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C a s o sE x i t o s o sd eS e g u r i d a de n Go b i e r n o sL o c a l e s

Experiencias exitosas de seguridad en gobiernos locales.


Guayaquil, Quito, Medelln, Bogot y el Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS-.
Por: Hugo Acero Velsquez.

1. Presentacin. Los alcaldes, prefectos y gobernadores son aquellos funcionarios que en cualquier Estado estn ms cerca de la vida cotidiana de los ciudadanos, mientras que las autoridades nacionales son las encargadas de fijar las lneas de accin general a desarrollarse en todo el territorio. En el caso de la gestin de la seguridad, son las autoridades locales, en representacin del Estado, a las que en un primer momento les toca dar respuesta a las problemticas de violencia y delincuencia que ocurren en sus municipios y prefecturas.

Este planteamiento tiene su justificacin en que las problemticas de seguridad ciudadana, adems de ser multicausales, tienen diferentes formas de manifestarse de acuerdo con los lugares donde se presentan, por cuanto median en las mismas las caractersticas culturales, sociodemogrficas, condiciones econmicas y hasta en ciertas oportunidades las condiciones geogrficas. Por otro lado, al tener las autoridades locales jurisdicciones sobre determinados territorios, tienen la posibilidad de intervenir sobre los problemas de seguridad con ms elementos de juicio y a tiempo, obviamente siguiendo unas lneas generales de accin que indiscutiblemente provienen del nivel nacional.

Pese a la trascendencia de los anteriores planteamientos y a su pertinencia en cuanto al manejo de las problemticas de seguridad ciudadana, son muy pocas las administraciones locales que en Amrica Latina han liderado procesos en la materia con buenos resultados. De igual forma, son muy pocos los Estados en los cuales la normatividad permite que sean las autoridades locales las responsables del tema de seguridad ciudadana.

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Aunque existe una buena cantidad de experiencias exitosas en la regin en el manejo de ciertos aspectos de seguridad ciudadana, las cuales en algunas ocasiones han sido excelentemente documentadas, son muy pocos los procesos integrales en la materia que se han producido desde el mbito local.

Los procesos desarrollados en la ciudad de Bogot, Colombia en el transcurso de doce (12) aos consecutivos durante cuatro administraciones, as como los avances de las ciudades ecuatorianas de Quito y Guayaquil en los ltimos seis (6) aos, las acciones desarrolladas por la administracin de la ciudad de Medelln en los ltimos seis (6) aos, as como, el ejercicio que desde el ao 2004 est realizando la Polica Nacional de Colombia en compaa de los Ministerios del Interior y la Justicia y de Defensa mediante el Programa Departamentos y Municipios Seguros, se constituyen en buenos ejemplos de lo que significa que la seguridad ciudadana sea asumida por las autoridades locales.

En los siguientes apartes, se presenta de manera breve y sucinta las caractersticas ms importantes de estos procesos y las enseanzas que han dejado. Lo anterior, no slo con el fin de demostrar la pertinencia del supuesto inicial, sino adems en un intento por documentar estos procesos con el fin de que se conviertan en experiencias replicables.

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2. Ecuador: Guayaquil y Quito, dos esfuerzos de alcaldes para recuperar la seguridad ciudadana en Ecuador1 Al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina, en el Ecuador existe una centralizacin del manejo de la seguridad ciudadana y todava los modelos de seguridad pblica estn marcados por las doctrinas imperantes de la Seguridad Nacional. Bajo este modelo, todava hoy, no se consideran la participacin de los gobiernos locales y de la comunidad como estamentos importantes para enfrentar los problemas de seguridad ciudadana, problemas que, cada vez ms, tienen manifestaciones y consecuencias locales.

A pesar de que la Constitucin Nacional de la Repblica del Ecuador establece un rgimen seccional autnomo, consagrado como importante figura de descentralizacin en cabeza de los Municipios y Concejos Provinciales, rganos a los que se les atribuye autonoma funcional, econmica y administrativa, adems de facultad legislativa que se manifiesta por Ordenanzas, cuyo alcance jerrquico es reglamento, esta autonoma territorial no se extiende a los temas de seguridad, los cuales estn en cabeza del ejecutivo nacional, como lo establece el articulo 171, el cual determina dentro de las obligaciones del presidente las siguientes que tienen que ver con la seguridad: 1. Velar por el mantenimiento de la soberana nacional y por la defensa de la integridad e independencia del Estado. 2. Ejercer la mxima autoridad de la fuerza pblica, designar a los integrantes del alto mando militar y policial, otorgar los ascensos jerrquicos a los oficiales generales y aprobar los reglamentos orgnicos de la fuerza pblica, de acuerdo con la ley. 3. Asumir la direccin poltica de la guerra. 4. Mantener el orden interno y la seguridad pblica. 5. Indultar, rebajar o conmutar las penas, de conformidad con la ley.

Se recoge apartes de los documentos de consultara presentado al PNUD de Ecuador Identificacin de lneas estratgicas de seguridad de Quito 2005- 2007. Marzo de 2005 y Fortalecimiento de la seguridad ciudadana de Guayaquil Mayo de 2007 de la Corporacin para la Seguridad de Guayaquil

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A nivel de los alcaldes, la Ley de Rgimen Municipal, les establece funciones tpicas de una autoridad de polica en materia de convivencia2, sin que estos tengan responsabilidades directas en el manejo de la seguridad ciudadana. La misma ley Orgnica, en su artculo 154, establece que las municipalidades pueden relacionarse con la Polica Nacional3 para: Formular polticas locales de proteccin, seguridad y convivencia ciudadana. Definicin de formas de coordinacin. Contribucin, de acuerdo a las posibilidades, de financiamiento de la seguridad. Participacin en los procesos de evaluacin de la seguridad ciudadana. Elaboracin y ejecucin de planes de proteccin de la poblacin en riesgo.

Por otro lado, el artculo 63 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal que le entrega atribuciones a los Concejos Cantonales de contribuir a la formulacin de polticas de proteccin, seguridad y convivencia ciudadana y a la definicin

Art. 167.- En materia de justicia y polica, a la administracin municipal le compete: a) Cumplir y hacer cumplir las leyes, ordenanzas y reglamentos municipales; b) Cuidar de que se cumplan y hacer cumplir las disposiciones sobre higiene, salubridad, obras pblicas y uso de vas y lugares pblicos; c) Autorizar la realizacin de juegos y espectculos pblicos permitidos por la Ley, impedir los que estn prohibidos y reprimir en los casos de infraccin; d) Mantener y garantizar la exactitud de pesas y medidas; e) Reglamentar, previa aprobacin del Concejo, el funcionamiento de ventas ambulantes, procurando reducir al mnimo tal sistema de comercio y supervigilar que las disposiciones sobre el particular tengan cumplida ejecucin; f) Controlar la propaganda que se haga por avisos comerciales, carteles y dems medios y perseguir la que se hiciere contraviniendo las ordenanzas mediante el empleo de altavoces; g) Aplicar las sanciones previstas en esta Ley, las que sern impuestas por los comisarios, siguiendo el procedimiento previsto en el Cdigo de Procedimiento Penal, para el juzgamiento de las contravenciones; h) Poner a los infractores a rdenes de los Comisarios; i) Investigar y esclarecer las infracciones en materias municipales perpetradas en el cantn; y, j) Colaborar con la Polica Nacional y obtener la cooperacin de esta para que las respectivas tareas se cumplan eficazmente. k) Requerir la cooperacin de la Polica Nacional, siempre que lo crea necesario para el cumplimiento de sus funciones; 3 En Ecuador, al igual que en Colombia, existe solo una Policia Nacional, sin embargo existe la posibilidad de que los municipios creen policas locales desarmadas, orientadas a garantizar la convivencia.

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de normas de coordinacin de la municipalidad con la Polica Nacional y otros organismos responsables4.

Frente a esta situacin poco clara de responsabilidades, las Administraciones del Distrito Metropolitano, en cabeza del Alcalde Paco Moncayo, y de la Ciudad de Guayaquil, en cabeza del Alcalde Jaime Nebot, comprendieron que la seguridad ciudadana era una de las mayores preocupaciones que tenia la ciudadana e incluyeron el tema de la seguridad ciudadana entre sus principales ejes de sus respectivos planes de desarrollo, dejando atrs el modelo nico de orden, control y ley, por modelos integrales.

