BOGOTA PARA VIVIR

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA, D. C. SECRETARIA DE GOBIERNO DISTRITAL FONDO DE VENTAS POPULARES

REFLEXIONES SOBRE LAS VENTAS AMBULANTES Y ESTACIONARIAS Y LA AFECTACION DEL ESPACIO PUBLICO

BOGOTA, D. C., ABRIL DE 2001

2 TABLA DE CONTENIDO

Tema I. ASPECTOS GENERALES

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II. JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. DEFENSA DE LA INTEGRIDAD DEL ESPACIO PUBLICO Y DEL SUELO URBANO 2. EL ESPACIO PUBLICO Y LAS VENTAS AMBULANTES Y ESTACIONARIAS 3. EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA

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III. PROMOVER EL PASO DE LA ECONOMIA INFORMAL A LA ECONOMIA FORMAL, UNA POLITICA DE LA ADMINISTRACION DISTRITAL, CON CRITERIO EMPRESARIAL Y CONTENIDO SOCIAL
1. CRITERIOS Y CONCEPTOS BASICOS 2. POBLACION ATENDIDA E INVERSIN REALIZADA EN EL PERIODO 1998 2001

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IV. CONCEPTOS SOBRE EL PROYECTO DE LEY No.289/2000 SENADO Y No.074/2000 CAMARA

1. ANTECEDENTES DE ESTA INICIATIVA PARLAMENTARIA

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A. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD B. CONTRADICCION CON OTRAS LEYES C. OCUPACION TEMPORAL DEL ESPACIO PUBLICO
2. RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY 3. DESCONOCIMIENTO DE OTRAS NORMAS LEGALES 4. RAZONES DE INCONVENIENCIA DEL PROYECTO DE LEY

3 I. ASPECTOS GENERALES

El trmino sector informal aparece como un esfuerzo por conceptualizar una serie de fenmenos econmicos, sociales y culturales que acompaan el desarrollo de los pases del Tercer Mundo y, en particular, de los pases Latinoamericanos. Con esta expresin se intenta describir una realidad, no siempre bien definida, relacionada con el desempleo, el subempleo y una serie de actividades aparecidas al ritmo de la rpida urbanizacin de estos pases, o heredadas de pocas anteriores, que han perdurado y hacen parte de la realidad econmica actual. Los estudios sobre el Sector Informal incluyen diversas actividades econmicas en: Industria, comercio, servicios, construccin, transporte y otras. La actividad callejera se define como aquella que se realiza en lugares de la va pblica o en espacios reservados para el trfico vehicular y peatonal; stos pueden ser calles, andenes, parques, plazas pblicas, lugares de espectculos pblicos y en general cualquier lugar exterior destinado al trfico peatonal o vehicular, generalmente de dominio pblico. Segn estadsticas del DANE, as como clculos de la OIT y el BID, el empleo informal en Bogot, a junio del ao 2000, se estimaba 1484.715 trabajadores, con un 34% correspondiente al Sector Comercio, es decir 507.231 personas; de estas ltimas, 105.558 ocupaban el espacio pblico, lo cual representa el 7.1% del empleo informal de la ciudad. Se considera que el origen de las ventas ambulantes y estacionarias corresponde a la expresin de diversos factores de naturaleza social como el desempleo, el desplazamiento, la violencia y el incumplimiento de las obligaciones familiares; sin embargo, en la realidad, desde el punto de vista de la capacidad econmica y actividad comercial, hay vendedores que tienen un gran volmen de ventas y, por haber ejercido esa actividad durante aos, han logrado constituir patrimonios importantes; tambin hay vendedores que desarrollan una tpica economa de subsistencia. La economa informal constituye un problema econmico, social y cultural. Es muy heterognea la composicin de los vendedores por grupos etreos, se sabe de la presencia de personas de la tercera edad, de nios y madres cabeza de familia vinculadas a la actividad, lo cual hace evidente la obligacin del Estado de brindar proteccin a esos grupos sociales, a travs de programas especiales a cargo de Entidades del Orden Nacional como: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Programa Revivir de la Red de Solidaridad, entre otras. La recuperacin del espacio pblico es un imperativo constitucional y legal, segn el Artculo 82 de la Constitucin Nacional, los Artculos pertinentes de la Ley 388 y de los Cdigos de Polica y de Bogot, as como la Jurisprudencia de Tribunales y Corporaciones, especialmente de la Corte Constitucional.

