rganos constitucionales autnomos

Filiberto Valentn Ugalde Caldern*

Sumario: I. Introduccin. II. Concepto. III. Antecedentes. IV. Naturaleza jurdica. V. Caractersticas. VI. Justicacin. VII. Qu es la autonoma. VIII. Tipos de autonoma. IX. Diferencias entre rganos constitucionales autnomos y rganos autnomos de la administracin pblica. X. Entidades federales autnomas constitucionales. XI. rganos autnomos estatales. Conclusiones. Bibliografa.

I. Introduccin
La evolucin de la teora clsica de la divisin de poderes en la que se concibe a la organizacin del Estado, en los tres poderes tradicionales: legislativo, ejecutivo y judicial, ha permitido que, en la actualidad, se considere como una distribucin de funciones o competencias para hacer ms ecaz el desarrollo de sus actividades; asimismo, se ha permitido la existencia de rganos constitucionales autnomos en el sistema jurdico mexicano, a travs de diversas reformas constitucionales. Su actuacin no est sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder pblico (legislativo, ejecutivo y judicial), a los que se les han encargado funciones estatales especcas, con el n de obtener una mayor especializacin, agilizacin, control y transparencia para atender ecazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la divisin de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonoma e independencia no signica que no formen parte del Estado. Son rganos indispensables en la evolucin contempornea del Estado constitucional de Derecho.
* Coordinador tcnico en la Secretara Ejecutiva de Carrera Judicial, Adscripcin y Creacin de Nuevos rganos del Consejo de la Judicatura Federal.

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II. Concepto
Los rganos constitucionales autnomos son aqullos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitucin, y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado.1 Tambin pueden ser los que actan con independencia en sus decisiones y estructura orgnica, depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional.2 Cabe destacar que la fraccin IX del artculo 3 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental seala como rganos constitucionales autnomos para efectos de transparencia al Instituto Federal Electoral, Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Banco de Mxico y a las instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma.3

III. Antecedentes
Sobre los rganos constitucionales autnomos, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al resolver la controversia constitucional 32/2005, menciona en el contenido de la respectiva ejecutoria, que surgen en Europa y su establecimiento se expandi por Asia y Amrica, como consecuencia de la nueva concepcin del poder, bajo una idea de equilibrio constitucional apoyada en los controles del poder pblico. Con ello, la teora tradicional de la divisin de poderes evolucion, por lo que se dej de concebir a toda la organizacin del Estado como una derivacin de los tres poderes tradicionales (legislativo, ejecutivo, y judicial). Actualmente se habla de que dicho principio debe considerarse como una distribucin de funciones o competencias para hacer ms ecaz el desarrollo de las actividades conadas al Estado. En un inicio, su creacin se encontraba justicada por la necesidad de establecer rganos encaminados a la defensa de los derechos fundamentales, y para lograr controlar la constitucionalidad en las funciones y actos de los depositarios del poder
1 Crdenas Gracia, Jaime. Una Constitucin para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional. unam, Mxico, 1996. p. 244. 2 Carrillo Cervantes, Yasbe Manuel. La divisin de poderes y los rganos constitucionales autnomos en Mxico, propuestas para la reforma del Estado, Alegatos, vol. 39, mayo-agosto, uam, 1998. p. 331. 3 Artculo 3, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, publicada en la Primera Seccin del Diario Ocial de la Federacin, el 11 de junio de 2002.

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pblico. Por tal motivo, se establecieron en las normas jurdicas constitucionales, dotndolos de independencia en su estructura orgnica y as alcanzar los nes para los que se crearon, es decir, para que ejerzan una funcin pblica fundamental, y que por razones de su especializacin e importancia social requera la autonoma del rgano creado respecto de los clsicos poderes del Estado.

IV. Naturaleza jurdica

Son rganos pblicos que ejercen una funcin primordial del Estado, establecidos en los textos constitucionales y, por tanto, tienen relaciones de coordinacin con los dems poderes tradicionales u rganos autnomos, sin situarse subordinadamente en algunos de ellos. El simple hecho de que un rgano haya sido creado por mandato del constituyente, no resulta suciente para considerarlo como autnomo. En diversas constituciones hay rganos del Estado a los que slo se hace referencia y, otros, cuyas funciones son detalladas pero sin ser autnomos, a los cuales se les denomina rganos de relevancia constitucional o auxiliares, y su diferencia con los autnomos radica en que stos no estn incluidos en la estructura orgnica de los poderes tradicionales; por ejemplo, el Ministerio Pblico.4

V. Caractersticas
Del anlisis de las caractersticas que segn diversos autores deben tener los organismos pblicos autnomos, se puede concluir que gozan de las siguientes: a) Deben estar establecidos y congurados directamente en la Constitucin, con lo cual tienen independencia jurdica de los poderes clsicos del Estado, lo que se traduce en autonoma orgnica y funcional. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando as la teora tradicional de la divisin de poderes, dejndose de concebir la organizacin del Estado derivada de los tres tradicionales

4 Moreno Ramrez, Ileana. Los rganos constitucionales autnomos en el ordenamiento jurdico mexicano. (Breviarios Jurdicos 34). Porra, Mxico, 2005. p. 7.

