DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Manrquez Omar. (2013). Captulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a la informacin pblica en las contrataciones de Pemex.

. En Lachenal Ccile y Ruiz Ana (Coords.) (2013). Derecho de acceso a la informacin. La visin de los usuarios. Coeditado por GEDISA y FUNDAR Centro de Anlisis e Investigacin y Editorial. Mxico. ISBN: 9786077631118. 492 pp. (Versin para arbitraje ciego previo a la edicin e impresin)

Introduccin De acuerdo a la legislacin internacional, los pases tienen derecho a la soberana sobre sus recursos naturales lo que implica que dichos recursos deben ser gestionados para lograr el bienestar de la poblacin.1En el caso del petrleo, el artculo 27 de la Constitucin mexicana reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos son propiedad de la Nacin. A partir de 1938, con la expropiacin de la industria petrolera, es Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pblica federal, la encargada de su explotacin. Para realizar dicha explotacin PEMEX puede hacerlo directamente con sus propios medios y personal o, en caso de ser necesario, contratar a empresas privadas para la realizacin de determinados trabajos o el abastecimiento de bienes. Por ello, las contrataciones son una pieza fundamental en la gestin del petrleo y de su calidad caractersticas depende en buena medida que el aprovechamiento de este bien pblico se haga adecuadamente. En el caso de PEMEX, alrededor del 90% de su gasto de inversin es destinado a la contratacin de empresas privadas (Pacheco y Rodrguez Padilla, 2006), recursos que proceden del presupuesto pblico. Por todo ello la vigilancia por parte de los diferentes actores sociales y polticos- de cmo estos recursos son gestionados, es decir, de cmo se realizan las contrataciones y cules son sus condiciones especficas es una cuestin de inters pblico. Para ello, el cumplimiento del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) es central, ya que permite contar con informacin clave para poder evaluar el actuar gubernamental. En el caso que nos ocupa, existen dos momentos centrales sobre los cuales es necesario que el gobierno
Carta de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)deNacionesUnidasyResolucin1803(XVII)delaAsambleaGeneraldeNacionesUnidas.
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX provea informacin clara, til y oportuna. En primer lugar, el proceso de licitacin, mediante el cual se elige a la empresa que llevar a cabo los trabajos. En segundo lugar, la redaccin del contrato, en el cual se plasman las condiciones econmicas, fiscales, laborales, sociales y ambientales concretas y las obligaciones de las partes en la ejecucin de las actividades contratadas. Bajo estas consideraciones, llevamos a cabo una investigacin enmarcada dentro del proyecto que sobre la poltica pblica de hidrocarburos se desarrolla en Fundar con el apoyo del Revenue Watch Institute. El objetivo de la misma fue evaluar las condiciones normativas y prcticas para que la ciudadana pueda acceder a la informacin sobre los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX. Con ello, pudimos tener una primera aproximacin al grado en el que el gobierno est asegurando el DAI en esta materia. Para ello, la investigacin se desarroll en dos fases. En primer lugar, se realiz un anlisis del marco legal y normativo al que PEMEX est sujeto para asegurar el derecho de acceso a la informacin en las contrataciones. En segundo lugar, se llev a cabo un ejercicio para determinar el acceso real a la informacin en una serie de licitaciones y contrataciones que PEMEX Exploracin y Produccin (PEP) realiz entre noviembre de 2008 y abril de 2010. La seleccin de PEP como sujeto de estudio se hizo considerando que es la subsidiaria de PEMEX2 que ms recursos dedica a la inversin3 y que ms contratos otorga.4 Los principales hallazgos y resultados de la investigacin del estudio se presentan en este artculo, as como recomendaciones para avanzar en el acceso a la informacin sobre los procesos de contratacin de PEMEX que hagan frente a los vacos detectados. 1. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras en Mxico: cuestin de inters pblico 1.1. Petrleo, inters pblico y derecho de acceso a la informacin

Existen cuatro subsidiarias de PEMEX: PEMEX Exploracin y Produccin, PEMEX Refinacin, PEMEX Gas PetroqumicaBsicayPEMEXPetroqumica. 3 De 2007 a 2010 PEP ha ejercido cerca del 79 por ciento del total de recursos para programas y proyectos deinversindePEMEX(segndatosdelaSecretaradeHaciendayCrditoPblicoparaesosaos). 4 De 2007 a 2010, PEP ha ejercido de media el 59.9 por ciento de los recursos que PEMEX ha destinado a adquisiciones y servicios y el 72.3 por ciento de los destinados a obras y servicios relacionados (segn datos delaSecretaradelaFuncinPblica,2010).