La Administracin Distrital reconoce la importancia y trascendencia del trabajo como derecho fundamental de inters particular, consagrado en el Artculo 25 de la Constitucin y del espacio pblico como derecho colectivo de inters general, en concordancia con el Artculo 82 de la Carta Magna. En caso de conflicto entre el inters particular derechos constitucionales fundamentales y el inters general derechos colectivos , por mandato constitucional, prevalece ste ltimo II. JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Las actuaciones de la Administracin Distrital se enmarcan dentro del respeto y acatamiento a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y de las diferentes instancias judiciales que sealan claramente conceptos y criterios para conciliar y armonizar el conflicto que surge entre la necesidad de proteger el espacio pblico y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes y estacionarios.
1. DEFENSA DE LA INTEGRIDAD DEL ESPACIO PUBLICO Y DEL SUELO URBANO

No pueden existir obstculos que impidan el uso adecuado del espacio pblico y del suelo urbano; as se deduce de lo establecido en el Artculo 82 de la Constitucin Poltica, y para tal fin se puede acudir a las Acciones Populares que consagra el Artculo 88 de la Constitucin. La Corte Constitucional, al explicar los alcances de las normas que protegen el espacio pblico y el uso adecuado del suelo urbano, seala:
De conformidad con el Artculo 82 de la Constitucin Poltica de Colombia, es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual, refrendando el principio fundamental que consagra el Artculo 1 , prevalece sobre el inters particular. Se trata de la afectacin de bienes y reas al uso y goce comn por parte de todos los habitantes del territorio, sin discriminacin alguna. Es un derecho tpicamente colectivo y es por ello que el Artculo 88 de la Carta establece las Acciones Populares como los mecanismos adecuados para la proteccin del espacio pblico, desde el punto de vista de los intereses de la comunidad. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, en reciente fallo, el concepto del espacio pblico est compuesto por porciones de mbito territorial del Estado que son afectadas al uso comn por los intereses y derechos colectivos y por algunos otros de carcter fundamental cuya satisfaccin permiten; adems, comprende partes del suelo y del espacio areo, as como de la superficie del mar territorial y de las vas fluviales que no son objeto del dominio fiscal de los entes pblicos. La Ley 9 de 1989 define el espacio pblico en los siguientes trminos: Entindase por espacio pblico el conjunto de inmuebles pblicos, as como los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.

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As, comprenden el espacio pblico de la ciudad las reas requeridas para la circulacin tanto peatonal como vehicular, las reas para la recreacin pblica, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vas y fuentes de agua, parques, plazas y zonas verdes y similares, las necesarias para la instalacin y mantenimiento de los servicios pblicos bsicos, para la instalacin y uso de los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservacin y conservacin de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, as como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales, y en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el inters colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zona para el uso o el disfrute colectivo. Como puede verse, el concepto de espacio pblico, a diferencia de lo que entendi el Juez de primera instancia (Folio 76 del expediente), comprende mucho ms que el de bienes de uso pblico, al cual se refiere el Artculo 674 del Cdigo Civil, que dice: Se llaman bienes de la Unin aquellos cuyo dominio pertenece a la Repblica. Si adems, su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unin de uso pblico o bienes pblicos del territorio. Los bienes de la Unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unin o bienes fiscales. (Sentencia T-508 de 1992. M. P. Fabio Morn Daz). El Artculo 313, numeral 7, de la C onstitucin Poltica, seala como funcin de los Concejos Municipales la de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los lmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. Quiere esto decir que, dentro de la autonoma de cada Municipio, se fijan unas reglas atinentes a la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales la Administracin, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeacin, indica cules reas del suelo tendrn carcter de espacio pblico, tal como ya lo haba consagrado en nivel legal el Artculo 6 de la citada Ley 9 de 1989, al sealar que el destino de los bienes de uso pblico includos en el espacio pblico de las reas urbanas y suburbanas podr ser variado slo por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Concejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrs y Providencia. (Sentencia T-518 de 1992. M. P. Jaime Sann Greffenstein). Los parques y zonas verdes que tengan el carcter de bienes de uso pblico, as como las vas pblicas, no podrn ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadana de su uso, goce, disfrute visual y libre trnsito. As, una va pblica no puede obstruirse privando a las personas del simple trnsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomocin de la mayora de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del inters general, adems de que constituye una apropiacin contra el derecho del espacio pblico, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en prctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes que son parte de la va pblica ni las reas de circulacin peatonal espacios que se hayan reservados para el trnsito de toda persona, sin interferencias ni obstculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehculos y levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio pblico con materiales de construccin o exhibiciones de muebles o mercaderas, ni con la improvisacin de espectculos u otra forma de ocupacin de las calles, claro est sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunin, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales. Sobre el particular, dijo ya esta Corte:

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Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio pblico ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deber disear y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicacin de dichos vendedores ambulantes, de manera que se concilien en la prctica los intereses en pugna. Ahora bien, si se alega que el rea cerrada tiene carcter privado y no pblico y fuere realmente indispensable para el afectado como nica va de acceso o de salida, deber mediante un proceso civil, solicitar que se establezca una servidumbre de trnsito, prevista en el Artculo 905 del Cdigo Civil. (Sentencia T-225 de 1992. M. P. Jaime Sann Greffenstein).

Es oportuno mencionar que mediante Decreto 619 del 28 de junio del 2000 se adopt el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogot, D. C. y en el Artculo 220 se regula la clasificacin de los equipamentos, segn la naturaleza de las funciones y se establecen las diferentes prioridades, pero no se regula ningn tipo de equipamento o amoblamiento para las ventas informales, en razn de que la poltica de la Administracin Distrital se orienta a promover la formalizacin de dichas actividades. En el Captulo X, del Decreto mencionado anteriormente, se regula todo lo concerniente al espacio pblico, y se considera que cualquier intervencin sobre estos aspectos debe hacerse modificando el Plan de Ordenamiento territorial, segn la forma contemplada en la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 879 de 1998, en concordancia con el Numeral 7 del Artculo 313 de la Constitucin poltica.
2. EL ESPACIO PUBLICO Y LAS VENTAS AMBULANTES Y ESTACIONARIAS
La Constitucin Poltica expresa con claridad que el trabajo es un derecho fundamental y que, en todas sus modalidades, merece la especial proteccin del estado (Art. 25), pero tambin seala que una de las bases de la convivencia en el Estado Colombiano es el predominio del inters general (Art. 1) y que es deber de las autoridades velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, que prevalece sobre el inters particular. (Sentencia T-115 de 1995. M. P. Jos Gregorio Hernndez Galindo).

La Corte Constitucional dirimi este tipo de conflicto ordenando a las autoridades correspondientes disear estrategias que permitan, de una parte la coexistencia armnica entre los derechos e intereses que colisionan, y de otra, un avance real hacia la realizacin de los valores que caracterizan un Estado Social de Derecho; en sntesis, reiterando la necesidad imperiosa de adoptar soluciones que permitan, en los casos propuestos, el cumplimiento de los mandatos superiores, contenidos en los Artculos 54 y 82 de la Carta Poltica. Al respecto la Corte ha dicho:
Las Autoridades tendrn que hacer lo que est a su alcance para lograr reubicar a los vendedores a quienes con anterioridad se les haba permitido ocupar parte del espacio pblico, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el temor de ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancas con las mnimas garantas de higiene y seguridad y donde no causen perjuicio a la comunidad en general. (Subrayado por fuera del texto) (Sentencia T-372 de 1993. M. P. Jorge Arango Meja).