Para comprender la manera como las administraciones de la ciudad de Quito y Guayaquil se metieron en los temas de seguridad ciudadana sin tener facultades constitucionales y legales, es necesario tener en cuenta dos coyunturas. La primera coyuntura tiene que ver con la situacin de inseguridad y violencia con las que comenzaron las ciudades el actual siglo y la segunda, con la demanda ciudadana hacia los alcaldes de mayor seguridad, sin que los ciudadanos supieran que ellos no tenan responsabilidad constitucional, ni legal en este campo. A pesar de esta situacin, con base en los artculos 228 y 2305 de la Constitucin Nacional, se promulgaron una serie de ordenanzas que les permitieron a los gobiernos municipales de Quito y Guayaquil intervenir en los temas de seguridad, de las cuales cabe resaltar las siguientes: Ordenanza que crea la tasa de seguridad en Quito y la decisin de los alcaldes de las dos ciudades para invertir en el fortalecimiento de la Polica Nacional del Ecuador que presta servicio en las dos ciudades y

La Constitucin en su artculo 226 establece que la descentralizacin debe ser obligatoria cuando la entidad seccional la solicite y tenga capacidad para asumirla y la Ley Orgnica de Rgimen Municipal en su artculo 19, enciso 2 dispone que El Concejo determinar la capacidad operativa para asumir nuevas competencias. 5 Art. 228.-Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de plena autonoma y, en uso de su facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. Art. 230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta Constitucin, la ley determinar la estructura, integracin, deberes y atribuciones de los consejos provinciales y concejos municipales, y cuidar la aplicacin eficaz de los principios de autonoma, descentralizacin administrativa y participacin ciudadana.

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desarrollar una serie de programas orientados a prevenir los hechos de violencia y delincuencia. Creacin de corporaciones para la seguridad ciudadana de estas ciudades, Instituciones estas que cuentan con recursos para disear, ejecutar y evaluar planes y proyectos orientados a mejorar la seguridad ciudadana. Ordenanza de creacin y profesionalizacin de las Policas

Metropolitanas Cabe anotar que estas ciudades cuentan con cuerpos propios de polica desarmada que apoya las funciones que tiene el alcalde en materia de polica. Ordenanzas orientadas a regular ciertas actividades que desmejoran la convivencia seguridad y la convivencia ciudadana6. Fotos de la trasformacin arquitectnica de Guayaquil
Guayaquil ubicado sobre el Ro Guayas, trasformo la ribera del ro, que era un botadero de basuras, en el gran Malecn 2000, ampliando la oferta de espacio pblico para los ciudadanos

A lo largo de la ribera de los brazos del ri, los ciudadanos lo estaban invadiendo para construir vivienda irregular. Este fenmeno se logro detener con la construccin de nuevos malecones, lo que genero seguridad, bienestar y ms espaci pblico

Adems de la trasformacin de estas ciudades en materia de seguridad ciudadana y convivencia, hay que destacar la trasformacin arquitectnica de Quito y Guayaquil, con la recuperacin del espacio pblico para los ciudadanos y turistas

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Barrios en las partes altas de la ciudad de Guayaquil, donde la Polica no poda subir, hoy cuentan con accesos peatonales que mejoraron la vida a sus habitantes, la seguridad y flujo turstico (Cerro Santa Elena)

Cabe anotar como las dos ciudades crearon y pusieron en funcionamiento Consejos de Seguridad, con el objetivo de coordinar el trabajo de las distintas instituciones estatales que tienen responsabilidad en los temas de seguridad y justicia, como son: la Polica Nacional, el Ministerio Pblico (Fiscala), la Comisiones de trnsito, las Fuerzas Armadas, las Corporaciones para la seguridad ciudadana y la sociedad civil organizada a travs del movimiento Marcha Blanca en Quito y la Cmara de Comercio de Guayaquil en esa ciudad. Estos consejos se renen de manera peridica, por lo menos una vez al mes, hacen seguimiento de los temas de seguridad y convivencia y formulan polticas y acciones para mejorar la situacin en estas materias. En las dos ciudades se han creado sistemas de informacin de violencia y delincuencia, los cuales compilan, sistematizan, hacen anlisis y entregan reportes de violencia e inseguridad de las ciudades. Estos sistemas son unas herramientas

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importantes

para

la

gestin

toma

de

decisiones

en

los

temas

correspondientes7.

Estos esfuerzos por institucionalizar los temas de convivencia y de seguridad ciudadana han dado, en los ltimos aos, resultados importantes en materia de reduccin de la mayora de los delitos, en especial en la reduccin de la violencia homicida, que pas de una tasa de 22 homicidios por cada 100.000 habitantes en el ao 2005 a 18 en el 2007.

COMPORTAMIENTO DEL HOMICIDIO EN GUAYAQUIL, Ecuador. Junio 2005 - 2007.


70

59
60 50

58 57 42 29 34 30 23 15 44 43 42 38 27 32 28 28 41 51 38 47

52

38
40 30 20 10 0 2005 2006 2007 38 27 52 17 59 34 57 35 24 28

34

35 28 36 28

27 17

24

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio 38 28 36

Julio 29 15 23

Agosto 42 30 34

Septiembre 38 27 44

Octubre 43 28 32

Noviembre 51 28 42

Diciembre 41 58 47

Fuente: Polica Nacional

En lo que hace a Quito, el comportamiento del homicidio, entre los aos 2003 y 2006, ha sido el siguiente:

En Quito funciona el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana y en Guayaquil el Sistema de Informacin de Violencia y Delincuencia, del cual hace parte la Escuela Politcnica ESPOL, quien da el soporte tcnico y analtico

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HOMICIDIOS QUITO 2003-2006


Observatorio Metropolitano de seguridad ciudadana 255 250 245 240 235 230 225 220
2003 2004 2005 2006

252

237

235 233

Estas dos experiencias en el Ecuador han marcado la pauta para que se comience a discutir la posibilidad de que los alcaldes asuman

responsabilidades en materias de seguridad ciudadana, como lo demuestra la presentacin del primer proyecto de ley sobre seguridad ciudadana, el cual se discuti a mediados del ao 2003 en el Congreso. A pesar de que el proyecto no pas, marco un antecedente importante en la discusin de este tema en el Ecuador, donde hoy, al igual que la mayora de los pases de Amrica, los ciudadanos lo califican como uno de los problemas ms importantes a solucionar y demandan soluciones a las administraciones locales. Para los ciudadanos comunes y corrientes que no saben si los alcaldes tienen responsabilidades constitucionales y legales en estas materias, lo que les importan es que a quien eligieron les de respuesta a su demanda de seguridad. Finalmente, cabe resaltar como en la discusin de la ley de Rgimen Municipal, aprobada el ao pasado, se incluy en el artculo 167 que los alcaldes deben Colaborar con la Polica Nacional y obtener cooperacin de sta para que las respectivas tareas se cumplan eficazmente. Esto, segn la Diputada Myriam Garcs, quien fue autora del proyecto de seguridad ciudadana, es un avance muy importante, en la medida que reconoce la necesidad de coordinacin entre los alcaldes y la Polica Nacional para el cumplimiento mutuo de sus obligaciones en materias de convivencia y seguridad ciudadana. La discusin

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esta abierta y todo apunta que cada vez ms los alcaldes tendrn que asumir este tema por demanda directa de sus ciudadanos, y al Congreso seguirn llegando nuevas iniciativas para que sea la ley la que reconozca que son las autoridades locales las ms indicadas para asumir esta responsabilidad.
Fotos de la trasformacin del centro histrico de Quito. Recuperacin del espacio pblico

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3. Colombia: los alcaldes y gobernadores lideres de la seguridad.

En Colombia, el manejo histrico de los problemas de violencia y delincuencia ha sido tradicionalmente policial y militar. Los distintos gobiernos delegaron esta funcin en cabeza de las fuerzas armadas, sin que existiesen polticas integrales de seguridad del Estado y de seguridad ciudadana lideradas por el ejecutivo. Durante muchos aos, prim una visin particular que privilegio el uso legtimo de las armas, la resolucin violenta de los conflictos y las respuestas coercitivas frente a estos problemas y en algunos casos frente a los conflictos sociales, dejando de lado las acciones preventivas e integrales.

En medio de esta situacin creci la violencia y la delincuencia, por ejemplo los homicidios comunes pasaron, segn la Revista Criminalidad de la Polica Nacional de 2003, de 8.565 en 1980 a 28.837 en el 2002, es decir que se registr un incremento del 236% en apenas 22 aos; el hurto de automotores pas de 3.017 a 30.277 (+933%); el secuestro extorsivo paso de 72 a 2.986 (+4047%); la extorsin de 404 paso a 2.512 casos (+521%) y el atraco callejero pas de 5.493 en 1988 a 33.431 en 2002 (+508%) en solo cinco aos.

Adicional al incremento de la delincuencia y la violencia, el problema carcelario no ha sido preocupacin de casi ningn gobierno. Las crceles con infraestructuras viejas, inadecuadas y en estado de hacinamiento lo que no les permite cumplir con su razn de ser, por el contrario se han constituido en sitios que reproducen con mayor intensidad la criminalidad. A pesar de los esfuerzos por construir nueva infraestructura que se vienen haciendo desde 1998, estas situaciones y la violacin permanente de los derechos humanos persisten.

Esta falta histrica de manejo de Estado de la seguridad, y de manera particular de la seguridad ciudadana, se ha visto reflejada en la poca claridad respecto al concepto y manejo del orden pblico, el cual es equiparado, comnmente, a los problemas del conflicto armado y no al concepto de orden de lo pblico, que puede ser alterado no slo por accin de los grupos armados al margen de la ley, sino por acciones del narcotrfico, de la delincuencia organizada o comn, e inclusive por hechos de corrupcin.

