PWSZ IPiA STUDIA LUBUSKIE Tom V Sulechw 2009

JACEK RONOWICZ
Pastwowa Wysza Szkoa Zawodowa w Sulechowie

Zasady postpowania administracyjnego w Polsce midzywojennej i w latach 1944-1960

1. Znaczenie zasad oglnych postpowania administracyjnego zawartych w k.p.a.
Istotnym elementem kodyfikacji polskiej procedury administracyjnej dokonanej w 1960 r. byo redakcyjne wyodrbnienie zasad oglnych postpowania. Polski kodeks postpowania administracyjnego1 by w tym zakresie aktem w skali Europy wyjtkowym. Co prawda, wczeniej do swoich regulacji podobne rozwizania wprowadziy inne pastwa, ale dopiero w polskiej ustawie dokonano ich penego rozwinicia2. Czsto w literaturze przytaczane s sowa S. Rozmaryna, ktry jeszcze w trakcie prac nad projektem kodeksu pisa, i s to zasady oglne w tym sensie, e chodzi tutaj z reguy o przepisy wyjte niejako przed nawias, a wic wsplne dla caego postpowania administracyjnego. Bez wtpienia oddaj motywy, ktrymi kierowali si twrcy k.p.a., podejmujc si klasyfikacji zasad oglnych i ich redakcyjnego wyodrbnienia w ustawie3.

DzU Nr 30, poz. 168. Z. Janowicz, Rozwj oglnego postpowania administracyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1970, z. 3, s. 127. 3 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postpowania administracyjnego, Pastwo i Prawo 1959, z. 4, s. 637.
2

138

JACEK RONOWICZ

Od pocztku podkrelano rol zasad oglnych jako norm prawnych4, aczkolwiek w doktrynie na ten temat toczya si ciga dyskusja5. Normatywny charakter zasad oglnych potwierdzi w pniejszych latach Naczelny Sd Administracyjny6, ktrego orzecznictwo w znaczny sposb przyczynio si do zwikszenia ich rangi7. W wyroku z 4 czerwca 1982 r.8 NSA stwierdzi, e zasady oglne [] s integraln czci przepisw regulujcych procedur administracyjn i s dla organu administracji wice na rwni z innymi przepisami procedury9. Przez prawie p wieku obowizywania k.p.a., zasady oglne walnie przyczyniy si do rozwoju polskiej procedury administracyjnej. Ich doniose znaczenie dla praktyki i legislacji administracyjnej jest oczywiste10. I to bez wzgldu na to, jaki katalog zasad wymienionych w k.p.a. si przyjmie. Wszak kodeks mimo wyodrbnienia redakcyjnego, nie wymienia konkretnych zasad z nazwy. Std rne sposoby ich klasyfikowania, co przyczynio si take bez wtpienia do zwikszenia zainteresowania zagadnieniem zasad oglnych i dodatkowo zwikszyo ich wag11. Zasady oglne okazay si instytucj, ktra nie ulega dezaktualizacji i nadal jest pozytywnie oceniana w doktrynie. To bowiem wanie w polskiej kodyfika-

W. Dawidowicz, Oglne postpowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 98-99; E. Iserzon, J. Starociak, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 90. 5 J. Jendroka, Zasady postpowania administracyjnego, [w:] Ksiga pamitkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toru 1999, s. 147-148. Autor podaje rne koncepcje rozumienia zasad oglnych zawartych w k.p.a. 6 B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne i sdowo administracyjne, Warszawa 2007, s. 30-31. 7 Z. Janowicz, Wysokie walory kodeksu postpowania administracyjnego, [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoski, M. Szewczyk, M. Waligrski, K. Wojtczak, Wrocaw 2005, s. 636. 8 I SA 258/82, ONSA 1982, z.1, poz. 50. 9 B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie, op. cit., s. 30-31; E. Ochendowski, Postpowanie administracyjne oglne, egzekucyjne i sdowo administracyjne, Toru 2008, s. 44; J.P. Tarno, Zasady oglne k.p.a. w wietle orzecznictwa Naczelnego Sdu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986, t. XXXVI, s. 63. 10 J.P. Tarno, Zasady oglne k.p.a...., op. cit., s. 63. 11 J. Starociak, Postpowanie administracyjne, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Starociak, Warszawa 1963, s. 242; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postpowanie administracyjne i sdowoadministracyjne, Warszawa 1992, s. 125.
4

Zasady postpowania administracyjnego...

139

cji zostay sformuowane w najszerszym zakresie, a co wicej, w znacznym stopniu odpowiadaj standardom europejskim12.

2. Zasady postpowania administracyjnego przed rokiem 1960. Uwagi oglne

Rozwaania dotyczce zasad postpowania administracyjnego skaniaj do bliszego przyjrzenia si okresowi poprzedzajcemu lata obowizywania k.p.a. Chocia wczeniejsze regulacje takich zasad wprost nie formuoway, to jednak du rol w tym zakresie odegrali przedstawiciele doktryny13. Dotyczy to zarwno czasw II Rzeczypospolitej, jak rwnie pierwszych kilkunastu lat po II wojnie wiatowej, a do momentu uchwalenia i wejcia w ycie nowej kodyfikacji procedury administracyjnej, na ktr wczeniejsze rozwizania w sposb wyrany wpyny14. Waciwe jest zatem omwienie obu wyej wymienionych okresw, aby dokadnie ukaza zmiany w doktrynalnym podejciu do tematyki zasad postpowania administracyjnego. Naleaoby zestawi ze sob rne koncepcje take w odniesieniu do regulacji dzisiejszych. Jeli chodzi o lata wczeniejsze, to naley zauway, e przed 1918 rokiem brak jest polskiego ustawodawstwa z zakresu procedury administracyjnej co jest oczywiste w wietle wczesnej sytuacji ziem polskich, znajdujcych si pod obcym panowaniem. Podkreli naley jednak dorobek i bogat dziaalno naukow polskich administratywistw, podejmowan jeszcze w okresie zaborw15. Oglne postpowanie administracyjne na kontynencie europejskim dopiero si ksztatowao, a jego dynamiczniejszy rozwj rozpocz si pod koniec XIX w.16 W 1889 r. pierwsza kodyfikacja procedury administracyjnej pojawia

Z. Janowicz, Wysokie walory kodeksu, op. cit., s. 676. Cz. Martysz, Podstawy prawne oglnego postpowania administracyjnego, [w:] Postpowanie administracyjne oglne, red. G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Warszawa 2003, s. 27; Z. Janowicz, Oglne postpowanie administracyjne, Pozna 1972, s. 25. 14 Z. Janowicz, Rozwj oglnego postpowania, op. cit., s. 127-128. 15 T. Maciejewski, Historia polskiej myli administracyjnej do 1918 r., Warszawa 2008, s. 107-119. 16 M. Zimmermann, Postpowanie administracyjne oglne, [w:] Polskie prawo administracyjne. Cz oglna, red. M. Jaroszyski, M. Zimmermann, W. Brzeziski, Warszawa 1956, s. 360-361.
13

