Polska i Niemcy moliwoci i ograniczenia partnerstwa w Unii Europejskiej

Opracowanie powstao w ramach projektu badawczego "Polacy i Niemcy wobec przyszoci Unii Europejskiej" realizowanego przez Instytut Zachodni w Poznaniu i Fundacj Konrada Adenauera w Warszawie.

Nr 152/ 2013 171213 INSTYTUT ZACHODNI im. Zygmunta Wojciechowskiego Instytut Naukowo-Badawczy, Pozna Numer Specjalny Autor: Krzysztof Malinowski Redakcja: Marta Gtz Radosaw Grodzki Krzysztof Malinowski

Blisze partnerstwo Polski i Niemiec w Unii Europejskiej jest trudne do zrealizowania. Polskie elity polityczne zachowuj ostrono. Nie wida na razie szerszej krytycznej refleksji, w jakim stopniu polskie stanowisko mogoby, czy powinno by, dostosowane do krystalizujcej si linii Niemiec. Metoda kanclerz Merkel moe przynie wprawdzie umocnienie strefy euro i przywdztwa Niemiec w UE, ale take implikowa ryzyko pogbienia podziaw w UE, jak i komplikowa polityczne warunki przystpienia Polski do strefy euro. Niekompatybilno polskich wyobrae z zamierzeniami Niemiec w zakresie przebudowy architektury UE oraz niejasno polskiego stanowiska co do zmieniajcego si ukadu si w UE nie sprzyja formowaniu si strategicznego partnerstwa.

(1)

Stosunki polsko-niemieckie uchodz za bliskie, a obie strony zasadniczo s

nastawione na pogbianie wspdziaania w rnych nowych wymiarach. wiadczyo o tym m.in. podpisanie specjalnego programu wsppracy w 20. rocznic zawarcia ukadu o przyjaznej wsppracy i dobrym ssiedztwie z 1991 r. Dobitnym przejawem wspdziaania w imi zacieniajcego si partnerstwa stao si poparcie Niemiec dla prezydencji Polski w Radzie UE w drugiej poowie 2011 r. Obszary wsplnych zainteresowa obejmoway zaktywizowanie Europejskiej Polityki Bezpieczestwa i Obrony, Partnerstwo Wschodnie, ale take usprawnienie zarzdzania gospodarczego UE (wsplne byo zainteresowanie uchwaleniem tzw. szeciopaku, lecz w przypadku paktu fiskalnego rozbienoci byy widoczne). Stopniowo sprawa zacienienia wsppracy pastw strefy euro zacza mie implikacje dla polskiej polityki europejskiej i wzajemnych stosunkw. Polski rzd z uwagi na spodziewane wejcie Polski do strefy euro zacz szuka poparcia RFN dla zapewnienia sobie dostpu do procesu okrelania przyszego politycznego ksztatu strefy euro. Z drugiej strony oczekiwania te mogy liczy w Niemczech na pewne zrozumienie, poniewa Polska w niemieckiej polityce europejskiej ze wzgldu na swj ciar gatunkowy, jako najwaniejsze pastwo czonkowskie aspirujce do przyjcia euro, a zarazem tradycyjnie sprzyjajce polityce Niemiec, wydawaa si potencjalnie naturalnym strategicznym partnerem-sojusznikiem, tym bardziej e nie krya poparcia dla aktywniejszej przywdczej roli Niemiec w UE. Ponadto oba pastwa czy te to, e przykadaj duo wagi do relacji transatlantyckich.