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX El petrleo5 es un recurso natural, por lo cual est sujeto a las diferentes disposiciones que establece la normativa internacional en cuanto a la explotacin,6 uso y disfrute de estos recursos. En 1945, con la creacin de Naciones Unidas (ONU), se estableci la libre determinacin de los pueblos7 (ONU, 1945). Este derecho incluy como elemento bsico para su cumplimiento el derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus recursos y riquezas naturales. Con base en estos principios, en 1961 la Asamblea General de Naciones Unidas elabor la Resolucin 1803 (XVII). En esta resolucin se estableci que el derecho de los pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del respectivo Estado. Ms tarde, en 1966, este derecho qued plasmado en el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de ONU.8 Adems de un recurso natural, el petrleo es un recurso estratgico. Dicho carcter viene determinado por el papel central que juega en el sistema moderno de produccin y en la economa mundial. El petrleo no es slo la principal fuente de energa, sino que tambin es la materia prima utilizada para la fabricacin de numerosos productos fundamentales para el modo de vida actual.9 Y las estimaciones indican que esta importancia seguir incrementndose en el futuro prximo. Segn un estudio de la Agencia Internacional de la Energa (AIE, 2009), se prev que la demanda mundial de petrleo aumentar un uno por ciento anual, pasando de 85 millones de barriles por da (bpd) en 2008 a 105 millones en 2030.10

Por cuestiones prcticas, utilizaremos el trmino petrleo para referirnos a todos los hidrocarburos. Es importante sealar que el petrleo es uno de los hidrocarburos existentes, entre los que tambin se encuentranelgasyloscondensados(PetrleosMexicanos,PEMEX,2010). 6 Para el presente artculo, el trmino explotacin incluye los procesos de exploracin, extraccin, procesamiento, transporte, almacenamiento, comercializacin y otras actividades relacionadas con el petrleo. 7 Artculo2delaCartadeNacionesUnidas. 8 Artculo 1, Fraccin 2: Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional basada en el principio de beneficio recproco, as como del derecho internacional. En ningn casopodrprivarseaunpueblodesuspropiosmediosdesubsistencia. 9 Actualmente, el 84 por ciento del petrleo se utiliza como energtico mientras que el 16 por ciento restante se destina a la produccin de diversos productos. Entre otros, se usa para fabricar plsticos, frmacos,fertilizantes,desodorante,neumticos,amoniaco,etc.(Leonard,2010). 10 Lademandaen2010alcanzlos87.9mbd.(AIE,2011).
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Sin embargo, se trata de un recurso no renovable. La AIE (citado por Leonard, 2010) calcula que el pico mximo de produccin de petrleo llegar en 2020, momento a partir del cual comenzar a declinar de manera inexorable (Crisis Energtica, 2003). Este hecho, unido a todo lo sealado anteriormente, indica la importancia que tiene el buen aprovechamiento de este bien para la poblacin de los pases ricos en petrleo. A travs de un adecuado manejo, los pases pueden asegurar no slo su soberana energtica11 y la generacin de ingresos para el presupuesto pblico, sino adems impulsar su desarrollo industrial, econmico, social y el bienestar de la poblacin (Bernal, 2005).Desde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manejo del petrleo contemple su carcter no renovable e implementar medidas para hacer frente a su eventual agotamiento. Como se seal anteriormente, el derecho de los pueblos a la soberana de sus recursos y riquezas naturales incluye la obligacin del Estado de explotar y utilizar los recursos naturales en funcin de las necesidades en beneficio de la poblacin. Un elemento para caminar en este sentido es incluir a la poblacin en el monitoreo y evaluacin de la poltica pblica de la gestin de los recursos como parte del ejercicio de autodeterminacin en la construccin del propio bienestar (Vzquez y Del aplace, 2011). Como seala Mujica (2001), para que la gestin pblica12 responda al inters de la sociedad, se requiere necesariamente de la involucracin activa de la ciudadana en la vigilancia de la misma, lo que es adems un derecho de las personas.13Es en este punto donde el Derecho de Acceso a la Informacin (DAI)14 juega un papel central, ya que el