12

140

JACEK RONOWICZ

si w Hiszpanii17. Austria, na ktrej procedurze wzorowao si przecie wiele pastw (w tym Polska), w peni skodyfikowaa postpowanie administracyjne dopiero w 1925 r.18 Fragmentaryczne regulacje wprowadzono rwnie w czasach Bismarcka w Rzeszy Niemieckiej i to tylko w niektrych jej krajach (Prusy, Badenia)19. Blisza analiza okresu zaborw (z punktu widzenia zainteresowania zasadami polskiej procedury administracyjnej) nie jest konieczna, zwaywszy na fakt, i w pewnym stopniu regulacje Polski niepodlegej czerpay wzorce z obcych przepisw, zwaszcza austriackich i pruskich. Przepisy te obowizyway zreszt w naszym kraju w rnym zakresie take po 1918 r. W okresie midzywojennym pojcie zasad w polskiej nauce prawa administracyjnego byo rnie rozumiane. Temat podj u progu odzyskania niepodlegoci T. Hilarowicz, definiujc zasad w prawie administracyjnym jako okrelenie pewnej reguy tego prawa w sposb opisowy20. Gwnym przedmiotem rozwaa autora byo swobodne ocenianie, ktre jak okreli w administracji urasta do rangi zasady. Przytacza take inne zasady dziaania administracji: prawa (legalnoci), celowoci i etycznego dziaania21. Dopiero w kolejnych latach bliej zainteresowano si kwesti zasad prawa administracyjnego przy czym, jak podkrelaj wspczeni przedstawiciele doktryny, administratywici okresu midzywojennego uywali terminu zasady w sposb swobodny, odnoszc si do rnych zagadnie22. Trzeba jednak pamita, e wczesnym administratywistom przyszo dziaa w specyficznych warunkach w okresie odbudowy pastwowoci polskiej. Dla rodzimego systemu prawa administracyjnego zasady naleao dopiero sformuowa. Nie zawsze wic skupiali oni swoj uwag na procedurze administracyjnej, powicajc si takim zagadnieniom, jak stosowanie zasad prawa cywilnego w prawie administracyjnym czy wsplne
L. Lopez Rodo, Postpowanie administracyjne w Hiszpanii, [w:] Postpowanie administracyjne krajw zachodnich. Teksty i komentarze, red. J. Pruszyski, Wrocaw Warszawa Krakw Gdask d 1986, s. 97-98. 18 D. R. Kijowski, Austria, [w:] Postpowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciaka, Krakw 2005, s. 39-41; E. Melichar, Postpowanie administracyjne i sdowoadministracyjne w Austrii, [w:] Postpowanie administracyjne krajw zachodnich, op. cit., s. 15-17. 19 F. Mayer, Postpowanie administracyjne Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Postpowanie administracyjne krajw zachodnich, op. cit., s. 145-146. 20 T. Hilarowicz, Zasada swobodnego oceniania w nauce administracyi i w prawie administracyjnem austryackim, Lww 1917, s. 31. 21 Ibidem, s. 67-74. 22 K. Ziemski, Zasady prawa administracyjnego, Pozna 1989, s. 27-30; tene, Sposoby rozumienia zasad prawa w polskiej nauce prawa administracyjnego, Organizacja Metody Technika 1982, z. 7, s. 19.
17

Zasady postpowania administracyjnego...

141

zasady dla wszystkich dziaw administracji rzdowej23. Warto te pamita, e na pocztku lat 20. XX w. wiksze zainteresowanie nauki budzio nie oglne postpowanie administracyjne, lecz sdownictwo administracyjne, ktre miao do bogate tradycje w Austrii i w Niemczech. Problematyka ta bya chtnie i czsto poruszana przez doktryn, zwaszcza e w 1922 r. powoano Najwyszy Trybuna Administracyjny24. W tym miejscu naley zaznaczy, e NTA dziaa przez kilka lat w warunkach niepenego uregulowania oglnego postpowania administracyjnego. Ostatecznie wypracowane w latach 1918-1939 zasady okazay si kamieniem milowym w rozwoju polskiej procedury administracyjnej, odgrywajc istotn rol take w latach powojennych. Kwestia klasyfikacji zasad postpowania przez doktryn w latach 19441960 jest rwnie warta poruszenia z kilku przyczyn. Pastwo polskie znalazo si w sytuacji tworzenia si nowych warunkw ustrojowych. Obowizyway jednak w tym czasie regulacje przedwojenne. Zadaniem doktryny byo wic opracowanie katalogu zasad procedury administracyjnej w oparciu o dotychczasowe przepisy, ale uwzgldniajc konieczno przystosowania ich do nowego ustroju. By to zatem okres przejciowy, czcy dorobek nauki prawa administracyjnego w II Rzeczypospolitej oraz dzieo kodeksu postpowania administracyjnego i wyodrbnionych na jego gruncie zasad oglnych. Ponisze rozwaania oparte s na najwaniejszych koncepcjach polskiej doktryny administracyjnej, dotyczcych zasad procedury administracyjnej w okresie poprzedzajcym obowizywanie kodeksu postpowania administracyjnego. Ich celem jest blisze ukazanie wpywu dorobku doktryny przedwojennej na pniejsze regulacje, obowizujce zreszt do dnia dzisiejszego. Gwny punkt rozwaa stanowi naturalnie zasady oglnego postpowania administracyjnego. Opisujc okres przedwojenny warto przytoczy w celu porwnawczym take rozwizania zastosowane w postpowaniu karnoadministracyjnym i postpowaniu przymusowym (egzekucyjnym) w administracji. Jeli chodzi o ramy czasowe omawianego zagadnienia, to za punkty odniesienia mona przyj kodyfikacje postpowania administracyjnego w 1928 oraz w 1960 r. Pierwsza data zamyka czas budowy polskiego postK. Ziemski, Zasady, op. cit., s. 28. K.W. Kumaniecki, Ustrj pastwowych wadz administracyjnych na ziemiach Polski, Krakw 1921, s. 136-140; F. Ochimowski, Prawo administracyjne, Tom I, Warszawa 1923, s. 683-681; W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego, Warszawa 1924, s. 13 i n.; W. Binder, Ustawa o Najwyszym Trybunale Administracyjnym, Warszawa 1926, s. 5 i n. J. Ulbrich, Ueber ffentliche Rechte und Verwaltungsgerichtbarkeit mit Rcksicht auf die Errichtung eines Verwaltungsgerichthofes in Oesterreich, Prag 1875, s. 85-93.
23 24

142

JACEK RONOWICZ

powania administracyjnego po odzyskaniu niepodlegoci. Dlatego te w ramach okresu przedwojennego mona dokona periodyzacji pomocniczej (lata 1918-1928 i 1928-1939), uatwiajcej dokadn i w peni chronologiczn analiz tematu. W roku 1960 doszo, jak wiadomo, do zakoczenia prac nad kodeksem postpowania administracyjnego, zawierajcego wyodrbnione redakcyjnie zasady oglne. Zakoczy si wic etap formuowania zasad postpowania administracyjnego na podstawie ogu przepisw25. Na roku 1960 mona zatem zamkn rozwaania. Jest to data ku temu najbardziej odpowiednia i bez wtpienia dla polskiej procedury przeomowa26.

3. Zasady postpowania administracyjnego w latach 1918-1928

3. 1. Zasady procedury administracyjnej w okresie odbudowy pastwa polskiego 1918-1923 Po odzyskaniu przez Polsk niepodlegoci w 1918 r. koniecznoci stao si odejcie od obowizujcych do tej pory systemw prawnych pastw zaborczych i wypracowanie wasnych rozwiza. Dotyczyo to rwnie administracji oraz procedury administracyjnej27. Nie byo to atwe i w poszczeglnych dzielnicach nadal stosowano dotychczasowe przepisy, ktre zreszt reguloway kwestie z zakresu postpowania administracyjnego w bardzo ograniczonym zakresie28. W zakresie postpowania administracyjnego oglnego, okrelanego w wczesnej literaturze jako postpowanie administracyjne zwyke lub niekarJ. Jandy-Jendroka, J. Jendroka, System jurysdykcyjnego postpowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, J. towski, Wrocaw Warszawa Krakw Gdask 1978, s. 149. 26 K. Ziemski, Zasady, op. cit., s. 26-42. Autor omawiajc ewolucj w rozumieniu zasad prawa administracyjnego wyodrbnia trzy okresy: lata 1919-1939, 1944-1959 i od 1960 r. Chocia autor nie odnosi si wycznie do procedury to trzeba zauway, e s to daty wyznaczajce kolejne etapy rozwoju polskiego postpowania administracyjnego. Autor, wskazujc na znaczenie przeomu lat 50. i 60. XX w. dla pojmowania zasad w prawie administracyjnym, odwouje si rwnie do k.p.a. oraz jego zasad oglnych. 27 Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne i postpowanie przed sdem administracyjnym, Warszawa Pozna 1987, s. 31. 28 J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz podrcznik, Warszawa 1948, s. 19.
25

Zasady postpowania administracyjnego...

