Serie Manuales de Capacitacin Programa Adaptacin de la agricultura y del aprovechamiento de aguas de la agricultura al cambio climtico en los Andes - Programa

AACC 2010-2013.

SERIE MANUALES / MANUAL N8 Ordenamiento Territorial y Cambio Climtico Metodologa para incorporar Cambio Climtico y Gestin del Riesgo de Desastres en procesos de OT

Ordenamiento Territorial y Cambio Climtico

Metodologa para incorporar Cambio Climtico y Gestin del Riesgo de Desastres en procesos de OT

Serie Manuales de Capacitacin Programa Adaptacin de la agricultura y del aprovechamiento de aguas de la agricultura al cambio climtico en los Andes - Programa AACC 2010-2013. BN: 12.2005.2131.51

Autor
Rodrigo Arce Rojas Ingeniero Forestal, Magster Scientiae en Conservacin de Recursos Forestales con un Diplomado de Cambio Climtico y Protocolo de Kyoto. Como facilitador de procesos nacionales ha liderado la formulacin participativa de la propuesta de Poltica Forestal Nacional (Con la Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura) y la formulacin participativa del Plan Nacional de Accin Ambiental, como especialista en Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Diversidad Biolgica entre los que se incluye el eje de Ordenamiento Territorial y el eje de Cambio Climtico (con el Ministerio del Ambiente y GTZ). Teletutor y docente de 2 cursos regionales semipresenciales de cambio climtico con GIZ y uno con Welthungerhilfe y la Alianza para el Desarrollo Humano Sostenible. Ha elaborado para GIZ un informe sobre el Estado de la situacin frente a la agricultura, seguridad alimentaria y gestin de recursos hdricos destinados para la agricultura y el cambio climtico y ha realizado la sistematizacin del Dilogo Regional Sobre la Adaptacin al Cambio Climtico-Una visin regional.

GIZ GmbHDeutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit Friedrich-Ebert-Allee 40 53113 Bonn, Alemania Fon +49 228 4460 - 0 Fax +49 228 4460 - 1766 www.giz.de GIZ HCD-Regionalprogramme / GIZ Programas Regionales de Desarrollo de Capacidades Humanas Director de Programa AACC Hartmul Gast Coordinadora Tcnica Regional del Programa AACC Yenny Melgar Hermoza

Autor Rodrigo Arce Rojas Edicin digital Yenny Melgar Hermoza, Ricardo Carrera Salazar Per, junio 2013

Fotos: Archivo Programa ACC

Indice

Acrnimos Prefacio Introduccin Mdulo 1: Gestin Del Riesgo 1. La Gestin del Riesgo 1.1. Definicin de Gestin del Riesgo (GdR) 1.2. Tipos de gestin del riesgo 1.3. Importancia de la GdR 1.4. Modelo de GdR 1.5. Procesos para la GdR 1.6. La gestin del riesgo en los procesos de desarrollo 1.7. Razones para reducir el riesgo en procesos de desarrollo 1.8. Normatividad sobre gestin del riesgo y prevencin de desastres 1.9. Institucionalidad Subregional para la prevencin y atencin de desastres 1.10. La gestin del riesgo en el sector agropecuario 1.11. Institucionalidad de la GdR en el sector agropecuario en la Subregin Andina 1.12. Lecciones aprendidas sobre la GdR 1.13. Limitaciones identificadas en la GdR 1.14. Recomendaciones 2. Glosario bsico de la gestin del riesgo (GdR) 2.1. El riesgo 2.2. El desastre 2.3. El riesgo de desastre 2.4. Los tipos de riesgo 2.5. Evaluacin/Anlisis del riesgo 2.6. Anlisis del Costo - Beneficio de la Gestin del Riesgo 2.7. Tres conceptos de amenazas 2.8 Tres conceptos de vulnerabilidad 2.9 Capacidad 2.10 Otros conceptos importantes Modulo 2: Cambio climtico y adaptacin cambio climtico 1. Introduccin 2. El cambio climtico 2.1. Origen del cambio climtico 2.2. Consecuencias del cambio climtico 2.3. La red de interacciones entre cambio climtico y los sistemas humanos 3. Adaptacin al Cambio Climtico 3.1. El concepto de adaptacin 3.2. Objetivos de la adaptacin 3.3. Tipos de adaptacin 3.4. Estrategias de adaptacin al cambio climtico en medios rurales 3.5. Polticas y normatividad que soportan medidas de adaptacin al cambio climtico 3.6. Institucionalidad para la adaptacin al cambio climtico 3.7. Mecanismos de proteccin financiera para la adaptacin al cambio climtico 3.8. Medidas y acciones de adaptacin 3.9. Factores que contribuyen al fomento de las acciones de adaptacin al cambio climtico en la poltica pblica 3.10. Los enfoques de adaptacin

7 11 12 13 13 13 14 16 17 17 17 20 21 21 24 25 25 26 26 32 32 32 33 34 35 36 37 37 47 48 53 53 53 53 53 55 57 57 57 58 58 60 62 62 62 66 68 5

4. Los vnculos entre la Gestin del Riesgo y la Adaptacin al Cambio Climtico 4.1. Marco de Accin de Hygo para la Reduccin de Desastres 4.2. Ventajas de incluir la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en las decisiones 4.3. Cambio climtico y sistemas productivos Mdulo 3: Zonificacin ecolgica econmica y ordenamiento territorial 1. Zonificacin Ecolgica Econmica 1.1. Enfoques de la ZEE por pas en la Comunidad Andina 2. Ordenamiento Territorial 2.1. El territorio 2.2. El ordenamiento territorial y el Plan de Ordenamiento Territorial 2.3. Fines del Ordenamiento Territorial 2.4. Ordenamiento territorial de acuerdo a estrategias avanzadas 2.5. Dos conceptos de Desarrollo territorial rural 2.6. Enfoque territorial del desarrollo rural 2.7. Los dos componentes principales de los Planes de Ordenamiento Territorial 2.8. Polticas pblicas sobre OT en la Subregin Andina 2.9. Marco Institucional del OT en los pases de la Regin Andina 2.10. Lineamientos de poltica sobre Ordenamiento Territorial en los pases de la Comunidad Andina 2.11. Instrumentos de Planificacin y Ordenamiento Territorial en los pases de la Comunidad Andina 2.12. Algunas experiencias de planificacin y ordenamiento territorial en la Amazona Andina 93 2.13. Las perspectivas del Ordenamiento Territorial 2.14. Conclusiones sobre el estado de implementacin de los procesos de ZEE/OT y propuestas 2.15. Lecciones aprendidas en los procesos de ordenamiento territorial en los pases de la Subregin Andina 2.16. Recomendaciones para fortalecer los procesos de OT en la Subregin Andina Mdulo 4: La gestin territorial con enfoque de adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo 1. Introduccin 2. Gestin de riesgos y adaptacin al cambio climtico en la agricultura de la Regin Andina 3. Avances en la interaccin GdR y Adaptacin al Cambio Climtico 3.1. En Per 3.2. En Bolivia 3.3. En Ecuador 4. Ordenamiento territorial y cambio climtico 5. Gestin del Riesgo de Desastres (GdR) y Ordenamiento Territorial (OT) 6. Escenarios de Cambio Climtico y la Gestin del riesgo de desastres (GdR) 7. Principales Interacciones entre Cambio Climtico, Gestin del Riesgo y el Ordenamiento Territorial 8. Herramientas para incorporar la adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo en la planificacin territorial 8.1. En Per 8.2. En Ecuador 9. Gestin del Riesgo en procesos de Ordenamiento Territorial en el Per Bibliografa ndice de anexos

68 48 69 70 79 79 79 81 81 81 81 83 84 84 84 84 86 90 93 93 93 102 103 106 109 109 110 111 111 112 112 118 119 122 123 127 129 130 132 139 146

Acrnimos

ACB ACCA ACC AGROIDEAS AGRORURAL AT AWG-LGA BID BM BIRF CAN CAPRADE CC CEDENMA CENEPRED CEPA CICC CMNUCC CMRD COEL COER COFI COFOPRI CONAM CONARADE CONDESAN CONPES COOTAD COT CPE CTAR CVCA DGCA DGFFS

Anlisis de Costo Beneficio Asociacin de Conservacin de la Cuenca Amaznica Adaptacin al cambio climtico Programa de Compensaciones para la Competitividad Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural Incentivo de Asistencia Tcnica Adhoc Working Group on Long-term Cooperative Action Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento Comunidad Andina de Naciones Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres Cambio climtico Coordinadora Ecuatoriana para la Defensa de la Naturaleza y del Ambiente Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin de Riegos de Desastres Centro de Estudios y Polticas para el Agro Comisin Intersectorial de Cambio Climtico Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico Conferencia Mundial sobre la Reduccin de Desastres Centros de Operaciones de Emergencia Local Centro de Operaciones de Emergencia Regional Cofinanciacin de Proyectos de Investigacin Comisin de Formalizacin de la Propiedad Consejo Nacional del Ambiente-Per Consejo Nacional de Atencin y Reduccin de Riesgos ante Desastres y Emer gencias Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregin Andina Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma y Descentralizacin Comisin de Ordenamiento Territorial Constitucin Poltica del Ecuador Consejos Transitorios de Administracin Regional Anlisis de Capacidad y Vulnerabilidad Climtica Direccin General de Competitividad Agraria Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre 7

DGIH DGPOT DIRDN DNP DS EETA EGR EIECC EIRD ENCC EOT ERCC FAO FINAGRO FNRA FONSA GAD GdR GEI GIZ/GTZ GRIDES GTCC GTTSACC ICR IDEAM IGAC IGN IIAP IIRSA IMARPE INACC INAMHI INAP INAR INDECI INIA INRENA INVEMAR IPCC ISDR ITDG 8

Direccin General de Infraestructura Hidrulica Direccin General de Planificacin y Ordenamiento Territorial Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales Departamento Nacional de Planeacin Decreto Supremo Estructura Ecolgica Territorial Adaptativa Equipo de Gestin de Riesgos Estudio de Impactos Econmicos del Cambio Climtico para Colombia Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas Estrategia Nacional de Cambio Climtico Esquema de Ordenamiento Territorial Estrategia Regional de Cambio Climtico Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios Fondo de Solidaridad Agropecuaria Gobiernos Autnomos Descentralizados Gestin del Riesgo de Desastres Gases de Efecto Invernadero Cooperacin Alemana al Desarrollo Grupos impulsores de la gestin de riesgo Grupo de Trabajo de Cambio Climtico Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico del Ministerio de Agricultura-Per Incentivos de Capitalizacin Rural Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales Instituto Geogrfico Agustn Codazzi Instituto Geogrfico Nacional Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana Iniciativa de Integracin de la Regin Sudamericana Instituto del Mar del Per Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero, Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa Instituto Nacional de Administracin Pblica Instituto Nacional de Riego Instituto Nacional de Defensa Civil Instituto Nacional de Investigacin Agraria Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Panel Intergubernamental de Cambio Climtico Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres Soluciones Prcticas

LOBD LOM LOPE MADR MAE MAGAP MARGOT MAVDT MEF MINAG MINAM OEEE ONG ONGEI OPP OT PAAC PAN PBOT PCM PDD PDM PDOT PDRS PDT PEI PESEM PGAR PGDES PGIRS PLANAA PLANGRACC PLOT PLUS PMOT PNA PNOT PNUD PNUMA POI POMCAS

Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin Ley Orgnica de Municipalidades Ley Orgnica del Poder Ejecutivo Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio del Ambiente de Ecuador Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca-Per Marco General de Ordenamiento Territorial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-Colombia Ministerio de Economa y Finanzas Per Ministerio de Agricultura-Per Ministerio del Ambiente-Per Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos Organismo No Gubernamental Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica Oficina de Planeamiento y Presupuesto Ordenamiento Territorial Programa de Adaptacin al Cambio Climtico Poltica Ambiental Nacional Plan Bsico de Ordenamiento Territorial Presidencia del Consejo de Ministros Plan Departamental de Desarrollo Plan de Desarrollo Municipal Planes de Ordenamiento Territorial Programa de Desarrollo Rural Sostenible Planes de Desarrollo Sectorial Plan Estratgico Institucional Plan Estratgico Sectorial Multianual Planes de Gestin Ambiental Regional Plan General de Desarrollo Econmico Planes de gestin integral de residuos slidos Plan Nacional de Accin Ambiental Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario-Per Plan de Ocupacin Territorial Planificacin del uso del suelo Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Poltica Nacional Ambiental-Ecuador Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Plan Operativo Institucional Planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas 9

POT PRAN PREDECAN PREVAED PSI RRD SAT SENAMHI SENASA SENAGUA SNDPP SENPLADES SNIP SNGR SINA SINADECI SINAGERD SINPAD TCA TRIB UAT UDN UIP UNFCCC UNISDR USCUSS ZEE

Plan de Ordenamiento Territorial Programa Nacional de Reactivacin Agropecuaria Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina Programa Presupuestal por Resultados de Reduccin de Vulnerabilidades y Atencin de Emergencias por Desastres Programa Subsectorial de Irrigaciones Reduccin de Riesgos de Desastres Sistema de Alerta Temprana Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa-Per Servicio Nacional de Sanidad Agraria-Per Secretara Nacional del Agua-Ecuador Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo del Ecuador Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Ecuador Sistema Nacional Ambiental Sistema Nacional de Defensa Civil Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres-Per Sistema Nacional para la Respuesta y Rehabilitacin Tratado de Cooperacin Amaznica Incentivos de Tipo Tributario Unidad de Administracin Territorial Unidad de Defensa Nacional Unin Interparlamentaria Convencin Marco de las Naciones Unidas Sobre el Cambio Climtico (siglas ingls) Oficina de las Naciones Unidas para la Reduccin de Riesgos de Desastres (siglas ingls) Sector uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (siglas ingls). Zonificacin Ecolgica Econmica

SIREGEPRECIF Sistema Regional de Gestin, Prevencin y Control de Incendios Forestales

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Prefacio

Este manual es la base conceptual y de contenidos de un curso regional de aprendizaje realizado en 2013 en el marco del programa Adaptacin de la agricultura y del aprovecha-miento de aguas de la agricultura al cambio climtico en los Andes (Programa AACC) de GIZ. Complementariamente a proyectos bilaterales de la cooperacin tcnica alemana, el Programa AACC contribuye al fortalecimiento de competencias de accin de las organizaciones, administraciones y gremios nacionales y locales a travs de dilogo, capacitacin, formacin de redes y trabajo Alumni de iniciar medidas de adaptacin y previsin frente al cambio climtico, especficamente, en el rea de la agricultura y el aprovechamiento del agua en la agricultura en el plano regional, nacional y local. Con ello se otorga un aporte para cuidar a los grupos rurales pobres de la poblacin en los pases de Bolivia, Per, Ecuador y Colombia de los efectos negativos del cambio climtico. Para lograr una adaptacin exitosa a las considerables variaciones climticas que ya est ocurriendo y un posible cambio climtico a largo plazo, es necesario tener soluciones locales especficas: un instrumentario de transformacin flexible y un mejoramiento de las capacidades de planeamiento y administracin en los planes locales, nacionales y regionales. Mediadores y multiplicadores del Programa AACC son agentes de toma de decisiones y especialistas y/o directivos con reas de trabajo en agricultura, desarrollo rural, medio ambiente

y gestin de recursos naturales como en la administracin comunal y regional. Los grupos meta son predominantemente los grupos pobres de la poblacin de la regin andina que vive directa o indirectamente de la agricultura y cuya base de sobrevivencia se ve en considerable peligro por los efectos negativos del cambio climtico. Otro grupo meta son los colaboradores de organizaciones que se encargan de adaptar el sector agrario al cambio climtico. El programa promueve la participacin activa de los grupos meta, pretende mejorar la cooperacin entre los diferentes actores locales y llegar a procesos de concertacin mejoradas a nivel local, nacional y regional. El Programa AACC tiene cuatro componentes: - Adaptacin de la agricultura al cambio climtico. - Adaptacin de la planificacin del uso de recursos hdricos para la agricultura frente al cambio climtico. - Acceso a datos climticos e informaciones, generacin y utilizacin de datos meteorolgicos, prevencin y gestin de riesgos. - Fortalecimiento de competencias de planificacin y accin de los actores. Esperamos que este manual como los otros manuales producidos en el marco del Programa AACC sea til para capacitaciones a todos los niveles en los Andes y que sirva como fuente de informacin temtica para los mediadores, multiplicadores y grupos meta.

Hartmut Gast Director Programa AACC GIZ GmbH Feldafing, Alemania

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Introduccin

Me es muy grato presentarles el Manual Incorporacin de la GdR y medidas de ACC en los procesos de planificacin territorial a nivel de ZEE elaborado en el marco del Programa Adaptacin de la agricultura y del aprovechamiento de aguas de la agricultura al cambio climtico en los Andes Programa AACC 20102013. El manual tiene como objetivo establecer las interrelaciones entre cambio climtico/adaptacin, gestin de riesgo de desastres y la zonificacin ecolgica econmica/ordenamiento territorial con la finalidad de brindar enfoques, conceptos y herramientas metodolgicas que permitan a las y los profesionales del desarrollo elementos que faciliten un abordaje integral de estos tres grandes campos del conocimiento y la intervencin social. Como estrategia metodolgica de aprendizaje empieza con el mdulo de conceptos bsicos relacionados a la gestin de riesgo de desastres con la finalidad de sensibilizar al participante en una interpretacin crtica de la ZEE/OT y del cambio climtico. El segundo mdulo refiere a los conceptos bsicos sobre el cambio climtico y la adaptacin. De esta manera los conceptos aprendidos en el primer mdulo tienen la posibilidad de ser plenamente tangibles cuando se estudian los enfoques y las medidas de adaptacin. El tercer mdulo est referido a la ZEE y OT. Se pasa revista de los principales conceptos y principios, se hace una revisin de la normatividad y el marco institucional en los 4 pases de la Comunidad Andina. El cuarto y ltimo mdulo refiere a los vnculos entre la Gestin del Riesgo de Desas-

tres, la ZEE/OT y el Cambio Climtico. De esta manera se logra hacer visible las interacciones estrechas que existen entre estos tres campos lo que permite al participante una mirada ms integral. Se incluyen herramientas para incorporar la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico a la planificacin territorial. Nos queda claro que la forma cmo estamos entendiendo, abordando e implementando estos tres procesos fundamentales (Gestin del Riesgo, Cambio Climtico y ZEE/Ordenamiento Territorial) altamente interrelacionados dan cuenta de la forma cmo nos hemos organizado como sociedad, cules son los paradigmas predominantes que moldean nuestra concepcin de desarrollo sostenible. Por ello el mensaje central que se plantea es lograr una visin integral que nos permita hacer convergencia entre un enfoque biofsico con enfoques que abordan las dimensiones sociales, institucionales, polticos, legales y culturales lo que es lo mismo, recoger los diferentes aspectos que conforman el desarrollo sostenible. Existen diferentes herramientas y mtodos que permiten incorporar la gestin del riesgo en los procesos de planificacin territorial y gestin del desarrollo. Destacan las experiencias de inversin pblica que buscan transversalizar la gestin del riesgo en los procesos de planificacin territorial y gestin del desarrollo. Es importante generar condiciones que favorezcan los procesos de creatividad e innovacin. Por ello es muy importante el fortalecimiento de capacidades de profesionales que asuman los nuevos retos derivados de nuestra poca. Es propsito de este manual es contribuir en esta direccin estimulando la reflexin crtica y desarrollando el carcter propositivo.

Rodrigo Arce

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Mdulo 1: Gestin del riesgo

1. La Gestin del Riesgo

1.1. Definicin de Gestin del Riesgo (GdR)
La Gestin del Riesgo de Desastres es un proceso social cuyo fin ltimo es la prevencin, la reduccin y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, as como la adecuada preparacin y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las polticas nacionales con especial nfasis en aquellas relativas a materia econmica, ambiental, de seguridad, de defensa nacional y territorial de manera sostenible (Ley N 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestin de Riesgos de Desastres- SINAGERD-Per). La Gestin del Riesgo (GdR) est orientada reducir el riesgo de desastre o minimizar sus efectos. Implica intervenciones en los procesos de planificacin para el desarrollo y la implementacin de estrategias orientadas reducir las causas que generan condiciones de vulnerabilidad en las unidades sociales y sus medios de

vida (EGR, 2008). La Gestin del Riesgo es un conjunto de procesos que buscan generar sostenibilidad y se presenta como una opcin para prevenir, mitigar y reducir el riesgo existente en la sociedad (CTAR-Piura, GTZ 1998). El Cuadro 1 muestra, una propuesta de esquema sobre el concepto de gestin del riesgo. La gestin del riesgo, es el proceso planificado, concertado, participativo e integral que se orienta a la prevencin y reduccin de riesgos y al desarrollo de la capacidad de respuesta frente a desastres. Una caracterstica de la gestin del riesgo es el reconocimiento de que las causas de los desastres se generan en el proceso de desarrollo, por lo que se hace necesaria la participacin de los actores del desarrollo en la reduccin de los riesgos, esto es, del conjunto de las instituciones pblicas y privadas (Ferradas, 2012). Hay que tener presente que en la literatura tambin se encuentra la definicin de Reduccin de Riesgos de Desastres que se muestra en el recuadro 1. Para efectos prcticos en el

Cuadro 1: Esquematizacin del concepto de gestin del riesgo

Polticas
Reducir el riesgo de desastres, o Estrategias, y Proceso de adopcin de: intervenciones en los procesos de planificacin para el desarrollo y

Orientadas a

implica

Prcticas

Minimizar sus efectos

la implementacin de estrategias orientadas reducir las causas que generan condiciones de vulnerabilidad en las unidades sociales y sus medios de vida

Fuente: Adaptado de EGR, 2008.

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curso usaremos la Reduccin de Riesgos de Desastres y la Gestin del Riesgo de Desastres (GdR) como sinnimos.

Recuadro 1 El concepto de reduccin del riesgo de desastres

La reduccin del riesgo de desastres es un enfoque de amplio alcance que incluye toda accin dirigida a reducir los riesgos de desastres. Estas acciones pueden ser de orden poltico, tcnico, social o econmico. La reduccin del riesgo de desastres puede revestir formas tan variadas como el asesoramiento en la definicin de polticas, legislacin, planes de preparacin ante catstrofes, proyectos agrcolas, planes de seguro o incluso una clase de natacin.
Fuente: UIP y la UNISDR, 2010.

- Campaas que impliquen a los medios de comunicacin para generar una mayor conciencia ciudadana en relacin con las responsabilidades y derechos ante la generacin de riesgos. - La difusin y capacitacin en relacin a la identificacin de las zonas de mayor riesgo (difusin de mapas y estudios) y de las tecnologas constructivas, en particular en los procesos de autoconstruccin. - La planificacin del territorio y del desarrollo, teniendo en cuenta los riesgos potenciales e identificados. - La transferencia del riesgo en caso de ser necesaria y factible. - La generacin de mecanismos de participacin y colaboracin interinstitucional como se vienen generando en los grupos impulsores de la gestin del riesgo (GRIDES). La inclusin de las empresas pblicas y privadas en tales mecanismos. - La incorporacin de la gestin del riesgo en el Currculo Educativo, la formacin de docentes y la elaboracin de materiales educativos. - La coordinacin con el poder judicial a fin de suspender la urbanizacin de zonas de riesgo y reubicar a las poblaciones en alto riesgo. La creacin de mecanismos y sanciones legales que obliguen a las instituciones pblicas y privadas al cumplimiento de las medidas de prevencin y reduccin de riesgos. - La identificacin y habilitacin de reas para vivienda popular que sustituyan progresivamente a las invasiones. - La incorporacin de medidas de prevencin y reduccin de riesgos en el manejo de cuencas y el fortalecimiento de las autoridades de cuencas. - El diseo e implementacin de estrategias y planes de prevencin y reduccin de riesgo, incluidas partidas presupuestales permanentes para tal fin.

Smith (2006) desde una perspectiva de cambio climtico menciona que la gestin del riesgo est dirigido fundamentalmente a: i) atenuar el dao causado por riesgos climticos y ii) reducir la severidad de los trastornos ocasionados por stos. El Cuadro 2 muestra estas consideraciones. El cuadro 3 nos presenta el resumen de los cambios en el tiempo sobre conceptos y enfoques de la gestin del riesgo y sus implicancias en la prctica. La figura 1 muestra los conceptos asociados a la gestin del riesgo y el momento de ocurrencia del denominado desastre.

1.2. Tipos de gestin del riesgo

La figura 2 muestra una propuesta de esquematizacin sobre los tipos de gestin del riesgo. Segn Ferradas (2012) la gestin correctiva y prospectiva comprende entre otros aspectos:

Cuadro 2: El concepto de gestin del riesgo con enfoque de cambio climtico

la vida y la propiedad La salud Busca atenuar el dao causado por riesgos climticos y reducir la severidad de los trastornos ocasionados por stos. La seguridad alimentaria Permite proteger mejor: El suministro de agua Las viviendas Infraestructura de riesgos como sequas, inundaciones y tormentas

Fuente: Adaptado de Smith, 2006

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Cuadro 3: Resumen de los cambios en el tiempo de conceptos y enfoques de la GdR

EL AYER Interpretaciones de desastre fisicalistas, basadas en una valoracin de la singular, si no exclusiva, importancia de las amenazas fsicas en la explicacin y concrecin de daos y prdidas. Interpretaciones naturales del riesgo y desastre. EL HOY Interpretaciones ms holsticas e integrales, en las cuales se aumenta y se consolida la importancia concedida a la exposicin y la vulnerabilidad social como factores explicativos de desastre. REPERCUSIONES El entendimiento del tema y de las formas de intervencin requieren ampliacin hacia un conjunto de actores de las ciencias sociales y aplicadas y con claros nexos y participacin de las ciencias del desarrollo y del manejo ambiental. La inevitabilidad del desastre como nocin se sustituye por una concepcin donde la intervencin ex ante se ve como posibilidad real, as ampliando los enfoques de intervencin de la respuesta hacia la prevencin y mitigacin del riesgo. Necesidad de la investigacin participativa como una consideracin importante. Se incorpora la consideracin de las visiones o imaginarios de la poblacin bajo riesgo como un tema relevante y aumenta la necesidad de la participacin social en la gestin del riesgo. Aumenta en la demanda para contribuciones de las ciencias sociales y para la investigacin multidisciplinaria; la creacin de nuevas opciones y centros de investigacin. La necesidad de ver riesgo y desastre a la luz de los procesos de desarrollo de la sociedad con sus tendencias a la exclusin, marginacin, distribucin desigual de los beneficios y poder etc. Transicin de lo tecnocrtico a la comprensin e intervencin social e integral. Necesidad de ver la gestin del riesgo de desastre a la luz del riesgo crnico o cotidiano y la gestin del desarrollo.
Fuente: Narvez et al, 2009.

Interpretaciones ms sociales (estructurales, constructivistas, relativistas, subjetivistas, Singular ascendencia y relevan- entre otros), donde median los cia dada a las ciencias naturaprocesos de desarrollo o de les, la ingeniera y la medicina no desarrollo de la sociedad, en el entendimiento de desastre los procesos constitutivos de la y en la intervencin en el riesgo. llamada construccin social del riesgo. Contribuciones e interpretaciones propias de una amplia gama de las ciencias sociales. En consecuencia, el estudio e interpretacin de riesgo y desastre se multidisciplina y se complejiza, y las consecuencias del anlisis tambin exigen pensamiento ms integral y complejo.

Interpretaciones de desastre son externas, autnomas y parciales. Visin de desastre como algo impuesto, natural o fatdico.

Explicaciones ms estructurales y complejas, dependientes de procesos ms fundamentales de la sociedad. El desastre pasa de ser visto como natural a ser social. El riesgo se ve como un proceso endgeno o interno de la sociedad.

- La articulacin de las estrategias de adaptacin al cambio climtico con las de gestin del riesgo de desastres. - El diseo e implementacin de estrategias de reduccin del riesgo en las poblaciones afectadas por la variabilidad climtica extrema, que impliquen la proteccin y diversifi-

cacin de sus medios de vida y el acceso a tecnologas apropiadas (como, por ejemplo, fitotoldos, energas alternativas, almacenamiento de semillas y forrajes, traslado de ganado, etc.). - El destinar recursos para reducir riesgos inminentes. 15

Fig. 1: Gestin del riesgo

Amenaza

Riesgo

Vulnerabilidad

Si Evento ocurre ENTONCES

Hay un desastre

Fuente: Adaptado de GTZ, 2004; citado por Bernex y Tejada, 2012.

Fig. 2: Tipos de gestin del riesgo

La Gestin Prospectiva Se desarrolla en funcin del riesgo an no existente pero que se puede crear a travs de nuestra iniciativa de inversin y desarrollo.

La Gestin Correctiva Tiene como punto de referencia el riesgo ya existente, producto de acciones sociales desplegadas en el tiempo pasado.

La Gestin Reactiva Se desarrollan planes y estrategias de preparacin y respuestas a desastres, con la comunidad y las escuelas.

Fuente: Adaptado de Ferradas, 2012; Marco Normativo para la Planificacin y Gestin de Riesgo, Marzo, 2011; EGR, 2008.

- La creacin de cursos y especialidades relacionadas con la gestin de riesgo y el cambio climtico en las universidades e instituciones educativas, que permitan formar y acreditar especialistas. - La promulgacin de una ley que posibilite la recuperacin del patrimoniocy los programas de destugurizacin. El diseo e implementacin de programas de destugurizacin que impliquen mejoras en las viviendas y locales antiguos y la eventual reubicacin de pobla16

ciones y construccin de viviendas nuevas para ello.

1.3. Importancia de la GdR

Porque es importante gestionar el riesgo: - A nivel mundial se observa un aumento en los desastres naturales con crecientes prdidas de vidas humanas y daos materiales. - Por el aumento del riesgo de desastres en los pases en desarrollo, por la creciente vulnerabilidad de la poblacin.

- Porque el riesgo que se convierte en desastre impacta negativamente en nuestra economa y limita nuestras opciones de desarrollo hacindolo insostenible. - Porque no hacerlo significa que seguiremos construyendo riesgos y aplazando la atencin a un problema urgente que afecta a la mayora de la poblacin. - Porque adoptar la gestin del riesgo como estrategia, es una oportunidad de desarrollo (MEF, 2006).

de adaptarse a ciertas condiciones de peligro (MEF, 2006). La figura 3 nuestra un modelo de aplicacin prctica que podra implementarse para gestionar el riesgo.

1.5. Procesos para la GdR

El cuadro 4 y en base a las diferentes propuestas para la GdR, muestra los procesos y subprocesos que se deben considerar para la GdR. Junto con estos procesos y subprocesos se pueden identificar algunos rasgos que definen y caracterizan a un proceso de Gestin del Riesgo, como se muestra en el Cuadro 5.

1.4. Modelo de GdR

Un modelo de Gestin del Riesgo debe considerar en su diseo: - Construir la informacin mnima que permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas que permitiran la supervivencia an en caso de que ocurran impactos. - Identificar a los actores involucrados para: a) elaborar la informacin y definir las responsabilidades para la elaboracin de las opciones de respuesta, y b) establecer los plazos para alcanzar niveles de bienestar y de disminucin de los riesgos. - Evaluar las opciones de riesgo aceptable, que implica la aceptacin de ciertos mrgenes de riesgo cuando existe la posibilidad de recibir mltiples y altos beneficios, a cambio

1.6. La gestin del riesgo en los procesos de desarrollo

La gestin del riesgo est estrechamente vinculada a los procesos de desarrollo y es un factor que cruza los procesos de diagnstico, planificacin e inversiones. En la experiencia peruana, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en el ao 2006, elabor una aproximacin que hace evidente esta vinculacin, que es presentada en la figura 4, y en la figura 5 se muestra un esquema, tambin propuesto por el MEF de como los desastres se constituyen en problemas del desarrollo no resueltos.

Fig. 3: Modelo para gestionar el Riesgo

Fuente: Regin Piura sf. Aplicacin de la GdR para el Desarrollo Sostenible. Mdulo 1.8 p.

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Cuadro 4: Procesos y subprocesos para la GdR

Procesos para la GdR Estimacin del riesgo Subprocesos Normatividad y lineamientos Participacin social Generacin del conocimiento de peligros o amenazas Anlisis de vulnerabilidad Valoracin y escenarios de riesgos. Difusin Normatividad y lineamientos Planificacin preventiva Participacin social Indicadores de prevencin Financiacin de la prevencin Implementacin de la prevencin a travs de la planificacin territorial y sectorial Implementacin de la prevencin a travs de las normas de urbanismo y construccin Normatividad y lineamientos Diagnstico e intervencin Participacin social Evaluacin de programas y proyectos Informacin y seguimiento Planificacin participativa Planificacin integral, armonizada y transversal Gestin de recursos Implementacin de la reduccin del riesgo Seguimiento Evaluacin Informacin sobre escenarios de riesgos de desastres Planeamiento Desarrollo de capacidades para la respuesta Gestin de recursos para la respuesta Monitoreo y alerta temprana Informacin pblica y sensibilizacin Conduccin de la coordinacin de la atencin de la emergencia o desastre Anlisis operacional Bsqueda y salvamento Salud Comunicaciones Logstica en la respuesta Asistencia humanitaria Movilizacin Restablecimiento de servicios pblicos bsicos e infraestructura Normalizacin progresiva de los medios de vida Continuidad de los servicios Participacin del sector privado Definicin del esquema institucional Definicin de alcances Diseo de mecanismos tcnicos y legales Evaluacin de impacto Desarrollo de informacin Priorizacin de intervenciones Planificacin participativa Inventario de infraestructura daada y priorizacin Informacin pblica Seguimiento y evaluacin

Prevencin del riesgo

Reduccin del riesgo

Preparacin

Respuesta

Rehabilitacin

Reconstruccin

Fuente: PCM, 2011. Decreto Supremo 048-2011-PCM que aprueba el Reglamento de la Ley N 29664-SINAGERD.

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Cuadro 5: Rasgos definitorios de un proceso de Gestin de Riesgo Rasgo

Relacin estrecha con el desarrollo y su gestin.

Elementos clave
El riesgo y su gestin no son algo externo al desarrollo, sino un componente ntimo, intrnseco de l. Esto significa que la gestin del riesgo en su acepcin ms avanzada debera ser transformadora de realidades, buscando acoplarse a, y formar parte de, nuevos y ms sostenibles procesos de desarrollo. La gestin no se encuentra plasmada en un proyecto con un producto concreto, sino en la continua aplicacin de principios y acciones de gestin, y en la sostenibilidad de procesos. La sostenibilidad significa el paso de un proyecto concreto a un proceso continuo.

Ser vista como un proceso y no un producto. Buscar la sostenibilidad en el tiempo y en el territorio.

Estar sujeta a la participacin y apropiacin La importancia de las dimensiones subjetivas del activa por parte de los pobladores en riesgo y sus riesgo en su evaluacin y anlisis significa [] organizaciones. que el proceso de la gestin tiene que ser necesariamente participativo, elevando a los sujetos del riesgo y las autoridades a actores y sujetos de anlisis, formulacin estratgica y de decisin. La participacin es un mecanismo de legitimacin y de garanta de pertenencia y la piedra angular de la apropiacin del proceso por parte de los actores sociales. La apropiacin es, de hecho, el signo definitorio del proceso. Fomentada a travs de la creacin o consolidacin de estructuras organizacionales institucionales permanentes y sostenibles y con representacin de los actores fundamentales del riesgo y su gestin de la sociedad civil y poltica. Un principio bsico que deriva de la integracin de la gestin del riesgo con la gestin del desarrollo [] es que no debe haber necesidad de crear una nueva institucionalidad o formas organizacionales que respondan a las necesidades particulares de la gestin del riesgo, dado que sta puede lograrse en muchas de sus metas y reas de preocupacin a travs de la incorporacin de la problemtica del riesgo en [] las instituciones de promocin del desarrollo sectorial, territorial, ambiental, etc. En esencia, lo que se requiere es un ente de mando y coordinacin global de la gestin, que realice su trabajo sustantivo a travs de organismos ya existentes y dotados de funciones y roles en la promocin y planificacin del desarrollo. Debe ser una prctica impulsada, coordinada y monitoreada particularmente desde lo local pero no puede existir sin el establecimiento de relaciones, niveles de concertacin y coordinacin, negociacin y acoplamiento con actores y procesos generados en territorios de mayor jerarqua, sean stos sub-regionales, regionales, nacionales y hasta internacionales. [] Esto asume gran importancia porque se reconoce que el riesgo que se expresa en los niveles locales es producto de mltiples procesos, concatenados e interrelacionados cuyos orgenes sociales y territoriales exceden los lmites de lo local. Un proceso de gestin local pueda ser ms eficaz si se liga a, y se desarrolla en el marco de una territorialidad mayor. Ser entendida y asumida como algo transversal e integral La gestin del riesgo es una prctica transversal e integral que comprende actividades y enfoques tanto en lo que se ha llamado la prevencin y

Buscar la integracin, coordinacin y concertacin de actores sociales de niveles territoriales diferenciados

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mitigacin, como en temas particulares relacionados con los preparativos, la respuesta, la rehabilitacin y la reconstruccin. Su punto de referencia es un proceso continuo de riesgo en constante evolucin y cambio y no el desastre y las formas de evolucin de ste durante condiciones normales de vida y durante o despus de la ocurrencia de desastres. O sea, desde el principio se acepta la continuidad como algo definitorio del riesgo y de las prcticas que se despliegan para reducirlo o preverlo. []
Fuente: Tomado y sintetizado de Lavell (2004 y 2007) por Lilian Reyes. En Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Mdulo nmero 3.Proyecto PREDECAN, 2009; citado por Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

Fig. 4: La gestin del riesgo en los procesos de desarrollo

Fuente: MEF, 2006.

Fuente: MEF, 2006.

1.7. Razones para reducir el riesgo en procesos de desarrollo

Parecera lgico pensar en la importancia de incorpora la GdR en procesos de desarrollo, pero esto no es comn observarlo en las diversas experiencias de los Estados a nivel mundial, para tener una idea sobre las razones de esta aparente lgica incorporacin, tengamos en cuentas las siguientes razones: - Porque el riesgo es producto de procesos particulares de transformacin social y econmica o de acumulacin econmica de los pases, por tanto es una consecuencia directa o indirecta de la aplicacin de modelos de crecimiento y desarrollo. - Porque con la visin que ha primado hasta 20

hoy, despus de cada desastre slo se logra un nivel inferior de desarrollo al que exista antes de su ocurrencia en trminos econmicos, sociales, institucionales, etc. - Porque la reduccin del riesgo de desastres se convierte en un indicador de desarrollo y de desarrollo humano sostenible, al reducir las prdidas que causaran los desastres y mantener los niveles de bienestar alcanzados (MEF, 2006).

1.8. Normatividad sobre gestin del riesgo y prevencin de desastres

1.8.1. Normatividad internacional

Fig.5: Los desastres: problemas del desarrollo no resueltos

Fuente: MEF, 2006.

Recuadro 2 La GdR y el desarrollo sostenible

La reduccin del riesgo de desastres o GdR es importante para el desarrollo sostenible porque: El 85% de las personas expuestas a terremotos, ciclones, inundaciones y sequas vive en los pases en desarrollo. Los costos por daos directos de desastres por s solos se han disparado de US$75,5 mil millones en los aos sesenta a cerca de US$1 billn en los ltimos diez aos. La reduccin del riesgo de desastres es vital para asegurar uno de los derechos y libertades ms fundamentales del hombre, i.e. el derecho a no padecer hambre. En resumen, la reduccin del riesgo de desastres protege las inversiones para el desarrollo y ayuda a las sociedades a acumular riqueza a pesar de las amenazas.
Fuente: UIP y la UNISDR, 2010.

formacin sobre legislacin, normativa y modo de organizacin al interior de los pases y en consecuencia los marcos normativos internacionales siguen siendo insuficientes. El cuadro 6 muestra las normas internacionales referidas a la gestin del riesgo y prevencin de desastres.

1.8.2. Normatividad en la Regin Andina

Se ha podido identificar en la informacin disponible, que el caso de la subregin andina sigue la misma tendencia internacional dando como resultado una aparente ausencia de normatividad respecto de la GdR, en el cuadro 7 se muestra los listados referidos a la normatividad en cada pas.

1.9. Institucionalidad Subregional para la prevencin y atencin de desastres

1.9.1. Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE)*
El Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE) tiene como objetivo contribuir a la reduccin del riesgo y del impacto de los desastres naturales y antrpicos que puedan producirse en el territorio de la subregin andina, a travs de la coordinacin y promocin de polticas, estrategias y planes, y la promocin de actividades en la prevencin,

Las referencias son numerosas sobre los conceptos, esquemas, estrategias de GdR, sin embargo existen poco documentadas las experiencias de desarrollo de la GdR en los diferentes pases y por consiguiente una ausente in(*) http://www.comunidadandina.org/desastres/caprade.htm

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Cuadro 6: Normas internacionales referidas a la GdR y prevencin de desastres

N de la norma Resolucin N 44- 36, Asamblea General de las Naciones Unidas, 1989 Objeto de la norma Establecer el Programa Internacional Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales (DIRDN) Sumilla El DIRDN buscaba promover a nivel global el conocimiento sobre la prevencin y atencin de desastres con nfasis en la aplicacin de la ciencia y tecnologa, y mejorar la capacidad de cada pas para la reduccin de los riesgos y adoptar sistemas de alerta regional, nacional y local, contando con la ayuda de la cooperacin internacional (01/01/1990 21/12/1999). Orientar para reducir los riegos de desastres y sus impactos en las cinco esferas siguientes: 1. Gobernanza (marcos institucionales, jurdicos y normativos); 2. Identificacin, evaluacin y vigilancia de los riesgos y alerta temprana; 3. Gestin de los conocimientos y educacin; 4. Reduccin de los factores de riesgos subyacentes; 5. Preparacin para una respuesta eficaz y una recuperacin efectiva. Acciones: 1. Garantizar que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad. 2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las alertas tempranas. Conocer el riesgo y tomar medidas. 3. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todos los niveles. 4. Reducir los factores de riesgos subyacentes. 5. Fortalecer la preparacin en caso de desastre para asegurar una respuesta eficaz a todo nivel. Temas transversales: enfoque para abordar mltiples amenazas, perspectiva de gnero y diversidad cultural, participacin comunitaria y de voluntarios, desarrollo de las capacidades y transferencia de tecnologa. CAPRADE tiene como objetivo contribuir a la reduccin del riesgo y del impacto de los desastres naturales y antrpicos que puedan producirse en el territo-

I Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres. Naciones Unidas, 1994

Adoptar la Estrategia de Yokohama para un mundo ms seguro: directrices para la prevencin de los desastres naturales, la preparacin para casos de desastre y la mitigacin de sus efectos y su plan de accin.

II Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, (2005)

Marco de Accin de Hyogo para 2005 - 2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y comunidades ante los desastres.

Decisin N529 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (2002)

Creacin del Comit Andino para la prevencin y atencin de desastres (CAPRADE)

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rio de la subregin andina, a travs de la coordinacin y promocin de polticas, estrategias y planes, y la promocin de actividades en la prevencin, mitigacin, preparacin, atencin de desastres, rehabilitacin y reconstruccin, as como mediante la cooperacin y asistencia mutuas y el intercambio de experiencias en la materia.
Fuente: Adaptado de Torres W., 2011.

Cuadro 7. Normatividad relacionada a la GdR en la Subregin Andina

Pas Bolivia Normas Ley N 2140 Ley para la Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres. La Ley 2335 (5 de marzo de 2002) que es la ley modificatoria de la Ley N 2140 para la reduccin de riesgos y atencin de desastres y/o emergencias El Decreto Supremo 26739 (4 de agosto de 2002) Reglamento General de Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres La Ley N 2446 (19 de marzo de 2003) de Organizacin del Poder Ejecutivo, asigna al Ministro de Defensa Nacional en el inciso f. Realizar acciones de defensa civil y de reduccin de riesgos y atencin de desastres y emergencias, as como acciones dirigidas a la defensa del medio ambiente en coordinacin con el Ministerio de Desarrollo Sostenible. El DS 26973 (27 de marzo de 2003) Reglamento a la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo, establece en el artculo 17 el Viceministerio de Defensa Civil y Apoyo al Desarrollo El DS 27144 (31 de octubre de 2003) de complementaciones a la reglamentacin de la Ley LOPE, establece el Viceministerio de Defensa Civil y Cooperacin al Desarrollo Integral con las siguientes dos direcciones: Direccin General de Prevencin y Reconstruccin y la Direccin General de Atencin de Emergencias y Auxilio. Ley 49 de 1948: Creacin del Socorro Nacional en caso de Calamidad Pblica. Decreto 1355 de 1970. Normas sobre actuacin de polica en caso de calamidad. Decreto 2341 de 1971. Por el cual se organiza la Defensa Civil. Modificado por: Decreto Ley 919/89, 2068/84 y 2162/92. Decreto 1547 de 1984. Creacin del Fondo Nacional de Calamidades. Ley 46 de 1988. Creacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Se crea la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (hoy Direccin de Gestin del Riesgo). Decreto 919 de 1989. Organiza el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Ley 60 de 1993. Participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin. Define la destinacin para actividades en prevencin y atencin de desastres. Ley 322 de 1996. Creacin del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia Decreto 1283 de 1996. Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garanta del Sistema General de Seguridad Social en Salud. seguro de riesgos catastrficos y accidentes de trnsito. Decreto 2378 de 1997: Regula parcialmente la organizacin y funcionamiento del Fondo Nacional de Calamidades y de su Junta

Colombia

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Consultora en materia presupuestal. Decreto 93 de 1998. Expide el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Ecuador La Constitucin de la Repblica del Ecuador La Ley de Seguridad Pblica y del Estado Plan Nacional de Buen Vivir El Reglamento a la Ley de Seguridad Pblica y del Estado Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD) Decreto Supremo N055-2013-PCM que crea la Secretara de Gestin de Riesgo de Desastres. Resolucin Ministerial 276-2012 PCM: Lineamientos para la Constitucin y Funcionamiento de los Grupos de Trabajo de la Gestin de Riesgo de Desastres en los 3 niveles de Gobierno. Ley del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres, Ley N 29664 Reglamento de la Ley N 29664, Decreto Supremo 048-2011 Poltica 32 del Acuerdo Nacional: Gestin del Riesgo de Desastres (7 de diciembre el 2010)

Per

Fuente: Elaboracin propia.

mitigacin, preparacin, atencin de desastres, rehabilitacin y reconstruccin, as como mediante la cooperacin y asistencia mutuas y el intercambio de experiencias en la materia. Tiene las siguientes funciones: a) Emitir opinin ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Secretara General; b) Integrar y coordinar esfuerzos a fin de incorporar el concepto de prevencin y gestin de riesgo en la planificacin para el desarrollo; c) Proponer la adopcin de polticas y estrategias comunes sobre la materia de su competencia; d) Promover el cumplimiento y la armonizacin por parte de los Pases Miembros de los acuerdos internacionales en la materia; e) Promover la cooperacin entre los Pases Miembros con el propsito de coadyuvar en la solucin de problemas en el mbito de su objeto y competencia; f) Incentivar la investigacin e intercambio de conocimientos entre los Pases Miembros y con otras regiones e integrar a los organismos cientficos y tecnolgicos en proyectos conjuntos; g) Promover y coordinar acciones comunes dirigidas a obtener cooperacin internacional bilateral y multilateral; h) Promover el cumplimiento y armonizacin de los acuerdos internacionales en materia de los desastres naturales, en concordancia con las diversas iniciativas existentes en el mbito multilateral y a nivel regional; i) Promover al interior de los Pases Miembros el fortalecimiento de sus capacidades y el 24

establecimiento de mecanismos y sistemas comunes de seguimiento y evaluacin de las acciones en el mbito de su competencia, as como de sus resultados; j) Promover la participacin activa de la poblacin en la prevencin, mitigacin y atencin de los desastres; k) Informar peridicamente el desarrollo de sus actividades a los rganos del Sistema Andino de Integracin; l) Ejercer las dems funciones que le encomiende el Consejo Andino de Relaciones Exteriores y atender las solicitudes que le presente la Secretara General. m) Articular su trabajo con otras instancias y redes de la prevencin y atencin de desastres dentro de la Regin.

1.10. La gestin del riesgo en el sector agropecuario

No todos los tipos de desastre naturales ejercen un efecto daino similar en la agricultura y su entorno fsico. Los riesgos climticos constituidos como amenazas actan de diferente modo en dependencia de sus caractersticas y de su interaccin con los dismiles tipos de cobertura agrcola (cultivos, plantaciones, vegetacin, foresta, etc.), estas amenazas al producir perdidas en la productividad de los cultivos provocan el desastre. Los riesgos climticos, presentan una alta frecuencia comparativa respecto de eventos de otra naturaleza, su efecto en las economas nacionales y regionales cada vez es ms significativo. La GdR en el sector agropecuario requiere entonces un abordaje diferenciado, que tiene

que considerar las amenazas complejas, denominadas tambin concatenadas, aludiendo al hecho de que al producirse desencadena otro y as sucesivamente. El peso del sector agropecuario se incrementa en el recuento de daos y prdidas por impactos medianos a severos. La GdR en este sector debe estar incorporada a la institucionalidad nacional. (MINAG, 2012).

base, sociedad civil organizada a nivel nacional, involucradas en actividades especficas de promocin de la GdR. - Instituciones del sector pblico involucradas en la GdR, ONGs involucradas en la interpretacin de los mensajes del Sistema de Alerta Temprana y la comunicacin de estos mensajes a los agricultores (MINAG, 2012).

1.10.1. Temas agropecuarios especficos relacionados a la GdR

A continuacin un listado de temas relacionados a la GdR en el sector agropecuario, que permiten apreciar la visn integrada que se necesita del tema de GdR y la Gestin Integrada de Recursos Hdricos y el Manejo Sostenible de la Tierra. - La Agricultura de cultivos, con alto componente de interculturalidad para los pases andinos. - Historia de impactos de desastres, estimacin de daos y prdidas en los cultivos. - Actividades de GdR desarrolladas por el Ministerio y/o Departamento de Agricultura o por las agencias pertinentes con recursos financieros adecuados. - Poltica de gobierno sobre seguridad alimentaria, produccin y diversificacin de cultivos, proteccin de cultivos, desarrollo hortcola. - Instituciones formales, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de

1.11. Institucionalidad de la GdR en el sector agropecuario en la Subregin Andina

Uno de los temas prioritarios para la GdR son la Gobernanza, que implica la participacin de la poblacin y de los decisores en las diferentes instituciones relacionadas e involucradas en esta Gestin en el caso especfico de este Manual en relacin al sector agropecuario; en el cuadro 8 muestra las instituciones encargadas de la GdR en el sector agropecuario para los pases de la subregin andina de acuerdo a su nivel y rol.

1.12. Lecciones aprendidas sobre la GdR

Tomando en cuenta las siguientes experiencias: - El GRIDE SUR: Experiencias de generacin de estrategias y propuestas sociales para la gestin del riesgo de desastres en la Macro Regin Sur del Per. - Prevencin y Preparativos frente a Huaycos

Cuadro 8: Instituciones encargadas de la GdR en el sector agropecuario para los pases de la subregin andina de acuerdo a su nivel y rol
Bolivia Coordinacin Min. Planificacin del Desarrollo y el CON ARADE, Ministerio Desarrollo Rural y Tierras Comit Coordinado por Min. Desarrollo Rural y Tierras Colombia Coordinacin DNP, Direccin Nacional de Gestin de Riesgo, MADR Ecuador Coordinacin SENPLADES, Sec. Tcnica de GdR, MINAG Per Coordinacin PCM - CEPLAN, PD, INDECI, Ministerio de Agricultura

Comit De estudio de Impactos Econmicos del Cambio Climtico para Colombia EIECC) y Sistemas (pe. SINA) Ejecucin MADR con apoyo de MAVDT e Ideam

Comisin interinstitucional: Min. Agricultura y Ganadera; INAMHI; INIA, SENAGUA, INAR. Sistema Nacional Informacin Ejecucin MAGAP, INAMHI

Comisin MINAG, MINAM, INDECI, MEF, SENAMHI

Ejecucin Min. Autonoma, Min. Desarrollo Rural y Tierras, SENHAMI

Ejecucin MINAG, MINAM Grupo tcnico de seguridad alimentaria y CC. Indicadores generados por el MINAG

Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

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e Inundaciones en la Cuenca del Ro Rmac desde la Perspectiva Municipal. - Fortalecimiento de las redes sociales para incorporar la reduccin del riesgo de desastres en el proceso de desarrollo de la Regin Piura. - Adaptabilidad de la poblacin al Cambio Climtico en los procesos de Gestin Integrada de Desarrollo de las Subcuencas Altas del Ro Ocoa Regin Arequipa. - Organizacin e Implementacin del Sistema Regional de Gestin, Prevencin y Control de Incendios Forestales (SIREGEPRECIF) con el Objeto de Reducir los Riesgos e Impactos Negativos de los Incendios Forestales en la Economa, los Recursos Naturales, el Cambio Climtico y los Desastres Naturales en la Regin Cusco (Comisin Europea, INDECI y Comunidad Andina, 2008). Se han identificado muchas lecciones, las que se presentan en el Cuadro 9, resaltando los componentes ms destacados en el proceso de GdR:

desde los gobiernos regionales para el monitoreo e identificacin de zonas vulnerables y de riesgo y acceso al uso de tecnologa de punta existente. - Implementar un Sistema de Alerta Temprana con base a imgenes satelitales en la lucha contra los incendios forestales (Monitoreo de puntos de calor y zonificacin de combustibles). - Desarrollar una amplia labor de extensin y socializacin al interior de la regin (Provincias, distritos y organizaciones comunales) acerca del proceso. Por su parte, en la experiencia peruana, el MEF y GIZ (2012) alcanzan recomendaciones y propuestas para una gestin del riesgo eficiente: - Poner ms nfasis en los anlisis del riesgo sobre los indicadores de resiliencia. - Integrar factores internos como objeto de inters transversal en el proceso de anlisis del riesgo. - Evaluar las motivaciones y hacer un monitoreo participativo para conocer estos factores internos. - Aclarar las posibilidades individuales de accin y formular propuestas concretas de comportamiento a la poblacin. - Realizar un mayor fortalecimiento institucional de las estructuras civiles existentes. - Trabajar estrechamente unidos con los medios de comunicacin para promover informacin confiable y actualizada. - Establecer y promover asesora directa, descentralizada y gratuita para los habitantes en temas con posibilidades individuales de GdR y autoproteccin. - Establecer comunicacin permanente entre todos los actores importantes tambin de manera descentralizada y replantear los sistemas de distribucin de emergencia. - Un objetivo clave debe ser la canalizacin temprana de los recursos disponibles despus de un desastre. - Otro problema estructural lo constituye la atribucin de responsabilidades para el tema de desastres dentro del sistema descentralizado de Defensa Civil. - Aprovechar la fuerza de trabajo de la poblacin lo ms pronto posible en la fase de respuesta al desastre. - Asegurar el ms alto grado de transparencia en el manejo de recursos y un acceso real y sencillo de la poblacin a esa informacin. - Atribuir a la poblacin en los procesos participativos no solo el papel de informante sino

1.13. Limitaciones identificadas en la GdR

- Conflictos de competencias institucionales. - Capacidades profesionales y tcnicas limitadas. - Recursos financieros. - Procesos centralistas. - Dbil acompaamiento comunicacional. - Vacos normativos. - Cambios de funcionarios, representantes y autoridades.

1.14. Recomendaciones
- Tan importante como conseguir polticas pblicas sobre GdR es lograr que se implementen. - Los Gobiernos Regionales y Locales deben prestar especial atencin a la GdR como herramienta para reducir la vulnerabilidad y promover la adaptacin al cambio climtico - Existe la necesidad que Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y empresas mejoren los mecanismos de articulacin y sostenibilidad financiera para la ejecucin oportuna de medidas especficas de adaptacin y mitigacin del cambio climtico. - Es importante consensuar y priorizar la ejecucin de medidas de ACC en el mbito del sector agropecuario, los recursos hdricos y la conservacin de la biodiversidad. - Establecer alianzas con socios estratgicos 26

Cuadro 9: Lecciones de la GdR

Componentes Gobernanza y Participacin Lecciones Articular la GdR en la planificacin del desarrollo regional/local La participacin organizada y articulada de actores Lograr que las autoridades y funcionarios regionales y municipales participen activamente en el proceso Identificar a un grupo de lderes con actitud de cambio e innovacin y la necesidad de trabajar de manera cohesionada Trabajar con jvenes Generar y fortalecer relaciones horizontales y estables al interior de los Comits de Gestin como condicin para construir climas de confianza y de sostenibilidad Formar y fortalecer capacidades en la GdR Lograr compromisos institucionales y de los profesionales ms all del marco de los proyectos o recursos financieros Establecer alianzas y sinergias con los diversos actores involucrados en los procesos de GdR El papel que pueden cumplir las ONG como animadores de la articulacin entre las autoridades y la sociedad civil en torno a los procesos de GdR Trabajar con elementos de la identidad y la cultura local Intercambios de experiencia para agilizar y fortalecer el proceso Lograr una efectiva participacin campesina Fortalecer los sistemas de defensa civil Ser prudentes y constantes en todo el proceso Reconocer que el enfoque de riesgos es un proceso social de mediano plazo y que solo la persistencia permitir que esta sea una tendencia asumida por todos los actores involucrados Alcanzar un compromiso pblico-institucional con la GdR a travs de la coordinacin interinstitucional antes que ocurran los desastres Buen funcionamiento del Grupo Tcnico Local Darle un fuerte peso de participacin a los profesionales locales al interior del Grupo Tcnico Apoyo externo debe ser complementario ms nunca de reemplazo Proceso de GdR se articule a otros procesos del desarrollo regional/local Contar con una buena estrategia comunicacional durante todo el proceso Concertar inversiones orientadas a la reduccin de la vulnerabilidad Reconocer que la GdR debe ser un proceso flexible y adaptable Ampliar la participacin de los actores de la sociedad civil en todos los niveles y durante todo el proceso Trabajar con enfoques bidireccionales (de arriba abajo y de abajo arriba) Trabajar con los diferentes espacios/instancias de negociacin Polticas pblicas logradas durante el proceso se implementen apropiadamente Articular la GdR a los procesos econmicos clave de la cuenca y que fortalezcan la soberana y seguridad alimentaria Articular sistemas de informacin

Enfoques, Estrategias y Metodologa

Fuentes: MEF y GIZ (2012; Comisin Europea, INDECI y Comunidad Andina, 2008

integrarla como actor activo y responsable en la toma de decisiones. - Elaborar programas dirigidos en especial a los jvenes.