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No hay que olvidar, que fue la Constitucin de 1991 la que le dio la amplitud a este concepto y adems determin, de manera clara, que el Presidente, los gobernadores y los alcaldes son los responsables del manejo del orden pblico en sus respectivas jurisdicciones, lo que incluye, desde luego, la seguridad de los ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida, integridad, bienes y honra, tal y como lo establecen los artculos 189, 296, 303, 315 y 3308 y las leyes que existen para tal fin. En el marco de la Constitucin, slo hasta el ao 1991, el pas cont, por primera vez, con un documento de poltica de Estado en materia de seguridad, titulado Estrategia Nacional contra la Violencia del Presidente Cesar Gaviria, que aunque privilegiaba la seguridad del Estado, avanz en la identificacin y formulacin de acciones para enfrentar otros hechos que afectan la seguridad y la convivencia, como la violacin de los derechos humanos y la atencin de grupos vulnerables, en especial los jvenes. En el ao 1993, se avanz en temas de seguridad ciudadana con el documento Seguridad para la Gente, el

La Constitucin Nacional, establece: Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:. 3. Dirigir la fuerza pblica y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la Repblica. 4. Conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado. 5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente. 6. Proveer a la seguridad exterior de la Repblica, defendiendo la independencia y la honra de la Nacin y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorizacin para repeler una agresin extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dar cuenta inmediata al Congreso. Artculo 296. Para la conservacin del orden pblico o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y rdenes del Presidente de la Repblica se aplicarn de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y rdenes de los gobernadores se aplicarn de igual manera y con los mismos efectos en relacin con los de los alcaldes. Artculo 303. En cada uno de los departamentos habr un gobernador que ser jefe de la administracin seccional y representante legal del Departamento; el gobernador ser agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico Artculo 315. Son atribuciones del alcalde: 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. Artculo 330. De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes funciones: 7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

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cual no tuvo la trascendencia e importancia que el anterior. Sin embargo, estas polticas que pretendan mejorar la seguridad del Estado y de los ciudadanos, terminaron siendo dos documentos ms, mientras la violencia y la delincuencia crecan durante la dcada de los noventa, especialmente en las grandes ciudades.

Cabe anotar, como a pesar de estos antecedentes de polticas de Estado y del reconocimiento del papel y de la responsabilidad Constitucional que tienen el Presidente, los gobernadores y los alcaldes en este tema, han sido pocos los mandatarios nacionales y locales que han asumido de manera directa la direccin de la seguridad y el orden pblico del pas, de los departamentos y de los municipios. Hasta el ao 2004 se observo con preocupacin cmo, paralelo a la creciente diversificacin e incremento de las manifestaciones de violencia e inseguridad en Colombia, la mayora de las autoridades locales declinaban su responsabilidad esencial en estas materias, dejndolas, exclusivamente, en manos de los organismos de seguridad y de justicia.

En la mayora de los casos, los gobernadores y alcaldes no saban como responder por estas materias. Los consejos de seguridad9 slo se reunan despus de sucedidos los hechos (tomas de pueblos por grupos armados al margen de la ley, masacres, acciones terroristas, amenazas, etc.)

constituyndose en instancias reactivas y a destiempo, antes que preventivas y planificadoras de la seguridad. Las reuniones espordicas de seguridad que se llevaban a cabo en algunos departamentos y municipios se reducan, en la mayora de los casos, a los informes de los comandantes, en donde, dependiendo de la situacin de inseguridad y orden pblico, se toman decisiones al respecto.

Instancias de coordinacin interinstitucional reglamentadas por el Decreto presidencial 2615 de 1991, el cual debe ser convocado por los alcaldes y gobernadores todos los meses y deben asistir de manara obligatoria e indelegables las autoridades nacionales de seguridad y justicia que hacen presencia en la jurisdiccin del departamento o del municipio, segn sea el caso. Debe asistir y trabajar de manera coordinada el comandante de la Polica, el comandante de las fuerzas militares, el director seccional del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, el Fiscal delegado, y las dems autoridades que se consideren importantes para solucionar los problemas de seguridad ciudadana.

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De otra parte, y correlacionado con la anterior situacin, se difundi entre algunos integrantes de la fuerza pblica una tendencia hacia la solidaridad corporativa que se inclinaba hacia el acatamiento preferencial de las orientaciones surgidas del interior de los mandos de las instituciones armadas, relegando as, de manera inconveniente, los mandatos de las autoridades administrativas locales, situacin que entrababa el desarrollo de las normas constitucionales y legales que disponen que los alcaldes y gobernadores son las primeras autoridades de polica y responsables del manejo del orden pblico en sus jurisdicciones. Este desconocimiento de la autoridad local, no slo contravino los mandatos de la Constitucin Nacional, sino que desconoci las facultades otorgadas a los alcaldes por la ley 410 de 1991 y la ley 62 de 199311.
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La Ley 4 de 1991 en sus artculos 9 y 12 establece que: Las rdenes y decretos del Alcalde en materia de polica, sern de aplicacin preferente e inmediata frente a las disposiciones y medidas que adopten los inspectores y dems autoridades de polica de su jurisdiccin (art.9o). El alcalde, como jefe de Polica en el Municipio, puede revocar las decisiones tomadas por los Comandantes de Estacin o Subestacin, o quien haga sus veces en relacin con las contravenciones y dems decisiones de su competencia. cuando stas sean violatorias de la legalidad o cuando la conveniencia pblica lo exija para la conservacin y mantenimiento del orden pblico. (art. 12). En casos de perturbacin grave del orden pblico el alcalde amparndose en la ley 136 de 1994 puede a) Restringir y vigilar la circulacin de las personas por vas y lugares pblicos. b) Decretar el toque de queda. c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes. d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitucin y la Ley. e) Dictar dentro del rea de su competencia, los reglamentos de polica local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artculo 9o. del decreto 1355 de 1970 y dems disposiciones que lo modifiquen o adicionen.

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Esta Ley en su artculo 16 estableci las siguientes atribuciones y obligaciones de los de los gobernadores y alcaldes en relacin con los comandantes de polica.

1. Proponer medidas y reglamentos de polica, de conformidad con la Constitucin y la Ley, a las asambleas departamentales o a los concejos municipales, segn el caso, y garantizar su cumplimiento. 2. Impartir rdenes a la Polica Nacional atinentes al servicio, por conducto del respectivo comandante. 3. Disponer con el respectivo Comandante de la Polica, el servicio de vigilancia urbana y rural. 4. Promover en coordinacin con el Comandante de Polica programas y actividades encaminados a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cvicos. 5. Solicitar al Comandante de Polica informes sobre las actividades cumplidas por la institucin en su jurisdiccin. 6. Emitir un concepto en forma peridica sobre el desempeo del Comandante de la Polica. 7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden pblico que apruebe el respectivo Consejo. 8. Verificar el cumplimiento del Cdigo Nacional de Polica y en cuanto al conocimiento y correccin de contravenciones por parte de los Comandantes de Estacin. 9. Solicitar el cambio motivado del Comandante titular de la Polica que se halle en ejercicio de sus funciones. 10. Pedir a las instancias competentes que se investigue disciplinariamente a los oficiales, suboficiales y agentes que presten sus servicios en la respectiva jurisdiccin.

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En medio de estos problemas, durante los aos 90 del siglo anterior, las ciudades de Medelln (1991), Cali (1992) y Bogot (1995) fueron las nicas ciudades que abordaron el tema de manera integral y que obtuvieron importantes reducciones de la violencia y la delincuencia. En el caso particular de Bogot, sus logros ms importantes son la reduccin de la violencia homicida, que paso de una tasa de 80 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1993 a 18 en el ao 2006, es decir pasaron de 4.352 homicidios comunes en el ao 1993 a 1.610 en el 2003; las muertes en accidentes de trnsito pasaron de 24.3 por cada 100.000 habitantes en 1995 a 6.6 en el 2003 y los dems delitos se redujeron en ms de un 40% entre el ao 1998 y el 2005.

Se podra asegurar, que a pesar de estos antecedentes y logros particulares de algunas ciudades en materia de reduccin de la violencia y la delincuencia, los ltimos aos del siglo pasado se movieron entre la contencin de los grupos armados al margen de la ley y el combate al narcotrfico, dejando de lado los temas de convivencia y de seguridad ciudadana. En materia de seguridad, el presente siglo comienza con la expedicin del segundo documento con carcter de poltica de Estado titulado Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica del Presidente lvaro Uribe Vlez en el ao 2002. Esta poltica, aunque se centra prioritariamente en dos problemas importantes, como son el conflicto armado y el narcotrfico, incluye de manera decidida, como otro tema central, la reduccin del homicidio.

Sin desconocer los logros en contra de los grupos armados al margen de la ley y del narcotrfico, se destaca en los ltimos cuatro aos (2003 y 2006) la reduccin de la violencia homicida que pas de 28.837 homicidios en el ao 2002 a 17.77 en el 2006. Segn los reportes de la Polica Nacional, se pas de una tasa de 66 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2002 a 36 en el 2007, como se puede ver en el siguiente grafico:

11.- Analizar las necesidades de la Polica Nacional y promover ante la Asamblea Departamental o ante el Concejo Municipal, segn el caso, la destinacin de partidas presupuestales para el efecto.