(2)

Czy rzeczywicie idea zacieniajcego si, jeszcze bliszego partnerstwa

strategicznego Polski i Niemiec jest moliwa do zrealizowania? Czy niezalenie od dysproporcji potencjaw istnieje wspmierno orientacji europejskich? Czy

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 2

partnerstwo strategiczne przede wszystkim znajduje uzasadnienie w europejskich rolach obu pastw? Postawienie tego pytania jest konieczne. Nawet pobieny rzut okiem na pogldy elit politycznych w obu krajach uprawnia do konstatacji, e prowadz one dyskusje na temat roli obu pastw w Unii Europejskiej w rny sposb i odmiennie interpretuj ich sens. Mimo to role Polski i Niemiec mog by ze sob kompatybilne. Nawet bowiem zrnicowane konceptualizacje mog uchodzi za wspgrajce ze sob, jeli w ramach sojuszy (jak NATO czy UE) czy strategicznych partnerstw (jak partnerstwo niemiecko-francuskie) implikuj dziaania komplementarne w ramach ustalonego podziau zada. Z drugiej strony nawet podobne narodowe konceptualizacje rl, np. wtedy kiedy ich motywem wiodcym jest denie do przywdztwa czy te narodowa suwerenno, mog okaza si sprzeczne z punktu widzenia skutecznej kooperacji w obrbie sojuszy czy partnerstw. cznie wic o kompatybilnoci rl decyduje kryterium efektywnoci i spjnoci skutkw dziaania strategicznych partnerw czy sojusznikw, nie tyle za same koncepcyjne podobiestwa.

(3)

Bez wtpienia wzajemnie si wzmacniajce i legitymowane w polityce

wewntrznej polskie i niemieckie wyobraenia i pogldy mogyby by dobrym prognostykiem dla realizacji bliszego partnerstwa w wymiarze europejskim. Czy rzeczywicie wystpuj takie sprzyjajce warunki? Czy po stronie polskiej wystpuje gotowo do zaakceptowania niemieckich aspiracji do przywdztwa w UE? Czy w ogle s wykrystalizowane niemieckie oczekiwania w sprawie roli Polski w Europie? Czy po stronie niemieckiej wystpuje wiadomo polskich wyobrae o roli Polski w Europie jako jednego z kluczowych aktorw, uczestnika uprzywilejowanego krgu wielkiej szstki?

(4)

Dominujca narracja w dyskursie polskich elit intelektualnych i politycznych

bya osnuta wok zaoenia, e stosunki polsko-niemieckie s bliskie bd te, e maj nadal spory potencja rozwojowy. Znajduje to swj wyraz w oglnym przekazie, sygnalizujcym, e obie strony powinny dy do ich jeszcze wikszego zacienienia w coraz to nowych wymiarach i traktowa siebie nawzajem jako partnerw strategicznych. Z drugiej strony przyjmuje si za rzecz oczywist, e nie osigny one nadal takiego stanu zayoci, jaka cechuje stosunki niemiecko-francuskie. Oceny i prognozy zawieray spor doz realizmu, kiedy diagnozujc lub bilansujc stan wzajemnych stosunkw w okresie ju po prezydencji Polski, w obliczu narastajcej w

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 3

UE krytyki Niemiec za spraw ich pomysw naprawy strefy euro i moliwych skutkw dla dezintegracji UE, polscy obserwatorzy konstatowali trudnoci z realizacj przez Polsk statusu strategicznego partnera. Jednoczenie krystalizowao si coraz bardziej przekonanie, e warunkiem niezbdnym uzyskania przez Polsk bardziej rwnorzdnej, partnerskiej relacji wzgldem Niemiec albo inaczej uksztatowania si strategicznego partnerstwa [Buras/Reiter, Centrum Stosunkw Midzynarodowych 2012] jest wejcie do strefy euro [ada, Instytut Spraw Publicznych 2013], albo te, e warunkiem polsko-niemieckiego partnerstwa na rzecz Europy powinna by specyficznie rozumiana wsplna mapa drogowa majca zapobiec rozchodzeniu si drg strefy euro i pozostaych pastw czonkowskich UE. Co wicej uwaano, e z uwagi na dynamik procesw w strefie euro brak okrelenia terminu przystpienia, niezalenie od obiektywnych powodw ekonomicznych lub konstytucyjnoprawnych, niekorzystnie oddziauje na pozycj polityczn Polski w UE. Przeczucia te byy w duej mierze uzasadnione. By moe unikanie dyskusji o terminie wejcia do strefy euro przez polskie elity polityczne ogranicza dyskusj o polskich aspiracjach w UE, lecz take przedwczesne jego okrelenie nie byoby sensowne z negocjacyjnego punktu widzenia.