- Poner nfasis en la creacin de confianza entre los expertos tcnicos y los desentendidos de una comunidad y utilizar como puente a los lderes informales. 27

Por: Allan Lavell1

El riesgo de desastre se caracteriza por las siguientes facetas e implicaciones en lo que se refiere al tipo y el ordenamiento de la intervencin: - Es una condicin latente y representa un potencial dao en el futuro. - Implica que el riesgo puede ser anticipado, lo que permite que la sociedad intervenga ex ante con medidas de gestin correctiva, prospectiva y reactiva (preparacin y respuesta ante emergencias). - Existe porque es producto de una interaccin y una relacin directa entre amenaza fsica y factores de vulnerabilidad humana en espacios o territorios determinados. Esto significa que el riesgo puede ser reducido o minimizado: - Controlando o revirtiendo el grado de exposicin de las unidades sociales y sus medios de vida. - Evitando que el uso de los recursos naturales configure amenazas por la va de procesos de degradacin del ambiente o a travs de la recuperacin ambiental. - Limitando la exposicin de la sociedad a los fenmenos fsicos e implementando medidas de gestin correctiva (diques, terrazas, muros, etc.). - Aumentando la resiliencia de las comunidades frente a los fenmenos fsicos que configuran escenarios de riesgo y desastre o asegurando la adaptacin de los nuevos sistemas a las condiciones ambientales existentes. - Reduciendo las causas de fondo que incrementan los niveles de vulnerabilidad en la sociedad. - Evitando que se generen nuevas condiciones de vulnerabilidad en las unidades sociales (gestin prospectiva). El riesgo es siempre una construccin social, resultado de procesos de transformacin social y econmica en el marco de modelos de desarrollo poco sostenibles.

Reducir el desastre al evento fsico que lo detona es trgico e inconveniente porque conduce al inmovilismo frente a la reduccin del riesgo. El contexto actual exige una nueva interpretacin y una nocin diferente respecto del desastre; se requiere pasar de la gestin del desastre como foco de atencin a la gestin del riesgo como foco de anlisis e intervencin. El trmino gestin del riesgo aparece en 1998. Se origina en un entorno en el cual las condiciones que se podan examinar, reflexionar, analizar e internalizar, asociadas con prdida y dao, no dejaban duda sobre las causas y las contribuciones a las prdidas en las sociedades. Se trat del huracn Mitch ocurrido en Amrica Central en octubre de 1998. El concepto de riesgo surge como probabilidad de daos y prdidas. Este huracn encontr condiciones sociales, construidas en los ltimos cincuenta aos, que favorecieron la destruccin y la prdida. El otro elemento que contribuy al surgimiento de este concepto fue la existencia de un bagaje de conocimientos, informacin e investigacin cientfica generada en los ltimos sesenta aos que de pronto encontr un vehculo que le permiti aflorar como concepto. En primer lugar, el riesgo es construccin social: - Respecto de la vulnerabilidad, su calidad de construccin social es obvia. - En cuanto a las amenazas, las puramente antrpicas son claramente producto de la sociedad misma, las socionaturales tambin. - En lo que se refiere a las amenazas naturales, estas derivan de la manifestacin de un fenmeno fsico y su transformacin en una amenaza para la sociedad, al encontrar sociedades expuestas y en condiciones de vulnerabilidad que conllevan a la configuracin de escenarios de riesgo y desastre. En segundo lugar, la construccin social

1 Tomado de la presentacin del Dr. Allan Lavell: Del concepto de riesgo y su gestin a los parmetros para la accin: un resumen bsico, realizada en el marco del Taller de Capacitacin a Investigadores, Mncora, Piura, Per (10 al 15 de marzo de 2008). Citado por MEF-GIZ, 2012.

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LECTURA

Caractersticas del riesgo de desastre y el significado de su gestin

del riesgo significa que: - La sociedad est en condiciones de construir y controlar lo que ella misma ha construido o puede construir. - En la medida en que el riesgo es producto de procesos sociales y econmicos que derivan de las modalidades de desarrollo y transformacin que adoptan las sociedades, su reduccin y control solo pueden ser exitosos si se considera la GdR como estrategia fundamental para garantizar la seguridad y la sostenibilidad de los procesos de desarrollo sectorial, territorial y ambiental. - El riesgo puede ser identificado con las acciones y los resultados de las acciones de determinados actores sociales. En consecuencia, no hay posibilidad de GdR sin el concurso de estos actores y mecanismos de control de sus acciones degradantes. - La GdR est ntimamente vinculada a lo que se llama gestin del desarrollo sostenible. Es a travs de la comprensin de las formas de generacin del riesgo en la sociedad que se puede extrapolar y entender el por qu es un problema para la sostenibilidad, entre otros factores. Esa nocin central es la construccin social del riesgo. - La nocin del riesgo como construccin social es clara y ofrece pistas sobre la variedad y el rango de intervenciones posibles, los cuales exceden la visin tradicional de medidas estructurales y no estructurales de mitigacin, que se refieren bsicamente a medidas de control de ingeniera y comportamiento humano. Cuando se habla de construccin social se est considerando condiciones de riesgo existentes frente al rango normal de eventos que afectan a la sociedad, no aquellos tan infrecuentes que no pueden ser la base del anlisis. Por eso se habla de riesgo excedente, aquel riesgo que va ms all del riesgo inherente a la vida misma y es producto de acciones erradas o inconscientes. Se hace referencia al riesgo en la sociedad que excede a ese riesgo inherente, un riesgo que, en teora, con los elementos tcnicos, sociales, econmicos, culturales, etc., actuales podra superarse. La construccin social del riesgo permite que se introduzca la nocin de GdR. - La construccin social del riesgo tiene dos interpretaciones complementarias. Una primera interpretacin se refiere a que como sociedad contribuimos de manera impor-

tante a la construccin del riesgo, pues aprovechamos el ambiente pero podemos llegar a convertir ese recurso en una amenaza. Al hablar de construccin social se est considerando la participacin humana en la creacin de las condiciones de riesgo, el cual se construye a partir de nuestras acciones. En la medida en que se reconozca esta participacin social existe la opcin de de-construir esas condiciones de riesgo. La segunda interpretacin de la nocin de construccin social del riesgo es que se acepta que el riesgo es una construccin subjetiva, no por eso acientfica, sino desde la subjetividad de las sociedades. Son dos interpretaciones complementarias: construimos el riesgo con nuestras acciones en relacin con el entorno fsico o lo construimos a travs de las diferentes percepciones del riesgo. El riesgo, las amenazas y la vulnerabilidad que lo explican son dinmicos y cambiantes. El cambio puede ser lento y casi imperceptible en el corto plazo o rpido y hasta abrupto o violento; ambas situaciones como producto de modificaciones en el entorno y la dinmica de los procesos sociales y econmicos. Estas caractersticas distintas del riesgo de desastre permiten referirse a un continuo de riesgo, a diferencia de un ciclo de desastre, en el cual se pueden identificar tres categoras y condiciones fundamentales del riesgo, de importancia para el tema de GdR: - El riesgo primario o estructural. - El riesgo derivado, secundario o coyuntural. - El riesgo reconstruido o ampliado. Cada estadio sucesivo se construye sobre, manteniendo y ampliando las condiciones existentes en el estadio anterior. As, el continuo no solo se expresa en cambios de estadio sino tambin en la relacin de cada uno con el anterior. Los significados distintos de la naturaleza dinmica y cambiante del riesgo para la prctica de la gestin son: - El escenario de riesgo y los factores de amenaza y vulnerabilidad cambian constantemente y no pueden ser captados en una fotografa permanente. Esto significa que deben ser actualizados con cierta regularidad, vigilados y analizados en forma permanente, tanto el ambiente como la sociedad. Significa tambin que la tarea de construccin de escenarios y mapas o la realizacin permanente de anlisis requie-

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re de la descentralizacin y la participacin de los sujetos del riesgo y sus organizaciones y otras estructuras regionales, locales o comunales. - La GdR como prctica organizada e institucionalizada toma como punto de referencia el continuo del riesgo. As, la gestin se constituye en una prctica integral y transversal que considera tanto lo que tradicionalmente se ha llamado prevencin, mitigacin y preparativos ante el desastre como la respuesta de emergencia, la rehabilitacin y la reconstruccin. - La GdR requiere de estructuras organizacionales e institucionales que integran actores y capacidades distintos, los cuales toman siempre el desarrollo como su punto de referencia y reconocen el peso diferenciado que los especialistas en desarrollo y la respuesta humanitaria desempean en distintos momentos. - El riesgo est sujeto a valorizaciones objetivas, pero tambin subjetivas. Lo subjetivo se refiere a las formas distintas en que los mismos protagonistas del riesgo lo perciben y miden, cmo lo dimensionan en trminos de las decisiones que toman sobre l, los imaginarios particulares que corresponden a actores sociales distintos y las nociones que manejan sobre lo que se considera como riesgo aceptable, aceptado o inaceptable. En la prctica esto significa que: - La gestin del riesgo no puede prescindir de la participacin de los sujetos del riesgo en su dimensionamiento y en las decisiones sobre su reduccin y control. - Muchas veces los sujetos del riesgo, particularmente la poblacin pobre, consideran el riesgo de desastre a la luz de las condiciones prevalecientes y permanentes de su propia existencia. Esto significa que la GdR debe desarrollarse como prctica en el marco de acciones de gestin del desarrollo para que no sea relegada, ignorada o marginada. - Los objetivos de la gestin del riesgo se logran con mayor xito y permanencia si la gestin se lleva a cabo por organizaciones e instituciones ya existentes de desarrollo sectorial y territorial y no por otras creadas especficamente para promover la GdR. El riesgo de desastre se manifiesta de forma ms precisa en los niveles microsociales y territoriales Esto significa que:

- Un gran desastre es en realidad un conjunto de desastres locales, comunales, familiares e individuales. - Dimensionar adecuadamente el riesgo requiere de un acercamiento y una participacin local. - La conciencia del riesgo se plasma en los niveles microsocial y territorial. Es all que en muchos casos se expresan mejor las preocupaciones y las intenciones de reducirlo o controlarlo. La gestin local del riesgo se establece como una opcin real, necesaria y vlida. Esta afirmacin tiene como base los siguientes elementos: - La participacin de los actores locales. - La apropiacin de la gestin por parte de ellos. - La concurrencia de actores externos para el apoyo y la promocin. - La necesidad de estructuras organizacionales e institucionales locales. - La bsqueda de la sostenibilidad como resultado de la participacin, la apropiacin y la consolidacin de estructuras locales.

La gestin local del riesgo

Referirse a lo local ha creado problemas por falta de definicin y los conceptos distintos de las diferentes disciplinas sobre el particular. Adems, ha existido una tendencia a reducir lo local a lo municipal. Sobre este problema se deben considerar varios puntos importantes. En primer lugar, el punto de partida es que es imprescindible un nivel de gestin subnacional y subregional. En segundo lugar, el nivel de intervencin ms adecuado se refiere a lo que se puede llamar territorios de riesgo, en los cuales se comprueba: - Cierta homogeneidad en las condiciones y las modalidades de desarrollo. - Conjuntos de actores sociales que tienen un sentido de pertenencia territorial y relaciones interactivas cercanas, antagnicas o de colaboracin. Estos territorios constituyen una sntesis de mltiples determinaciones con cierto grado de homogeneidad en las formas particulares de desarrollo, la presencia de actores sociales con relaciones interactivas y las condiciones particulares del riesgo. Lo que muchas veces est asociado con condiciones de multiamenaza o amenazas concatenadas o complejas.

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De hecho, estos territorios pueden ser menores que un municipio, cruzar lmites municipales o, en algunos casos, acotarse al territorio de un municipio particular. Si el municipio se convierte en una expresin preponderante de lo local, esto se explica no porque sea la nica, ni necesariamente la mejor representacin de este, sino porque: - La gestin requiere de estructuras organizacionales e institucionales permanentes, consolidadas y sostenibles. - El municipio se perfila como una opcin real de engranaje dada su importancia para la promocin del desarrollo local, la consolidacin de la descentralizacin, la negociacin y la articulacin con otros actores sociales y, finalmente, sus facultades normativas y de control. Esto no significa que el municipio sea la nica opcin posible, sino la que prevalece y resulta ms conspicua, permanente y, en principio, legitimada. Lo local debe articularse y construirse tambin sobre otros niveles territoriales y sociales de jerarqua inferior como los niveles sublocales, las aldeas, las comunidades y hasta las familias. El riesgo se expresa en los niveles microsociales y territoriales, sin embargo, sus causas no pueden reducirse a una consideracin de estos niveles. El riesgo local es tambin resultado de procesos y actores sociales extralocales, regionales, nacionales y hasta internacionales. Esto significa que la gestin local no puede llevarse de forma autnoma y no se puede prescindir de relaciones, concertacin, coordinacin y gestin con otros niveles territoriales en el marco de arreglos organizados en torno a: - Cuencas hidrogrficas. - Regiones econmicas, naturales, de desarrollo, etc. - Mancomunidades municipales. - Sectores y niveles nacionales con injerencia en lo local. La gestin local requiere el fomento de capacidades de negociacin y concertacin con actores internos y externos y la concurrencia y la colaboracin con estos. El riesgo de desastre es un componente o una dimensin del riesgo global, el cual tiene otras dimensiones y condicionantes; adems, muchas veces se construye sobre otras manifestaciones de riesgo, en particular el que se puede llamar riesgo cotidiano.

Esta nocin se refiere al riesgo que enfrenta particularmente la poblacin pobre en su vida diaria, como desempleo, falta de ingresos, desnutricin, propensin a enfermarse, violencia social y domstica, etc. Este riesgo cotidiano es: - Una reflexin de y un componente en la definicin de subdesarrollo, pobreza e insostenibilidad. - Una condicin que propicia la construccin social de condiciones de riesgo de desastre, tanto con referencia a la construccin social de amenazas como a la construccin de la vulnerabilidad. - Un punto importante a considerar y un componente en el proceso de construccin del riesgo de desastre para cientos de millones de pobladores en el mundo. Para la GdR estas consideraciones implican que: - La GdR debe darse en un marco determinado por las condiciones de riesgo cotidiano y pobreza de la poblacin. - En vista de la prioridad que otorga la poblacin al riesgo cotidiano, y tomando en cuenta sus propias capacidades de supervivencia y adaptacin, la GdR de desastre tiene que tomar como punto de referencia fundamental el riesgo cotidiano y los mecanismos que utiliza la poblacin para enfrentarlo. - La GdR es un parmetro y un componente de la gestin del desarrollo, la gestin del ambiente y la gestin global de la seguridad humana como condicin imprescindible para el logro de la sostenibilidad.

Conclusiones
La GdR de desastre en todas sus facetas y niveles no puede prescindir de: - Una relacin estrecha con el desarrollo y su gestin. - Ser vista como un proceso y no como un producto. - La participacin y la apropiacin por parte de los sujetos del riesgo y sus organizaciones, y la creacin de estructuras organizacionales e institucionales permanentes y sostenibles. - La integracin con actores sociales de niveles territoriales distintos. - Ser apreciada desde un punto de vista transversal e integral. - Pretender la sostenibilidad en el tiempo y el territorio. 31

2. Glosario bsico de la gestin del riesgo (GdR)

2.1. El riesgo
El riesgo es la probabilidad de que ocurra un desastre, se representa como el resultado de la coexistencia de la amenaza con la vulnerabilidad (CTAR-Piura, GTZ 1998). Tambin puede ser expresado como el impacto potencial que puede sufrir el sistema de referencia como resultado de la accin de un evento amenazante o coleccin de estos con ciertas caractersticas (Proyecto In Situ, 2006). El riesgo deriva de la relacin dinmica y dialctica entre las llamadas amenazas fsicas y la vulnerabilidad de una sociedad o un componente en particular de la misma (EGR, 2008). El riesgo, o la probabilidad de prdidas y perjuicios sociales, psquicos, econmicos o ambientales como consecuencia de un desastre, dependen de la combinacin entre la posibilidad de ocurrencia de un fenmeno destructor y el grado de exposicin y debilidad de las personas y sus bienes ante tal fenmeno. No se trata solo de prdidas materiales sino tambin de afectaciones en la psicologa, la economa, el medioambiente, el orden social y la perspectiva futura, las que pocas veces son consideradas en las evaluaciones (Ferradas, 2012). El recuadro 3 muestra los riesgos y sus relaciones con la amenaza y la vulnerabilidad. La figura 6 muestra el riesgo y los conceptos asociados. El recuadro 4 muestra los factores que inciden en el riesgo de prdidas de vidas o de efectos en la vida de las personas. El recuadro 5 muestra los factores que inciden en el riesgo de prdidas econmicas estimables El recuadro 6 muestra los factores que inciden en el riesgo de un mayor impacto social.

Recuadro 3 Los riesgos y sus relaciones con la amenaza y la vulnerabilidad

El riesgo es funcin de una amenaza o peligro y de condiciones de vulnerabilidad de una unidad social. Estos dos factores del riesgo son dependientes entre s, no existe peligro sin vulnerabilidad y viceversa Los factores de riesgo son producto de procesos sociales, de los modelos de desarrollo que se aplican en un territorio y sociedad determinados. El riesgo se caracteriza principalmente por ser dinmico y cambiante, de acuerdo con las variaciones que sufren sus dos componentes (peligro y vulnerabilidad) en el tiempo, en el territorio, en el ambiente y en la sociedad. El riesgo puede ser reducido en la medida que la sociedad procure cambios en alguno de sus componentes, no activando nuevos peligros, no generando nuevas condiciones de vulnerabilidad o reduciendo las vulnerabilidades existentes. Otra caracterstica del riesgo es que por su naturaleza dinmica, es analizable y medible slo hasta cierto punto. Los dos factores del riesgo, peligro y vulnerabilidad, no existen independientemente pero se definen por separado para una mejor comprensin del riesgo.
Fuente: MEF, 2006.

2.2. El desastre
El desastre es la manifestacin del riesgo no manejado (CTAR-Piura, GTZ 1998). Un desastre comprende un contexto y proceso so-

Recuadro 4 Factores que inciden en el riesgo de prdidas de vidas o de efectos en la vida de las personas
- La posibilidad de que se destruyan las viviendas y edificaciones y puedan caer sobre las personas. - Las caractersticas de la ciudad o poblado (calles estrechas, pocas reas libres, etc.). - Las condiciones y capacidades de las personas para poder reaccionar adecuadamente. 32 - La hora de ocurrencia del desastre - La carencia de sistemas de alerta y evacuacin. - La falta de acceso a los sistemas de salud y de emergencias. - La ausencia y deficiencia de la respuesta o manejo de la emergencia.
Fuente: Ferradas, 2012.

Fig. 6: El riesgo y los conceptos asociados

Riesgo

Amenaza o peligros

Vulnerabilidad

Detonante

Suceptibilidad

Potencial

Exposicin

Resistencia

Fragilidad
Fuente: Bernex y Tejada, 2012

Resilencia

Recuadro 5 Factores que inciden en el riesgo de prdidas econmicas estimables

- Los suelos susceptibles de licuefaccin (napa fretica superficial, arenosos, rellenos). - La mayor o menor cantidad de bienes expuestos. - La fragilidad de los bienes expuestos. - El mayor valor de los bienes afectables.
Fuente: Ferradas, 2012.

- La carencia de sistemas de alerta y proteccin previa. - La ausencia de mecanismos de transferencia de riesgos (seguros). - La deficiencia en las medidas de seguridad y proteccin de los bienes despus de iniciado el desastre.

cial que se desencadena como resultado de la manifestacin e impacto de un fenmeno fsico de origen natural, socio-natural o antropognico que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una poblacin y debilidad, fragilidad o falta de resiliencia en su estructura productiva e infraestructura, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autnoma utilizando los recursos disponibles por esta unidad social (EGR, 2008). El desastre es el conjunto de daos y prdidas (humanas, de fuentes de sustento, hbitat fsico, infraestructura, actividad econmica, medio ambiente), que ocurren a consecuencia del impacto de un peligro-amenaza sobre una unidad social con determinadas condiciones de vulnerabilidad (MEF, 2006).

El recuadro 7 muestra los desastres, causas y caractersticas. El recuadro 8 muestra la diferencia entre una amenaza natural y un desastre.

2.3. El riesgo de desastre

El riesgo de desastre es un proceso de construccin social en el contexto de la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno fsico que representa una amenaza para determinada sociedad establecida en un territorio; por otro lado, tal riesgo es resultante de las decisiones y acciones de lo que se denomina proceso integral de desarrollo en el campo de planificacin de polticas pblicas. No es, pues, externo al desarrollo sino intrnseco al mismo (GIZ-PDRS, 2011). Riesgo de desastre es la probabilidad de que se presente un nivel de consecuencias 33

Recuadro 6 Factores que inciden en el riesgo de un mayor impacto social

- La mayor dependencia del clima (carencia o deficiencia de sistemas de almacenamiento o riego). - La mayor o menor afectacin de los bienes de mujeres, nios y ancianos. - La mayor o menor afectacin de los derechos de las personas; en particular el derecho de las personas a opinar y decidir sobre su situacin, y el derecho a la seguridad y proteccin de los ms vulnerables (nios, adultos mayores, etc.). - La importancia de las prdidas para la seguridad alimentaria de las personas y comunidades. - La existencia de reservas (semillas, forraje, dinero). - La ausencia o existencia de otras opciones de ingreso (empleo temporal, acceso a otros pisos ecolgicos). - La mayor o menor capacidad de recuperacin. - Las posibilidad o no de obtener transferencias de familiares (remesas). - La proporcin de posibles prdidas econmicas en relacin con el PBI del pas, la regin o localidad. - Las posibles variaciones del mercado generadas por el desastre y por la ayuda externa. - La posibilidad de afectacin psicosocial como consecuencia directa del desastre o de las medidas para afrontarlo (reubicacin, suspensin de actividades escolares); la posibilidad de prdidas directas del desastre sobre los recursos y bienes de empresas e instituciones pero tambin a la interrupcin temporal o parcial de las actividades. - El posible impacto del desastre en la economa, la estabilidad poltica o la conflictividad social.
Fuente: Ferradas, 2012.

Recuadro 7 Los desastres, causas y caractersticas

Un desastre ocurre cuando el peligro, debido a su magnitud, afecta y/o destruye las bases de la vida de una unidad social (familia, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica que la sustentan y supera sus posibilidades para recuperarse de las prdidas y los daos sufridos a corto o mediano plazo. Los desastres pueden ocurrir por causas asociadas a peligros naturales que pueden ser agravadas por otras de origen antropognico, es decir, causas creadas por el ser humano en su intervencin sobre la naturaleza para generar desarrollo (sobre pastoreo, deforestacin, alteracin de los lechos fluviales, econmicas y sociales adversas en un sitio particular y durante un tiempo definido que exceden niveles aceptables a tal grado que la sociedad o un componente de la sociedad afectada encuentre severamente interrumpido su funcionamiento rutinario y no pueda recuperarse de forma autnoma, requiriendo de ayuda y asistencia externa (Lavell, 2007). Entendemos por riesgo de desastre a la probabilidad de daos y prdidas futuras asocia34 agricultura no tecnificada en laderas, expansin urbana e infraestructura desordenadas, inadecuada utilizacin del espacio y otras) Es importante tener en cuenta que no todos los desastres son de la misma magnitud, puede haber desastres pequeos y medianos que afecten a familias, comunidades o poblados, que ocurren cuando se activa algn riesgo localizado. Este tipo de desastres ocurre de manera cotidiana, y al sumarse, sus impactos pueden ser equivalentes o mayores a los de los grandes desastres o catstrofes.

Fuente: MEF, 2006.

das con el impacto de un evento fsico externo sobre una sociedad vulnerable, donde la magnitud y extensin de estos son tales que exceden la capacidad de la sociedad afectada para recibir el impacto y sus efectos y recuperarse autnomamente de ellos (EGR, 2008).

2.4. Los tipos de riesgo

El riesgo aceptable se refiere a las posibles consecuencias sociales y econmicas que,

Recuadro 8 Cul es la diferencia entre una amenaza y un desastre?

Cul es la diferencia entre una amenaza natural y un desastre? En realidad, el desastre natural no existe. Muchas de las amenazas son naturales y generalmente inevitables, como los ciclones, las inundaciones, las sequas y los terremotos. Estos son amenazas en el sentido que pueden potencialmente causar dao al hombre, a las economas y al medio ambiente si stos no se encuentran adecuadamente preparados para ellas. Un desastre ocurre cuando una amenaza provoca devastacin que deja a las comunidades e incluso a naciones enteras en la incapacidad de hacerle frente y sin ayuda alguna. Los desastres no son ni inevitables ni naturales.
Fuente: UIP y UNISDR, 2010.

ficios como por ejemplo el acceso a tierras ribereas que pueden ser ms frtiles o mayor disponibilidad de agua que otras tierras menos inundables (Ferradas, 2012) Riesgos no deseados: son aquellos riesgos que eventualmente pudieran afectar a las personas. La figura 7 muestra las categoras de riesgo y la figura 8 muestra las dimensiones espaciales del riesgo.

Fig.7: Categoras de riesgo

Fuente: Mora, S., BID. Citado por GTZ-Gobierno Regional de Piura.

implcita o explcitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera en forma consciente por considerar innecesaria, inoportuna o imposible una intervencin para su reduccin dado el contexto econmico, social, poltico, cultural y tcnico existente. La nocin es de pertinencia formal y tcnica en condiciones donde la informacin existe y cierta racionalizacin en el proceso de toma de decisiones puede ejercerse, y sirve para determinar las mnimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de proteccin y planificacin, ante posibles fenmenos peligrosos (Lavell, 2007). Riesgo intensivo: El riesgo asociado con la exposicin de grandes concentraciones poblacionales y actividades econmicas a intensos eventos relativos a las amenazas existentes, los cuales pueden conducir al surgimiento de impactos potencialmente catastrficos de desastres que incluiran una gran cantidad de muertes y la prdida de bienes (UNISDR, 2009). Riesgo extensivo: El riesgo generalizado que se relaciona con la exposicin de poblaciones dispersas a condiciones reiteradas o persistentes con una intensidad baja o moderada, a menudo de naturaleza altamente localizada, lo cual puede conducir a un impacto acumulativo muy debilitante de los desastres (UNISDR, 2009). Riesgos asumidos: cuando las poblaciones aceptan correr los riesgos a cambio de bene-

Fig. 8: La dimensin espacial del riesgo

Fuente: Ferradas, 2012.

2.5. Evaluacin/Anlisis del riesgo

2.5.1. Evaluacin del riesgo
Una metodologa para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a travs del anlisis de posibles amenazas y la evaluacin de las condiciones existentes de vulnerabilidad que 35

conjuntamente podran daar potencialmente a la poblacin, la propiedad, los servicios y los medios de sustento expuestos, al igual que el entorno del cual dependen (UNISDR, 2009).

4. Conformacin de Comisin Tcnica responsable de hacer el anlisis del riesgo, con funcionarios y tcnicos nombrados por la entidad pblica. 5. Recopilacin de informacin y caracterizacin del territorio bajo anlisis. 6. Capacitacin sobre anlisis del riesgo a los actores participantes. 7. Inventario de desastres ocurridos (historia de desastres) 8. Identificacin y anlisis de peligros. 9. Identificacin y anlisis de vulnerabilidades. 10. Identificacin y anlisis de actores: mapa de actores. 11. Identificacin y anlisis de capacidades. 12. Realizacin del Anlisis del Riesgo y formulacin de medidas de gestin del riesgo. 13. Integracin del Anlisis del Riesgo, medidas de gestin del riesgo y Validacin. 14. Presentacin, divulgacin y sensibilizacin sobre la utilizacin del anlisis del riesgo.

2.5.2. Anlisis de riesgo

Es una interpretacin de implicancia metodolgica en la evaluacin del riesgo de una sociedad en contextos existentes o futuros de fenmenos naturales potencialmente peligrosos. En su forma ms simple, es el postulado de que el riesgo resulta de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, econmicas y ambientales asociadas a uno o varios fenmenos peligrosos en un territorio y con referencia a grupos o unidades sociales y econmicas particulares. Cambios en uno o ms de estos parmetros modifican el riesgo en s mismo, es decir, el total de prdidas esperadas y las consecuencias en un rea determinada. Anlisis de amenazas y de vulnerabilidades componen facetas del anlisis de riesgo y deben estar articulados con este propsito y no comprender actividades separadas e independientes. Un anlisis de vulnerabilidad es imposible sin un anlisis de amenazas, y viceversa (Lavell, 2007). El Anlisis del Riesgo es una metodologa para identificar y evaluar el tipo y nivel de daos y prdidas probables que podra tener o podra producir una inversin, a partir de la identificacin y evaluacin de la vulnerabilidad de esta con respecto a los peligros a los que est expuesta. Es una herramienta que permite disear y evaluar las alternativas de inversin o accin con la finalidad de mejorar la toma de decisiones (MEF, 2006). El Anlisis del Riesgo brinda seguridad a la poblacin y a las inversiones y actividades socioeconmicas, identificando peligros, factores de vulnerabilidad, reas afectables, daos probables, proponiendo acciones de mitigacin o prevencin y sensibilizando a los actores sobre los riesgos existentes (MEF, 2006). a. Pasos para el Anlisis del Riesgo: El Anlisis del Riesgo es un proceso que incluye varios momentos o pasos que se debe seguir. A continuacin se presenta la secuencia metodolgica, propuesta por el Proyecto DIPECHO en 2012: 1. Compromiso poltico, coordinacin con las autoridades. 2. Sensibilizacin de autoridades, funcionarios y tcnicos de instituciones responsables de la gestin del desarrollo. 3. Sensibilizacin de lideresas y lderes comunitarios y de la poblacin. 36

2.6. Anlisis del Costo - Beneficio de la Gestin del Riesgo

El Anlisis de Costo - Beneficio (ACB) de la Gestin del Riesgo en pases en va de desarrollo nos da un marco de referencia sistemtico, ayuda a evaluar la eficiencia de una medida de reduccin del riesgo comparando sus costos con la posible reduccin de daos causados por un desastre, muestra la solucin ms eficiente entre varias alternativas, permite justificar inversiones en gestin del riesgo demostrando sus beneficios (Proyecto DIPECHO, 2012). Esta metodologa comprende seis pasos: 1. Anlisis de riesgo: intensidad y recurrencia. 2. Vulnerabilidad: exposicin, fragilidad y capacidad de recuperacin. 3. Riesgo potencial, efectos sin gestin del riesgo. 4. Costos de los proyectos de gestin del riesgo. 5. Riesgo potencial, efectos con gestin del riesgo. 6. Beneficio neto, la reduccin de potenciales efectos restando los costos de los proyectos de gestin del riesgo. Se puede aplicar el ACB mediante dos opciones, segn la calidad y suficiencia de la informacin con que se cuente: anlisis genrico (pasos 1 a 6) o anlisis basado en impactos pasados (pasos 3 a 6) (PREDECAN / GTZ. 2006).

La figura 9 muestra la incorporacin del Anlisis de riesgo en los proyectos de inversin. Existen varias propuestas metodolgicas para desarrollar un anlisis de riego, en la figura 10, se muestra un esquema metodolgico seguido por la experiencia del proyecto DIPECHO y publicada en el 2012.

El peligro
El peligro, tambin llamado amenaza, es un evento de origen natural, socionatural o antropognico que por su magnitud y caractersticas puede causar dao (MEF, 2006). El cuadro 10 muestra los tipos de peligro. La figura 13 muestra la clasificacin de los principales peligros

2.7. Tres conceptos de amenazas

Las amenazas son eventos fsicos latentes, o sea probabilidades de ocurrencia de eventos fsicos dainos en el futuro (EGR, 2008). La amenaza (en gestin de riesgos) es la probabilidad de ocurrencia en un tiempo y lugar, de fenmenos atmosfricos, hidrolgicos, geolgicos, que por razones de lugar en el que ocurren, su severidad y frecuencia, pueden afectar adversamente a los seres humanos, a sus estructuras o actividades (Angulo, 2006) Las amenazas son fenmenos de tipo natural o socio natural. La falta de adaptacin de una regin, su fragilidad o vulnerabilidad, convierten un fenmeno en una amenaza (CTARPiura, GTZ 1998). La figura 11 muestra los factores que configuran las amenazas. La figura 12 muestra la clasificacin de las amenazas segn su origen. El cuadro 9 muestra los tipos de amenaza.

2.8 Tres conceptos de vulnerabilidad

La vulnerabilidad es la condicin de debilidad o fragilidad que lleva a sufrir daos y la escasa capacidad para anticipar, resistir y recuperarse del impacto de las amenazas (CTAR-Piura, GTZ 1998). La vulnerabilidad es la susceptibilidad de una unidad social (familias, comunidad, sociedad), estructura fsica o actividad econmica que la sustentan, de sufrir daos por accin de un peligro o amenaza (MEF, 2006). La vulnerabilidad es el factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza. Corresponde a la predisposicin o susceptibilidad fsica, econmica, poltica o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenmeno peligroso de origen natural, socionatural o antrpico. Representa tambin las condiciones que imposibilitan o dificultan la recuperacin autnoma posterior.

Fig. 9: Incorporacin del Anlisis de riesgo en los proyectos de inversin pblica

Fuente: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, Critas del Per, 2009.

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Fig. 10: Esquema metodolgico del Anlisis del Riesgo

Fuente: Proyecto DIPECHO: Fortaleciendo capacidades de sistemas subnacionales de gestin del riesgo y desarrollando la resiliencia de comunidades vulnerables a desastres, 2012.

Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenmeno peligroso determinan el carcter selectivo de la severidad de sus efectos (Lavell, 2007). La vulnerabilidad representa las caractersticas internas de los elementos expuestos a las amenazas: poblacin, asentamientos humanos, produccin, infraestructura, etc., que los hacen 38

propensos de sufrir dao al ser impactados por distintos eventos fsicos. La vulnerabilidad significa una falta de resiliencia y resistencia y, adems, condiciones que dificultan la recuperacin y reconstruccin autnoma de los elementos afectados. Son especficas a distintos tipos de amenaza, lo que significa que no existen vulnerabilidades generales, sino ms bien

Fig. 11: Factores que configuran las amenazas

Fuente: ITDG, 2005.

Fig. 12: Clasificacin de las amenazas segn su origen

Clasificacin de las amenazas segn su origen

naturales

socio-naturales

antropognicos

Fuente: EGR, 2008.

vulnerabilidades con referencia a amenazas o conjuntos de amenazas especficas (EGR, 2008). La figura 14 muestra la conceptualizacin de vulnerabilidad. La vulnerabilidad es resultado de los propios procesos de desarrollo no sostenible. La vulnerabilidad es una condicin social, producto de los procesos y formas de cambio y transformacin de la sociedad. Se expresa en trminos de los niveles econmicos y de bienestar de la poblacin, en sus niveles de organizacin social, educacin, en sus caractersticas culturales e ideolgicas; pero tambin en trminos de su localizacin en el territorio, en el manejo del ambiente, en las caractersticas y capacidades propias para recuperarse y de su adecuacin al medio y a los peligros que este mismo medio presenta. La vulnerabilidad es la propensin a sufrir el dao o peligro, y no el dao en s mismo (MEF, 2006).

El cuadro 11 muestra las variantes en el concepto de vulnerabilidad. La vulnerabilidad puede estar referida a una persona, un grupo de personas o la sociedad en su conjunto; pero lo que caracteriza el concepto de vulnerabilidad utilizado para el anlisis de los riesgos de desastre es que la vulnerabilidad est en funcin a una o varias amenazas de ocurrencia de fenmenos potencialmente destructivos (Ferradas, 2012). La figura 15 muestra la Relacin Pobreza Vulnerabilidad. La figura 16 muestra los tipos de Vulnerabilidad La vulnerabilidad puede ser vista o analizada como proceso y como situacin como se muestra en el cuadro 12. Una versin reciente asocia la vulnerabilidad con, la exposicin, la fragilidad y la resiliencia. La exposicin referida a la debilidad de 39

Cuadro 10: Los tipos de amenaza

Tipos de amenaza Amenaza biolgica Descripcin Un proceso o fenmeno de origen orgnico o que se transporta mediante vectores biolgicos, lo que incluye la exposicin a microorganismos patgenos, toxinas y sustancias bioactivas que pueden ocasionar la muerte, enfermedades u otros impactos a la salud, al igual que daos a la propiedad, la prdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y econmicos, o daos ambientales. Un proceso o fenmeno geolgico que podra ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daos a la propiedad, la prdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y econmicos, o daos ambientales. Un proceso o fenmeno de origen atmosfrico, hidrolgico u oceanogrfico que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daos a la propiedad, la prdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y econmicos, o daos ambientales. Ejemplos Brotes de enfermedades epidmicas, contagios de plantas o animales, insectos u otras plagas e infestaciones

Amenaza geolgica

Terremotos, actividades y emisiones volcnicas, y procesos geofsicos afines como el movimiento de masas, aludes, desprendimiento de rocas, derrumbes en la superficie y corrientes de barro o escombros

Amenaza hidrometeorolgica

Ciclones tropicales (tambin conocidos como tifones y huracanes), tempestades, granizadas, tornados, tormentas de nieve, fuertes nevadas, avalanchas, marejadas, inundaciones (entre stas las inundaciones repentinas), sequas, olas de calor y de fro. Las condiciones meteorolgicas tambin pueden representar un factor para otras amenazas, tales como aludes, incendios forestales, plagas de langosta, epidemias, y el transporte y la dispersin de sustancias txicas y material de erupciones volcnicas.

Fuente: Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR). 2009. Terminologa sobre Reduccin del Riesgo de Desastres.2009. Suiza. 43 p.

Cuadro 11: Tipos de peligro

Tipos Natural Socio natural Descripcin Asociado a fenmenos meteorolgicos, geotectnicos, biolgicos, de carcter extremo o fuera de lo normal. Corresponde a una inadecuada relacin hombre-naturaleza; est relacionado con procesos de degradacin ambiental o de intervencin humana sobre los ecosistemas. Se expresa en el aumento de la frecuencia y severidad de los fenmenos naturales o puede dar origen a peligros naturales donde no existan antes y puede reducir los efectos mitigantes de los ecosistemas naturales. Est relacionado a procesos de modernizacin, industrializacin, desregulacin industrial o la importacin, manejo, manipulacin de desechos o productos txicos. Todo cambio tecnolgico, as como la introduccin de tecnologa nueva o temporal, puede tener un papel en el aumento o disminucin de otros peligros.

Tecnolgico o antrpico

40

Fuente. MEF, 2006.

Fig.13: Clasificacin de los principales peligros PELIGROS

DE ORIGEN NATURAL

INDUCIDOS POR LA ACTIVIDAD DEL HOMBRE

POR EL PROCESO EN EL INTERIOR DE LA TIERRA

POR EL PROCESO EN LA SUPERFICIE DE LA TIERRA DESLIZAMIENTO DE LA TIERRA ALUVIN (HUAICO) DERRUMBE

HIDROMETEREOLGICOS Y OCEANOGRFICOS

BIOLGICOS

SISMO MAREMOTO (TSUNAMI) ACTIVIDAD VOLCNICA

INUNDACIN

EPIDEMIAS

INCENDIO (URBANO, INDUSTRIAL Y FORESTAL EXPLOSIN DERRAME DE SUSTANCIAS QUMICAS PELIGROSAS CONTAMINACIN AMBIENTAL

VIENTOS FUERTES

PLAGAS

LLUVIAS INTENSAS

ALUD

HELADA

EROSIN FLUVIAL EN LADERAS

SEQUA

FUGA DE GASES

GRANIZADA

SUBVERSIN

NEVADA OLEAJES ANMALOS

Fuente: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, Critas del Per, 2009.

Cuadro 12: Variantes en el concepto de vulnerabilidad

Concepto de vulnerabilidad segn la teora de gestin de riesgos Susceptibilidad al dao que tienen los elementos expuestos a una amenaza. Tambin, grado por el cual un sistema socio-econmico es susceptible o resiliente a los impactos de una amenaza. Igualmente, la incapacidad de un grupo social para anticiparse, resistir y recuperarse de los impactos de una amenaza
Fuente: Angulo L., 2006.

Concepto de vulnerabilidad segn el lenguaje del cambio climtico Grado por el cual un sistema es susceptible o incapaz de enfrentarse a efectos adversos del cambio climtico, incluidas la variabilidad y los extremos del clima. Es funcin del carcter, magnitud y rapidez del cambio climtico, de la variacin a la que un sistema est expuesto, de su sensibilidad y de su capacidad de adaptacin.

41

Fig. 14: Relacin de las dimensiones de la vulnerabilidad

Fuente: Fuente: Turner II, B.L. (et. al), A framework for vulnerability analysis in sustainable science, PNAS, Vol. 100, N 14, July 8, 2003; citado por Franco-Vidal y colaboradores, 2010.

Fig. 15: Relacin Pobreza Vulnerabilidad

Fuente: MEF, 2006.

las personas y bienes frente a una amenaza de desastre, la resiliencia referida a la capacidad para afrontar el riesgo y recuperarse del desastre (Ferradas, 2012). El cuadro 13 muestra de que forma estos tres factores podran explicar la vulnerabilidad. La figura 17 muestra un esquema de la progresin de la vulnerabilidad 42

Hay que tener presente que las poblaciones de pases desarrollados y de localidades desarrolladas en los pases en desarrollo tienen mejores recursos internos y externos que les permiten desarrollar respuestas individuales y colectivas frente a los desastres. Por el contrario los pobres, por sus propias condiciones de marginacin social y econmica son mucho

Fig. 16: Tipos de Vulnerabilidad

Vulnerabilidad

Estructural

Coyuntural

Producto de prcticas sociales o procesos de desarrollo

Ligada a condiciones particulares en las que se produce un evento daino

Fuente: Bernex y Tejada, 201

Cuadro 13: Forma de ver o analizar la vulnerabilidad

Forma de ver o analizar la vulnerabilidad Vulnerabilidad como proceso Descripcin

La vulnerabilidad es el proceso social que determina o aumenta la exposicin de las personas y sus bienes ante las amenazas o peligros de ocurrencia de fenmenos destructores y, por tanto, es necesario analizar los procesos histricos y estructurales que determinan las condiciones de vulnerabilidad. La vulnerabilidad ha sido entendida como un conjunto de condiciones de las personas y sus bienes que los hacen ms sensibles y expuestas. A las amenazas o peligros y por tanto el nfasis estar puesto en las condiciones de inseguridad en un momento dado.

Vulnerabilidad como situacin

Fuente: Ferradas, 2012.

Cuadro 14: Factores que explican la vulnerabilidad

Factores Grado de exposicin Descripcin Tiene que ver con decisiones y prcticas que ubican a una unidad social cerca a zonas de influencia de un fenmeno natural peligroso. La vulnerabilidad surge por las condiciones inseguras que representa la exposicin, respecto a un peligro que acta como elemento activador del desastre. Referida al nivel de resistencia y proteccin frente al impacto de un peligro/ amenaza, es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social por las condiciones socioeconmicas. Este trmino se refiere al nivel de asimilacin o la capacidad de recuperacin que pueda tener la unidad social frente al impacto de un peligro-amenaza. Se expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o deficiencia en absorber el impacto de un fenmeno peligroso.

Fragilidad

Resiliencia

Fuente: MEF, 2006.

43

Fig. 17: Esquema de la progresin de la vulnerabilidad

Causas de Fondo Distribucin de recursos Naturales y productivos Sistema social, econmico y poltico Poblacin Ocupacin territorial Derechos Cultura Centralismo Acceso de los grupos vulnerables a las estructuras de poder y a los recursos Presiones dinmicas Migracin y Urbanizacin Contaminacin y prdida de recursos por dinmicas productivas. Debilidad o deterioro institucional Polticas pblicas Mercados locales Impacto de desastres Anteriores Cambios cientficos y tecnolgicos Condiciones inseguras Precariedad de construcciones Ubicaciones peligrosas Servicios y estructuras deficitarias Dficits de Salud y nutricin Inseguridad alimentaria Medios de subsistencia limitados y en riesgo Limitada organizacin Carencia de mecanismos de concertacin y participacin Limitada Conciencia del Riesgo Poco acceso a la informacin

Fuente. Ferradas, 2012.

ms vulnerables. Sin embargo, no hay que subestimar la solidaridad como activo de fundamental importancia en la generacin de respuestas rpidas frente a desastres en el caso de poblaciones pobres. El Cuadro 14 presenta los componentes de la vulnerabilidad. La figura 18 muestra los factores de la vulnerabilidad desde la perspectiva del cambio climtico.

En el caso particular de cambio climtico, considerando sus componentes de vulnerabilidad, se da que poblaciones pobres cuenten con activos tangibles e intangibles que permiten dar respuestas a los desastres. El Cuadro 15 as lo muestra. La figura 19 muestra la telaraa de factores de vulnerabilidad

Recuadro 9 Tipos de vulnerabilidad

Vulnerabilidad Fsica: Tiene que ver, entre otros aspectos, con la ubicacin fsica de los asentamientos o con la capacidad tcnica materiales de ocupacin o aprovechamiento del ambiente y sus recursos. Vulnerabilidad Econmica: Se refiere tanto a la ausencia de recursos econmicos de los miembros de una comunidad (que los obliga, por ejemplo, a invadir zonas de amenazas o a construir sin la tcnica y los materiales adecuados), como a la mala utilizacin 44 de los recursos disponibles para una correcta Gestin del Riesgos Vulnerabilidad Social: Se refiere a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas de organizacin (institucional y comunitaria) y manera de actuar de las personas y las comunidades que las coloca en condiciones de mayor o menor exposicin. Vulnerabilidad Educativa: Se relaciona con la mayor o menor correspondencia exis-

Cuadro 15: Componentes de la vulnerabilidad

Componente Fortaleza y estabilidad de los medios de vida Descripcin Se trata principalmente de la variedad y cantidad de bienes o capital que posee una persona o un hogar y/o el ingreso y oportunidades que tiene para el trueque (intercambio de cultivos por dinero o en efectivo) o las cualidades que posee para realizar actividades generadoras de ingresos Se refiere al estado nutricional, la salud fsica y mental, la moral y el nivel de estrs de la persona, as como su sentido de seguridad e identidad en el hogar y la localidad Se refiere al nivel de proteccin adquirido a travs de la capacidad y disponibilidad de la persona para construir una vivienda segura en un lugar seguro Comprende las distintas precauciones tomadas para enfrentar a un desastre a nivel de la sociedad ms que a nivel de una persona u hogar Se trata del grado en el que distintos grupos de personas pueden afectar las prioridades del gobierno, organizando sus propias actividades a travs de su asociacin autnoma. Tambin refiere a medios de vida que incluyen el capital social y poltico (el acceso diferencial de la poblacin a distintas redes, grupos semejantes, alianzas tnicas) Capital social de la poblacin Capital poltico de la poblacin Nivel de apertura de los procesos polticos en el pas Discriminacin entre grupos Nivel de desigualdad entre gneros y derechos de la mujer Redes e instituciones, y su capacidad para operar libremente Nivel de libertad de la prensa Subcomponentes Bienes financieros (o capital) Bienes fsicos Capital humano Capital natural Flexibilidad de los vnculos entre la poblacin y sus fuentes de empleo Flexibilidad de los vnculos entre los bienes personales y sus fuentes de ingreso Estado nutricional Salud fsica Salud mental Seguridad e identidad

Bienestar inicial o condicin bsica

Autoproteccin

Ingresos adecuados Disponibilidad de materiales adecuados, conocimientos tcnicos y aptitud para construir Voluntad para tomar las medidas necesarias

Proteccin social

Ejercicio del poder: sociedad civil, un ambiente participativo e instituciones

Fuente: Adaptado de Cannon, 2006.

tente entre los contenidos y mtodos de la educacin que recibe los miembros de una comunidad, y las herramientas conceptuales y prcticas que requieren para participar activamente en la vida de esa comunidad y para contribuir a una relacin armnica entre la poblacin y su entorno natural. Vulnerabilidad Poltica: Se refiere a los niveles de autonoma (y/o capacidad) que posee una comunidad para tomar o influir sobre las decisiones que la afectan, y a su capacidad de gestin y de negociacin ante los agentes externos (gobiernos regionales, municipales y nacionales, empresas multinacionales, cooperacin internacional, etc.)

Vulnerabilidad Institucional: Se refiere a los obstculos formales (politizacin, corrupcin, burocracia, etc.) que impiden una adecuada adaptacin de la comunidad a la realidad cambiante del ambiente, y una rpida respuesta de las instituciones en caso de desastres Vulnerabilidad Social relativa a la organizacin: Se refiere a la capacidad de la comunidad para organizarse y para establecer en su interior lazos de solidaridad, de cooperacin mutua, y a la representatividad o legitimidad de sus organizaciones y lderes.
Fuente: OXFAM, s.f.

45

Fig. 18: La vulnerabilidad y sus componentes

Fuente: MINAM, 2011. Gua para la elaboracin de Estrategias Regionales de Cambio Climtico. Lima, 120 p.

Cuadro 16: Activos tangibles e intangibles de una poblacin

Activos tangibles Una defensa civil fuerte y bien organizada. Un sistema de alerta temprana eficiente. Equipos de rescate bien equipados. Suministros de emergencia y otros recursos. Activos intangibles Liderazgo local efectivo. Movilizacin comunitaria. Solidaridad y una poblacin conocedora de desastres y educada en las acciones a realizar. Participacin local en la planeacin de evacuaciones

Fuente: Grupo de Trabajo sobre el Cambio Climtico y el Desarrollo, 2006.

Cuadro 17: Formas de medir la vulnerabilidad

Tipo de vulnerabilidad La vulnerabilidad humana ante multipeligros climticos La vulnerabilidad humana por concepto de seguridad alimentaria La vulnerabilidad agrcola Formas de medicin Est determinada por el nivel de ndice de Desarrollo Humano (IDH) de la poblacin en dichas regiones, la cantidad de peligros climticos que las amenazan y el porcentaje de la poblacin expuesta. Est determinada por la cantidad de cultivos que contribuyen a la seguridad alimentaria en dichas regiones, la cantidad de peligros que las amenazan y el porcentaje de la poblacin expuesta. Se determina a partir del volumen de produccin agrcola (ocho Cultivos bsicos que constituyen los principales alimentos) que es amenazada por peligro de sequa severa en cada regin. Se determina a partir del porcentaje de las redes viales amenazadas por multipeligros climticos en cada regin.

La vulnerabilidad de la infraestructura vial

Fuente: Monge, s.f.

El cuadro 16 muestra las diversas formas de medir la vulnerabilidad. Consecuentemente es necesario desarrollar acciones para reducir la vulnerabilidad. Ayuda 46

en Accin ha identificado los siguientes factores de vulnerabilidad (Recuadro 9) y componentes para reducir la vulnerabilidad (Recuadro 10). en Accin ha identificado los siguientes factores de vulnerabilidad (Recuadro 9) y componentes para reducir la vulnerabilidad (Recuadro 10).

Fig. 19: Telaraa de factores de vulnerabilidad

Fuente: Wilches-Chaux, 2006; citado por Bernex y Tejada, 2012.

Recuadro 10 Factores de vulnerabilidad

La vulnerabilidad es una condicin que resulta de la interaccin de un conjunto de factores que se relacionan entre s de manera compleja. Entre estos factores destacan: la ausencia de un ordenamiento y gestin del territorio, la falta de planificacin con enfoque de cuenca hidrogrfica, la ausencia de polticas de largo plazo, la debilidad institucional, la intensificacin del uso de la tierra, el aprovechamiento descontrolado de los recursos naturales, el incremento acelerado de la poblacin y la presencia de condiciones socioeconmicas desfavorables.
Fuente: MINAM, S.f. Mapa de vulnerabilidad fsica del Per. Herramientas para la gestin del riesgo. Lima, 52 p.

2.9 Capacidad
Capacidad: La combinacin de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin que pueden utilizarse para la consecucin de los objetivos acordados. La figura 20 muestra los componentes de la capacidad. La capacidad tambin puede describirse como aptitud. La evaluacin de las capacidades es un trmino para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparacin con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar acciones posteriores (UNRISDR, 2009). Capacidad de afrontamiento: La habilidad de la poblacin, las organizaciones y los sistemas, mediante el uso de los recursos y las destrezas disponibles, de enfrentar y gestionar condiciones adversas, situaciones de emergencia o desastres. La capacidad de afrontamiento requiere de una concientizacin continua, al igual que de recursos y una gestin adecuada, tanto en tiempos normales como durante las crisis o condiciones adversas. Las capacidades de afrontamiento contribuyen a la reduccin del riesgo de desastres (UNRISDR, 2009). 47

El cuadro 17 muestra los factores de vulnerabilidad socioeconmica en una zona alto andina del Per.

Recuadro 11 Componentes para reducir la vulnerabilidad

1. Participacin: Con el fin de que las polticas de desarrollo satisfagan las necesidades de los pobres y excluidos, los gobiernos necesitan encontrar maneras de asegurarse de que la gente vulnerable participe en los procesos de responsabilizacin y toma de decisiones. 2. Responsabilidad: Los gobiernos deben responsabilizarse de las promesas y polticas que implementen o no implementen. 3. Descentralizacin: Reforzar el gobierno local ayuda a asegurar que la toma de decisiones es apropiada y mejora la responsabilidad gubernamental. 4. Libertad y acceso a la informacin: La gente necesita tener acceso a informacin adecuada sobre polticas, derechos y decisiones importantes de gobierno para asegurar la participacin en la reduccin de desastres. 5. Obligaciones legalmente ejecutables: Las polticas de gobierno y su obligacin de proteger a los ciudadanos deben ser legalmente ejecutables, sin esto los gobiernos pueden evadir su responsabilidad. 6. Acceso a la justicia: La justicia para todos, con base en un marco legislativo apropiado, es esencial para proteger a la gente, especialmente a los ms marginados y vulnerables. 7. Coordinacin y cooperacin nacional: para que la reduccin de desastres sea efectiva se necesita cooperacin a nivel nacional entre las tantas y diferentes organizaciones e instituciones involucradas. 8. Cooperacin y coordinacin internacional: Como los desastres no respetan las zonas limtrofes internacionales son importantes los acuerdos que aseguren responsabilidad transnacional para promover la seguridad sobrepasando fronteras.
Fuente: Grupo de Trabajo sobre el Cambio Climtico y el Desarrollo. 2006.

2.10 Otros conceptos importantes

Preparacin: El conocimiento y las capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperacin, las comunidades y las personas para prever, responder, y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza (UNRISDR, 2009). Prevencin: La evasin absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos (UNRISDR, 2009). Recuperacin: La restauracin y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres (UNRISDR, 2009). Reforzamiento: El refuerzo o la modernizacin de las estructuras existentes para lograr una

mayor resistencia y resiliencia a los efectos dainos de las amenazas (UNRISDR, 2009). Respuesta: El suministro de servicios de emergencia y de asistencia pblica durante o inmediatamente despus de la ocurrencia de un desastre, con el propsito de salvar vidas, reducir los impactos a la salud, velar por la seguridad pblica y satisfacer las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada (UNRISDR, 2009). Resiliencia: La capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservacin y la restauracin de sus estructuras y funciones bsicas (UNRISDR, 2009). El cuadro 18 muestra las caractersticas de una comunidad vulnerable y resiliente. El cuadro 19 muestra los factores que inciden en el comportamiento de la resiliencia.

48

Cuadro 18: Factores de vulnerabilidad socioeconmica en una zona alto andina

Componentes del sistema Suelo Pasturas Vulnerabilidad Degradacin de humedales (drenaje de bofedales) Degradacin de suelos por sobrepastoreo Sobrecarga animal en praderas naturales Deterioro de praderas naturales Deficiente manejo de pastos cultivados Ganadera Dbiles capacidades de manejo integrado de prcticas ganaderas Desconocimiento de nuevas tecnologas de reproduccin Bajo mejoramiento gentico ganadero Bajas capacidades tcnicas de sanidad pecuaria Dbil organizacin Infraestructura deficiente Servicios bsicos Bajos niveles de salubridad Infraestructura precaria Escasa salud preventiva Morbilidad y desnutricin infantil Currcula educativa desligada de la realidad rural Ausencia de inversin en saneamiento ambiental Vivienda y hbitat Poca informacin sobre tecnologas renovables Uso de lea, arbustos, bosta, paja (ichu) como fuente de energa Ubicacin precaria de centros poblados Ausencia de estudios de desarrollo urbano Organizacin social Dbil organizacin

Fuente: Gmez, A.; Moya, E.; Torres, J. (Ed). 2008

Fig. 20: Componentes de la capacidad

Infraestructura y los medios fsicos Gestin

Habilidades de afrontamiento de la sociddad

Liderazgo

Capacidad

Instituciones

Relaciones sociales Destrezas

Fuente: UNRISDR, 2009.

Conocimiento humano

49

Cuadro 19: Caractersticas de una comunidad vulnerable y resiliente

Comunidad vulnerable El desastre sorprende a la comunidad. Comunidad resiliente La comunidad cuenta con mecanismos de alerta temprana para tomar las medidas adecuadas ante la ocurrencia de un peligro.

La comunidad no conoce los peligros que pueden La comunidad ha identificado sus peligros y elaamenazarla borado un mapa de peligros conocido por todos los moradores La comunidad no sabe a dnde ir en caso de emergencia La comunidad ha identificado, sealizado y acondicionado lugares seguros.

La comunidad no est preparada para la ocurren- La comunidad ha formado y capacitado una Bricia de una Emergencia gada de Defensa Civil, que sabe cmo actuar en caso de emergencia. La comunidad deforesta para aumentar sus parcelas cultivables La comunidad adopta una actitud pasiva ante la ocurrencia de un desastre, considerndolo un castigo divino La comunidad vive a orillas de un ro que tiene crecientes frecuentes La comunidad preserva la flora existente y extiende sus parcelas en zonas que no generan un riesgo para su seguridad. .Encabezada por el dinamismo de las autoridades, la comunidad toma conciencia de la posibilidad de prepararse para afrontar a un desastre y reducir los daos ocasionados. La comunidad se reubica en una zona ms segura o implementa medidas estructurales para minimizar el riesgo de inundacin

Fuente: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, Critas del Per. 2009. Gestin del Riesgo de Desastres para la planificacin del desarrollo local. Primera edicin, Lima, 44 p.

Cuadro 20: Factores que inciden en el comportamiento de la resiliencia

Factores Descripcin Factores positivos Conocimiento de las propias fortalezas y debilidades, tanto a nivel individual que contribuyen a como del sistema social. una alta resiliencia: Reconocimiento y desarrollo de las propias potencialidades. Ejercicio de la participacin en la toma de decisiones y generacin de oportunidades para este ejercicio. Reconocimiento de los errores, asumindolos como lecciones aprendidas. Fomento de la identidad cultural y autoestima colectiva, recuperando sus propios saberes. Diversificacin econmica, pensamiento estratgico e innovacin. Aprendizaje y puesta en prctica de nuevas alternativas de desarrollo, generando estilos de vida ms armnicos con el entorno. Desarrollo de respeto y tolerancia de la diversidad y a la expresin de las minoras. Factores negativos que contribuyen a una baja resiliencia: Actitudes fatalistas frente a la vida y frente al riesgo (la creencia de que el desastre es natural). Paternalismo que impide o limita la participacin de la poblacin en la solucin de sus problemas (las viejas prcticas de solucin desde arriba o desde el exterior a problemas que son propios de una comunidad o poblacin, entre ellos el manejo del riesgo). Burocracia y corrupcin, que diluyen las posibilidades de construir desarrollo. Baja participacin en la toma de decisiones sobre asuntos de su competencia.
Fuente: MEF, 2006.