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Comportamientos de los homicidios en Colombia Tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes. 1980 - 2007
90 79 80 70 63 60 50 40 30 20 10 0
19 80 ' 19 86 ' 19 88 ' 19 92 ' 19 94 ' 19 90 ' 19 96 ' 19 82 ' 19 84 ' 19 98 ' 20 00 ' 20 02 ' 20 04 ' 20 06

78

76 71 68 63 66 59 56 53 45 63 65 66

68 70

53 49 39 38 34 34 41 41

39

37 36

Sin embargo, a pesar de estos logros, la Poltica de Seguridad Democrtica se quedo corta en materia de seguridad ciudadana y casi no tiene en cuenta a los alcaldes y gobernadores como funcionarios de Estado que tienen la obligacin de garantizar el orden pblico en sus jurisdicciones, al igual que el Presidente.

Colombia no poda seguir creyendo que con slo desactivar el conflicto armado los hechos de delincuencia y violencia van iban disminuir, cuando lo que podra suceder seria contrario, en la medida en que van a quedar muchas personas armadas de los distintos grupos y con expectativas diferentes a la paz, como sucedi en El Salvador y Guatemala, donde las tasas de homicidios y criminalidad crecieron de manera desorbitada despus de la firma de los tratados de paz. Por lo anterior, en el ao 2004 la Polica Nacional diseo el Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS-.

A continuacin, se muestran las experiencias locales de seguridad de las ciudades de Medelln y Bogot y el Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS-.

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3.1. Medelln: super el conflicto armado urbano y le apuesta con resultados a la seguridad ciudadana

A finales de los aos 90 y comienzos de este siglo, la ciudad de Medelln serva de escenario para el enfrentamiento armado entre las guerrillas y los grupos de paramilitares, evidenciando la urbanizacin del conflicto armado, que sumado a otros fenmenos de violencia y delincuencia hacan de la ciudad un territorio muy inseguro; una ciudad en donde era comn escuchar que esta zona o esta comuna es dominada por los paramilitares, esta por la guerrilla o esta por bandas de delincuencia comn; un territorio Balcanizado en donde las funciones de seguridad y justicia eran manejadas por estos grupos al margen de la ley.

Frente a esta situacin, en agosto del ao 2002, durante la administracin del Seor Alcalde Lus Prez, con la participacin de los organismos de seguridad y de justicia, se tom la decisin de intervenir uno de los sectores en disputa de los grupos armados ilegales y en el cual tena mayor ascendencia las guerrillas de las FARC, la Comuna 13. Despus de la intervencin por parte de las diferentes agencias de seguridad y justicia del Estado la Comuna pas de registrar 717 homicidios comunes en el ao 2003 a 173 en el 2004. Este evento de uso legtimo de la fuerza y de autoridad, marco el comienzo del regreso de la institucionalidad a los territorios dominados por grupos irregulares y delincuenciales. Sin embargo, son distintas las voces de alerta que aseguran que en esta comuna todava hacen presencia algunos grupos paramilitares.

En medio de esta situacin de disputa territorial por parte de los grupos armados al margen de la ley y de la iniciativa de los organismos de seguridad de retomar los territorios, la actual administracin del Alcalde Sergio Fajardo, no solo contino y fortaleci la presencia institucional en la comuna 13, sino que con su Plan de Desarrollo y en especial con su Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana, el cual fue elaborado con la asesora de expertos del PNUD12 y el trabajo articulado con las instituciones de seguridad y justicia

12

Hctor Riveros Serrato y Hugo Acero Velsquez hicieron parte del equipo del PNUD.

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presentes en la ciudad, ha logrado reducir la violencia, mejorar la convivencia, que las instituciones legtimamente constituidas hagan presencia en todo el territorio de Medelln y sean ellas las que garanticen la seguridad y la justicia a los ciudadanos.

Con base en los programas de cultura ciudadana, seguridad, convivencia y participacin ciudadana, el Plan de convivencia y Seguridad Ciudadana ha fortalecido la gobernabilidad y la confianza en las instituciones, de acuerdo con el siguiente esquema:
Modelo de trabajo de la ciudad de Medelln

EN FO Q UE

+
LEG I TIM ID A D

C U LTU R A

C ON TR OL

V IO L EN C IA

IL EG AL ID A D

C ul tu ra C iud a da n a P a rti cipa c i i n C i u da da n a

S e g uri da d y C o n viv e n cia

+
S EG U R ID A D

G o b ern a b ilid a d y C o n fia n za

Para lograr el objetivo de que fueran las autoridades legtimamente constituidas las que garanticen la seguridad y la justicia en todas las comunas de Medelln, el Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana se ha orientado a fortalecer a la Polica Metropolitana para que haga presencia permanente y activa en las comunas y a crear espacios interinstitucionales de justicia cercana al ciudadano que ejecuten y promuevan los mecanismos alternativos de resolucin de conflictos y de distintos programas que fortalezcan la convivencia ciudadana. Cabe destacar como en los territorios en los cuales hasta hace unos pocos aos la polica no poda movilizarse, hoy la institucin hace

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presencia permanente y garantiza la seguridad de los ciudadanos; hoy parejas de policas patrullan algunos barrios que hasta hace poco eran patrullados y manejados por grupos al margen de la ley. De esta labor de vigilancia, tambin hacen parte 670 auxiliares bachilleres de polica13 adicionales, los cuales en su mayora viven en los barrios de las comunas donde prestan el servicio. Esta presencia permanente ha hecho que, cada vez ms, esta institucin retome, poco a poco, la confianza que fue duramente golpeada durante la guerra con pablo Escobar.

Para lograr la presencia de la Policas en las comunas, durante los aos 2005 y 2006 se construyeron varias unidades y estaciones de polica en las comunas y sitios estratgicos de la ciudad. En lo que respecta al programa de justicia cercana al ciudadano, se fortalecieron y crearon otras comisaras de familia, se crearon y pusieron en funcionamiento casas de justicia y se fortalecieron las Inspecciones de Polica, unidades administrativas donde un abogado, un escribiente y una secretaria resuelven problemas comunitarios.

Con una inversin que se duplic a los cuarenta mil millones de pesos (20 millones de dlares) durante este periodo y con El Plan Integral de Seguridad, el gobierno de Sergio Fajardo le esta apostando, con su liderazgo a que la seguridad ciudadana de Medelln se mejore y a que sea la institucionalidad la que gobierne los territorios que por largos aos han sido dominados por grupos al margen de la ley. Hoy, todava, no se puede asegurar que hay manejo total de las instituciones legtimamente constituidas en todo el territorio de Medelln, dado que en algunos sectores persiste la presencia de grupos de guerrillas y de paramilitares, especialmente de estos ltimos, pero, no se puede desconocer los esfuerzos y logros del estado que busca garantizar la seguridad y la justicia a los ciudadanos.

Aqu hay que destacar la reduccin importante de la violencia homicida en la ciudad de Medelln, que pas de una tasa de 184 homicidios por cada 100.000

Los 670 auxiliares bachilleres de polica hacen parte de un convenio de la Alcalda de Medelln y la Polica Metropolitana, el cual logro aumentar significativamente este servicio en la ciudad, al pasar de 650 a 1320.

13

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habitantes en el 2002 a 26.3 en el 2007, como se puede ver en la siguiente grafica:


Grfica N 5. Comportamiento histrico del homicidio en Medelln Tasa por 100.000 hab. 1987-2005

Fuente: Datos de la Fiscalia General de la Nacin.

Estos resultados de Medelln hacen evidente las bondades de una poltica que desde la civilidad retoma los territorios y gana la confianza de los ciudadanos en las instituciones legtimamente constituidas y que cumplen su funcin en el marco del Estado de Derecho
Recuperacin vas de ingreso a la Comuna Nororiental y Metrocable

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Construccin Parque Biblioteca Santo Domingo, recuperacin Quebrada La Herrera y Metrocable

Ahora el reto es sostener esta tendencia, para lo cual es importante que se contine con el proceso de recuperacin institucional de los territorios y se gane la confianza de los ciudadanos, la cual slo se logra trabajando y teniendo resultados frente al control de los distintos grupos de delincuentes que todava existen en algunos sectores de la ciudad.

Para consolidar los logros alcanzados en esta materia, no slo Medelln, sino de todos los municipios del rea Metropolitana del Valle de Aburr, con la asesora del PNUD, diseo el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Justicia y Defensa para los prximos diez aos, de tal forma que la presencia y accionar de las autoridades de seguridad y justicia se preste en sitios estratgicos de la ciudad de Medelln y de los municipios del rea Metropolitana, para que puedan garantizar sus servicios los ms cerca posible a los requerimientos de los ciudadanos y no como sucede ahora en algunos territorios, que estas autoridades llegan cuando ya han sucedido los hechos o estos servicios los siguen prestando grupos la margen de la ley.