7 Del texto citado anteriormente debemos resaltar que la ocupacin, a que se hace referencia, es a la permitida con anterioridad por las autoridades a travs del respectivo permiso o licencia; lo cual debe ser as, pues aceptar que quien de manera ilegtima, es decir, sin autorizacin de autoridad competente ocupe un espacio pblico automticamente se hace acreedor al derecho de ser reubicado, dara paso a la prevalencia de la arbitrariedad y a las vas de hecho.
La Corte Constitucional ha advertido sobre la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio pblico y el legtimo inters de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. As las cosas, la funcin de regular el uso del suelo y del espacio pblico corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atencin. (Sentencia SU-601 de 1999. M. P. Alejandro Martnez Caballero). Pese a que, el inters general de preservar el espacio pblico prima sobre el inters particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, segn la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio pblico est permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan polticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados, porque estamos en un Estado Social de Derecho. (Sentencia T-396 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell). La reubicacin se convierte en un mtodo que no puede ser el nico y le asiste razn a la Administracin Distrital cuando insina la posibilidad de mecanismos alternativos a la reubicacin, esto es razonable. Es obvio que una poltica estndar no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas. Puede haber otras opciones distintas a la reubicacin o colaterales a la reubicacin. Debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a travs de la compensacin, no necesariamente monetaria del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa ni donacin, ni reparacin, ni indemnizacin, como tampoco desconocimiento del principio de inters general. (Sentencia SU-360 de 1999. M. P. Alejandro Martnez Caballero).

La Sentencia SU-360, mencionada anteriormente, autoriza y avala el ofrecimiento de mecanismos alternativos de formalizacin, a saber: Adquisicin de formacin necesaria para realizar un trabajo, colaboracin para el acceso a crditos blandos, a insumos productivos, aplicacin de planes originales de crdito y/o cualquier otra medida similar que la Administracin haya definido en sus estrategias, siempre que no sea una reparacin indemnizatoria.
3. EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA

El eje sobre el cual gira el amparo a los vendedores ambulantes y estacionarios, la doctrina especializada lo considera como la confianza legtima. Es un principio que debe permear el Derecho Administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurdica (Artculos 1 y 4 de la Constitucin Poltica), de respeto al acto propio y buena fe (Artculo 83 de la Constitucin Poltica), adquiere una identidad propia, en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relacin entre Administracin y administrado.

Es por ello que la confianza en la Administracin no slo es ticamente deseable sino jurdicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre intereses pblicos y privados, cuando la Administracin ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar sbitamente esas condiciones; por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuacin de la Administracin, es digna de proteccin y debe respetarse. Lo anterior no significa que las autoridades estn impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios polticos, necesarios para desarrollar planes y programas que consideren convenientes para la sociedad. La aplicacin del principio de la buena fe significa que la Administracin no puede hacer cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en actos de la Administracin, suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad a la conducta desarrollada por el particular. III. PROMOVER EL PASO DE LA ECONOMIA INFORMAL A LA ECONOMIA FORMAL, UNA POLITICA DE LA ADMINISTRACION DISTRITAL, CON CRITERIO EMPRESARIAL Y CONTENIDO SOCIAL
1. CRITERIOS Y CONCEPTOS BASICOS

El Fondo de Ventas Populares es la Entidad Distrital responsable de generar alternativas de organizacin, capacitacin, formalizacin y/o reubicacin de vendedores ambulantes y estacionarios. La poltica de promover el paso de la economa informal a la economa formal, tiene, entre otros, los siguientes criterios: Promover, con criterio empresarial, la incorporacin de los vendedores ambulantes y estacionarios al mercado formal, significa una diferencia bsica con polticas y acciones paternalistas, buscando la participacin de las personas en la identificacin y solucin de los problemas, as como el compromiso econmico frente a los mismos. El planteamiento de propuestas y soluciones no puede ser responsabilidad exclusiva de la Administracin Distrital, se requiere el compromiso y la participacin de los diversos actores, especialmente de los mismos vendedores ambulantes y estacionarios, quienes son los que mejor conocen sus propios problemas, necesidades y posibilidades. La heterogeneidad de los comerciantes informales, as como sus diversas actividades, posibilidades econmicas y expectativas, definen alternativas de solucin diferentes a la reubicacin fsica o compra de locales comerciales, tales como creacin de microempresas de carcter asociativo e individual y cambio de actividad.

9 Los traslados a centros comerciales conforman un mecanismo de solucin, desarrollado como un prototipo viable, que presenta beneficios para el comerciante informal y para la sociedad en general, pues el vendedor ambulante y estacionario adquiere la posibilidad de continuar realizando su trabajo en condiciones ms favorables y la ciudadana recupera el espacio pblico que le pertenece.