50

ndice de cuadros
Cuadro 1: Esquematizacin del concepto de gestin del riesgo Cuadro 2: El concepto de gestin del riesgo con enfoque de cambio climtico Cuadro 3: Resumen de los cambios en el tiempo de conceptos y enfoques de GdR Cuadro 4: Procesos y subprocesos para la GdR Cuadro 5: Rasgos definitorios de un proceso de gestin del riesgo Cuadro 6: Normas internacionales referidas a la gestin del riesgo y prevencin de desastres Cuadro 7: Normatividad relacionada a la GdR en la subregin andina Cuadro 8: Instituciones encargadas de la GdR en el sector agropecuario para los pases de la subregin andina de acuerdo a su nivel y rol Cuadro 9: Lecciones de GdR Cuadro 10: Los tipos de amenaza Cuadro 11: Tipos de peligro Cuadro 12: Variantes en el concepto de vulnerabilidad Cuadro 13: Forma de ver o analizar la vulnerabilidad Cuadro 14: Factores que explican la vulnerabilidad Cuadro 15: Componentes de la vulnerabilidad Cuadro 16: Activos tangibles e intangibles de una poblacin Cuadro 17: Formas de medir la vulnerabilidad Cuadro 18: Factores de vulnerabilidad socioeconmica en una zona alto andina Cuadro 19: Caractersticas de una comunidad vulnerable y resiliente Cuadro 20: Factores que inciden en el comportamiento de la resiliencia 13 14 15 18 19 22 23 25 27 40 40 41 43 43 45 46 46 49 50 50

ndice de recuadros
Recuadro 1: El concepto de reduccin del riesgo de desastres Recuadro 2: La GdR y el desarrollo sostenible Recuadro 3: Los riesgos y sus relaciones con la amenaza y la vulnerabilidad Recuadro 4: Factores que inciden en el riesgo de prdidas de vidas o de efectos en la vida de las personas Recuadro 5: Factores que inciden en el riesgo de prdidas econmicas estimables Recuadro 6: Factores que inciden en el riesgo de un mayor impacto social Recuadro 7: Los desastres, causas y caractersticas Recuadro 8: Cul es la diferencia entre una amenaza natural y un desastre? Recuadro 9: Tipos de vulnerabilidad Recuadro 10: Factores de vulnerabilidad Recuadro 11: Componentes para reducir la vulnerabilidad 14 21 32 32 33 34 34 35 44 44 48 51

ndice de figuras
Fig. 1: Gestin del riesgo Fig. 2: Tipos de gestin del riesgo Fig. 3: Modelo para gestionar el Riesgo Fig. 4: La gestin del riesgo en los procesos de desarrollo Fig. 5: Los desastres: problemas del desarrollo no resueltos Fig. 6: El riesgo y los conceptos asociados Fig. 7: Categoras de riesgo Fig. 8: La dimensin espacial del riesgo Fig. 9: Incorporacin del Anlisis de riesgo en los proyectos de inversin pblica Fig. 10: Esquema metodolgico del Anlisis del Riesgo Fig. 11: Factores que configuran las amenazas Fig. 12: Clasificacin de las amenazas segn su origen Fig. 13: Clasificacin de los principales peligros Fig. 14: Relacin de las dimensiones de la vulnerabilidad Fig. 15: Relacin Pobreza Vulnerabilidad Fig. 16: Tipos de Vulnerabilidad Fig. 17: Esquema de la progresin de la vulnerabilidad Fig. 18: La vulnerabilidad y sus componentes Fig. 19: Telaraa de factores de vulnerabilidad Fig. 20: Componentes de la capacidad 16 16 17 20 21 33 35 35 37 38 39 39 41 42 42 43 44 46 47 49

52

Modulo 2: Cambio climtico y adaptacin cambio climtico

1. Introduccin
El cambio climtico es el desafo ms importante de nuestra poca, un problema global a largo plazo que incluye interacciones complejas entre procesos climatolgicos, ambientales, econmicos, sociales, polticos e institucionales. Los intentos de adaptarse y mitigar los impactos climticos y los esfuerzos por promover un desarrollo sostenible comparten objetivos comunes, como el acceso a los recursos (conocimientos incluidos), equidad en la distribucin de los mismos y mecanismos de participacin ciudadana, reparticin del riesgo y capacidad de decisin para enfrentar situaciones de incertidumbre (EuropeAid, 2009). El cambio climtico amenaza al mundo entero, pero los pases en desarrollo son los ms vulnerables. Segn las estimaciones, soportarn aproximadamente entre el 75% y el 80% del costo de los daos provocados por la variacin del clima. La mayor parte de los pases en desarrollo carecen de la capacidad financiera y tcnica suficiente para manejar el creciente riesgo climtico. Asimismo, dependen en forma ms directa de recursos naturales sensibles al clima para generar sus ingresos y su bienestar. Adems, la mayora se ubica en regiones tropicales y subtropicales ya sujetas a un clima sumamente variable (Banco Mundial, 2010).

de efecto invernadero, esto interfieren en el proceso natural ya que estos gases se concentran en la atmsfera y atrapan ms calor, es entonces cuando la tierra se vuelve ms clida (Stone et. al., 2010).

2.2. Consecuencias del cambio climtico

Las consecuencias de los cambios complejos y no lineales en el sistema Tierra ya estn teniendo graves consecuencias para el bienestar humano, como son: - Factores mltiples e interrelacionados, como sequas combinadas con presiones sociales y econmicas, que afectan la seguridad humana; - Aumento de la temperatura media por encima de ciertos umbrales en determinados lugares, lo que ha tenido importantes consecuencias en la salud humana, como un aumento de los casos de malaria; - Aumento de la frecuencia y la gravedad de fenmenos climticos, como inundaciones y sequas, a niveles sin precedentes que afectan tanto el capital natural como la seguridad humana; - Variacin cada vez ms rpida de la temperatura y aumento del nivel del mar que influyen en el bienestar humano en determinados lugares. Por ejemplo, repercuten en la cohesin social de muchas comunidades, entre otras las comunidades indgenas y locales; el aumento del nivel del mar supone una amenaza para algunos bienes naturales y la seguridad alimentaria de los pequeos estados insulares en desarrollo; y - Considerable prdida de diversidad biolgica y extincin constante de especies que repercute en la prestacin de servicios de los ecosistemas, como el colapso de una serie de actividades pesqueras y la prdida de especies utilizadas con fines medicinales (PNUMA, 2012). El cuadro 20 muestra la visin de la percepcin de los impactos climticos a nivel de los pases de la Comunidad Andina y principales vulnerabilidades por sector y reas geogrficas. Se muestra que los retrocesos glaciares son comunes para los cuatro pases. En el Per 53

2. El cambio climtico
2.1. Origen del cambio climtico
El origen del cambio climtico tiene que ver con el exceso de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmsfera. El efecto invernadero es el proceso natural mediante el cual la atmsfera mantiene la Tierra caliente. La atmsfera est compuesta por una capa de gases invisibles. Sin estos gases que hay en la atmsfera y mantienen el calor del sol, la Tierra sera un planeta congelado en donde ningn tipo de vida podra sobrevivir. El efecto invernadero es un proceso natural. Tanto los gases de efecto invernadero como el efecto invernadero son buenos para la Tierra. Cuando existe una cantidad adecuada de GEI esto permite que la Tierra tenga la temperatura apropiada para que haya vida. El problema es cuando hay un desbalance, cuando las actividades humanas generan ms gases

Cuadro 20: Visin de la percepcin de los impactos climticos a nivel de la CAN y principales vulnerabilidades por sector y reas geogrficas
Pas Variaciones trmicas Bolivia Retroceso glaciares Retroceso glaciares Retroceso glaciares Retroceso glaciares Inundaciones Lluvias Lluvias Desertificacin Intensificacin El Nio y La Nia Emergencias por desastres naturales del mar Aumento del nivel Cambios de temperatura. Corriente Humboldt Variaciones Precipitacin Inundaciones Sequas Granizadas Efectos Fenmenos extremos Intensificacin El Nio y La Nia Inundaciones Salinizacin Acuferos Aumento del nivel del mar

Colombia

Ecuador Per

Fuente: EuropeAid. 2009. Cambio climtico en Amrica Latina. Belgium, 120 p.

Fig. 21: Potenciales impactos del cambio climtico en Amrica Latina

Fuente: Asociacin Unidos por el Cambio Climtico, 2008.

existe percepcin de alta vulnerabilidad. La figura 21 muestra los potenciales impactos del cambio climtico en Amrica Latina. El cuadro 21 muestra ejemplos de posibles impactos del cambio climtico por efecto de la alteracin de los fenmenos atmosfricos y climticos extremos, basados en proyecciones hasta mediados o finales del siglo XXI. 54

2.3. La red de interacciones entre cambio climtico y los sistemas humanos

La figura 22 muestra las relaciones de causa efecto del calentamiento global. Una forma ms desagregada de estas relaciones se muestra en la figura 23.

Cuadro 21. Ejemplos de posibles impactos del cambio climtico por efecto de la alteracin de los fenmenos atmosfricos y climticos externos, basados en proyecciones hasta mediados o finales del siglo XXI
Fenmenosa) y direccin de la tendencia Aprolizar el estado del cuadro Probabilidad de las tendencias futuras de las proyecciones para el siglo XXI basadas en escenarios IEEE Ejemplos de impactos de gran magnitud proyectados por sectores Agricultura, silvicultura y ecosistemas Recursos hdricos Salud humana Industria, asentamientos y sociedad

En la mayora Prcticamente Cosechas mejores en segurob) de las reas entornos ms terrestres, das fros; peores, y noches ms en entornos clidos y mems clidos; nos frecuenplagas de temente fros, insectos ms das y noches frecuentes mas clidos y ms frecuentemente clidos

Efectos sobre los recursos hdricos que dependen del deshielo; efectos sobre algunos suministros hdricos

Disminucin de la mortalidad humana por una menor exposicin al fro

Disminucin de la demanda de energa para calefaccin; aumento de la demanda de refrigeracin; disminucin de la calidad de aire en las ciudades; menores dificultades para el transporte a causa de la nieve o el hielo; efectos sobre el turismo de invierno Empeoramiento de la calidad de vida de las poblaciones de las reas clidas que carecen de viviendas apropiadas; impactos sobre los ancianos, los nios pequeos y los pobres Alteracin de los asentamientos, del comercio, del transporte y de las sociedades por efecto de las crecidas: presiones sobre las infraestructuras urbanas y rurales, prdida de bienes

Muy probable Periodos clidos/olas de calor. Aumento de la frecuencia en la mayora de las extensiones terrestres

Empobrecimiento de las cosechas en regiones ms clidas, por estrs trmico; mayor peligro de incendios incontrolables

Aumento de la demanda de agua; problemas de calidad de agua (por ejemplo, proliferacin de algas)

Mayor riesgo de mortalidad por causas trmicas, especialmente entre los ancianos, los enfermos crnicos, los nios pequeos y las personas socialmente aisladas Mayor riesgo de defunciones, lesiones e infecciones, y de enfermedades respiratorias y de piel

Episodios de precipitacin intensa. Aumento de la frecuencia en la mayora de las regiones

Muy probable

Daos a los cultivos; erosin de los suelos, incapacidad para cultivar las tierras por anegamiento de los suelos

Efectos adversos sobre la calidad del agua superficial y subterrnea; contaminacin de los suministros hdricos; posiblemente, menor escasez de agua Mayores extensiones afectadas por estrs hdrico

Area afectada Probable por el aumento de las sequas

Degradacin de la tierra; menor rendimiento, deterioro e incluso malogramiento

Mayor riesgo de escasez de alimentos y de agua; mayor riesgo de malnutricin; ma

Escasez de agua para los asentamientos, las industrias y las sociedades; menor potencial

55

de los cultivos, mayores prdidas de cabezas de ganado; aumento de riesgo de incendios incontrolados Aumento de la intensidad de los ciclones tropicales Probable Daos a los cultivos; descuajamiento de rboles; daos a los arrecifes de coral Cortes de corriente elctrica causantes de alteraciones del suministro hdrico pblico

yor riesgo de enfermedades trasmitidas por el agua y por los alimentos

de generacin hidroelctrica; posiblesmigraciones de la poblacin

Mayor riesgo de defunciones, lesiones, y enfermedades trasmitidas por el agua y por alimentos; trastornos de estrs postraumtico

Alteraciones por efecto de las crecidas y vientos fuertes; denegacin de cobertura de riesgos por las aseguradoras privadas en reas vulnerables, posibles migraciones de la poblacin, prdida de bienes Costo de la proteccin costera comparado con el del desplazamiento geogrfico de los usos de la tierra; posible desplazamiento de poblaciones e infraestructuras; vanse tambin los efectos sobre los ciclones tropicales supra

Mayor incidencia de subidas extremas del nivel del mar (con excepcin de los tsunamis)c)

Probabled)

Salinizacin del agua de irrigacin, de los estuarios y de los sistemas de agua dulce

Menor disponibilidad de agua dulce por efecto de la infusin de agua salada

Mayor riesgo de defunciones y de lesiones por ahogamiento debido a las crecidas; efectos sobre la salud relacionados con las migraciones

Fuente: IPCC, 2007. Informe sntesis

Fig. 22: Principales relaciones de causa-efecto del calentamiento global Emisiones de gases invernadero

Calentamiento global

Incremento de las temperaturas Cambios en los ecosistemas Eventos climticos adversos

Fuente: Gutirrez, 2008.

Reduccin glaciar

56

Fig. 23: Influencia del cambio climtico y los cambios microclimticos en el incremento de la vulnerabilidad
Actividades humanas Sobrepastoreo Drenaje de humedales (bofedales, puquios, ojos de agua, manantiales) Quema de pastizales Fraccionamiento de la propiedad Procesos de desertificacin Erosin de suelos Disminucin del recurso hdrico Prdida de diversidad de pasto (especies nativas y especies palatables) Prdidas de prcticas de manejo Cambios microclimticos Sequas prolongadas Granizadas Heladas intensas Lluvias intensas Impactos Disminucin de disponibilidad de agua Disminucin potencial de sopotabilidad de pastizales Sanidad del ganado: nuevas enfermedades y su agudizacin Prdida del conocimiento del manejo de la informacin Consecuencias Aumento de la vulnerabilidad frente a desatres, degradacin ambiental y cambio climtico Disminucin de la calidad de vida: pobreza

Actividad industrial del hemisferio norte

Emisin de GEI, deforestacin

Retroceso de glaciares

Cambio climtico

Fuente: Gmez, A.; Moya, E.; Torres, J. (Ed) 2008.

La figura 24 muestra las relaciones causasefectos entre cambio climtico y pobreza La figura 25 muestra el marco conceptual de las interacciones de fuerzas motrices antropognicas del cambio climtico. La figura 26 muestra el marco esquemtico de las causas e impactos antropognicos del cambio climtico, de sus respuestas e interrelaciones.

que ver con la capacidad para moderar los daos y aprovechar las oportunidades. - Refiere a individuos, familias, comunidades, instituciones pblicas y privadas; comprende la dimensin comunal, local, regional, nacional e internacional. - Se tiene que considerar un enfoque proactivo y otro reactivo. - Se tiene que considerar un enfoque preventivo y prospectivo. En este contexto, un gran desafo para los gobiernos y la comunidad internacional ser la creacin de polticas, infraestructura institucional y bienes pblicos que faciliten y den apoyo al proceso de adaptacin autnomo de los seres humanos y ecosistemas naturales (BIRF/ BM, 2009). La figura 27 muestra las tres dimensiones de la adaptacin.

3. Adaptacin al Cambio Climtico

3.1. El concepto de adaptacin
Del anlisis del concepto y de las modalidades de adaptacin se desprenden varias consideraciones: - La adaptacin tiene que ver con ajustes, adecuacin, acomodamiento. - Este ajuste se refiere a la organizacin para: i) convivir con el cambio climtico y ii) incrementar la resistencia. - La convivencia con el cambio climtico tiene

3.2. Objetivos de la adaptacin

Los objetivos centrales de la adaptacin estn orientadas a: - Expandir las opciones y ampliar la capaci57

Fig. 24: Relaciones causas-efectos entre cambio climtico y pobreza

Precipitaciones

Aumento de la intensidad: - Lluvias torrenciales - Fenmeno El Nio Aumento de la irregularidad - Sequas prolongadas - Veranillos

Disminucin de la calidad y cantidad de los recursos hdricos

Cambio climtico

Gestin inadecuada de los recursos naturales

Temperatura

Aumento de la regularidad e intensidad

Crecimiento demogrfico sostenido

Aumento de las heladas (friaje) y olas de calor Desaparicin de los nevados Aumento de la ETP (aridez)

- Prdidas agropecuarias y descapitalizacin de los productores (migracin y abandono de la actividad agropecuaria). - Degradacin de los recursos naturales (disminucin de los recursos hdricos, contaminacin, aceleracin de los procesosde desertificacin). - Conflictos sociales. - Aparicin de nuevas plagas y enfermedades.

Aumento de la vulnerabilidad de la poblacin

Aumento de la pobreza y las desigualdades

Fuente: Soluciones Prcticas-ITDG, 2007; citado por Damman, G. (Ed.), 2008.

dad de resistencia econmica y movilidad de las familias, - Su capacidad de tomar decisiones basndose en buena informacin y - Llevar a cabo transiciones que mejoren su bienestar adaptndose a los cambios a largo plazo de su ambiente externo (BIRF/BM, 2009).

3.4. Estrategias de adaptacin al cambio climtico en medios rurales

De todo este conjunto de elementos revisados se desprenden las estrategias centrales de adaptacin en los medios rurales de Latinoamrica considerando que en estos mbitos existen mayores mbitos de vulnerabilidad. Tenemos que diferenciar estrategias de competencia institucional y estrategias de competencia comunal. Entre las estrategias de competencia institucional para fortalecer las capacidades de adaptacin comunal se sealan (Munasinghue y Swart, 2005; ISDR, 2005; Smith, 2007): - Articular las polticas de cambio climtico con las polticas de lucha para la erradicacin de la pobreza y polticas de desarrollo en general.

3.3. Tipos de adaptacin

El Banco Mundial (2010) distingue varios tipos de adaptacin, entre ellas: - La preventiva y la reactiva, - La autnoma y la planificada, o - La pblica y privada. El cuadro 22 muestra tipos y medidas de adaptacin 58

Fig. 25: Marco conceptual de las interacciones de fuerzas motrices

Fuente: IPCC, 2007.

- Promover el desarrollo de instituciones efectivas con capacidades de planificacin, gestin participativa y lucha contra la corrupcin (de incidencia ambiental). - Promover la participacin de la comunidad. - Facilitar la disponibilidad de informacin y destrezas. - Generacin de mayor conciencia pblica y preparacin para actuar. - Mejorar la calidad y la cobertura para la obtencin de informacin cientfica. - Favorecer el acceso a la tecnologa. - Generar condiciones para la generacin de recursos econmicos para las familias. - Establecer sistemas de monitoreo de riesgos y sistemas de alerta temprana. - Establecer infraestructura que permitan reducir los impactos negativos o aprovechar las oportunidades. - Establecer sistemas de seguridad social. Entre las estrategias de competencia comunal se sealan: - Establecer los sistemas productivos en funcin a las capacidades biofsicas de los ecosistemas que ocupan (como por ejemplo el uso de cultivos acorde con la disponibilidad del recurso agua).

- Fortalecer una cultura de conservacin y aprovechamiento sostenible de recursos (como los bosques, los suelos). - Incorporar una cultura de la eficiencia en el uso de los recursos (como por ejemplo, el buen uso del agua, tcnicas ms eficientes de riego). - Contribuir con la construccin y el mantenimiento de la infraestructura. - Diversificar la produccin para mejorar la capacidad de respuesta a cambios (como por ejemplo el uso de sistemas agroforestales, cultivos nativos de la agrobiodiversidad). - Revalorar los saberes locales, adoptar, desarrollar y adaptar tecnologas apropiadas. - Promover el desarrollo de mapas de vulnerabilidad y usarlos activamente en la planificacin y la vida comunal. - Fortalecer la organizacin para mejorar la capacidad de respuesta. - Establecer alianzas con instituciones pblicas y privadas para mejorar la capacidad conjunta de actuacin tanto para enfrentar situaciones negativas como para aprovechar las oportunidades. - Fortalecer la identidad cultural y la autoestima individual y colectiva para favorecer actitudes proactivas. 59

Fig. 26: Marco esquemtico de las causas e impactos antropognicos del cambio climtico, de sus respuestas e interrelaciones

Fuente: IPCC, 2007.

Aunque los recursos econmicos son fundamentales para la adaptacin al cambio climtico mucho descansa en la voluntad poltica pues como se ha podido entrever el cambio climtico tiene mucho que ver el modelo de desarrollo que tiene el pas o la concepcin de bienestar que tiene la comunidad. El otro tema fundamental refiere a la actitud de las personas: si son reactivas o proactivas, si son pesimistas u optimistas, si son egostas o solidarias, si son rutinarias o son creativas, si son unidimensionales o si tienen enfoques y prcticas holsticas y sistmicas, si son autoritarias o son participativas (aunque no existen categoras fijas). La adaptacin nos vuelve poner a prueba como personas y como sociedad. 60

3.5. Polticas y normatividad que soportan medidas de adaptacin al cambio climtico

La Estrategia andina para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (Secretara general de la Comunidad Andina, 2012) considera como la quinta Accin: Promover acciones de respuesta a los efectos del cambio climtico sobre los recursos hdricos. El cuadro 23 da cuenta de las acciones de respuesta. El cuadro 24 muestra el marco poltico y normativo sobre la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en los pases de la Subregin Andina.

Fig. 27: Las tres dimensiones de la adaptacin

Fuente: Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ), 2011.

Cuadro 22: Tipos y medidas de adaptacin

Tipos de medidas Estructurales No-estructurales Medidas de adaptacin Tecnologas especficas Bienes de capital (diques, defensas ribereas, etc.) Generacin de capacidades adaptativas Difusin de informacin Desarrollo de polticas y estrategias Arreglos institucionales

Fuente: MINAG-FAO, 2012.

Cuadro 23: Acciones de respuesta a los efectos del cambio climtico sobre los recursos hdricos de los pases de la CAN
Acciones 1.- Apoyar a los Pases Miembros en la evaluacin y anlisis de los impactos del cambio climtico y otros cambios ambientales globales sobre los recursos hdricos para la elaboracin de mecanismos de respuesta. Resultados Documentos elaborados sobre vulnerabilidad y riesgos de los recursos hdricos. Escenarios referenciales subregionales elaborados para la GIRH. Mecanismos de respuesta identificados.

Mecanismos de adaptacin al cambio climtico 2.- Est compuesta por las acciones que aplicados a la GIRH. buscan mejorar el conocimiento sobre los potenciales efectos del cambio climtico sobre el recurso hdrico y promover medidas adecuadas para responder a estos impactos.
Fuente: Secretara general de la Comunidad Andina, 2012. Estrategia andina para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos. Lima, 21 p.

61

Cuadro 24: Marco poltico y normativo sobre la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en los pases de la Subregin Andina
Pas Bolivia Marco poltico y normativo Constitucin Poltica del Estado. Decreto Supremo 29894. Ley N 2140 para la Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres y/o Emergencias. Ley N 2335 modificatoria de la Ley 2140. Decreto Supremo 26738 como reglamento general para la reduccin de riesgos y atencin de desastres y/o emergencias. Ley 69/1993, que crea el seguro agropecuario. Ley 101/1993, de Desarrollo Agropecuario Ley 302 de 1996, que crea el Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA); Decreto 167/1995, que reglamenta el FONSA. Decreto 967/2000, que crea el Programa Nacional de Reactivacin Agropecuaria (PRAN). Resoluciones de la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario, que reglamentan cada ao el seguro agropecuario, los cultivos y los porcentajes de las primas, El Estatuto Tributario. Los CONPES sanitarios 3375, 3376, 3678, 3514. Los CONPES y Resoluciones del Certificado de Incentivo Forestal para la distribucin de recursos en la reforestacin. Constitucin Poltica del Ecuador. Estrategia Nacional sobre el CC para el Ecuador (Ministerio del Ambiente del Ecuador y Direccin de Cambio Climtico 2008). Cdigo del Medio Ambiente y Recursos Naturales (1991), Estrategia Nacional de CC aprobada mediante decreto supremo N086-2003. Decreto supremo N 087-2004 que establece la Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE). La Ley del Sistema de Gestin Ambiental promulgada mediante Ley N 28245 del ao 2004. Poltica Ambiental Nacional (PAN). Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (2004). Ley Orgnica de Municipalidades.

Colombia

Ecuador

Per

Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

3.6. Institucionalidad para la adaptacin al cambio climtico

La institucionalidad para la adaptacin al cambio climtico en los pases de la Subregin Andina, ha tenido a Colombia como el primer referente y su desarrollo se ha acelerado recin en los ltimos 10 aos.

3.7. Mecanismos de proteccin financiera para la adaptacin al cambio climtico

El cuadro 26 muestra los mecanismos de proteccin financiera para la adaptacin al cambio climtico en los pases de la Subregin Andina. El cuadro 27 muestra algunos instrumentos econmicos y acciones que pueden atenuar las limitaciones financieras.

Se pueden a la rehabilitacin de ecosistemas degradados (pramos, humedales, nacimientos y franjas protectoras de ros y quebradas), promocin de la regeneracin natural de bosques y otros ecosistemas degradados, promocin de los sistemas agroforestales para ampliar la capacidad de recuperacin de los ecosistemas y sus servicios ambientales, establecimiento de corredores biolgicos, principalmente en zonas riparias, reduccin de la presin por el cambio de uso de la tierra y evitar la conversin de ecosistemas naturales hacia otros usos, establecimiento de reas protegidas, desarrollo de sistemas agrcolas que promuevan la diversidad y minimicen el riesgo econmico a las poblaciones locales, recuperacin del conocimiento tradicional relacionado con prcticas agrcolas, gestin integral del agua (Corporacin Autnoma Regional del Quindo, 2010).

3.8. Medidas y acciones de adaptacin

62

De la experiencia en Colombia
El Proyecto Piloto Nacional de Adaptacin al

Cuadro 25: Institucionalidad para la adaptacin al cambio climtico en los pases de la Subregin Andina
Pas Bolivia Instituciones Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras ha creado la Unidad de Contingencia Rural. Ministerio de Autonoma, que se encarga de aspectos territoriales y administrativos, que tiene influencia nacional, regional, departamental y municipal. Ministerio de Planificacin del Desarrollo que es el responsable de planificar y coordinar el desarrollo integral del pas. Sistema Estatal de Financiacin y Desarrollo, ha hecho de la GdR una parte importante de su accionar. El Decreto Supremo 29894 habla del Consejo Nacional de Atencin y Reduccin de Riesgos ante Desastres y Emergencias (CONARADE) El Viceministerio de Planificacin y Coordinacin, a travs de la Direccin General de Planificacin Territorial, ha establecido la elaboracin de los Planes Regionales dentro de los cuales estn los Planes de Ordenamiento Territorial. Direccin de Gestin de Riesgo como cabeza del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, con el apoyo en los temas de planificacin y definicin de polticas del Departamento Nacional de Planeacin (DNP). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con la Comisin Intersectorial de Cambio Climtico (CICC) conformada por diferentes ministerios, el Departamento Nacional de Planeacin, el Instituto Alexander von Humboldt, el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM) y el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR. Ministerio de Ambiente . Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin. Ministerio de Relaciones Exteriores. Subdireccin General del DNP. Direccin Rural Sostenible. Direccin de Desarrollo Social. Direccin de Estudios Econmicos. Direccin de Poltica Ambiental. Direccin Sectorial Ambiental. Grupo de Mitigacin de Cambio Climtico. Grupo de Sostenibilidad Agropecuaria y Gestin Ambiental. Presidencia de la Repblica. Secretara de la Administracin Pblica. Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES). Ministerios Coordinadores. Secretara Tcnica de Gestin de Riesgo. Ministerio de Agricultura. Ministerio del Ambiente. Comit Nacional sobre el Clima. Ministerio de Minas y Petrleos. Ministerio de Electrificacin y Energas. Renovables. Ministerio de Relaciones Exteriores. Cmaras de la Produccin de la Costa y de la Sierra. CEDENMA, que es el conjunto de todas las organizaciones no gubernamentales. CONESUP, que engloba el sector de universidades y escuelas politcnicas INMAHI. Comit Nacional del Clima. Direccin Nacional de CC. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI). Ministerio de Agricultura. Ministerio del Ambiente (MINAM). Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales. Direccin General de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos. Grupo de Trabajo Tcnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climtico del Ministerio de Agricultura (GTTSACC). Viceministerio de Agricultura, Presidencia del GTTSACC. Direccin General de Asuntos Ambientales Agrarios, Secretara Tcnica GTTSACC Instituto Nacional de Innovacin Agraria - INIA.

Colombia

Ecuador

Per

63

Servicio Nacional de Sanidad Agraria SENASA. Autoridad Nacional del Agua ANA. Direccin General Forestal y de Fauna Silvestre DGFFS. Direccin General de Competitividad Agraria DGCA. Direccin General de Infraestructura Hidrulica DGIH. Unidad de Defensa Nacional - UDN. Oficina de Estudios Econmicos y Estadsticos OEEE. Oficina de Planeamiento y Presupuesto OPP. Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - AGRORURAL. Programa Subsectorial de Irrigaciones - PSI. Programa de Compensaciones para la Competitividad - AGROIDEAS.
Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

Cuadro 26. Mecanismos de proteccin financiera para la adaptacin al cambio climtico

Pas Bolivia Colombia Seguros Seguros agrcolas desarrollados por organizaciones de productores agropecuarios, ONG y organismos de cooperacin internacional La Ley 69 de 1993 que crea el seguro agropecuario en Colombia. Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios (FNRA) administrado por FINAGRO La Ley 101 de 1993 establece un incentivo Estatal de pago de primas a los seguros agropecuarios El Decreto 167 de 1995 define que la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario ser el organismo director del FNRA Decreto 3377 de 2003 a travs del cual cobra vigencia el manejo del seguro agropecuario. El FNRA trabaja a travs de la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario para el seguro agropecuario Programa de Reactivacin Agropecuaria (PRAN) Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA) Incentivos de Capitalizacin Rural (ICR) Incentivo de Asistencia Tcnica (AT) Cofinanciacin de Proyectos de Investigacin (COFI) Incentivos de Tipo Tributario (TRIB) (Clavijo, 2009). Fondo Agropecuario de Garantas (FAG) Fondo CRIAR seguridad alimentaria: para desarrollar incentivos financieros no reembolsables para impulsar las iniciativas descritas en el programa CRIAR. Fondo Experimental de Compensacin por Servicios Ambientales: para apoyar en el desarrollo de los procesos de compensacin por servicios ambientales, y estar principalmente orientado a compensaciones por carbono y conservacin de la biodiversidad. Fondo de Crdito para el Desarrollo Productivo Rural: garantiza la existencia de servicios crediticios y financieros en el rea rural, articulados al Banco de Desarrollo Productivo, orientados a facilitar el acceso a capital de inversiones y de operacin para los pequeos y medianos productores agropecuarios y rurales, en el marco de programas territoriales y sectoriales especficos. Fondo para la Recuperacin del Patrimonio de los Recursos Naturales: comprende un fondo para desarrollar el conjunto de las acciones emergentes destinadas a la recuperacin del patrimonio de recursos naturales de los pueblos indgenas, originarios y comunidades campesinas, extractivistas y de los nuevos asentamientos humanos (Ministerio de Planificacin del Desarrollo, 2007) Ministerio de Agricultura. Centro de Estudios y Polticas para el Agro CEPA encargado de desarrollar el sistema de seguro agrcola en el Ecuador (Urrutia, 2009). La iniciativa del Estado frente a los seguros agropecuarios se dio a partir de la creacin de dependencias dentro del Ministerio de Agricultura: (1) junio 2003 abril 2004, la Comisin Nacional para el Desarrollo del Seguro Agrario; (2) septiembre 2004 julio 2006, el Comit Tcnico para el Desarrollo del Seguro

Ecuador

Per

64

Agrario; (3) agosto 2006 octubre 2007, la Unidad de Desarrollo del Seguro Agrario; (4) octubre 2007 la Unidad de Apoyo a la Capitalizacin y del Seguro Agrario. Normas promulgadas por el MINAG: (1) Ley N 28939, que crea el Fondo de Garanta para el Campo; (2) Ley N 28995, que ampla la finalidad del Fondo de Garanta para el Campo, y modifica su denominacin a Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario; (3) Ley N 29148, que establece la implementacin y el funcionamiento del Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario; (4) Ley N 29064, que define que el 40% del Fondo de Garanta para el Campo y del Seguro Agropecuario queda destinado para el seguro agropecuario; (5) DS N 019-2008- AG, que publica el Reglamento Operativo para el uso del fondo en fideicomiso para el seguro agropecuario; (6) RM N 07202008- AG, que aprueba los condicionados generales y especiales del seguro agropecuario; y (7) RM N 0889-2008-AG, que aprueba la tabla de aplicacin de cofinanciamiento al pago de la prima de seguros (Malpartida, 2009). El Ministerio de Agricultura trabaja desde el ao 2005 en la implementacin de un seguro agropecuario denominado Agro-Protege,
Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

Cuadro 27: Algunos instrumentos econmicos y acciones que pueden atenuar las limitaciones financieras
Bolivia Propuesta de seguro obligatorio y mixto, con la premisa de que el Estado o el gobierno ayuda ms a los que tienen menos. Inicio seguro agrcola en el plan de contingencia. Colombia Seguro agropecuario Ecuador Ley de seguro agrcola Per Seguro dentro de los seis ejes AGROPROTEGE

Crdito asociado al Ordenamiento Territorial, pero debe ser fortalecido

Posibilidades de crdito para impulsar una lnea que permita relocalizar comunidades y zonas agrcolas a sitios con mejor aptitud (menos vulnerables). Ley de soberana alimentaria Se quiere fomentar la implementacin de fondos pago por servicios ambientales

Incentivos agropecuarios y Forestales. Experiencias de exencin predial por conservacin .

Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

Cambio Climtico -INAP- (Componente B Alta Montaa: Diseo e implementacin de un programa de adaptacin que soporte el mantenimiento de los servicios ambientales en el Macizo de Chingaza) se obtuvieron las siguientes conclusiones: - La formulacin e implementacin de medidas de adaptacin es compleja, sistmica, interdisciplinaria e intercultural.

- En el diseo de las medidas de adaptacin influyen factores biofsicos, socioeconmicos y culturales; es importante tener en cuenta el Enfoque Ecosistmico y la Adaptacin basada en Ecosistemas. - La formulacin de medidas de adaptacin requiere el anlisis de vulnerabilidad a diferentes escalas especiales y temporales. - La implementacin de las medidas de adap65

Cuadro 28: Medidas de adaptacin en la Comunidad Andina de Naciones-CAN

Objetivo Conservacin del ambiente Medidas de Adaptacin Promover el uso y manejo sostenible de los recursos naturales. Promover el desarrollo del agro con enfoque territorial -OT/Zonificacin agroecolgica. Disminuir la concentracin de la tierra y promover el acceso a suelos de calidad. Fomentar el crecimiento de la superficie forestada. Promover manejos adecuados del suelo. Promover el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad. Reduccin de prdidas. Intensificacin de la captura del agua de lluvia. Tecnificacin del riego. Aumento de la eficiencia del riego. Modificacin de tarifas de agua. Explorar nueva fuentes de agua (desalinizacin del agua de mar, cosecha de niebla) Aumentar los predios con acceso al riego. Promover manejos adecuados del agua. Introducir variedades de elevado potencial de rendimiento. Uso de variedades resistentes a estrs hdrico y trmico. Control integrado de plagas. Identificar pasturas y forrajes tolerantes al cambio climtico. Introducir pasturas mejoradas. Ajustar control de pestes y enfermedades. Aumentar el uso de fertilizantes y pesticidas. Promover el desarrollo gentico del ganado. Mejorar el manejo de los rodeos e incluir dietas suplementarias. Modernizar el sector agrario mediante el aumento del nivel de competitividad. Ajustes en los calendarios de siembras y cosechas. Desplazar los cultivos a zonas de mayor altura. Diversificacin de cultivos. Fortalecer los sistemas de observacin hidrometeorolgico y monitoreo. Disponer de informacin agroclimtica. Sistematizar y difundir la informacin a todos los usuarios. Promover y reforzar la investigacin sobre impactos y vulnerabilidad. Facilitar y acentuar la extensin y transferencia de tecnologas. Recuperar las prcticas y conocimientos ancestrales. Articular los esfuerzos realizados por diferentes instituciones. Promover la organizacin comunal de los agricultores de subsistencia. Regular la agricultura migratoria. Promover el acceso a electricidad y educacin de los productores.

Manejo del agua y uso racional del recurso

Mejoras en la productividad agrcola y ganadera

Cambios en el manejo de los cultivos Fortalecimiento de la informacin bsica Investigacin y transferencia de conocimientos Organizacin social

Resguardo de la Reducir la dependencia de alimentos importados. seguridad alimen- Explorar el acceso a nuevos mercados. taria Medidas financieras Seguro agrario. Acceso al crdito.

Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009.

tacin es de abajo hacia arriba, es decir de lo local a lo regional y nacional. - La implementacin de medidas de adaptacin es un proceso cultural. - Todas las medias de adaptacin requieren para su sostenibilidad medias de soporte como la educacin, la investigacin accin participante y el fortalecimiento de la organizacin social a escala local (IDEAM, 2011). 66

3.9. Factores que contribuyen al fomento de las acciones de adaptacin al cambio climtico en la poltica pblica
Desde la experiencia del PACC se han encontrado los siguientes factores al respecto: - Acceso a informacin sobre cambio climtico creando puentes entre las comunidades

Cuadro 29: Preguntas para analizar la capacidad adaptativa de las comunidades

Medios de Vida Resilientes El gobierno est monitoreando y analizando la informacin climtica actual y futura relacionada con los medios de vida? Si es as, se est difundiendo la informacin? Cmo y a quines? Cules son los impactos observados o pronosticados del cambio climtico para el pas? Qu grupos de subsistencia o sectores econmicos son ms vulnerables al cambio climtico? Se ha integrado el cambio climtico en las polticas sectoriales relevantes? Se ha integrado el cambio climtico en la estrategia de reduccin de la pobreza y/o en otras polticas o programas de desarrollo? Cules son las principales amenazas climticas que enfrenta el pas? Cules son las principales amenazas que no se relacionan con el clima? Hay en el pas regiones especficas que sean vulnerables? Qu probabilidades hay de que las amenazas cambien con el transcurso del tiempo como resultado del cambio climtico? El gobierno est monitoreando y analizando la informacin sobre los riesgos de desastre? Si es as, se est difundiendo la informacin? Cmo y a quines? El gobierno est participando en la planificacin e implementacin de la gestin de riesgos de desastre? Si es as, qu ministerios y/o entidades pblicas participan activamente? Se ha integrado el cambio climtico en la planificacin de la gestin de riesgos de desastre? Se han instaurado sistemas de alerta temprana (EWS) funcionales a nivel nacional? El gobierno tiene capacidad para responder a desastres? Qu otras instituciones intervienen en la gestin de riesgos de desastre a nivel nacional? Qu instituciones se dedican a la investigacin, planificacin e implementacin de la adaptacin? Cules son las instituciones ms importantes que facilitan o limitan la adaptacin? El gobierno tiene capacidad para monitorear y analizar la informacin sobre los riesgos climticos actuales y futuros? Se ha establecido mecanismos para difundir esta informacin? Se ha establecido una estructura adecuada con el mandato de integrar la informacin sobre el clima en las polticas relevantes? Se est integrando esta informacin en las polticas relevantes? Las polticas nacionales se implementan a nivel regional y local? El gobierno atiende las prioridades locales? Se ha asignado recursos para implementar polticas relativas a la adaptacin? Cul es el presupuesto? De dnde provienen los recursos? Cules son las capacidades existentes y las necesidades de recursos y/o las carencias para la adaptacin al cambio climtico? Qu otras capacidades podran requerirse para enfrentar las situaciones cambiantes provocadas por el cambio climtico? Los responsables de las polticas y programas sobre cambio climtico comprenden que existe un ne xo entre pobreza y vulnerabilidad al cambio climtico? Los responsables de las polticas y programas de cambio climtico reconocen la vulnerabilidad de las mujeres y otros grupos marginados al cambio climtico? Dicho conocimiento y reconocimiento se ha traducido en polticas y en la implementacin de programas? Las polticas y los programas apoyan el empoderamiento de los grupos vulnerables? Los grupos vulnerables cuentas con defensores a nivel nacional? La sociedad civil participa en la elaboracin de planes para adaptacin?
Fuente: CARE, 2009. Manual para el Anlisis de Capacidad y Vulnerabilidad Climtica (CVCA). 52 p.

Reduccin de Riesgos de Desastre

Desarrollo de Capacidades

Abordar las Causas Subyacentes de la Vulnerabilidad

67

cientfica y poltica. - Difusin de experiencias locales de ACC implementadas, remarcando las diferencias entre proyectos de ACC y proyectos tradicionales de desarrollo. - Fortalecimiento de capacidades de los actores que participan en la formulacin de las polticas de desarrollo, a travs de, por ejemplo, el diplomado, capacitacin y talleres. - Establecimiento de alianzas con otros donantes y programas que trabajan en el tema en las regiones. - Sensibilizacin de la poblacin mediante medios de comunicacin directos. - Incorporacin del tema en la agenda poltica sensibilizando a candidatos para las elecciones [de autoridades] a travs de la organizacin de debates pblicos y la participacin en ellos (Glmez, 2010).

el manejo de ecosistemas y cuencas. Cules son las caractersticas de un enfoque integrado de adaptacin? Principios y enfoques basados en los derechos humanos: - La necesidad de planificacin de la adaptacin y de accin concertada. - Principios y enfoques de sostenibilidad ambiental. - Potenciar la resiliencia de comunidades humanas. - Potenciar la resiliencia de ecosistemas. - Tomar en cuenta tanto la variabilidad climtica como el cambio climtico a largo plazo. El cuadro 29 muestra las preguntas para analizar la capacidad adaptativa de las comunidades.

3.10. Los enfoques de adaptacin

Segn Girot (2012) se distinguen cinco enfoques de adaptacin: - Adaptacin basada en la comunidad, revirtiendo las tendencias que incrementan la vulnerabilidad. - Adaptacin basada en ecosistemas, incrementando la flexibilidad de sistemas manejados que son vulnerables. - Adaptacin basada en cuencas, fomentando la adaptabilidad de sistemas naturales vulnerables. - Adaptacin basada en sectores, incidiendo en la planificacin del desarrollo y de la inversin pblica. - Adaptacin basada en ciudades, aumentando la robustez de diseos de infraestructura y de inversiones a largo plazo Porqu un enfoque integrado? - Comunidades vulnerables son ms expuestas a los cambios en ecosistemas y su degradacin. - El manejo de ecosistemas, paisajes y cuenca puede contribuir a abatir los impactos del cambio climtico, proveyendo bienes y servicios ambientales, amortiguando las amenazas climticas. - Hay numerosos ejemplos de manejo comunitario de recursos naturales, pueden complementar enfoques de cuenca y ecosistemas. - Mega proyectos de infraestructura dependen de la armonizacin de enfoques sectoriales,

4. Los vnculos entre la Gestin del Riesgo y la Adaptacin al Cambio Climtico

4.1. Marco de Accin de Hygo para la Reduccin de Desastres
La gestin de riesgos resultantes del cambio climtico requiere un enfoque sistmico basado en los principios de reduccin de riesgos de desastres enunciados en el Marco de Accin de Hygo para la Reduccin de Desastres (ISDR, 2005). En enero del 2005, durante la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de Desastres (CMRD), celebrada en Kobe, Hyogo, Japn, 168 gobiernos adoptaron un plan de 10 aos para lograr un mundo ms seguro frente a las amenazas naturales. El Marco de Hyogo es un plan detallado para guiar los esfuerzos destinados a la reduccin del riesgo de desastres durante la prxima dcada. Su objetivo principal es, para el 2015, haber reducido considerablemente las prdidas que ocasionan los desastres en trminos de vidas humanas y bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases. El Marco de Hyogo ofrece una serie de principios guas, acciones prioritarias y medios prcticos para lograr la resiliencia de las comunidades vulnerables frente a los desastres (Secretara Interinstitucional de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de las Naciones Unidas. EIRD/ ONU)1. El cuadro 30 muestra las Acciones Prioritarias del Marco de Hyogo.

http://www.eird.org/herramientas/esp/socios/eird/MAH.pdf

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Cuadro 30: Acciones Prioritarias del Marco de Hyogo

Acciones prioritarias 1. Lograr que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad 2. Conocer el riesgo y tomar medidas 3. Desarrollar una mayor comprensin y concientizacin 4. Reducir el riesgo 5. Est preparado(a) y listo(a) para actuar
Fuente: EIRD/ONU, 2005.

Descripcin Garantizar que la reduccin del riesgo de desastres (RRD) sea una prioridad nacional y local con una slida base institucional para su implementacin. Identificar, evaluar y observar de cerca los riesgos de los desastres, y mejorar las alertas tempranas. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel. Reducir los factores fundamentales del riesgo Fortalecer la preparacin en desastres para una respuesta eficaz a todo nivel.

La aplicacin del Marco de Hyogo requiere incorporar: - El desarrollo de instituciones efectivas, capacidad humana y participacin de la comunidad. - La utilizacin del monitoreo de riesgos y sistemas de alerta temprana. - La difusin de informacin, la recoleccin de datos y capacitacin. - Generar mayor conciencia pblica y preparacin para actuar. - Planificar respuestas para desastres, planes de recuperacin y redes de seguridad social. - Accin para reducir los riesgos (Smith, 2006).

ficacin del desarrollo, debido a que ellos permanentemente estn analizando escenarios a futuro. - Entender que el riesgo ambiental, social y econmico y el cambio climtico estn estrechamente ligados: su consideracin integrada ayuda a articular diferentes disciplinas del desarrollo hacia el objetivo comn: la reduccin de la vulnerabilidad, y as fomentar estructuras de gobernanza. En este contexto, algunas de las consecuencias del trabajo interdisciplinario se manifiestan en la articulacin sectorial, el fortalecimiento de redes interinstitucionales, el diseo y la observacin de indicadores de resultados compartidos, la mejora de la gestin de la informacin para la toma de decisiones, la actualizacin de las polticas y medidas de planificacin existentes que permitan la incorporacin del anlisis del riesgo ante los impactos del cambio climtico, etc.

4.2. Ventajas de incluir la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en las decisiones
De acuerdo con Magrin (2008) algunas ventajas de la inclusin transversal de temticas como gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en las decisiones, para el logro del desarrollo sostenible, son: - Analizar las polticas de desarrollo conjuntamente con los efectos adversos o beneficiosos del cambio climtico: no pensar solo en las consecuencias o los impactos de los escenarios de riesgo de desastres, riesgo ambiental o cambio climtico que afecten a la comunidad, los ecosistemas o la poblacin en general, sino pensar en las causas que estn generando esas condiciones de

- Reconocer que las decisiones cotidianas del desarrollo reducen o aumentan la vulnerabilidad: existen prcticas actuales en Amrica Latina que estn aumentando o reduciendo vulnerabilidad. En este contexto, se propone que la diversidad de actores reconozca de manera objetiva y asuma la responsabilidad de su contribucin al aumento o la reduccin de la vulnerabilidad. - Reducir vulnerabilidad para lograr cohesin social, conservar la biodiversidad, mantener los servicios que brindan los ecosistemas y luchar contra la pobreza: los grupos sociales excluidos y en condiciones de pobreza o pobreza extrema seran probablemente los ms afectados con los impactos que se generaran en los futuros escenarios de riesgo y cambio climtico. Trabajar en la incorporacin transversal de esta temtica significa que en las estrategias de lucha contra la po69

vulnerabilidad y tomar la decisin de actuar sobre ellas. Analizar el riesgo significa evaluar la probabilidad de futuras prdidas y daos. Se trata de un anlisis prospectivo que permite mejorar los vnculos con los tomadores de decisiones, definiendo mejor las expectativas de xito en la plani-

breza y reduccin de la exclusin social se analice la reduccin de la vulnerabilidad frente a los riesgos de desastres y escenarios de cambio climtico, priorizando acciones como: evitar la construccin de viviendas en zonas de alto peligro y sin consideracin de los procesos de ordenamiento territorial; promover procesos de reconversin productiva que favorezcan la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, con nfasis en zonas de extrema pobreza; implementar actividades de conservacin de la biodiversidad y manejo sostenible de los recursos naturales, por su rol importante para la adaptacin al cambio climtico y su mitigacin, as como buena prctica de la gestin del riesgo, etc. Los siguientes son algunos mecanismos para promocionar la interrelacin entre GdR y ACC: - Propiciar espacios de intercambio de conocimientos, experiencias y actividades en curso y previstas es decir, compartir agendas de trabajo de GdR y ACC (por ejemplo, SAT, guas de GdR en inundaciones y sequas, escenarios de cambio climtico, etc.) en espacios con participacin de los diversos sectores pblicos involucrados. Adems, se trata tambin de involucrar a la academia, al sector privado y a las organizaciones sociales. - Promover la participacin de la comunidad de GdR en los procesos de formulacin de comunicaciones nacionales, en las evaluaciones de vulnerabilidad y adaptacin y en las propuestas de los planes de adaptacin, as como en la elaboracin y revisin de los reportes del IPCC. - Incluir en las plataformas nacionales para la implementacin del Marco de Accin de Hyogo (generalmente coordinadas por servicios de proteccin civil o GdR y planificacin) los puntos focales de la CMNUCC y a los responsables de los temas de impactos, vulnerabilidad y adaptacin; hacerlo tambin en el proceso de reporte de implementacin del Marco de Accin de Hyogo. La CMNUCC es un acuerdo global vinculante, por lo que los pases tienen que incorporar la GdR en

el periodo post 2012. En ese sentido, el Per puede alcanzar aportes sobre cmo incorporar la GdR en el SNIP, Colombia podra proponer que 30% de los fondos de adaptacin se destinen a la GdR, mientras que Mxico ya tiene entre sus cuatro fondos uno destinado a la prevencin y contingencia. Por otra parte, Per, Guatemala y Ecuador tienen nuevos marcos normativos, destacando la incorporacin de la RRD en la Constitucin del Ecuador, con lo cual es ahora un objetivo de poltica estatal. - Desarrollar sinergias en la formulacin de polticas y actividades de GdR y en relacin al Marco de Accin de Hyogo como un medio efectivo para promover la ACC y la inversin pblica. - Elaborar un reporte especial del IPCC sobre GdR y eventos extremos. La EIRD, con apoyo de Noruega, ha alcanzado aportes para el reporte de eventos climticos extremos cuyos alcances contribuirn al informe del IPCC del 2014 (Garca, 2010).

4.3. Cambio climtico y sistemas productivos

La figura 28 muestra el marco analtico de las relaciones entre cambio climtico y los sistemas productivos de los pequeos productores en los Andes. La figura 29 muestra la ruta para la adaptacin al cambio climtico y la ruta para la gestin del riesgo de desastres. La figura 30 muestra la convergencia entre ACC y GRD/GdR. Tanto los conceptos que provienen de la teora de la gestin del riesgo de desastres, como aquellos que provienen de la teora sobre el cambio climtico, tienen afinidad y complementariedad entre s (Angulo, 2006). La figura 31 muestra las concepciones diferenciadas y compartidas sobre la vulnerabilidad social desde los enfoques de GdR y de ACC. La figura 32 da cuenta de la relacin entre riesgos de desastres y pobreza.

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Fig. 28: Marco analtico de las relaciones entre cambio climtico y los sistemas productivos de los pequeos productores en los Andes

Fuente: Tomado de Bievre et al, 2012.

Fig. 29: Equivalentes conceptuales: Rutas para ACC y GdR

Fuente: GIZ-PDRS, 2011.

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Fig. 30: Convergencia entre ACC y GRD/GdR

Gestin de riesgos de desastres Adaptacin al CC Peligros naturales de origen no climtico

Peligros geolgicos Peligros antrpicos tecnolgicos

Peligros climticos Cambios en eventos climticos extremos

Cambios en Promedios del Clima (T, P) Cambios en la Variabilidad Climtica

Anlisis de riesgos de los peligros geolgicos y antrpognicos

Anlisis de riesgos climticos

Ajustes a las condiciones cambiantes del clima a largo plazo

Fuente: MINAM, 2012. Gestin de los Riesgos Climticos en el Per InterCLIMA 2012. Lima, 25 diapositivas.

Fig. 31: Concepciones diferenciadas y compartidas sobre la vulnerabilidad social desde los enfoques de GdR y de ACC

Fuente: GIZ-PDRS, 2011.

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Fig. 32: Relacin entre riesgo de desastres y pobreza

Fuente: EIRD/ONU, 2009. Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres. Ginebra, Suiza.

Relacin entre la gestin del riesgo y el cambio climtico

En lo relacionado con la gestin del riesgo, el efecto ms importante del cambio climtico a considerar es la tendencia al aumento progresivo en la frecuencia de los fenmenos adversos de diverso origen pero principalmente los hidrometeorolgicos. Lo anterior unido a la degradacin ambiental y/o transformacin del territorio contribuye a desencadenar, exacerbar o intensificar las amenazas naturales, como los deslizamientos, las inundaciones, los incendios forestales y sequas, entre otros. La gestin del riesgo de desastres busca el aumento de la resiliencia y la reduccin de la vulnerabilidad, y por lo tanto ofrece la capacidad de apoyar la adaptacin, en relacin con la forma de manejar esos eventos extremos, as como para manejar a largo plazo aspectos tales como la degradacin de eco-

sistemas que incrementa la vulnerabilidad a estos eventos. Los gobiernos a nivel internacional han reconocido la importancia de la coordinacin de la adaptacin al cambio climtico con las medidas de reduccin de riesgos de desastres y la necesidad de integrar estas consideraciones de una forma comprensiva en los planes de desarrollo y en los programas para la erradicacin de la pobreza. Durante varios aos la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres EIRD-, ha provisto informacin y asistencia sobre la reduccin de riesgo de desastres como una herramienta para manejar los riesgos climticos y para la adaptacin al cambio climtico, haciendo presencia e informando en las deliberaciones polticas a nivel internacional y brindando asistencia a los gobiernos 73

LECTURA

Lectura 1

y otros actores para reducir las vulnerabilidad relacionadas con el clima y los riesgos, de manera articulada con el Marco de Accin de Hyogo (www.isdr.org). Los aspectos clave abordados son: Usar las orientaciones previstas en el Marco de Accin de Hyogo, acordadas por 168 estados en Kobe, Japn en el 2005 para facilitar el trabajo sistemtico ms que una aproximacin por proyectos. Escalar el uso de herramientas existentes para la reduccin de riesgos que han sido probadas por su efectividad para el manejo de eventos relacionados con el clima, que sern exacerbados por el cambio climtico. Esto incluye la evaluaciones de amenazas y riesgos, sistemas de alerta temprana, regulaciones para la planificacin del uso del territorio y cdigos de construccin, y las capacidades institucionales y legales. Asegurar que la adaptacin al cambio climtico y la reduccin de riesgos de desastres son integradas a los procesos de planificacin del desarrollo en todos los sectores. Establecer comits interministeriales y plataformas o sistemas nacionales para la reduccin de riesgos que aseguren la coordinacin intersectorial y multi-actores. Mejorar las capacidades y servicios para la transferencia de conocimientos de la ciencia a la prctica y generar puentes y enlaces para reducir las brechas entres los diferentes sectores involucrados en el manejo de riesgos y sensibles a los riesgos climticos. Para apoyar esta articulacin se ha creado un Grupo de Trabajo Ad-hoc entre las iniciativas de reduccin de riesgo y cambio climtico, que recientemente prepar el documento Estrategias de Reduccin de Riesgos y Prcticas sobre el Manejo de Desastres: Elementos Crticos para la Adaptacin al Cambio Climtico, el cual fue enviado a la Secretara de la Convencin sobre el Cambio Climtico UNFCCC, por sus siglas en ingls, el 11 de noviembre de 2008. Este documento ampla la propuesta enviada por el EIRD en septiembre de 2008 titulada Propuesta para la Presidencia de la Asamblea del AWG-LCA para Mejorar las Acciones de Adaptacin, en la cual se resalta que hasta la fecha se le ha

dado muy poca atencin a la asistencia humanitaria a los desastres dentro de las negociaciones de cambio climtico, a pesar de ser un tema muy relevante dado el aumento de los riesgos climticos. El documento de noviembre seala los elementos relacionados con el tema de riesgo que fueron mencionados en el Plan de Accin de Bali, los cuales abarcan estrategias de reduccin de riesgos y manejo de desastres, incluyendo el tema de los mecanismos financieros para compartir y transferir el riesgo. Este documento propone que los esfuerzos para reducir la vulnerabilidad y construir resiliencia a los eventos extremos debe ser una prioridad en el corto plazo. Esta priorizacin ayudara a la reduccin de prdidas humanas y econmicas en el corto plazo, y tambin a asegurar que los procesos de desarrollo generen bases ms sostenibles para otros procesos de adaptacin a largo plazo. Podra capitalizar el conocimiento existente y las capacidades en el tema de gestin del riesgo de desastres. Tambin propone que las acciones para desarrollar un ambiente institucional y para proveer mecanismos de apoyo regional con el fin de compartir el conocimiento, escalar para los eventos extremos las buenas prcticas existentes, generar capacidades y soporte tecnolgico, deban ser construidas con base en los mecanismos, instituciones, herramientas y capacidades existentes. En las reas de reduccin de riesgo, manejo de los riesgos existentes, preparacin para las emergencias y asistencia humanitaria, existen entidades con mecanismos y marcos de trabajo bien establecidas a nivel nacional, regional e internacional, que cuentan con la organizacin adecuada, y abordan los temas de polticas, planificacin y la prctica de campo. Las cuales necesitan ser fortalecidas en la medida que los impactos del cambio climtico se incrementan.
Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina. 2009. Articulando la Gestin del Riesgo y la Adaptacin al Cambio Climtico en el sector agropecuario: Lineamientos Generales para la Planificacin y la Gestin Sectorial. Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. Lima, 128 p.