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Medelln, es la primera ciudad en Colombia que enfrenta a la vez las problemticas propias de la seguridad ciudadana y del conflicto armado que traslado la guerra a sus comunas desde finales de los aos 90 del siglo pasado.

La experiencia de Medelln muestra que hasta en los problemas ms complicados, como el conflicto armado, se requiere de la participacin de las autoridades locales, en coordinacin con las nacionales y en el tema de seguridad ciudadana es fundamental el liderazgo del alcalde y de su administracin para que los logros sean sostenibles y se institucionalice el manejo de la seguridad como una poltica pblica local. Medelln apenas

comienza el camino de la institucionalizacin de la seguridad y la justicia y aunque falta mucho terreno por recorrer, puede estar marcando el sendero por el cual otros territorios de Colombia tendrn, tarde o temprano, que iniciar su recorrido, sino quieren sucumbir a las dictaduras de izquierda o mafiosas, o las dos a la vez.

3.2. Bogot: marc la pauta para el manejo institucional de la convivencia y la seguridad ciudadana en Colombia

Las cuatro ltimas administraciones de Bogot (1995 - 2007) fueron unas de las primeras administraciones locales en Colombia en asumir las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana como problemticas de carcter local, puesto que fueron capaces de reconocer que muchos delitos tienen particularidades locales y que las soluciones deben ser abordadas por las autoridades de la jurisdiccin. Los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997), Enrique Pealosa (1998-2000), Antanas Mockus (2001-2003) y Lus Eduardo Garzn (2004,- 2007) asumieron de manera directa el manejo de los problemas de seguridad y convivencia dando cumplimiento a lo establecido en la Constitucin y la legislacin vigente.

Cabe destacar como desde el ao 1995 la Administracin Distrital elabor e implement un plan integral de seguridad y convivencia, que sin descuidar las

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funciones de control a las actividades delincuenciales a travs del uso legitimo de la coercin, ejecuto una serie de proyectos y programas orientados a la prevencin y al mejoramiento de la convivencia ciudadana. Este plan dio como resultado la disminucin de los ndices de homicidios de una manera ejemplar, pasando de 4.378 homicidios comunes en el 1993 a 1.380 en el ao 2006, como se puede observar en la grafica No 3:
Grafica No 3

HOMICIDIOS BOGOT - COLOMBIA 1990-2006


5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 2258 1500 1000 500 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Medicina Legal y Ciencias Forenses. Bogot Colombia 2006.

4378 3664 3231 2698 3385 3296 2810 2483 2409 2264 2052 1898 1605 1571 1669 1380

Otro logro importante fue la reduccin de las muertes en accidentes de trnsito que pasaron de 1.387 muertes en 1995 a 598 en el ao 2003, es decir que se pas de una tasa de 24.3 muertes en accidentes de trnsito por cada 100.000 habitantes en 1995 a 6.6 en el 2002, como se puede observar en la grafica No 4

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Grafica No 4

30 25
A/T por 100.000 hab.

Tasa de muertos en accidentes de trnsito por 100.000 habitantes. Bogot - Colombia


24,2 24,06 23,1 6 24,3 22,27

20 15

21 ,05 1 5,58 1 4 1 4,93 1 2,99 1 1 ,37 8,54 1 0,4 9,36 7,64 6,6

10 5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2002

2003

2004

2005

2006

Aos

Estos resultados se debieron al proceso de institucionalizacin del manejo de la seguridad ciudadana y a la definicin progresiva de una poltica pblica en esta materia desde 1995, con el concurso de la Polica Nacional, las dems instituciones de seguridad y justicia e instancias de la Administracin Distrital.

Las caractersticas ms relevantes del proceso vivido en Bogot fueron: 1. Manejo institucional del tema por la autoridad administrativa ms alta del municipio (responsable poltico del tema). Aunque la responsabilidad en los temas de seguridad se comparte con varias autoridades de seguridad, justicia y administrativas del orden nacional, en Bogot, los alcaldes desde 1995, con base en el mandato de la Constitucin Nacional, asumieron el liderazgo y la coordinacin de la poltica pblica de seguridad ciudadana en la ciudad. Esto permiti darle prioridad radical a la proteccin de la vida e impulsar proyectos innovadores que mejoraron la convivencia, la seguridad ciudadana y la coordinacin interinstitucional.

Para

realizar

esta

tarea

la

administracin

ha

garantizado

2007

el

funcionamiento mensual del Consejo de Seguridad de la ciudad creado

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desde el ao 199114, de igual forma, puso en funcionamiento un Consejo ampliado de seguridad que se rene cada tres meses en el cual participaban los 20 alcaldes locales, los 19 Comandantes de Estaciones de Polica, los comandantes de unidades especiales de la Polica Metropolitana de Bogot, y algunas entidades del Distrito, como las Secretaras de Salud, Educacin y Trnsito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo entre otras. Cabe anotar que en estos consejos, cuya asistencia es obligatoria e indelegable como lo establece la ley, se evaluaba de manera conjunta y permanente la poltica de seguridad del Distrito Capital. En esta misma lnea, se creo y puso en funcionamiento el Comit de Vigilancia Epidemiolgica15 que funciona hasta el ao 2003 y que realizaba de manera semanal un anlisis sobre las problemticas de violencia y delincuencia y propona acciones para enfrentar los problemas detectados.

2. Informacin confiable. Dado que sin informacin detallada de los hechos de violencia y delincuencia es muy difcil realizar anlisis, tomar decisiones y evaluar las acciones que se ejecutan para enfrentar los problemas de seguridad de la ciudad, se dise y puso en marcha desde 1995 el Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia (SUIVD), con informacin de la Polica Metropolitana y del Instituto Nacional de Medicina Legal16. De igual forma, desde el SUIVD se promueve el desarrollo de estudios y diagnsticos de violencia e inseguridad, lo que permite conocer ms a fondo las problemticas y
Decreto 2615 de 1991 por el cual se organizan los Consejos Departamentales de seguridad; el Consejo del Distrito capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad y los Consejos Metropolitanos de Seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de Consejos Municipales de seguridad y se crean los Comits de orden publico. Estos Consejos los componen el Alcalde, el Comandante de la guarnicin militar, el Comandante de la Polica, el director seccional del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, el delegado del Procurador General de la Nacin, el Director Seccional de Orden Pblico y la Secretara de Gobierno. La asistencia a estos Consejos es obligatoria e indelegable. 15 Decreto 649 de octubre 18 de 1996. Artculo 3 El comit est integrado de la siguiente manera: 1. El Alcalde Mayor o su delegado quien lo presidir, 2. Un delegado del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, quien tendr a su cargo la secretaria del comit, 3. El Consejero de Seguridad, 4. El Secretario de Salud o su delgado, 5. El Director Seccional de Fiscalas, 6. El Comandante de la Polica Metropolitana y 7. un representante del observatorio de Cultura Urbana. 16 Convenio Interadministrativo de Cooperacin suscrito entre el Distrito Capital, la Secretaria de Gobierno, la Polica Metropolitana de Bogot y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses para la conformacin, puesta en funcionamiento del Sistema Unificado de Violencia y Delincuencia -SUIVD 14

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planear acciones focalizadas para resolverlas. Desde 1995 se han venido adelantando una serie de investigaciones sobre diferentes tpicos que afectan la seguridad y la convivencia.

3. Creacin de infraestructura administrativa y asignacin de recursos humanos, tcnicos y financieros. Para el manejo y gestin de la seguridad ciudadana y la convivencia, desde los mbitos coercitivos y preventivos, en el ao 1997 se cre la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, adscrita a la Secretara de Gobierno. Esta dependencia cuenta, desde su creacin, con recursos y personal administrativo especializado que maneja proyectos, programas y recursos que cubren desde el fortalecimiento de los organismos de seguridad y justicia, dependientes o no de la Alcalda, hasta proyectos y programas orientados a mejorar la convivencia ciudadana. Esta subsecretaria cuenta con tres direcciones, las cuales son: la Direccin de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia, la Direccin de Seguridad y la Direccin de la Crcel Distrital. Cabe anotar como antes de crear esta Subsecretaria, exista la figura de un consejero de seguridad, el cual, a pesar de coordinar la poltica de seguridad de la ciudad, no garantizaba la continuidad e institucionalizacin de la misma.