Con la finalidad de asegurar, para la comunidad de que se trate, una potestad y una reserva de relativa autonomasobreelusofuturodeesosrecursos(Lahoud,2008,p.4). 12 Gestin pblica entendida como el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado (Marcel y Toh, 1997; citados por Mujica, 2001, p. 10). En este caso la palabra recursos hace referencia al uso amplio de la palabra, es decir, al conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidadollevaracabounaempresa(RealAcademiaEspaola,2011). 13 Elderechoalaparticipacinestconsagradoenelartculo21delaDeclaracinUniversaldelosDerechos Humanos, el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, todos ellos de Naciones Unidas (Vzquez y Delaplace,2011). 14 El DAI est establecido en el artculo 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos y en el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, como parte inherente a la libertad de Expresin (Lpez Aylln, 2009).Como informa este autor, una sentencia de la Corte Interamericana en 2006 determin que el artculo 13.1 de la citada Convencin salvaguarda el derecho de toda persona a solicitar informacin que se encuentre en manos del Estado. Adems, a nivel nacional el DAI est contenido en el Artculo6ConstitucionalylaLeydeTransparenciayaccesoalaInformacinPblica.
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX logro de una participacin ciudadana efectiva depende en buena medida de la informacin con la que cuente la sociedad (Organizacin de Estados Americanos, OEA, 2007). Como indica la Corte Interamericana (2004; citada por OEA, 2007), este derecho debe asegurarse de manera tal que el acceso a la informacin bajo control del Estado, que sea de inters pblico, [permita] la participacin en la gestin pblica, a travs del control social que se puede ejercer con dicho acceso (p. 39). De esta manera, el DAI es adems instrumental del derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus recursos naturales. Ello se debe a que permite a la poblacin obtener informacin relevante para poder participar en las decisiones pblicas sobre los mismos. El DAI es fundamental para mejorar la gestin de los recursos naturales, disminuir la discrecionalidad en la toma de decisiones y asegurar su apego al inters pblico. Esto se debe a que por s mismo y, a su vez, al combinarse con el derecho a la soberana de los recursos naturales, se articula en una herramienta que permite demandar una mayor rendicin de cuentas sobre dicha gestin, en lnea con lo sealado por Newell y Wheeler (2006).15 Pero, adems, porque unido a la participacin ciudadana-de la que, como se ha sealado, es precursor- favorece el control social sobre las decisiones y las polticas implementadas (Infodf, 2008). Por ltimo, el acceso a la informacin es vital en la lucha contra la corrupcin, ya que obliga a los funcionarios a ser ms responsables al exponer sus decisiones y acciones. Esta exposicin dificulta, sin lugar a dudas, esconder acciones y acuerdos ilegales en los que puedan incurrir (Ackerman y Sandoval, 2008). La corrupcin es uno de los grandes ataques que minan el bien comn, al desviar recursos pblicos a manos privadas y al atentar contra el patrimonio nacional. Una vigilancia atenta de la poblacin propiciada por el acceso a la informacin pblica sobre las decisiones y acciones de los gobernantes es un efectivo mecanismo para combatir esta mala prctica.Ello se debe a que las decisiones y acciones del gobierno quedan expuestas al escrutinio pblico lo que favorece un mayor control y reduce las posibilidades de que los servidores pblicos respondan a intereses personales.