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Gestin de riesgos y cambio climtico

Los actores del desarrollo regional, nacional y local tienen cada vez ms inters en la problemtica de los riesgos de desastres, en la medida en que estn cada vez ms relacionados con los modelos de desarrollo existentes, y debido a que los desastres constituyen, sin duda, condicionantes del desarrollo humano y social. Los daos en las personas y la destruccin de sus medios de vida, as como las crecientes prdidas econmicas en los pases, han motivado el trnsito desde enfoques orientados a disminuir las prdidas humanas y materiales mediante una adecuada respuesta a las emergencias, a otros orientados a enfrentar las causas de tales desastres: los riesgos. Los riesgos constituyen la probabilidad de daos a causa de un desastre. Esta probabilidad depende de dos factores determinantes: las amenazas y la vulnerabilidad. Hace dos dcadas las amenazas y la vulnerabilidad eran entendidas como situaciones indeseadas frente a las cuales era necesario oponer la prevencin de desastres. Por el contrario, hoy en da existe cada vez ms el consenso de que las amenazas y la vulnerabilidad constituyen realidades dinmicas, susceptibles de ser manejadas mediante la reorientacin de la gestin del desarrollo. Las amenazas de desastres, particularmente las asociadas con la variabilidad climtica, han dejado de ser simplemente la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno destructivo incontrolable, para ser en gran parte resultantes del deterioro ambiental y por tanto susceptible de ser manejadas. El cambio climtico y el deterioro de las cuencas hidrogrficas a consecuencia del mal manejo de los recursos naturales, constituyen sin duda factores determinantes en el aumento de la intensidad y frecuencia de las sequas, huracanes, inundaciones, deslizamientos, aluviones y llocllas.

El cambio climtico influye directamente sobre la variabilidad climtica, pero tambin indirectamente sobre la disponibilidad de los recursos naturales. Ello se evidencia en el retroceso de los glaciares y la variacin de los caudales y cursos de los ros que tienen efectos en las actividades agropecuarias en el corto, mediano y largo plazo. El deterioro de las cuencas a consecuencia del mal manejo de los recursos naturales est directamente asociado con las tecnologas aplicadas en los procesos productivos y en las actividades extractivas, las que determinan cada vez ms la desaparicin de los bosques y la disminucin de la disponibilidad de los recursos hdricos, as como el incremento de la erosin y contaminacin. Todo ello influye tambin al aumento de la intensidad, y en algunos casos en la frecuencia de los fenmenos destructivos ya aludidos. Sin embargo, el aumento de los riesgos no tiene como causa principal el incremento de las amenazas, sino el incremento de las condiciones de vulnerabilidad. Aqu es necesario relevar los cambios sustantivos en la comprensin de dicha vulnerabilidad, ocurridos desde mediados de la dcada anterior: el contraste de una visin esttica de la vulnerabilidad que tenan las instituciones especializadas en las emergencias, y de la visin dinmica que se tiene actualmente desde una perspectiva de la gestin de riesgo. Se trata en este ltimo caso de reconocer cmo los grandes cambios demogrficos y tecnolgicos, las polticas pblicas, los procesos de gestin ambiental, los derechos econmicos y sociales, y en general la manera cmo funciona la sociedad, interactan entre s y generan cambios en las condiciones de seguridad de las personas y la sociedad.
Fuente: Ferradas, 2006. Gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico. Los nuevos paradigmas del desarrollo sostenible?. Soluciones Prcticas ITDG. Lima, pp.: 5.

LECTURA

Lectura 2

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ndice de cuadros
Cuadro 20: Visin de la percepcin de los impactos climticos a nivel de la CAN y principales vulnerabilidades por sector y reas geogrficas Cuadro 21: Ejemplos de posibles impactos del cambio climtico por efecto de la alteracin de los fenmenos atmosfricos y climticos extremos, basados en proyecciones hasta mediados o finales del siglo XXI Cuadro 22: Tipos y medidas de adaptacin Cuadro 23: Acciones de respuesta a los efectos del cambio climtico sobre los recursos hdricos de los pases de la CAN Cuadro 24: Marco poltico y normativo sobre la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el sector agrario en los pases de la Subregin Andina Cuadro 25: Institucionalidad para la adaptacin al cambio climtico en los pases de la Subregin Andina Cuadro 26: Mecanismos de proteccin financiera para la adaptacin al cambio climtico Cuadro 27: Algunos instrumentos econmicos y acciones que pueden atenuar las limitaciones financieras Cuadro 28: Medidas de adaptacin en la Comunidad Andina de Naciones-CAN Cuadro 29: Preguntas para analizar la capacidad adaptativa de las comunidades Cuadro 30: Acciones Prioritarias del Marco de Hyogo 54

55 61 61 62 63 64 65 66 67 69

ndice de figuras
Fig. 21: Potenciales impactos del cambio climtico en Amrica Latina Fig. 22: Principales relaciones de causa-efecto del calentamiento global Fig. 23: Influencia del cambio climtico y los cambios microclimticos en el incremento de la vulnerabilidad Fig. 24: Relaciones causas-efectos entre cambio climtico y pobreza Fig. 25: Marco conceptual de las interacciones de fuerzas motrices antropognicas del cambio climtico Fig. 26: Marco esquemtico de las causas e impactos antropognicos del cambio climtico, de sus respuestas e interrelaciones Fig. 27: Las tres dimensiones de la adaptacin Fig. 28: Marco analtico de las relaciones entre cambio climtico y los sistemas productivos de los pequeos productores en los Andes Fig. 29: Equivalentes conceptuales: Rutas para la ACC y GdR Fig. 30: Convergencia entre ACC y GRD Fig. 31: Concepciones diferenciadas y compartidas sobre la vulnerabilidad social desde los enfoques de GdR y de ACC Fig. 32: Relacin entre riesgo de desastres y pobreza 54 56 57 58 59 60 61 71 71 72 72 73

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Mdulo 3: Zonificacin ecolgica econmica y ordenamiento territorial

1. Zonificacin Ecolgica Econmica

La zonificacin ecolgica y econmica es una forma de planificar el uso de tierras teniendo en cuenta todos los elementos biofsicos, y todas las condicionantes socio-econmicas y constituye una herramienta para la gestin de los recursos naturales (FAO, 1997).

1.1. Enfoques de la ZEE por pas en la Comunidad Andina

El Cuadro 31 muestra los enfoques desarrollados por pas o gobierno sub-nacional para la construccin de sus marcos de zonificacin:

Cuadro 31: Enfoques desarrollados por pas o gobierno subnacional para la construccin de sus marcos de zonificacin
Pas Bolivia Descripcin Conceptos utilizados: Los planes de OT tienen dos componentes: plan de uso del suelo y plan de ocupacin del territorio. - La propuesta de ocupacin del territorio comprende un sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribucin de la poblacin, la integracin fsica, la dotacin de servicios bsicos y sociales y la generacin de oportunidades de desarrollo para la poblacin, en funcin de las potencialidades y recursos existentes. - Zonificacin: Es parte del OT. Define zonas con un manejo o destino homogneo que en el futuro sern sometidas a normas de uso a fin de cumplir con los objetivos para el rea. Metodologa: i) descripcin del componente fsico-biolgico (2). Y, ii) componente socio econmico. Colombia Conceptos utilizados: - Enfoque integral del territorio, reconociendo procesos culturales, econmicas, sociales y polticos ligados a la produccin del espacio. - Se debe lograr un ordenamiento fsico-territorial que promueva el desarrollo socio-econmico en armona con la naturaleza, garantizando a todos los sectores el acceso a servicios, vivienda, infraestructura y equipamientos, as como la plena realizacin de sus derechos. - Reconoce al territorio como fuente natural de inequidades, dadas las intervenciones generadas en l, todas ellas vinculadas a procesos sociales que operan en contextos de poder determinados. - Zonificacin: La ley entrega a las autoridades municipales, entre otros, instrumentos como la clasificacin del suelo (urbano, suburbano, rural, de expansin, de proteccin); y las unidades de actuacin urbanstica: reas planificadas y gestionadas conjuntamente para garantizar el uso racional del suelo y la dotacin de infraestructuras. La ley 902 de 2004 modific algunas consideraciones para el caso de suelo urbano. Ecuador Conceptos utilizados: - OT es definido como conjunto de polticas democrticas y participativas de los GADs que permiten su apropiado desarrollo territorial. - Planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibilitan la construccin de un proyecto nacional.

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- Debe estar basado en el reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y ambientales. - Promover un adecuado nivel de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones. Per Conceptos utilizados: La ZEE es un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Zonificacin: Existe zonificacin micro, meso y macro

Fuente: Societas Consultora de Anlisis Social, 2012.

Zonificacin ecolgica y econmica (ZEE)

La zonificacin ecolgica y econmica (ZEE) es una de las principales herramientas del ordenamiento territorial. La zonificacin ecolgica y econmica, como base para el ordenamiento territorial, segn el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA), es un proceso dinmico, que permite en una regin un arreglo espacial de unidades relativamente uniformes, caracterizadas en base a factores fsicos, biticos y socioeconmicos y evaluados en relacin a su potencial sostenido o su tolerancia a las intervenciones del hombre realizada a travs del trabajo de equipos multidisciplinarios (TCA 1994). Segn la FAO, la zonificacin ecolgica y econmica es una forma de planificar el uso de tierras teniendo en cuenta todos los elementos bio-fsicos, y todas las condicionantes socio-econmicas y constituye una herramienta para la gestin de los recursos naturales (FAO 1997). Posteriormente, segn el Tratado de Cooperacin Amaznica, se consider la zonificacin ecolgica y econmica como un proceso conducente a la armonizacin de las actividades econmicas y utilizacin de los recursos con las caractersticas, cualidades y capacidades de las diferentes condiciones ambientales distintivas que se manifiestan en un marco geogrfico determinado (TCA 1998). La zonificacin ecolgica y econmica es un instrumento para el ordenamiento territorial que permite la definicin de planes alternativos de uso de los recursos ecolgica, 78

econmica y socialmente aceptables, y la asignacin de recursos, incentivos y polticas para promoverlos. Permite la generacin de escenarios potenciales para la planificacin del uso de los recursos en reas demarcadas o zonas y sus usos potenciales. Tales escenarios son generados mediante el anlisis de los mltiples objetivos de los actores principales en la toma de decisiones sobre el uso de los recursos y su optimizacin. Las zonas as demarcadas en los escenarios pueden ser susceptibles de regulacin o legislacin de acuerdo con las polticas de desarrollo local, regional y nacional (TCA 1998). La FAO afirma: La zonificacin ecolgica y econmica puede identificar las opciones de uso sostenido desde el punto de vista biofsico. Dentro de stas pueden ser escogidas aquellas cuya viabilidad socioeconmica resulta ms promisoria en el contexto de los mercados potenciales, la infraestructura existente y las prioridades establecidas a nivel nacional (FAO 2003). Segn Rodrguez, la zonificacin ecolgica y econmica busca conocer la diversidad biofsica y socioeconmica del territorio, definir sus potencialidades y limitaciones para diversas opciones de desarrollo sostenible, mediante la generacin de informacin adecuada para la toma de decisiones que permitan orientar polticas, planes y proyectos de desarrollo sostenible en la Amazona. De

LECTURA

Lectura 1

esta forma, la zonificacin ecolgica y econmica se constituir en el soporte tcnico y cientfico para una adecuada gestin de los gobiernos regionales y locales (Rodrguez, 2002,2006).

De acuerdo con Mendoza, para decidir sobre las mejores alternativas del uso del territorio se necesita conocerlas y ese es uno de los principales resultados de la zonificacin ecolgica y econmica (Mendoza 2005).

2. Ordenamiento Territorial
2.1. El territorio
Espacio fsico natural, delimitado poltica y administrativamente, en el que se practican las diversas actividades humanas. Desde una perspectiva amplia, vinculada al desarrollo, el territorio puede verse como un conjunto de relaciones dinmicas entre personas, y entre stas y la naturaleza, en un espacio geogrfico y un tiempo determinado. Dichas relaciones estn definidas por los procesos histricos y las caractersticas polticas, socioeconmicas, culturales y biofsicas existentes. En tal sentido, el territorio es un espacio geogrfico al cual se le aade una dimensin poltica, jurisdiccional y cultural. El territorio es considerado as como un producto social e histrico, dotado de una determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de produccin, consumo e intercambio; y de una red de instituciones y formas de organizacin que dan cohesin al resto de elementos. Eso hace que tenga que ver con las interrelaciones entre las personas y con su identidad comunitaria. Esta manera de entender el territorio, no excluye definiciones ms restringidas de las que tambin se hace uso. Por ejemplo, las contenidas en la legislacin peruana, en la que se destacan al menos dos sentidos de la palabra territorio. Segn el primero, el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre (Constitucin Poltica del Per, Artculo 54). De acuerdo con el segundo sentido, el territorio es el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujos- Decreto Supremo 068-2001-PCM Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, Artculo 8. (GTZ; CONAM, 2006). Schejtman y Berdegu (2004) definen territorio como una construccin social, que corresponde a un espacio con identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente. Para Raffestin (1993), el territorio es un espacio que ha sido apropiado por la accin social de diferentes actores en un particular juego de poder (CONDESAN, 2010).

2.2. El ordenamiento territorial y el Plan de Ordenamiento Territorial

2.2.1. Concepto
Planificacin/ordenamiento territorial: El proceso que emprenden las Autoridades pblicas para identificar, evaluar y determinar las diferentes opciones para el uso de los suelos, lo que incluye la consideracin de objetivos econmicos, sociales y ambientales a largo plazo y las consecuencias para las diferentes comunidades y grupos de inters, al igual que la consiguiente formulacin y promulgacin de planes que describan los usos permitidos o aceptables (UNISDR, 2009).

Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial es una normativa que regula el uso del territorio, definiendo los usos posibles para las diversas reas en que este se ha dividido, ya sea el pas como un todo, o una divisin administrativa del mismo. Tambin se lo define como un proceso planificado de naturaleza poltica, tcnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupacin y uso del espacio, de modo que estos contribuyan al desarrollo humano ecolgicamente sostenible, espacialmente armnico y socialmente justo (CONDESAN, 2010). El cuadro 32 muestra las definiciones y objetivos del OT en los pases de la Subregin Andina El cuadro 33 muestra las definiciones conceptuales del ordenamiento territorial en la regin andino-amaznica.

2.3. Fines del Ordenamiento Territorial

En general el Ordenamiento busca la disminucin de los conflictos por apropiacin y uso del suelo, el mejor aprovechamiento sostenible de los recursos descubiertos y en proceso de explotacin, la toma de conciencia por parte de los actores potenciales, las limitaciones de los recursos y los fenmenos naturales de diversa ndole que afectan el libre actuar humano, la armonizacin de las actividades productivas con las caractersticas del territorio (potencialidades, limitantes - restricciones y amenazas), o 79

Cuadro 32: Definiciones y objetivos del OT en los pases de la Subregin Andina

Pas Bolivia Definicin de ordenamiento territorial La Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificacin del desarrollo. Las normas especficas de ordenamiento territorial han desarrollado esta relacin a travs del vnculo entre los productos de ambos procesos. La planificacin se expresa en los Planes de Desarrollo nacional, departamental y municipal, y el ordenamiento territorial en los Planes de Ordenamiento Territorial de los mismos tres mbitos. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificacin y de gestin de las entidades territoriales y un proceso de construccin colectiva de pas, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo econmicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armnico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y fsico-geogrfica de Colombia. Objetivos del ordenamiento territorial-autoridades El Plan de Ordenamiento Territorial tiene como objetivos: i) Formular propuestas concertadas para el uso optimo de la tierra y la localizacin funcional de las actividades. ii) Formular polticas de uso y ocupacin del territorio en concordancia con los objetivos estratgicos de los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales.

Colombia

La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralizacin, planeacin, gestin y administracin de sus propios intereses para las entidades e instancias de integracin territorial, fomentar el traslado de competencias y poder de decisin de los rganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignacin de recursos. El ordenamiento territorial propiciar las condiciones para concertar polticas pblicas entre la Nacin y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geogrfica, histrica, econmica, ambiental, tnica y cultural e identidad regional y nacional. Los objetivos del ordenamiento territorial de los GADs son complementar la planificacin econmica, social y ambiental con dimensin circunscripcional; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo, y promover el aprovechamiento sostenible a travs de las siguientes acciones: a. La definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo en funcin de los objetivos econmicos, sociales, ambientales y urbansticos. b. El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin que permitan ejecutar actuaciones integrales y articular las sectoriales que afectan la estructura del territorio. c. La definicin de los programas y proyectos que concreten estos propsitos. Los Planes de Ordenamiento Territorial, segn lo dispone el art. 43 del COPFP, son los instrumentos de la planificacin del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratgicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades econmico-produc-

Ecuador

Conjunto de polticas democrticas y participativas de los gobiernos autnomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, as como una concepcin de la planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibiliten la construccin de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones (COOTAD).

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tivas y el manejo de los recursos naturales en funcin de las cualidades territoriales, a travs de la definicin de lineamientos para la materializacin del modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo. Per Es una poltica de Estado, un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del territorio, la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial sobre la base de la identificacin de potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos. As mismo hace posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida. Tiene un doble objetivo: desarrollo territorial equilibrado, para disminuir los desequilibrios socioeconmicos, y ordenamiento sostenible de los usos del suelo, para reducir los desrdenes medioambientales.

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 33: Definiciones conceptuales del ordenamiento territorial en la regin andino-amaznica

Pas Bolivia Colombia Ecuador Per Definicin Planificacin del uso del suelo (PLUS). Plan Municipal de OT (PMOT). Marco poltico y normativo aplicado a un territorio con base en sus condiciones biofsicas y socioeconmicos. Consenso social y poltico relacionado con la planificacin del desarrollo orientado al uso y la ocupacin del suelo. Proceso tcnico-legal que permite definir polticas y estrategias concertadas para la gestin del territorio.

Fuente: Memoria del Seminario-taller internacional Ordenamiento Territorial de la regin Andino-Amaznica. IIAP y colaboradores, 2009.

en caso dado la relocalizacin de actividades y asentamientos. Por ltimo el ordenamiento se constituye en una eficaz herramienta de orientacin del desarrollo urbano y rural en donde se pueden destinar a futuro los usos compatibles del territorio y sus recursos de acuerdo a su potencial natural (Corporacin Autnoma Regional del Quindo, 2010).

territorio, y puede ser a escala nacional, regional o municipal.

Ordenamiento pasivo
Se asocia con polticas de uso y ocupacin del territorio que tienen predominio en la escala local. Su carcter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategias para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categoras espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompaados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que brindan soporte legal a los plantes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervencin. 81

2.4. Ordenamiento territorial de acuerdo a estrategias avanzadas

Ordenamiento activo
Busca modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial ya establecido. El carcter de activo se debe a la intervencin dinmica del gobierno sobre el

Ordenamiento integral
En este se combinan instrumentos tanto activos como pasivos. Se basa en la articulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupacin y aprovechamiento del territorio. El territorio acta como un elemento integrador de los objetivos sectoriales y sus caractersticas biofsicas, sociales y econmicas son tomadas en cuenta para formular los planes sectoriales (MINAM, 2012).

a) Uso del territorio y de sus recursos naturales, elaborado sobre la base de la ZEE y de los otros instrumentos de ordenamiento territorial vigentes, en concordancia con la visin concertada de desarrollo de la sociedad. Contiene las diversas categoras de uso del territorio y la normativa pertinente para el uso y manejo sostenible, con criterios ambientales, socioculturales, econmicos y de seguridad fsica. b) La ocupacin del territorio, elaborada sobre la base de la ZEE y de los otros instrumentos de ordenamiento territorial vigentes considerando las oportunidades, las amenazas y la visin de desarrollo de la sociedad. Contiene la propuesta del sistema de asentamientos, incluyendo el rol y funciones de cada uno de ellos, y el nivel de equipamiento urbano; el sistema vial de articulacin del territorio; el sistema energtico; el sistema de reas naturales protegidas, incluyendo corredores biolgicos; la demarcacin territorial; los proyectos estratgicos y corredores econmicos; las reas ocupadas por los pueblos indgenas, por comunidades y reservas indgenas; entre otros aspectos.

2.5. Dos conceptos de Desarrollo territorial rural

Schejtman y Berdegu (2004) definen el desarrollo territorial rural como un proceso de transformacin productiva, institucional y social en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales entre s y entre ellos con los agentes externos relevantes, as como de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus beneficios. El desarrollo territorial rural (DTR) es un enfoque relativamente reciente al problema del desarrollo de las reas locales. Desde el punto de vista de un desarrollo sostenible, el DTR busca tener en cuenta las oportunidades y restricciones internas de las reas rurales como resultado de los factores medioambientales, econmicos, sociales y culturales del pasado de un territorio, junto a las oportunidades y restricciones externas que resultan de la apertura de las economas locales (CONDESAN, 2010).

2.8. Polticas pblicas sobre OT en la Subregin Andina

En Colombia, donde la experiencia de implementar planes de OT tiene ms de 12 aos, estn en pleno proceso de revisin (Rodrguez, 2009). En el Per es un tema en proceso de desarrollo a partir de la ZEE. La estrategia no ha sido la elaboracin de planes de OT, que es un tema muy complejo ya que involucra muchos intereses, sino que ha sido planteada para generar los insumos a travs de la ZEE que permita generar las polticas para el OT (Rodrguez, 2009). En trminos de la Constitucin, solamente Ecuador, Bolivia y Colombia consideran en forma expresa el tema del OT (Rodrguez, 2009). La figura 33 muestra el estado de las polticas pblicas sobre ZEE y OT en los pases de la Regin Andina-Amaznica. El cuadro 34 muestra el mandato constitucional sobre ZEE/OT en los pases de la Regin Andina. En trminos generales, en ninguno de los pases de la CAN existen leyes que normen el proceso de OT y permitan articular las polticas sectoriales con las polticas territoriales. S hay proyectos de ley de OT. Por ejemplo, Colombia tiene un proyecto de ley desde hace muchos aos. (Rodrguez, 2009). Actualmente, el MINAM (Per) viene formulando la poltica y la Ley de Ordenamiento Territorial, que ser

2.6. Enfoque territorial del desarrollo rural

El enfoque territorial del desarrollo rural est todava lejos de constituir un nuevo paradigma o una nueva teora para la accin en el espacio rural, sin perjuicio de lo cual los diversos intentos de reconceptualizacin del desarrollo rural tienen tres elementos importantes en comn: 1) la consideracin de que lo rural va ms all de lo agrcola; 2) el reconocimiento de la centralidad de los recursos naturales; y 3) el papel clave de los vnculos urbano-rurales en la constitucin del territorio rural (Schejtman 2009) (CONDESAN, 2010).

2.7. Los dos componentes principales de los Planes de Ordenamiento Territorial

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Fig. 33: Estado de las polticas pblicas sobre ZEE y OT en los pases de la Regin Andina

Fuente: Amaznicos por la Amazona, 2011.

Cuadro 34: Mandato constitucional sobre ZEE/OT en los pases de la Regin Andina
Pas Bolivia Colombia Se menciona en el art. 401, pero no expresamente. En los arts. 285-331 se establecen disposiciones generales respecto a la organizacin del estado. Establece que el OT se har por Ley Orgnica que adjudicar la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. Ecuador en su Constitucin CPE-2008 (Artculo 241) establece que la planificacin garantizar el OT y ser obligatoria en todos los gobiernos autnomos descentralizados. En el art. 192 y 195 (Los gobiernos regionales y locales promueven el desarrollo y economa local en armona con las polticas y planes de desarrollo).

Ecuador

Per

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 35: Marco normativo bsico sobre ZEE/OT en los pases de la Regin Andina
Pas Bolivia Normas Ley de Medio Ambiente Ley 1333 de 27 de marzo de 1992. La Ley de Administracin y Control Gubernamentales, Ley SAFCO Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE) Resolucin Presidencial 217075 de 5 de junio de 1997 Reglamento General de Gestin Ambiental Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995 Decreto Supremo 27729 de 15 de septiembre de 2004 DS 24447 de 20 de diciembre de 1996, reglamenta parte de las Leyes N 1551 de Participacin Popular y N 1654 de Descentralizacin Administrativa. Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, aprueba las Directrices que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Aprobacin de Planes de uso de suelo Urbano y Rural. DS 222631 de 7 de septiembre de 2004, referido a Los Requisitos que deben cumplir los Gobiernos Municipales para la Tramitacin de Procedimientos Administrativos sobre cambio de uso de Suelo Urbano. La Ley 99 Ambiental de 1993 hace referencia al ordenamiento territorial desde lo ambiental.

Colombia

83

 La Ley 388 de Desarrollo Territorial de 1997 promueve el ordenamiento territorial a nivel municipal desde la perspectiva fsico-espacial. En el Decreto 3600, del ao 2007, se empieza a identificar determinantes ambientales para la gestin del OT. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial LOOT, Ley 1454 del 2011. Ecuador El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), que en su art. 296 hace referencia al Ordenamiento Territorial. Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas. Cdigo Orgnico de la Produccin, Comercio e Inversiones. Ley Orgnica de Participacin Ciudadana. Plan Nacional del Buen Vivir. La Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD), Ley 27783 de julio de 2002 La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), consolidada en las leyes 27867 y 27902 aprobadas a fines de2002 Ley Orgnica de Municipalidades, Ley 27972 de mayo de 2003 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley 27795 de julio de 2002, Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM) Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica de diciembre de 2004 (Decreto Supremo 087-2004-PCM) Propuesta de Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821, de junio de 1997 Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 que declar de inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el pas y se constituy la Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo 068-2001-PCM Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Ley 28245 de junio de 2004 Ley General del Ambiente, Ley 28611 de octubre de 2005 Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente de en mayo de 2008, Decreto Legislativo 1013 La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el Minam aprobada en mayo de 2009 (DS 012-2009-Minam). Plan Nacional de Accin Ambiental PLANAA Per: 2011-2021, Decreto Supremo N 014-2011-MINAM. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial, Resolucin Ministerial N 026-2010-MINAM. Directiva General del Sistema Nacional de Inversin Pblica, Resolucin Directoral N 003-2011-EF/68.01. Resolucin Directoral N 005-2006-EF/68.01 Pautas para la Elaboracin de Estudios de Preinversin a Nivel de Perfil de los Proyectos de Inversin Pblica de Desarrollo de Capacidades para el Ordenamiento Territorial. Resolucin Ministerial N135-2013-MINAM. Aprueban la Gua Metodolgica para la Elaboracin de los Instrumentos Tcnicos Sustentatorios para el ordenamiento territorial.

Per

Fuentes: MINAM, 2012; Andrade, 2011; Mendoza, 2009.

de utilidad para las autoridades locales y regionales a cargo de la planificacin del territorio (MINAM, 2012). El cuadro 35 muestra el marco normativo bsico sobre ZEE/OT en los pases de la Regin Andina

cuadro 37 muestra las funciones de las dependencias estatales de los pases de la Subregin Andina encargadas del ordenamiento territorial. Del anlisis del marco legal e institucional del OT en la Subregin Andina se desprende que: - El marco legal normativo existente en los pases para el ordenamiento territorial establecen disposiciones especficas (Ley) en Ecuador y Colombia. En Per y Bolivia existen otros dispositivos relacionados.

2.9. Marco Institucional del OT en los pases de la Regin Andina

El cuadro 36 muestra el marco institucional del OT en los pases de la Regin Andina. El 84

Cuadro 36: Marco institucional del OT en los pases de la Regin Andina

Pas Bolivia Entidad Ministerio de Planificacin del Desarrollo Viceministerio de Planificacin y Coordinacin Direccin General de Planificacin Territorial. Unidad de Ordenamiento Territorial Unidad de Prevencin y Reduccin de Riesgos y Desastres Unidad del Sistema Nacional de Informacin de Planificacin y Ordenamiento Territorial Los gobiernos departamentales cuentan con reparticiones encargadas de la planificacin del desarrollo departamental y del ordenamiento territorial. El caso de los gobiernos municipales es diferente por la diversidad del tamao, disponibilidad de recursos financieros y de organizacin institucional Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial Direccin de Desarrollo Territorial La Comisin de Ordenamiento Territorial (COT). Est conformada por: i) El Ministro del Interior o su delegado, quien la presidir; ii) El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o su delegado; El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, o su delegado; El Director del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), o su delegado; Un delegado de las CAR; Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por el Gobierno Nacional; Un experto de reconocida experiencia en la materia designado por cada una de las Cmaras Legislativas, previa postulacin que hagan las respectivas Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial; Dos expertos acadmicos especializados en el tema designados por el sector acadmico. Municipalidades Ministerio Coordinador de Sectores Estratgicos Ministerio de Recursos No Renovables Ministerio del Ambiente Gobiernos Autnomos Descentralizados Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES). Subsecretara de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas Ministerio del Ambiente (MINAM) Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales Direccin General de Ordenamiento Territorial. Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT): creado por el Reglamento de la Zonificacin Ecolgica y Econmica y su actual conformacin qued definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Est integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas pblicas nacionales (Instituto del Mar del Per-IMARPE, Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas-SERNANP, Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana-IIAP, Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa-SENAMHI, Instituto Geogrfico Nacional-IGN, Instituto Nacional de Defensa Civil-INDECI, Comisin de Formalizacin de la PropiedadCOFOPRI, Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica-ONGEI, Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las ONG. Lo preside el MINAM.

Colombia

Ecuador

Per

Fuente: Societas Consultora de Anlisis Social, 2012.

- El marco institucional muestra entes rectores diferentes en cada pas encargado de disear, impulsar y evaluar los procesos de planificacin y ordenamiento territorial. No es competencia de las autoridades ambientales excepto Per (MINAM). - Los pases que forman esta regin estn

impulsando el ordenamiento del territorio como una poltica de Estado, sin embargo los instrumentos para el OT son diversos y no logran articularse con instrumentos de gestin de la biodiversidad. - La insuficiente formulacin y articulacin de polticas, as como la dispersin de normas 85

Cuadro 37: Funciones de las dependencias estatales de los pases de la Subregin Andina encargadas del ordenamiento territorial
Pas Bolivia Dependencia Direccin General de Planificacin y Ordenamiento Territorial (DGPOT) a travs de la Unidad de Administracin Territorial (UAT) Funciones Definir el marco normativo para el establecimiento del Ordenamiento Territorial. Promover e institucionalizar el proceso de Ordenamiento Territorial en el pas. Definir metodologas y procedimientos generales para la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial en el marco del SISPLAN. Establecer normas en el mbito de la planificacin para la regulacin del uso del suelo. El aprovechamiento de los recursos naturales y la adecuada ocupacin del Territorio (Repblica de Bolivia, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. s.f). Dirigir y coordinar el Sistema Nacional Ambiental. -SINA-. Orientar y coordinar la creacin de espacios y mecanismos para fomentar la coordinacin, fortalecimiento, articulacin y mutua cooperacin de las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental. Apoyar y coordinar los procesos de planificacin de las autoridades ambientales, en coordinacin con la Oficina Asesora de Planeacin del Ministerio. Definir y orientar, de acuerdo con las directrices del Ministro, las lneas de investigacin y estudios ambientales para la planeacin territorial de los diversos niveles, regiones y sectores. Solicitar a las autoridades ambientales y dems entidades del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la informacin que se requiera para la formulacin de la poltica ambiental y el seguimiento a la ejecucin de sus planes y programas. Emitir los conceptos tcnicos, en el mbito de su competencia, respecto del proceso de viabilidad, formulacin y adopcin de operaciones urbanas integrales en la habilitacin de suelo urbanizable, para la toma de decisiones a las que se refiere el literal d), del numeral 2 del artculo 8 de la Ley 1469 de 2011. Aportar los elementos tcnicos, en el mbito de su competencia, para la formulacin de la poltica y planificacin del ordenamiento territorial. Definir los aspectos ambientales, para la formulacin de las polticas nacionales de poblacin, de asentamientos humanos y expansin urbana y de colonizacin, que deben elaborarse conjuntamente con los Ministerios de Salud y Proteccin Social, de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinacin con la Direccin de Asuntos Ambientales Sectorial y Urbana. Coordinar con el Viceministerio la formulacin e implementacin de la poltica de ordenamiento ambiental del territorio, y adelantar evaluaciones ambientales estratgicas relacionadas con el desarrollo territorial, en coordinacin con las dependencias del Ministerio y otras entidades. Brindar orientacin a las entidades territoriales, a los esquemas asociativos territoriales, a las reas metropolitanas, a las provincias administrativas y de planificacin y a las regiones de planeacin y gestin, en materia de ordenamiento ambiental del territorio. Emitir conceptos tcnicos, en el mbito de su competencia, sobre los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, de conformidad con el pargrafo 6 del artculo 1 de la Ley 507 de 1999.

Colombia

Direccin General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinacin del SINA

86

 Proponer las regulaciones ambientales sobre uso del suelo, en el mbito de su competencia. Elaborar y actualizar el Estatuto de Zonificacin de uso adecuado del territorio y definir los criterios y metodologas para su implementacin en coordinacin con las dems dependencias del Ministerio. Elaborar los planes y programas que sobre ordenamiento ambiental del territorio deban incorporarse al proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y aquellos que en dicha materia se presenten para financiacin con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nacin, y de cooperacin internacional. Proponer las regulaciones, criterios, directrices y orientaciones para la definicin de la estructura ecolgica principal y su relacin con las dems determinantes ambientales. Coordinar la participacin del Ministerio en la Comisin de Ordenamiento Territorial -COT-. Definir los criterios y lineamientos, en coordinacin con el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, para prevenir el riesgo ecolgico. Impartir directrices a las entidades territoriales, sectores econmicos y dems agentes productivos, de servicios y del conocimiento en el manejo de los efectos e impactos ambientales de los desastres naturales. Proponer, en los temas de su competencia, los criterios tcnicos que debern considerarse en el proceso de licenciamiento ambiental. Apoyar al Viceministro en la coordinacin de la participacin del Ministerio en los Consejos Ambientales Regionales. Orientar la formulacin de la poltica y los mecanismos para la proteccin del conocimiento tradicional asociado a la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Dar orientaciones, lineamientos y directrices en educacin y participacin en materia ambiental. Implementar, mantener y mejorar el Sistema Integrado de Gestin Institucional. Las dems funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Ecuador SENPLADES, como secretara tcnica del SNDPP y por sus atribuciones generales de Coordinadora de la Planificacin Nacional; cumple su cometido a travs de un proceso de asistencia tcnica a los GAD, para la elaboracin de los PDOT, Direccin General de Ordenamiento Territorial del Viceministerio de Desarrollo Estratgico de Recursos Naturales del Ministerio del Ambiente Comprende: Formulacin de propuesta de lineamientos y polticas; e insumos tcnicos: instrumentos y metodologas Coordinacin y concertacin con los gremios de los GAD, y los GAD propiamente dichos. Aprobacin del Consejo Nacional de Planificacin. Brindar asesora tcnica y promover la capacitacin permanente a los miembros del SNDPP (SENPLADES, 2011).

Per

Formular, en coordinacin con las entidades correspondientes, la poltica, planes, estrategias, lineamientos y normas de carcter nacional para el ordenamiento territorial proponiendo su aprobacin al Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de OT, a nivel nacional en el contexto del desarrollo sostenible, supervisando que se sustenten en la normatividad y de conformidad con los instrumentos tcnicos aprobados para estos procesos Conducir y orientar los procesos de ZEE as como la elaboracin de estudios especializados.

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 Emitir opinin tcnica sobre propuestas normativas en materia de OT Promover y evaluar el cumplimiento de las polticas, lineamientos, normas y directivas en materia de OT. Administrar, organizar, actualizar el SIG del Ministerio para proveer informacin que contribuya a la toma de decisiones, en coordinacin con el Viceministerio de Gestin Ambiental, direcciones de lnea e instituciones adscritas al Ministerio entre otras, suministrando informacin al SINIA. Organizar, y mantener el registro nacional sobre ordenamiento territorial y la ZEE. Promover y capacitar permanentemente en los aspectos relacionados a la ZEE y OT, a los tres niveles de gobierno. Conducir y promover la articulacin de los planes de desarrollo concertados, gestin de riesgos, el proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo de fronteras con el OT para la adecuada gestin integrada de los recursos naturales. (MINAM, 2012) Las dems funciones que le asigne el Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales (Reglamento de Organizacin y Funciones del MINAM).
Fuente: Elaboracin propia.

regulatorias para el uso y la ocupacin del territorio determinan un latente conflicto so-

cio ambiental en la regin Amaznica (BioCAN, 2011).

2.10. Lineamientos de poltica sobre Ordenamiento Territorial en los pases de la Comunidad Andina
2.10.1. En Bolivia
El recuadro 11 muestra los lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Bolivia.

Recuadro 11 Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Bolivia

El proceso de elaboracin de los planes de ordenamiento territorial puede partir del nivel nacional hacia el municipal (es decir, de arriba hacia abajo) o, contrariamente, agregarse gradualmente de abajo hacia arriba, por cuanto el proceso es eminentemente dinmico. Es necesario mencionar la importancia de incorporar en el proceso de planificacin estratgica y de ordenamiento territorial a todas aquellas instituciones y/u organismos pblicos y privados que de una u otra manera estn trabajando en el rea o tengan cierta jurisdiccin legal, mediante mecanismos de involucramiento y concertacin social. Debe existir la articulacin horizontal o complementariedad entre los productos de planificacin de un mismo nivel administrativo; por ejemplo, entre el PDD y el PDOT de cada departamento. Por otra parte, se debe cumplir con el principio de subsidiariedad (articulacin ver88 tical), para lo cual es imprescindible que cada producto sea congruente con los elaborados en niveles superiores de la misma rea. Por esto, por ejemplo, los PMOT deben ser metodolgicamente articulados con los PDOT y estos a su vez con el PNOT. Para ello, la implementacin de guas metodolgicas para la formulacin de los PMOT y PDOT es de vital importancia. Finalmente, sean estos planes de carcter estratgico, territorial o sectorial, deben ser complementarios y compatibles con sus similares de unidades poltico-administrativas colindantes, sobre todo a nivel departamental y municipal, en correspondencia con lo prescrito por el principio de concurrencia, evitando as la presencia de diagnsticos contrapuestos que, si bien estn separados en trminos poltico administrativos, forman parte de una misma unidad geogrfica.
Fuente:Ameller, 2011.

2.10.2. En Colombia
El cuadro 38 muestra los lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Colombia.

Cuadro 38: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Colombia

Objetivos Disminuir los procesos de migracin y ocupacin insostenible hacia reas de alto valor ecosistmico y cultural Objetivos especficos 1. Desestimular los nuevos procesos de colonizacin y estabilizar y fortalecer las zonas de colonizacin consolidadas. 2. Orientar y planificar con criterios ambientales, los ejes infraestructurales (internacionales, nacionales e interregionales) proyectados y/o en ejecucin, para controlar procesos de colonizacin e inhibir sus impactos negativos sobre reas de significancia ecosistmica y cultural. 3. Solucionar los conflictos ambientales, de tenencia y ocupacin de territorios de comunidades tradicionales y reas protegidas. 4. Controlar y minimizar los impactos ambientales negativos del proceso de establecimiento y erradicacin de cultivos ilcitos, para limitar la expansin de la colonizacin hacia reas de alto valor ecosistmico y cultural. 1. Recuperar y fortalecer la sostenibilidad de la produccin agropecuaria al interior de la frontera agrcola, tanto en zonas de economa campesina como empresarial. 2. Consolidar los espacios e instrumentos de participacin, concertacin y negociacin, para la resolucin de conflictos de uso y ocupacin del territorio y el establecimiento de sistemas productivos rurales sostenibles. Mitigar y controlar los impactos ocasionados por las actividades extractivas de recursos naturales no renovables, y promover formas sostenibles de aprovechamiento y manejo de los recursos naturales renovables , acordes con las condiciones de cada regin, garantizando el mantenimiento de la capacidad de resilencia y las funciones ecosistmicas. 1. Disminuir los altos niveles de inequidad en la distribucin de costos y beneficios ambientales generados por los procesos de concentracin de riqueza, que producen patrones insostenibles de asentamientos en el territorio. 2. Limitar y orientar el desarrollo de patrones de asentamientos insostenibles en reas de alto riesgo y ecosistemas estratgicos. 3. Disminuir los conflictos ambientales por usos inadecuados tecnolgicamente, al interior de zonas urbanas, suburbanas o rurales de reas metropolitanas, ciudades en proceso de conurbacin, grandes, medianas y pequeas ciudades del sistema de asentamientos, mediante el fortalecimiento de procesos de gestin ambiental urbana y territorial. 4. Promover cambios hacia una cultura ambiental responsable, para conducir los asentamientos hacia escenarios sostenibles de desarrollo. 5. Promover un mayor equilibrio interregional e internacional en la distribucin de costos y beneficios ambientales, que implican concentracin de oportunidades y riesgos 1. Reducir y controlar los factores de mayor incidencia en la afectacin de las caractersticas de calidad, cantidad y distribucin de los sistemas hdricos continentales, marinos y atmosfricos.

Identificar, promover y establecer usos sostenibles del territorio y los recursos naturales, en reas rurales transformadas

Promover procesos de crecimiento y desarrollo sostenible en el sistema de asentamientos humanos del pas, para mejorar la calidad de vida de la poblacin, disminuyendo los impactos negativos generados a escala nacional, regional y local en el territorio.

Promover la recuperacin, mantenimiento y uso sostenible de la oferta hdrica, como factor fundamental en la orientacin del proceso de ocupacin y uso del territorio.

Fuente: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia, 1998. Lineamientos para la poltica nacional de ordenamiento ambiental del territorio. Oficina Asesora de Ordenamiento Ambiental. Bogot, 68 p.

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2.10.3. En Ecuador
El cuadro 39 muestra los lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Ecuador

Cuadro 39: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Ecuador

Lineamientos Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan su ejecucin Coordinacin y gestin transectorial Descripcin La planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial deber desarrollar procesos que identifiquen las inequidades que se producen en el territorio y, con ello, definir las acciones que permitan el acceso al desarrollo en igualdad de condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y todas. Para el efecto, se deben identificar tanto los grupos y sectores sociales como los territorios que requieran ser atendidos de manera prioritaria. Esto implica un rol proactivo del Estado en la disminucin de las desigualdades y en la eliminacin de toda forma de discriminacin. Existe una tensin importante entre la necesidad de dividir el trabajo por sector y subsectores, aprovechando los conocimientos tcnicos especficos y la importancia de referir cada una de las decisiones con la totalidad, para evitar contradicciones en la accin pblica, aprovechar posibles sinergias y mejorar impactos en trminos de reduccin de inequidades sociales y territoriales. La oferta de intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los sectores de la poltica pblica; sin embargo, las demandas territoriales exigen una visin integradora e intersectorial, pues en ese escenario se expresa la complejidad de las relaciones entre los sistemas, subsistemas, componentes y subcomponentes socio-culturales, econmicos, ambientales-territoriales y poltico-administrativos. Dada la confluencia de los niveles de gobierno sobre el territorio, resulta indispensable disear procesos de planificacin y ordenamiento territorial de manera articulada entre el Gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados, pues es necesario aplicar criterios de complementariedad que garanticen la accin concertada de los distintos niveles de gobierno en el territorio. Las relaciones entre los distintos niveles de gobierno no son lineales, no siguen una cadena de mando desde arriba, ni responden a rendiciones de cuentas desde abajo; por tanto, no existe jerarqua en los procesos de planificacin. De haber procesos iniciados en otros niveles de gobierno, stos sern referentes vlidos para los dems. La Constitucin establece la vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo con la planificacin y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados. El artculo 280 es el ms explcito al respecto; establece que la observancia al Plan Nacional de Desarrollo ser de carcter obligatorio para el Sector Pblico e indicativo para los dems sectores. La formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y la planificacin que garanticen los derechos reconocidos en la Constitucin deber contar con la participacin de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. En este contexto, las ciudadanas y ciudadanos, de forma individual y/o colectiva, participarn de forma protagnica en la toma de decisiones y planificacin de los asuntos pblicos, en un proceso permanente de construccin del poder ciudadano. La construccin y puesta en funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa supone un proceso de dilogo, convergencia, negociacin y manejo del conflicto entre los mltiples actores sociales y gubernamentales que se desenvuelven en todos los niveles territoriales de la poltica.

Articulacin intergubernamental

Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo

Promocin de la participacin, la rendicin de cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de identidades.

Fuente:SENPLADES, 2010.Lineamientos para la Planificacin del Desarrollo y el Ordenamiento Territorial. Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa,Quito,30 p.

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2.10.4. En Per
En la actualidad en relacin a la dimensin ambiental del ordenamiento territorial, se han avanzado en diversas acciones como: - Formular la poltica, planes, estrategias, lineamientos y normas de carcter nacional para la zonificacin ecolgica y econmica en coordinacin con las entidades correspondientes. - Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de identificacin de las potencialidades del territorio a escala nacional, en el contexto del desarrollo sostenible, supervisando que se sustenten en la normatividad y conformidad con los instrumentos tcnicos aprobados para estos procesos. - Promover y capacitar permanentemente en los aspectos relacionados con la zonificacin ecolgica econmica a los tres niveles de gobierno. - Conducir y promover la articulacin de los planes de desarrollo concertados, gestin de riesgos, el proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo de fronteras en el ordenamiento territorial para la adecuada gestin integrada de los recursos naturales. La poltica nacional del ambiente (Minam, 2009), que reconoce la dimensin ambiental del tema, contiene en su primer eje, que se orienta a la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, lineamientos para el ordenamiento territorial que contemplan: a) Impulsar el Ordenamiento Territorial Nacional y la Zonificacin Ecolgica Econmica, como soporte para la conservacin, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como la ocupacin ordenada del territorio. b) Incorporar en los procesos de Ordenamiento Territorial el anlisis del riesgo natural y antrpico, as como las medidas de adaptacin al cambio climtico. c) Impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desarrollo de actividades socioeconmicas en zonas con alto potencial de riesgos ante peligros naturales y antrpicos. d) Impulsar el ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras, en la gestin de cuencas hidrogrficas y las zonas marino costera. El cuadro 40 muestra los lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en el Per.

2.11. Instrumentos de Planificacin y Ordenamiento Territorial en los pases de la Comunidad Andina

El cuadro 41 muestra los instrumentos para el OT en los pases de la Regin Andina El cuadro 42 muestra las diferentes formas de planes de ordenamiento territorial en los pases de la Subregin Andina.

2.12. Algunas experiencias de planificacin y ordenamiento territorial en la Amazona Andina

El cuadro 43 muestra algunas experiencias de planificacin y Ordenamiento Territorial de la Amazona Andina.

2.13. Las perspectivas del Ordenamiento Territorial

2.13.1. Perspectiva desde la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH)
Con relacin al Ordenamiento Territorial en la gestin integral del recurso hdrico en la cuenca andino-amaznica Bernex (2009) plantea que gestionar el territorio andino-amaznico deber implicar, entre otros aspectos, optar por una gestin integrada del territorio, los recursos hdricos y los recursos naturales ante la necesidad de mejorar la informacin, integrar polticas y metodologas, actuar por territorios integrados ms all de las demarcaciones polticas establecidas (provincias, distritos), Se debe optar por la gestin de grandes reas, ejes territoriales y cuencas. Establecer, difundir y compartir un esquema de cohesin, competitividad y articulacin territorial de acuerdo con la naturaleza de cada territorio, sus ecosistemas, la calidad de los servicios que brindan y su capacidad de acogida. Desde la perspectiva de las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP y colaboradores, 2009) se recomienda: - Optar por una gestin integrada del territorio y los recursos hdricos y los recursos naturales. - Los recursos hdricos son un elemento clave e integral del OT, sin embargo, todava no se valoran lo suficiente. Es necesario partir de un equilibrio ecosistmico para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio. - Se debe mejorar la informacin e integrar polticas y metodologas de actuacin en territorios integrados, ms all de las demarcaciones polticas establecidas (provincias, distritos). Se debe establecer grandes reas, ejes territoriales y cuencas, y difundir y com91

Cuadro 40: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en el Per

N 1 Objetivo Promover y facilitar, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, la utilizacin y gestin responsable de los recursos naturales no renovables; as como, la diversidad biolgica, la ocupacin ordenada del territorio en concordancia con sus caractersticas, potencialidades y limitaciones, la conservacin del ambiente y de los ecosistemas, la preservacin del patrimonio natural y cultural, el bienestar y la salud de la poblacin Impulsar el desarrollo territorial de manera equilibrada y competitiva con participacin de los agentes pblicos, privados y comunales mediante una adecuada planificacin del territorio Prevenir y corregir la localizacin de los asentamientos humanos, de la infraestructura econmica y social, de las actividades productivas, y de servicios bsicos en zonas de riesgos (identificando las condiciones de vulnerabilidad) Lineamientos 1.1. Promover la conservacin, el uso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica. 1.2. Promover el proceso de ocupacin del territorio con criterios econmicos, ambientales, sociales, culturales, polticos y de seguridad fsica. 1.3. Implementar el OT y la gestin integral de las cuencas hidrogrficas y las zonas marino costeras para contribuir al desarrollo sostenible del pas. 1.4. Fortalecer las reas Naturales Protegidas

2.1. Consolidar y desarrollar los sistemas urbanos regionales como instrumentos de la descentralizacin. 2.2. Impulsar el desarrollo productivo equilibrado de los territorios y promover su articulacin espacial, social y econmica a nivel nacional, regional y local. 3.1. Identificar y evaluar las zonas de alto riesgo a procesos de origen natural y/o antrpico, para agenciar e implementar medidas de gestin, correctivas y prospectivas, as como, estrategias de prevencin de desastres. 3.2. Promover la reubicacin de los asentamientos humanos y/o de las actividades econmicas localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable y la ubicacin de las nuevas inversiones en zonas seguras. 3.3. Promover la incorporacin del anlisis de riesgo en la planificacin y formulacin de los proyectos de inversin. 3.4. Desarrollar una cultura de prevencin a travs de la incorporacin de objetivos, competencias y contenidos, de manera transversal, sobre gestin de riesgos identificados en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los planes y programas curriculares del sistema educativo nacional. 4.1. Promover el desarrollo de las poblaciones en situacin de pobreza optimizando el uso de los recursos naturales y el territorio. 4.2. Desarrollar en forma competitiva nuevas alternativas productivas en zonas de pobreza. 4.3. Promover el desarrollo sostenible de zonas de fronteras. 5.1. Mejorar la gestin del territorio a nivel nacional, regional y local. 5.2. Promover la recuperacin de los ecosistemas deteriorados y la proteccin de reas frgiles y relictos.

Contribuir a revertir los procesos de exclusin y de pobreza, fortaleciendo y facilitando un desarrollo territorial sostenible

Revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas y promover los usos del territorio que conduzcan al desarrollo sostenible

Fuente: MINAM, 2010. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial. Resolucin Ministerial N 026-2010MINAM del 23 de febrero del 2010. Lima, 36 p.

partir un esquema territorial de cohesin y articulacin territorial. - Es preciso establecer, difundir y compartir un esquema de competitividad territorial de acuerdo con la naturaleza de cada territorio, sus ecosistemas, la calidad de los servicios que brindan y su capacidad de acogida. 92

- Existe la necesidad de mejorar la informacin de modo participativo y actuar en territorios integrados, a travs de las cuencas. Esto implica la necesidad de cohesin y articulacin territorial.

2.13.2. Perspectiva cultural/intercultural

Las polticas de inclusin no slo tienen que

Cuadro 41: Instrumentos para el OT

Pas Bolivia Instrumentos Existen dos tipos de instrumentos de ordenamiento territorial: normativos y operativos. Los instrumentos normativos del ordenamiento territorial son los Planes de Ordenamiento Territorial. PGDES: Plan General de Desarrollo Econmico PDD: Plan Departamental de Desarrollo PDM: Plan de Desarrollo Municipal PNOT: Plan Nacional de Ordenamiento Territorial PDOT: Plan Departamental de Ordenamiento Territorial PMOT: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Los instrumentos operativos del ordenamiento territorial son: Los Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial como instrumento tcnico poltico que establece la visin estratgica que conduce el ordenamiento territorial (MARGOT: Marco General de Ordenamiento Territorial). Los Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial, documentos de evaluacin tcnica del grado de aplicacin de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco aos por el rgano rector del ordenamiento territorial en el mbito nacional y las instancias tcnicas de las prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente. El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de registrar sistematizar, actualizar y difundir la informacin sobre el ordenamiento territorial. Las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial que son los documentos que definen el marco conceptual y los procedimientos metodolgicos bsicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. Gua metodolgica para la formacin de los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial. Gua metodolgica para la formacin de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipios predominantemente urbanos. Gua metodolgica para la formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial en municipios rurales. Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que en los medianos (entre 30 y 100 000 habitantes) se llama Plan Bsico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y en los pequeos (con menos de 30 000 habitantes) se denomina Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT). Los planes de ordenamiento territorial tienen tres componentes: 1) General: contiene los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. 2) Urbano: se refiere a las polticas, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano. 3) Rural: polticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, as como la conveniente utilizacin del suelo. Se considera adems: Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR). Planes de ordenacin y manejo de cuencas hidrogrficas (POMCAS) Planes de gestin integral de residuos slidos (PGIRS) Planes de Desarrollo Sectorial (PDT) Poltica de Gestin Ambiental Urbana (2008). Poltica Nacional para la Gestin Integral de RR.HH. (2009). Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Provincial Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Parroquial Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad (2001). Polticas y Estrategias de Gestin Ambiental. Lineamientos para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. (SENPLADES, 2010). Lineamientos para la planificacin territorial descentralizada. (SENPLADES, 2011).

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Plan de Ordenamiento Territorial Ley N 27867 Zonificacin Ecolgica Econmica, D.S. N 087-2004 Plan de Acondicionamiento Territorial, D.S. N 027-2003 Plan de Desarrollo Urbano, Ley N 27972 Plan de Desarrollo Rural Plan Urbano Distrital, Ley N 27972 Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE), Decreto Supremo N 087-2004-PCM, y sus modificaciones. Directiva Metodologa para la Zonificacin Ecolgica y Econmica, Decreto del Consejo Directivo N 010-2006-CONAM/CD. Resolucin Directoral N 005-2006-EF/68.01 - Pautas para la elaboracin de estudios de pre inversin a nivel de perfil de los proyectos de inversin pblica de desarrollo de capacidades para el ordenamiento territorial. Plan de Acondicionamiento Territorial. [D.S. 027 (2003)-Vivienda, Art. 4. Ley No 27972, Art. 79]. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial [R.M. No 026-2010-MINAM]. Plan Urbano Distrital, [Ley No 27972, Art. 79; D.S. No 027 (2003)-Vivienda, Art. 30]. Planes de Competitividad Plan Nacional de Accin Ambiental 2011-2021 [D.S. No 014-2011-MINAM]. Gua Nacional de Ordenamiento Territorial Manuales de levantamiento de informacin sobre suelos e hidrologa; Protocolos para el anlisis de imgenes; Mapa de cobertura de bosque y cambio de bosque a no bosque; Gua para el modelamiento temtico aplicado a la zonificacin ecolgica econmica

Fuentes: Ameller, V. 2011. Planeacin nacional, departamental y municipal en Bolivia Grupo Propuesta Ciudadana. Cuadernos Descentralistas N 26. Lima, 88 p; BIOCAN, 2011. Antecedentes y estado situacional del Ordenamiento Territorial en la regin Andina. Lima, 15 diapositivas; MINAM, 2012. AGENDAMBIENTE PER 2013 2014, Agenda Nacional de Accin Ambiental. Propuesta Diciembre 2012 Consulta Pblica (R.M. N 333-2012-MINAM). Lima, 113 p.

El cuadro 42 muestra las diferentes formas de planes de ordenamiento territorial en los pases de la Subregin Andina.
Pas Bolivia Tipos de Planes Plan de Uso del Suelos (PLUS) La planificacin del uso del suelo se define como el proceso mediante el cual se sealan formas optimas de uso y manejo del territorio, considerando las condiciones biofsicas, tecnolgicas, culturales, econmicas y polticas de un territorio en particular. El objetivo de realizar este plan es el influir, controlar o dirigir cambios en el uso de esta, de tal forma que se dedique al uso ms beneficioso, mientras que se mantiene la calidad del ambiente y se promueve la conservacin de los recursos. El PLUS es un instrumento de carcter tcnico-normativo que asigna los usos concertados al territorio en funcin de sus potencialidades (aptitudes) y limitaciones. Plan de Ocupacin Territorial (PLOT) El Plan de Ocupacin Territorial, es un instrumento tcnico de carcter humano-fsico transformado que norma, promueve, orienta y sugiere la efectiva estructuracin, articulacin y ocupacin del territorio a partir de la intervencin en los sistemas y componentes de asentamientos humanos. Plan de Ordenamiento Territorial Fija derechos (potenciales beneficios) y obligaciones (potenciales cargas) de la propiedad. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados Son instrumentos que, por una parte, organizan el ejercicio de las competencias de los gobiernos autnomos descentralizados, asignadas por la Constitucin y las leyes, as como de aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin; y, por otra parte, ordenan el territorio con el objeto de definir la localizacin de las acciones pblicas en funcin de las cualidades y demandas territoriales. Los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) Los POT se constituyen en instrumentos de planificacin y gestin del desarrollo sostenible para promover y regular los procesos de organizacin sostenible del territorio a

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nivel nacional, regional y local; articulados a los planes ambientales, de desarrollo econmico, social y otros; los que deben ser actualizados peridicamente. Estos planes son compatibles y complementarios entre s y constituyen componentes fundamentales de la planificacin del desarrollo sostenible. Los POT se formulan en plazos segn las realidades particulares de cada zona y con un horizonte acorde con la legislacin vigente; son dinmicos y se inspiran en el planeamiento estratgico de la circunscripcin local o regional segn sea el caso-; son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la ZEE y de los otros instrumentos de ordenamiento territorial vigentes (como el POT de gobiernos regionales y locales, la ZEE, el plan de acondicionamiento territorial, el plan de desarrollo urbano, el plan de desarrollo rural, el plan urbano distrital).
Fuentes: AGRUCO, 2010; Fuente: SENPLADES, 2010.