4. Plan de seguridad y convivencia. A partir de 1995, se dise y puso en ejecucin un plan de seguridad y convivencia con proyectos, programas y recursos orientados a fortalecer la accin de la Polica Nacional y de las autoridades de justicia y a prevenir los hechos de violencia y delincuencia que afectaban la seguridad y la convivencia de los ciudadanos. Un Plan que, sin descuidar las acciones coercitivas y de accin de la justicia, se orient a fortalecer la cultura ciudadana y a resolver, de manera pacfica y concertada, los conflictos. De programas que componen el Plan, cabe destacar los siguientes:

Justicia Cercana al Ciudadano. En esta lnea se inscribieron los programas de justicia alternativa, como la resolucin pacfica de conflictos entre particulares y al interior de los hogares, el

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fortalecimiento de la justicia punitiva, como es el caso de facilitar el acceso de la ciudadana a los servicios que prestan la Fiscala General de la Nacin, Medicina Legal y la Polica Judicial. Los conflictos generados en la ciudad como consecuencia de la intolerancia, los problemas al interior de los hogares, problemas entre vecinos y en general de la violencia menor, fueron atendidos con el fortalecimiento de las Comisaras de Familia, que pasaron de 5 en 1995 a 25; la creacin de 12 Unidades de Mediacin y Conciliacin y cinco Casas de Justicia que, a parte de atender directamente esta problemtica en las localidades, propiciaron la capacitacin de aproximadamente 5,200 lderes que se convirtieron en mediadores comunitarios, conciliadores en equidad, Jueces de Paz y Jueces de reconsideracin . En lo que tiene que ver con el fortalecimiento de la justicia punitiva, en 1999 se cre la Unidad Permanente de Justicia UPJ que funciona las 24 horas del da, de la cual hacen parte la Fiscala General de la Nacin, el Instituto Nacional de Medicina Legal, la Polica

Metropolitana y de Trnsito y una Inspeccin de Polica. En ella, la Fiscala y Medicina Legal, definen de manera rpida la situacin de personas sindicadas de delitos y de infracciones a las normas de convivencia. En esta misma lnea, se reconstruyo y amplio la capacidad de la Crcel Distrital de 450 cupos a 1.100. En una moderna edificacin, se implement en a su interior un programa de resocializacin que se aparta de las concepciones tradicionales en el sentido de dignificar al recluso y fortalecer su autoestima. Con estos programas se logr reducir la violencia y el consumo de drogas, con buenos resultados como quiera que en los ltimos seis aos se presento sola una muerte violenta (suicidio), mientras que en los ltimos aos en las otras dos crceles de la ciudad, La Picota y Modelo, hubo ms de 250 homicidios comunes.

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Crcel de Bogot. Antigua y nueva

Atencin a jvenes involucrados en asuntos de violencia y consumo de drogas. Desde el ao de 1998 la Administracin Distrital dise un proyecto orientado a reducir los factores asociados a la violencia juvenil, el cual atendi hasta el ao 2003 ms de 25.000 jvenes. En este sentido actu sobre temas como la educacin, la ocupacin del tiempo libre, la posibilidad de obtencin de ingresos y la participacin juvenil. Desarrollo actividades como: bachilleratos cortos con nfasis en convivencia para jvenes pertenecientes a bandas y pandillas en proceso de reinsercin, actividades de formacin para el trabajo, desarrollo de hbitos y competencias bsicas, actividades culturales, recreativas y de formacin para el manejo del conflicto en instituciones escolares.

Mejoramiento de la convivencia y recuperacin de sitios crticos. A partir de la teora de las ventanas rotas de Kelling y Coles (1.997), en los ltimos aos el Programa Misin Bogot que trabaja con jvenes (hombres y mujeres) en procesos de resocilalizacin. centr su intervencin en la recuperacin de espacios crticos en materia de seguridad y convivencia, para lo cual, con el apoyo de la Polica Metropolitana, defini y aplic planes y acciones tendientes a mejorar

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la seguridad y fortalecer los lazos de afiliacin que vinculan a los ciudadanos con sus entornos comunitarios. En esta misma lnea, a travs del programa Renovacin Urbana, desde el ao 1998 se intervino el sitio ms violento de la ciudad conocido como El Cartucho, donde se expenda y comercializaban drogas, armas y se organizaban actividades delictivas. Este sitio, conocido en otras ciudades como ollas17, se haba constituido en el lugar donde se desarrollaban actividades delincuenciales sin que las autoridades Distritales y Nacionales pudiesen hacer algo, hasta el ao 1998 cuando se tomo la decisin de acabarlo de raz para construir all un parque. La intervencin de este sitio se realiz desde los mbitos social, policivo y administrativo y los resultados fueron importantes en materia de reduccin de los ndices de violencia y delincuencia de la ciudad y de reinsercin social de la mayora de los ciudadanos que habitaban esta zona. Recuperacin del espacio pblico. La recuperacin del espacio pblico, no slo contribuye a mejorar la percepcin de seguridad, sino que impacta el medio ambiente y se desconfigura la triada delincuente, entorno y vctima, indispensable para que se posibilite el delito. Prueba de ello fueron las reducciones sustanciales de la actividad delictiva a lo largo de los 2001 a 2003 en el centro de la ciudad y distintos lugares de la ciudad, donde se llev a cabo la recuperacin del espacio pblico que estaba invadido por vendedores informales.

17

Lugar donde se vende drogas ilegales.

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Hora zanahoria. No se pueden desconocer los efectos de esta medida, llamada hora Zanahoria, que consisti en cerrar los establecimientos que expenden bebidas alcohlicas a la 1 a. m. desde finales del ao de 1995. Esta medida, segn un estudio de la Universidad de los Andes18, contribuy con la reduccin del homicidio comn en un 8%, estudio que no evalu su impacto en la reduccin de las muertes en accidentes de trnsito, las cuales disminuyeron durante el periodo que duro esta medida, pasando de 1.352 muertos en 1995 a 745 en el 2001.

Desarme. Al igual que la hora zanahoria, esta medida por si sola no puede explicar la reduccin importante que se ha reportado en el caso de los homicidios y lesiones comunes. El estudio de la Universidad de los Andes, anteriormente reportado, identific que las politicas de desarme desarrolladas en Bogot contribuyeron a la reduccin de un 14% en los homicidios comunes ocurridos entre 1995 y 1999. De este programa hay que destacar las acciones de entrega voluntaria de armas, el desarme de los colegios y la incautacin y decomiso de armas legales e ilegales que han propiciado en la ciudadana, espacios de reflexin sobre el uso de las armas a la hora de resolver los conflictos. Una encuesta del Observatorio de Cultura Urbana en 1998 report que el 67% de los bogotanos coincidieron que era factible el desarme, contrario a una encuesta de 1994 donde slo el 10% de los ciudadanos consideraban viable esta medida. Estas encuestas lo que muestran es que cada vez ms ciudadanos creen que es factible vivir en la ciudad sin que sea necesario armarse y por tanto es menor el riesgo de agredir o ser agredido con armas de fuego. Por otro lado, adicional a las jornadas de desarme en los ltimos aos se increment el decomiso de armas, en especial de armas ilegales. Segn reportes de la Polica Metropolitana, se pas de algo

18

Universidad de los Andes. Violencia homicida en Bogota. Bogot 1999.

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ms de 1.000 armas ilegales decomisadas en 1994 a ms de 6.000 en el ao 2001. Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia. Para atender a la poblacin desplazada hacia Bogot, y con el fin de cumplir con lo ordenado por la ley, la Alcalda Mayor cre en 1999 la primera Unidad de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia en el pas, de la cual hacen parte la Secretaria de Gobierno, Bienestar Social, Salud y la Personera, por parte del Distrito y por parte de la Nacin, la Red de Solidaridad y la Defensora del Pueblo. El propsito de esta Unidad del propsito es restablecer las condiciones de vida de las familias afectadas, prevenir las causas del desplazamiento y generar propuestas de estabilizacin y consolidacin

socioeconmica. Hasta el ao 2003 se haban atendido algo ms de 50.000 desplazados por la violencia. Fortalecimiento de la investigacin criminal. En el campo de la investigacin criminal, junto con el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, la Fiscala General de la Nacin, Medicina Legal, la SIJIN y la DIJIN de la Polica Nacional, desde el ao 2002 se han realizado una serie de cursos de actualizacin de los conocimientos de polica judicial y de estandarizarn de los procedimientos de polica para la inspeccin del lugar de los hechos delictivos, buscando dar mayores elementos a los fiscales para iniciar una investigacin y llevarla a buen trmino. En esta misma lnea se fortaleci a estas instituciones con equipos tcnicos que mejoran el manejo de la escena del delito, el embalaje de las pruebas y la cadena de custodia. 5. Fortalecimiento de Polica Metropolitana19 las Administraciones Distritales, en los ltimos aos, aumentaron significativamente el

19

Colombia tiene una sola polica que es la Polica Nacional, la cual depende directamente del despacho del Ministro de Defensa. La Polica Metropolitana es una unidad de la Institucin nacional. Desde el ao 1994 la ciudad cuenta con algo menos de 10.500 y aunque los distintos gobiernos distritales han demandado el aumento del pie de fuerza, sin lograr este objetivo, cabe resaltar cmo la estrategia de seguridad y convivencia no se sustent en el aumento de la polica, sino en el fortalecimiento tcnico y humano de esta institucin. Cabe anotar, como en el ao 1995 haban en la ciudad 10.500 policas y en el ao 2003 haban disminuido a 10.320.