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revista del instituto de la judicatura federal nm. 29 (ejecutivo, legislativo y judicial); debe considerarse como una distribucin de funciones, haciendo ecaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.5 b) Atribucin de una o varias funciones primordiales del Estado, lo cual implica autonoma tcnica, es decir, deben atender ecazmente asuntos primordiales del Estado en benecio de la sociedad. En el texto constitucional se les dot de actuacin e independencia en su estructura orgnica para que alcancen sus nes, que ejerzan una funcin del Estado que por su especializacin e importancia social requera autonoma.6 c) Facultad para expedir las normas que los rigen (autonoma normativa). d) Capacidad para denir sus necesidades presupuestales y para administrar y emplear los recursos econmicos que les sean asignados (autonoma nanciera-presupuestal y administrativa). e) Deben mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin.

VI. Justicacin
En virtud de la necesidad de limitar los excesos en que incurrieron los poderes tradicionales y los factores reales de poder, puesto que generaron desconanza social disminuyendo la credibilidad gubernamental, se dio lugar a la creacin de rganos constitucionales autnomos, encargados ya sea de scalizar o controlar instituciones para que no violenten el apego a la constitucionalidad. Son considerados una va para conciliar la democracia de partidos, de los poderes tradicionales y grupos econmicos y sociales, por la autonoma que los caracteriza; no se deben a su creador o a quien los designa, pues se busca con ellos un equilibrio constitucional.7 Asimismo, la autonoma encuentra su explicacin en diversos motivos entre los cuales se pueden mencionar los siguientes: a) la necesidad de contar con un ente especializado tcnica y administrativamente; b) la urgencia de enfrentar los defectos perniciosos de la partidocracia;
5 Jurisprudencias con nmeros de registro 172456 y 170238, de la Novena poca, sustentadas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 6 Idem. 7 Crdenas Gracia, Jaime. Op. cit. pp. 243- 244.

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c) la conveniencia de un rgano especco que ejecute las tareas que no deben ser sujetas a la coyuntura poltica, pero que son parte de las atribuciones naturales del Estado; o bien d) en el caso de las autoridades electorales, la necesidad de contar con las mximas garantas de imparcialidad en los procesos electorales. Un autntico rgano autnomo cuenta con especializacin en su rea y no se gua por intereses partidistas o situaciones coyunturales, sino con estricto apego a la legalidad. En la medida en que un rgano tenga independencia respecto de los poderes tradicionales y se evite cualquier injerencia gubernamental o de otra ndole, se asegura y garantiza su autonoma, siempre en estricto apego al principio de constitucionalidad, pues la limitante de la autonoma radica precisamente en que sus actos se encuentren apegados a dicho principio. De igual forma, el doctor Joel Carranco, dice que en del Espritu de las Leyes, si bien sirve como referencia, no es suciente su aplicacin en los sistemas jurdicos contemporneos, puesto que el contexto histrico, poltico y social nos demanda crear nuevas formas de organizacin.8

VII. Qu es la autonoma
Garca Mynez la dene como la facultad que las organizaciones polticas tienen de darse a s mismas sus leyes y de actuar de acuerdo con ellas.9 Tambin se puede concebir como la facultad de las personas o instituciones para actuar libremente sin sujecin a una autoridad superior dentro de un marco de valores jurdicos predeterminados.10 Asimismo, puede ser la libertad de organizarse para actuar libremente en el cumplimiento de nes, sin que se interera en la organizacin o actividad.11 Es la posibilidad para los entes de regir su vida interior mediante normas y rganos propios, sin vulnerar el texto legal. Es una especie de descentralizacin de funciones en un grado extremo, no slo de la administracin pblica, sino de los poderes del Estado, con el propsito de evitar cualquier injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del rgano.
Carranco Zuiga, Joel. Poder judicial. Porra, Mxico, 2000. p. 3. Garca Mynez, Eduardo. Introduccin al estudio del Derecho, 45 edicin, Porra, Mxico 1993. p. 104. 10 Diccionario Enciclopdico Grijalbo, Espaa, Editorial Grijalbo, 1991. p. 196. 11 Boquera Oliver, Jos Mara. Derecho Administrativo. Volumen I, 13 edicin, Buenos Aires, Ediciones de Contabilidad Moderna, 1996. p. 295.
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VIII. Tipos de autonoma