Es fundamental que los comerciantes informales se reconozcan como individuos, tengan conciencia que son seres sociales y como miembros de una comunidad, sus actuaciones y decisiones afectan, positiva o negativamente a ellos mismos y a los grupos a los que pertenecen. Al plantear soluciones es necesario tener en cuenta que, con frecuencia, hay empresas llamadas formales que fomentan el comercio informal, pues ste constituye una importante cadena de distribucin de sus productos; adems, muchos ciudadanos, por razones culturales, prefieren comprar los artculos en la calle, en lugar de hacerlo en establecimientos comerciales. El anlisis sobre la sostenibilidad de los proyectos debe hacerse siempre de manera integral, teniendo en cuenta los diferentes aspectos y, de manera especial, los de tipo econmico, social, cultural y jurdico, recordando que los programas de reubicacin de vendedores ambulantes y estacionarios, en gran parte, son la respuesta a Sentencias Judiciales originadas en Juzgados, Tribunales y Cortes, en consecuencia, no puede hacerse la evaluacin desde el punto de vista econmico nicamente. Es necesario encontrar un punto de equilibrio entre las posiciones extremas de algunos Organismos de Control que piden informacin sobre la rentabilidad econmica de estos proyectos con clculos de tasas internas de retorno y el de muchos comerciantes informales que siguen en la cultura del paternalismo y la beneficencia.

En concordancia con los criterios mencionados anteriormente y con la Doctrina de la Corte Constitucional, a travs del Fondo de Ventas Populares, se definieron varias estrategias y mecanismos: 1) Asesoras Profesionales, 2) Actividades de Capacitacin, 3) Lnea Crdito con Tasa de Inters Preferencial, 4) Participacin Econmica en los Proyectos, 5) La Caseta Feria Popular. La poltica de recuperacin del espacio pblico motiv a muchas personas a formalizar las actividades comerciales por sus propios medios, observndose, especialmente en el centro de la ciudad, diversos sitios adaptados para dicha actividad y varios centros comerciales, que estaban desocupados o parcialmente ocupados, funcionan plenamente. En muchos casos, las actividades de capacitacin y el acceso a crdito, son mecanismos suficientes para estimular la creacin de microempresas.

10 Dependiendo de sus propias posibilidades y expectativas, las personas utilizan una, varias, todas o ninguna de las estrategias y mecanismos, definidos por la Administracin Distrital, para pasar de la economa informal a la economa formal. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la Magistrada Mara Ins Ortiz Barbosa, Expediente 00-008, aval los programas de reubicacin para los vendedores estacionarios que gozaran de confianza legtima y manifest, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional en las diversas Sentencias Unificadas, que no necesariamente es el nico posible para evitar el impacto negativo que pueda generar la recuperacin del espacio pblico. Con relacin a los vendedores no estacionarios manifest que es deber de las Alcaldas realizar todas las actuaciones tendientes a conservar la integridad del espacio pblico mediante la aplicacin de las normas policivas sobre el particular, lo cual debe hacerse de manera diligente y estricta con el adelanto de los operativos pertinentes, as como la imposicin de las sanciones y multas de ley. Igualmente, en caso de desalojos por invasin del espacio pblico, el Tribunal afirma:
La nica obligacin que le corresponde cumplir al Estado es la de reubicarlos en condiciones dignas y justas, pero en un lugar que no tenga las caractersticas de espacio pblico. La reubicacin debe ser aceptada por los vendedores ambulantes con el compromiso de cumplir con las obligaciones que de ella se derivan. Ser improcedente cualquier otro condicionamiento, tal como la manifestacin de no servirles la reubicacin o la de la exigencia de que sta se realice en donde se encuentran ubicados, perturbando el espacio pblico. (Expediente 00-0037. M. P. Carlos A. Pinzn Barreto).