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presupuesto para fortalecer esta institucin20. Se pas de 12.157 millones de pesos que invirti la administracin de Jaime Castro (19921994) a 49.533 millones del primer gobierno de Antanas Mockus (19951997); la administracin de Enrique Pealosa ejecut 116.107 millones (1998-2000), con su reeleccin, el gobierno de Antanas Mockus ejecuto 111.605 millones de pesos (2001-2003) en la actualidad el gobierno de Luis Eduardo Garzn ha ejecutado algo ms de 160.000 millones de pesos. Con estos recursos, y en coordinacin con los distintos comandantes de la Polica Metropolitana de Bogot, se ejecutaron las siguientes estratgicas: Comunicaciones y movilidad. Con el fin de fortalecer tcnicamente a la Polica, desde finales de 1994, se inici un proceso de modernizacin del Centro automtico de Despacho CAD21, que se tradujo en una disminucin sustancial en los tiempos de respuesta a los requerimientos ciudadanos; se pas de 20 minutos promedio de respuesta a 5. Igualmente, a partir del ao 1999, cada polica en la calle contaba con un radio de comunicacin, lo que facilito la respuesta oportuna y adecuada frente a los hechos de violencia y delincuencia. Por otro lado, desde 1995 se comenz la modernizacin y ampliacin del parque automotor, con lo cual no slo se hizo la reposicin de los vehculos que se encontraban fuera de servicio, sino que prcticamente se duplic el nmero de patrullas y motos, pasando de 245 carros y 420 motos, de ms de 7 aos de servicio en promedio22 a 474 vehculos y 683 motos, lo que le permiti tener mayor

movilidad y respuesta oportuna.


Adicional a este presupuesto, la administracin distrital ha invertido algo ms de 200.000 millones de pesos en los dems programas y proyectos que compones la estrategia integral de seguridad y convivencia, expuesta en este documento. 21 A finales de 1994, el gobierno de Jaime Castro, con un prstamo de la banca Francesa por 25 millones de dlares, el cual comprometi vigencia futuras, contrato la modernizacin del CAD. Este proyecto se comenz a ejecutar a partir de 1995 y en los anos subsiguientes el sistema integrado de radio, voz datos y vdeo no funcion como se esperaba. La administracin actual, se encuentra en su proceso de cambio total del CAD por el Nmero nico de Emergencias y Seguridad 123. 22 Un parque automotor viejo, si se tiene en cuenta que la vida til de estos implementos en los servicios de polica no deben superar los 4 aos.
20

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Infraestructura. Con la perspectiva de brindar un servicio con calidad, en 1998 se reorient el programa de Centros de Atencin Inmediata CAI23, los cuales se reubicaron en sitios estratgicos de la ciudad, con base en el anlisis pormenorizado de la actividad delictiva por sectores. Al mismo tiempo se establecieron nuevas jurisdicciones (evitando la superposicin de servicios o modalidades de vigilancia), se disminuy su nmero y se aument su personal y los medios de apoyo. Adicional a los CAI, se construyeron y se mejoraron la mayora de las estaciones de polica de las localidades.

Fortalecimiento del talento humano. Las acciones no se limitaron a su fortalecimiento material, sino que tambin se orientaron a mejorar el talento humano. Desde 1996 se destinaron recursos para coadyuvar a la capacitacin y actualizacin de aproximadamente 16.000 oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes, hombres y mujeres de todas las reas de servicio. Las temticas abordadas en estos procesos de capacitacin estuvieron orientadas a mejorar la capacidad de los miembros de la polica en el manejo cotidiano de los problemas urbanos. Las principales temticas fueron: derecho de polica, derechos humanos, derecho internacional humanitario, convivencia gestin gerencial, abuso gestin sexual pblica, de seguridad y

ciudadana,

menores,

polica

comunitaria, ingls, informtica, estandarizacin de procedimientos, manejo de la escena del delito, pedagoga y metodologa de educacin de adultos. Participacin comunitaria. Con el objetivo de vincular a las comunidades al tema de seguridad, el Comando de la Polica Metropolitana puso en marcha distintos programas especiales, como las Escuelas de Seguridad Ciudadana, donde se capacita a los

lderes comunitarios para con el apoyo de sus comunidades trabajen de manera coordinada con las autoridades en la prevencin de la violencia y de la delincuencia. A travs de este mecanismo, hoy da
23

Los CAI son pequeos cubculos desde los cuales, entre 13 y 20 policas en carros y motos, atiende la seguridad de varios barrios y recibe denuncias de la ciudadana.

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la ciudad cuenta con ms de 26.000 lderes comunitarios formados. As mismo, se impuls en 1995 la creacin de los Frentes Locales de Seguridad, que son organizaciones de carcter comunitario, que integran los vecinos por cuadras, sectores, barrios, conjuntos cerrados y edificios. Con estos frentes se busca combatir el miedo, la apata, la indiferencia y la falta de solidaridad frente a la accin de los violentos y delincuentes. Existen en la actualidad ms de 7.000 Frentes locales de seguridad. Manejo del trnsito. En 1996, hay que resaltar la asignacin a la Polica Metropolitana del manejo del trnsito, que no slo ha contribuido a la disminucin de las muertes en accidentes de trnsito, sino que ha conllevado al mejoramiento de la seguridad en las calles, pues stos no se limitan a ser reguladores de la movilidad de vehculos y peatones sino que, como autoridad de polica, desempean igualmente funciones preventivas y represivas en el control de los delitos. Polica Comunitaria. En 1999 se puso en funcionamiento una nueva modalidad del servicio policial como fue la Polica Comunitaria (polica de cercana) que hasta el ao 2003 cuenta con algo ms de 1.100 policas. Su objetivo es acercar al polica a la comunidad y propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio o sector asignado, a travs de la integracin de la administracin local, la polica y la comunidad en procura del mejoramiento de la calidad de vida. Segn un estudio realizado en el ao 2000 por el Instituto de Desarrollo Humano de la Pontificia Universidad Javeriana24, el 96.4% de los encuestados manifest que la Polica Comunitaria es una alternativa eficaz para reducir los delitos y mejorar la convivencia ciudadana, entre otros aspectos porque desarrolla procesos de concientizacin en la comunidad, genera compromiso, dialogo y confianza y trabaja en la prevencin y reduccin del delito.

24

Informe de Consultora. Percepcin y expectativas ciudadanas sobre la modalidad de Polica Comunitaria en Santa Fe de Bogot. Pontifica Universidad Javeriana, Facultad de Educacin, Instituto de Desarrollo Humano. Febrero de 2002

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Menos policas para administracin y ms para la vigilancia. Otra estrategia implementada fue maximizar el nmero de policas en las calles, lo cual se logr con la disminucin de los policas en cargos administrativos y su asignacin a la vigilancia en calle. De esta manera se sacaron cerca de 1.500 policas que estaban en el rea administrativa y en algunos servicios especiales (escoltas, vigilando instalaciones o de apoyo a otras instituciones), los cuales fueron asignados a la vigilancia y seguridad ciudadana. Cabe anotar, como a pesar de este programa, la ciudad est muy por debajo del nmero de uniformados que tienen otras ciudades importantes y con niveles de violencia menor a los nuestros, como lo muestra el siguiente cuadro.
Cuadro N 2 Comparativo de los estndares internacionales de pie de fuerza policial Ciudad No. de policas 857 10,800 8,600 500 42,000 35,000 6,000 2,580 2,500 500 8,398 8,250 10,300 Habitantes* 2,000,000 3,000,000 4.800,000 500,000 11,000,000 5,800,000 3,000,000 900,000 3,000,000 375,000 1,300,000 4,000,000 7,000,000 Tasa X 100.000 Hbtes. 43 360 180 100 382 603 200 287 83 133 646 206 147

Lisboa Madrid Santiago San Salvador Sao Paulo Ro de Janeiro Guatemala La Paz Buenos Aires San Jos (C.R.) Montevideo Santo Domingo Bogot, D.C. *Aproximacin

Fuente: Datos entregados por los oficiales que asistieron al Encuentros de policas y seguridad. Ciudad de Mxico, D.F., 1999. UCCI.

Zonas seguras. Con el apoyo de la Cmara de Comercio de Bogot, desde el ao 2001, se comenz el programa de Zonas Seguras, en el cual se definieron 28 cuadrantes de la ciudad, especialmente en reas comerciales y de alta presencia ciudadana y donde la polica, con la participacin y apoyo de la comunidad organizada hace presencia permanentemente. Adems de la polica en vehculos y motos, cada zona cuenta con una unidad mvil que atiende las denuncias de los ciudadanos.

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Este programa es un modelo de gestin de seguridad del espacio pblico, producto de un esfuerzo conjunto de las autoridades Distritales, la Polica Metropolitana y el sector privado (Cmara de Comercio de Bogot y la comunidad). Est inspirado en el esquema de equipos de barrio que utiliza la Polica de Proximidad y Comunitaria de Espaa. Opera todos los das de 8 de la maana a 8 de la noche en las zonas de la ciudad en las que se registra una mayor actividad comercial, educativa, recreativa y una alta concentracin de poblacin y que por ello necesita una atencin especial por parte de las autoridades municipales y de la Polica.