143

ne29, na terenie dawnej Galicji obowizywaa ustawa z 12 maja 1896 r., z ktrej wprost wynikaa zasada rekursu (odwoania)30. W byym zaborze pruskim funkcjonowao postpowanie uchwaowe, ktrego zasadniczym elementem rwnie bya moliwo odwoania do wyszej instancji. Nie istniay natomiast praktycznie jakiekolwiek regulacje proceduralne na ziemiach nalecych wczeniej do carskiej Rosji31. Odradzajce si pastwo polskie szybko przystpio do regulacji najwaniejszych kwestii z zakresu procedury administracyjnej. Efektem tych dziaa bya Ustawa z dnia 2 sierpnia 1919 r. o organizacji wadz drugiej instancji32 a nastpnie Ustawa z dnia 3 grudnia 1920 o tymczasowej organizacji wadz administracyjnych drugiej instancji (wojewdztw) na obszarze byego Krlestwa Galicji i Lodomerji z Wielkim Ks. Krakowskiem oraz na wchodzcych w skad Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spisza i Orawy33. Na terenie Maopolski utrzymano nadal w mocy przepisy ustawy austriackiej z 1896 r.34 W oparciu o pierwsze regulacje polskie, jak rwnie dotychczasowe przepisy austriackie, T. Hilarowicz sformuowa cztery naczelne zasady postpowania ze wzgldu na rodki prawne: zasad postpowania z urzdu, zasad kompetencji wadzy, zasad instancji administracyjnych i zasad swobodnego ocenienia rodkw dowodowych. Zasada postpowania z urzdu oznaczaa obowizek przestrzegania porzdku prawnego przez organy administracji (wadz administracyjn) i dziaania z wasnej inicjatywy w celu jego utrzymania. Dotyczyo to rwnie znoszenia aktw wadzy niszej z urzdu z tych przyczyn prawnych, ktrych rekurs nie wymienia przez organy wyszej instancji, o ile akty te byy sprzeczne z porzdkiem prawnym35. Powyszy sposb rozumienia tej zasady pokrywa si z przyjt w k.p.a. zasad praworzdnoci36. Obowizek przestrzegania porzdku prawnego mona bowiem odnie zarwno do dziaania na podstawie przepisw prawa, jak i stania na stray praworzdnoci w toku postpowania (art. 6
T. Hilarowicz, rodki prawne w Polskiem postpowaniu administracyjnopolitycznem, Krakw 1923, s. 3-5 30 Ibidem, s. 15-16; K.W. Kumaniecki, Ustrj pastwowych wadz, op. cit., s. 155. 31 J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz, op. cit., s. 20-22. 32 DzU Nr 65, poz. 395. 33 DzU Nr 117, poz. 768. 34 B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 58-59. 35 T. Hilarowicz, rodki prawne, op. cit., s. 6-7. 36 Z. Janowicz, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 63-67.
29

144

JACEK RONOWICZ

i 7 k.p.a.). Obecnie natomiast nie przypisuje si dziaaniu organu z urzdu rangi zasady oglnej. Postpowanie na gruncie k.p.a. wszczynane jest bowiem na danie strony zwykle, gdy chodzi o przyznanie uprawnie, a z urzdu w przypadku naoenia obowizku37. Oryginaln koncepcj byo rwnie w pierwszych latach niepodlegoci pomocnicze dziaanie organu wyszej instancji z urzdu w przypadku, gdy na podstawie przepisw strona nie moga wnie rekursu. Naturalnie, w obecnym stanie prawnym organ wyszego stopnia nie moe dziaa z urzdu w celu wszczcia postpowania w II instancji. Konieczne jest wniesienie odwoania przez uprawniony podmiot, co podkrela w swoim orzecznictwie Naczelny Sd Administracyjny38. Z urzdu wszczynane s obecnie postpowanie w sprawie wznowienia postpowania czy w sprawie stwierdzenia niewanoci decyzji, aczkolwiek k.p.a. przewiduje w tych wypadkach take wszczcie postpowania na danie strony (na podstawie niektrych przesanek wznowienia postpowania jest to jedyna moliwo). Znoszenie z urzdu orzecze niszej instancji przez organ instancji wyszej mona porwna prdzej do obecnych trybw nadzwyczajnych postpowania39, ni odnosi do zwykego postpowania odwoawczego. Zasada postpowania z urzdu bya ograniczona do przypadkw, w ktrych wydanie pewnego aktu administracyjnego moe nastpi tylko z inicjatywy strony40. K.p.a. reguluje dzi t kwesti nieco odmiennie, umoliwiajc wszczcie postpowania z urzdu w sprawie, w ktrej ustawa wymaga wniosku strony41. Zasada kompetencji wadzy nakazywaa zaatwienie sprawy przez organ waciwy rzeczowo i miejscowo. W ramach waciwoci rzeczowej autor wyrnia waciwo dziau administracji w ogle oraz waciwo stopnia (instancji administracyjnej)42. Podzia ten funkcjonuje do dzi, aczkolwiek zosta on nieco uproszczony, ujednolicone jest rwnie nazewnictwo43. Obowizek przestrzegania waciwoci rzeczowej i miejscowej z urzdu wyraa obecnie expressis verbis art. 19 kodeksu postpowania administracyjnego. Chocia przestrzeganie waciwoci nie zostao okrelone jako zasada oglna postpoE. Ochendowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 111. J. Jendroka, Oglne postpowanie administracyjne, Wrocaw 2007, s. 104; G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Krakw 2005, s. 193-194. 39 B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 299 i n. 40 T. Hilarowicz, rodki prawne, op. cit., s. 6. 41 E. Ochendowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 111. 42 T. Hilarowicz, rodki prawne, op. cit., s. 6. 43 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Cz oglna, Toru s. 240-241; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa Krakw 2006, s. 101.
37 38

Zasady postpowania administracyjnego...