Estos autores explican que las movilizaciones para exigir derechos pueden producir nuevas formas de rendicin de cuentas (p. 6). Por lo tanto, sealan que los derechos se convierten en herramientas de rendicin de cuentas cuando grupos marginados utilizan su exigencia alrededor de recursos clave para demandarcuentasalEstado,elsectorprivadoyaotrossectoresdelasociedadcivil.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX En Mxico, en lnea con los pactos internacionales mencionados, el artculo 27 de la Constitucin16 establece la propiedad del petrleo por parte de la Nacin. De su explotacin y aprovechamiento en beneficio de la poblacin est a cargo Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pblica que pertenece al Ejecutivo Federal. De esta manera, no nicamente el petrleo es de carcter pblico sino tambin la empresa encargada de su explotacin y transformacin. Consecuentemente, los recursos que PEMEX utiliza para su funcionamiento y para invertir en proyectos petroleros son pblicos, tanto porque vienen de la propia explotacin del petrleo como del presupuesto estatal. Por ello el cumplimiento del DAI es fundamental para asegurar el acceso a informacin clara, til y oportuna de las decisiones y actividades de PEMEX, tanto para el control como la participacin social en las mismas que asegure la salvaguarda del inters pblico. Esto tiene, por los motivos que se explicarn en el siguiente apartado, una especial importancia en el caso de los contratos que PEMEX celebra con la iniciativa privada como opcin para la explotacin de los recursos petroleros nacionales. 1.2. La importancia del acceso a la informacin en las contrataciones de PEMEX Una aproximacin general Una vez sealada la importancia del petrleo para el desarrollo de los pases y del DAI como herramienta para que su explotacin se realice en beneficio de la poblacin, queda por definir cmo entran las contrataciones petroleras17 en la ecuacin. Actualmente, existen diferentes tipos de contratos petroleros en el mundo, los cuales varan de pas a pas.18 La descripcin de los mismos excede el objetivo de este artculo,19 pero hay ciertas caractersticas inherentes a todos ellos que s es importante conocer. Como sealan Rosenblum y Maples(2009) los contratos son, esencialmente, la ley de los proyectos de explotacin de recursos pblicos, debido a que son el eslabn normativo final de la legislacin internacional y nacional en la materia. En ellos se especifican las

ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos Por economa del lenguaje, el trmino contrataciones petroleras hace alusin al proceso que va desde la planeacin del proyecto hasta el cierre del mismo, pasando por su licitacin, negociacin de clusulas y condiciones,asignacin,implementacin,monitoreoyevaluacin. 18 Los tipos de instrumentos contractuales ms usados son las Concesiones, los Contratos de Produccin Compartida,losContratosRiesgoylosContratosdeServiciosPuros(Grunstein,2010). 19 LoscontratosexistentesenelcasodeMxicoseexpondrnmsadelante.
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX condiciones y obligaciones fiscales, ambientales, sociales y de salud y seguridad, as como los requisitos operacionales y de produccin. Existen dos momentos clave que definen la calidad de los contratos y su alineamiento al inters pblico y para los que, por lo tanto, el ejercicio del monitoreo ciudadano es especialmente relevante. El primero de ellos es el proceso de licitacin, en el cual se elige a la empresa que realizar los trabajos. En esta fase, lo importante es tomar una decisin que no slo represente la mejor oferta econmica, sino que la empresa contrata cuenta capacidades tcnicas y experiencia para llevar a cabo las actividades requeridas. Por ello, es importante que la ciudadana tenga acceso a informacin que permita comprobar que las decisiones fueron las ms adecuadas y que el inters pblico fue respetado y salvaguardado. Un segundo momento vital es la redaccin de las clusulas concretas de cada contrato. Como se dijo, los contratos norman la relacin de las partes, establecen obligaciones y responsabilidades y marcan las reglas del juego. As, el acceso a los mismos es necesario para poder comprobar que las condiciones fiscales, econmicas, sociales y ambientales son favorables para los intereses del Estado que los otorga. El acceso a la informacin en los procesos de contratacin tiene, adems, otras virtudes. Entre ellas, generar confianza en el Gobierno y en las empresas por parte de la sociedad; equilibrar la relacin de fuerzas entre gobiernos y empresas; y generar contratos ms estables a lo largo del tiempo; entre otras (Rosenblum y Maples, 2009).Por ltimo, es un elemento bsico en la lucha contra la corrupcin y el consecuente mal uso de los recursos pblicos. El caso de las contrataciones de PEMEX Actualmente, en parte de la explotacin del petrleo participan empresas privadas a travs de contratos adjudicados por PEMEX. Esto contratos puedes realizarse bajo dos modalidades, las cuales sern explicadas ms adelante: bajo la legislacin federal de contrataciones y bajo la normatividad de contratacin propia de PEMEX y sus subsidiarias.20