(5)

Moliwoci zaistnienia europejskiej roli Polski w kontekcie modelujcego

oddziaywania stosunkw z Niemcami mona analizowa poprzez pryzmat przyszoci Unii Europejskiej. Nieatwo w zasadzie odszuka w polskim dyskursie caociowe lub te spjne ujcia przyszoci UE i dodatkowo rozwaajce odnone role Polski. Mniej czy bardziej fragmentaryczne wystpienia przedstawicieli polskich elit politycznych (reprezentujcych zarwno egzekutyw, jak i legislatyw), jak i elit intelektualnych nacechowane s du doz ostronoci wobec dziaa naprawczych w strefie euro UE inicjowanych przez Niemcy, chocia ewolucja UE w kierunku instytucji zbudowanej z jakociowo zrnicowanych krgw pastw czonkowskich jest uwaana za nieuniknion, przy czym do powszechna jest obawa przed moliwoci dezintegracji UE jako niezamierzonej konsekwencji rnych procesw.

(6)

Tymczasem preferowany program rozwoju Unii Europejskiej przez rzd celw, ktre mog si wydawa albo dysfunkcjonalne, albo

kanclerz Merkel zakada posugiwanie si tzw. metod unijn i jest nakierowany na realizacj komplementarne w zalenoci od punktu widzenia obserwatora. Z jednej strony chodzi o zacienienie wsppracy w strefie euro poprzez usprawnienie mechanizmw

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 4

wspdziaania oraz zwikszenie dyscypliny budetowej pastw czonkowskich strefy euro, a z drugiej o zachowanie integracji europejskiej w systemie obejmujcym wszystkie pastwa czonkowskie. Ryzyko dezintegracji UE stanowi olbrzymie wyzwanie dla Polski, rozwaajcej warunki i termin przystpienia do strefy euro. Pociga ono bowiem za sob nieuchronnie nakaz zaakceptowania rnorakich, negocjowanych take obecnie, zasad rozwoju strefy, ktre czciowo mog okaza si niekorzystne dla Polski zarwno w wymiarze gospodarczym, jak i politycznym, w tym dla jej przyszej roli w UE. Zwizana jest z tym take konieczno dostosowywania si do wymogw, ktre s i bd okrelane w przyszoci przez gwn grup pastw czonkowskich strefy euro, przypominajc historyczny koncert mocarstw.

(7)

Polskie zainteresowania dotyczce reformy i przeksztace UE dla UE metod wsplnotow (wzmocnienie kompetencji Komisji,

usprawnienia jej dziaania oscyloway wok tradycyjnych postulatw preferujcych rozwijanie dowartociowanie Parlamentu Europejskiego). Jednak wyrana bya te aprobata dla umocnienia reform zapocztkowanych Traktatem lizboskim w odniesieniu do instytucji przewodniczcego oraz kompetencji Wysokiego Przedstawiciela UE, jak i ESDZ. Polskie preferencje maj znacznie gbsze odniesienia historycznostrategiczne; nie idzie tutaj tylko o sprawno instytucjonaln UE i zdolno do angaowania midzynarodowego. Metoda wsplnotowa i znaczenie przywizywane do Komisji jest typowe dla pastw rednich lub maych. Oba te czynniki s traktowane jako gwarancje w miar zrwnowaonego ukadu si wewntrz UE, czyli instytucjonalne antidotum na dziaania wikszych pastw czonkowskich.