145

wania, to naley stwierdzi, e jest elementem dziaania organw na podstawie prawa. Nastpna zasada, instancji administracyjnych, przyznawaa stronie postpowania moliwo wniesienia rodkw prawnych od decyzji do wadzy wyszej, waciwej do rozpatrzenia okrelonego rodka prawnego. Przyjcie rozwiza austriackich oznaczao, e w pocztkowym okresie postpowanie miao charakter trjinstancyjny. Kolejnymi instancjami byli starosta, wojewoda, ktry zastpi na tym szczeblu austriackie namiestnictwo w b. Galicji oraz waciwy minister. Odmiennie wyglda tok instancyjny w Warszawie, gdzie Komisarz Rzdu na miasto stoeczne Warszawa peni funkcje organu I instancji, a rodek prawny strona wnosia od razu do ministra. Istoty zasady instancji administracyjnych upatrywa T. Hilarowicz zwaszcza w uprawnieniu strony do wniesienia odwoania, a nie konkretnie ustalonej liczby instancji. Naley jednak uzna, e przykad warszawski by wyjtkiem, bowiem komisarze rzdowi innych miast penili funkcj pierwszej z trzech instancji44. Inni autorzy wprost pisali o obowizywaniu w tym okresie zasady trjstopniowoci (trjinstancyjnoci)45. Zmienia to Konstytucja marcowa z 1921 r., stanowic w art. 71: Odwoanie si od orzecze organw rzdowych jak i samorzdowych dopuszczone bdzie tylko do jednej wyszej instancji, o ile ustawy nie przewiduj w tym wzgldzie wyjtkw46. Tym samym ustaw zasadnicz wprowadzono do postpowania zasad dwuinstancyjnoci. Konieczne byo natomiast powstanie nowych przepisw proceduralnych, co zreszt wkrtce nastpio. Obecnie zasada dwuinstancyjnoci ma rang zasady oglnej, a ograniczona jest, na gruncie k.p.a., w zasadzie tylko w przypadku decyzji wydanych w I instancji przez ministra bd samorzdowe kolegium odwoawcze. Strona nie wnosi wwczas odwoania lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrywany przez organ wydajcy decyzj. Ograniczenie zasady dwuinstancyjnoci sprowadzono zatem do minimum47. Zasada swobodnego oceniania rodkw dowodowych oznaczaa, e wadza ma dy do wydobycia tzw. materjalnej prawdy w oparciu o wszystkie okolicznoci faktyczne. Ponadto organ wyszej instancji nie by skrpowany wynikami postpowania dowodowego48. W obecnym stanie prawnym rang
T. Hilarowicz, rodki prawne, op. cit., s. 7-10. G. Taubenschlag, Rekurs Administracyjny. Komentarz do ustawy o rodkach prawnych od orzecze wadz administracyjnych, d Katowice 1925, s. 19. 46 DzU Nr 44, poz. 267. 47 E. Ochendowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 60. 48 T. Hilarowicz, rodki prawne, op. cit., s. 10-11.
44 45

146

JACEK RONOWICZ

oglnej zasady postpowania posiada zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, rwnie przeciwstawiana zasadzie prawdy formalnej49. Okrelenia zasada dochodzenia prawdy materialnej zamiennie uywa zreszt Z. Janowicz, podkrelajc, e jej realizacji sprzyjaj dalsze przepisy k.p.a., dotyczce postpowania dowodowego50. W tym pionierskim dla polskiej procedury okresie kwesti zasad postpowania administracyjnego poruszy take K.W. Kumaniecki, skupiajc si jednak przede wszystkim na postpowaniu karno-administracyjnym. Do najwaniejszych zasad zaliczy m.in. zasad wezwania i przesuchania wiadkw, zasad wnoszenia rodkw prawnych do wyszej instancji czy reguy dotyczce rodzajw kar51. Mniej uwagi autor powici oglnemu (niekarnemu) postpowaniu administracyjnemu. Poruszy jednak priorytetow dla wczesnej doktryny kwesti rekursu i terminw rekursowych oraz podkreli obwizujc wwczas trjinstancyjno postpowania52. 3. 2. Dwuinstancyjne postpowanie administracyjne w latach 1923-1928 Postanowienia Konstytucji z 1921 r. zostay zrealizowane dwa lata pniej, kiedy to uchwalono Ustaw z dnia 1 sierpnia 1923 r. w sprawie rodkw prawnych od orzecze wadz administracyjnych53 oraz, rok pniej, powtarzajc jej rozwizanie Ustaw z 31 lipca 1924 r. o rodkach prawnych przeciw orzeczeniom i zarzdzeniom pastwowych wadz szkolnych54. Ustawa z 1923 r. znosia ustaw trjinstancyjnoci, wprowadzajc rozwizanie, e od orzecze i zarzdze dotychczasowych wadz pierwszej instancji odwoanie suyo tylko do organw drugiej instancji natomiast od zarzdze i orzecze wadz dotychczasowej drugiej instancji (oraz Komisarza Rzdu na miasto stoeczne Warszawa) odwoanie suyo wycznie do waciwego ministra55. Podkreli naley, e chocia nowa regulacja, zgodnie z tym co stanowia Konstytucja, wprowadzaa zasad dwuinstancyjnoci to moliwe byo odejcie od tej zasady jeeli inne

B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie, op. cit., s. 36. Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 86-86. 51 K.W. Kumaniecki, Ustrj pastwowych wadz, op. cit., s. 150-155. 52 Ibidem, s. 156-157. 53 DzU Nr 91, poz. 712. 54 Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 34; B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 59-60. 55 G. Taubenschlag, Rekurs Administracyjny, op. cit., s. 5.
49 50

Zasady postpowania administracyjnego...

147

ustawy przewidywayby od niej wyjtki56. Ponadto ustawa regulowaa takie sprawy, jak wniesienie rekursu, 14-dniowy termin odwoawczy i jego przywrcenie, wznowienie postpowania. S to zagadnienia nadal aktualne i znane obecnej kodyfikacji. Znamienne jest, e 25 lat pniej J. Pokrzywnicki piszc o rozwoju midzywojennej procedury administracyjnej w Polsce zaliczy te instytucje, obok dwuinstancyjnoci, do podstawowych zasad postpowania, wynikajcych z ustawy z 1923 roku57. Jeli chodzi o wznowienie postpowania z urzdu to mona tu wskaza odniesienie do wczeniejszych koncepcji T. Hilarowicza (por. pkt. 3.1.), przy czym dokadnie zostay okrelone podstawy takiej ingerencji (naruszenie ustawy i nabytych praw jednostek). Ustawa o rodkach prawnych od orzecze wadz administracyjnych uchylaa naturalnie wczeniejsze przepisy, ale nie dotyczya postpowania karno-administracyjnego. Obowizywaa na terenie caego kraju, oprcz wojewdztwa lskiego, a na terenie wojewdztw poznaskiego i lskiego wyczono z zakresu jej regulacji postpowanie uchwaowe i sporno-administracyjne58. Okres pierwszych 10 lat odzyskanej przez Polsk niepodlegoci by czasem budowania fundamentw rodzimej procedury administracyjnej. Powstae wwczas instytucje okazay si na tyle nowoczesne, e mniej lub bardziej zmodyfikowane maj zastosowanie take w dzisiejszym postpowaniu. Przede wszystkim by to okres, ktry wyrniaa dno do stworzenia chociaby pewnych podstawowych zasad postpowania 59. Bez wtpienia cel ten zosta zrealizowany, a osignicia tamtego czasu doceniaj wspczeni przedstawiciele doktryny, zaliczajc je do wstpnego etapu pierwszej kodyfikacji polskiej procedury administracyjnej60.

56 57

Ibidem, s. 18-19. J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz, op. cit., s. 23. 58 G. Taubenschlag, Rekurs Administracyjny, op. cit., s. 20 i n. 59 J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz, op. cit., s. 22. 60 B. Adamiak, J. Borkowski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 58-60.