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Enestetexto,seutilizaPEMEXcomotrminoqueenglobaaPEMEXysussubsidiarias.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Estas reglas especficas para PEMEXfueron concebidas en la Reforma Energtica que tuvo lugar en 2008, en la cual se cre la Ley de Petrleos Mexicanos (Ley de PEMEX) y se hicieron modificaciones a otras leyes.21Este nuevo marco regulatorio permiti la aprobacin, por parte del Consejo de Administracin de la paraestatal, de los Contratos Integrales de Exploracin y Produccin en noviembre de 2010.En sta, el gobierno cede a los contratistas de PEMEX reas que pueden alcanzar los 170 kilmetros cuadrados por hasta 35 aos, para que desarrollen de manera integral los proyectos de exploracin y produccin de petrleo22(PEMEX, 2011b).El pago consiste en el reembolso del 70 al 80 por ciento de los gastos en que incurra el contratista ms una tarifa por barril (a definir para cada proyecto). La reforma parece indicar que la principal apuesta para el desarrollo de la industria petrolera mexicana se situar en la ampliacin de la participacin privada en la misma y en la celebracin de contratos de mayor complejidad. Esto implicar que se destinen mayores recursos pblicos a las contrataciones.23 Como se seal anteriormente, la gestin de los recursos petroleros segn lo establece la legislacin internacional y la propia Constitucin mexicana- debe realizarse a favor de los intereses y necesidades de la poblacin. Las contrataciones son un eje cada vez ms central de la poltica pblica nacional sobre hidrocarburos, lo que implica que cada vez ms recursos pblicos se dirigirn a la explotacin del petrleo a travs de esta modalidad. Por esta razn, el acceso a informacin clave en esta materia es un elemento central en el manejo de los recursos petroleros toda vez que facilita la participacin pblica. Ahora bien, la pregunta es si en Mxico realmente es posible acceder a informacin clara, til y oportuna sobre los procesos de licitacin y contratacin que permita la vigilancia y el control social de los mismos; si existen las condiciones legales e institucionales y la
La Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Ley de Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y ServiciosdelSectorpblico. 22 Desde la evaluacin del terreno o exploracin hasta la perforacin, extraccin, almacenamiento y transporte del petrleo, incluyendo la contratacin de personal, la adquisicin de materiales y tecnologa y lasubcontratacindeotrasempresas. 23 Los contratoscelebrados por PEMEXya suponen unabuenapartede los recursos queel gobiernodestina paraestefin.Unamuestradeelloesquedesdeenerode2007ajuniode2010,PEMEXhautilizadodemedia cerca del 40% del total de recursos estatales para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de las contratacionesdeObrasPblicasyServiciosRelacionados.
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX voluntad gubernamental para ello. Si bien el estudio realizado no alcanza para responder de manera absoluta esta pregunta, s presenta algunos indicios interesantes, los cuales sern presentados en las siguientes pginas. 2. De la normativa a la prctica: experiencia de acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras Para determinar la calidad del acceso a la informacin en los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX, se llev a cabo una investigacin en dos etapas. En la primera, se revis la legislacin y normatividad a las que PEMEX y sus subsidiarias estn sujetas a la hora de asegurar el acceso a la informacin en materia de contrataciones. Tras ello se procedi a realizar un ejercicio prctico para comprobar el acceso real a informacin sobre una serie de contratos petroleros.24 A continuacin se presentan los principales hallazgos de ambas experiencias. 2.1. Marco normativo de acceso a la informacin en contrataciones petroleras Un primer paso para definir la calidad del acceso a la informacin en los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX es analizar el marco legal que sustenta el acceso a la informacin en las contrataciones del sector petrolero. Este tipo de contrataciones las realizan PEMEX y sus subsidiarias, quienes como entidades pblicas pertenecientes al Ejecutivo Federal estn sujetas a diferentes leyes y normativas. A continuacin se presenta este marco legal, de lo ms general a lo ms especfico. Es necesario sealar que, en referencia a la legislacin contractual, nicamente se har referencia a lo establecido por las leyes bajo el rgimen federal y no a aquellas bajo el rgimen especial para PEMEX (ver cuadro 1). Esto se debe a que el caso prctico que se desarroll se hizo bajo dicho marco normativo. Cuadro 1. Normatividad a la que est sujetos PEMEX y sus subsidiarias en materia de transparencia y acceso a la informacin