(8)

Waciwie denia gwnych wikszych pastw, takich jak Niemcy i Francja,

do majoryzowania Komisji i uchylenia bd omijania metody wsplnotowej i jednoczenie rozwijania metody midzyrzdowej wywouj automatycznie niemal odruchowo sceptyczne, krytyczne lub nawet negatywne reakcje pastw rednich i mniejszych. Tradycyjnie obawiaj si one bowiem po stronie Niemiec i Francji tendencji do tworzenia mocarstwowego koncertu, kojarzcego si z dominacj, subordynacj i podziaami w Europie. Przeniesienie akcentu na metod midzyrzdow w zakresie aktualnych przemian instytucjonalnych moe budzi w Polsce skojarzenia z zaburzeniami rwnowagi si w Europie, a co wicej, z

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 5

traumatycznym dowiadczeniem historycznym, i tym samym sprzyja umacnianiu kontestujcych strategii perswazji po prawej stronie sceny politycznej.

(9)

W obliczu zarysowujcej si coraz wyraniej tendencji do rozwijania integracji

metod zaproponowan przez kanclerz Merkel, wrd polskich elit intelektualnych i politycznych nie wida na razie szerszej krytycznej refleksji, w jakim stopniu polskie stanowisko mogoby czy powinno by dostosowane do krystalizujcej si linii Niemiec. Rozwijanie integracji europejskiej poprzez przebudow znaczenia instytucji unijnych (osabienie/reorientacja Komisji, tworzenie specjalnego budetu dla pastw strefy euro oraz parlamentu) i zacienianie wsppracy poza ich ramami (poprzez wzmacnianie European Stability Mechanism jako gwnego mechanizmu sprawowania wadzy w strefie euro) nios ze sob nie tylko umocnienie strefy euro i przywdztwa Niemiec, ale i ryzyko pogbienia podziaw w UE, a pod wzgldem taktycznym komplikuj polityczne warunki przystpienia Polski do strefy euro. Stanowisko Polski byo nacechowane obawami, e Niemcom kierujcym si potrzeb sanacji strefy euro i korzystajcym z poparcia Francji moe przesta zalee na utrzymaniu UE jako spjnej caoci. Podejcie kanclerz Merkel budzio po polskiej stronie opory, gdy sugerowao, e sprzyja ono osabieniu Komisji i e nastpuje to kosztem interesw pre-insw, czyli byo ono postrzegane jako mechanizm ekskluzji pre-insw. Widoczna bya podwjna ambiwalencja polskiego podejcia i opinii: po pierwsze, obawy o dezintegracj UE szy w parze z podstawowym zaoeniem, e sanacja strefy euro ley jednak jak najbardziej w polskim interesie; po drugie, krya si ona w dylemacie midzy zainteresowaniem utrzymaniem spjnoci UE w gronie 27 pastw czonkowskich i dezaprobat dla ekskluzywnoci rozwiza a aspiracjami doczenia do twardego rdzenia (wielkiej szstki). Te niespjnoci ujawniaj si polskich dyskusjach, ale mog te rzutowa na moliwoci oddziaywania Polski w UE.

(10)

Niekompatybilno polskich wyobrae i dziaa Niemiec w zakresie

przebudowy architektury UE, skutkujcych nowymi mechanizmami rzdzcymi stref euro, oraz niejasno polskiego stanowiska co do zmieniajcego si ukadu si w UE, implikujcego rozwj koncertu mocarstw (niekorzystnego z punktu widzenia Polski), to gwna przeszkoda utrudniajca uformowanie si wzajemnej relacji na poziomie bliskiego strategicznego partnerstwa w zwizku z przyszym czonkostwem Polski w strefie euro. Partnerstwo Polski z Niemcami na obecnym etapie bez wtpienia nie