148

JACEK RONOWICZ

4. Zasady postpowania administracyjnego w latach 1928-1939

4.1. Kodyfikacja polskiego postpowania administracyjnego w 1928 r. i jej znaczenie dla klasyfikacji zasad procedury administracyjnej Ustawodawstwo z lat 1923-1924, chocia odegrao istotn rol w procesie ujednolicania polskiego postpowania administracyjnego, to jednak na dusz met nie mogo by fundamentem zyskujcej na znaczeniu procedury, ze wzgldu na ubogo regulacji (Ustawa o rodkach prawnych od orzecze wadz administracyjnych miaa ledwie 12 artykuw). Liczne luki w przepisach powodoway rozbienoci co do tego, jak naley je stosowa i utrudniay dziaanie organom administracji61. W tych okolicznociach 19 stycznia 1926 r. Komisja Wnioskw Ustawodawczych przy Prezesie Rady Ministrw powoaa specjaln podkomisj, w celu opracowania projektu nowej ustawy regulujcej w peni postpowanie administracyjne. Podkomisja, pracujc pod przewodnictwem E. Starczewskiego, miaa za zadanie uwzgldni dotychczasowe regulacje i dowiadczenia z zakresu procedury administracyjnej oraz orzecznictwo Naczelnego Trybunau Administracyjnego. Niezwykle pomocne okazao si skodyfikowanie postpowania administracyjnego w Austrii w 1925 r. Nie po raz pierwszy rozwizania austriackie stay si przykadem dla polskiego postpowania administracyjnego62. Efektem licznych konsultacji i modyfikacji kolejnych projektw byo rozporzdzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postpowaniu administracyjnym63. Tego samego dnia zostay wydane rozporzdzenia o postpowaniu karno-administracyjnym64 i postpowaniu przymusowym w administracji65. Nowemu prawu o postpowaniu administracyjnym susznie przyznano miano kodyfikacji (padao nawet okrelenie kodeks postpowania administracyjnego), ktra wprowadza z dniem 1 lipca 1928 r. jednolite normy postpowania administracyjnego, regulujce tryb tego postpowania na obszarze caego pastwa66. Samo r.p.a. przewidywao w tym zakresie wyjtki. Jego przepisy nie
R. Hausner, Geneza rozporzdzenia prezydenta RP o postpowaniu administracyjnem, Gazeta Administracji i Policji Pastwowej 1933, nr 15, 1 sierpnia, s. 500. 62 J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz, op. cit., s. 24-25. 63 DzU Nr 36, poz. 341; R. Hausner, Geneza rozporzdzenia, op. cit., s. 500 i n. 64 DzU Nr 38, poz. 365. 65 DzU Nr 36, poz. 342. 66 K. Baszczyski, Postpowanie administracyjne, Pozna 1928, s. 5-6.
61

Zasady postpowania administracyjnego...

149

miay zastosowania w sprawach wojskowych, skarbowych, nalecych do waciwoci polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i konsulatw (take w Wolnym Miecie Gdasku) oraz w sprawach z zakresu administracji grniczej67. Ponadto, rozporzdzenie nie obowizywao w sprawach dyscyplinarnych, dotyczcych likwidacji majtkw niemieckich na podstawie Traktatu Wersalskiego, karno-administracyjnych oraz sporno-administracyjnych na terenie wojewdztw poznaskiego, pomorskiego i lskiego. Chocia zgodnie z art. 119 r.p.a. uchylone zostay wczeniejsze przepisy proceduralne, to jednak na podstawie ustaw szczeglnych cz z nich utrzymano w mocy 68. Najwaniejsze sprawy r.p.a. jednak regulowao i do dzi pozytywnie oceniane jest w literaturze znaczenie tego aktu dla dziaania administracji Polski midzywojennej69. Stosunkowa obszerno rozporzdzenia, liczcego sobie sto dwadziecia trzy artykuy, bez wtpienia pozwolia przedstawicielom doktryny i praktyki na sformuowanie szerszego katalogu zasad postpowania. Jak ju zostao wspomniane, mimo redakcyjnego wyodrbnienia zasad oglnych w obecnym k.p.a. ich katalog jest rnie przedstawiany w doktrynie (por. pkt 1.). Tym bardziej nie mogo by mowy o jednolitej klasyfikacji zasad procedury administracyjnej na gruncie r.p.a., ktre takiego redakcyjnego wyodrbnienia nie zawierao. R. Hausner, na amach Gazety Administracji i Policji Pastwowej przedstawi wzgldnie szeroki katalog, wyrniajc zasady: postpowania z urzdu, prawdy materialnej, ochrony praw podmiotowych, ustnoci i jawnoci, celowoci, szybkoci, prostoty zaoszczdzenia kosztw oraz jednolitoci przepisw i rwnoci wobec prawa70. W. Kauski wymienia zasady: postpowania z urzdu (wzgldnie skargowoci), wysuchania stron (auditur et altera pars), poznania praw, ustnoci (bezporednioci), jawnoci i obowizku prawdomwnoci71. Inny katalog, a take nazewnictwo przyj K. Baszczyski podajc zasady: dziaania wadz z urzdu, stwierdzenia absolutnej prawdy i wszechstronnego wyjanienia sprawy spornej, wspudziau stron interesowanych przy ustalaniu stanu faktycznego, dania moliwoci osobom interesowanym obrony swoich
B. Wasiutyski, Postpowanie administracyjne, [w:] K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyski, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Krakw b.r.w., s. 1104. 68 W. Kauski, Postpowanie administracyjne. Podrcznik systematyczny, Warszawa 1929, s. 14-16. 69 Z. Niewiadomski, Prawo procesowe w systemie prawa administracyjnego, [w:] J. Drachal, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Cz procesowa, Warszawa 2002, s. 15-16. 70 R. Hausner, Trzy ustawy o postpowaniu administracyjnym, Gazeta Administracji i Policji Pastwowej 1929, nr 8, 15 kwietnia, s. 275-277. 71 W. Kauski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 19-27.
67

150

JACEK RONOWICZ

praw oraz kontroli hierarchicznej72. Natomiast, wybitny specjalista z zakresu prawa administracyjnego prof. Stanisaw Kasznica w ramach wykadw na Uniwersytecie Poznaskim sformuowa wszy katalog, do ktrego zaliczy cztery zasady: denia do prawdy materialnej, wysuchania stron, uzasadnienia decyzji oraz jawnoci postpowania73. Wyranie wida na wspomnianych przykadach, e autorzy rnili si co do przyjtych zasad i sposobu ich klasyfikacji (ujmowanie kilku zasad jako jednej). Poniej omwione zostan najwaniejsze zasady postpowania administracyjnego od 1929 r. do wybuchu II wojny wiatowej. Bdzie to naturalnie katalog niepeny, przyjty w oparciu o wybrane tezy doktryny oraz przepisy rozporzdzenia o postpowaniu administracyjnym. W miar moliwoci zasady przyjte na gruncie r.p.a. zostan ukazane w wietle aktualnych zasad oglnych kodeksu postpowania administracyjnego. 4. 2. Charakterystyka najwaniejszych zasad postpowania administracyjnego w latach 1928-1939 1. Zasada postpowania z urzdu. Formuowana ju w okresie budowania polskiego postpowania administracyjnego, tu po odzyskaniu niepodlegoci, na gruncie rozporzdzenia z 1928 r. rozumiana bya w dwojaki sposb. Po pierwsze, odnoszono t zasad do obowizku przestrzegania z urzdu waciwoci przez organ administracji oraz dokonywania z urzdu okrelonych czynnoci w toku postpowania (np. dorcze, wyczenia urzdnika)74. Wedug innej koncepcji zasada postpowania z urzdu dotyczya sposobu wszczcia postpowania administracyjnego. W tym ujciu ograniczona bya zasad skargowoci (postpowanie wszczynane wskutek skargi bd proby osoby interesowanej)75. Obecnie kodeks postpowania administracyjnego naturalnie reguluje zarwno kwesti waciwoci i jej przestrzeganiem z urzdu76, jak rwnie dopuszcza oba sposoby wszczcia postpowania (z urzdu bd na wniosek strony)77. 2. Zasada prawdy materialnej. Zasada ta formuowana ju w pierwszych latach niepodlegoci Polski zostaa nadal podtrzymana w oparciu o przepisy
K. Baszczyski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 6. S. Kasznica, Administracja, cz. II i III. Skrypt wedug wykadw r. akad. 1935/36 Prof. Dr St. Kasznicy, Pozna 1936, s. 38. 74 R. Hausner, Trzy ustawy, op. cit., s. 275-276; J. Grzbiela, Polskie prawo o postpowaniu administracyjnym, Katowice 1938, s. 88. 75 W. Kauski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 19-20. 76 Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 108. 77 Ibidem, s. 153-156.
72 73

Zasady postpowania administracyjnego...