Es importante sealar que tanto el anlisis como la experiencia prctica se realizaron con base en la legislacin y normativa vigentes hasta la Reforma Energtica de 2008. Con la misma, se realizaron modificaciones al rgimen de contrataciones para lo que se denomin actividades sustantivas de carcter productivo.
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

NormatividadqueaplicaparatodaslascontratacionesdePEMEX
ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos LeyFederaldeTransparenciayAccesoalaInformacinPblicaGubernamental CriteriosdelIFAI

Legislacindiferenciadasegnrgimendecontratacin
Rgimenfederal RgimenespecialparaPEMEX LeydeObrasPblicasyServiciosRelacionados LeyReglamentariadelArtculo27Constitucional conlasMismas enelRamodelPetrleo LeydeAdquisiciones,Arrendamientosy LeydePetrleosMexicanos ServiciosdelSectorPblico

PortalesdeTransparencia
CompraNet PginaselectrnicasPEMEXysubsidiarias

En primer lugar, el DAI est reconocido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (2011) en su artculo 6. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad,25 es decir, que toda la informacin gubernamental es pblica y slo en contadas y ampliamente justificadas excepciones se podr declarar su reserva o confidencialidad. Este artculo se legisl en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Como establece su artculo 1, esta ley tiene la finalidad de garantizar el acceso de toda persona a la informacin en posesin de los Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal, y cualquier otra entidad federal (LFTAIPG, p. 1). Al ser PEMEX y sus subsidiarias entidades de la Administracin Pblica Federal, son sujetos obligados de esta Ley y deben cumplir con todas las disposiciones de la misma. Entre ellas, garantizar las condiciones de transparencia en su gestin para el acceso a la informacin (Artculo 4) y favorecer la mxima publicidad de la informacin que poseen (Artculo 6).Condiciones que deben favorecer la evaluacin del desempeo, la rendicin de cuentas, la democratizacin y el Estado de Derecho. Para ello, la Ley establece como criterios de la provisin de informacin: la calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad (artculo 7, prrafo final). De esta manera, se instituyen una gama de garantas y obligaciones alrededor del derecho de acceso a la informacin pblica que PEMEX debe seguir. En lo referente a las contrataciones que realiza el sector pblico y, por lo tanto, a las efectuadas por PEMEX, la LFTAIPG establece condiciones especficas respecto al
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Lanegritaesnuestra.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX acceso a la informacin de las mismas. En primer lugar, la fraccin XIII del artculo 7 determina que los sujetos obligados26 deben poner a disposicin al pblico la siguiente informacin detallada sobre los contratos: a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; b) el monto; c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y c) Los plazos de cumplimiento. Por otro lado, existen disposiciones especiales para la reserva de la informacin con base en las caractersticas de su contenido o las posibles consecuencias que podra acarrear su divulgacin.27 Estas reservas pueden afectar a la informacin sobre las contrataciones a la que se puede tener acceso pblico. As, la LFTAIPG seala la reserva de informacin que, de publicarse, puede generar lo que se denomina daos identificables (Artculo 13).28Adems, seala como reservada toda aquella informacin sobre las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual debe estar documentada (Artculo 14). Esta reserva puede suponer la inaccesibilidad a informacin clave sobre la toma de decisiones durante los procesos de licitacin y adjudicacin de los contratos. Pero, por otro lado, supone que una vez tomada la decisin la informacin sobre la misma debe ser pblica. Por su parte, el artculo 18 declara la confidencialidad de aquella informacin entregada y considerada como tal por los particulares,29 as como los datos personales (fracciones I y II). Esta disposicin implica que hay cierta informacin que no puede ser publicada para proteger el derecho a la privacidad de las personas. Consecuentemente, hay lmites a la informacin que puede hacerse pblica sobre los procesos de licitacin y contratacin ya que hacerlo supondra la violacin de este derecho.