Ordenamiento territorial

Existen diferentes definiciones de ordenamiento territorial que han tratado de explicar los procesos y las polticas implcitas en este enfoque relativamente nuevo desde diferentes aproximaciones. Una de las ms citadas es la definicin dada por la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983), la cual dice que el ordenamiento territorial es la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de cualquier sociedad, es a la vez, una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. Esta definicin es la gua principal de los sistemas de ordenamiento territorial europeo (Massiris C, 1999: 3). Desde la geografa, el ordenamiento territorial se ve como un proceso de organizacin armnica del espacio humano, en el que se consideran el aspecto legal, el bienestar de la poblacin y el cuidado del medio ambiente (Gmez 2005: 38). En este enfoque, el manejo de los recursos naturales se concibe como una dimensin de lo territorial, ya que es considerado como el valor de uso y de cambio para la produccin de bienes y la zonificacin de los usos del territorio, mientras que el proceso de ordenamiento territorial tiene como finalidad promover y regular la dinmica de la ocupacin, uso y adecuacin del territorio, lo que comprende sus recursos naturales y las cualidades del medio biogeofsico (Mndez, 2000: 284). Desde el derecho ambiental, el ordenamiento territorial es la expresin espacial de

las polticas econmicas, culturales y ecolgicas de la sociedad que constituye el instrumento de planificacin por excelencia para lograr los objetivos de la sostenibilidad (Solano 2000). En cambio, para el Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP), en el ordenamiento territorial, las relaciones ecolgicas, econmicas, sociales, culturales y polticas que son intrnsecas en las formas de utilizacin de los recursos y la ocupacin del espacio territorial, son examinadas en detalle, y los escenarios actuales y potenciales, son generados y evaluados como parte del proceso de toma de decisiones y el desarrollo de polticas de ocupacin territorial y uso de los recursos (IIAP, 2001). Desde otra aproximacin, para Boisier, el ordenamiento del territorio como instrumento de poltica debe considerar una divisin poltica-administrativa, una asignacin de funciones a cada unidad de esa divisin en el proyecto nacional, una especificacin de prioridades de desarrollo en el tiempo, una propuesta de asentamientos humanos y una propuesta de gran diversidad de usos del suelo (Boisier, 1997). De esta forma, el ordenamiento territorial o la planificacin regional es la organizacin de la sociedad en el espacio, mientras que la planificacin global es la organizacin de la sociedad en el tiempo (Boisier, 1988). La visin global del ordenamiento territorial latinoamericano se intent construir en 1989, como resultado del inters de la regin por definir una posicin global sobre el problema del medio ambiente y el desarrollo, para presentarla en la Conferencia de Ro en 1992 (Massiris, 1999: 22). 95

LECTURA

Lectura 2

El documento final presenta al ordenamiento territorial como una estrategia para lograr el desarrollo sostenible, basada en la distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno fsico-bitico, todo ello en la bsqueda de unas condiciones de vida mejores (Massiris, 1999: 22). Desde 1984 se han dado en el Per diversos dispositivos legales que hacen referencia al concepto de ordenamiento territorial sin definirlo, utilizando diversos trminos para tipificarlo. As, en el 2005, en el reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental se encuentra la definicin de ordenamiento ambiental del territorio, concepto consolidado en la Ley General del Ambiente, que lo define como un instrumento que forma parte de la poltica de Ordenamiento Territorial. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales que condiciona la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio (CONAM, 2005: 3). Segn el marco legal y poltico existente en el Per, el ordenamiento territorial se define as: [U]n instrumento que forma parte de la poltica de estado sobre el Desarrollo Sostenible. Es un proceso poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio [...] es un proceso tcnico administrativo porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial [...]. El Poder Ejecutivo, en coordinacin con los niveles descentralizados de gobierno, establece la poltica nacional en materia de Ordenamiento Territorial, la cual constituye referente obligatorio de las polticas pblicas en todos los niveles de gobierno (CONAM, 2005: 3-4). Segn Mndez, [el] planteamiento del desarrollo territorial y socialmente armnico que subyace en el discurso de la ordenacin del territorio ha sido criticado por sus magros logros en funcin de los propsitos originalmente formulados, dada su escasa capacidad de respuesta para superar las injusticias que significa la marginacin de importantes sectores de la poblacin asentados en diversos mbitos territoriales, la degradacin de los recursos naturales y la prdida de la hete96

rogeneidad cultural (Mndez, 2000: 284). Massiris menciona que los problemas mundiales concernientes al ordenamiento territorial son los siguientes: - Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad - Aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales - Ocupacin de reas sujetas a amenazas naturales - Desarrollo espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones - Expansin urbana desordenada - Desequilibrios en el acceso a servicios pblicos y sociales en reas urbanas y rurales - Desequilibrios territoriales de la distribucin de actividades y oportunidades de empleo - Desequilibrios de la organizacin urbanoregional - Desequilibrios en el desarrollo urbano y rural y sus interdependencias - Elevacin de la competitividad territorial (Massiris, 1999: 33-34). Por el lado de las polticas pblicas, segn Mazurek, el concepto de territorio, considerado nicamente como lmites administrativos o territorios zonales, tiene una serie de consecuencias: Por ejemplo, la metodologa de ordenamiento territorial se aboca casi exclusivamente a la zonificacin y se encuentra, por su carcter muy tcnico, alejada de las necesidades locales y sociales. A menudo se ha confundido tambin la herramienta con el mtodo: hay una profusin de estudios de zonificacin que utilizan el SIG [Sistema de Informacin Geogrfica] pero olvidan que el ordenamiento es ante todo una poltica de planificacin territorial (Mazurek, 2006: 3). Sobre la base de lo mencionado, si bien el ordenamiento del territorio es parte importante de la planificacin territorial para compatibilizar la expansin de la frontera econmica con la conservacin ambiental, en el caso de la Amazona, se han elaborado planes pero siempre con ausencia de la participacin de las poblaciones afectadas en su diseo y aprobacin (Daz Palacios, 1994). Asimismo, las investigaciones se han centrado principalmente en el estudio de los recursos renovables, descuidando el de los recursos no renovables, siendo este ltimo el

que ms impacto ha tenido en el medio ambiente y en el ordenamiento socio-econmico espacial de la poblacin (Rodrguez, 1994). Si las propuestas de ordenamiento territorial no llevan en cuenta todos los intereses conflictivos de los actores y si no los armoniza, o por lo menos los concilia, termina fracasando. Esa es la historia del zoneamiento en la Amazona (Dourojeanni ,1998). No es suficiente conciliar intereses de actores amaznicos, ya que la Amazona no es una isla y todo lo que pasa en ella est condicionado
Fuente: Fernndez L., 2010.

por lo que ocurre en el resto de los pases amaznicos (Dourojeanni, 1998). El ordenamiento territorial como instrumento de poltica es importante para el desarrollo territorial de la regin Madre de Dios, por tener esta regin diversas actividades econmicas que se dan principalmente por el uso de recursos naturales, varias zonificaciones existentes, una dinmica histrica migratoria de los grupos sociales y el impacto de grandes proyectos de infraestructura como la carretera Interocenica Sur.

ver con la dimensin social sino que tiene que tomar en cuenta otras dimensiones como la econmica y poltica. El hecho es que hasta ahora la sociedad hegemnica se ha resistido a aceptar a la Amazona y sus poblaciones indgenas como parte del proyecto nacional o cuando lo ha hecho la perspectiva ha sido, y es todava, cmo se integran al proceso de globalizacin de la economa. No en vano la Amazona slo se ha visible cuando surgen cclicamente periodos de boom econmico en base a la explotacin de sus recursos naturales o cuando surgen conflictos socioambientales. Esta falta de incorporacin real de la Amazona y los pueblos indgenas en el proyecto nacional han provocado fracturas que slo se traducen en conflictos socioambientales sino que tambin tiene correlato en impactos ambientales o sociales que tratan de ser minimizados en nombre del crecimiento econmico y la modernidad. Para entender la relacin entre interculturalidad y gestin territorial sostenible hay que profundizar sobre las mltiples formas de entender la Amazona. Habra que caer en cuenta que hay mltiples formas de entender la Amazona. Una variable corresponde a la forma cmo se vive, se siente y se manifiesta la ocupacin fsica y cultural de la Amazona. As podemos reconocer diferentes perspectivas: i) geogrfica, ii) ecolgica, y iii) econmica (corredores econmicos). Estas diferentes perspectivas no siempre calzan entre s. Adems el tema se complejiza cuando se reconocen: - Los biomas. - Los mapas de distribucin de especies animales y vegetales. - El dominio vital de especies. - Los espacios histricos culturales. - Las redes viales.

- Las rutas de caza por parte de las poblaciones indgenas. - Las rutas de migracin. Adems no slo se trata de cmo las poblaciones ocupan los espacios y hacen uso de los recursos naturales sino tambin se incorpora la mirada externa atendiendo a consideraciones geopolticas orientadas a favorecer la expansin de proyectos de explotacin de los recursos naturales renovables y no renovables en el marco de una economa globalizada. No una sino muchas miradas e intereses que rebasan ampliamente las fronteras geogrficas de los pases. Se supone que los procesos de zonificacin ecolgica y econmica (ZEE) y de ordenamiento territorial (OT) tratan de captar esta diversidad de miradas e intereses. La pregunta es lo logra? Habra que analizar por qu existen resistencias internas para implementar decididamente los procesos de ZEE y OT. No slo se trata de una organizacin sectorial del Estado que no logra compatibilizar sus diferentes planes, programas y proyectos. Habra que analizar tambin en qu medida los instrumentos de gestin tales como los Planes Concertados de Desarrollo o los Presupuestos Participativos logran captar las diversas formas de ocupacin del espacio. Aunque se reconoce la importancia de organizar la gestin en torno a una visin de cuencas con enfoque sistmico una serie de factores limita una visin y prctica de desarrollo territorial sostenible. Regionalismos de raigambre histrica e intereses econmicos inciden fuertemente para que se fragmenten los ciclos ecolgicos. Los intentos de gestin ambiental ordenada chocan con intereses internos y externos que se resisten, en nombre de la necesidad o lo codicia, a mantener la integridad de los ciclos geoqumicos, hdricos y de flujo gentico. 97

Cuadro 43: Planificacin y Ordenamiento Territorial de la Amazona Andina. Programa BioCAN

Nombre de la experiencia Fortalecimiento a la planificacin integral municipal con la incorporacin de componentes de conservacin de la biodiversidad, en el proceso de construccin del Plan de Desarrollo Municipal, en el Municipio piloto de San Buenaventura del Departamento de La Paz, Bolivia. Objetivo general Contribuir a la conservacin y el manejo sustentable de la biodiversidad de la Amazona del norte de La Paz, mediante la incorporacin de herramientas metodolgicas y participativas para la conservacin de la biodiversidad en el principal instrumento de planificacin estratgica municipal, el Plan de Desarrollo Municipal. Objetivos especficos mbito de accin

1. Generar una propuesta metodolgica Municipio de que permita incorporar componentes de San Buenaconservacin de la biodiversidad en la ventura elaboracin de los Planes de Desarrollo Municipal bajo un enfoque ecosistmico e integral. 2. Elaborar un diagnstico participativo integral donde se identifiquen valores de biodiversidad, potencialidades y oportunidades para su conservacin, as como los potenciales conflictos con los intereses locales y con otros instrumentos de planificacin superpuestos al territorio municipal. 3. Establecer espacios de concertacin para la planificacin estratgica municipal y resolucin de conflictos entre intereses de conservacin y desarrollo, considerando adems temas transversales como interculturalidad, gobernanza, complementariedad, entre otros. 4. Formular y validar participativamente el Plan de Desarrollo Municipal Integral con incorporacin de componentes de conservacin de la biodiversidad, desarrollo econmico local, desarrollo institucional, as como una nueva propuesta de zonificacin del territorio. 5. Fortalecer las capacidades del Municipio para la implementacin del Plan de Desarrollo Integral Municipal, incluyendo las herramientas para la gestin de la biodiversidad. 6. Sistematizar las lecciones aprendidas y elaborar un documento con propuestas de lineamientos y recomendaciones para incorporar en los instrumentos de planificacin la conservacin de la biodiversidad a nivel local y regional en Bolivia y para la Comunidad Andina. 1. Mejorar la base de informacin y conocimiento cientfico necesario para articular criterios ambientales en los procesos de ordenamiento territorial en la provincia de Napo. 2. Mejorar el acceso y disponibilidad de informacin clave para tomadores de decisin locales y usuarios de los recursos naturales en la provincia (MAE provincial, GAD, sociedad civil). 3. Fortalecer la gobernanza ambiental en la provincia de Napo promoviendo la Mesa Forestal como espacio para alcanzar acuerdos de manejo y conservacin de la biodiversidad con nfasis en los recursos forestales. 4. Fortalecer el proceso de ordenamiento territorial en la provincia de Napo a travs de una propuesta piloto para incluir criteProvincia de Napo en la Amazonia ecuatoriana

Fortalecimiento de la gobernanza ambiental en la planificacin territorial en Napo

Contribuir a la gestin forestal sostenible de la provincia del Napo mediante la generacin de informacin base para la toma de decisiones, la concertacin con actores locales y el fortalecimiento de criterios ambientales en el plan de Ordenamiento Territorial (OT) del Gobierno Provincial.

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rios ambientales dentro de las herramientas de manejo territorial existentes. Fortalecimiento del ordenamiento territorial en la Amazona peruana Fortalecer las capacidades en ordenamiento territorial de los gobiernos regionales y locales de la Amazona peruana, que permita la toma de decisiones concertadas en la planificacin de la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad. Mejorar el conocimiento del marco normativo en ordenamiento territorial de los actores sociales involucrados en la conservacin y gestin de la biodiversidad amaznica. Promover la aplicacin de instrumentos de ordenamiento territorial en reas piloto de la Amazona como una herramienta central para implementar acciones orientadas a la planificacin de la conservacin de la biodiversidad y los recursos naturales de la Amazona peruana. Producir y presentar una sistematizacin del proyecto que aporte lecciones aprendidas al contexto regional. Gobiernos regionales amaznicos (Loreto, Amazonas, Ucayali, San Martn y Madre de Dios)

Fuente: CONDESAN, 2012; IIAP, 2012; Ministerio de Medio Ambiente y Agua, 2012.

En medio de todo este complejo proceso se insiste en una propuesta asimilacionista de los pueblos indgenas. La propuesta de modernizacin por medio del mercado es altamente seductora y termina influyendo en diversidad intensidad sobre los procesos de aculturacin. De esta manera se pretende cambiar la diversidad por la simplificacin de los ecosistemas. La simplificacin social tambin es planteada como una manera de favorecer el libro flujo de los mercados. La diversidad lingstica tambin corresponde a la diversidad cultural que se manifiesta en mltiples cosmovisiones y cosmosentires. Los monocultivos y las sociedades culturalmente homogneas aparecen entonces como grandes aspiraciones para favorecer la expansin de los mercados, el incremento de consumidores ms all de la condicin de ciudadanos. Para avanzar en genuinos procesos de desarrollo territorial sostenible es imperativo reconocer que somos varias culturas y que ello constituye un valioso activo que hay que saber gestionar. La diversidad cultural encierra una gran energa cultural que aporta en la construccin de sociedades sustentables. El fortalecimiento de las identidades y el orgullo tnico constituyen condicin fundamental para la gestin territorial sostenible. De ah el gran reto no slo de construir polticas interculturales sino incorporar el enfoque intercultural en la vida cotidiana de la nacin. Significa recrear los imaginarios y las representaciones sociales para reconocer que la Amazona y los pueblos indgenas forman parte importante de nuestro legado cultural y de proyecto pas. El gran reto de los tiempos es cmo avanzar hacia una gobernabilidad democrtica. Desde la perspectiva de las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP

y colaboradores, 2009) se recomienda: - La integracin de todos los actores pblicos y privados es importante para desarrollar una visin compartida del OT. Sus procesos, adems, no se pueden realizar sin la participacin de las comunidades indgenas y locales. Los conocimientos tradicionales son de alta importancia, por ejemplo en la clasificacin de territorios. - Es importante reconocer y respetar la nocin de interculturalidad, ya que est ligada a la diversidad de la regin y es la base esencial para la gestin y la planificacin de las polticas. En algunos pases, como Bolivia y Colombia, ya se ha recogido los derechos territoriales de los indgenas, en otros todava se carece de un concepto integral de pueblos indgenas, como en el Per y Ecuador. Para este reconocimiento es importante analizar la cosmovisin de los pueblos indgenas, distinta de la visin occidental. Es necesario compatibilizar las polticas pblicas con el respeto de estas diversas visiones.

2.13.3. Otras perspectivas

Perspectiva geopoltica: Megaproyectos y Ordenamiento Territorial Desde la perspectiva de las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP y colaboradores, 2009) se reconoce que: - La falta de planificacin territorial en los megaproyectos causa graves impactos (por ejemplo, las actividades mineras), destruccin y deforestacin, problemas sociales y de seguridad ciudadana, salud y salubridad, y conflictos con las comunidades nativas. - Es preciso generar mecanismos legales de coordinacin intersectorial y fortalecer las 99

instituciones responsables de armonizar e instrumentar los megaproyectos con el ordenamiento sectorial. Perspectiva de conservacin de la biodiversidad Desde la perspectiva de las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP y colaboradores, 2009) se encuentra que en todos los pases de la regin existe la necesidad de identificacin y legalizacin de reas Prioritarias para la Conservacin de la Biodiversidad; sin embargo, es preciso desarrollar normas de escala nacional y regional que consideren su gran potencial como nodos articuladores del desarrollo. Se menciona que la regin cuenta con una heterogeneidad geogrfica y ecolgica, la cual ha llevado a que an no exista consenso sobre clasificaciones de bosques, vegetacin, etc. En este sentido, el OT se podra constituir en la herramienta para mejorar el conocimiento de este mbito y contribuir a su uso racional. En relacin con temas como corredores biolgicos, territorios indgenas, monitoreo de la deforestacin y evaluacin ambiental estratgica se ha identificado que existen diversos grados de inters en los pases de la CAN. Por ejemplo, para Ecuador y el Per y, en cierta medida, Colombia el corredor biolgico transfronterizo es muy importante. En cambio el tema de evaluacin ambiental estratgica solo es percibido con mayor inters en Bolivia y Colombia. Sin embargo, el monitoreo de la deforestacin es considerado importante en los cuatro pases de la CAN. Por tanto se recomienda: - Proponer una estrategia sobre corredores biolgicos asociados a los corredores culturales sobre la base de las poblaciones indgenas y, en especial, de aquellas que se encuentran en condicin de aislamiento voluntario. - Contribuir con el diseo y la puesta en marcha de un sistema de monitoreo de la deforestacin y los incendios forestales. - Desarrollar e incluir metodologas para la incorporacin de la biodiversidad y estrategias de adaptacin al cambio climtico en la ZEE y el POT. Una ordenacin sostenible del territorio supone la integracin de las perspectivas ecolgica, social, econmica e institucional, basada en el reconocimiento de la gran interdependencia existente entre ellas (Pikitch et al, 2004). Este enfoque ecosistmico en la gestin supone una total interrelacin entre el bienestar humano y ecolgico, de tal manera que la sostenibilidad 100

solamente es posible si se da en los dos mbitos simultneamente. Este planteamiento permite a los gestores obtener una amplia visin sobre las mltiples consecuencias derivadas de decisiones concretas (Christensen et al, 1996). En relacin a esta idea, se est desarrollando un nuevo inters dentro de las estrategias y polticas para la conservacin de la biodiversidad que hace referencia a la necesidad de mantener una provisin sostenible de los servicios de los ecosistemas (UNESCO, 2010).

2.14. Conclusiones sobre el estado de implementacin de los procesos de ZEE/OT y propuestas

Las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP y colaboradores, 2009) alcanzaron las siguientes propuestas. En relacin con las polticas de Estado y las normas en los pases de la regin andinoamaznica - Un aspecto fundamental es que en todos los pases de la regin existen avances significativos pero an insuficientes en la generacin de polticas para el uso y la ocupacin del territorio. Con excepcin de Brasil, en el resto de pases el tema es an tratado de manera sectorial. En consecuencia, se requiere no solo de la generacin de un marco de polticas claro y coherente en cada pas, sino y sobre todo el desarrollo de un marco de polticas comunes para la regin que plantee de manera conjunta, con visin integral y sinceridad, los lineamientos estratgicos para el desarrollo del territorio en relacin con sus potencialidades y limitaciones. - Es necesario evaluar el desempeo de las polticas pblicas de los estados, mirando no solo la poltica como tal sino tambin los avances, fundamentalmente en trminos de efectividad de los procesos que se han desarrollado y los que se vienen desarrollando, para entender mejor la manera en que el OT puede ser tambin una oportunidad para la integracin y la atencin de problemas comunes. - En trminos generales, en ninguno de los pases de la CAN existen leyes que normen el proceso de OT y permitan articular las polticas sectoriales con las polticas territoriales. Solo se registra dispositivos legales de diversas categoras que regulan y norman los procesos de OT en los organismos territoriales, tales como regiones, departamentos o municipios, segn la organizacin polticoadministrativa de cada pas. - Para armonizar e instrumentar los procesos de OT con una visin integral se requiere la

creacin de mecanismos legales de coordinacin intersectorial. De esta manera, el territorio se ver como el espacio en el cual interactan armnicamente diferentes protagonistas a travs de diversas actividades. - Una gran oportunidad para la regin la constituyen las instituciones regionales amaznicas como el IIAP en el Per, el Sinchi en Colombia y Ecorae y Ecociencia en Ecuador. Estas instituciones proveen herramientas tcnicas que se pueden aplicar en la regin amaznica tambin para el manejo del sistema de monitoreo ambiental. - Se requiere de la organizacin de un Sistema de Informacin Regional Especializado que permita establecer, organizar y analizar la informacin para el OT con el objetivo de poner esta informacin al servicio de todos los interesados de manera adecuada, con la calidad adecuada y en forma oportuna. - Un aspecto fundamental y prioritario en los pases andino-amaznicos son los procesos de planificacin e inversin pblica. En este sentido, el OT va a contribuir a orientarlos

de manera adecuada y en concordancia con las potencialidades y las limitaciones del ambiente. Para ello, adems de la necesidad de realizar un proceso tcnico apropiado, se necesita la construccin de informacin y, fundamentalmente, voluntad poltica (IIAP, BioCAN, GTZ/PDRS, 2009).

2.15. Lecciones aprendidas en los procesos de ordenamiento territorial en los pases de la Subregin Andina
Por su parte Societas Consultora de Anlisis Social (2012) y Silvano (2009) comparten las siguientes lecciones aprendidas: - La importancia de contar con un buen marco conceptual del OT para guiar el proceso. - La importancia de la participacin activa de todos los actores involucrados incluyendo los pueblos indgenas. - La importancia de realizar buenos programas de difusin, sensibilizacin y capacitacin de todos los actores sociales para favorecer la

Aspectos tcnicos en la formulacin de los planes de Ordenamiento Territorial

Por: Fernando Rodrguez Achung Colombia y Bolivia son los pases que ms han avanzado en la formulacin de planes de OT. En cambio el Per avanz en los procesos de ZEE como paso previo a la formulacin de planes de OT. Ecuador tambin lo hizo, pero con menor inten-sidad. En este contexto existe un adelanto terico significativo, con metodologas y tcnicas validadas; sin embargo, se puede constatar que esta ha sido sobre todo una respuesta poltica del gobierno de turno para cumplir con requisitos o normas legales. Por ejemplo, Colombia tiene normas para que se realicen los planes de OT con plazos de tiempo precisos para miles de municipios, pero ha sido tcnicamente imposible que se hiciesen planes con participacin efectiva de la poblacin, sino solo como copia de otros ya existentes para cumplir los requisitos de la norma y aprobar la supervisin de la Contralora. Por eso se estn mejorando sus instrumentos. Se puede constatar que en los procesos de formulacin de los planes de OT, incluyendo el componente de zonificacin territo-

rial, existen ciertas debilidades y dificultades. Entre ellas: la inclusin de temas claves para el uso y la conservacin de la biodiversidad, gestin del riesgo y estrategias para la adaptacin al cambio climtico, aspectos socioculturales reflejados en la poca o la escasa participacin de los actores sociales, y falta de precisin de los instrumentos operativos para implementar, monitorear y evaluar los planes de OT, entre otros aspectos. Asimismo, factores como la ausencia de un marco legal e institucional adecuado y de una visin de largo plazo; el incipiente desarrollo de capacidades regionales y locales; y la carencia de mecanismos para articular iniciativas locales de la sociedad civil con los procesos de carcter oficial han provocado que muchos procesos ocurran al margen de la formalidad, aunque no por ello dejan de ser experiencias valiosas, por lo que hay que generar los mecanismos que permitan recogerlas y formalizarlas.
Fuente: Rodrguez, 2009.

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participacin. - La importancia que exista claridad entre las competencias, funciones y atribuciones de los diferentes niveles de gobierno respecto al OT. - La importancia de realizar procesos de dilogo intercultural para negociar las diferentes escalas de intereses. - La importancia de contar con buenas fuentes de informacin.

tiene varios aos de experiencia y lecciones aprendidas, incorporando temas estratgicos como biodiversidad, aspectos socioculturales y manejo de cuencas. - Implementar mecanismos para participacin y consulta con las poblaciones indgenas y el resto de la sociedad civil. - Articular los diferentes instrumentos de planificacin (en el Per existen muchos planes: de desarrollo concertado, de desarrollo econmico, etc.). - Incluir la gestin del riesgo y el cambio climtico. - Promover mecanismos de integracin fronteriza e intercambio de experiencias IIAP y colaboradores (2009) alcanzan las siguientes recomendaciones: - En la mayora de los pases andino-amaznicos las instituciones pblicas an no estn suficiente preparadas para la planificacin territorial. Se precisa el fortalecimiento institucional y la capacitacin y la formacin en la transferencia de los principios de OT. - Fortalecer a las instituciones claves en el proceso de OT de la regin andino-amaznica: direcciones de OT de los ministerios del Ambiente o Planificacin, instituciones de investigacin y/o de desarrollo amaznico. - Se debe aplicar las herramientas disponibles que facilitan la incorporacin de datos sobre la diversidad almacenados fuera de la regin como GBIF, ABBIF e IABIN. - Despus de la realizacin de una variedad de estudios hay que enfocarse en el desarrollo de metodologas especficas y proyectos experimentales de OT como trabajo interinstitucional. Asimismo, en el apoyo a ejecutores descentralizados. - Incluir en todos los procesos los conocimientos tradicionales y la gran diversidad cultural existente en la regin. - Constituir un Frum Permanente en OT para la integracin de los procesos de ZEE y OT en la regin andino-amaznica. - Priorizar, mediante una agenda comn, temas como la microzonificacin, los servicios ambientales, el mecanismo REDD, el planeamiento y la gestin de cuencas, los megaproyectos como IIRSA y los proyectos de estructuracin de cadenas productivas. - Incentivar el desarrollo de capacidades locales en gestin territorial, generar proyectos social-productivos con adaptacin y establecer sistemas de monitoreo climtico y alerta temprana ante eventos extremos articulados a la gestin territorial.

2.16. Recomendaciones para fortalecer los procesos de OT en la Subregin Andina

Sociedad Consultora de Anlisis Social (2012) alcanza las siguientes recomendaciones: - Redimensionar los alcances de los procesos de ordenamiento territorial. Aunque obvia pero urgente, una primera recomendacin consiste en comprender y definir la naturaleza, los alcances y los lmites de los procesos de ordenamiento territorial. - Evaluar los riesgos de creacin de autonomas territoriales. Una de las mayores tensiones que existe entre, de un lado, polticas y programas de los gobiernos centrales y, de otro, demandas de movimientos sociales sean indgenas o no, es la tendencia a crear unidades territoriales con derechos y legislaciones especiales - Promover el desarrollo regional. Otra de las tensiones mayores que se produce en el marco del desarrollo de industrias extractivas es la oposicin entre poblaciones rurales y urbanas dada la tendencia de las ltimas a capturar los beneficios y las primeras los impactos negativos. En esta lnea, los planes de ordenamiento territorial deberan de contribuir a cerrar estas brechas y promover la migracin rural-urbana existente en mejores condiciones; por ejemplo, creacin de planes urbanos con dotacin de servicios bsicos adecuados. Finalmente, los planes de ordenamiento deben de procurar el fortalecimiento de economas regionales a travs de la promocin de economas ms diversificadas que, sobre la base de las rentas generadas por las industrias extractivas, provean de bienes y servicios a dichas industrias Rodrguez (2009) considera que para avanzar en el Ordenamiento Territorial en la Regin Andina se requiere: - Realizar una efectiva descentralizacin. - Tener un marco legal e institucional adecuado para facilitar los procesos de OT. - Mejorar los instrumentos tcnicos, como la ZEE y los planes de OT, en lo cual ya se 102

- Mejorar instrumentos tcnicos como la zonificacin y los planes de OT, incorporando temas estratgicos como biodiversidad, aspectos socioculturales, cambio climtico y

gestin del riesgo, y manejo de cuencas. - Implementar mecanismos para participacin y consulta con poblaciones indgenas y el resto de la sociedad civil.

Diez pautas para fortalecer los procesos de Ordenamiento Territorial

Pauta 1: Integralidad con eficiencia, eficacia y efectividad
Cada actividad humana tiene un vnculo con el territorio en que se desarrolla, al mismo tiempo que las actuaciones humanas de los diferentes sectores influyen en el territorio y sus recursos. El ordenamiento territorial ayuda a reducir los efectos negativos de la intervencin humana y as aprovechar mejor las oportunidades para el desarrollo. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento de priorizacin y toma de decisiones para definir el uso de la tierra como base para el desarrollo sostenible. Los procesos de ordenamiento territorial deben adoptar un enfoque integral y considerar los diferentes intereses, actividades, necesidades y actores; superar la parcialidad de la planificacin sectorial que tantas veces provoca ineficiencia, contradicciones y vacos. La integralidad se obtiene completamente cuando el xito es amplio en trminos de: eficiencia (las actividades se realizan con una calidad satisfactoria); eficacia (se logran los objetivos establecidos); y efectividad (la consecucin de los objetivos con la sostenibilidad y el impacto se observa en la calidad de las actividades).

humanas. Tambin ayudan a encontrar soluciones para conciliar la accin humana con las demandas fsicas; por ejemplo, estabilizacin de taludes, sistemas de drenaje para nuevas carreteras, construcciones sismorresistentes o adaptacin de puentes a posibles niveles de inundacin. La gestin ambiental tambin permite aprovechar mejor aquellas potencialidades cuyo valor no es tan evidente a primera vista: biodiversidad, servicios ambientales, ecoturismo y salud mental.

Pauta 3. Consideracin de las tendencias futuras

La sostenibilidad del ordenamiento y el desarrollo territorial requiere que se consideren, ms all de las condiciones actuales, los escenarios posibles que influencien sobre el uso del territorio. Entre los ms importantes se encuentran: - La globalizacin que influye, por ejemplo, en la rentabilidad de la produccin agraria o agroindustrial - Los procesos demogrficos, migratorios y socioculturales que pueden llevar, por ejemplo a una mayor o una menor demanda de viviendas o tierras. - El cambio climtico que influir, ante todo, en las precipitaciones futuras; en el aumento del riesgo por inundaciones, sequas, huracanes y el aumento de la temperatura con consecuencias para la produccin agrcola y pesquera. - Los macroproyectos regionales que podran afectar el desarrollo territorial local; como los proyectos mineros y de hidrocarburos en cuencas andino-amaznicas, tneles, represas y vas, entre otros.

Pauta 2. Gestin ambiental y del riesgo como tema transversal

Para asegurar la sostenibilidad del ordenamiento territorial se requiere considerar de manera transversal la gestin del ambiente y la gestin del riesgo de desastre relacionado con fenmenos naturales y socionaturales. La integracin de las actividades socioeconmicas con los aspectos fsicos y biolgicos del territorio significa considerar no solo las potencialidades y las limitaciones evidentes y directas sino tambin aquellas que se manifiestan en un plazo mayor o de forma indirecta. La gestin ambiental y la gestin del riesgo ofrecen una gran variedad de medidas para prevenir los conflictos: su integracin en la planificacin permite la identificacin de los lmites indispensables para las actividades

Pauta 4: Negociacin de intereses y gestin de los conflictos

La multitud de aspectos, actores e intereses relacionados con el uso del territorio implica que existan diferencias y hasta conflictos de intereses. El ordenamiento territorial hace 103

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transparentes los conflictos existentes y futuros; promueve la bsqueda de soluciones tanto como la definicin de prioridades en el marco de la visin establecida. Con un enfoque emprendedor y mecanismos de negociacin de intereses establecidos se logra mayor calidad y efectividad del ordenamiento territorial. Implica integrar a todos los participantes en la gestin de los conflictos y, en caso exista la necesidad de un dictamen, llamar a un tercero neutral o a un evaluador como mediador. Algunas lneas tpicas de conflicto:

conflictos y difusin. Tiene tambin la responsabilidad de la comunicacin con entidades superiores y el monitoreo y control. La tarea es a la vez estratgica, tcnica y estrechamente vinculada con las decisiones polticas. Considerando adems las consecuencias que tiene el ordenamiento territorial sobre los diferentes aspectos del desarrollo, se recomienda establecer una unidad de ordenamiento territorial como entidad integrada de la administracin territorial.

Pauta 5. Enfoque participativo

La participacin es necesaria durante todo el proceso de ordenamiento territorial y, por ende, debe ser permanente durante la fase de planificacin e implementacin que implica monitoreo y control. Se requiere de una participacin informada, es decir, los representantes deben conocer los procedimientos y los conceptos bsicos, como ordenamiento territorial, gestin ambiental y del riesgo, adaptacin al cambio climtico, etc. para contribuir de manera efectiva y eficaz en el proceso. Se recomienda involucrar a los siguientes actores: los tomadores de decisiones; los representantes de la poblacin; los representantes de la empresa privada; los representantes de las diferentes instituciones sectoriales; los miembros del sector acadmico: universidades, centros de investigacin, etc.

Pauta 8. Estrategia de comunicacin permanente

Ms all de la participacin activa de representantes de los diferentes sectores de la sociedad en el ordenamiento territorial, es necesario informar a todos quienes de alguna manera se ven afectados por las decisiones y las medidas tomadas. El ordenamiento territorial tiene consecuencias para la poblacin, la empresa privada y los sectores pblicos. Para facilitar la aceptacin de medidas concretas, regulaciones e inversiones por la sociedad, esta necesita informacin transparente y oportuna sobre el proceso. Con este fin se recomienda establecer una comunicacin permanente con la sociedad. La estrategia de comunicacin puede prever la difusin de la informacin por varios medios, teniendo en cuenta los diferentes pblicos, necesidades e intereses; y, asegurar que los documentos pblicos (POT, mapas, trminos de referencia para licitaciones, etc.) sean realmente accesibles para las personas interesadas.

Pauta 6. Proceso en vez de producto

Una vez iniciada la planificacin territorial, el ordenamiento territorial se vuelve una tarea permanente, un proceso que abarca la planificacin (preparacin, diagnstico, elaboracin y aprobacin del plan de ordenamiento territorial), la implementacin con monitoreo y control y la revisin peridica o extraordinaria del plan. El proceso de ordenamiento territorial es dinmico y se produce de manera simultnea pero con diferentes intensidades en funcin de los avances de la etapa de zonificacin. El POT es un producto, pero un producto dinmico y ajustable en el marco de un proceso mucho ms amplio que es el ordenamiento territorial.

Pauta 9. Articulacin entre niveles

En Amrica Latina se fomenta un sistema de ordenamiento territorial descentralizado con planes y mecanismos nacionales, regionales y locales. Para evitar contradicciones y permitir una mayor sinergia, el ordenamiento territorial necesita de una buena articulacin entre los diferentes niveles, sobre: las polticas y las estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial adoptadas; los procedimientos y los mtodos aplicados; y, los resultados de la planificacin territorial y, en consecuencia, de los planes de desarrollo, inversin, etc. Adems, en muchas zonas es necesario adoptar un enfoque continuo o de cuenca para considerar todas las potencialidades y las limitaciones que caracterizan al territorio y su entorno.

Pauta 7: Institucionalidad permanente y eficaz

La gestin del proceso de ordenamiento territorial requiere de una institucionalidad permanente y eficaz. La responsabilidad de la entidad encargada, llammosla unidad OT, abarca gestionar el proceso de planificacin y la implementacin, incluyendo la aplicacin de mecanismos de participacin, manejo de 104

Pauta 10: Integracin en la planificacin del desarrollo sostenible

El ordenamiento territorial forma parte integral de las polticas y las estrategias de desarrollo. El desarrollo territorial influye fuertemente

en el desarrollo econmico, social, ambiental, cultural y al revs. El POT, por un lado, gua las estrategias de desarrollo, de inversin y sectoriales y, por el otro, depende de que los planes de desarrollo, sectoriales y de inversin retomen sus orientaciones y provean el

financiamiento de medidas concretas. Por lo tanto, se debe tender hacia la integracin de los procesos de planificacin territorial y del desarrollo desde los primeros pasos de la planificacin y basarse en un solo diagnstico.

Fuente: PDRS-GTZ, GTZ- Brasil, 2010. Gestionar el territorio con sostenibilidad. Pautas para aprovechar mejor las potencialidades de nuestro territorio y reducir nuestra vulnerabilidad.

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ndice de cuadros
Cuadro 31: Enfoques desarrollados por pas -o por gobierno subnacional- para construccin de sus marcos de zonificacin Cuadro 32: Definiciones y objetivos del OT en los pases de la subregin andina Cuadro 33: Definiciones conceptuales del ordenamiento territorial en la regin andino-amaznica Cuadro 34: Mandato constitucional sobre ZEE/OT en los pases de la regin andina Cuadro 35: Marco normativo bsico sobre ZEE/OT en los pases de la regin andina Cuadro 36: Marco institucional del OT en los pases de la regin andina Cuadro 37: Funciones de las dependencias estatales de los pases de la Subre gin Andina encargadas del ordenamiento territorial Cuadro 38: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Colombia Cuadro 39: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Ecuador Cuadro 40: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en el Per Cuadro 41: Instrumentos para el OT Cuadro 42: Planes de Ordenamiento territorial en los pases de la subregin andina Cuadro 43: Planificacin y Ordenamiento Territorial de la Amazona Andina. Programa BioCAN 77 32 81 83 83 85 86 89 90 92 93 94 98

ndice de recuadros
Recuadro 11: Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial en Bolivia 88

ndice de figuras
Fig. 33: Estado de las polticas pblicas sobre ZEE y OT en los pases de la Regin Andina 83

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Mdulo 4: La gestin territorial con enfoque de adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo

1. Introduccin
La gestin territorial implica una mirada amplia que incluye no solo las interacciones de las dimensiones biofsicas con las dimensiones culturales sino que adems debe considerar una mirada cronolgica que recoge las lecciones del pasado y se proyecta considerando las tendencias y escenarios futuros. La figura 34 muestra un modelo de gestin sostenible. La figura 35 muestra los sistemas vinculados al desarrollo integral y al ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial ms que una tcnica es un proceso poltico que apunta a gene-

rar un estilo de vida con visin de sostenibilidad. La poltica de ordenamiento territorial da cuenta el paradigma de desarrollo bajo el cual se organizan las polticas pblicas en un pas o regin. La figura 36 da cuenta del sentido del Desarrollo Territorial Sostenible. Por tales razones se encuentra que los procesos de ordenamiento territorial, adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo se encuentran altamente interrelacionados y no pueden dejar de considerarse en un esquema serio de desarrollo sostenible. La figura 37 muestra el paso de una planificacin desarticulada a una planificacin integrada.

Fig. 34: Modelo de gestin territorial sostenible

Fuente: Asociacin Amaznicos por la Amazona AMPA 2011.

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Fig.35: Sistemas vinculados al desarrollo integral y al ordenamiento territorial

Elaboracin: SENPLADES, 2011.

2. Gestin de riesgos y adaptacin al cambio climtico en la agricultura de la Regin Andina

En el contexto del aumento en la variabilidad climtica y el cambio climtico, hay un reconocimiento creciente de los beneficios provenientes de la estrecha vinculacin entre los esfuerzos de la Gestin del Riesgo de Desastres y de la Adaptacin al Cambio Climtico a diferentes escalas. En junio de 2007, la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (UNFCCC) en el contexto del Programa de Trabajo de Nairobi (NWP) sobre impactos, vulnerabilidad y adaptacin al cambio climtico reconoci este vnculo crucial. Recomend, entre otros, identificar y promover mecanismos y procesos institucionales para lograr una mejor coordinacin en las acciones relacionadas con la gestin del riesgo y el impacto climtico, incluyendo aquellas relacionadas con eventos extremos. El cuadro 44 muestra lineamientos propuestos, indicando el rea o sector involucrado y las estrategias de accin para pases de la Subregin Andina 108

3. Avances en la interaccin GdR y Adaptacin al Cambio Climtico

3.1. En Per
- Propuesta actualizada de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, presentada en cuatro talleres macro regionales (Iquitos, Chiclayo, Tacna y Lima) para recabar informacin que insuma y la mejore. - Actualizacin de la Gua ERCC. formulacin de

- Aprobacin de la segunda fase del Proyecto de Adapacin al Cambio Climtico-PACC. - Implementacin del proyecto Fortalecimiento de la capacidad de los pases, particularmente vulnerables a los impactos del cambio climtico, en la construccin de la resiliencia de los ecosistemas a travs de la promocin de las opciones de la metodologa Adaptacin Basada en Ecosistemas (EBA). - Actualizacin del Atlas Climtico para la Cuenca del Mantaro y la Cuenca del Urubamba (Proyecto PRAA).

Fig. 36: El sentido del Desarrollo Territorial Sostenible

Fuente: Amaznicos por la Amazona, 2011.

- Lanzamiento del proyecto del Impacto Social del cambio Climtico como piloto en la regin Piura. - Inicio del proyecto Manejo Sostenible de la Tierra en Apurmac. - Trabajo articulado con el CENEPRED para integrar la Gestin del Riesgo de Desastre con la Adaptacin al Cambio Climtico.

La experiencia de la GIRH y Medidas de adaptacin en cuencas seleccionadas

Se implementan proyectos y actividades para contribuir al desarrollo sostenible de las regiones que hacen parte de las cuencas hidrogrficas de los ros Santa, Mayo, Piura y Mantaro, por medio del fortalecimiento de la capacidad adaptativa en la gestin del cambio climtico (CC) por parte de las entidades gubernamentales con jurisdiccin en estas regiones. Se promueve la generacin de nuevas capacidades en la formulacin, conduccin e implementacin de proyectos de desarrollo regional con el enfoque de adaptacin al CC bajo la modalidad del Sistema Nacional de Inversin

Pblica (SNIP). Se procura empoderar a la sociedad civil respecto al CC, a travs de la implementacin de campaas de difusin y sensibilizacin. Se promueve la implementacin de proyectos y medidas con miras a la adaptacin al CC a travs de una gestin compartida por los diferentes actores y/o lderes de las cuencas seleccionadas. Se apoya en la implementacin de medidas de adaptacin tanto estructurales como no estructurales, tales como: mejoramiento de la infraestructura econmica (canales de riego, sistemas de riego por goteo y/o aspersin, entre otros); mejoramiento de la infraestructura social (campaas de sensibilizacin respecto al uso del agua). Fuente: Ministerio del Ambiente, 2013. Direccin general de Cambio Climtico, Desertificacin y Recursos Hdricos

Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario en Per

El cuadro 45 muestra los objetivos estratgicos y lineamientos de poltica del Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio 109

Fig. 37: De la planificacin desarticulada a la gestin territorial para el desarrollo regional con ACC y GdR

Fuente: GIZ-PDRS, 2011.

Climtico en el Sector Agrario en el Per, para el Perodo 2012-2021 - PLANGRACC-A.

3.2. En Bolivia
El cuadro 46 muestra las Polticas en Bolivia relacionadas a la GdR y la Adaptacin al Cambio Climtico ligadas a la seguridad alimentaria.

3.3. En Ecuador
Ministerio del Ambiente MAE- Subsecretaria de Cambio Climtico
El MAE tiene como misin Ejercer de forma eficaz y eficiente la rectora de la gestin ambiental, garantizando una relacin armnica entre los ejes econmicos, social, y ambiental que asegure el manejo sostenible de los recursos naturales estratgicos. No se ha trabajado de forma directa en GdR, por no ser parte de sus competencias directas; sin embargo una de las reas de relacin con la GdR es el Cambio Climtico, por lo que se han realizado acercamientos y trabajos conjuntos entre la SNGR y la Subsecretaria de Cambio Climtico. La Subsecretara de Cambio Climtico tiene como competencia liderar acciones de mitigacin y adaptacin del pas para hacer frente al cambio climtico; para ello se realiza el monitoreo 110

de la migracin de zonas agrcolas, migracin de enfermedades, anomalas climticas ms frecuentes, etc.; tomando en cuenta la sensibilidad de los diferentes sectores a la adaptacin y resilencia. El MAE y SENPLADES han generado informacin 1: 25.000 en relacin a amenazas y riesgos con la finalidad de contar con planes de desarrollo y ordenamiento territorial. En la actualidad se ejecutan los siguientes proyectos: - Estudio de vulnerabilidad de la cuenca del Pastaza. - Proyecto de Gestin de la adaptacin para disminuir la vulnerabilidad social, econmica y ambiental en el Ecuador - GACC - Proyecto de Adaptacin al Cambio - PACC a travs de la gobernabilidad del agua en el Ecuador. - Proyecto Regional Andino de Adaptacin al Cambio Climtico PRAA enfocado a la adaptacin al impacto del retroceso acelerado de los glaciares en los Andes-PRAA. - Proyecto Fortalecimiento de la resiliencia de las comunidades a los efectos adversos del cambio climtico con nfasis en seguridad alimentaria FORECCSA, en la cuenca del ro Jubones.

Cuadro 44: Lineamientos propuestos, indicando el rea o sector involucrado y las estrategias de accin para pases de la Subregin Andina
Estrategia de accin Fomento de la gobernabilidad y la priorizacin poltica de la GdR y la ACC en el sector agropecuario rea o sector involucrado Legislaciones y normativas Instituciones y sectores Coordinacin intra e inter sectorial Monitoreo de estrategias Fortalecimiento de la gestin de la informacin y el conocimiento del riesgo climtico Redes de observacin y monitoreo Investigacin Lineamiento 1. Ajustar las polticas y normatividad para la adecuada articulacin de la GdR y la ACC en SA 2. Fortalecimiento Institucional (financiero, tcnico, tecnolgico y de recursos humanos). 3. Promover la integracin interinstitucional e intersectorial de los actores de la GdR, la ACC y el SA. 4. Generar un mecanismo o sistemas de seguimiento y evaluacin para cada una de las estrategias de pas y de la subregin 5. Fortalecer y modernizar los sistemas de observacin y monitoreo de los fenmenos climticos 6. Reforzar la investigacin y generacin de conocimiento sobre riesgo, escenarios climticos y la identificacin de medidas de adaptacin 7. Disear y mantener un sistema integrado de informacin

Sistematizacin de la informacin

Promocin de la eduDifusin de conoci- 8. Disear e implementar estrategias de educacin y mientos comunicacin para la GdR y la ACC en el SA cacin y la comunicacin para construir una cultura de seguridad y resiliencia frente a riesgos climticos en el SA Reduccin de los factores subyacentes del riesgo en el SA Fortalecimiento de 9. Articular la GdR y la ACC al ordenamiento territorial los procesos y a los procesos de planificacin del desarrollo de planificacin 10. Mejorar la infraestructura rural territorial y de la infraestructura rural Mejora de las condiciones ambientales 11. Conservar y restaurar los ecosistemas Estratgicos 12. Establecer programas de compensacin por los servicios ambientales 13. Integrar a las comunidades locales en los procesos de planificacin y toma de decisiones 14. Promover el manejo racional de los recursos hdricos Mejora de los sistemas productivos 15. Favorecer sistemas de produccin ms Eficientes 16. Estimular el manejo sustentable de los sistemas productivos 17. Promover los sistemas locales de produccin Reduccin de la vulnerabilidad financiera Fortalecimiento de sistemas y mecanismos de preparacin, atencin y asistencia mutua en caso de desastres en el SA 18. Aumentar la disponibilidad y el acceso a los crditos para la agricultura sostenible 19. Promover los seguros agrarios

Respuesta a emer- 20. Mejorar los mecanismos de preparacin y respuesgencia, asistencia ta a desastres climticos en el SA y ayuda humanitaria

Fuente: Secretara General de la Comunidad Andina, 2009. Articulando la Gestin del Riesgo y la Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agropecuario: Lineamientos Generales para la Planificacin y la Gestin Sectorial. Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. Lima, 128 p.

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Cuadro 45: Objetivos estratgicos y lineamientos de poltica del Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario
Objetivo general: Reduccin de los riesgos climticos, vulnerabilidades y disminucin de los efectos negativos del Cambio Climtico en el Sector Agrario, a travs de estrategias, lineamiento de polticas y acciones consensuadas con las regiones. Prevencin de Riesgos Climticos y Adaptacin al Cambio Climtico en concordancia con las prioridades nacionales de accin dentro del sector, precisando acciones especficas para este fin. Promocin de acciones de adaptacin al Cambio Climtico en las inversiones y actividades de desarrollo de corto y mediano plazo articuladas al sector y a nivel regional. Prioridades de gasto e inversin pblica orientadas con el enfoque de adaptacin al Cambio Climtico y de Gestin de Riesgos en los programas y proyectos de desarrollo agropecuario en el pas. Al 2021 el Sector Agrario peruano ha disminuido su vulnerabilidad y ha aumentado la resiliencia de las poblaciones rurales, a travs de una mejor Gestin de Riesgos de desastres (GRD) y con medidas de adaptacin al Cambio Climtico (ACC) a nivel nacional y local, logrando un desarrollo productivo y sostenible Investigacin, tecnologa e informacin para la GRD y ACC Uso y revaloracin de tecnologa adecuada e investigacin en GRD y ACC para la reduccin del impacto negativo de los riesgos climticos en la agricultura, con participacin y beneficio de las regiones para la adecuada y oportuna toma de decisiones. Promover y desarrollar la investigacin cientfica, tecnolgica sobre vulnerabilidad y riesgos climticos actuales y futuros para fortalecer las estrategias de adaptacin al Cambio Climtico, programa de transferencia de tecnologa productiva (variedades de cultivo y ganado adaptados al Cambio Climtico) y reduccin del riesgo. Fortalecer el sistema de monitoreo, prediccin y alerta temprana de peligros climticos y vulnerabilidades influenciadas por el Cambio Climtico. Generar, proyectar y difundir informacin confiable, comprensiva y oportuna con relacin a los riesgos climticos actuales y futuros sobre la poblacin y el Sector Agrario, que permita un ptimo monitoreo que facilite la evaluacin y toma de decisiones. Promover el uso de tecnologas adecuadas y apropiadas para la adaptacin al Cambio Climtico, garantizando un desarrollo rural sostenible y la reduccin de la vulnerabilidad. Preparacin y respuesta a emergencias por eventos climticos Preparacin adecuada de la poblacin rural para afrontar las emergencias en la agricultura y reducir el impacto negativo de los eventos climticos extremos. Mejorar la capacidad de resiliencia del aparato productivo de los sectores ms vulnerables, mediante el fortalecimiento de la capacidad de preparacin y respuesta de la poblacin rural agraria del pas, mejorando el sistema de vigilancia ante peligros de origen natural y la respuesta oportuna frente a emergencias o desastres influenciados al Cambio Climtico. Fortalecer los mecanismos de transferencia de riesgos climticos, como los seguros catastrficos. Prevencin y reduccin de riesgos considerando eventos climticos Riesgo climtico en el Sector Agrario prevenido y reducido con acciones de manejo sostenible de los recursos naturales, con participacin y beneficio de la poblacin local. Promover medidas y el uso de tecnologas adecuadas y apropiadas para la adaptacin al Cambio Climtico que contribuyan al desarrollo rural sostenible y el alivio a la pobreza. Contribuir a la restauracin de los ecosistemas alto andinos (bosques, bofedales, pastos, etc.), para prevenir los procesos de desertificacin, de-

Objetivos especficos:

Visin

EJE ESTRATGICO 1 Objetivo general 1:

Lineamientos de poltica:

EJE ESTRATGICO 2 Objetivo general 2

Lineamientos de poltica:

EJE ESTRATGICO 3 Objetivo general 3

Lineamientos de poltica:

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gradacin y prdida de suelos mitigando sus efectos y/o recuperndolos, por medio de estrategias para la provisin, almacenamiento y gestin del agua para la agricultura, la construccin, proteccin, ampliacin y mejora de la infraestructura de riego existente (canales y reservorios de agua) teniendo en cuenta el cambiante balance hdrico en escenarios de Cambio Climtico. Reducir la vulnerabilidad de la poblacin rural frente a procesos geomorfolgicos que pongan en riesgo la vida humana (avalanchas, huaycos, desplazamiento de terrenos, etc.) mediante programas de consolidacin de suelos y reforestacin, as como reducir la probabilidad de ocurrencia de desbordes, inundaciones, modificaciones de cauce y erosin de reas ribereas en los ros mediante programas de defensas ribereas y reforestacin. EJE ESTRATGICO 4 Objetivo general 4 Planificacin para el desarrollo en GRD y ACC Actividad agrcola planificada con acciones sostenibles a largo plazo para la Gestin de Riesgos y adaptacin al Cambio Climtico sin generar nuevos escenarios de riesgos. Contribuir a la gestin integrada y sostenible de las cuencas hidrogrficas contribuyendo a prevenir los procesos de desertificacin, degradacin y prdida de suelos recuperndolos, por medio de estrategias de manejo sostenible de recursos naturales, priorizando las cabeceras de cuenca. Mejoramiento de capacidades locales en GRD y ACC Capacidades humanas y organizacionales mejoradas en Gestin de Riesgos de desastres y adaptacin al Cambio Climtico en la actividad agropecuaria. Incrementar la resiliencia del aparato productivo de los sectores ms vulnerables mediante programas de mejoramiento de capacidades en prcticas de adaptacin al Cambio Climtico, prcticas de manejo del riesgo y actividades de mejoramiento de la produccin agrcola y de manejo del ganado. Fortalecer las capacidades, la institucionalidad y la participacin para transversalizar la adopcin de medidas de adaptacin al Cambio Climtico y Gestin de Riesgos en los instrumentos de planificacin del desarrollo y decisiones de inversin pblica, estableciendo programas de capacitacin.

Lineamientos de poltica:

EJE ESTRATEGICO 5 Objetivo general 5

Lineamiento de Poltica:

Fuente: Ministerio de Agricultura, 2012. Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario. Perodo 2012-2021 - PLANGRACC-A. Lima, 98 p.

- Plan de reduccin de la vulnerabilidad y seguridad alimentaria relacionada a los efectos adversos del cambio climtico de la provincia de Pichincha. - Apoyo institucional para la transversalizacin del cambio climtico como una estrategia nacional. Acciones a desarrollar en el corto y mediano plazo Las dos principales acciones que se desarrollan son: - Trabajo con GAD para reduccin vulnerabilidad social, econmica y ambiental en el Ecuador. Sus objetivos tienen que ver con medidas de adaptacin. - Apoyo institucional para la transversalizacin del cambio climtico. Estrategia nacional de cambio climtico

Capacidades / vulnerabilidades institucionales

- Se requiere incrementar la coordinacin entre los entes estatales con la finalidad de disminuir o evitar la duplicidad de acciones, de esta forma se solventaran las demandas y se optimizaran los recursos; para ello es necesario mejorar los canales y sistemas de comunicacin. - Definicin clara de competencias as como las responsabilidades compartidas que existan. Un componente clave en la coordinacin institucional es la investigacin y el desarrollo de ciencia / tecnologa, por lo que es necesario incluir en el proceso a la SENESCYT. Tambin es necesario construir y/o fortalecer las alianzas y polticas de cooperacin enfocadas a la GdR. - Sensibilizacin en ACC y GdR a los tomadores de decisin, esta actividad se realiza de forma permanente, pero an no se alcanza a todos los personeros. 113

Cuadro 46: Polticas en Bolivia relacionadas a la GdR y la Adaptacin al Cambio Climtico ligadas a la seguridad alimentaria
Polticas del Mecanismo Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico Poltica 1. Garantizar la disponibilidad y acceso en la cantidad suficiente de alimentos para la poblacin, generando medidas de adaptacin efectivas articuladas a las polticas del PND de la produccin agropecuaria, conservacin y manejo de la agro-bio-diversidad. Poltica 2. Informacin sistmica con mayor cobertura en el monitoreo y anlisis de tendencias articuladas a escenarios climticos, generando sistemas complejos para el mayor entendimiento de la vulnerabilidad al Cambio Climtico incluyendo la variabilidad del clima y sus impactos. Poltica 3. Garantizar un fondo de adaptacin al cambio climtico. El fondo de adaptacin se orienta a mejorar las respuestas a los eventos extremos en los sectores productivos vulnerables al cambio climtico, para reactivar los sistemas daados. Poltica 4. Alerta temprana y manejo integral de cuencas. Poltica 5. Disponibilidad de recursos fitogenticos para la adaptacin. Polticas del Plan Nacional de Poltica 5. Dinamizacin y restitucin integral de las capacidades Desarrollo productivas territoriales Polticas del Mecanismo Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. Poltica 1. Asentamiento humanos seguros en nuevas reas basados en la zonificacin agroecolgica, planes de uso del suelo y planes de ordenamiento territorial Poltica 2. Adaptacin articulada a sistemas de asentamientos y gestin de riesgo. Los sistemas de asentamiento, garantizarn vivienda segura considerando los cambios bajo escenarios climticos futuros, elementos que debe ser la base para consolidar un desarrollo armnico. Poltica 3. Vivienda e infraestructura segura para el desarrollo humano integral Poltica 4. Ordenamiento territorial y gestin de riesgo climtico
Fuente: Ministerio de Planificacin del Desarrollo de Bolivia, 2007.

Transversalizar la GdR con el desarrollo

- Apoyar a quienes no han tenido formacin de alto nivel y realizar la fidelizacin de personal de alto nivel, permitiendo mejora en formulacin de programas y proyectos, as como en la evaluacin. - A pesar de existir mucha informacin que se procesa esta no termina de llegar a los gobiernos locales, o cuando lo hace no es considerada como prioridad, produciendo que se generen planes de desarrollo poco ptimos. Se necesita compartir la informacin y optimizar el acceso a la misma. El usuario final de la informacin, la comunidad como primer respondedor, debe tener un acceso y apoyo en la interpretacin de la misma, con ello se garantiza una gestin de base tanto en el nivel ambiental como en los riesgos (la comunidad tiene una cosmovisin diferente y han asimilado el tema climtico y se van adaptando a travs del tiempo). - No existen planes integrados en los aspectos ambientales y riesgo; las afectaciones 114

recurrentes requieren de un trabajo integrado para la recuperacin y reduccin; por ejemplo es necesario incorporar la GdR en el manejo de reas costeras. - Es clave el aporte de los organismos internacionales y ONG, como acciones positivos para la gestin ambiental y de riesgos, siempre en el marco de transparencia, respeto y con la finalidad de fortalecer el Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos. - Se conoce las estructuras claves como el Comit Tcnico Cientfico, pero es necesario que se disponga de una activacin y trabajo permanente de los mismos; han existido reuniones con relacin a amenazas especficas pero no un trabajo integrado de los organismos cientficos, ni se ha considerado el aspecto ambiental en este comit. Los organismos internacionales y ONG estn apoyando y facilitando esta activacin. - Se requirela participacin de otros actores pblicos en los procesos de identificacin y monitoreo de amenazas.

- Se identifica de forma clara la relacin entre los desastres y el cambio climtico, por ello las acciones y estudios a considerar deben tener un enfoque integral de los dos factores; por ejemplo es necesario incorporar el tema de salud en los estudios de cambio climtico como un elemento para el incremento de vulnerabilidad; otro ejemplo es la necesidad de disponer personas con formacin en procesos de gestin ambiental, explotacin minera y gestin de riesgo. - Es necesario que en los procesos que se realizan para la Evaluacin del Impacto Ambiental, como requisito previo para la construccin de obras, se analice los factores ambientales que pueden afectarse y su asociacin a los riesgos de desastres.

para evacuacin de ganado, este proceso debe concluir para disponer de una base de datos que permita apoyar en caso de evacuacin. - Continuar con el desarrollo de programas de mitigacin de los efectos de desastres, por ejemplo el Plan Nacional de Riego que toma en consideracin los posibles desastres. - En las direcciones provinciales se elaborarn y actualizarn los planes de contingencia para el nivel provincial y en base a los eventos que en ella se presenten.