2. POBLACION ATENDIDA E INVERSION REALIZADA EN EL PERIODO 1998 - 2001

VIGENCIA 1998 Poblacin atendida Sumatoria de participantes en ferias populares, Proyectos definidos y centros comerciales en funcionamiento. Inversin realizada VIGENCIA 1999 Poblacin atendida 9.000 personas Sumatoria de participantes en ferias populares, actividades de capacitacin, asesoras profesionales, crdito, procesos de reubicacin y conciliacin con homologacin judicial. Inversin realizada $20.300000.000 5.350 personas

$2.850000.000

11 VIGENCIA 2000 Poblacin atendida Sumatoria de participantes en actividades de capacitacin, Asesoras profesionales, crdito y procesos de formalizacin. Inversin realizada VIGENCIA 2001 Poblacin programada por atender Sumatoria de participantes en actividades de capacitacin, crdito y procesos de reubicacin. Inversin prevista 5.442 personas 4.268 personas

$6.309229.000

$5.300000.000

IV. CONCEPTOS SOBRE EL PROYECTO DE LEY No. 289/2000 SENADO Y 074/2000 CAMARA Es encomiable y digna de reconocimiento la preocupacin, de los Senadores Ponentes del Proyecto de Ley, por la problemtica laboral, de seguridad social, higiene y salud ocupacional de los trabajadores informales en Colombia, pero la solucin no est en reglamentar la actividad del vendedor informal, el comercio ambulante y estacionario. Existe suficiente legislacin sobre estos temas, la cual es necesario reglamentar, divulgar y poner en prctica, a fin de que todos los ciudadanos tengan facilidad de acceder a los servicios y subsidios del Estado.
1. ANTECEDENTES DE ESTA INICIATIVA PARLAMENTARIA

En legislaturas anteriores se ha tenido la iniciativa de reglamentar la actividad del vendedor informal, por ejemplo en el ao 1999 el Proyecto de Ley No.85 tuvo ponencia negativa de parte del Senador Julio Cesar Caicedo Zamorano, por las siguientes razones: A. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Violacin de los Principios Fundamentales de la Constitucin. Violacin de la Autonoma Territorial. Violacin del Artculo 82 de la Constitucin. B. CONTRADICCION CON OTRAS LEYES Ley 9 de 1989. Artculo 6. Ley 136 de 1994. Artculos 3 y 91. Decreto Ley 1421 de 1993. Artculos 12 y 38 C. OCUPACION TEMPORAL DEL ESPACIO PUBLICO

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2. RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY

La Constitucin Poltica de Colombia de 1991,en sus Artculos 25, 26, 38, 39, 48, 58, 82, 88, 277, 333 y 334, reglamenta los derechos fundamentales al trabajo, la libre escogencia de profesin u oficio, la libertad de asociacin y constitucin de organizaciones de base solidaria en los trminos establecidos por la ley, a la libre empresa y de emprender actividades econmicas. Establece los deberes del Estado en la proteccin de la integridad del espacio pblico, como bien colectivo prioritario. Seala la promocin de la productividad como base del desarrollo y asigna al procurador General de la Nacin la defensa de los intereses colectivos de la sociedad. El Proyecto de Ley es violatorio del Artculo 82 de la Constitucin Nacional y va en contrava de toda la Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos del pas; contiene temas que corresponde desarrollar al ejecutivo, a travs de los Organos Territoriales como los Concejos Municipales, en los Planes de desarrollo Econmico y Social, de conformidad a lo establecido en la Ley 489 de 1989; tambin es contrario a la Ley 388 de 1997 y a los Planes de Ordenamiento Territorial de los Municipios. El Congreso estara usurpando las funciones de los Concejos Municipales definidas en el numeral 7 de l Artculo 313 de la Constitucin Poltica. El Artculo 1 del Proyecto de Ley es inconstitucional, en su totalidad, por cuanto define, sin tener competencia para ello, quienes son vendedores ambulantes y quienes son estacionarios; usurpa y traslada funciones que corresponden a otros Organos, tales como las de seguridad social, fijando cuotas que estn definidas legalmente; adems porque establece que el Distrito y los Municipios pueden participar de la plusvala que genere el amoblamiento urbano destinada al uso de tal mobiliario. Contempla una figura ajena al ordenamiento legal al establecer que el espacio pblico puede generar unos rendimientos, si por definicin del mismo, est afectado al uso comn y prevalece sobre el inters particular. Tambin atenta contra el Artculo 63 de la Constitucin, el cual establece que los bienes de uso pblico son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Igualmente viola el Artculo 38 de la Constitucin obligando a que los vendedores informales se organicen en sindicatos o cooperativas, desconociendo la libertad fundamental que tienen las personas de asociarse o no. En igual sentido se viola el Artculo 39 de la Carta, en la medida que all existe una clara intervencin del Estado, al sealar la forma en que deben organizarse los vendedores. De otro lado, ordena a los Alcaldes, previa reglamentacin de los Concejos Municipales mediante Acuerdos, adoptar el amoblamiento urbano, violando as la autonoma de los Municipios establecida en el Artculo 287 de la Constitucin. Tambin, a la luz de las normas vigentes, es inconstitucional la expedicin de licencias para la ocupacin del espacio pblico.