1. Tcnica: es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos propios de la materia especca que les ha sido asignada, mediante procedimientos especializados, con personal calicado para atenderlos. Segn Buttgenbach es cuando los rganos no estn sometidos a las reglas de gestin administrativa y nanciera que son aplicables a los servicios centralizados del Estado.12 2. Orgnica o administrativa: que no dependen jerrquicamente de ningn otro poder o entidad. Para Alfonso Nava signica independencia de accin entre rganos u organismos pblicos, los que no estn sujetos a una subordinacin.13 Establecen parmetros de organizacin interna. 3. Financiera-presupuestaria: que gozan de la facultad de denir y proponer sus propios presupuestos y, de disponer de los recursos econmicos que les sean asignados para el cumplimiento de sus nes. Ello garantiza su independencia econmica. En mi opinin es la capacidad para proyectar, gestionar y ejercer su presupuesto, as como estar en posibilidad de generar recursos propios, como los derechos que cobre por prestaciones de servicios individualizados; por ejemplo, la expedicin de copias o la formulacin de proyectos de investigacin. 4. Normativa: consiste en que se encuentran facultados para emitir sus reglamentos, polticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organizacin y administracin internas. 5. De funcionamiento: es una combinacin de los otros tipos de autonoma, implica que los organismos cuenten con la capacidad de realizar, sin restriccin o impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades, lo cual involucra, tanto a la autonoma tcnica como a la orgnica, nanciera-presupuestal y normativa. 6. Plena: que implica una autonoma total, es decir, una autntica posibilidad de gobernarse sin subordinacin externa; como ejemplo: los artculos 116, fraccin V y 122, apartado C, base quinta, de la Constitucin establecen tribunales de lo contencioso administrativo para los estados y el Distrito Federal con plena autonoma, que es para dictar sus fallos.
Citado por Gabino Fraga. Derecho Administrativo. 39 edicin, Porra, Mxico, 1999. p.200. Nava Negrete, Alfonso. Autonoma administrativa, en Diccionario jurdico mexicano, tomo A-B, 5 edicin, Instituto de Investigaciones Jurdicas, unam, Porra, Mxico, 1992. p. 275.
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IX. Diferencias entre rganos constitucionales autnomos y rganos autnomos de la administracin pblica
Si bien puede haber organismos descentralizados que no sean autnomos, no es posible que haya organismos pblicos autnomos que no sean descentralizados, aunque formalmente no se les calique de esta ltima manera. Ello es as, porque en trminos generales, la descentralizacin es una gura jurdica mediante la cual se retiran, en su caso, determinadas facultades de decisin de un poder o autoridad central para conferirlas a un organismo o autoridad de competencia especca o menos general. En el caso de organismos pblicos autnomos electorales, por decisin del Poder Revisor de la Constitucin en 1990, raticada en 1993, 1994 y 1996, la funcin estatal de organizacin de las elecciones federales se encomend al organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal Electoral, en tanto que atendiendo al resultado de la reforma de 1996 al artculo 116, fraccin IV, inciso c), de la Constitucin Federal, as como a lo dispuesto en las constituciones locales, la funcin estatal de organizar las elecciones corresponde al organismo pblico autnomo e independiente, denominado Instituto Electoral del Estado. Mientras que en la mayora de los casos de descentralizacin (de la administracin pblica), slo se transeren facultades propiamente administrativas. En el caso de la autonoma constitucional del Instituto Federal Electoral y del Instituto Electoral de una entidad federativa (como tambin hipotticamente podra ocurrir con otros organismos constitucionales pblicos autnomos, como la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de Mxico y las universidades e instituciones de educacin superior autnomas por ley), se faculta a sus rganos internos legalmente competentes para establecer sus propias normas o reglamentos, dentro del mbito limitado por el acto constitucional y/o legal a travs del cual se les otorg la autonoma, lo que implica tambin una descentralizacin de la facultad reglamentaria, que si bien en el mbito de la administracin pblica federal o de cierta entidad federativa compete al respectivo poder ejecutivo, en el caso de un organismo constitucional autnomo requiere que se otorgue a un rgano propio interno, tal como ocurre con la facultad administrativa sancionadora o disciplinaria, para evitar cualquier injerencia, que eventualmente pudiera ser atentatoria de la autonoma.

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Caracterstica
1. Creacin.