Capacidades / vulnerabilidades institucionales

- Como parte de la respuesta en caso de desastres, el Ministerio cuenta con la activacin permanente de las direcciones provinciales de MAGAP, apoyo a las acciones humanitarias con el parque automotor, ayuda en la evaluacin de daos, distribucin de alimentos y forrajes, apoyo para la evacuacin de ganado, entre las principales acciones. - En base a la experiencia obtenida en los proyectos y programas de apoyo a poblacin afectada, se han establecido modelos de ayuda tales como combos agropecuarios (semillas, especies menores y mayores, abono, herramientas, etc.); estos programas se enlazan con los planes de reactivacin que se desarrollan con la poblacin afectada por un evento, previo estudio de impacto realizados por las direcciones provinciales de MAGAP. - Se dispone de 11 millones de USD por ao para emergencias que se presupuestan en el Plan Anual de Inversin. Sin embargo, la asignacin de presupuesto hacia programas de asistencia influye sobre los presupuestos y programas regulares. - Existen planes de contingencia que deben ser revisados; un problema de la sede nacional es que comparte una sola infraestructura con varios ministerios, pero los planes de contingencia no se encuentran integrados. En el caso de afectaciones a la infraestructura central, se afectaran todos los procesos internos del Ministerio as como el seguimiento de los proyectos, existira prdida de informacin y afectacin a la seguridad integral de personal. No se dispone de un plan para continuidad de funcionamiento, no existen sitios alternativos de trabajo. Tampoco se ha considerado las afectaciones sobre la funcionalidad del Ministerio en determinado tipo de eventos. - No se dispone de planes para recuperacin de medios en caso de eventos tsunamignicos. - Tanto para la respuesta como la reactivacin 115

Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca MAGAP

El Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca es la institucin rectora del multisector, para regular, normar, facilitar, controlar, y evaluar la gestin de la produccin agrcola, ganadera, acucola y pesquera del pas; promoviendo acciones que permitan el desarrollo rural y propicien el crecimiento sostenible de la produccin y productividad del sector impulsando al desarrollo de productores, en particular representados por la agricultura familiar campesina, manteniendo el incentivo a las actividades productivas en general, de esta manera se encuentra declarada su misin. La Direccin de Gestin de Riesgo del MAGAP es nueva por lo que es necesario reforzar sus conocimientos y capacidades e integrarla como eje transversal en las acciones y programas del ministerio. En base a la experiencia y trabajo desarrollado, se dispone de herramientas y formatos para levantamiento y sistematizacin de informacin, sea para el trabajo cotidiano como para emergencias. A partir de 19 de julio del 2012 se han definido las competencias de forestacin y reforestacin que ahora se encuentran compartidos con Ministerio del Ambiente. Un elemento clave son los controles sanitarios a travs de Agrocalidad, que se constituyen en procesos para reduccin de vulnerabilidad.

Acciones a desarrollar en el corto y mediano plazo

- Se completar el levantamiento de la informacin en campo con el apoyo de las escuelas que mantienen convenio y formacin con MAGAP. - La investigacin cientfica es actividad prioritaria para ello se realiza trabajo con universidades, es importante enlazar este trabajo con los procesos de RRD. - Identificar y georeferenciar posibles refugios

es necesario coordinar acciones con el MIPRO. Existe un Plan de reactivacin para las afectaciones producidas por inundaciones y cada de ceniza.

4. Ordenamiento territorial y cambio climtico

Magrin (2010) seala que hay que hacer un

buen uso del territorio, ubicando la produccin en los lugares que corresponde y que son ms aptos para ellos. Y promover de todas maneras las producciones sostenibles porque hay algunos tipos de produccin que no son sostenibles en el mediano y el largo plazo. La figura 38 muestra cmo los territorios seguros contribuyen a la adaptacin al cambio climtico.

Fig. 38: Territorios seguros y adaptacin al cambio climtico

SEGURIDAD Y SOBERANA ALIMENTARIA

SEGURIDAD ECOLGICA

SEGURIDAD JURDICA E INSTITUCIONAL

SEGURIDAD ENERGTICA

Conflictos por: Acceso a territorios habitables. Acceso a recursos y servicios ambientales, especialmente AGUA de calidad. Acceso a energia. Choques tnicos y culturales. Stress individual y social

SEGURIDAD SOCIAL

SEGURIDAD ECONMICA

Fuente: Martin. S.f.

Recuadro 17 Principios para una cultura de ordenamiento territorial para la adaptacin al cambio climtico en comunidades andinas (C.A.)
- Ordenamiento territorial como prctica ms emprendedora e innovadora de construccin social - Ordenamiento territorial como prctica endgena en los territorios de la adaptacin - Mltiples y ampliadas escalas de ordenamiento territorial - Ordenamiento territorial como estrategia 116 de fortalecimiento de la gobernabilidad territorial (enfoque multi-actores) - Enfoque estratgico e integrado del ordenamiento territorial (adaptacin, gestin del riesgo, manejo de recursos naturales, combate a la pobreza, etc.)
Fuente: PRISMA, 2008

Estructura Ecolgica Territorial Adaptativa-EETA

El Caso Colombiano
Con el fin de abordar los temas de adaptacin al cambio climtico en el contexto de los planes de ordenamiento territorial se ha propuesto el concepto de la Estructura Ecolgica Territorial Adaptativa -EETA- como marco para introducir aspectos de la infraestructura ecolgica que tienen una dimensin espacial y que cumplen un rol fundamental en el suministro de los servicios ecosistmicos bsicos priorizados por la sociedad. La EETA comprende una red de espacios geogrficos que apoya los procesos ecolgicos esenciales para dirigir la adaptacin ms all de la conservacin de la diversidad biolgica, con el fi n de mantener la estructura y funcin de los ecosistemas. El principal objetivo de la Estructura Ecolgica Territorial Adaptativa -EETA es mantener la integridad ecolgica y la salud de los ecosistemas en el largo plazo. La EETA incluye todos los elementos estructurales relevantes del paisaje para asegurar la conservacin y recuperacin de los SE de alta montaa y pramo, que son altamente vulnerables al cambio climtico global. Se considera: la regulacin del ciclo del agua, el mantenimiento de la calidad y cantidad del agua, la recarga de acuferos, la reduccin de riesgos y amenazas naturales, y el control de erosin. La EETA propuesta contiene entre otros componentes tales como: - Recomendaciones para uso y ocupacin del territorio en el marco de los umbrales

de funcionamiento de los ecosistemas; - Patrones que incluyen elementos centrales para promover la conectividad natural, incluyendo procesos de restauracin ecolgica; - Identificacin de vacos de informacin que deben ser abordados con el fi n de incrementar la resiliencia de ecosistemas y comunidades; - Promocin de mecanismos apropiados de organizacin social, y - Propuestas de mecanismos de compensacin tales como el Mecanismo de Desarrollo Limpio -MDL- y Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin -REDD-, con nfasis en restauracin ecolgica participativa y garanta de la sostenibilidad de los servicios de los ecosistemas. - Patrones que incluyen elementos centrales para promover la conectividad natural, incluyendo procesos de restauracin ecolgica; - Identificacin de vacos de informacin que deben ser abordados con el fi n de incrementar la resiliencia de ecosistemas y comunidades; - Promocin de mecanismos apropiados de organizacin social, y - Propuestas de mecanismos de compensacin tales como el Mecanismo de Desarrollo Limpio -MDL- y Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin -REDD-, con nfasis en restauracin ecolgica participativa y garanta de la sostenibilidad de los servicios de los ecosistemas.

Fuente: IDEAM, 2011. Aspectos del cambio climtico y adaptacin en el ordenamiento territorial de alta montaa. Gua metodolgica, Caso piloto, Proyecto Nacional de Adaptacin al Cambio limtico INAP componente B, IDEAM y Conservacin Internacional, Bogot. Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales IDEAM. Colombia, 166 p.

5. Gestin del Riesgo de Desastres (GdR) y Ordenamiento Territorial (OT)

La incorporacin del enfoque de gestin de riesgos de desastre resulta fundamental para un exitoso proceso de Ordenamiento Territorial. La gestin del riesgo de desastres es un

proceso sistmico, transversal, participativo de formulacin y adopcin de polticas, estrategias y acciones, orientadas a reducir los riesgos de desastres ante fenmenos naturales frecuentes como inundaciones, terremotos, deslizamientos, huaycos, heladas, sequas. En este sentido en el Per se ha desarrollado el Mapa de Vulnerabilidad Fsica que determina la sus117

LECTURA

Lectura 1

Gestin Territorial y Cambio Climtico

Cuando hablamos de gestin territorial estamos haciendo alusin a la necesaria integracin entre los aspectos biofsicos y los aspectos institucionales orientada a lograr la sostenibilidad en un espacio dado. Se podra decir de otra manera que la gestin territorial implica lograr una apropiada interaccin entre los ecosistemas naturales y los sistemas ecolgicos humanizados o tambin podramos plantear la gestin territorial como la puesta en valor de la energa biofsica y la energa cultural. Bajo esta perspectiva la gestin territorial tambin puede abordarse desde un encuentro entre oferta y demanda de bienes y servicios para satisfacer las necesidades materiales y espirituales de los ciudadanos con los ms altos estndares de calidad en un marco de sostenibilidad. Un primer elemento a discutir refiere a la delimitacin del espacio a gestionar. Diferentes procesos histricos, polticos y socioeconmicos han ido configurando los lmites geogrficos y polticos-administrativos de nuestras circunscripciones. El tema est que est delimitacin no necesariamente toma en cuenta una visin de cuenca (o microcuenca), los corredores econmicos, espacios vitales de la fauna, corredores ecolgicos, ciclos biogeoqumicos, ciclo hidrolgico, rutas o caminos de las semillas, patrones de circulacin de los vientos, entre otros factores. Esta realidad de mltiples planos tampoco es necesariamente captada por procesos de zonificacin ecolgica y econmica que se limitan a trabajar desde una perspectiva geogrfica-legal que, como vemos, es totalmente incompleta para dar cuenta de todos estos factores. El ordenamiento territorial por definicin debe contemplar las mltiples escalas para que pueda ser efectivo. Desde la perspectiva del cambio climtico las configuraciones espaciales y los alcances administrativos de la gestin ambiental territorial tienen un impacto en el balance del carbono en la atmsfera y la cadena de afectacin referida a calentamiento global y sus mltiples manifestaciones tales como deshielo de nevados, inundaciones, destruccin de viviendas, aparicin o reaparicin de enfermedades. Tambin inciden en las actividades agrcolas, cambiando los periodos de floracin o fructificacin de plantas, los 118

rangos de ocupacin actitudinal de los cultivos, la incidencia de plagas y enfermedades de los cultivos, entre otros impactos ampliamente documentados. Esto nos obliga a recuperar una visin sistmica porque lo que se haga o deje de hacer en zonas altas que no forman parte de nuestra circunscripcin geogrfica tambin tienen implicancias sobre las zonas bajas. Visto de esta manera los procesos de deforestacin de las zonas altas tambin tienen implicancias en las partes bajas, o el incremento de emisiones de carbono de las ciudades tambin terminan afectando los nevados. Tanto zonas altas como zonas bajas se ven afectadas por el incremento de eventos climticos extremos y la disponibilidad de agua. Slo que las poblaciones ms pobres son a su vez las ms vulnerables a los impactos del cambio climtico. De ah la necesidad estratgica de polticas referidas al cambio climtico que pongan al centro a las poblaciones ms pobres pero no desde una perspectiva asistencialista sino ms bien de dotacin de poder a dichas poblaciones. Lo mismo se puede decir de una ciudad que tiene una gestin ambiental efectiva pero que recibe contaminantes procedentes por una ciudad vecina con una mala gestin ambiental producto del patrn de distribucin de vientos. Por todo lo anteriormente mencionado la gestin ambiental no puede reducirse nicamente a una visin de distrito. La otra variable de la gestin territorial refiere a la institucionalidad. La visin sistmica de la gestin de los componentes biofsicos debe trasladarse necesariamente a la gestin institucional y lograr una apropiada integracin. Los procesos de descentralizacin, la transferencia de funciones, la conformacin de regiones, la formulacin e integracin de polticas pblicas, los sistemas de participacin y vigilancia social deben conjugarse con los procesos de gestin de recursos naturales, manejo de bosques, gestin integral de los recursos hdricos, el desarrollo urbano, entre otros factores, en una perspectiva de fortalecimiento de la gobernabilidad en torno al cambio climtico. En este contexto el abordaje de temas como los biocombustibles o las vas de in-

LECTURA

Lectura 2

tegracin regional tienen que ser analizados objetivamente en funcin de su real impacto a las emisiones de carbono. En el caso de los biocombustibles es la supremaca de los intereses econmicos y polticos el que hace perder de vista los intereses ambientales de contar con fuentes de energa alternativa que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero y de ah que generen rechazo en ciertos sectores de la sociedad. Es nuestra visin fragmentada la que ha producido la actual situacin y ahora es tiempo de recuperar la visin de conjunto. Es especialmente relevante el tema de la integracin de polticas pblicas en el marco de una estrategia nacional de cambio climtico. Pero para ello es necesario una voluntad poltica y participacin ciudadana activa para que se vayan superando las fallas institucionales que se traducen en dispersin y

contradicciones, generar mecanismos que prevengan o resuelvan los conflictos socioambientales producto del impacto del cambio climtico y que se puedan ajustar las herramientas de ordenamiento y zonificacin a las nuevas condiciones que imprime la necesidad de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. La adecuada gestin del territorio tomando en cuenta una apropiada gestin de la energa tambin es un factor de fundamental importancia en la lucha contra el cambio climtico. Por ello la necesidad de mejorar las capacidades gerenciales y tcnicas. Pero tambin es importante una democracia autntica, la participacin genuina, el dilogo generativo, la capacidad de escucha y sobre todo, el respeto profundo a toda manifestacin de vida.

Efectos de la implementacin de polticas de ordenamiento territorial en el cambo climtico

El hecho de la dbil o ausencia de implementacin de polticas de ordenamiento territorial tiene efectos tangibles en el cambio climtico. Dos fenmenos estrechamente ligados refieren a la conversin de bosques y la prdida de productividad del suelo como se describen a continuacin:

Los impactos de las prcticas habituales

Los cambios en las polticas pblicas pueden afectar la rentabilidad de las insostenibles prcticas habituales y crear un terreno de juego en igualdad de condiciones, o incluso incentivar el avance hacia una gestin sostenible de los ecosistemas. Varios casos ilustran el impacto de las prcticas habituales no sostenibles:

ser ocupado por ganado. El nmero de cabezas de ganado en la Amazona se multiplic por ms de dos entre 1990 y 2002 (de 26 millones pas a 57 millones). Esta regin pas de acoger el 18 por ciento del ganado de Brasil a casi una tercera parte. De hecho, el 80 por ciento del ganado brasileo durante este periodo se encontraba en la Amazona, donde las hectreas de terreno dedicadas al pasto superan a las tierras de cultivo en una proporcin de seis a una.

Prdida de productividad del suelo

El declive en la fertilidad del suelo de los bosques tropicales, unido a las iniciativas productivas no sostenibles, la prolongacin de las estaciones secas, la compactacin del terreno, la erosin, las plagas, la maleza y los patgenos son factores que se conjugan para reducir la productividad de las actividades forestales y agrcolas. Por ejemplo, se calcula que el 37,6 por ciento de la tierra de Ecuador corre un alto riesgo de degradacin. La prdida de fertilidad del suelo ha dado lugar a la importacin de caros productos agroqumicos. En Costa Rica, la erosin que sufren anualmente las tierras de cultivo y de pasto elimina 119

Conversin de los bosques

El cambio ms importante que se ha producido en los ltimos 40 aos en cuanto al uso de la tierra en las regiones tropicales de Amrica Latina y el Caribe ha sido la masiva conversin de los bosques en pastizales para el ganado. Entre 1981 y 1990, la regin transform 75 millones de hectreas de bosque, terreno que en su mayor parte pas a

LECTURA

Lectura 3

nutrientes por un valor equivalente al 17 por ciento del valor de las cosechas y al 14 por ciento del valor de los productos derivados de la ganadera. La sobreexplotacin pesquera no slo agota la poblacin de peces, sino que acaba daando otras formas de vida acutica
Fuente: PNUD, 2010.

que dependen de la salud de las lneas costeras y afectando al ecosistema en su conjunto. Se calcula que ms de una tercera parte (37 por ciento) de las pesqueras estn sobreexplotadas o han desaparecido, mientras que el 10 por ciento est en proceso de recuperacin.

Recuadro 18 El caso peruano: Sector uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS, siglas en ingls)
Este sector es el que ms emisiones aporta al inventario nacional de emisiones GEI al representar un 38% de las emisiones nacionales. La estimacin de las emisiones de GEI de este sector, de acuerdo con la metodologa del IPCC, se desagrega en dos subcategoras principales, que se describen a continuacin: - Cambios en biomasa forestal, que considera las capturas (remociones) y las emisiones de dixido de carbono (CO2) producidas por el incremento o disminucin en la biomasa forestal (bosques secundarios y plantaciones forestales), adems de las emisiones de CO2 derivadas de la extraccin de madera (para la obtencin de lea, carbn y madera rolliza) y la quema de biomasa por disturbios (incendios forestales). Este rubro es el nico que calcula remociones de CO2 que se restarn del total de emisiones calculadas para el Per, por lo que, a dichas remociones, se las expresa con un signo negativo en los clculos. - Conversin de bosques a cultivos y pasturas, que contempla las emisiones GEI generadas por la deforestacin, proceso mediante el cual se libera el carbono secuestrado por los bosques a la atmsfera, que ocurre principalmente por la conversin de los suelos del bosque a tierras de cultivo o pasturas para el ganado. Asimismo, esta categora incluye las capturas y la emisin de CO2 provenientes de los cultivos perennes, diferenciando las etapas de siembra, cosecha o prdida del cultivo. El total de emisiones netas correspondientes al sector USCUSS al ao 2009 fue de 56 396 Gg de CO2eq., lo cual refleja una disminucin del 1% con respecto al nivel de emisiones del sector en el ao 2000, que fueron de 56 827 Gg de CO2eq. El incremento de los bosques secundarios (cambios en la biomasa), a pesar de la extraccin de madera e incendios forestales, permiti capturar CO2 de la atmsfera (-56,232 Gg), lo que compens casi la mitad del CO2 generado por la deforestacin (112 629 Gg). No obstante, en este sector, se cont con menor informacin disponible y con metodologas espaciales (mapeos) distintas, lo que implic arrastrar un margen de error considerable.

Fuente: MINAM, 2012. Informe Nacional del Estado del Ambiente 2009-2011. Lima, 298 p.

ceptibilidad del territorio tratando de identificar vulnerabilidades en la infraestructura y de los centros poblados (Vargas, 2012). La figura 39 da cuenta de la calificacin de categoras de uso de zonas incorporando gestin del riesgo de desastres. El cuadro 47 muestra la incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial. El cuadro 48 muestra la incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial a nivel Municipal. 120

6. Escenarios de Cambio Climtico y la Gestin del riesgo de desastres (GdR)

Con relacin a los escenarios de cambio climtico y gestin del riesgo en el Ordenamiento Territorial (Saldaa, 2009) afirma que: El Cambio Climtico, si bien representa modificaciones en su mayora negativas debido a que se desconoce muchos aspectos de su comportamiento, implica tambin un conjunto de oportunida-

Fig. 39: Calificacin de categoras de uso de zonas incorporando gestin del riesgo de desastre

Fuente: GIZ-PDRS, 2011

des y retos, entre los cuales se puede sealar los siguientes: - Deforestacin evitada y reforestacin. - Cambio en el uso del suelo. - Valoracin de la biodiversidad. - Participacin (negociacin) con la comunidad. - Generacin de proyectos sociales-productivos adaptados. - Sistemas de monitoreo climtico y alerta temprana ante eventos extremos. En el escenario descrito, adems de los retos que exigen los efectos del CC y otros probables desastres, se plantean las siguientes consideraciones: - Existe la urgencia de la adaptacin humanaambiental inmediata ante los cambios que ya son inminentes. Hay ya comentarios de que existe un retraso al respecto. - Se debe disponer de matrices de rendimien-

tos en funcin de diferentes factores, como humedad o temperatura, y precios netos al productor, parmetros para la contratacin de seguros y cobertura de precios ante la inminencia de probables desastres. - Hay que fortalecer la infraestructura financiera-productiva-comercializadora, teniendo en cuenta que se presentarn aumentos de temperatura, reduccin de lluvias y ms eventos extremos. - Se hace urgente una planeacin integral que tenga en cuenta recursos, sectores y riesgos climticos.

7. Principales Interacciones entre Cambio Climtico, Gestin del Riesgo y el Ordenamiento Territorial
Respecto a las interacciones entre cambio climtico, gestin del riesgo y Ordenamiento 121

Cuadro 47: Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial

Planificacin territorial Revisar el marco normativo del OT. Definicin de la unidad de planificacin territorial, pues ser el marco de referencia para establecer la escala de trabajo y anlisis. Definicin del marco conceptual y los objetivos generales de la planificacin territorial. Organizacin del equipo tcnico multidisciplinario e interinstitucional. Evaluacin preliminar de las capacidades y la informacin existentes. Designacin de la Comisin Tcnica y los comits de apoyo. Debe ser liderada por la autoridad y los responsables de la toma de decisiones. Incorporacin de la gestin del riesgo Definir el marco conceptual de la GdR y su incorporacin en la planificacin del territorio para facilitar la comprensin del tema por todos los involucrados, respetando el marco normativo. Identificacin preliminar del riesgo con base en los estudios y la informacin existentes, incluso las tendencias y las proyecciones sobre el CC. Identificacin en el territorio de los actores clave para la GdR. Evaluacin preliminar de las capacidades y la informacin existentes sobre la Problemtica del riesgo y el CC. Consensuar con los miembros del comit gestor el marco conceptual de la GdR y su relevancia para el desarrollo sostenible del territorio. Designar responsables en los comits de apoyo para el tema de riesgos y CC. Sensibilizacin a todos los actores sobre la importancia de hacer la GdR en el territorio y la adopcin de medidas prospectivas y correctivas. Se requerir instrumentos apropiados para cada grupo participante. Involucramiento activo de los actores identificados como relevantes para la GdR. Definicin de mecanismos de participacin duradera en el proceso. Identificacin de probables conflictos o necesidades de concertacin con actores clave u otras unidades territoriales sobre la generacin del riesgo o las medidas para reducirlo. Elaboracin de estrategias e instrumentos para gestionar probables conflictos. Incluir el enfoque de riesgo y los actores clave para la GdR en el establecimiento de compromisos y acuerdos.

Difusin del proceso a seguir; para ello debe disearse y aplicar una estrategia de comunicacin e informacin adecuada a los distintos grupos y actores clave. Sensibilizacin de los actores clave para lograr la apropiacin del proceso. Resulta importante el diseo y la aplicacin de estrategias adecuadas de motivacin. Definicin de mecanismos de participacin de la poblacin y los actores clave en el proceso. Es necesario que se defina cuando y como participaran. Elaboracin de herramientas para estimular y sustentar una toma de decisiones informada y participativa. Concertacin de acciones con unidades territoriales vecinas y otros niveles de gobierno. Establecimiento de compromisos y responsabilidades de todos los actores y formalizacin de los acuerdos. Planificacin y organizacin del proceso (roles y responsabilidades). Previamente se debe definir qu actividades se llevaran a cabo, cuando se ejecutaran y que recursos se necesitaran. Asignacin de recursos, pues el proceso se concretar en la medida que disponga de los recursos necesarios. Capacitacin sobre el tema a los participantes para generar las habilidades y el compromiso social que se requiere en cada grupo. El diseo de contenidos debe ser apropiado para cada grupo de acuerdo con los roles que se les ha asignado. Elaboracin de los trminos de referencia para la contratacin de los estudios y la adquisicin de la informacin requerida para el diagnstico.
Fuente: GTZ, 2010.

Preparacin de herramientas metodolgicas para la integracin de la GdR y el CC en la planificacin del territorio. Identificar o crear mecanismos que permitan disponer de recursos para medidas de prevencin y reduccin del riesgo. Incluir en la capacitacin los temas de GdR y CC y su relacin con los procesos de planificacin y gestin territorial. Capacitacin de los tcnicos y otros participantes en metodologas para la GdR. Elaboracin de los trminos de referencia para la contratacin de los estudios y la adquisicin de la informacin requerida para la GdR.

Territorial, las y los participantes del Seminario Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andina Amaznica (IIAP y colaboradores, 2009) sealan que: - El OT en s ya representa una respuesta a 122

los peligros y tambin al cambio climtico; sin embargo, la inclusin del anlisis del riesgo de desastres y el cambio climtico es incipiente en los procesos de OT. - El fenmeno del efecto invernadero y su im-

Cuadro 48 : Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial a nivel Municipal

Planificacin territorial Definicin consensuada y coherente de la visin del territorio considerando las potencialidades y las limitaciones. Definicin de los objetivos que se quiere lograr con el OT. Discusin de alternativas de uso y ocupacin del territorio y la determinacin de una estrategia para organizar adecuadamente las actividades de acuerdo con la oferta ambiental, por ejemplo, con la ayuda de una zonificacin del territorio. Diseo de polticas y regulaciones para el uso y la ocupacin del territorio. Identificacin de acciones para alcanzar la organizacin del territorio, establecida en funcin a la visin. Identificacin de los proyectos de inversin que posibilitarn la articulacin del territorio y la provisin de infraestructura productiva y de servicios que concreten los objetivos del OT. Definicin de estrategias y acciones para la prevencin y el manejo de conflictos. Diseo de mecanismos para el monitoreo y el control en la implementacin de las medidas establecidas en el plan y evaluacin de los impactos. Establecimiento de los tiempos y los responsables de la implementacin del plan. Definicin de los mecanismos de articulacin con los instrumentos de planificacin del desarrollo y asignacin del presupuesto. Definicin de medidas para fortalecer las capacidades institucionales y de los actores clave para la implementacin del plan. Incorporacin de la gestin del riesgo Definir una visin de territorio seguro y sostenible, considerando el riesgo.

Discutir y establecer criterios adicionales en la zonificacin del territorio en funcin al grado de amenazas / peligros actuales y potenciales y las posibilidades de mitigar el riesgo. Identificacin de medidas para prevenir la generacin de condiciones de vulnerabilidad y riesgo (regulaciones, incentivos, etc.). Identificacin de medidas para reducir el riesgo existente, incluso la necesidad de medidas de gestin reactiva (acciones y proyectos). Determinar criterios para incorporar el AdR en proyectos de inversin y otras medidas estratgicas. Definicin de estrategias y acciones para gestionar posibles conflictos en la aplicacin de las medidas de OT y reduccin del riesgo. Definicin de indicadores de monitoreo de riesgos como resultado de la aplicacin de medidas de reduccin y evaluacin del riesgo consecuencia de otros cambios. Definicin de responsabilidades para la GdR Considerando las medidas planificadas y el enfoque como elemento integral del desarrollo territorial. Incluir medidas de capacitacin en GdR segn las necesidades.

Fuente: GTZ, 2010. Incorporar la gestin del riesgo en la planificacin territorial. Orientaciones para el nivel municipal. Lima, 68 p.

pacto sobre la temperatura del ambiente se seala que generar una variacin de entre 1,1 0C y 6,4 0C hasta el ao 2100. Asimismo, se prev la reduccin de las lluvias y la presencia de ms eventos extremos. Sin embargo, no existe una verdadera conciencia ambiental frente a esta realidad, sino un fenmeno de globalizacin depredadora. - Se ha determinado que la afectacin en los pases andinos es relativamente baja debido a que su produccin es tambin menor. Se debe analizar cul ser el impacto econmico y social de estos fenmenos; por ejemplo, si habr deterioro social, en cuyo caso el impacto puede ser distinto. - Hay una urgencia de adaptacin humana-

ambiental inmediata al cambio climtico (ya existe un rezago); as como de fortalecer la infraestructura financiera-productiva-comercializadora. Por ello es urgente realizar una planeacin integral de recursos y sectores frente a riesgos climticos y de otro origen. La publicacin Riesgo y pobreza en un clima cambiante de la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres, identifica cuatro estrategias para que la poltica de desarrollo reduzca los factores de riesgo, reduccin que adems facilita la ACC. Tales estrategias se pueden sintetizar de esta manera: 1. Manejo ambiental, recuperacin y cuidado de servicios ambientales de los ecosistemas. 123

2. Ordenamiento territorial y planificacin del suelo. 3. Fortalecimiento de medios de vida y condiciones sociales en las zonas urbanas y rurales. 4. Gobernanza y gobernabilidad en el nivel nacional y subnacional, con participacin de la sociedad.

Al usar estas estrategias se enfrenta tanto el riesgo como el desastre, asimismo la ACC, la pobreza y los problemas del desarrollo (Lavell, 2010). Incorporar las dimensiones de adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo en la gestin territorial implica grandes desafos. La fig. 40 da cuenta de estos desafos.

Fig. 40: Ordenamiento y Gestin Territorial: Desafos para la Adaptacin al Cambio Climtico en Comunidades Andinas
Desafos fundamentales: Poner al centro a los ms afectados por el cambio Climtico los ms vulnerables Lo rural y lo urbano: Gestin de territorios intermedios y dinmicas territoriales Nuevas escalas territoriales: comunitarialocal-nacional-regionaltransnacional Dimensin institucional: Superar la fragmentacin y contradicciones de las polticas pblicas Prevencin de conflictos socioambientales y territoriales: Contribuir a la gobernabilidad Dimensin institucional: Instrumentos de ordenamiento y gestin territorial

Adaptacin es la capacidad para responder y ajustarse a los impactos actuales y potenciales de las condiciones del cambio climtico de manera que se moderen los daos o se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio climtico puede presentar

Ordenamiento y gestin territorial

Fuente: PRISMA, 2008

Recuadro 19 Cinco estrategias para apoyar procesos de gestin del territorio

Estrategia 1. Fortalecer los instrumentos de gestin

Para propiciar la continuidad de los procesos es necesario lograr el compromiso y participacin activa de las poblaciones en la elaboracin de instrumentos de gestin tales como los planes de desarrollo concertado, los 124

presupuestos participativos, la zonificacin ecolgica y econmica o los planes de ordenamiento territorial, entre otros. Otro instrumento en el nivel local es el Diseo Predial Agroforestal, el cual permite articular la gestin del riesgo, las cadenas de valor sostenibles y la conservacin de los recursos natura-

les, as como implementar los POT a nivel de las Unidades Productivas Familiares.

Estrategia 2: Observar y reflexionar de manera participativa los cambios generados

La aplicacin de elementos de la gestin del territorio est trayendo consigo cambios positivos en las poblaciones beneficiarias que se manifiestan en mejores resultados productivos y una consiguiente mejora en sus niveles de vida, en la reduccin de vulnerabilidad ante amenazas, en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en el trabajo en redes o mancomunidades, entre otros.

Estrategia 4. Promover el uso del ascensor: de lo local a lo regional y nacional, y viceversa.

Pensar en lo global y actuar en lo local es un reto de los procesos de ordenamiento territorial, los cuales ayudan a fortalecer el proceso de descentralizacin del pas y a mejorar la participacin ciudadana a travs de la toma de decisiones basadas en el conocimiento adecuado del territorio. La gestin territorial implica tambin poner en prctica un conjunto de acciones que permitan la articulacin, concertacin, subsidiaridad y complementariedad entre los diversos procesos locales, regionales y nacionales.

Estrategia 3. Desarrollar capacidades como clave de la sostenibilidad

El ordenamiento territorial en s mismo es un proceso tcnico, poltico y administrativo, de carcter participativo y de amplia concertacin social. La formulacin del POT implica desarrollar nuevas capacidades humanas y organizacionales, por eso los equipos tcnicos que impulsan estos procesos deben adoptar una base conceptual y metodolgica que les permita entender tanto la importancia de la planificacin territorial, la articulacin del sistema de planificacin regional o local con los procesos sociales en marcha y los beneficios que brinda a la poblacin. A la vez, deben desarrollar habilidades para interactuar con grupos sociales, aplicar herramientas en el proceso participativo y ejecutar actividades estratgicas de comunicacin y educacin.

Estrategia 5. Mejorar los sistemas de informacin y promover estrategias de comunicacin y educacin de manera integral
La necesidad de llevar a cabo un proceso integral, participativo, transparente y democrtico, como garanta y respaldo al logro de la ZEE y el ordenamiento territorial, contando con la representatividad y el consenso entre todos los actores sociales, polticos y econmicos, requiere el diseo y la implementacin de una estrategia de comunicacin y educacin; estrategia que debe analizar cada uno de los actores sociales involucrados (necesidades de informacin y el mbito de la educacin-comunicacin) para proponer mecanismos y acciones concretas para cada tipo de pblico. Resulta crucial en los procesos de ordenamiento territorial y han permitido lograr una articulacin acertada entre el conocimiento local y el conocimiento tcnico.

Fuente: Aquino A., Ruiz C., Bao C., Asencio F., Puicn J., Rodrguez L., Gallo M., Dossman M., Gallardo M., Altamirano O., Santoyo T.; y Olgun U.Tomado de Boletn, N 40. PDRS-GTZ. Abriljunio 2008.

8. Herramientas para incorporar la adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo en la planificacin territorial
La sistematizacin de experiencias sobre desarrollo rural reduciendo el riesgo en contextos de cambio climtico realizado por PDRS-GIZ (2012) llega a las siguientes conclusiones: - La concepcin de que los desastres son naturales ha seguido vigente en autoridades y funcionarios del sector pblico, por lo cual los procesos de planificacin del desarrollo incorporando el enfoque de gestin del ries-

go no aseguraban que los proyectos de inversin pblica lo consideraran para reducir el riesgo. - Es importante insistir, pues, en la incorporacin gradual del enfoque de gestin del riesgo. Una forma de hacerlo es promover su aplicacin en los proyectos de inversin pblica, en un proceso de interaprendizaje para constatar la sostenibilidad de las inversiones pblicas que incorporan el anlisis de riesgo. Una limitacin importante en esto se encuentra en que incluso la formulacin y evaluacin convencional de proyectos de inversin pblica en general es todava un reto por su carcter novedoso y exigente. - El anlisis costo-beneficio se debe integrar 125

en el marco poltico y en las decisiones de inversin pblica y privada, evaluando los resultados de la incorporacin de la gestin del riesgo y sus beneficios. Las inversiones seguras requieren costos adicionales que, en contrapartida, evitan costos de rehabilitacin y reconstruccin postdesastre, los cuales vienen a ser entonces beneficios adicionales de una inversin que reduce vulnerabilidad. El anlisis de la rentabilidad social marginal permite decidir sobre la pertinencia de las medidas de reduccin del riesgo de desastre. - El xito de la incorporacin de la gestin del riesgo en los proyectos de inversin pblica se dan a nivel de estrategia, sistema de cooperacin hacia dentro y hacia fuera, estructura de conduccin, innovacin y aprendizaje. - En los procesos de planificacin concertada las iniciativas de activacin econmica en el sector rural deben articular inversiones concretas y criterios especficos para la reduccin de la vulnerabilidad al determinar su prioridad en la asignacin del presupuesto de inversin. - Pero los proyectos de inversin pblica que incorporan medidas de reduccin del riesgo, socialmente rentables en el anlisis ex ante, pueden perder esta condicin ex post debido a que la poblacin o las autoridades no

Recuadro 20 El Plan de Incentivos como herramienta para incorporar la Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo. Caso peruano
El Plan de Incentivos es un instrumento del Presupuesto por Resultados (PpR) y est orientado a promover las condiciones que contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economa local, incentivando a las municipalidades a la mejora continua y sostenible de la gestin local. Entre los temas que se considera para el Plan de Incentivos mejorar la prevencin de riesgos.
Fuente: Decreto Supremo N 002-2013 - MEF Aprueban los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignacin de los recursos del Plan de incentivos a la mejora de la gestin y modernizacin municipal del ao 2013.

garantizan una adecuada operacin y mantenimiento de la infraestructura que mitiga el riesgo. - El manejo apropiado de los conceptos de

Fig. 41 Consideraciones financieras en el Per para incorporar la Gestin de Riesgos de Desarrollo

Esquema de la estrategia de la Gestin Financiera del Riesgo de Desastres

Fuente: Ferro V., 2012. Mecanismos financieros pblico para GRD y CC. Lima, 28 diapositivas.

126

amenaza/peligro, vulnerabilidad, riesgo y desastre y el entendimiento de los procesos que generan escenarios de riesgo posibilita intervenir adecuadamente en ellos. - La informacin sobre amenazas o peligros para el anlisis de riesgo debe guardar correspondencia con la exigencia para otros temas del estudio. Este anlisis genera un esfuerzo adicional solo si pasa a estudio de factibilidad. Los estudios para la zonificacin ecolgica y econmica facilitan la aplicacin del anlisis del riesgo. - Es necesario articular mejor la evaluacin del impacto ambiental y el anlisis del riesgo respecto a cmo afectar el proyecto de inversin pblica al ambiente y cmo este puede impactar al proyecto. - La poblacin que habita en reas donde se manifiestan amenazas o peligros pierde la percepcin del riesgo cuando se siente beneficiada por la ejecucin de medidas para su reduccin en su localidad, aun cuando el riesgo permanezca, por lo cual las autoridades deben incorporar la gestin del riesgo de desastre en las regulaciones y el monitoreo de la ocupacin del territorio.

8. Formulacin del Plan de Desarrollo y propuestas que incorporan la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico. 9. Concertacin y aprobacin del Plan de Desarrollo que incorpora la gestin del riesgo. 10. Presentacin y divulgacin del Plan de Desarrollo. 11. Implementacin del Plan de Desarrollo que incorpora la gestin del riesgo. 12. Mecanismo de monitoreo, control y evaluacin del proceso. La figura 42 muestra la incorporacin de la gestin del riesgo de desastres en el proceso de planificacin del desarrollo.

8.1.2. Adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo en la planificacin territorial en el Per
La gestin de riesgos ha sido incorporada plenamente en la planificacin del desarrollo nacional y en las previsiones presupuestarias para cuidar las inversiones que realiza el pas. Es as como existen fuentes de financiamiento nacional, sectorial y de gobiernos regionales para atender los diferentes aspectos de la gestin de riesgos. Una de estas fuentes refiere al Programa Presupuestal por Resultados de Reduccin de Vulnerabilidades y Atencin de Emergencias por Desastres PREVAED del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) que destinar importantes recursos para esta labor. Esta fuente permitir que los gobiernos regionales y locales puedan programar recursos para la elaboracin de informacin complementaria a la zonificacin ecolgica y econmica con nfasis en el anlisis de riesgos. Adems, el Ministerio del Ambiente est trabajando con el Ministerio de Economa y Finanzas en la actualizacin de las pautas para la elaboracin de proyectos de inversin pblica (PIP) dirigidos al fortalecimiento de capacidades en ordenamiento territorial en los distintos niveles de gobierno. Cabe precisar que los PIP son instrumentos financieros que permiten al conjunto de gobiernos regionales y locales avanzar en la elaboracin de las herramientas necesarias para el ordenamiento territorial (Cruz, 2012; con.pers.). El Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres 2012-2021 (Documento de Trabajo) puesto en consideracin por el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD) tiene como objetivo prioritario 3, la incorporacin e implementacin de la gestin de riesgo de desastres a travs de la planificacin del desarrollo y la priorizacin de recursos fsicos y financieros. Es as como se puede apreciar lneas estratgicas que enlazan la gestin 127

8.1. En Per
8.1.1. Incorporacin de la gestin del riesgo en el Plan de Desarrollo
El Proyecto DIPECHO Fortaleciendo capacidades de sistemas subnacionales de gestin del riesgo y desarrollando la resiliencia de comunidades vulnerables a desastres (2012) presenta la metodologa de incorporacin de la gestin del riesgo en el plan de desarrollo. La metodologa considera los siguientes pasos: 1. Compromiso poltico, coordinacin con las autoridades. 2. Sensibilizacin sobre gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico a las autoridades, funcionarios y tcnicos de instituciones responsables de la formulacin del plan. 3. Sensibilizacin sobre gestin del riesgo, adaptacin al cambio climtico a lideresas y lderes comunitarios: Taller de sensibilizacin. 4. Conformacin de equipo tcnico y grupos de trabajo. 5. Revisin de informacin, caracterizacin preliminar del territorio. 6. Capacitacin a los agentes participantes sobre incorporacin de la gestin del riesgo en los planes de desarrollo. 7. Anlisis de riesgo participativo como parte del diagnstico del plan de desarrollo.

Fig. 42: Incorporacin de la gestin del riesgo de desastres en el proceso de planificacin del desarrollo

Fuente: Rubiano D.; Ramrez F., 2009. Incorporando la Gestin del Riesgo de Desastres en la Planificacin y Gestin Territorial, Gua tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas y Riesgos, PREDECAN, Pull Creativo S.R.L., Lima, figura 13, Pg. 22 Elaboracin y adaptacin: Lozano O. PREDES

de riesgos con la planificacin y el desarrollo territorial. El INDECI cuenta con Fondos de Contingencia (S/. 50 millones) para atender Emergencias o situaciones de peligro inminente a travs de Actividades de Emergencia o PIP de Emergencia. En cualquiera de los dos casos, para acceder a estos recursos el primer paso es contar con un EDAN, evaluacin de daos y anlisis de necesidades (Formato oficial del INDECI y sus instructivos) y que este est subido al SINPAD (Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres) del SINAGERD. Sin estos dos pasos el evento desastre NO HA OCURRIDO oficialmente y por tanto no se puede atender con recursos pblicos nacionales. Un tercer paso, incorporado este ao, es la necesidad de la Declaratoria del Estado de Emergencia, por ocurrencia o por peligro inminente. La Reserva de Contingencia Asignada al INDECI para mitigar efectos producidos o por producirse y/o rehabilitar infraestructura pblica daada con acciones de corto plazo y de carcter temporal. No se financian gastos de capacitacin, asistencia tcnica, seguimiento, adquisicin de vehculos, maquinaria o equipos; 128

tampoco remuneraciones ni retribuciones pero s consultoras y /o servicios especializados.

8.2. En Ecuador
Marco estratgico de la gestin del riesgo en el Ecuador Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir 2009- 2013 El Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable es el que engloba a la Gestin de Riesgo por medio de la Poltica 4.6, que indica que es necesario Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos por procesos naturales y antrpicos generadores de riesgos(1). En la Poltica 4.6, se menciona como acciones claves (1): a) Incorporar la gestin de riesgos en los procesos de planificacin, ordenamiento territorial, zonificacin ecolgica, inversin y gestin ambiental. b) Implementar programas de organizacin de respuestas oportunas y diferenciadas de gestin de riesgos, para disminuir la vulnerabilidad de la poblacin ante diversas amenazas.

Fig. 43: Reserva de Contingencia Asignada al INDECI

Fuente: INDECI, 2013.

c) Fomentar acciones de manejo integral, eficiente y sustentable de las tierras y cuencas hidrogrficas que impulsen su conservacin y restauracin con nfasis en tecnologas apropiadas y ancestrales que sean viables para las realidades locales. d) Implementar un sistema de investigacin y monitoreo de alerta temprana en poblaciones expuestas a diferentes amenazas. e) Desarrollar modelos especficos para el sector seguros (modelos catastrficos), que combinen riesgo y los parmetros financieros del seguro y reaseguro, para recrear eventos histricos y estimar prdidas futuras. f) Analizar la vulnerabilidad y el aporte a la adaptacin al cambio climtico de infraestructuras estratgicas existentes y futuras. El apartado 6.10. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y

fomento del turismo comunitario, indica que el proyecto poltico ha planteado una transicin del modelo extractivista, dependiente y desordenado a nivel territorial, a un modelo de aprovechamiento moderado sostenible, utilizando de manera inteligente los espacios disponibles, asegurando la soberana alimentaria, considerando el crecimiento poblacional, protegiendo el ambiente, evaluando los riesgos por eventos naturales, para poder tomar medidas de precaucin y mitigacin; democratizando la planificacin y la toma de decisiones a los ciudadanos y ciudadanas (1). El Punto 8 sobre la Estrategia Territorial Nacional, en su apartado 8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables, menciona la necesidad de Gestin de cuencas hidrogrficas y recursos hdricos (numeral 8.6.2.) en la

(1) SNGR/ECHO/UNISDR (2012). Ecuador: Referencias Bsicas para la Gestin de Riesgos. Quito, Ecuador. SNGR.

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Fig. 44 : Procedimiento Simplificado ante Situaciones de Desastre de Gran Magnitud (aplica a los 3 niveles de gobierno)

Fuente: INDECI, 2013.

que se requiere consolidar la cultura del buen uso del recurso agua en la sociedad y prevenir los riesgos ocasionados por inundaciones y sequas. En el numeral 8.6.4. Gestin integral y reduccin de riesgos, menciona que Sobre esta serie de manifestaciones naturales se asientan poblaciones, infraestructuras y servicios que no necesariamente han considerado su exposicin frente a una amenaza generando un alto nivel de vulnerabilidad del territorio y que enfrentan al pas a la ocurrencia de desastres de diferente magnitud. No obstante, muchos de estos desastres seran prevenibles si se adoptan medidas como un adecuado ordenamiento territorial, la planificacin de la inversin, una cultura de prevencin, el fortalecimiento de las capacidades de los diferentes actores y un enfoque que privilegie la mitigacin de los riesgos ya existentes. Sin embargo, las emergencias existen en mayor o menor magnitud en todo el mundo y en Ecuador se debe trabajar en una preparacin adecuada y eficiente de la respuesta frente a 130

desastres de diferente magnitud porque solo el adecuado manejo de una emergencia lograr una rpida recuperacin sin repercusiones sociales y econmicas importantes para el pas. Cabe remarcar la importancia de incorporar de manera transversal la variable riesgos en la planificacin y ejecucin de toda obra pblica a fin de reducir la vulnerabilidad de la poblacin y las infraestructuras. La planificacin de la Gestin del Riegos de Desastres y la Gestin del Desarrollo deben tener como base comn los objetivos, polticas y estrategias del Plan Nacional del Buen Vivir.

9. Gestin del Riesgo en procesos de Ordenamiento Territorial en el Per

A partir de las siguientes experiencias, se sealas algunas lecciones: 1. Ordenamiento Territorial para la mejora de la calidad de vida y adaptacin al cambio

climtico en la Comunidad Campesina San Miguel de Tabaconas San Ignacio Cajamarca Amazona Peruana. 2. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Una herramienta para el desarrollo territorial seguro, reduciendo la vulnerabilidad frente a los peligros y amenazas del territorio. 3. Incorporacin del Anlisis de Riesgo en el Proceso de Formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Morropn para identificar polticas y estrategias de Gestin del Riesgo de Desastre Fuentes: Landa, 2009; Comisin Europea; INDECI y Comunidad Andina, 2008.

jora constante permite que la poblacin y las autoridades puedan definir mejor las alternativas para la solucin de problemas. - Una entidad pblica, aun con poco presupuesto, puede incorporar a la comunidad y otros socios estratgicos en sus decisiones, sin que ello lo lleve a perder autonoma, competencia ni tenga que aumentar su personal para atender estas demandas. - La gestin del proceso es ms importante que toda la informacin generada. - El SIG debe verse como una herramienta y no como el fin del proceso, al mismo tiempo que debe estar al servicio de todos los actores. - El POT se constituye en la principal herramienta para planificar el desarrollo ambiental sostenible. - En cuanto a aportes a la construccin de una estrategia regional para el OT y el CC hay que poner nfasis en tres aspectos importantes: identificar las zonas ms vulnerables, desarrollar mtodos para tomar decisiones en condiciones de incertidumbre y consolidar un sistema de monitoreo de largo plazo. - Es clave el fortalecimiento permanente de capacidades de los equipos tcnicos. - No existe un paquete metodolgico estndar para la elaboracin de propuestas y planes de ordenamiento, estos tienen que ir construyndose de acuerdo a la realidad de cada localidad, la dinmica y capacidades de la poblacin; entendiendo adems que es un proceso poltico de concertacin de actores para caminar haca la visin participativa y concertada. - Es importante vincular la gestin ambiental con la prevencin de riesgos - Es importante contar con una buena estrategia comunicacional y dar cuenta permanente de los avances de mltiples formas y en diversas oportunidades. - La estrategia de comunicacin y educacin facilita el entendimiento del proceso y compromete a los actores sociales, permitiendo una participacin activa y consciente en el proceso. - Existe una fuerza latente de cambio en la comunidad que es importante fortalecer y acompaar. - Las ONG pueden desempear una funcin catalizadora del proceso. - Es importante la conformacin de alianzas con diversas organizaciones para la generacin participativa de informacin y mediante aportes tcnicos, econmicos y financieros. 131

Lecciones aprendidas
- Es necesario ofrecer un incentivo desde las regiones a las provincias para iniciar y avanzar en sus procesos de ZEE y elaboracin de planes de ordenamiento territorial (POT). - Estos procesos deben de ser altamente participativos desde su concepcin hasta su implementacin, que nazcan de la demanda e iniciativa comunal y que sean de construccin permanente, proceso en constante movimiento, dinmico y flexible, constituyndose en una herramienta que oriente nuestras decisiones y sea el punto de partida para asumir aptitudes y compromisos concretos para con el futuro. - La amplia participacin activa de la sociedad civil en el proceso es fundamental para su empoderamiento. Incluye la participacin activa de campesinos, campesinas e indgenas. - La participacin activa de las y los ciudadanos permite aportar de forma constructiva a la solucin de los problemas de ocupacin desordenada del territorio y a revertir los usos considerando los peligros y amenazas - La sociedad civil es una fuerza importante para lograr objetivos de desarrollo sostenible siempre que cuenten con instrumentos y mecanismos que faciliten su participacin de modo que se conserve la capacidad del Estado para asegurar la eficacia y eficiencia de las intervenciones pblicas, para ello el gobierno local debe contar con capacidad tcnica, organizativa y orientadora - La oportunidad de reflexin que se genera en el proceso permite que los pobres ubicados en zonas de vulnerabilidad puedan participar en la adopcin de estrategias de mitigacin y respuesta. - El proceso permite que gobierno y sociedad civil encuentren espacios de dilogo y cooperacin para planificar el desarrollo territorial participativo - Espacios de concertacin amplios y en me-

- La importancia de la voluntad poltica de las autoridades. - Voluntad poltica de las autoridades debe caminar junto con la voluntad tcnica del equipo institucional. - Se puede decir que el xito de esta experiencia radica en la voluntad poltica de las autoridades locales y la amplia participacin social del proceso. - Disponibilidad presupuestal del gobierno local para impulsar y viabilizar el proceso. - La importancia del liderazgo activo de gobiernos locales transparentes y con claras intenciones de apertura democrtica y concertacin dispuestos a abrir espacios de promocin de la participacin ciudadana en la planificacin del desarrollo local - Es importante incorporar en el proceso la gestin del conocimiento - No es necesario esperar el documento POT para iniciar el desarrollo de acciones orientadas al ordenamiento territorial; desde la fase de diagnstico se puede invertir en proyectos que los actores sociales demandan y que su ejecucin compromete ms a los actores al mostrar lo beneficios del proceso para el

bienestar social. - Es conveniente identificar elementos esenciales para el funcionamiento del territorio o de la actividad que constituye el principal sustento de vida y realizar anlisis del riesgo e identificar medidas para reducir el riesgo y as garantizar inversiones para su seguridad. - Las condiciones requeridas para replicar esta experiencia pasa por la decisin poltica de iniciar el proceso, con un objetivo claro; conocimiento de la importancia y beneficio del proceso por parte de la poblacin y la sociedad civil; el convencimiento del equipo tcnico institucional para impulsar el proceso, el desarrollo de capacidades en los equipos tcnicos y la disponibilidad presupuestal para la ejecucin de acciones.

Factores limitantes
- Imprecisin del marco normativo. - Escasez de informacin tcnica. - Limitaciones de georeferenciacin de localidades. - Celos de algunas instituciones para compartir informacin.

Gobernabilidad y cambio climtico

Todos estamos conscientes de las implicancias del cambio climtico. Nos corresponde ahora desarrollar las propuestas que nos aseguren estar mejor preparados para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Uno de los factores refiere a las condiciones de gobernabilidad necesarias para enfrentar este reto. Para efectos del presente ensayo vamos a emplear una definicin de gobernabilidad que alude a la forma en la que los actores pblicos y privados se organizan y concertan para el logro de la sostenibilidad tomando en cuenta la influencia del mercado y de los medios de comunicacin. Esta definicin implica lograr un acuerdo social, poltico y econmico que garantice la sostenibilidad de la vida en el planeta, en todas sus manifestaciones. La definicin entonces nos invita a revisar la implicancia de los siguientes factores: el sector pblico, la sociedad civil, el mercado

y los medios de comunicacin con relacin al cambio climtico. Queremos saber si en nuestro pas contamos o estamos en proceso de alcanzar una gobernabilidad acorde con las exigencias que implica el cambio climtico. Ms que un recuento detallado lo que pretendemos es motivar a la reflexin, propuesta y accin. Con relacin al sector pblico y sus poderes tendramos que preguntarnos si contamos con una estructura institucional que est a cargo de liderar el proceso de concertacin pblica y privada para la movilizacin en torno al cambio climtico. Pero adems de saber si existen o no estas instituciones u organismos nos interesa saber primero el grado de gestin efectiva que existe al interior de estas instancias y por lo tanto el grado y tipo de liderazgo que existe. Esto nos llevar a revisar la calidad de sus procedimientos y su ecoeficiencia, la calidad de la gestin de

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LECTURA

Lectura 4

los talentos, la existencia de una cultura de gestin de informacin y el conocimiento, la cultura de trabajo en equipos, la cultura organizacional orientada a la sostenibilidad y el reconocimiento explcito que la naturaleza tambin es uno de los clientes fundamentales en la gestin. En este mismo sentido, es necesario saber el grado de coordinacin que existe tanto entre dependencias internas y el grado de coordinacin intersectorial para el emprendimiento ms efectivo de acciones conducentes a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. As mismo, es necesario saber cul es el grado de apertura a la sociedad civil mediante una apuesta comprometida por la participacin social tanto en la gestin como en la vigilancia. Nos interesa saber cul es el grado de transparencia y qu manifestaciones expresas existen de lucha contra la corrupcin que atenta contra la implementacin de polticas efectivas conducentes a enfrentar de mejor manera el cambio climtico. Celebrando la existencia de estrategias, polticas, planes y normas es importante conocer en qu medida se implementan efectivamente. Pero tan importante como la calidad de los procesos interesa la calidad de toma de decisiones en trminos de sustentabilidad. Es importante saber en qu medida se maneja las tensiones entre intereses econmicos, polticos y las exigencias de sostenibilidad. Es necesario saber si la toma de decisiones tiene visin transgeneracional o si est mediatizada por intereses del corto plazo poco sostenibles. Interesa conocer en qu medida se reconocen y se respetan los derechos humanos de los actores involucrados, en qu medida los derechos de los pueblos indgenas son sinceramente considerados a la hora de tomar decisiones. Importa conocer adems el grado en que el tema del cambio climtico es un eje transversal que cruza las polticas sociales y las polticas econmicas. Interesa medir el grado en que las polticas, programas y proyectos estn orientadas a descarbonizar el desarrollo. Interesa saber en qu medida las polticas energticas y de transporte estn orientadas a lograr la eficiencia energtica. As mismo es importante que nos expliquen si existe una poltica coherente sobre los bosques, se promueva su conservacin y manejo y en qu medida se implementa el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica econmica con la participacin activa de la sociedad civil. En esta misma direccin interesa conocer en qu medida se disean e implementan

estrategias para reducir la deforestacin y la forma en que se aplica una poltica coherente de lucha contra la tala y comercio ilegal de productos forestales. Adems, es importante conocer en qu medida se realizan esfuerzos deliberados para convertir las reas Protegidas de papel en autnticas reas Protegidas as como tambin el grado en que se facilita la participacin de la sociedad civil en la gestin del rea. Es necesario analizar en qu medida la administracin pblica es capaz de generar una normatividad coherente con la sostenibilidad o si es fcilmente influenciada por los lobbies del poder econmico. Tambin es importante saber en qu medida se traducen los acuerdos y convenios internacionales de los cuales el pas es signatario, no slo en la legislacin y polticas nacionales (regionales y locales) si no, sobre todo, se implementa en la prctica. Es interesante saber en qu medida se honra la palabra nacional frente a los compromisos internacionales en la materia. En el mismo sentido nos interesa saber en qu medida se honra la palabra frente a los actores internos. Nos interesa conocer tambin la medida en que el sector pblico invierte en sus instituciones de investigacin y educacin para generar conocimiento que nos permita estar mejor preparados para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. No slo estamos hablando de la existencia de las instituciones sino tambin el grado de implementacin en instrumental y equipos, bibliografa, polticas de gestin de talentos cientficos y tecnolgicos y el grado de sostenibilidad institucional. Tambin nos interesa conocer cul es el grado de consistencia de los equipos negociadores nacionales en los grandes procesos globales respecto al cambio climtico. Necesitamos saber si son equipos consolidados y si permiten la continuidad del proceso. En el tema de la sociedad civil nos interesa saber no slo el mapa de los actores relacionados al cambio climtico, sino tambin el grado de cohesin interna y asociada. Importa saber la medida en que sus propuestas y acciones estn basadas en informacin cientfica y si se recoge o no los aportes de los saberes ancestrales en los contenidos de sus propuestas. Nos interesa saber el grado en que estas organizaciones gestionan su informacin, sus conocimientos, sus ideas y propuestas. Nos interesa saber tambin, lo mismo que en el

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sector pblico, cul es su capacidad de dilogo, su capacidad de escucha, el grado de su espritu para el dilogo generativo y concertador con las autoridades y con el sector privado. Importa mucho saber la calidad de la democracia interna, cmo se ejerce y se construyen los liderazgos democrticos, en qu medida existen polticas explcitas que favorezcan la participacin activa de mujeres y nios. Nos interesa saber tambin en qu medida tienen sistemas efectivos de comunicacin y educacin ciudadana. Es interesante tambin conocer la medida en que las organizaciones son coherentes entre el discurso y la prctica. Habra que medir el grado en que las organizaciones son coherentes con sus propios principios y no se dejan influenciar por consideraciones polticas y econmicas. Es importante conocer adems cmo las poblaciones locales se preparan para reducir su vulnerabilidad frente al cambio climtico, qu capital social y cultural fortalecen para tener mejor control frente a los riesgos y amenazas que entraan los desastres producto del cambio climtico. Es necesario adems conocer el grado de fortaleza de los partidos polticos, en qu forma el cambio climtico es un tema central transversal a todas sus propuestas polticas y la forma en que se traducen en su accionar poltico. As mismo, importa conocer la medida en que traducen y asimilan las propuestas ciudadanas respecto a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Interesa saber cules son los esfuerzos que se realizan para ir reduciendo la informalidad poltica, en qu forma construyen su transparencia y cul es el grado de compromiso de lucha contra la corrupcin. En el tema del mercado nos interesa saber el grado y la autenticidad con la que se habla y se implementan programas inspirados en la responsabilidad social empresarial

y la economa sostenible. Nos interesa saber si en las inversiones se toma en cuenta la sostenibilidad o slo el inters econmico. Importa conocer los esfuerzos deliberados que se realizan en la empresa para ser ms ecoeficientes. En este sentido interesa saber qu medidas se estn tomando para mejorar la eficiencia energtica, la conservacin del agua, el reciclaje de productos. As mismo nos interesa saber en qu medida sus productos son pensados en trminos de sostenibilidad o si son pensados slo en trminos de rpido recambio por obsolescencia. Interesa muy fondo conocer si los programas de responsabilidad social o relaciones con las comunidades estn dirigidos a crear o fortalecer socios interlocutores o slo estn dirigidos a contentar a la poblacin para trabajar con tranquilidad. Finalmente, nos interesa conocer si existe o no libertad de expresin en la prensa (externa e interna), importan saber si en la decisin de presentacin de la informacin prima el criterio de sostenibilidad o la defensa de intereses de grupo. Interesa saber en qu medida existe o no informacin censurada internamente que nunca sale publicada. Tambin nos interesa conocer el grado en que realizan esfuerzos sistemticos para que la poblacin entienda los orgenes y consecuencias del cambio climtico y est mejor preparada para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Hemos realizado un recuento muy somero de las implicancias de la gobernabilidad y el cambio climtico. Como podemos apreciar la gobernabilidad es clave para enfrentar de mejor manera los retos del cambio climtico. Nos corresponde ahora a todos los actores analizar la medida en que estamos construyendo la gobernabilidad para el cambio climtico. El cambio climtico es compromiso compartido entre todos y por tanto todos debemos realizar los esfuerzos necesarios para la mitigacin y adaptacin.