151

r.p.a., jednak podkrelano jej pewne ograniczenie zasad prawdy formalnej, ale tylko w zakresie dowodu z dokumentw78. Jak ju zostao wspomniane k.p.a. jak ogln przyj zasad dochodzenia prawdy obiektywnej, ktrej realizacji sprzyjaj przepisy o postpowaniu dowodowym (pkt. 3.1.). 3. Zasada dwuinstancyjnoci (kontroli hierarchicznej). Bya osigniciem ustawodawstwa z lat 1923-1924 (por. 3.2.), ale naley pamita, e zawarta bya ju w Konstytucji 1921 r. Na gruncie r.p.a. potwierdza t zasad expressis verbis art. 82: Od decyzji gwnej, wydanej w pierwszej instancji, suy stronie odwoanie tylko do jednej instancji []. Jej znaczenie podkrelao orzecznictwo NTA, wskazujc, e naruszeniem praw strony jest uniemoliwienie jej odwoania do drugiej instancji79. Postanowie Konstytucji marcowej nie przeja Konstytucja kwietniowa z 1935 r., ale nie zagraao to powanie zasadzie dwuinstancyjnoci, gdy ewentualne zmiany musiayby wynika z upowanienia ustawowego80. Obecnie zasada dwuinstancyjnoci zaliczona jest do zasad oglnych kodeksu postpowania administracyjnego. Oznacza konieczno dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnicia merytorycznego sprawy, a nie tylko wydanie dwch orzecze81. Do katalogu zasad oglnych wczono zasad dwuinstancyjnoci dopiero wskutek nowelizacji k.p.a. w 1980 r. W okresie PRL dono nawet do jej ograniczenia poprzez niezaskaralno decyzji wojewodw. Jak pisze Z. Janowicz, zasada dwuinstancyjnoci naleaa bez wtpienia do podstawowych zasad naszego postpowania administracyjnego od 1928 r., a nawet jeszcze wczeniej82. Jest to zasada majca bogat tradycj w polskiej procedurze. Aktualnie okrelana jest jako sprzyjajca realizacji praworzdnoci i susznie postuluje si jak najmniejsze jej ograniczenia, a nawet cakowite odejcie od takich ogranicze83. 4. Zasada wysuchania stron. O koniecznoci umoliwienia wszystkim stronom wypowiedzenia si w toku postpowania Naczelny Trybuna Administracyjny wypowiada si ju w 1923 r. Organ mia obowizek wysucha wszystkie strony, tak by mogy skutecznie broni swoich racji84. Obecnie w postpowaniu administracyjnym podobn funkcj spenia zasada czynnego
W. Kauski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 23. E. Iserzon, Postpowanie administracyjne. Komentarz, Krakw 1937, s. 180-186. 80 J. Grzymaa-Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne w wietle orzecznictwa Najwyszego Trybunau Administracyjnego, Warszawa 1937, s. 42-43. 81 R. Hauser, A. Skoczylas, Postpowanie administracyjne oglne, [w:] Zarys prawa administracyjnego, red. Z. Leoski, Warszawa 2006, s. 312. 82 Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 95. 83 E. Ochendowski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 60. 84 W. Klimw, op. cit., s. 21.
78 79

152

JACEK RONOWICZ

udziau strony w postpowaniu, z ktrej wynika prawo strony do wypowiedzenia si odnonie dowodw, materiaw zebranych w sprawie i zgoszonych da85. 5. Zasada szybkoci (celowoci, szybkoci, prostoty i zaoszczdzenia kosztw). Wynikajca wprost z art. 44 r.p.a, okrelana przez niektrych autorw jako zasada naczelna wczesnego postpowania, konkretyzowana przez przepisy o postpowaniu dowodowym86. Okrelana bya te jako zasada nieformalnoci, a jej realizacji sprzyjay przepisy dotyczce terminw. W razie bezczynnoci organw stronie przysugiwao prawo dewolucji, dania aby spraw zaatwi organ wyszej instancji, ale w charakterze organu, ktry sprawy nie zaatwi87. Aktualnie rang zasady oglnej k.p.a. posiada zasada szybkoci i prostoty, ktra wymaga od organu nie tylko szybkiego zaatwienia sprawy, ale rwnie dziaania wnikliwego88. 6. Zasada ustnoci. Zawarta w art. 44 r.p.a. bya uwaana za uzupenienie zasady szybkoci89. Zasada ustnoci oznaczaa skadanie przez stron owiadcze wanie w formie ustnej podobny obowizek dotyczy organu w zakresie ogaszania stronie orzecze i zarzdze. E. Iserzon okrela ustno, szybko oraz bezporednio mianem dobrych zasad postpowania wyjaniajcego90. W drodze wyjtku rozporzdzenie dopuszczao zastosowanie formy pisemnej. Na gruncie k.p.a. sytuacja odwrcia si. To pisemno ma charakter zasady oglnej tymczasem w drodze wyjtku dopuszcza si moliwo ustnego zaatwienia sprawy91. 7. Zasada jawnoci. Jest to zasada funkcjonujca w administracji od dawna, sformuowana w XVIII-wiecznym ustawodawstwie szwedzkim92. W polskim postpowaniu administracyjnym w pocztkowej fazie jego rozwoju nie bya ona oczywistoci. Dopiero r.p.a. uregulowao t kwesti, wyodrbniajc
W. Chrcielewski, J.P. Tarno, Postpowanie administracyjne i przed sdami administracyjnymi, Warszawa 2002, s. 53-54. 86 W. Supiski, Postpowanie administracyjne. Zarys teorji z wraz komentarzem, Warszawa 1933, s. 114. 87 J.S. Langrod, Postpowanie administracyjne, [w:] Zarys ustroju, postpowania i prawa administracyjnego w Polsce, red. K.W. Kumaniecki, S.J. Langrod, S. Wachholz, Krakw Warszawa 1939, s. 134-135. 88 Z. Janowicz, Kodeks, op. cit., s. 90-91. 89 W. Supiski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 115. 90 E. Iserzon, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 96. 91 Z. Janowicz, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 97. 92 T. Grzyska, Zasada jawnoci w administracji, Pastwo i Prawo 1988, nr 6, s. 14.
85

Zasady postpowania administracyjnego...