De acuerdo a la Fraccin XIV del artculo 3 de esta Ley, los sujetos obligados son el Poder Ejecutivo Federal,elPoderLegislativo,elPoderJudicialdelaFederacinylosrganosconstitucionalesautnomos. 27 Aquella informacin que se encuentra temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en los Artculos13y14delasLFTAIPG. 28 Estos daos pueden ser a la seguridad nacional, a las relaciones internacionales, a la estabilidad econmica y financiera, a la vida privada y a las diligencias judiciales, entre otras. Adems, tambin se considera como confidencialla informacin sobre el secreto comercial, industrial, fiscal y fiduciario (artculo 14). 29 El artculo 19 agrega que la reserva por parte de los particulares debe estar justificada y nicamente ser vlida siempre que tengan el derecho de reservarse la informacin, de conformidad con las disposiciones aplicables(p.7).
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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Para que un documento que contenga informacin reservada y confidencial pueda ser puesto a disposicin pblica, el artculo 30 del Reglamento de la LFTAIPG establece la creacin de versiones pblicas.30En este sentido, existen lineamientos para la elaboracin de versiones pblicas,31 aplicables a la emisin de los contratos que realiza PEMEX, los cuales se desprenden de la LFTAIPG y su reglamento. En este documento se seala que existen elementos mnimos que debern contener las versiones pblicas de documentos con informacin reservada (Artculo 1). Respecto a dicha informacin, la entidad deber elaborar una versin pblica, omitiendo las partes o secciones clasificadas y sealando aqullas que fueron omitidas. La informacin que debe ser pblica lo ser de conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el nombre de los servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que documente decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de las facultades o actividades de los servidores pblicos, de manera que se pueda valorar el desempeo de los mismos-segn los artculos 4 y 5. De todo lo anterior se desprende que toda informacin en poder de las entidades pblicas deber ser de acceso pblico, con la salvedad de las reservas descritas. Estas ltimas deben ser la excepcin y no la regla y siempre deben ponderarse a la luz del inters pblico y el derecho de acceso a la informacin. Como veremos ms adelante, no todas estas condiciones y obligaciones estn siendo cumplidas a cabalidad por PEMEX, an existen importantes retos y reas de oportunidad para avanzar en este sentido. A travs del IFAI, cualquier persona puede solicitar informacin a PEMEX y sus subsidiarias32 y, en caso de negativa, tiene la posibilidad de presentar un recurso ante este instituto quien decidir, con base en la legislacin en la materia, si la paraestatal debe o no entregar la informacin. El pleno del IFAI tiene la facultad para la creacin de normativa especfica en lo referente a la transparencia y el acceso a la informacin. En este sentido, ha emitido varios criterios en relacin a la publicidad de la informacin sobre contrataciones.

As, tratndose de un documento que contenga partes o secciones reservadas, se deber entregar una versin en el que se omitan estas ltimas. Las reproducciones de los expedientes o documentos que se entreguenconstituirnlasversionespblicascorrespondientes. 31 Denominados Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y EntidadesdelaAdministracinPblicaFederal. 32 Estas solicitudes de informacin y recursos de revisin pueden ser presentados a travs de la plataforma Infomex dispuesta por el IFAI por medio de la Direccin General de Informtica y Sistemas. Disponible en https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Criterio 026-10.Establece que las propuestas econmicas y/o tcnicas presentadas en un proceso de licitacin son de naturaleza pblica. Criterio 017-10. El IFAI otorga la misma naturaleza a la informacin sobre los precios unitarios contenidos en las propuestas econmicas de los concursantes.33 Criterio 020-10. Los anexos son parte integral del documento principal. Criterio 028-10.Determina que cuando en una solicitud de informacin no se identifique un documento en especfico, si sta tiene una expresin documental, el sujeto obligado deber entregar al particular el documento en especfico. Por otro lado, se encuentran las leyes de contratacin federales, es decir, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). Aunque especficas en materia de contrataciones, incluyen ciertas disposiciones para el acceso a la informacin y transparencia sobre las mismas. Como se expuso con anterioridad, hasta 2008 estas eran las nicas leyes que regulaban las contrataciones que realizaba PEMEX. Para el acceso a la informacin sobre los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX, estas leyes establecen un Sistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental,34 cuya plataforma electrnica es CompraNet (artculo 2 de ambas leyes). El mismo tiene el objetivo de transparentar los procesos de contratacin de bienes, servicios,