6. Rendicin de cuentas, evaluacin y seguimiento. Con base en los anlisis de la informacin del Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia -SUIVD-, de investigaciones y reuniones peridicas interinstitucionales, se hace seguimiento y evaluacin. Los resultados de la poltica de seguridad son evaluados, por lo menos una vez al mes, por el Consejo Distrital de Seguridad, presidido por el Alcalde Mayor y con la participacin de las dems autoridades de seguridad y justicia.

7. Evaluacin externa. El sector privado, a travs de El Programa Bogot Como Vamos, de la Cmara de Comercio de Bogot, el principal peridico del pas (El Tiempo) y una reconocida ONG, desde 1997, hace seguimiento y control de los resultados del Plan de Seguridad mediante la realizacin de encuestas de victimizacin y percepcin de seguridad. Cabe destacar, como en los ltimos aos los resultados de estas encuestas muestran como los ciudadanos se sienten ms seguros en la ciudad y tiene ms confianza en las autoridades, especialmente en la Polica Metropolitana.

Como se puede observar en el caso de Bogota, los resultados corresponden al trabajo local de distintos actores, que de manera coordinada y bajo el liderazgo de los alcaldes de los ltimos doce aos, trabajaron para hacer de Bogot una ciudad segura y ms competitiva. Cada institucin en su campo:

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Hizo lo que le corresponda. Los alcaldes asumieron su responsabilidad, involucraron a las instituciones del Distrito, asignaron los recursos necesarios y

desarrollaron programas preventivos; La Polica Metropolitana realizo su labor, cumpli las metas acordadas y con su trabajo cercano a las comunidades mejoro su imagen, La Fiscala General de la Nacin, contribuyo a mejorar la labor de investigacin y la aplicacin de la justicia. El Departamento Administrativo de Seguridad DAS-, a travs de sus labores de inteligencia y de polica judicial, que hasta el ao de 2002 ejecuto, contribuyo a evitar muchos hechos delictivos. La XIII Brigada del Ejercito, con su accionar redujo, sustancialmente, la amenaza de las guerrillas que sobre Bogota y el Departamento de Cundinamarca tenia estos grupos al margen de la ley. En trminos generales, los logros se deben a un trabajo coordinado que supo balancear las acciones preventivas y coercitivas bajo los preceptos del estado de derecho colombiano.
Construccin de bibliotecas y colegios en zonas populares. Colegio Eduardo Umaa Mendoza y Biblioteca el Tintal

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3.3. De una experiencia local a una estrategia nacional de seguridad ciudadana Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS-

Este Programa, que tomo como fundamento la experiencia exitosa de Bogot que logro reducir la violencia y la delincuencia. Parti de reconocer que no exista, de manera explicita, una poltica de seguridad ciudadana y de constatar como paralelo a la creciente diversificacin e incremento de las

manifestaciones de la inseguridad e intranquilidad ciudadana, la mayora de los alcaldes y gobernadores haban declinado su responsabilidad esencial en la conduccin de los problemas relativos al orden pblico y a la convivencia y seguridad ciudadana, delegndola en las autoridades armadas.

Para llenar este vaco, la Direccin de la Polica Nacional, con la participacin de los Ministros de Defensa y del Interior y de Justicia, la financiacin de la cooperacin de la Embajada Americana y la asesora de expertos de la

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Universidad de Georgetown y la Fundacin Ortega y Gasset, diseo y puso en ejecucin, desde el mes de Marzo de 2004, el Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS, el cual busco, desde ese ao, involucrar a todos los 1098 alcaldes y a los 32 gobernadores en el manejo de los temas de convivencia y seguridad ciudadana.

Para su diseo y puesta en practica, el Programa reconoci la diversidad de la sociedad Colombiana, as como la complejidad de la violencia y la inseguridad en sus mltiples expresiones, que varan en intensidad y formas de expresin en cada regin y que se deben tener en cuenta a la hora de asumir y dar soluciones a los problemas de convivencia e inseguridad que hoy enfrentan la mayora de los ciudadanos.

El objetivo de este programa, desde su creacin, ha sido el de fortalecer el manejo de la convivencia y seguridad ciudadana a nivel local, acciones encaminadas a interinstitucionales de los mediante

procurar la concurrencia de los esfuerzos organismos de seguridad y justicia, las

administraciones locales y

las comunidades organizadas, para afrontar los

problemas asociados a la violencia y la delincuencia. En este sentido, se ha venido capacitando a los alcaldes y gobernadores en seminarios - talleres en la legislacin existente para el manejo de la convivencia y la seguridad ciudadana, en las responsabilidades que tienen los mandatarios locales en estas materias, en los instrumentos para gestionar estos temas (Consejos de Seguridad, Comits de Orden y Fondos de Seguridad), en los sistemas de informacin de violencia y delincuencia, en la elaboracin de planes integrales de seguridad y en los mecanismos de seguimiento y evaluacin de los mismos.

De acuerdo con los temas de capacitacin, se han elaborado tres cartillas, la primera sobre las responsabilidades constitucionales y legales de los alcaldes y gobernadores, la segunda, sobre los instrumentos de gestin de la convivencia y seguridad ciudadana y la tercera un protocolo de manejo de eventos de

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terrorismo. Estas cartillas son utilizadas como herramientas prcticas en los seminarios talleres.

Hasta la fecha se han realizado los siguientes eventos:

1 Tres Seminarios Nacionales de Gobernadores y Comandantes de Polica de los Departamentos, orientados a capacitar a las autoridades en lo que se refiere a la normatividad para la gestin y manejo de la convivencia y la seguridad ciudadana y elaboracin de planes departamentales de seguridad ciudadana. 2 Entre los meses de abril y mayo de 2004, se realizaron ocho talleres regionales sobre los mecanismos de gestin de la seguridad. A estos eventos asistieron 385 alcaldes, 123 secretarios de gobierno y 220 presidentes de concejos municipales. 3 En el mes de junio se capacit en temas de gestin de la seguridad ciudadana y planeacin a los 32 secretarios de gobierno y 32

comandantes operativos de los departamentos y a los jefes de gestin de los respectivos comandos. 4 Para la elaboracin de los planes locales de convivencia y seguridad ciudadana, entre junio y noviembre de 2004, se realizaron 26 talleres departamentales con la asistencia de 802 Alcaldes Municipales, 316 Secretarios de Gobierno, 1.107 Comandantes de Polica, 703

Presidentes de Consejo, 236 invitados especiales, 5 En el 2005 realizaron de 32 talleres departamentales entre los meses de marzo a mayo, cuyo objetivo era el de elaborar, de manera conjunta entre las autoridades territoriales de todos los departamentos y municipios del pas y la Polica, los planes locales de convivencia y seguridad ciudadana. 6 En el mes de julio de 2005 se realizaron 8 reuniones regionales, con la asistencia de los gobernadores, los comandantes departamentales, los comandantes regionales y las dems autoridades de seguridad y justicia del Estado, con el fin de fortalecer el trabajo interinstitucional para el manejo del orden pblico territorial.

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7 Finalmente, durante el desarrollo el Programa se diseo y coloc en funcionamiento la pgina web del programa (www.policia.gov.co) y se ha editado y distribuido a nivel nacional tres nmeros de la Revista Departamentos y Municipios Seguros.
Actividades del Programa Departamentos y Municipios Seguros DMS

De acuerdo con los objetivos propuestos, hasta el momento se ha logrado que la mayora de los alcaldes y gobernadores: 1. Asuman las funciones constitucionales y legales que tienen en el manejo de la seguridad y la convivencia ciudadana, como primeras autoridades de polica. 2. Diseen e implementen planes de seguridad y convivencia, de acuerdo con los resultados de los diagnsticos elaborados por los organismos de seguridad y de justicia. 3. Destinen recursos presupuestales, especialmente travs de los fondos cuenta de seguridad, para el apoyo y desarrollo de los programas de seguridad preventivos y coercitivos.

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4. Creen o fortalezcan los sistemas de informacin de violencia y delincuencia. 5. Realicen las reformas necesarias para crear una estructura

administrativa al interior de las Secretaras de Gobierno que coordine, elabore y haga seguimiento de la poltica pblica de convivencia y seguridad ciudadana 6. Integren a la comunidad a los procesos de diseo, implementacin y evaluacin de las polticas en materia de seguridad y convivencia ciudadana, buscando su vinculacin activa en las soluciones a los diferentes problemas. 7. Difundan los planes de seguridad y convivencia, de tal forma que cada autoridad o ciudadano se convierta en un promotor y ejecutor de los programas. 8. Formalicen el funcionamiento mensual del Consejo de Seguridad25, como escenario privilegiado de decisin, anlisis y toma de decisiones en materia de seguridad y convivencia. 9. Y finalmente, se conviertan en lderes en la promocin de la convivencia y la seguridad ciudadana.

(Decreto 2615 de 1991): Compuesto por el Alcalde, el Comandante de la guarnicin militar, el Comandante de la Polica, el director seccional del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, el delegado del Procurador General de la Nacin, el Director Seccional de Orden Pblico y la Secretara de Gobierno. Este Consejo tiene, entre otras funciones, disear polticas y definir estrategias para reducir la violencia y la delincuencia

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