153

kategorie stron i osb zainteresowanych, tym pierwszym przyznajc wiksze uprawnienia w zakresie dostpu do akt sprawy. Wyjtek od zasady jednoci dotyczy np. odsunicie strony przez organ od ogldzin, gdyby udziaowi strony sprzeciwia si interes publiczny93. Obecnie zasada jawnoci jest w k.p.a. realizowana w ramach zasad oglnych informowania i czynnego udziau strony w postpowaniu, a take przepisami o udostpnianiu akt i pouczeniu94. Jak wynika z powyszych rozwaa, znaczna cz zasad wypracowanych w okresie II Rzeczypospolitej, do dzisiaj w wikszym lub mniejszym zakresie znajduje odzwierciedlenie w kodeksie postpowania administracyjnego. Naley pamita, e w oparciu o postanowienia Konstytucji marcowej dziaa w Polsce Najwyszy Trybuna Administracyjny95. Postanowienia o istnieniu NTA zawieraa take Konstytucja kwietniowa z 1935 r.96 Fakt funkcjonowania w Polsce przed II wojn wiatow sdownictwa administracyjnego jest znamienny. Wszak obecnie zasada sdowej kontroli decyzji administracyjnych ma rang zasady oglnej97. Powoanie Naczelnego Sdu Administracyjnego w 1980 r. byo w istocie powrotem do rozwiza istniejcych w Polsce midzywojennej, a przyjcie ostatecznie modelu dwuinstancyjnego sdownictwa administracyjnego jest wprowadzeniem w ycie zaoe, ktrych nie zdya zrealizowa II Rzeczypospolita. Na koniec rozwaa dotyczcych zasad procedury administracyjnej w latach 1918-1939 warto zwrci uwag na fakt, i rozporzdzenie o postpowaniu przymusowym z 1928 r. zawierao rozdzia zasady postpowania98. Take w tym przypadku doktryna dokonywaa rnej klasyfikacji, opracowujc rne katalogi zasad99.

W. Kauski, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 26. T. Grzyska, Zasada jawnoci..., op. cit., s. 22. 95 B. Wasiutyski, Sdownictwo administracyjne, [w:] Polskie prawo administracyjne..., op. cit., red. K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyski, J. Panejko, s. 1130 i n.; J.S. Langrod, Sdy prawa publicznego, [w:] Zarys ustroju, op. cit., s. 114 i n.; S. Mravincsics, Postpowanie administracyjno-sporne z uwzgldnieniem ustawodawstwa i orzecznictwa polskiego, Pozna 1928, s. 5-6. 96 DzU Nr 30, poz. 227. 97 R. Hauser, A. Skoczylas, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 313. 98 K. Ziemski, Sposoby rozumienia zasad prawa, op. cit., s. 19. 99 B. Wasiutyski, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 1120-1121; J.S. Langrod, Postpowanie administracyjne, op. cit., s. 141-142.
93 94

154

JACEK RONOWICZ

5. Zasady postpowania administracyjnego po II wojnie wiatowej (lata 1944-1960)

Wybuch II wojny wiatowej zahamowa rozwj polskiej procedury administracyjnej. Okupant hitlerowski wprowadzi niemiecki ustrj administracji100, znoszc polskie instytucje, jak choby sdownictwo administracyjne101. Z oczywistych wzgldw praca naukowa bya w tym okresie bardzo utrudniona. W warunkach okupacyjnych podrcznik do prawa administracyjnego napisa, ukrywajc si pod pseudonimem, profesor Stanisaw Kasznica102. Praca porusza midzy innymi zagadnienia zwizane z procedur administracyjn, aczkolwiek pomija kwesti zasad postpowania103. Ustawodawstwo 1944 r., mino denia do ustanowienia instytucji kontroli spoecznej i demokratycznego centralizmu, nie wpyno radykalnie na postpowanie administracyjne104. Rozporzdzenie o postpowaniu administracyjnym z 1928 r., nie tylko zachowao moc obowizujc, ale nawet nie podjto si jego nowelizacji105. Doktryna dostrzegaa jednak potrzeb ponownego opracowania tematyki procedury administracyjnej, w tym take zasad postpowania. Powody ku szybkiemu dziaaniu w tym kierunku byy istotne. Utrudniony by w tym okresie dostp do przedwojennego pimiennictwa, a ponadto w administracji nastpiy znaczne zmiany personalne. Nowa literatura przedmiotu miaa suy zarwno doksztaceniu pracownikw aparatu, jak rwnie nauczaniu prawa administracyjnego w szkolnictwie wyszym106. Wkrtce po wojnie podjli prac przedwojenni przedstawiciele doktryny. Po powrocie do Poznania, w drugim wydaniu okupacyjnego podrcznika,
Por. Z. Janowicz, Ustrj administracyjny ziem polskich wcielonych do Rzeszy Niemieckiej 1939-1945, tzw. Okrgi Kraju Warty i Gdaska Prus Zachodnich, Pozna 1951. 101 Historia administracji i myli administracyjnej. Wybr rde, red. J. Malec, Krakw 2006, s. 329. 102 Z. Janowicz, Stanisaw Kasznica 1874-1958, Ruch Prawniczy i Ekonomiczny 1959, z. 3, s. 364. 103 A. uycki, Prawo administracyjne. Instytucje zasadnicze, Warszawa 1938 [i.e. 1943], s. 90-96. 104 J. Starociak, Zagadnienia budowy systemu postpowania administracyjnego, [w:] E. Iserzon, J. Starociak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postpowania administracyjnego, Warszawa 1955, s. 46-49. 105 Z. Janowicz, Rozwj oglnego postpowania administracyjnego, op. cit., s. 122. 106 J. Pokrzywnicki, Postpowanie administracyjne. Komentarz, op. cit., s. 7.
100

Zasady postpowania administracyjnego...

155

S. Kasznica dokona klasyfikacji najwaniejszych zasad postpowania. By to katalog nieco odmienny od przyjtego przez autora w okresie przedwojennym (por. IV.1). Jako pierwsz wymieni zasad ustnoci, ktra miaa sprzyja odformalizowaniu postpowania. Jako element tej zasady przyj autor brak pisemnego penomocnictwa w przypadkach mniejszej wagi107. Takie rozwizanie przewiduje take k.p.a., przy czym penomocnikiem moe by tylko domownik strony, a istnienie i zakres upowanienia nie mog pozostawia wtpliwoci108. W odniesieniu do kolejnej zasady, jawnoci, podkrelone i krytycznie ocenione zostao jej ograniczenie, wynikajce z braku obowizku organu w zakresie informowania stron o terminie przeprowadzenia postpowania dowodowego109. Postulat odejcia od powyszego rozwizania zosta zrealizowany na gruncie k.p.a., gdzie obowizek zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu jest czynnikiem wpywajcym na realizacj zasady czynnego udziau strony w postpowaniu110. Zasad uwzgldniania interesu strony utosamia autor z obowizkiem uzasadnienia decyzji, jak rwnie udostpnienia akt sprawy stronie oraz w miar szybkiego zaatwienia sprawy. Zasada prawdy materialnej, jej rozumienie, zostao uzupenione o konieczno kierowania si celowoci, szybkoci, prostot i zaoszczdzeniem kosztw postpowania111. Inny przedstawiciel Uniwersytetu Poznaskiego, A. Peretiatkowicz, przyj inny od powyszego katalog zasad. Wymieni zaledwie trzy, w tym znane z wymienionej ju zasady postpowania z urzdu i prawdy materialnej. Nieco inaczej autor przedstawi zasad jawnoci. Okreli j bowiem jako zasad wzgldnej tajnoci postpowania, z ktrej wynikao, e postpowanie jest tajne dla wszystkich z wyjtkiem stron zainteresowanych (). Naley w tym miejscu doda, e na kilkanacie lat przed powstaniem k.p.a., autor uywa ju terminu zasady oglne112. Nie byy to jedyne koncepcje dotyczce zasad postpowania administracyjnego w pierwszych latach powojennych. Szeroki, bo liczcy a osiem zasad, katalog opracowa J. Starociak. Wikszo z zasad bya zbiorczym powtrzeS. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojcia i instytucje zasadnicze, s. 106-107. 108 R. Kdziora, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 235. 109 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, op. cit., s. 107. 110 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 419. 111 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, op. cit., s. 107-109. 112 A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojcia prawa administracyjnego, Pozna 1947, s. 118.
107