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rganos constitucionales
Estn incluidos en el texto de la Constitucin, y la norma secundaria slo reglamenta. No S S S S No

rganos de la administracin pblica

Por ley o decreto del Congreso de la Unin. S S S S S S

2. Son auxiliares del Ejecutivo. 3. Tienen autonoma orgnica. 4. Rgimen jurdico propio. 5. Personalidad jurdica. 6. Patrimonio propio. 7. Cuando dejen de cumplir sus nes, pueden ser liquidados. 8. Tipo de relacin con los poderes tradicionales. 9. Designacin de funcionarios.

Coordinacin Por una de las Cmaras del Congreso o por una de estas a propuesta del Ejecutivo, o sin intervencin. Tienen su Contralora o equivalente sin depender de otro Poder u rgano. S

Subordinacin Directamente por el Ejecutivo.

10. Control y vigilancia.

Por el Ejecutivo a travs de la Contralora y Secretara de la Funcin Pblica. S

11. Asimismo, pueden ser auditados por la Auditora Superior de la Federacin. 12. Autonoma tcnica. 13. Pueden promover Controversias constitucionales.

S S

S No

X. Entidades federales autnomas constitucionales

En el orden federal, la Constitucin especica cuatro entidades autnomas: 1. Banco central, Banco de Mxico (artculo 28 prrafo sexto); 2. Instituto Federal Electoral (artculo 41, fraccin III); 3. Comisin Nacional de los Derechos Humanos (artculo 102, apartado B, prrafos primero al cuarto); y 4. Universidad Nacional Autnoma de Mxico (artculo 3, fraccin VII).

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Adems de las anteriores instituciones, en la propia Constitucin Federal existen otras referencias especcas a diversas entidades: a) Pueblos y comunidades indgenas (artculo 2). b) Universidades e instituciones de educacin superior, de acuerdo con las leyes respectivas (artculo 3, fraccin VII). c) Tribunales agrarios (artculo 27, fraccin XIX). d) Tribunales de lo contencioso-administrativo, que en la ley respectiva es denominado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (artculo 73, fraccin XXIX-H). e) Entidad de scalizacin superior de la Federacin que en la ley respectiva es denominada como Auditora Superior de la Federacin (artculo 74, fraccin II). f) Autoridades estatales encargadas de organizar y de resolver las controversias en las elecciones, en las entidades federativas, que en forma genrica son conocidas como Institutos y Tribunales Electorales (artculos 116, fraccin IV, inciso c) y 122, apartado C, base primera, fraccin V, inciso f). g) Tribunales locales de lo contencioso administrativo (artculo 116, fracc. V). h) El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, expedido por el Congreso de la Unin, reconoce autonoma a entidades como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los rganos poltico-administrativos conocidos como delegaciones polticas, el Instituto y el Tribunal Electorales.

La unam
Tiene como antecedentes a la Real y Ponticia Universidad de Mxico. Justo Sierra, ministro de Instruccin durante el nal del porriato, seal que deba ser laica. El 26 de mayo de 1910 se promulga la ley del Congreso en que se crea la Universidad Nacional. En 1929 Portes Gil, para dar salida a un conicto estudiantil que exiga la salida de varios funcionarios universitarios, concede la autonoma no obstante; la autonoma no era total, puesto que el Ejecutivo presentaba una terna de la cual el Consejo Universitario elega al rector. Con la Ley Orgnica de 1944 aparece la Junta de Gobierno, con facultades de nombrar rectores y directores. La autonoma universitaria se elev al texto fundamental, mediante el proceso legislativo que

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culmin con el decreto de 9 de junio de 1980, colocndola en la fraccin VIII del artculo 3 constitucional. Por diverso decreto de 5 de marzo de 1993 se traslad el mismo texto a la fraccin VII. Como se puede advertir, la Universidad tuvo injerencia directa del Ejecutivo, su actividad propia para la cual haba sido creada, se determinaba por ste, por lo que sus planes y programas de estudio obedecieron, en parte, a la ideologa predominante de la poca sin permitir la tolerancia, el libre examen y discusin de las ideas, que son caractersticas fundamentales del progreso que se da por la educacin superior. Si bien se puede decir que el artculo 3 de su Ley Orgnica dene a la unam como un organismo descentralizado, tambin lo es que el artculo 3, fraccin VII, constitucional, seala las caractersticas que poseen las universidades a las que una ley les otorgue autonoma, por lo que fue deseo del constituyente permanente que existieran universidades con autonoma constitucional para el ejercicio de la funcin primordial que el Estado les encomienda. La evolucin y creacin de universidades es una constante, el Constituyente Permanente no quiso limitar la autonoma a una sola institucin, sino que, una vez valoradas por el Legislativo, los requerimientos sociales, determinara ste la necesidad de otorgar o crear universidades autnomas.
Caractersticas
1. Creacin.