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 6

moe osign takiego statusu mimo politycznej zayoci obu pastw. Naley jednak zauway, e Niemcy rozumiej swoj przywdcz rol take jako wychodzenie w miar moliwoci i selektywnie naprzeciw postulatom Polski w zakresie wspuczestniczenia w procesach okrelajcych przyszo strefy euro (participating not voting). Stawk dla Niemiec nawet w okresie przejciowym, kiedy Polska nie jest jeszcze czonkiem strefy euro jest zapewnienie sobie na przyszo strukturalnego poparcia ze strony partnera tradycyjnie poszukujcego wsppracy z Niemcami. Po wejciu do strefy euro podanym walorem Polski z punktu widzenia Niemiec moe by jej rola jako partnera rwnowacego zastrzeenia pastw, np. Europy Poudniowej w rnych zakresach (polityka fiskalna), i tym samym legitymizujcego projekty Niemiec. Pastwa te traktuj przywdztwo Niemiec z niechci i stanowi to okoliczno utrudniajc reformy UE. Oznaczaoby to, e w przyszoci pod adresem Polski bd by moe kierowane z Berlina oczekiwania przyjcia roli czynnika oddziaujcego na ukad si w strefie euro midzy Pnoc a Poudniem. Mimo e Francja ma niepodwaalne i najbardziej relewantne znaczenie dla Niemiec, a obok niej Holandia, Austria (i Finlandia), to dla budowania przez Niemcy koalicji w ramach UE niezbdna jest opcja polska. Polska jest bowiem najwaniejszym pastwem czonkowskim w Europie integracji. rodkowej i przejawia najwicej aspiracji w sprawach integracji, co kontrastuje ze sceptycyzmem Wielkiej Brytanii wobec pogbiania

(11)

Czy Polska jest w stanie dostosowa swoje stanowisko lub te wyobraenia

do metody integracyjnej preferowanej przez Niemcy i przewartociowa swoj tosamo pastwa redniego wyczulonego kulturowo na takie wahania w europejskim ukadzie si, ktre mog sprzyja pogbianiu relacji dominacji i subordynacji? W szczeglnoci chodzi o to, czy faktycznie moliwe jest urzeczywistnienie zamysu zacienienia partnerstwa polsko-niemieckiego w UE i nadania mu rangi strategicznej w zwizku z wejciem Polski do strefy euro? Byby to zapewne warunek niezbdny dla zaistnienia zupenie nowej fazy we wzajemnych stosunkach, a zarazem warunek okrelenia na nowo roli Polski w UE, ju i tak definiowanej w duej mierze przez kontekst niemiecki. Czy polskie elity polityczne i intelektualne oraz opinia publiczna s w stanie zaakceptowa strategi bandwagoningu? Wczeniejsze zasugi Niemiec jako adwokata na drodze Polski do UE i NATO s wprawdzie ewidentne. Intensywniejsza kooperacja w ramach strefy euro zdeterminowaaby relacj Polski i Niemiec jednak nie tyle na poziomie rwnorzdnego partnerstwa, ile umocniaby raczej jej tradycyjny wzorzec adwokat

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 7

aspirant.

Wydaje

si

jednak,

obliczu

braku

jednoznacznego

wewntrzpolitycznego konsensu w zakresie europejskiej polityki Polski (w tym m.in. dla przystpienia Polski do strefy euro), ten i tak sabo artykuowany i by moe przedwczesny zamys strategicznego partnerstwa nie rozwin odpowiedniej dyskursywnej dynamiki i po prostu dezaktualizuje si. Lepiej opisuje ten stan we wzajemnych stosunkach inna formua, ktra oddaje natur polityki Niemiec w UE i odzwierciedla niedookrelon sytuacj Polski w UE. Niemcy, niechtny hegemon [Bulmer/Paterson, Journal of European Public Policy 20:10, 2013], przywdca UE stojcy przed dylematami wynikajcymi ze stosowania rozwiza minilateralistycznych oraz ryzyka dezintegracji UE, spotykaj si z Polsk, niechtnym legitymizatorem, zaniepokojonym swoj ewentualn marginalizacj na skutek realizacji niemieckich projektw, ale z drugiej strony niedoceniajcym wasnego rosncego znaczenia legitymizacyjnego dla Niemiec, a take czasem troch przeceniajcym wasne moliwoci w zakresie kreowania polityki na forum UE (np. w obliczu zaznaczajcego si dsintressement Wielkiej Brytanii wobec UE).

Tezy zawarte w tekcie wyraaj jedynie opinie autora.

Krzysztof Malinowski - prof. IZ, dr hab., politolog, z-ca dyrektora ds. naukowych w Instytucie Zachodnim

Biuletyn Instytutu Zachodniego www.iz.poznan.pl 8