13 En este orden de ideas, el otorgamiento de Licencias Permanentes, para que los vendedores informales ejerzan su actividad, sera como si el Estado concediera autorizacin para invadir y privatizar el espacio pblico, violando el Artculo 82 de la Constitucin Nacional. El Proyecto de Ley reconoce la confianza legtima a todas las personas que ocupan el espacio pblico, desconociendo todo un gran desarrollo jurisprudencial, nacional e internacional, al permitir de un plumazo revivir los permisos que se otorgaron en alguna oportunidad y abre la posibilidad de que la Administracin nuevamente otorgue permisos. El Proyecto tambin es inconstitucional frente al Rgimen Subsidiado de Salud, creado mediante Ley 100 de 1993 y que en su Artculo 211 tiene como finalidad financiar la atencin en salud a las personas carentes de recursos econmicos, al establecer que las cooperativas y las asociaciones sern las encargadas de reglamentar la forma de realizar los aportes en salud.
3. DESCONOCIMIENTO DE OTRAS NORMAS LEGALES

El Cdigo Nacional de Polica Decreto 1355 de 1970 seala en los Artculos 1, 14, 15, 108, 116, 117, 121, 124 y 132, las funciones bsicas de la Polica Nacional En la proteccin de los habitantes del territorio colombiano, en sus derechos y libertades. Puntualiza, adems, las normas vigentes que reglamentan el ejercicio de las ventas ambulantes y el uso del espacio pblico, la ubicacin de fbricas y comercios, y todo lo concerniente al cumplimiento de esta normatividad. El Cdigo de Comercio Decreto No.837 de 1971 en sus Artculos 10 y 11, define las personas que realizan operaciones mercantiles, sus deberes y derechos ante la ley. El Rgimen Especial del Distrito Capital, Estatuto Orgnico de Bogot Decreto 1421 de 1993 en los Artculos 6, 12, 13, 21, 23, 38, 69, 86, 87, 99 y 100, se refiere a la promocin de organizaciones. Adems, estipula las atribuciones del Concejo sobre la adopcin del Plan General de Ordenamiento Fsico del Territorio y los requisitos de los proyectos de desarrollo. El Cdigo de Polica de Bogot Acuerdo 18 de 1989 enumera dentro de las funciones de la Polica Nacional la de conservar los bienes de uso pblico, la integridad y proteccin del espacio pblico. En los Artculos 57, 59, 65, 107, 111, 119, 120, 122, 154, 155, 166, 264, 359, 361, 376, 412, 442, 443 y 464, se reglamenta el funcionamiento de los sectores industriales y se prohibe la venta de algunos productos que ocasionan contaminacin y peligros a la ciudadana. El Cdigo de Procedimiento Civil seala: En el Artculo 111, Las vas de uso pblico, parques y zonas verdes no podrn ser encerradas, ocupadas ni obstaculizadas por los particulares.