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ndice de cuadros
Cuadro 44: Lineamientos propuestos, indicando el rea o sector involucrado y las estrategias de accin para pases de la Subregin Andina Cuadro 45: Objetivos estratgicos y lineamientos de poltica del Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario Cuadro 46: Polticas en Bolivia relacionadas a la GdR y la Adaptacin al Cambio Climtico ligadas a la seguridad alimentaria Cuadro 47: Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial Cuadro 48: Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial a nivel municipal 111 112 114 122 123

ndice de recuadros
Recuadro 17: Principios para una cultura de ordenamiento territorial para la adaptacin al cambio climtico en comunidades andinas (C.A.) Recuadro 18: El caso peruano: Sector uso de suelo, cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS, siglas en ingls) Recuadro 19: Cinco estrategias para apoyar procesos de gestin del territorio Recuadro 20: El Plan de Incentivos como herramienta para incorporar la Gestin del Riesgo en la planificacin del desarrollo. Caso peruano 116 120 124 126

ndice de figuras
Fig. 34: Modelo de gestin territorial sostenible Fig. 35: Sistemas vinculados al desarrollo integral y al ordenamiento territorial Fig. 36: El sentido del Desarrollo Territorial Sostenible Fig. 37: De la planificacin desarticulada a la gestin territorial para el desarrollo regional con ACC y GdR Fig. 38: Territorios seguros y adaptacin al cambio climtico Fig. 39: Calificacin de categoras de uso de zonas incorporando gestin del riesgo de desastre Fig. 40: Ordenamiento y Gestin Territorial: Desafos para la Adaptacin al Cambio Climtico en C.A. Fig. 41: Consideraciones financieras en el Per para incorporar la Gestin de Riesgos de Desarrollo Fig. 42: Incorporacin de la gestin del riesgo de desastres en el proceso de planificacin del desarrollo Fig. 43: Reserva de Contingencia Asignada al INDECI Fig. 44: Procedimiento Simplificado ante Situaciones de Desastre de Gran Magnitud (aplica a los 3 niveles de gobierno) 107 108 109 110 116 121 124 126 128 129 130

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Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andino-Amazonica. Iquitos - Per, 15 al 17 de septiembre de 2009. 152 p. Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza y Critas del Per, 2009. Gestin del Riesgo de Desastres Para la planificacin del desarrollo local. Primera edicin, Lima, 44 p. MINAG y FAO, 2012. Plan de Gestin de Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico en el sector agrario, periodo 2012-2021 (PLANGRACC-A). Documento Resumen. Lima, 62 p. MINAG, 2012. Plan de Gestin de Riesgos y Adaptacin al Cambio Climtico en el Sector Agrario Perodo 2012-2021 - PLANGRACCA. Lima, 98 p. MINAM, 2012. Poltica Nacional del Ambiente y Ordenamiento Territorial Ministerio del Ambiente, Per. Segundo taller de lineamientos para la planificacin y ordenamiento territorial de la Amazonia. Quito, 30 diapositivas. MINAM, 2010. Plan Nacional de Accin Ambiental. Lima, 38 p. Ministerio del Ambiente del Per (MINAM), 2009. Poltica Nacional del Ambiente, Lima, 48 p. Ministerio de Economa y Finanzas del Per (MEF) y Gobierno Regional Piura, s.f. Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de la ONU (EIRD / UNISDR). Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH a travs del Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRSGIZ) y los Grupos de Trabajo Gestin del Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico y Agricultura, Ganadera y Adaptacin al Cambio Climtico. Memoria del Taller Internacional. Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo. Lima, 141 p. Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia, 2012. Proyecto Piloto para Bolivia. Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climticos y de Gestin y Desarrollo Forestal. Direccin General de Biodiversidad y reas Protegidas. Programa Regional de Biodiversidad en la Regin Amaznica de los pases miembros de la Comunidad Andina Programa BioCAN. Componente 3. Planificacin Territorial. La Paz, 34 p. Ministerio de Economas y Finanzas (MEF) y GIZ, 2012. II Concurso de investigaciones IGRACC 2007 - 2008. Generando capacidades para la gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico. Lima, 347 p. Ministerio de Economas y Finanzas (MEF),

2006. Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastres en la planificacin e inversin para el desarrollo. Direccin General de Programacin Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas; Programa Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ. Lima, 64 p. Ministerio del Ambiente (MINAM), 2012. Funciones, Avances y Retos en Ordenamiento Territorial. Vice Ministerio de Desarrollo Estratgico de los Recursos Naturales Direccin General de Ordenamiento Territorial. IAPARI, 06 de diciembre 2012. 34 diapositivas. Ministerio del Ambiente, 2010. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial. Resolucin Ministerial N 026-2010, MINAM del 23 de febrero del 2010. Lima, 36 p. Ministerio de Planificacin del Desarrollo, 2007. Avances y experiencias en gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico en el sector agropecuario. Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa. La Paz, 27 diapositivas. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin de Bolivia, S.f. El ordenamiento territorial en Bolivia viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacion Popular Direccin General de Planificacin y Ordenamiento Territorial Unidad de Administracin Territorial. La Paz, 14 p. Ministerio de Planificacin del Desarrollo de Bolivia, 2007. Mecanismo Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico. La Paz, 78. Ministerio del Interior y de Justicia de Colombia. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Por la cual se dictan Normas Orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. Bogot, 34 p. Monge Y., s.f. Anlisis de la vulnerabilidad en sectores y regiones priorizadas. MINAM, Lima, 21 diapositivas. Narvez L.; Lavell A. y Prez G., 2009. La Gestin del Riesgo de Desastres: Un enfoque Basado en Procesos. Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. Lima, 106. OXFAM, s.f. El ABC de la Gestin de Riesgos Fundamentos Conceptuales. Nicaragua, 32 p. PNUD, 2010. Amrica Latina y El Caribe: Una Superpotencia de Biodiversidad. Un documento de poltica. USA, 20 p. PREDECAN / GTZ. 2006. Anlisis costo beneficio para incluir la gestin del riesgo en

proyectos de inversin. En Incorporacin del anlisis del riesgo en los procesos de planificacin e inversin pblica en Amrica Latina y El Caribe. Memoria y resultados, Christina Bollin. PRISMA, 2008. Ordenamiento territorial y cambio climtico en Centroamrica: Nuevos desafos para la gestin y la gobernabilidad territorial. Avances de Dilogo. Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente. 28 diapositivas. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2012. GEO 5 Perspectivas del Medio Ambiente mundial. Resumen para responsables de polticas. 22 p. Proyecto DIPECHO. Fortaleciendo Capacidades de Sistemas Subnacionales de Gestin del Riesgo y Desarrollando la Resiliencia de Comunidades Vulnerables a Desastres, 2012. 5 herramientas para la gestin del riesgo de desastres. Linda Zilbert Gilberto Romero. Lima, 101 p. Proyecto In Situ de Cultivos Nativos y sus Parientes Silvestres, 2006. Amenazas y planes de mitigacin de cultivos nativos y sus parientes silvestres. Egzquiza R.; Mendoza Y., y Salinas E., IIAP. Lima. 183 p. Puicn J., 2008. Pasos para formula un Plan de Ordenamiento Territorial y Temas Transversales Gestin Del Riesgo En Los Procesos De Desarrollo Ica, 28 al 30 de Abril del 2008 PDRS GTZ. 24 diapositivas. Quispe A., 2010. Incorporacin de la gestin del riesgo en la planificacin territorial: experiencias y lecciones aprendidas en el proceso regional de Cajamarca En: Memoria del Taller Internacional. Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo. Ministerio de Economa y Finanzas del Per. Gobierno Regional Piura. Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de la ONU (EIRD / UNISDR). Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH a travs del Programa . Desarrollo Rural Sostenible (PDRS-GIZ) y los Grupos de Trabajo Gestin del Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico y Agricultura, Ganadera y Adaptacin al Cambio Climtico. Lima, 141 p. Rivero R., 2010. Iniciativas interinstitucionales para la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico: los GRIDE en el norte peruano. En: Memoria del Taller Internacional. Lecciones Aprendidas de la Gestin del Riesgo en Procesos de Planificacin e Inversin para el Desarrollo. Ministerio de Economa y Finanzas del Per. Gobierno Regional Piura. Estrategia Internacional 141

para la Reduccin de Desastres de la ONU (EIRD / UNISDR). Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH a travs del Programa . Desarrollo Rural Sostenible (PDRS-GIZ) y los Grupos de Trabajo Gestin del Riesgo y Adaptacin al Cambio Climtico y Agricultura, Ganadera y Adaptacin al Cambio Climtico. Lima, 141 p. Rodrguez F., 2009. El Ordenamiento Territorial en los pases andino-amaznicos: modelo actual, marco legal, institucional y aspectos tcnicos. En: Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP); Ministerio del Ambiente de Per / Direccin General de Ordenamiento Territorial; Secretara General de la Comunidad Andina Programa BioCAN; Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) y Proyecto Sectorial Land Management. Memoria del Seminario-Taller Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andino-Amazonica. Iquitos - Per, 15 al 17 de septiembre de 2009. 152 p. Saldaa S., 2009. Escenarios de cambio climtico y gestin del riesgo en el Ordenamiento Territorial. En: Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP); Ministerio del Ambiente de Per / Direccin General de Ordenamiento Territorial; Secretara General de la Comunidad Andina Programa BioCAN; Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) y Proyecto Sectorial Land Management. Memoria del Seminario-Taller Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andino-Amazonica. Iquitos - Per, 15 al 17 de septiembre de 2009. 152 p. Snchez S., 2009. Priorizacin de zonas para la conservacin de la biodiversidad en los procesos de Ordenamiento Territorial: un proyecto de la regin Cajamarca, Per. En: Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP); Ministerio del Ambiente de Per / Direccin General de Ordenamiento Territorial; Secretara General de la Comunidad Andina Programa BioCAN; Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) y Proyecto Sectorial Land Management. Memoria del Seminario-Taller Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andino-Amazonica. Iquitos - Per, 15 al 17 de septiembre de 2009. 152 p. Secretara General de la Comunidad Andina, 2009. Articulando la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico en el sector 142

agropecuario: lineamientos generales para la planificacin y la gestin sectorial. Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. Lima, 128 p. SENPLADES, 2011. Gua de Participacin Ciudadana en la Planificacin de los GAD. 1a edicin. Subsecretara de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas. Serie Discusin, N 1. Quito, 86 p. SENPLADES. 2011. Lineamientos generales para la planificacin territorial descentralizada. Subsecretara de Planificacin Nacional Territorial y Polticas Pblicas 1a edicin Quito, 120 p. SENPLADES, 2010. Lineamientos para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Quito, 30 p. Silvano W., 2009. Experiencia de Zonificacin Ecolgico-Econmica de la cuenca Pastaza-Morona en el Per. En: Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP); Ministerio del Ambiente de Per / Direccin General de Ordenamiento Territorial; Secretara General de la Comunidad Andina Programa BioCAN; Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) y Proyecto Sectorial Land Management. Memoria del Seminario-Taller Internacional Ordenamiento Territorial de la Regin Andino-Amazonica. Iquitos - Per, 15 al 17 de septiembre de 2009. 152 p. SNGR/ECHO/UNISDR (2012). Ecuador: Referencias Bsicas para la Gestin de Riesgos. Quito, Ecuador. SNGR.206 p. Smith M., 2007. Slo tenemos un planeta. Pobreza, Justicia y cambio climtico. Soluciones Prcticas ITDG. Lima. 145 p. Societas Consultora de Anlisis Social, 2012. Ordenamiento territorial en Amrica Latina en el contexto del desarrollo las industrias extractivas. Informe final presentado a Reveneu Watch Institute. 270 p. Stone S.; Chacn M. y Fredericks, P., 2010. El Cambio Climtico y la Funcin de los Bosques. Manual para la Comunidad. Conservacin Internacional. 76 p. Torres W., 2011. Propuesta de marco normativo para la gestion del riesgo de desastres en gobiernos locales. Lima: desco. Programa Urbano,. 64 p. (Serie: Herramientas para el Desarrollo). Torres J.; Gmez A.; Berr M. (Ed.), 2008. Gestin de cuencas para enfrentar el cambio climtico y el Fenmeno El Nio / Edi-

tores: Juan Torres, Anel Gmez, Miguel Berr; Responsables de la sistematizacin del proyecto: Ana Cecilia Bermeo, Renn Alegre, Pedro Ferradas, Alcides Vilela; Revisin: Daniel Rodrguez. Lima: Soluciones Prcticas-ITDG; 106 p. Torres J. y Gonzlez S., 2005. Saberes y Sabores. El Nio y las Tierras Secas de la Costa Norte del Per (Piura). Vol 11: Uso y gestin del Agua en Tierras Secas. ISBN 987-43-8181-7. Fernndez A. y Abraham E. (Eds). UIP y la UNISDR, 2010. La Reduccin del Riesgo de Desastres: Un Instrumento para

alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Kit de Cabildeo para Parlamentarios. Ginebra, Suiza. 53 p. UNESCO, 2010. SERVICIOS DE LOS ECOSISTEMAS Y BIENESTAR HUMANO La contribucin de la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio. Bilbao, 77 p. Vargas R., 2012. Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial en el Per. Avances. En: Memoria del Foro Internacional Conservacin y Proteccin de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. Programa PA&S Andino. Lima, 10 al 12 de julio del 2012. 119 p.

143

ndice de anexos

Anexo Modulo 1
Marco Legal en Gestin de Riesgos de Desastres en el Per Institucionalidad para la gestin del riesgo en el Per Sistemas para la gestin de riesgo en el Per 149 Competencias del MEF como parte del SINAGERD Lecciones aprendidas y recomendaciones sobre gestin del riesgo. El caso peruano 148 149 149 149 149

Anexo Modulo 2
Cambio Climtico: Contexto Nacional-Per Polticas pblicas sobre cambio climtico en el Per Marco Legal en Adaptacin al Cambio Climtico en el Per Avances de las Estrategias Nacionales y Regionales de cambio climtico en el Per 151 153 155 155

Anexo Mdulo 3
Zonificacin Ecolgica Econmica ZEE en el Per Avances en los procesos de planificacin ZEE y POT en el Per Lecciones aprendidas sobre la implementacin de la ZEE y el OT en el Per Recomendaciones para el mejoramiento de procesos de ZEE Metodologa del Ordenamiento Territorial Gestin del territorio y Mecanismos para Compatibilizar Actividades Productivas Instrumentos de gestin territorial en el Per Matriz de la Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica (Per) Recomendaciones para fortalecer los procesos de ZEE y OT en el Per Los retos del Ordenamiento Territorial en el Per Balance de los procesos de Ordenamiento Territorial en la Subregin Andina Lecciones aprendidas de los procesos de Ordenamiento Territorial en Colombia 157 159 160 160 161 161 163 165 179 179 180 183

Anexo Mdulo 4
Objetivo prioritario del Plan Nacional de Gestin Del Riesgo de Desastres 20122021(Documento de Trabajo). 185 185

144

Cuadros de anexos
Cuadro 1: Estrategias Regionales de Cambio Climtico en el Per al 2012 Cuadro 2: Instrumentos de gestin territorial Cuadro 3: Instrumentos de Planificacin normados por nivel de gobierno en el Per 156 164 164

Figuras de anexos
Fig. 1: Preguntas que la ZEE busca responder Fig. 2: Niveles de ZEE Fig. 3. Metodologa de la ZEE Fig. 4: Ruta metodolgica de la formulacin de la ZEE Fig. 5: Metodologa del Plan de Ordenamiento Territorial Fig. 6: Ruta metodolgica de la formulacin del POT Fig. 7: Componentes funcionales del Plan de Desarrollo Concertado Fig. 8: Escenarios de vulnerabilidad frente al cambio climtico en el territorio peruano 152 157 158 158 159 162 162 165 152

145

Anexo Mdulo 1

Marco Legal en Gestin de Riesgos de Desastres en el Per

La Ley N29664 - SINAGERD como fundamento jurdico en este tema, establece la incorporacin de la GRD en los procesos de planeamiento a todos los niveles de gobierno. Adems, propone el establecimiento de una cultura de prevencin a las entidades pblicas y a la ciudadana, considerando la proteccin de medios de vida en zonas rurales diferente a la concepcin manejada por el SINADECI que priorizaba la proteccin principalmente de zonas urbanas. En el mbito nacional, esta Ley otorga un rol importante a los Gobiernos Regionales bajo el principio de subsidiariedad, marcando una pauta en el proceso de descentralizacin y transferencia de competencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Locales. Para que esta Ley se implemente es necesario que est alineada con la Ley N27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley N27972, Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley N27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, as como en la Ley N28056, Ley Marco del Presupuesto donde se da una gran importancia a la participacin activa de la sociedad civil en la programacin de los presupuestos de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales con especial nfasis en los gastos de inversin. Sin embargo, no existen mecanismos en ninguna de las dos normas que prevean la participacin activa de la sociedad civil en la determinacin de las prioridades presupuestarias en la Prevencin del Riesgo de Desastres. De la misma manera, la gestin correctiva incluida en la Ley N29664 - SINAGERD, deja ver la necesidad de incluir la reduccin de riesgos de desastres, pero no podr ser aplicable sin que se medien mecanismos normativos como una Ley de Ordenamiento Territorial, en concordancia con el marco jurdico existente, es decir que integre la Gestin de Riesgos de Desastres y Cambio Climtico en su concepcin. En el mbito regional, para poder cumplir con la Ley N 29664 del SINAGERD y su Reglamento, ser necesario desarrollar una legislacin alterna que facilite el proceso actual de descentralizacin y acelere la transferencia de competen146

cias a los Gobiernos Regionales y Locales. As tambin, el Reglamento de la Ley N 29664 - SINAGERD, debiera estar en concordancia con la Ley N28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, debido a las prioridades en la estrategia financiera de los Gobiernos Regionales y Locales, limitando acciones de respuesta frente a peligros inminentes, a proteger las inversiones y evitar gastos por impactos recurrentes previsibles. No considera la proteccin de los medios de vida por impactos recurrentes no previsibles considerados en la Estimacin y Prevencin del Riesgo, y la reconstruccin luego del desastre, necesarias para la implementacin de la Gestin de Riesgos a nivel local. Es necesario determinar criterios de delimitacin claros y justificados de las competencias exclusivas o competencias compartidas de los Gobiernos Locales a fin de fortalecer su rol en la Gestin de Riesgos de Desastres y tener claridad en las normas de carcter municipal sobre el tema (MINAG, 2012). Recomendaciones sobre normatividad respecto a Gestin de Riesgo de Desastres en el Per: - Se requiere impulsar leyes de cambio climtico y polticas adecuadas. Es necesario tener normas nacionales que incorporen el tema de pagos ambientales y de gestin ambiental en los presupuestos y en la gestin pblica. - La poltica pblica debe proponerse desde el gobierno central hacia los niveles locales como un proceso gradual en el cual exista retroalimentacin de experiencias. - La poltica pblica debe acompaarse de un proceso de planificacin en el cual se definan los planes, programas y proyectos, as como la asignacin de presupuestos y recursos financieros que permitan su implementacin. De igual forma, debe acompaarse de guas metodolgicas y dems instrumentos que permitan darle seguimiento. - Se requiere resolver los enfrentamientos, conflictos y barreras entre las competencias sectoriales que existen por falta de integracin de las normas de cada sector. El instrumento que podra ayudar a ordenar la

normativa es el Plan de Ordenamiento Territorial con enfoque de gestin del riesgo y adaptacin al cambio climtico. - Se debe revisar toda la normatividad para vincular la gestin del riesgo como eje transversal. En el caso del Per mediante la aplicacin del D. S. 022-2009-MINAM para todos los sectores (MEF y colaboradores, 2010).

- Sistema Nacional para la Respuesta y Rehabilitacin - SINPAD. - El Sistema Regional de Defensa Civil.

Competencias del MEF como parte del SINAGERD

En el marco del SINAGERD, el MEF tiene entre sus atribuciones y funciones: - La evaluacin e identificacin de mecanismos adecuados y costo-eficientes que permitan al Estado contar con la capacidad financiera para la atencin de desastres y su fase de reconstruccin, de manera complementaria a los otros niveles de gobierno. - En situaciones de desastres de gran magnitud, la PCM en coordinacin con el MEF, propondr al Consejo Nacional de Gestin de Riesgos de Desastres el esquema institucional y financiero de reconstruccin, sobre la base de un anlisis de vulnerabilidades, daos y necesidades. Con respecto a los instrumentos del SINAGERD para la gestin de riesgos de desastres, el MEF tiene a su cargo establecer la estrategia de gestin financiera del riesgo Institucionalidad, sistemas e instrumentos contemplados en la Ley del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres, Ley N 29664 y su Reglamento (Decreto Supremo 048-2011).

Institucionalidad para la gestin del riesgo en el Per

Institucionalidad, sistemas e instrumentos contemplados en la Ley del Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres, Ley N 29664 y su Reglamento (Decreto Supremo 0482011): - El Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI es un organismo pblico ejecutor que conforma el SINAGERD. Es el responsable tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulacin e implementacin de la Poltica Nacional y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, en los procesos de preparacin, respuesta y rehabilitacin. - El Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin de Riegos de Desastres CENEPRED es un organismo pblico ejecutor que conforma el SINARGED, responsable tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulacin e implementacin de la Poltica Nacional y el Plan Nacional de Gestin de Riesgos de Desastres, en los procesos de estimacin, prevencin y reduccin de riegos y reconstruccin. - Los Centros de Operaciones de Emergencia Regional (COER) y los Centros de Operaciones de Emergencia Local (COEL). - Las Plataformas de Defensa Civil Regionales y Locales.

Lecciones aprendidas y recomendaciones sobre gestin del riesgo. El caso peruano

- Los diferentes conceptos y mtodos de anlisis de vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climtico estn en desarrollo, sin embargo es importante avanzar en la aplicacin aunque sea con limitaciones. - Co-responsabilidad de sectores: Adaptacin y mitigacin del cambio climtico es un tema transversal que requiere de coordinacin interinstitucional. - La investigacin y tecnologa juegan un rol muy importante en las prioridades polticas con respecto al cambio climtico y se recomienda definir una agenda de investigacin cientfica nacional que se enfoque prioritariamente en cubrir vacos de informacin sobre los impactos del cambio climtico. - La difusin de informacin es clave para la reduccin de las vulnerabilidades al cambio climtico y el fortalecimiento de las capacidades de adaptacin a travs de la sensibilizacin de los tomadores de decisiones. 147

Sistemas para la gestin de riesgo en el Per

- Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres SINAGERD, como un sistema interinstitucional, sinrgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, as como evitar la generacin de nuevos riesgos, preparacin y atencin ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de poltica, componentes, procesos e instrumentos de la Gestin del Riesgo de Desastres. - Sistema Nacional de Informacin la Gestin de Riesgos de Desastres.

- En un futuro anlisis, es importante considerar la capacidad de adaptacin como variable que determina significativamente la vulnerabilidad. Se debe evitar enfocar la discusin sobre la adaptacin al cambio climtico solamente en las opciones disponibles para la adaptacin al cambio climtico y su eficacia y eficiencia. - En el anlisis realizado, la vulnerabilidad al cambio climtico est basada en un anlisis de la exposicin a los peligros que se dan hoy y que se han dado en el pasado. Sin em-

bargo, la vulnerabilidad es un proceso dinmico y la herramienta deber ser constantemente actualizada en base a los escenarios futuros de cambio climtico. - Incorporar en el anlisis aquellas variables que no se pudieron considerar por falta de informacin: (p.e. deglaciacin y el incremento del nivel de mar, limitante en la deforestacin, limitante en desertificacin, entre otras.) Se recomienda hacer anlisis con enfoques distintos y complementarios (cuencas, ecosistemas, sectores) (Monge, s.f).

148

Anexo Mdulo 2

Cambio Climtico: Contexto Nacional-Per

El Per es uno de los pases ms afectados por fenmenos hidro-meteorolgicos relacionados con el Fenmeno El Nio (FEN). En la costa norte los eventos intensos pueden ocasionar grandes prdidas por las intensas lluvias, pero los eventos moderados son beneficiosos ya que permiten reponer los recursos hdricos en esta rida regin. En contraste, las zonas alto andinas sufren sequas y heladas severas. Sin embargo, es incierto cual sera el efecto del CC futuro en el FEN (IPCC WG1 2007; Collins et al. 2010; Takahashi et al. 2011). Pero ya no es ms la contracorriente peruana, sino ENSO (El Nio - Southern Oscillation), o ENOS (El Nio Oscilacin del Sur), un fenmeno global. Dice David Enfield en Desastres y Sociedad No. 5: Lo importante es que, as como hoy sabemos que no podemos entender lo que ocurre con El Nio en las costas del Per y de Ecuador, desde el punto de vista del fenmeno natural sin verlo globalmente, igual ocurre para las respuestas de la sociedad sino miramos ms all de los pases. Sin embargo, el tema de las interacciones entre variabilidad del clima y actividades humanas, nos estara mostrando tambin que no se trata slo de cambiar de centro o campo fsico, sino de centro o campo conceptual. (Torres J. y Gonzlez S. 2005). Las temperaturas del aire en el territorio nacional muestran evidencias de aumento en las ltimas seis dcadas que podran estar asociadas con el calentamiento global (SENAMHI 2009), aunque tambin pueden estar influenciadas por variaciones naturales como la Oscilacin Decadal del Pacfico (PDO por sus siglas en ingls; Silva y Trasmonte, en revisin). El aumento en la temperatura puede afectar la fisiologa de los cultivos y ganados, aumentar la incidencia de plagas y enfermedades, adems de causar la prdida de superficie glaciar alto andina. De hecho, durante los ltimos 30 aos la superficie de glaciares andinos disminuy 22%, lo que ha generado una prdida de ms de 12,000 millones de m3 de estas reservas de agua. La desglaciacin no solamente tiene un impacto en la disponibilidad de agua, sino que aumenta

el riesgo de aludes y aluviones al incrementarse el nmero y la carga de lagunas colgantes. En el caso de las precipitaciones en la regin andina, las tendencias observadas varan de regin a regin (SENAMHI 2009), lo cual sugiere la adopcin de acciones diferenciadas para cada regin y enfatiza la necesidad de estudios a nivel de cuenca y sub-cuenca para evaluar los efectos del CC en los recursos hdricos.Reconociendo que los escenarios climticos para las lluvias amaznicas no presentan consenso sobre los cambios futuros (IPCC WG1 2007), las evidencias sugieren que la hidrologa en la Amazona Peruana ha presentado una tendencia negativa, con un nivel rcord de vaciante en el ao 2010 (Espinoza et al. 2011). De mantenerse estas alteraciones, podran producir fuertes impactos en los ecosistemas y actividades humanas. Los estudios realizados en el norte del Per estiman que se producir un incremento en el nivel del mar de aproximadamente entre 60 y 81 centmetros en los prximos cien aos. La temperatura del mar ha presentado tendencias negativas en la costa centro y sur, posiblemente debido a un aumento en la intensidad de los vientos (Gutirrez et al. 2011). En el futuro, esta tendencia podra continuar o revertirse a un calentamiento. Los efectos sobre el ecosistema marino, positivos o negativos, dependern del escenario exacto y de las especies afectadas. Estas posibilidades y escenarios estn siendo estudiados por nuestras instituciones especializadas y por instituciones de investigacin internacionales. La desoxigenacin del mar peruano debido al calentamiento afectara el ecosistema marino y la distribucin de los recursos hidrobiolgicos. La vulnerabilidad en el Per ha sido evaluada segn la exposicin, sensibilidad y capacidad adaptativa frente al CC, encontrndose lo siguiente:

Exposicin
- Un aumento en el nivel del mar afectara al 54,6% de la poblacin que se encuentra asentada en las zonas costeras. - La intensificacin de las sequas afectara al 149

90% de la poblacin, asentada en zonas ridas, semiridas y subhmedas. - El notorio retroceso de los glaciares alto andinos afectara la disponibilidad de agua en la cuenca del Pacfico y aumentara el riesgo de aludes y aluviones.

versidad biolgica, es posible que ambos se vean gravemente afectados por el CC. - Alto grado de sensibilidad de los sectores productivos primarios (agricultura, ganadera, pesca, minera), debido a que son los sectores que ms aportan a la economa y empleo del pas, y su poblacin es altamente dependiente de las variaciones del clima y es afectada de manera recurrente por eventos extremos.

Sensibilidad
- Alto grado de sensibilidad de la poblacin, debido a que la pobreza y la inequidad an afectan a importantes segmentos de la poblacin. De acuerdo al INEI (2012), para el 2010 en el Per el 30.8% de la poblacin viva en pobreza (7.6% en pobreza extrema y 23.2% en pobreza no extrema). - Alto grado de sensibilidad de los recursos biolgicos, puesto que el pas se encuentra entre los diez pases mega-diversos del mundo, con una gran parte de su territorio de alta montaa. Aun cuando no se cuenta con estudios especficos y de gran alcance sobre vulnerabilidad y los impactos del CC sobre los principales ecosistemas del Per y su di-

Capacidad de Adaptacin
- Capacidad de adaptacin incipiente, reflejada en la debilidad de las instituciones, una sociedad que requiere mejor organizacin para gestionar sus riesgos y emergencias derivados de desastres, la alta incertidumbre en la informacin para la toma de decisiones, y la existencia de marcos regulatorios que no consideran los riesgos derivados del CC. El siguiente grfico muestra la vulnerabilidad del territorio peruano ante el Cambio Climtico.

Fig. 8 Escenarios de vulnerabilidad frente al cambio climtico en el territorio peruano

Fuente: SPDA. Regiones Sostenibles ao 5 No. 10 Agosto 2012

150

Polticas pblicas sobre cambio climtico en el Per

Poltica Nacional Ambiental
Los lineamientos de la Poltica Nacional Ambiental (MINAM, 2009) sobre mitigacin y adaptacin al cambio climtico son: a) Incentivar la aplicacin de medidas para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico con un enfoque preventivo, considerando las particularidades de las diversas regiones del pas, con nfasis en la situacin y accionar espontneo de adaptacin de las comunidades campesinas y pueblos indgenas. b) Establecer sistemas de monitoreo, alerta temprana y respuesta oportuna frente a los desastres naturales asociados al cambio climtico, privilegiando a las poblaciones ms vulnerables. c) Fomentar el desarrollo de proyectos forestales, manejo de residuos slidos, saneamiento, usos de energas renovables y otros, para contribuir en la mitigacin de los efectos del cambio climtico. d) Conducir los procesos de adaptacin y mitigacin al cambio climtico difundiendo sus consecuencias, as como capacitar a los diversos actores sociales para organizarse. e) Promover el uso de tecnologas adecuadas y apropiadas para la adaptacin al cambio climtico y mitigacin de gases de efecto invernadero y de la contaminacin atmosfrica.

- Fortalecer el sistema de vigilancia y prediccin de fenmenos climticos de origen natural y antrpico. - Gestionar el riesgo de desastres e incorporarlo en el sistema de planificacin y presupuesto a nivel nacional, regional y local. La meta al 2021 es la reduccin a cero de la tasa de deforestacin en 54 millones de hectreas de bosques primarios bajo diversas categoras de ordenamiento territorial contribuyendo, conjuntamente con otras iniciativas, a reducir el 47.5% de emisiones de GEI en el pas, generados por el cambio de uso de la tierra; as como a disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climtico.

Estrategia Nacional de Cambio Climtico

La Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC) es el documento rector en la gestin del cambio climtico para el pas. Fue aprobada mediante D.S. 086- 2003-PCM, que establece su cumplimiento obligatorio y su incorporacin en las polticas, planes y programas sectoriales como regionales. La ENCC se elabor sobre la base de las Polticas de Estado Dcima y Dcimo Novena del Acuerdo Nacional relacionadas con la Reduccin de la Pobreza y Desarrollo Sostenible/ Gestin Ambiental, respectivamente. El objetivo general de la Estrategia es reducir los impactos adversos al cambio climtico, a travs de estudios integrados de vulnerabilidad y adaptacin que identificarn zonas y/o sectores vulnerables en el pas, donde se implementarn proyectos de adaptacin. Controlar las emisiones de contaminantes locales y los GEI, a travs de programas de energas renovables y de eficiencia energtica en los diversos sectores productivos (MINAM, 2010). La ENCC ha definido once lneas estratgicas de accin: 1) Promover y desarrollar investigacin cientfica, tecnolgica, social y econmica sobre vulnerabilidad, adaptacin y mitigacin respecto al cambio climtico. 2) Promover polticas, medidas y proyectos para desarrollar la capacidad de adaptacin a los efectos del cambio climtico y reduccin de la vulnerabilidad. 3) Activa participacin del Per en las negociaciones internacionales de cambio climtico, para defender los intereses del pas y proteger la atmsfera mundial. 4) Desarrollo de polticas y medidas orientadas al manejo racional de las emisiones de GEI, otros contaminantes del aire y la reduccin del impacto del cambio climtico, considerando los mecanismos disponibles en el Protocolo de Kyoto y otros instrumentos econmicos. 151

Plan Nacional de Accin Ambiental 2011-2021

Respecto a Bosques y Cambio Climtico el Plan Nacional de Accin Ambiental 2011 al 2021 (MINAM, 2011) considera las siguientes acciones estratgicas: - Reducir la tasa de deforestacin de bosques primarios, impulsando su conservacin y aprovechamiento sostenible. - Impulsar la forestacin y reforestacin a nivel nacional como un medio para mejorar, aplicar o crear la provisin de servicios ambientales. - Impulsar un crecimiento econmico con menor intensidad de emisiones de GEI. Economa baja en Carbono. - Estimar y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climtico - Desarrollar e implementar Estrategias Regionales y Locales de Adaptacin y Mitigacin frente al cambio climtico. - Reducir la degradacin de la tierra y los suelos, as como incrementar la capacidad de mitigacin de los efectos de la sequa.

5) Difusin del conocimiento y la informacin nacional sobre el cambio climtico en el Per en sus aspectos de vulnerabilidad, adaptacin y mitigacin. 6) Promocin de proyectos que tengan como fin el alivio a la pobreza, reduccin de la vulnerabilidad y/o mitigacin de GEI. 7) Promocin del uso de tecnologas adecuadas y apropiadas para la adaptacin al cambio climtico y mitigacin de GEI y de la contaminacin atmosfrica. 8) Lograr la participacin de la sociedad para mejorar la capacidad de adaptacin a los efectos del cambio climtico, reducir la vulnerabilidad y mitigar las emisiones de GEI y contaminantes ambientales. 9) Gestin de los ecosistemas forestales para mitigar la vulnerabilidad al cambio climtico y mejorar la capacidad de captura de carbono. 10) Explorar la posibilidad de lograr una compensacin justa por los efectos adversos del cambio climtico, generados principalmente por los pases industrializados. 11) Gestin de ecosistemas frgiles, en especial ecosistemas montaosos para la mitigacin de la vulnerabilidad al cambio climtico. Entendiendo que la vigencia de la ENCC es de diez (10) aos y que el proceso de elaboracin de la ENCC vigente se inici en 2001, la Comisin Nacional de Cambio Climtico (CNCC) y el MINAM han visto conveniente proceder con su actualizacin. Desde el ao 2009 se han formulado instrumentos claves para la gestin ambiental, como el Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021 y la Poltica Nacional del Ambiente. Junto con estos instrumentos, el Plan Nacional de Accin Ambiental (PLANAA) que determina acciones estratgicas y metas que harn posible que el Per responda a los desafos nacionales e internacionales en materia ambiental y la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la CMNUCC ofrece elementos importantes para reorientar las acciones para abordar el CC, que refuerzan la justificacin de revisar y actualizar la ENCC. El proceso de revisin se inici en 2010 bajo el liderazgo de la Comisin Nacional de Cambio Climtico y los Grupos ad hoc formados con la finalidad de acompaar y orientar el proceso. La DGCCDRH, con el apoyo de un equipo consultor y la colaboracin de diversas organizaciones tcnicas y de cooperacin, asumi la responsabilidad de conducir el proceso. La actualizacin de la ENCC permitir asumir las lecciones aprendidas y hacerla ms operativa, as como fomentar la integracin del CC en los mecanismos de planificacin pblica de los tres niveles de gobierno. Al mismo tiempo, per152

mitir incorporar planteamientos esbozados en otras polticas y planes, procurando reflejar los nuevos enfoques sobre la temtica del CC que se han desarrollado en los ltimos ocho aos.

Plan de Accin de Adaptacin y Mitigacin frente al Cambio Climtico

Esta lnea temtica pretende contribuir con: - La identificacin de riesgos climticos que podran afectar en forma adversa o positiva las decisiones de desarrollo. - La toma de decisiones que consideren al cambio climtico como variable materializada. Las medidas de adaptacin propuestas a nivel nacional son las siguientes: - Desarrollar a nivel nacional escenarios futuros de cambio climtico por regiones y cuencas, aplicando modelos y anlisis de las tendencias para reducir el nivel de incertidumbre, para lo cual se requiere fortalecer la Red Nacional de Estaciones a cargo del SENAMHI. - Desarrollar estudios de riesgos y vulnerabilidad para los sectores agua, agricultura, economa, pesca y reas con alta biodiversidad en las regiones, identificando los impactos sobre los ecosistemas y las poblaciones ms vulnerables. - Realizar en los sectores el anlisis de los costos de cambio climtico y de las necesidades de inversin y financiamiento para responder ante los efectos adversos del cambio climtico. - Apoyar la integracin de la adaptacin en polticas e instrumentos de gestin y asignacin presupuestal. - Implementar proyectos de reduccin de vulnerabilidad y/o incremento de la capacidad de adaptacin en sectores, regiones, localidades y ecosistemas prioritarios, como pueden ser la singularidad y la resiliencia. - Proponer espacios de concertacin interinstitucional en temas sociales, cambio climtico y el nivel de cumplimiento de los Objetivos del Milenio; propiciar mayor presencia de los sectores de educacin y salud, y la representacin de organizaciones de la sociedad civil como la Junta de Usuarios y la Mesa Nacional de Lucha contra la Pobreza. - Desarrollar un programa de conservacin de ecosistemas frgiles, como medida prioritaria de adaptacin en diversas zonas del pas. - Desarrollar y proponer enfoques metodolgicos que permitan integrar la gestin del riesgo de desastres y la adaptacin al cambio climtico (MINAM, 2010).

Marco Legal en Adaptacin al Cambio Climtico en el Per

La temtica de Cambio Climtico en el Per se rige por la Ley N28611, Ley General del Ambiente, en la cual los organismos pblicos descentralizados, regulatorios y de fiscalizacin, ejercen funciones y atribuciones ambientales sobre las actividades y materias sealadas en sta. Del mismo modo, la citada norma brinda las pautas para la coordinacin entre las autoridades sectoriales con competencia ambiental, Gobiernos Regionales y Locales. La distribucin de las competencias ambientales de los tres niveles se menciona en esta Ley. Sin embargo, es preciso destacar que existen lineamientos de poltica para el Ordenamiento Territorial de acuerdo a lo previsto en la Resolucin Ministerial N 026-2010-MINAM. Existe la Ley N27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, que indica que la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) debe asesorar y acompaar a los Gobiernos Regionales a fin de sanear los lmites territoriales y la organizacin racional del territorio, la cual debe ir de la mano con una Ley de Ordenamiento Territorial. A nivel nacional no existen normas especficas que determinen que las zonas afectadas por eventos climticos o vulnerables a ellos no sean habitables o susceptibles de ser repobladas. A nivel regional, hay una dbil articulacin de proyectos y programas de desarrollo propuestos desde el Estado por la falta de criterios de Ordenamiento Territorial. Es necesario aprobar y publicar una Ley de Ordenamiento Territorial que integre la GRD y ACC, y asimismo, que se fomente su implementacin a nivel local. Tambin es fundamental incorporar medidas sobre ACC como parte de las competencias de los Gobiernos Locales, contenidos en

el captulo NII de la Ley Orgnica de las Municipalidades. Por ello, es necesario analizar la implementacin de medidas piloto de adaptacin al Cambio Climtico como parte de los planes de desarrollo concertado a nivel local, esto avalado en el artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades en lugar de incluirla en los Planes de Desarrollo Concertado Regionales. Asimismo, existen normas como la Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Artculo 1) y la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (Artculo 50) que hacen referencia al Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales aprobado mediante Decreto Legislativo N613 y derogado mediante la Ley General del Ambiente. A nivel regional es necesario revisar las normas sobre descentralizacin, atribuciones y funciones de los Gobiernos Regionales y Locales a fin de establecer en su texto normativo una mayor precisin sobre las mismas en cada nivel de gobierno a fin de evitar disensos en su delimitacin. En ese sentido, es necesario que el Ministerio de Agricultura y el Ministerio del Ambiente aporten con lineamientos y guas prcticas que puedan orientar la implementacin de las normas emitidas en esta materia. Al respecto, la Ley de Gobiernos Regionales establece que stos son responsables de la elaboracin de las estrategias regionales de Cambio Climtico, que incluye lineamientos y acciones en mitigacin y adaptacin (MINAG, 2012).

Avances de las Estrategias Nacionales y Regionales de cambio climtico en el Per

Estrategias Nacionales y Regionales de cambio climtico que estn aprobados y en formulacin segn informacin siguiente al ao 2012:

153

Cuadro 1: Estrategias regionales de cambio climtico en el Per al 2012

N Regin Grupos Tcnicos de CC en el marco de las CARs (Documentos de creacin) OR. No. 64-2004-GRA/CR R.G.R. N 0016-2012A/GRRNGMA O. R. N009-2009- CR-APURIMAC A.R. N 043-2008-GRA/CR-Arequipa R.E.R. N 222-2010-GRA/CR O.R. N 013-2005- GRCAJ-CR O.R. N 013-2005- GRCAJ O.R. N 070-2010-R/GRC.CUSCO RER. N 398-2012/GOB.REG- HVCA/PR O.R. N095-2010-CR/GRH En proceso R.E.R N 244-2005-GRJ/PR O.R. N 020-2008- GR La Libertad/CR R.E.R. N 338-2008-GR.LAMB/PR. En proceso O.R. N 020-2008-GRL-CR O.R. N 007-2009- GRMDD/CR En proceso O.R. N 258-2010-G.R.PASCO/CR R.G.R. N 248-2010/GRP-CR R.E.R. N 147-2011-PR-GR.PUNO En proceso O.R. N 026-2010-CR-GOB.REG.TACNA O.R. N010-2010/GOB. REG. TUMBES-CR ERCC (Documentos de aprobacin) OR. No. 223-2008GRA/CR No tiene O. R. N010-2012- CRAPURIMAC A.R. N 143-2010GRA/CR-Arequipa O.R. N 032-2011GRA/CR No tiene No tiene O.R. N 020-2012-R/ GRC.CUSCO No tiene No tiene No tiene D.R. N 002-2007-GRJUNN/PR No tiene R.E.R. N 348-2010GR.LAMB/PR. No tiene O.R. N 009-2011-GRLCR No tiene No tiene No tiene O.R. N 224-2011/ GRP-CR No tiene No tiene No tiene No tiene No tiene

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por la DGCCDRH del Ministerio del Ambiente 2012.

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Anexo Mdulo 3

Zonificacin Ecolgica Econmica ZEE en el Per1

La ZEE es un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. Una vez aprobada la ZEE se convierte en un instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio y de sus recursos naturales.

b) Orientar la formulacin, aprobacin y aplicacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, as como la gestin ambiental en concordancia con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente y el bienestar de la poblacin. c) Proveer el sustento tcnico para la formulacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el mbito nacional, regional y local. d) Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin. e) Proveer informacin tcnica y el marco refe-

Objetivos de la ZEE
a) Conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Fig. 1: Preguntas que la ZEE busca responder

QUERER / SER Cmo queremos que sea y est nuestro bosque en el futuro

SABER Diagnstico integral del territorio - ZEE, Agentes y causas Lnea Base (Tendencial)

ESCENARIOS deseado y posible

TENER Destrezas, Herramientas, Recursos, Habilidades, Fortalezas, Tecnologas, Gobernanza.

HACER Planificacin, Priorizacin y Especializacin de iniciativas. Instrumentalizacin: (Polticas, Proyectos, Programas, Normas)
Fuente: Amaznicos por la Amazona, 2011.
1

D. S. 087-2004-PCM. Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica

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Fig.2: Niveles de ZEE

Fuente: MINAM, 2012.

Fig. 3: Ruta metodolgica de la formulacin del POT

Fuente: BIOCAN, 2012. Fortalecimiento del Ordenamiento en la Amazonia Peruana. Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana-Iiap. Ministerio del Ambiente-Minam. Primer taller de lineamientos para la planificacin y ordenamiento territorial de la Amazonia. Lima, 8 y 9 agosto de 2012. 31 diapositivas.

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Fig. 4: Ruta metodolgica de la formulacin de la ZEE

Fuente: GIZ-PDRS, 2011.

rencial para promover y orientar la inversin pblica y privada. f) Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes actores sociales sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio. La figura 1 muestra las preguntas que la ZEE busca responder. Niveles de calificacin de las categoras de uso en la ZEE en el Per* - Uso recomendable. - Uso recomendable con restricciones. - Uso no recomendable. * Artculo 10 del Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (ZEE) DS N0872004-PCM. La figura 2 muestra los niveles de ZEE.

Avances en los procesos de planificacin ZEE y POT en el Per

Los avances en los procesos de planificacin ZEE y POT en las regiones son los siguientes: - Regin San Martin: el 80% de su territorio cuenta con ZEE y un 20% del territorio cuentan con planes de ordenamiento territorial. En estos procesos no se ha incorporado GdR y CC en la ZEE. A nivel nacional el Gobierno regional de San Martin ha destacado por liderar los procesos de planificacin territorial a nivel regional, provincial y de cuencas. Tambin ha destacado por apostar hacia una institucionalidad de la Autoridad Regional Ambiental (ARA) una de las experiencias ms importantes y nicas en el Per que luego se ha replicado a otros Gobiernos regionales. Se seala adems que Moyobamba, capital de la Regin San Martin ser sede del curso regional. - Regin Cajamarca: ha logrado aprobar la ZEE a nivel macro (regional) y est en proceso de formulacin del POT. Ha logrado incorporar GdR y variables climticas en la 157

Metodologa de la ZEE
La figura 3 muestra esquemticamente los componentes esenciales de la metodologa de la ZEE. La figura 4 muestra la ruta metodolgica de la formulacin de la ZEE

modalidad de sub-modelos en la ZEE. - Regin Lambayeque: Han culminado con la formulacin de la propuesta de ZEE pero an est pendiente para el presente ao realizar estudios complementarios sobre GdR y CC. - Regin Piura: Han aprobado la ZEE y estn en formulacin del POT. En este proceso han incorporado GdR pero an no la variable climtica.

de los diferentes grupos de inters - La importancia que la normatividad ofrezca lineamientos claros para desarrollar la metodologa en la fase de evaluacin y modelamiento. - Es necesario comprometer a a las instituciones con competencias sobre el tema con la finalidad que puedan proporcionar la informacin necesaria para construir los submodelos. - El Equipo Tcnico Regional (ETR) y la comisin consultiva de ZEE-OT deben identificar los fenmenos fsicos que recurrentemente se manifiestan en el territorio y que por sus caractersticas constituyen peligros potenciales para las unidades sociales y sus medios de vida; tambin deben realizar la respectiva zonificacin de peligros. - El ETR debe generar la estructura de los submodelos y convocar a reuniones con tcnicos de instituciones pblicas y privadas vinculados con el tema para levantar aportes que mejoren la propuesta y la primera versin de los mapas que forman parte del submodelo. - La construccin de los submodelos de peligros potenciales y vulnerabilidad debe convocar a tcnicos de instituciones y grupos de inters con conocimiento de la temtica y con capacidades para evaluar las diferentes variables a utilizar. - Es necesario generar un mapa por cada peligro potencial identificado, sustentado en informacin ponderada con la participacin de tcnicos y expertos. Cada uno de estos mapas ser un producto a utilizar en la calificacin de las alternativas de uso del territorio. - En la ZEE se construyen nueve submodelos; entre ellos, los de peligros potenciales y vulnerabilidad, los cuales constituyen variables fundamentales para la construccin de otros submodelos, tales como el urbano industrial y el de potencialidades socioeconmicas. - Toda la informacin, los productos y acuerdos generados en el proceso de ZEE estn a disposicin del pblico mediante el portal del gobierno regional. Esta transparencia ha sido importante en la experiencia, ya que con ella se ha ganado legitimidad tcnica y social.

Lecciones aprendidas sobre la implementacin de la ZEE y el OT en el Per

Vargas (2012) da cuenta de las lecciones aprendidas respecto a la ZEE y OT en el Per: - Los procesos de ZEE y OT son procesos complejos, multisectoriales y en construccin. - Se entienden de diferente manera segn intereses y necesidades. - Existen an pocas capacidades profesionales para impulsar procesos de OT. - Dispersin, desarticulacin y diferencias en la calidad de la informacin para impulsar procesos. - Procesos con real participacin social (persisten las resistencias de mineros y madereros), como el caso de Cajamarca o de Madre de Dios. - Incorporar ZEE y Planes de OT en los criterios de valoracin de los proyectos de inversin pblica. - Importancia de la participacin de la sociedad civil en todo el proceso. - La gestin es ms importante que la informacin. - Utilizar el Sistema de Informacin Geogrfica como herramienta y no como fin del proceso. Estas son las principales lecciones fruto de la experiencia de la ZEE en Cajamarca (Quispe, 2010; Snchez, 2009): - El proceso debe propiciar espacios para la discusin y la aprobacin de informacin, metodologas, criterios y ponderaciones. - La aplicacin de la metodologa requiere tcnicos con cierto nivel de conocimientos del territorio y experiencia en el tema. - Los criterios que se aplican en el modelamiento (anlisis multicriterio) deben ser consensuados para que respondan a las caractersticas y las particularidades del territorio. - Todo insumo intermedio, como el caso de las reas prioritarias para la conservacin, debe ser concertado y aprobado con participacin 158

Recomendaciones para el mejoramiento de procesos de ZEE

Desde la visin de los actores participantes del proceso de ZEE de Madre de Dios (Per) [Fernndez, 2010], la zonificacin ecolgica y econmica no es conocida ni difundida, por lo

que las propuestas que se presentan a continuacin son las sugeridas por la sociedad civil y el Gobierno. - Difundir la zonificacin ecolgica y econmica de manera clara, no tcnica, para todos los actores involucrados en la regin. - Determinar los plazos de la realizacin e implementacin de la macrozonificacin de la regin (actualizacin), la mesozonificacin y la microzonificacin. - Determinar los plazos de la ejecucin del ordenamiento territorial en la regin. - Considerar en la actualizacin de la zonificacin ecolgica y econmica y el ordenamiento territorial los otros tipos de zonificacin que existen en la regin, como castaas (ACCA e Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana, IIAP), forestal (Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA) y el catastro minero (Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero, INACC). - Incluir en la zonificacin ecolgica y econmica las reas (propuestas) de conservacin regional como el lago Valencia. - Usar la zonificacin ecolgica y econmica como instrumento de gestin que permita a las autoridades definir las competencias de cada sector. - Considerar la zonificacin ecolgica y econmica como una herramienta dinmica de ordenamiento territorial, que cambia con el territorio y que necesita actualizarse con miras a su rpida implementacin y ejecucin. - Determinar los mecanismos para que el Gobierno Regional ejecute la zonificacin ecolgica y econmica en plazos razonables y la haga respetar por todos los sectores involucrados.

diversos actores sociales sobre el acceso y uso que debe darse a un recurso en particular y en un territorio particular. Por ello es de gran importancia dar seales claras sobre el uso del territorio, presente y futuro. Para cumplir con la finalidad y objetivos de una poltica en este sentido, es necesario contar con un marco legal e institucional11. As, en la actualidad el marco legal en relacin a la dimensin ambiental del problema de ordenamiento territorial, establece pautas que han permitido avanzar en acciones, tales como: - Formular la poltica, planes, estrategias, lineamientos y normas de carcter nacional para el zonificacin ecolgica y econmica en coordinacin con las entidades correspondientes. - Conducir, promover, asesorar y evaluar los procesos de identificacin de las potencialidades del territorio, a nivel nacional en el contexto del desarrollo sostenible, supervisando que se sustenten en la normatividad y de conformidad con los instrumentos tcnicos aprobados para estos procesos. - Promover y capacitar permanentemente en los aspectos relacionados a la Zonificacin Ecolgica Econmica, a los tres (03) niveles de gobierno. - Conducir y promover la articulacin de los planes de desarrollo concertados, gestin de riesgos, el proceso de descentralizacin, regionalizacin y desarrollo de fronteras con el ordenamiento territorial para la adecuada gestin integrada de los recursos naturales. La poltica nacional del ambiente, que recoge la dimensin ambiental de la problemtica, contiene en su primer eje que se orienta a la Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, lineamientos para el Ordenamiento Territorial (Numeral 11 del Eje de Poltica 1 del Decreto Supremo N 012-2009-MINAM), que contemplan: - El impulso del Ordenamiento Territorial entre otros, para la conservacin, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as como la ocupacin ordenada del territorio. - La incorporacin del anlisis del riesgo natural y antrpico, as como las medidas de adaptacin al cambio climtico en los procesos de Ordenamiento Territorial. - El impulso de mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desarrollo de actividades socioeconmicas en zonas

Metodologa del Ordenamiento Territorial

La figura 5 muestra la metodologa del Plan de Ordenamiento Territorial. La figura 6 muestra la ruta metodolgica de la formulacin del POT.

Gestin del territorio y Mecanismos para Compatibilizar Actividades Productivas2

Parte de la conflictividad socio ambiental se ha expresado generalmente por la disputa entre

2 Tomado del informe que ha sido preparado por la Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N 1892012-PCM como parte del mandato conferido en dicha norma. Las propuestas normativas respectivas sern aprobadas progresivamente por el Consejo de Ministros o en el nivel institucional y jerrquico correspondiente.

159

Fig. 5: Metodologa del Plan de Ordenamiento Territorial

ETAPA PREVIA PREPARATORIA ETAPA FORMULACIN DIAGNSTICO INTEGRADO ETAPA CONSULTIVA Y APROBACIN ETAPA IMPLEMENTACIN ETAPA DE MONITOREO, EVALUACIN

ETAPA PROSPECTIVA

ETAPA PROPOSITIVA

Anlisis de riesgo Anlisis de los sistemas urbano rurales Identificacin condicionantes de la cuenca Caracterizacin dinmicas econmio productivas y acceso al mercado
Fuente: BIOCAN, 2012. IIAP.
Etapa Inicial Etapa Formulacin Aspectos Fundamental Metodologa Formulacin ZEE ZONIFICACIN ECOLGICA ECONMICA Etapa Aprobacin Etapa Aplicacin Etapa Monitoreo, Evaluacin y Actualizacin

Fase preliminar

Fase Recopilacin General

Fase Anlisis

Fase Evaluacin

Fase Validacin Propuesta

Fig. 6: Ruta metodolgica de la formulacin del POT

Fuente: GIZ-PDRS, 2011.

con alto potencial de riesgos ante peligros naturales y antrpicos. - El impulso del ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras, en la gestin de 160

cuencas hidrogrficas y las zonas marino costera. - Y tambin en la Ley de Creacin, Organizacin y funciones del Ministerio del Ambiente, se seala como una de sus funciones

especficas, establecer la poltica, criterios, herramientas y procedimientos de carcter general para el ordenamiento territorial, en coordinacin con las entidades correspondientes y conducir su proceso. Es importante mencionar sin embargo que en muchos casos se entiende el ordenamiento territorial y la zonificacin ecolgica-econmica como instrumentos estticos, aislados de las polticas nacionales, divorciados de las estrategias de desarrollo y orientados de manera equivocada, a excluir actividades econmicas, omitiendo el rol principal de estos instrumentos como herramientas dinmicas de compatibilizacin y fundamentales en estrategias de crecimiento y desarrollo sostenible. Por ello, la prioridad establecida en este Objetivo, es: Proveer los elementos normativos, tcnicos y de gestin para lograr el Ordenamiento Territorial OT en todo el mbito nacional.

tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio. El ordenamiento territorial no es un fin en s mismo, es un proceso que contribuye al desarrollo en condiciones de sostenibilidad; el conjunto de sus instrumentos tcnicos, (zonificacin, anlisis econmico, de sistemas urbanos, y de riesgos), son orientadores para la toma de decisiones en tanto se evalan escenarios con sus beneficios y perjuicios, y cualquiera sea el escenario que se elija (proceso poltico y social) tendr perjuicios que asumir y gestionar. Su aplicacin ser flexible y dinmica. El proceso de OT permite conocer la problemtica asociada al uso del territorio y establece los mecanismos de concertacin, para la toma de decisiones sobre las actividades productivas. Se vuelve a recalcar que un nuevo marco normativo no puede pretender determinar irrestrictamente ni condicionar los usos del territorio, sino establecer mecanismos y estrategias para que su uso sea eficiente y sostenible, armonizado con una visin de desarrollo con inclusin social.