156

JACEK RONOWICZ

niem dotychczasowych koncepcji doktryny. Innowacj stanowiy zasady: bezporednioci (naocznego przekonania si o faktach przez wadz z czego wynikao pierwszestwo dla dowodw wiadczcych bezporednio), koncentracji (przeprowadzenia sprawy, o ile to moliwe, w jednym miejscu), a zwaszcza trwaoci decyzji administracyjnej, z ktrej wynikao, i to na osobie dajcej zmiany decyzji ciy ciar dowodu113. Warto w tym miejscu wymieni rwnie prac J. Pokrzywnickiego Zasady postpowania administracyjnego, bdc w istocie komentarzem do caoci r.p.a.114. Jest to przykad przedwojennej tendencji posugiwania si terminem zasady postpowania w odniesieniu do caego rozporzdzenia115. W kolejnych pracach autor przypomnia najwaniejsze zasady z okresu II Rzeczypospolitej (por. 3.2.). Wpyw na procedur administracyjn miay Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej wadzy pastwowej116 oraz przepisy dotyczce skarg i wnioskw117. W roku 1952 uchwalona zostaa Konstytucja PRL. W tym okresie ksztatowania si nowego ustroju, rozporzdzenie o postpowaniu administracyjnym z 1928 r. byo oceniane wzgldnie pozytywnie (w odrnieniu od wielu innych aktw prawnych z okresu II Rzeczypospolitej)118. Na postpowanie coraz wikszy wpyw miay jednak zasady o charakterze politycznym (okrelane jako oglne), wsplnym dla caego systemu prawa119. Take jednak w tym okresie wypracowano rne modele klasyfikowania zasad odnoszcych si tylko do procedury administracyjnej. J. Starociak wymienia trzy zasady naczelne (prawdy obiektywnej, kontroli mas nad postpowaniem oraz zapewnienia udziau zainteresowanym w postpowaniu) oraz pozostae, suce realizacji zasad naczelnych i okrelajce form procesu (oficjalnoci, swobodnej oceny dowodw, rozporzdzalnoci, instancyjnoci, a take jawnoci, bezporednioci i koncentracji)120. Bya to interesujca koncepcja penego uporzdJ. Starociak, Postpowanie administracyjne oglne, [w:] J. Starociak, L. Bar, Postpowanie administracyjne, karno-administracyjne i przymusowe w administracji, Warszawa 1949-1950 , s. 14-21. 114 J. Pokrzywnicki, Zasady postpowania administracyjnego, Warszawa 1947. 115 K. Ziemski, Zasady prawa administracyjnego, op. cit., s. 30. 116 J. Starociak, Zagadnienia, op. cit., s. 49. 117 Z. Janowicz, Rozwj oglnego postpowania, op. cit., s. 122. 118 J. Litwin [w:] B. Graczyk, Postpowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. II-III. 119 B. Graczyk, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 7 i n.; J. Starociak, Zagadnienia, op. cit., s. 78-79. 120 J. Starociak, Zagadnienia, op. cit., s. 81 i n.
113

Zasady postpowania administracyjnego...

157

kowania zasad postpowania, czego prby autor podejmowa ju wczeniej121. Szybko na aktualnoci stracia jednak proponowana terminologia. W skutek wyodrbnienia zasad oglnych w k.p.a. pojcie to zaczto odnosi to typowych zasad proceduralnych, a nie politycznych. Omawiajc okres bezporednio poprzedzajcy now kodyfikacj z 1960 r., naley przytoczy rwnie stanowisko M. Zimmermanna, ktry przyj tylko trzy zasady przewodu administracyjnego (szybkoci, koncentracji przewodu i elastycznoci form). Miay one sprzyja jak najszybszemu zaatwieniu sprawy, a wizao si to chociaby z ustnoci postpowania (przyjmowan przez wielu autorw wprost jako zasad)122.

6. Podsumowanie
W okresie poprzedzajcym powstanie kodeksu postpowania administracyjnego, polska doktryna podja znaczny wysiek na rzecz sformuowania oraz utrwalenia w teorii i praktyce zasad procedury administracyjnej. Zwaszcza w pierwszych latach po odzyskaniu niepodlegoci byy to dziaania pionierskie, z uwagi na stopniowe tworzenie polskich regulacji, ktre powoli wypieray ustawodawstwo zaborcze. W Polsce midzywojennej zwikszajce si zainteresowanie postpowaniem administracyjnym zaowocowao spor liczb rozmaitych koncepcji zasad proceduralnych. Rne byo nazewnictwo, a take sposb klasyfikacji poszczeglnych zasad. Niemniej jednak dziaalno doktryny w tym zakresie w znacznym stopniu przyczynia si do rozwoju rodzimego postpowania administracyjnego. Co warte podkrelenia, take w cakowicie odmiennych warunkach ustrojowych zasady wypracowane w okresie II Rzeczypospolitej okazay si by przydatne i nie straciy na aktualnoci. Nic zatem dziwnego, e znaczn cz tych zasad wzito pod uwag, przy tworzeniu kodeksu postpowania administracyjnego i wyodrbnieniu w jego ramach zasad oglnych postpowania123. Do dzi stanowi one fundament polskiej procedury administracyjnej.

J. Starociak, Postpowanie administracyjne oglne, op. cit., s. 15. M. Zimmermann, Postpowanie administracyjne..., op. cit., s. 372. 123 Z. Janowicz, Rozwj oglnego, op. cit., s. 127 i n.
121 122

158

JACEK RONOWICZ

Principles of administrative procedure in pre-war Poland and in 1944-1960

Summary A considerable role in the development of Polish administrative procedure was played by general regulations outlined in the Code of Administrative Procedure. The institution, known previously in other countries (e.g. in Yugoslavia), was approved and recognised during work on the draft of the code. In Poland general regulations were more developed, forming the foundations of the procedure. Their normative character, rank and significance for administrative practice were from the beginning emphasised by the doctrine as well as judicial and administrative jurisprudence. The principles formulated before the war maintained their validity after it, until the Code of Administrative Procedure was enforced. New codification adopted the majority of old principles, from the beginning granting some with the rank of general regulations, while others acquired such status with subsequent amendments.

Prinzipien des Verwaltungsverfahrens in dem Zwischenkriegspolen und in den Jahren 1944-1960

Zusammenfassung Eine wichtige Rolle in der Entwicklung des polnischen Verwaltungsverfahrens spielten allgemeine Prinzipien, die in dem Verwaltungsverfahrensgesetzbuch enthalten waren. Diese Institution, die frher auch in anderen Lndern bekannt war (z.B. in Jugoslavien), fand Zustimmung und Anerkennung im Laufe der Arbeiten an dem Entwurf des Gesetzbuches. Auf dem polnischen Boden wurden die allgemeinen Prinzipien weitgehender entwickelt und wurden zur Grundlage des Verfahrens. Ihr normativer Charakter, der Rang und die Bedeutung fr die Verwaltungspraxis wurden von Anfang an durch die Lehre und anschlieend durch die administrative Rechtsprechung hervorgehoben. Die Prinzipien, die in der Zweiten Polnischen Republik erarbeitet worden waren, blieben auch nach dem Zweiten Weltkrieg aktuell, bis das Verwaltungsverfahrensgesetzbuch in Kraft trat. Die neue Kodifikation bernahm grtenteils die bisherigen Prinzipien, dabei wurden manche Prinzipien gleich zu Allgemeingrundstzen und andere im Rahmen spterer Novellierungen.