14 El Artculo 122 dice: Quien ocupe va o zona de uso pblico, quedar obligado a su restitucin y el Artculo 199 La polica velar por la conservacin de las vas pblicas para que no sean deterioradas, indebidamente ocupadas, ni su comodidad y ornato menoscabados, ni la libertad y seguridad del trnsito limitadas. El Decreto 3075 de 1997 seala los requerimientos bsicos para la produccin, preparacin y venta de alimentos, pero no incluye la va pblica como un sitio apropiado o idneo para realizar estas actividades.
4. RAZONES DE INCONVENIENCIA DEL PROYECTO DE LEY

En Bogot, D. C., simultneamente con la poltica de recuperacin del espacio pblico, la Administracin Distrital, a travs del Fondo de Ventas Populares, ha realizado significativas inversiones en la implementacin de mecanismos y estrategias orientadas a promover la organizacin, capacitacin, formalizacin y/o reubicacin de vendedores ambulantes y estacionarios amparados por el principio de la confianza legtima, en sitios viables comercialmente y con programas que garantizan el respeto a la dignidad humana. Con las polticas del Distrito Capital sobre el espacio pblico, se ha logrado la recuperacin y sostenibilidad de obras ejecutadas como alamedas, andenes, ciclorrutas y parques, registrndose uno de los procesos ms revolucionarios, de los ltimos aos, en desarrollo y crecimiento urbano. Se estima que la totalidad de la economa informal urbana genera un 50% del empleo en Bogot, D. C., y su participacin en el Producto Interno Bruto Urbano alcanza nicamente el 23%; teniendo en cuenta que las ventas ambulantes y estacionarias en el espacio pblico representan el 7.1% del empleo informal, no es cierto el paradigma de que esta actividad contribuya a solucionar el problema del desempleo y con el Proyecto de Ley no se promueve la creacin de empresas o microempresas, sino el enriquecimiento de unos pocos dirigentes y personas que, con el argumento de tramitar licencias, explotan a los comerciantes informales. Respecto a la venta callejera de alimentos es indiscutible el riesgo potencial de causar enfermedad en los consumidores, debido a las dificultades que entraa su preparacin y venta en condiciones de inocuidad; es oportuno recordar como la reciente epidemia de clera acrecent la crisis de confianza respecto a la calidad de estos alimentos. Trabajar a la intemperie no constituye el mejor concepto de un trabajo digno, ni el argumento vlido para la expedicin de una nueva ley; por el contrario se debe propiciar el ambiente que permita generar una verdadera poltica de Estado, orientada a la bsqueda de soluciones al ms grave problema nacional actual el desempleo.

15 Para reducir el desempleo es necesario convocar la participacin de todos los estamentos de la vida nacional: La Juventud, la Academia, la Ciencia, la Empresa Privada, la Iglesia, los Gremios, el Estado, los Organismos Internacionales, etc. En la informalidad, la invasin del espacio pblico toma forma de autoempleo, trabajo independiente o rebusque, donde la persona, en un supuesto ambiente de libertad y autonoma se encuentra sometida a condiciones de trabajo que no son razonables ni decorosas, pues se alejan de las condiciones mnimas sealadas por la ley y por los convenios con la Organizacin Internacional del Trabajo. Cada unidad econmica, ya sea establecimiento, negocio o persona, trata de ser ms productiva reduciendo su estructura de costos o ubicndose lo ms cerca posible a la demanda de sus productos. Esta lgica, que permite la competitividad y el progreso colectivo, se pervierte cuando el espacio pblico se convierte en un insumo para el aprovechamiento de unos pocos, desfavoreciendo a quienes si respetan el espacio pblico. Este tipo de competencia desleal, que tambin es practicada por el comercio informal, se traduce en conflicto porque genera inequidad y rompe las normas de competencia econmica. Legalizar las ventas ambulantes y estacionarias en el espacio pblico constituye un grave retroceso en las polticas y desarrollo nacional, municipal y distrital, que los diferentes estamentos sociales y la ciudadana no pueden permitir; por el contrario, es funcin de la sociedad civil y de todas las autoridades competentes Jueces de la Repblica, Senado, Cmara, Concejos Municipales y Distritales, Alcaldes y Ministerio Pblico, dar cumplimiento incondicional a la Constitucin y la Ley, atendiendo los conceptos de la Corte Constitucional en este sentido y que se enmarcan en la proteccin del espacio pblico, por el derecho que sobre l tienen los peatones, los comerciantes y los ciudadanos que cumplan la Ley, derechos que priman sobre aquellos que la infringen.

Bogot, D. C., abril del 2001