Qu propone la Comisin Multisectorial para asegurar se avance en el Objetivo?

- Mejoramiento de la gestin territorial y mecanismos para la compatibilizacin de las actividades productivas y extractivas. Para lo cual se considera necesario proponer una Poltica de Estado en materia de Ordenamiento Territorial que como elemento de concertacin poltica enmarque las diferentes dimensiones, como, la ambiental, productiva, social entre otras de la problemtica del uso del territorio en un marco normativo de Ordenamiento Territorial, que tenga por objeto orientar el uso eficiente y sostenible del territorio, que armonice todas sus dimensiones, incluyendo la ambiental en relacin al uso de recursos naturales, servicios ambientales, diversidad biolgica y ecosistemas en general y en el marco del enfoque de desarrollo con inclusin social y prevencin, considerando la seguridad, la integracin y la cohesin social. - El nuevo marco normativo de OT enmarcado en una poltica de Estado concertada sobre el tema, debe definir el proceso de OT como un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, polticos, econmicos y

Instrumentos de gestin territorial en el Per

Actualmente el Ministerio del Ambiente (MINAM), est formulando la Gua Nacional de Ordenamiento Territorial, con la finalidad de orientar los procesos de Ordenamiento Territorial a nivel nacional, bajo la conduccin tcnica del Director General de Ordenamiento Territorial del MINAM. Bajo este marco los actuales procesos de ordenamiento territorial, que han iniciado las regiones y los gobiernos locales con la elaboracin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE, debern adecuarse al nuevo instrumento a fin de que se encuentren en armona con las polticas y planes nacionales y sectoriales. El cuadro 3 muestra los instrumentos de Planificacin normados por nivel de gobierno en el Per. La figura 7 muestra los componentes funcionales del Plan de Desarrollo Concertado.

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Cuadro 2: Instrumentos de gestin territorial

Plan Plan de Ordenamiento Territorial Ley N 27867 Contenidos bsicos Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas de Ordenamiento Territorial en concordancia con los planes de los Gobiernos Locales. Planificar integralmente el desarrollo local y ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Describe las potencialidades y limitaciones del territorio y sirve como instrumento tcnico para los procesos de Ordenamiento Territorial en el pas. Instrumento de planificacin territorial que describe y analiza los roles y funciones de los asentamientos poblacionales del sistema. Zonificacin del uso del suelo urbano y su normativa. Define el desarrollo urbano y rural, haciendo un anlisis socioeconmico y territorial. Competitividad de uso de suelo urbano y las actividades comerciales (zonificacin urbana).

Zonificacin Ecolgica Econmica, D.S. N 087-2004 Plan de Acondicionamiento Territorial, D.S. N 027-2003 Plan de Desarrollo Urbano, Ley N 27972 Plan de Desarrollo Rural Plan Urbano Distrital, Ley N 27972

Fuente: Ministerio del Ambiente, 2010. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial. Resolucin Ministerial N 026-2010, MINAM del 23 de febrero del 2010. Lima, 36 p.

Cuadro 3: Instrumentos de Planificacin normados por nivel de gobierno en el Per

Nivel Nacional Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) Plan Estratgico Institucional (PEI) Plan Operativo Institucional (POI) Plan de Desarrollo Regional Concertado Plan Estratgico institucional (PEI) Presupuesto Participativo Presupuesto Institucional Plan Operativo Institucional (POI) Nivel local (provincialdistital) Plan de Desarrollo Municipal Concertado Plan de Acondicionamiento Territorial (provincial) Plan de Desarrollo Urbano Plan de Desarrollo Rural Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos Plan Estratgico para el Desarrollo Econmico Sostenible Plan de Desarrollo Institucional Presupuesto Participativo Presupuesto Institucional Plan Operativo Institucional (POI)
Fuente: Vargas, 2012.

Nivel regional

Plan de competitividad regional Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas Programa de Desarrollo Institucional

Programa de Inversiones

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Fig. 7: Componentes funcionales del Plan de Desarrollo Concertado

PLAN DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL PLAN DESARROLLO URBANO, ZONIFICACIN, VIALIDAD, ASENTAMIENTOS PLAN DE DESARROLLO RURAL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO (INTEGRAL)

PLAN DE GESTIN AMBIENTAL

PLAN DE PREVENCIN DE DESASTRES

PLAN DE DESARROLLO DE CAPACIDADES

Fuente: Lizrraga, 2012

PLAN DE COMPETITIVIDAD

Matriz de la Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica (Per)

LINEA ESTRATGICA 1: FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES Esta lnea estratgica tiene como propsito asegurar el fortalecimiento y desarrollo de capacidades de las autoridades y de personal involucrado de los niveles tcnicos, polticos, sociales, cientficos y jurdicos encargados de conducir y supervisar la gestin de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin. Objetivos Estratgicos 1.1 Establecer que la aprobacin de los procesos de ZEE por la autoridad competente (regional y/o local) requiere previamente la conformidad tcnica del MINAM Acciones a) Modificar el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica relacionado con la etapa de formulacin de la ZEE. b) Incluir en la Ley General de Ordenamiento Territorial la aprobacin tcnica del MINAM previamente a la aprobacin de la autoridad competente en el nivel regional y/o local.

1.2 Promover y fortalecer el desarrollo de a) Elaborar y ejecutar programas de capacitacapacidades de autoridades nacionales, re- cin en Zonificacin Ecolgica Econmica en gionales y locales en los procesos de ZEE los diversos niveles de gobierno. b) Implementar un programa de capacitacin a nivel de los sectores, gobiernos regionales y locales, instituciones educativas y sociedad civil, a travs del MINAM en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas-MEF, el Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial, las Comisiones Tcnicas Regionales de ZEE y OT y otras instituciones. c) Presupuestar, desarrollar y monitorear un programa de capacitacin a nivel de los gobiernos provinciales y distritales, comunidades campesinas y nativas y dems actores. 163

d) Desarrollar y generar destrezas en los Gobiernos Regionales en temas tcnicos, cientficos, legales, polticos y sociales, dependiendo del pblico objetivo a ser capacitado. e) Desarrollar y difundir las metodologas a travs de manuales y guas, que recojan las experiencias en marcha, para continuar avanzando con la formulacin de propuestas de ZEE y planes de ordenamiento territorial y para promover la participacin de actores sociales. f) Elaborar un Programa Nacional de Capacitacin en ZEE y OT con programas regionales, los mismos que sern considerados dentro de la partida presupuestaria de los Proyectos de Inversin Pblica denominados Fortalecimiento de Capacidades para el Ordenamiento Territorial en enmarcados en una estrategia comunicacional que incluya, entre otros, la elaboracin de manuales y guas de ZEE y OT, tomando en cuenta las lecciones aprendidas de los procesos en marcha y adecuando a la realidad de las unidades territoriales del pas. 1.3 Evaluar y garantizar la especializacin de a) Elaborar un registro nacional de profesionalos profesionales en el Registro Nacional les e instituciones que, de acuerdo a su nivel de La necesidad de contar con personal tcnico preparacin y especializacin, estn aptos para calificado que manejen metodologas validadas brindar un adecuado soporte tcnico-normativo y la diversidad de herramientas para llevar a a los procesos de ZEE y OT nacional, regionacabo estos procesos ha sido la constante en los les y locales. ltimos aos, generando retrasos en los mismos e incluso se han elaborado productos que no se ajustan a los estndares establecidos en la Directiva de la Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica. b) Evaluar los criterios mnimos que deben tener los profesionales para ser inscritos en el registro nacional y los trminos de referencia requeridos para cada una de las especialidades, entendiendo el carcter inter y multidisciplinario del proceso, as como las dinmicas y coyunturas particulares de las regiones.

c) Acreditar que los profesionales, facilitadores e instituciones inscritos en el Registro Nacional de especialistas en ZEE conozcan los siguientes instrumentos: - Metodologa de Formulacin de la Propuesta de Zonificacin Ecolgica Econmica a niveles macro, meso y micro y de Planes de Ordenamiento Territorial. - Formulacin de Proyectos de Inversin Pblica - PIP en el marco del Sistema Nacional de Inversin 4 Pblica. - SNIP sobre la base de la experiencia de los procesos de ZEE en marcha y aprobados, dirigidos a formuladores y evaluadores. - Marco Legal e Institucional - Sistema de Informacin Geogrfica-SIG, Percepcin Remota y Teledeteccin mediante el acceso a la informacin geogrfica oportuna, confiable y estandarizada. - Sistema de Gestin de base de datos relacionales 164

- Herramientas de Facilitacin y Metodologas Participativas para la concertacin. - Metodologas para la aplicacin y articulacin de la ZEE a otros procesos de desarrollo. - Anlisis de riesgo y medidas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico. - Planificacin y gestin urbana y rural regional. - Planificacin Estratgica para el Ordenamiento Territorial. - Metodologas de Evaluacin de Impacto Ambiental. - Gestin y conservacin de recursos naturales, incluyendo reas naturales protegidas y otras iniciativas de conservacin regional, municipal, privada y comunal. - Servicios ambientales (Mecanismos de Desarrollo Limpio - MDL, Reduccin de Emisiones por Deforestacin y Degradacin REDD, Pago por servicios ambientales hdricos, etc.). - Construccin de la matriz de valoracin de la ZEE. - Tcnicas de integracin temtica para zonas homogneas - Valoracin Econmica de Recursos Naturales y Culturales. - Restauracin de ecosistemas degradados. - Sistemas de procesamiento y anlisis de la informacin estadstica. - Manejo de informacin climtica e hidrolgica (estaciones climatolgicas). d) La acreditacin de los profesionales debe ser ratificado por su participacin en procesos que se estn desarrollado a nivel nacional, el mismo que pueda definir los criterios de evaluacin e) Generar espacios de intercambio de experiencias entre las regiones, tanto a nivel de los equipos tcnicos como de las Comisiones Tcnicas Regionales y Locales 1.4 Promover y fortalecer capacidades tc- a) Elaborar y establecer el Reglamento Interno nico normativos en las Comisiones Tcni- de la Comisin Tcnica Regional o Local de la cas Regionales y Locales Zonificacin Ecolgica y Econmica y Ordenamiento Territorial con el apoyo del MINAM y con Las Comisiones Tcnicas Regionales o Loun ordenamiento estructural y funcional entre cales para la ZEE y OT son las instancias de los miembros de dicha comisin. gestin territorial de carcter multisectorial con participacin de los actores sociales y sociedad civil organizada, encargada de la coordinacin y concertacin del proceso de Zonificacin Ecolgica Econmica - ZEE y del Ordenamiento Territorial - OT, promoviendo el dilogo y el acuerdo entre los sectores pblico, privado y sociedad civil. Las funciones de las Comisiones Tcnicas, de acuerdo al DS N 087- 2004-PCM y DS N 088-2007-PCM, son las siguientes: a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la

b) Articular las competencias de las instituciones pblicas y privadas y adecuarse a las polticas de ordenamiento territorial y utilizar a la ZEE como instrumento tcnico que orienta la toma decisiones y de sus actividades. c) Realizar el monitoreo de las actividades y las decisiones tomadas as como los impactos de las mismas. d) Fortalecer la generacin de informacin, la capacitacin, la difusin y comunicacin, el mo 165

ejecucin del proceso de la Zonificacin Ecolgica y Econmica - ZEE a nivel regional y local; as como los aspectos relacionados a la macrozonificacin nacional;

Comisin Tcnica, si las autoridades no pueden, por diferentes motivos, constituirla (p. ej. alcaldes), stos deben de acreditar a sus representantes incluyendo la posibilidad de tomar decisiones tanto tcnicas como polticas, as como garantizar su continuidad de participacin. Es importante mencionar que para el eficiente cumplimiento de las funciones de las Comisiones debe de incorporarse una partida presupuestal dentro de los Proyectos de Inversin Pblica.

nitoreo y supervisin, el anlisis en la gestin de conflictos por superposicin de reas, entre otros, que se definirn en concordancia con la realidad de cada unidad territorial y deber esb) Proponer los mecanismos de consulta y par- pecificarse en su respectivo reglamento de funticipacin ciudadana y procesos de difusin y cionamiento. capacitacin; y e) Brindar soporte tcnico a las decisiones que c) Emitir opinin y recomendaciones sobre nor- tomen los Gobiernos Regionales y Locales, las mas, procesos y metodologas vinculadas al Or- Mancomunidades y los Comits de Gestin de denamiento Territorial. En la conformacin de la Cuencas en ZEE y OT. f) Evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de estudio.

g) Participar de la elaboracin del Proyecto de Inversin Pblica de Desarrollo de Capacidades para el OT en los otros niveles y de Proyectos de Inversin Pblica que faciliten la implementacin de los planes, programas y actividades priorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial. h) Participar de la supervisin y control social de las decisiones que se tomen Las Comisiones Tcnicas Regionales deben de en el territorio. servir de rgano de apoyo y asesoramiento a las Comisiones Tcnicas Locales; las mismas que debern organizarse en grupos de trabajo para facilitar las actividades contempladas en la Directiva de la Metodologa de la ZEE. 1.5 Promover y definir responsabilidades de a) En la generacin, procesamiento, anlisis gestin a las Subcomisiones Tcnicas y actualizacin de informacin: Las Subcomisiones o Grupos de Trabajo se crean al interior de la Comisin Tcnica Regional /Local de ZEE y OT como apoyo a la adecuada gestin del proceso de ZEE, de acuerdo a la realidad y dinmica de las unidades territoriales. - Generar, procesar y sistematizar la informacin tcnica de utilidad para los procesos ZEE y OT. - Recopilar y actualizar la informacin de utilidad para ZEE y OT. - Elaborar propuestas para la estandarizacin de la informacin. - Estandarizar criterios y metodologas en uso y recopilacin de informacin tcnica. - Elaborar estudios y documentos sobre ZEE y OT; donde participen activamente las universidades. - Establecer protocolos para la estandarizacin de criterios en el procesamiento, anlisis y actualizacin de la informacin. - Crear y establecer el Sistema Regional de Informacin Georeferenciada, para la actualizacin de la informacin. - Crear y disear el Sistema de Informacin Territorial Regional para la implementacin de la fase de Evaluacin, monitoreo y actualizacin. b) En la difusin, socializacin, sensibilizacin y capacitacin: - Fortalecer de capacidades locales a nivel institucional y sociedad civil, en SIG y teledeteccin, (preferentemente al personal de planta) en manejo sostenible del territorio, marco legal, ZEE y OT, manejo de recursos naturales y culturales, conservacin de la biodiversidad. 166

- Formar facilitadores para los procesos de concertacin y difusin en temas de ZEE y OT. - Elaborar un plan de capacitacin, sensibilizacin y difusin. Diseo de estrategias de difusin participativa. c) En la concertacin y participacin: - Establecer alianzas estratgicas entre las comisiones tcnicas regionales y locales con organizaciones pblicas, privadas y sociedad civil, a fin de empoderar, comprometer, consensuar los procesos de ZEE y OT y de concretizar la participacin de las diversas organizaciones sociales de base. - Generar espacios de discusin, reflexin y concertacin. - Determinar los criterios de participacin y concertacin de acuerdo a la legislacin. - Seguimiento, evaluacin y control de la participacin y cumplimiento de los compromisos asumidos por los miembros de las comisiones tcnicas; y en la toma de decisiones. d) En el seguimiento, monitoreo y sistematizacin: - Elaborar y ejecutar el plan de seguimiento y monitoreo. - Seguimiento y control con las instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil en la aplicacin y utilizacin de la ZEE y OT. - Generar espacios de discusin para la articulacin de los procesosZEE y OT en los planes de desarrollo, dentro de los sistemas regionales de desarrollo 1.6 Promover y fortalecer mecanismos de a) Asegurar que los Proyectos de Inversin Particulacin interinstitucional en los proce- blica estn orientados a la formulacin e implesos de ZEE mentacin de los planes, programas y actividades priorizadas en los Planes de Ordenamiento Territorial. b) Elaborar y promover la Estrategia de Difusin e Informacin de la ZEE incluyendo la insercin curricular para el sistema educativo. c) Identificar, prevenir y resolver conflictos de superposicin territorial por uso y ocupacin en coordinacin con Defensora del Pueblo y la PCM. d) Promover la estrategia de educacin, comunicacin, difusin y socializacin de los procesos de ZEE. e) Identificar y promover los mecanismos de sostenibilidad tcnica, cientfica, social, poltica y financiera de los procesos. f) Asegurar el conocimiento y aplicacin de las normas del ordenamiento jurdico vinculado al proceso de ZEE y OT. g) Aplicar la Gestin Ambiental y Valoracin Econmica de Recursos Naturales y Culturales. 167

h) Incentivar el Manejo de Sistemas de Informacin Geogrfica. i) Fomentar la Gestin de Riesgos, Cambio Climtico y Servicios Ambientales. 1.7 Promover y fortalecer capacidades pol- a) En la eficiencia en la ejecucin presuticas en los tomadores de decisiones puestal proyectos de impacto con baja exLos tomadores de decisiones (los consejos re- posicin.

gionales y municipales, autoridades regionales, locales y comunales, lderes polticos) constituyen actores prioritarios no slo para llevar a cabo estos procesos sino para brindarle sostenibilidad poltica, financiera y respaldo a la implementacin de los mismos, as como para promover la concordancia y articulacin entre los planes de desarrollo concertado con las recomendaciones y orientaciones de la ZEE y OT. Es necesario que los candidatos que aspiren llegar al gobierno nacional, gobiernos regionales y locales incluyan compromisos de implementar y mantener una instancia responsable para darle continuidad al proceso.

- Establecer lineamientos y formular criterios e indicadores para evaluar la inversin pblica, con los aportes presentados por las Comisiones Tcnicas, desde la perspectiva de la localizacin y sus relaciones con las potencialidades y limitaciones del territorio y de los recursos naturales generadas por la ZEE y los procesos de OT, a travs del MINAM y el Ministerio de Economa y Finanzas MEF. - Formular y ejecutar proyectos para el proceso de ZEE y OT que no generen grandes impactos ambientales. b) En los Presupuestos Participativos, Planes Sectoriales, Plan Multianual de Inversin Pblica y Planes de Desarrollo Concertado. - Considerar la transversalidad de la ZEE y OT y ser parte de los criterios orientadores para las iniciativas e inversiones en los niveles decisores. - Establecer mediante normas de carcter nacional, regional y local, como un requisito prioritario y excluyente, la aplicacin de la ZEE y OT en el proceso de elaboracin e implementacin de proyectos de inversin pblica en sus diferentes niveles (perfil, prefactibilidad, factibilidad, expediente tcnico), donde el MINAM, MEF y CEPLAN coordinarn con el Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial y Comisiones Tcnicas Regionales. - Incluir en los Instructivos de Presupuesto Participativo que socializa el MEF para los procesos regionales y locales la inclusin de criterios de aplicacin de ZEE y OT. - Contar con Reglamentos de Aplicacin de la ZEE, en los mbitos territoriales donde han sido aprobadas, estableciendo su articulacin obligatoria con otros instrumentos de planificacin y gestin del territorio c) En la direccin de los proyectos de inversin pblica y privada. - Articular el Sistema Nacional de Inversin Pblica a la ZEE y OT, a fin de determinar los impactos de los proyectos de inversin en aquellos espacios con procesos de ZEE y POT en marcha.

- Orientar los proyectos con inversin privada respetando la realidad geogrfica, socioeconmica y cultural de su poblacin y acorde a lo establecido por los planes de ordenamiento territorial y las recomendaciones de la ZEE. 168

- Definir los lineamientos que orienten la inversin pblica y privada, de acuerdo a los resultados de la ZEE y OT de los diversos mbitos jurisdiccionales del pas. El MINAM y el MEF a travs de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, Pro Inversin, el Ministerio de Produccin, el Ministerio de Turismo y Comercio Exterior, el Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Cultura, la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinacin del Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Territorial y las Comisiones Tcnicas Regionales. - Incorporar indicadores de evaluacin de impactos de los Proyectos en el SNIP. d) En Cooperacin internacional - Orientar el apoyo de la cooperacin tcnica internacional en funcin a la informacin y recomendaciones de la ZEE y los planes de ordenamiento territorial en proceso, promoviendo el apoyo tcnico y financiero a las potencialidades y limitaciones que tiene cada territorio de manera particular. - Establecer los mecanismos para que la Cooperacin Tcnica Internacional - CTI, incluyendo el programa de canje de deuda por naturaleza, contribuya con el proceso de ZEE en su fase de aplicacin, a travs del MINAM conjuntamente con la Agencia Peruana de Cooperacin Tcnica Internacional APCI, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el MEF. - Elaborar un programa bienal de concertacin con la Cooperacin Tcnica Internacionalpara la implementacin de la ZEE y OT. 1.8 Promover y fortalecer capacidades edu- a) De la insercin en la currcula educativa cativas en centros de formacin escolar, tcnica y universitaria la informaUno de los problemas de la educacin en el cin generada en la ZEE: pas es su aislamiento y divorcio de la realidad nacional. La ZEE genera informacin fsica, biolgica, socioeconmica, histrico cultural y ambiental, as como de las potencialidades y limitaciones que tiene un territorio determinado. Al mismo tiempo, es necesario que las futuras generaciones conozcan la importancia de la ZEE para una adecuada gestin del territorio y de los recursos naturales y culturales, pues si se desea lograr la sostenibilidad de los procesos de ZEE y OT en el largo plazo implica actuar en el sistema educativo. Un cambio de actitudes, en las nuevas generaciones, en busca de conciliar los intereses de la conservacin del patrimonio natural y cultural con el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, es posible mediante la educacin ambiental.

- Promover el involucramiento de las universidades, instituciones educativas primarias, secundarias, tcnicas locales y universitarias en la ZEE y OT. En este sentido es necesario desarrollar capacidades en dichos centros de estudios y promover la incorporacin de la ZEE y OT y de la informacin generada en la currcula educativa. - Establecer los mecanismos para incorporar en la currcula educativa, desde el nivel inicial hasta el universitario, el nuevo conocimiento generado en la ZEE y OT, mediante los Gobiernos Regionales, con el soporte tcnico del MINAM, Ministerio de Educacin y la Asamblea Nacional de Rectores. - Insertar las recomendaciones de la ZEE a los procesos de alfabetizacin (educacin no formal), con apoyo de las Municipalidades. 169

- Articular la agenda de estudios e investigacin sobre el territorio y el ambiente con las capacidades establecidas en las instituciones universitarias regionales que permitan ser un soporte de la actualizacin de la ZEE y OT, en sus diversos niveles. - Fortalecer las capacidades de los docentes para la efectiva adecuacin curricular e investigacin de estudios sobre la ZEE y OT. - Promover un programa de investigacin aplicada en funcin a las potencialidades y limitaciones del territorio y que stos puedan incluso ser elaborados en el formato del Sistema Nacional de Inversin Pblica a fin de ponerlos a disposicin de los presupuestos participativos locales y regionales para la priorizacin de la inversin pblica. - Promover planes de negocios sostenibles en base al capital natural y cultural existente. - Priorizar la investigacin cientfica aplicada a la ZEE, que incluya gestin de recursos, sis temas de informacin geogrfica, ecologa y restauracin de paisajes, biologa de la conservacin, geografa humana, patrimonio cultural, valoracin de los recursos naturales, servicios ambientales, etc. Todos estos temas deben ser generados por las universidades y otros centros acadmicos e integrados en sus currculas para empoderar la difusin de las ZEE. 1.9 Promover y fortalecer capacidades le- a) En capacitacin sobre instrumentos de gales a los operadores de justicia nacional, planificacin del territorio. regional y local - Disear materiales de difusin y programar La nica forma para que se cumpla la obligato- eventos de capacitacin a jueces, fiscales, riedad de la ZEE una vez que sta sea aproba- procuradores pblicos y miembros del Tribunal da es a travs de la generacin de instrumentos Constitucional sobre el uso y aplicacin de la normativos que la sustenten. Los instrumentos ZEE dentro de los procesos civiles, penales y para la planificacin del territorio y el marco le- constitucionales, a travs del MINAM, Minisgal que los ampara requieren ser tomados en terio Pblico, Ministerio de Justicia, Tribunal cuenta como parte de una educacin y cultu- Constitucional, Ministerio del Interior conjuntara, asimismo ser conocidos y manejados por mente con los Gobiernos Regionales y Gobierlos que administran justicia y orden pblico, nos Locales. al momento de ejercer sus funciones. En este - Elaborar un Programa Nacional de capacisentido se hace necesario involucrarlos como tacin sobre uso y aplicacin de la ZEE a 29 actores claves en la fase de implementacin de Distritos Judiciales sobre uso y aplicacin de la la ZEE y POT. ZEE y OT. - Elaborar un compendio de normas comentadas relacionadas a la ZEE y OT, el patrimonio natural y cultural, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y su importancia en procesos de administracin de justicia, dirigido a los operadores de justicia. - Generar espacios de capacitacin a los Procuradores Pblicos Provinciales y Distritales por parte de los Gobiernos Regionales. b) Para el establecimiento de un sistema de actuacin procesal vinculada al uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, culturales y el ambiente. 170

- Facilitar informacin tcnica y cientfica que complemente el marco legal y promueva su cumplimiento, la ejecucin y la aplicacin coercitiva de la ZEE, para el ejercicio de acciones legales vinculadas al uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales a los operadores de justicia del Estado Procuradores Pblicos. - Crear oficinas responsables de otorgar la informacin de la ZEE a sus operadores de justicia, de manera coordinada el MINAM, Ministerio de Justicia, Ministerio Pblico, Tribunal Constitucional y los Gobiernos Regionales, articulado por la OEFA. - Elaborar un manual sobre la actuacin procesal con aplicacin de la ZEE como medio probatorio. 1.10 Promover y fortalecer capacidades co- a) Disear estrategias comunicacionales y de municacionales en la ciudadana y los co- sensibilizacin para la poblacin, utilizando memunicadores sociales todologas prcticas y sencillas que permitan Cuando se han formulado propuestas de pla- canalizar la participacin de los actores socianes y proyectos slo con participacin de los les en los diversos niveles, a travs de los Gotcnicos y profesionales encargados de las biernos Regionales y Locales en coordinacin tareas de planificacin, estos documentos no con el MINAM y sus respectivas Comisiones han sido aplicados. La experiencia nos revela Tcnicas. que la nica manera de garantizar la sostenibilidad de los procesos es con participacin activa de los actores sociales. La participacin tiene como propsito dos aspectos claves: Primero, incorporar en la ZEE el conocimiento tradicional de los actores sociales sobre su territorio y, segundo, socializar el uso de la informacin para el diseo de diversos instrumentos de gestin del desarrollo. De esta manera se trata de contribuir a los procesos de concertacin sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio. Asimismo, se trata de estimular canales de difusin y socializacin de los avances de la implementacin de la ZEE y provocar espacios de retroalimentacin que permitan fortalecer la base ciudadana.

b) Implementar un programa de difusin, sensibilizacin, capacitacin y participacin, de modo que los procesos de ZEE y OT sean transparentes. c) Desarrollar e implementar un sistema de informacin interactiva que permita el acceso a nivel individual e institucional, que articule diferentes temticas entre el nacional con el regional, que orienten y fortalezcan los espacios periodsticos y se maneje adecuadamente la ZEE.

LINEA ESTRATGICA 2: POLTICAS PBLICAS ORIENTADAS A PROYECTOS DECLARADOS DE INTERS NACIONAL La principal amenaza a los procesos de ordenamiento territorial, relacionada con los megaproyectos y proyectos de inters nacional, por lo general se centra en factores externos o no controlados y que casi siempre no se consideran como parte de la planificacin de los mismos. Temas como la apropiacin espontnea del territorio y de los bienes naturales (que puede ser promovida indirectamente por los mismos proyectos), pueden desatar procesos de uso y ocupacin desordenada del territorio a mediano y largo plazo, lo cual genera el incremento de las zonas con conflicto de uso y ocupacin. Objetivos Estratgicos 2.1 Contribuir a que la ZEE sea la herramienta que permita conciliar los intereses locales, regionales y nacionales de la conservacin del patrimonio natural y cultural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Acciones a) Enfatizar que la ZEE propone recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y el proceso de ocupacin ordenada del territorio, que contribuyen a conciliar los intereses locales, regionales y nacionales de la conservacin del patrimonio natural y cultural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 171

b) Establecer los mecanismos necesarios para la articulacin de la ZEE a los procesos de formulacin de planes de ordenamiento territorial y de desarrollo en general a nivel sectorial, regional y local, a travs del MINAM, conjuntamente con el Ministerio de Economa y Finanzas, la Secretaria de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico-CEPLAN, as como los dems sectores correspondientes y con los Gobiernos Regionales involucrados. c) Priorizar la elaboracin de propuestas de ZEE y OT a mayor detalle, respetando los territorios intangibles en sus tres niveles y su posterior implementacin, en las unidades territoriales que se sobreponen a los proyectos declarados como de inters nacional. d) Construir de manera concertada los criterios mnimos para la definicin de polticas pblicas y proyectos de inters nacional a fin de evitar conflictos. e) Priorizar el fortalecimiento de mecanismos de articulacin intergubernamental y consulta con los gobiernos regionales y locales, sociedad civil y comunidades campesinas y nativas, desde la planificacin de los megaproyectos. f) Realizar una campaa de comunicacin y difusin para entender que la ZEE no es un freno para el desarrollo nacional, sino que tiene como propsito proveer de informacin tcnica para orientar la inversin pblica y privada en zonas de inters del pas y contribuir a disminuir el riesgo financiero, social y ambiental que contempla una inversin de gran envergadura. g) Construir de manera participativa escenarios previsibles en base a las modificaciones de usos de tierra debido a megaproyectos; estos anlisis de escenarios deben ser integrados junto con las evaluaciones de impactos socioeconmicos, culturales y ambientales, y deben ser incluidos en la planificacin estratgica. 2.2 Elaborar y aprobar la Poltica y Directiva A nivel nacional y de manera particular en la Nacional para la incorporacin de la ZEE en cuenca andino amaznica el cambio de uso de los procesos de planificacin la tierra, sin la debida planificacin, casi siempre es negativo y puede implicar el incremento de la tasa de deforestacin y el aumento de la superficie de las zonas con conflicto de uso, as como la prdida o disminucin de los servicios ambientales reales y potenciales. a) Elaborar, concertar y aprobar una Poltica y Directiva Nacional que defina los mecanismos y procedimientos para que los diversos sectores pblicos, Gobiernos Regionales y Locales, incorporen la informacin y se acaten las recomendaciones y restricciones de las categoras de uso de la ZEE en sus procesos de planificacin e inversin. 172

b) Ejecutar la Poltica y Directiva Nacional para la incorporacin de la ZEE en los procesos de planificacin sectorial y regional; as como en el desarrollo de la ZEE (formulacin e implementacin) en las unidades territoriales donde existan o se hayan priorizado proyectos de inters nacional, tales como: - Megaproyectos: Programa de Infraestructura Vial IIRSA Norte, Centro y Sur, Proyecto Camisea, Proyectos Hidroenergticos e Hdricos (Inambari, San Gabn, Madre de Dios Puno, Junn, etc.), Proyectos de Trasvase (Olmos, Alto Piura, Huallaga, etc.) y Proyectos Transfronterizos. - Hidrocarburos: Zonas de Conservacin del Patrimonio Natural y Lotes Petroleros, Territorios Indgenas y Petrleo, Monitoreo de las actividades petroleras. - Minera: Tratamiento en zonas de conservacin del patrimonio natural y cultural, Territorios de Comunidades Campesinas y minera, Monitoreo de las actividades mineras. - Agricultura a Gran Escala: Desarrollo de cultivos industriales para la produccin de alimentos y de aceites carburantes (biocombustibles). - Otros: Forestacin, reforestacin, infraestructura productiva y social, etc. c) Exigir el uso y realizar un manual para la valoracin econmica y ecolgica de los impactos que generan la implementacin de los proyectos de inters nacional, usando como insumo las recomendaciones de uso de la ZEE. LINEA ESTRATGICA 3: GOBERNANZA E INSTITUCIONALIDAD La Gobernanza, entendida como la eficacia, calidad y buena orientacin de la intervencin del Estado, mediante la interaccin efectiva entre sus distintos niveles de gobierno, es una condicionante necesaria para seguir avanzando en el proceso de implementacin de la ZEE. La siguiente lnea estratgica est orientada al diseo y construccin de mecanismos y regulaciones para la adecuada articulacin y coherencia entre los diversos sectores y tomadores de decisin, lo cual deber priorizar la elaboracin y aprobacin de la Ley de Ordenamiento Territorial con su respectiva reglamentacin. Objetivos Estratgicos Acciones 3.1 Integrar y concordar las normas a nivel a) Realizar un protocolo de presentacin de sectorial con los procesos de OT a nivel re- las Zonificaciones Ecolgicas y Econmicas, gional y local el marco legal, cientfico y tcnico, aprobado y publicado a los sectores e instituciones que Las ordenanzas vinculadas a los procesos de desarrollan actividades vinculadas al uso y ocuZEE y OT, al tener el rango de ley, deben ser respetadas y aplicadas dentro de las polticas pacin del territorio dentro de las diferentes jude uso y ocupacin del territorio de una jurisdic- risdicciones. cin por todos los niveles de gobierno y secto- b) Disear y elaborar una base de datos para res, la sociedad civil y sector privado. que los ministerios se articulen con las ZEE aprobadas en niveles macro, meso y micro.

3.2 Desarrollar las recomendaciones de las a) Coordinar con los Gobiernos Regionales y categoras de uso de la ZEE Locales la elaboracin del reglamento de la Se hace necesario que las recomendaciones de ZEE aprobada, segn los tipos de zonas ecolas categoras de uso que proporciona la ZEE lgicas econmicas determinadas de manera sean detalladas tcnicamente, con la finalidad especfica y detallada. b) Elaborar el Manual de aplicacin de las recomendaciones y actividade evitar confusiones en un mismo espacio. des de la ZEE segn las diferentes zonas. 173

3.3 Fortalecer el Ordenamiento Jurdico y a) Formular la propuesta de Ley de OrdenaReglamentacin miento Territorial, a travs del MINAM y el CoSegn el artculo 11 de la Ley N26821 re- mit Tcnico Consultivo de Ordenamiento Teglamentada por el D.S.N 087-2004-PCM, se- rritorial. ala el uso de la ZEE como instrumento tcnico orientador de la planificacin y la gestin territorial, por los sectores e instituciones que cuentan con normas propias para el ejercicio de sus funciones, deben consolidar un solo marco jurdico que ordene el uso transversal y base de la ZEE, dentro de sus polticas y planes tanto a nivel nacional, regional y local.

b) Elaborar Reglamentos Regionales validados por los Comits Tcnicos Regionales de ZEE y OT. c) Establecer las directivas regionales sobre los usos y las recomendaciones establecidas en la ZEE.

d) Establecer la jerarqua de normas y propiciar la conciliacin de los diversos niveles de gobierLas experiencias han demostrado que el des- no y los sectores, a fin de evitar superposicin conocimiento de ZEE por parte de otras insti- de derechos e incompatibilidad de usos. tuciones genera impactos negativos por tomar decisiones haciendo caso omiso a la ZEE. 3.4 Crear espacios de dilogo y concerta- a) Institucionalizar, con apoyo de la Presidencin inclusivos multidisciplinarios e inte- cia del Consejo de Ministros-PCM, espacios de rinstitucionales dilogo y concertacin como un ente que rene En la actual coyuntura nacional, los espacios a una diversidad de actores para contribuir con de dilogo y concertacin son fundamentales la solucin de conflictos, evitar superposiciones para prevenir, orientar y concordar acuerdos y contradicciones normativas en la aplicacin que contribuyan a la solucin de los conflictos de la herramienta de la ZEE, en los cuales el socioambientales, stos se hacen ms viables Comit Tcnico Consultivo de Ordenamiento cuando lo que se pone en la mesa es informa- Territorial en coordinacin con las Comisiones cin tcnica y de gestin que permita a todos Tcnicas de acuerdo a sus respectivas jurisdiclos actores (polticos, tcnicos, sociales) enten- ciones, sean el soporte de los mismos. der la dinmica de un territorio y definir objetivos conjuntos para el desarrollo sostenible del pas.

3.5 Capacitar y socializar la transversalidad a) Elaborar un Programa Nacional de Capacitade la ZEE cin en temas de ZEE y OT dirigido a fortalecer Como una accin preventiva se debe contar capacidades de las Defensoras del Pueblo en con conocimientos bsicos sobre la normativa el uso y aplicacin de la ZEE, a la Contralora que da el carcter obligatorio a la aplicacin y General sobre el cumplimiento obligatorio de transversalidad de la ZEE, como un instrumento la ZEE como instrumento tcnico que orienta tcnico que orienta y enriquece la cultura terri- la planificacin y gestin territorial, as como torial, dentro de los roles y funciones de institu- al Poder Judicial y las Fiscalas, a travs del ciones inherentes y vinculadas en cuanto al uso MINAM. b) Insertar un temario acerca del proceso de ZEE y OT y sus mltiples aplicaciones y aprovechamiento de los recursos naturales. en el Sistema Administrativo de Gestin de los Recursos Humanos Autoridad Nacional del Servicio Civil. 3.6 Estandarizar el sistema de informacin a) En el Sistema de Informacin y monitoreo - Brindar informacin espacial debidamente El propsito es lograr el compromiso y la par- georeferenciada, con informacin en formato ticipacin de las diversas entidades del sector de base de datos y metadata, que facilite la pblico, privado y sociedad civil en el proceso evaluacin, integracin y actualizacin de los de ZEE y OT, en concordancia con sus roles y procesos de ZEE. funciones. As mismo, lograr que la informacin - Ejecutar el Plan de Implementacin de la generada en los procesos de ZEE y OT sea el Infraestructura de Datos Espaciales del Persustento tcnico para la formulacin de polti- IDEP, a travs de la PCM, conjuntamente con cas, planes de desarrollo, planes de ordena- las entidades de gobierno que forman nodos miento territorial, proyectos de inversin pblica del IDEP. en el mbito nacional, regional y local, e incluso - Establecer un programa de requerimientos de de proyectos de cooperacin internacional informacin para el proceso de ZEE en el pas, sealando los requisitos para la homogeniza174

cin y estandarizacin de criterios, reglas para el intercambio de la informacin, manejo de la base de datos nacional y su articulacin con los sistemas territoriales regionales y locales, a travs del MINAM. - Implementar un Sistema de Informacin Territorial Regional. - Elaborar guas de consulta para el uso prctico de la ZEE, que contemple ejemplos concretos del desarrollo de actividades econmicas-productivas; iniciativas de conservacin; proyectos de reforestacin, recuperacin de reas degradadas y restauracin del paisaje forestal; proyectos urbano industriales; y territorios con restricciones de uso, como el caso de la reas Naturales Protegidas, entre otros; a travs del MINAM, conjuntamente con el Comit Tcnico Consultivo y las Comisiones Tcnicas Regionales. b) En el Sistema de Monitoreo, Evaluacin y Actualizacin - Disear y elaborar un sistema de monitoreo y evaluacin de la implementacin de la ZEE y OT, tanto a nivel nacional, regional y local, a fin de facilitar la formulacin y evaluacin de polticas y planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. - Implementar un programa de monitoreo y evaluacin del proceso de ZEE a nivel nacional, a travs del MINAM. - Desarrollar un programa de monitoreo y evaluacin dentro de las respectivas jurisdicciones de los Gobiernos Regionales y Locales. - Incluir en estos sistemas el monitoreo de la deforestacin y estado de los recursos naturales. 3.7 Planificar los sistemas urbanos regiona- a) Generar un protocolo donde se inserte las les y rurales variables de los sistemas urbano regionales La expansin desordenada de las ciudades sin y de los medios rurales en la metodologa de armona con los sectores rurales, con enormes la ZEE, para que sirvan de insumo en el disedemandas territoriales y de servicios ambien- o, implementacin y ejecucin de estrategias tales genera la necesidad de planificar el de- que posibiliten el desarrollo social, econmico sarrollo y la sostenibilidad de los recursos de y ambiental de los sistemas urbano-regionales las ciudades con capacidad de enfrentar y dar de manera sostenible, tomando como base la soluciones a la problemtica urbana y rural, ZEE, a travs del MINAM, conjuntamente con contribuyendo con el desarrollo sostenible de el Ministerio de Vivienda y el Comit Tcnico los sistemas urbanos, que optimicen el uso del Consultivo de Ordenamiento Territorial. El protocolo debe contemplar lo siguiente: - La expansin ordenada de los centros urbanos; con la respectiva integracin de normas relacionadas al acondicionamiento territorial con las de ordenamiento territorial. - El equilibrio satisfactorio entre el desarrollo urbano y el rural, por medio de una adecuada distribucin de la poblacin, dotacin de infraestructura social y de las actividades econmicas.

espacio urbano y respeten el medio ambiente, protegiendo los valores patrimoniales, planificando el crecimiento armnico de reas urbanas, suburbanas y rurales.

175

- El desarrollo eficiente de las reas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos. - Preservacin y conservacin del patrimonio edificado, incluyendo restos arqueolgicos y patrimonio arquitectnico y artstico. - La direccin de la inversin en mejoras pblicas. - La orientacin del flujo migratorio. - La determinacin de impactos relacionados con el anlisis de riesgo en la dotacin de infraestructura social y econmica. - La definicin de una base catastral y rural nacional que permitir suprimir los conflictos generados por la superposicin de derechos. Donde se articule al plan catastral de la SUNARP como base necesaria para la prevencin y resolucin de conflictos. 3.8 Entender y respetar los sistemas de or- a) Construir concertadamente protocolos de ganizacin comunal aplicacin de la ZEE en sus respectivos mbiEl Per es un pas megadiverso y pluricultural, tos territoriales.

por lo que se hace necesario entender la dinmica territorial desde el respeto a las diferentes manifestaciones culturales as como al reconocimiento de la diversidad cultural, en concordancia con lo establecido en el artculo 89 de la Constitucin Poltica y los convenios internacionales (Convenio de Diversidad Biolgica 8J, Convenio 167 de la OIT, Convenio de Desertificacin y sequia, Convenio de Cambio Climtico), se debe respetar la diversidad cultural, los conocimientos colectivos, y las formas de uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales, la socializacin y difusin de las normas que estipulen los deberes y derechos de la participacin ciudadana de estos grupos en los procesos de la ZEE y OT.

b) Incorporar en las metodologas de la ZEE y OT la cosmovisin de los pueblos nativos y campesinos, a travs del MINAM, el Ministerio de la Mujer, en coordinacin con los dems sectores, gobiernos regionales y las organizaciones comunales (campesinas y nativas) y con el soporte del CTCOT.

3.9 Apoyar el proceso de descentralizacin a) Generar un espacio de dilogo y concertay regionalizacin cin para la aplicacin obligatoria de los prinDesde hace varios aos el Per se encuentra cipios rectores del proceso de regionalizacin inmerso en un proceso de descentralizacin y descentralizacin, donde se tenga en cuenta irreversible, donde los gobiernos regionales y los principios de dichos procesos articulndolocales amparados en el principio de subsidia- los con los de la ZEE, a travs del MINAM, la riedad que asevera que Las actividades de go- Secretara de Descentralizacin de la PCM, el bierno en sus distintos niveles alcanzan mayor MEF, conjuntamente con las Secretaras Tceficiencia, efectividad y control de la poblacin nicas, el Consejo Interregional de las Regiones si se efectan descentralizadamente. La sub- Amaznicas CIAM, la Coordinadora Nacional sidiariedad supone y exige que la asignacin de los Presidentes Regionales, la Asociacin de competencias y funciones a cada nivel de de Municipalidades del Per AMPE. gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. En consecuencia: El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas ms eficientemente por los gobiernos regionales, 176

b) Articular los objetivos de descentralizacin con los de la ZEE y OT, donde la ZEE debe ser transversal al cumplimiento de los objetivos de la descentralizacin a nivel poltico, econmico, administrativo, social y ambiental.

y stos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. La experiencia ha demostrado que cuando se cuenta con las herramientas tcnico normativas, entre ellas la ZEE aprobada, se hace ms sencilla la transferencia de recursos y competencias, y aumenta el nivel de negociacin en los procesos de conformacin de regiones. a) Definir roles y establecer los mecanismos En la dcada de los 90, en el marco del Trata- para concertar, compatibilizar y promover prodo de Cooperacin Amaznica - TCA, se han cesos de ZEE en zonas limtrofes. dado los primeros pasos para concertar as b) Elaborar acuerdos binacionales o multinapectos conceptuales y metodolgicos sobre la cionales de concertacin y compatibilizacin de zonificacin a nivel de los pases. Desde esa ZEE en zonas fronterizas, a travs del MINAM poca, algunos pases vecinos, como Ecuador, y el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el Brasil y Bolivia, estn desarrollando procesos marco del TCA, Comunidad Andina de Naciode Zonificacin en zonas limtrofes con el Per. nes-CAN y acuerdos bilaterales, incluyendo El propsito es concertar con los pases veci- espacios de concertacin de la sociedad civil, nos metodologas y propuestas de ZEE en las como el MAP (Madre de Dios en el Per, Acre zonas fronterizas, a fin de concertar posterior- en Brasil y Pando en Bolivia). mente polticas compatibles para el desarrollo de estas zonas
Fuente: Ministerio del Ambiente, s.f. ESTRATEGIA NACIONAL ZONIFICACIN ECOLGICA ECONMICA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Viceministerio de Desarrollo Estratgico de Recursos Naturales. Direccin General de Ordenamiento Territorial. Lima, 15 p.

3.10 Concertar con los pases vecinos

Recomendaciones para fortalecer los procesos de ZEE y OT en el Per

Desde la visin de los actores participantes del proceso de ZEE en Madre de Dios (Per) [Fernndez, 2010], el ordenamiento territorial es una necesidad urgente que debe implementarse en el corto plazo, sobre todo para la sociedad civil y el Gobierno. A continuacin se presentan las medidas correspondientes a este tema: - Garantizar que el Gobierno Regional cuente con poderes suficientes a nivel transectorial para implementar y ejecutar el ordenamiento territorial en la regin. - Implementar una poltica de cumplimiento del ordenamiento territorial y dejar de hacer proyectos especiales. - Apuntar a que el ordenamiento territorial potencie las actividades compatibles con determinada zonificacin, establecidas previamente en la zonificacin ecolgica y econmica. - Normar e incentivar el respaldo municipal y provincial al ordenamiento territorial en la regin. - Considerar el uso del presupuesto participativo para financiar oficinas municipales de ordenamiento territorial. - Implementar y difundir un catastro regional

que integre los derechos sobre el uso de la tierra y los recursos naturales. - Crear mecanismos de resolucin de conflictos caso por caso desde los municipios. - Definir planes de ordenamiento urbano tomando en cuenta el crecimiento demogrfico y comercial de la regin. - Considerar, dentro de la zonificacin y el ordenamiento territorial, el establecimiento de las diferentes actividades econmicas como barreras a los impactos de la carretera Interocenica Sur, para frenar la presin sobre las reas naturales protegidas (Reserva Nacional de Tambopata y Parque Nacional Bahuaja-Sonene). - Estas barreras seran, en primera fila, en las cercanas de la carretera: los predios agrcolas con sistemas productivos agroforestales; en segunda fila, las concesiones de castaas, las concesiones forestales maderables y las concesiones de reforestacin; en tercera fila, las concesiones de ecoturismo y las concesiones de conservacin. Por ltimo, estn situadas las reas naturales protegidas, con corredores biolgicos establecidos.

Los retos del Ordenamiento Territorial en el Per

Segn el IIAP y col. 2009, los temas ms relevantes para el OT en el futuro son: 177

- El desarrollo y el fortalecimiento de un proceso de OT que garantice la gobernabilidad eficiente del territorio. - La participacin activa de todos los actores involucrados en la planificacin y la ejecucin de programas de investigacin sobre el territorio (Zonificacin Econmico-Ecolgica). - Implementar estrategias efectivas de comunicacin y mtodos participativos en la generacin de polticas de OT. - Fortalecer la institucionalidad y la participacin efectiva de la sociedad civil en la generacin de nuevas polticas de OT.

La conclusin ms interesante de los trabajos fue que el OT, si fuese realmente participativo desde de la recoleccin de datos hasta la creacin de mapas, podra contribuir de manera significativa a la democratizacin de la sociedad. Por ejemplo, un proceso de ZEE con tiempo y amplia participacin podra establecer simultneamente el consenso social necesario para la realizacin del OT. Una atribucin de la comunidad cientfica sera posible con el compromiso de intentar garantizar esa participacin en los procesos de OT.

Balance de los procesos de Ordenamiento Territorial en la Subregin Andina

Bolivia El ordenamiento territorial contina siendo una de las variables postergadas del proceso de planificacin, ausente, en general, de las etapas de formulacin y no comprendida como un instrumento valioso para promover el aprovechamiento sostenible del recurso suelo, que permita integrar la planificacin socioeconmica con la fsico-espacial para fines orientados hacia la productividad y competitividad. Las variables uso y ocupacin del suelo no aparecen con nitidez al momento de planificar el desarrollo nacional o subnacional. Sin embargo, la mayor debilidad de los procesos de planificacin no se halla tanto en su formulacin, sino en su incidencia en la cantidad y calidad del gasto. Todava aparecen en el escenario institucional como dos procesos separados, carentes de un estrecho relacionamiento programtico y financiero (Ameller, 2011). Hasta inicios de los 90 la planificacin ignoraba el enfoque territorial. Desde la aparicin de las primeras normas especficas sobre planificacin econmica se menciona la interrelacin entre planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial. No existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Es ms, la norma operativa general tiene jerarqua jurdica inferior a la de sus reglamentaciones (resolucin suprema vs decreto supremo). Las normas de OT se definieron en un entorno de creciente importancia de los mercados en la asignacin de recursos y por tanto de la planificacin. La nueva CPE rompe con esa idea y explicita la importancia de la planificacin, en un contexto de un papel activo del Estado en la economa, como propietario de recursos, y como productor de bienes y servicios. La CPE adems, explicita la necesidad de planificar los asentamientos humanos. El ordenamiento territorial se define como un componente de la planificacin del desarrollo. La relacin entre ambos procesos se concreta en sus productos. En los mbitos central y departamental de administracin del Estado, existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al tamao poblacional del municipio. La debilidad institucional de algunos municipios es un obstculo al ordenamiento territorial. La asignacin de competencias de la CPE en este tema, mantiene la organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento territorial. 178

 La definicin de instrumentos de OT normativos (planes de OT) y operativos (Lineamientos de Polticas del Ordenamiento Territorial, Informes de Evaluacin del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal, El Sistema Nacional de Informacin de Ordenamiento Territorial y las Guas Metodolgicas para la formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial) garantizaba una adecuada definicin y aplicacin de las polticas de ordenamiento territorial y una retroalimentacin con la planificacin del desarrollo. Sin embargo, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT. En el pas se aplica la metodologa de zonificacin agroecolgica de la FAO, no se han desarrollado enfoques propios. La CPE prev un altsimo grado de participacin social en la toma de decisiones del sector pblico. A la fecha, no se ha tomado ninguna accin para efectivizar este mandato ( Societas Consultora de Anlisis Social, 2012). Colombia La ley de desarrollo territorial fue expedida en el contexto de la descentralizacin del Estado colombiano. Tena, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonoma de las entidades territoriales para aplicar los instrumentos de gestin del suelo y de ordenamiento del territorio. En este contexto, tena competencias en otros campos, en particular, la definicin de la poltica de ordenamiento del territorio en los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y protegidas; localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinacin con lo dispuesto por la ley de medio ambiente; determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanizacin y del sistema de ciudades; lineamientos para distribucin equitativa de los servicios pblicos e infraestructura social en las regiones y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural (artculo 7). Ese supuesto de autonoma municipal en el ordenamiento territorial se ha venido modificando con la expedicin de algunas medidas por parte del Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Urbano. Una muestra de ello es la reglamentacin de los macropoyectos de vivienda de intereses social, mediante el decreto 4260 de 2007. Segn el artculo 3, los macroproyectos constituyen norma de superior jerarqua en los trminos del artculo 10 de la Ley 388 de 1997, y deben entenderse como incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, as como en las directrices de ordenamiento de las reas metropolitanas. En los procesos de revisin y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opcin diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, as vayan en contrava de estos ltimos. La Ley 388 plantea en su artculo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con el sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera En otras palabras, los municipios mantendran la autonoma en cuanto a la definicin de usos del suelo asociado a estos tipos de produccin. No obstante, las autoridades ambientales regionales tendran la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y decisiones preexistentes, as como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y capacidades que posibiliten o no la intervencin en cualquiera de estos sentidos. ( Societas Consultora de Anlisis Social, 2012). Ecuador Una vez realizado el anlisis de la normativa que sobre ordenamiento terriotorial se encuentra vigente se han podido observar algunas debilidades, las cuales se relacionan con los tiempos que los GADs cuentan para realizar estos planes. Existe una confusin generalizada de que los planes de ordenamiento territorial 179

deben realizarse cada ao, sin embargo, este no es el caso, pues no se establece en la normativa cul debe ser el tiempo de duracin de estos planes. Sin embargo, se ha ligado el tema de la distribucin y asignacin de los recursos econmicos para los presupuestos de los GADs a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Por esta razn todos los GADs se encuentran en proceso de elaborar sus propios planes con el fin de cumplir con el requisito necesario para la obtencin de los recursos econmicos. Este proceso acelerado de elaboracin ha generado que los GADs contraten a consultores para que realicen los planes, pero se puede deducir que por la urgencia no se les dar la importancia debida a los datos, anlisis de informacin y propuestas que en un plan de ordenamiento territorial se debera considerar, y en muchos casos, no ser las ms adecuadas a la realidad del lugar; en consecuencia, hubiera sido importante que en la normativa aprobada se establecieran plazos razonables para la realizacin de estos planes. Una debilidad adicional es la falta de capacidad para realizar estos planes de ordenamiento territorial de algunos GAD, sobre todo de las juntas parroquiales, que por primera vez tienen esta competencia. Si bien SENPLADES ha elaborado lineamientos para que se realicen los planes de ordenamiento territorial y ha impartido algunos talleres de capacitacin sobre el tema, sigue siendo discrecional el tiempo de duracin del plan de ordenamiento territorial en cada GAD, por lo que unos planes de ordenamiento territorial podran ser vlidos por ms tiempo que otros. Con el fin de unificar los criterios y lineamientos que se deben aplicar hubiera sido importante que en el mismo COOTAD se los incluya, de esta forma seran de obligatorio cumplimiento para todos los GAD y a la vez se lograra de mejor forma la articulacin de todos los planes. Si bien SENPLADES ha apoyado directamente el proceso de planificacin de ordenamiento territorial en el mbito nacional hubiera sido importante, sobre todo, en el sector de las industrias extractivas que participen en estos procesos el Ministerio de Recursos No Renovables y el Ministerio del Ambiente, ya que los GAD deberan tomar en cuenta para sus propias zonificaciones las zonificaciones tanto ambiental como la petrolera y minera, de esta forma se podra minimizar conflictos sociales y ambientales. Societas Consultora de Anlisis Social, 2012). Per El marco normativo de ordenamiento territorial se encuentra debidamente regulado, asignndose a los diferentes niveles de gobierno competencias determinadas en la materia. Si bien no existe una Ley de Ordenamiento Territorial, se han aprobado instrumentos normativos vinculados al sector ambiental que permiten impulsar el OT a nivel nacional, en articulacin con los sectores y los diferentes niveles de gobierno. Existen competencias que corresponden a los diferentes niveles de gobierno en relacin al OT, a partir de las cuales se establecen coordinaciones para impulsar los respectivos procesos (MINAM, 2012).

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Lecciones aprendidas de los procesos de Ordenamiento Territorial en Colombia

De la evaluacin de la influencia del OT en los proyectos a partir del caso del Parque Nacional Natural Sierra de la Macarena (Botero, 2009) se desprenden las siguientes lecciones: Generar mecanismos legales de coordinacin intersectorial para armonizar e instrumentar el OT con el ordenamiento sectorial. Adems se debe enfatizar la capacidad tcnica de los gobiernos locales y de la institucionalidad en general. En el caso colombiano es importante enfatizar lo que significa la capacitacin de formacin y la transferencia de los principios de ordenamiento. Este proceso tiene que ser sustentado en la decisin social, lo cual se logra con la participacin local en el proceso que

debe estar acompaada de una decisin del Estado. En esta experiencia se rescata tambin la importancia de los siguientes puntos: - Orientar los procesos de planificacin e inversin pblica de manera adecuada. - Coordinar con la cooperacin internacional los criterios de OT. - Las reas protegidas tienen gran potencial como nodos articuladores del desarrollo. - El trabajo con otros sectores frente a la gran regin amaznica permiti discutir el tema del OT en toda la Amazona colombiana. - Los derechos de propiedad como garantes del OT. - Los servicios ambientales como nuevas alternativas de desarrollo econmico empiezan a aparecer incluso como un elemento sectorial.

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Anexo Mdulo 4

Objetivo prioritario del Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres 2012-2021(Documento de Trabajo)
OBJETIVO PRIORITARIO 3 Incorporar e implementar la gestin de riesgo de desatres a travs de la planificacin del desarrollo y la priorizacin de los recursos fsicos y financieros Estartegia 3.1 Generar mecanismos que faciliten la incorporacin de la GRD en la planificacin del desarrollo del territorio. Producto Mecanismos eficientes que facilitan la incorporacin de la GRD en la planificacin. A.3.1.1 Al 2007 se contar son programas ejecutados Realizar programas de sensibilizacin a las de sensibilizacin autoridades y funcioa las autoridades y funcionarios de las en- narios. En ministerios, tidades conformantes gobiernos regionales y municipalidades prodel SINAGERD para vinciales. internalizar la importancia de la inclusin Al 2021 se ejecutarn de la GRD en los programas en todas pases, programas y proyectos de desarro- las entidades del llo y de ordenamiento SINAGERD. territorial. A.3.1.2 Impulsar una red intersectorial e interterritorial de planeamiento en GRD para facilitar la implementacin de los procesos en la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. A.3.1.3 Promover la participacin informada en GRD de instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil organizada en el presupuesto participativo y planes de desarrollo concertados. Al 2017 se contar a nivel regional y local con una red intersectorial e interterritorial como mecanismo de informacin, coordinacin y participacin en lnea abierta. Nmero de programas PCM de sensibilizacin a CEPLAN las autoridades y funCENEPRED cionarios. GG.RR. Porcentaje de planes de desarrollo que incorporan la GRD. MUNICIPALIDADES PROVINCIALES

Porcentaje de planes GOBIERNO NACIONAL coordinados e inter- GOBIERNO REGIONAL grados a nivel regional y local. GOBIERNO LOCAL

Al 2017 se cuenta con planes de desarrollo concertados que incluyen programas y proyectos con GRD.

Porcentaje de planes GOBIERNOS REGIOde desarrollo con- NALES Y LOCALES certado que incluyen GRD. Nmero de proyectos de GRD incluidos en el presupuesto participativo.

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