rgano Constitucional Autnomo

Estn incluidos en el texto de la Constitucin y la norma secundaria slo reglamenta. No S S S S No Coordinacin. Por una de las Cmaras del Congreso o por una de estas a propuesta del Ejecutivo o sin intervencin.

unam
Est incluida en el artculo 3, fraccin VII de la Constitucin y la norma secundaria que los reglamenta es su ley orgnica. No S, puesto que tiene rganos de gobierno. S S S Slo que sea por ley del Congreso Coordinacin, no se advierte subordinacin a la sep o al titular del Ejecutivo. Sin intervencin de los poderes tradicionales.

2. Son auxiliares del Ejecutivo. 3. Tienen autonoma orgnica. 4. Rgimen jurdico propio. 5. Personalidad jurdica. 6. Patrimonio propio. 7. Cuando dejen de cumplir sus nes, pueden ser liquidados. 8. Tipo de relacin con los poderes tradicionales 9. Designacin de funcionarios.

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Caractersticas
10. Control y vigilancia.

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unam
S

rgano Constitucional Autnomo

Tienen su Contralora o equivalente sin depender de otro poder u rgano. S S S

11. Asimismo, pueden ser auditados por la Auditoria Superior de la Federacin. 12. Autonoma tcnica. 13. Pueden promover Controversias constitucionales.

S S Yo opino que si algn poder tradicional invade sus facultades de autonoma en educacin superior, s podra.

XI. rganos autnomos estatales

En la Constitucin Federal no se advierte que la incorporacin de rganos constitucionales autnomos sea exclusiva del rgano reformador de ella, dado que, conforme al rgimen republicano, democrtico y federal, los estados de la Repblica no estn obligados a establecer, como rganos de poder, nicamente a los sealados en dicha Ley Suprema, puesto que en uso de la libertad soberana de que gozan, en cuanto a su rgimen interior pueden segn sus necesidades, crear cuantos rganos consideren indispensables para su desarrollo, as como para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal.14

Conclusiones
La existencia de los rganos constitucionales autnomos en el sistema jurdico mexicano se justica porque es necesario encomendarles tareas primordiales del Estado, con el n de obtener una mayor especializacin, agilizacin, control y transparencia para atender ecazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la divisin de poderes. La circunstancia de que los referidos organismos guarden autonoma e independencia, no signica que no formen parte del Estado, pero su caracterstica principal es que su actuacin no est sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder pblico.
14 Jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de la Novena poca, con nmero de registro 170239.

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Ahora bien, aun cuando no existe algn precepto constitucional que les d el nombre de rganos constitucionales autnomos, stos deben reunir los siguientes elementos: a) estar establecidos y congurados directamente en la Constitucin; b) mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin; c) contar con autonoma e independencia funcional y nanciera; y d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser ecazmente atendidas en benecio de la sociedad. Los rganos constitucionales autnomos que contempla la Constitucin son el Instituto Federal Electoral, el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, los Tribunales Agrarios, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y las universidades autnomas por ley, en virtud de lo dispuesto por el artculo 3 de nuestra Carta Magna, as como al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, adems de los mltiples rganos de la misma naturaleza que se encuentren previstos en cada entidad federativa, como por ejemplo los institutos electorales estatales.

Bibliografa
Boquera Oliver, Jos Mara. Derecho administrativo. Volumen I, 13 edicin, Buenos Aires, Ediciones de Contabilidad Moderna, 1996. Crdenas Gracia, Jaime. Una Constitucin para la democracia. Propuesta para un nuevo orden constitucional. unam, Mxico, 1996. Carrillo Cervantes, Yasbe Manuel. La divisin de poderes y los rganos constitucionales autnomos en Mxico, propuestas para la reforma del Estado, Alegatos, vol. 39, mayo-agosto, uam, 1998. Carranco Zuiga, Joel. Poder Judicial. Porra, Mxico, 2000. Diccionario Enciclopdico Grijalbo, Espaa, Editorial Grijalbo, 1991. Garca Mynez, Eduardo. Introduccin al estudio del Derecho, 45 edicin, Porra, Mxico 1993. Nava Negrete, Alfonso. Autonoma administrativa Diccionario jurdico mexicano, Tomo A-B, Instituto de Investigaciones Jurdicas, unam, 5 edicin, Porra, Mxico, 1992. Moreno Ramrez, Ileana. Los rganos constitucionales autnomos en el ordenamiento jurdico mexicano. (Breviarios Jurdicos 34). Porra, Mxico, 2005.