arrendamientos y obra pblica de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (CompraNet, 2011). Para ello, debe presentar diversa informacin que permita dar seguimiento a las contrataciones.35 Entre los documentos que deben ser publicados en CompraNet, se encuentran los fallos de las licitaciones, los cuales deben ser difundidos en esta pgina el mismo da de su emisin (artculo 39 de la LOPSRM y 37 de la LAASSP). Adems, se establecen lineamientos sobre la informacin que deben incluir dichos fallos.36 As, se deben presentar las razones por las que se rechazaron proposiciones, el contenido general de las propuestas que fueron solventes y el ganador y las razones de la adjudicacin.
Amboscriteriosestndisponiblesenhttp://www.ifai.org.mx/Criterios Este sistema est a cargo de la Secretaria de la Funcin Pblica (fraccin 2 del artculo de la LAASSP y la LOPSRM). 35 Entre otra, los programas anuales, el registro nico de contratistas y proveedores, el padrn de testigos sociales, informacin derivada de los procedimientos de contratacin, el registro de contratistas sancionadosylosdatosdeloscontratossuscritos. 36 Nopodrncontenerinformacinreservadaoconfidencial(artculo39delaLOPSRMy37delaLAASSP).
34 33

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Actualmente, los fallos que emiten PEMEX y sus subsidiarias no estn siendo publicados en CompraNet, lo que dificulta conocer los procesos de toma de decisin y la racionalidad y adecuacin de los mismos. Del anlisis anterior de la legislacin en materia del DAI en los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX se extrae que existen diferentes disposiciones en cuanto al acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si estas disposiciones se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadana acceder a informacin relevante para valorar la toma de decisin as como evaluar los procesos de licitacin y contratacin. 2.2. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras: un caso prctico. La investigacin que se llev a cabo emplea como criterios de evaluacin aquellos establecidos en el marco de las obligaciones de transparencia de la LFTAIPG, su Reglamento, los Criterios emitidos por el IFAI, y el marco normativo aplicable a las contrataciones federales. Esto con la finalidad de comprobar si la informacin pblica establecida est disponible, si cumple con dichos criterios y si es til para que el ciudadano pueda conocer diversos aspectos clave de los procesos de contratacin y licitacin de PEMEX. El desarrollo del ejercicio prctico de acceso a la informacin se desarroll en dos momentos. Primero, se realiz una bsqueda de la informacin pblica del proceso de licitacin que legalmente debe de estar disponible en CompraNet, referente a la modalidad del concurso, procedimiento de evaluacin de propuestas y del fallo; como de la informacin disponible referente a los contratos ya adjudicados despus del fallo. En cuanto a estos contratos, si bien su publicacin no es obligada de manera legal, son documentos muy relevantes cuya publicacin debera ser proactiva. En segundo lugar, se procedi a la solicitud de la informacin que no se encontraba en dicho portal electrnico y que se considera de relevancia para evaluar los procesos de adjudicacin y redaccin de los contratos. Como se seal en la introduccin, el anlisis se realiz sobre una muestra de 60 licitaciones y 60 contratos que PEP realiz entre noviembre de 2008 y abril de 2010. 2.2.1. El acceso a la informacin a travs del portal de CompraNet.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX En primer lugar, se comenz con la observacin de las condiciones de accesibilidad a la plataforma de CompraNet. Lo primero que se constat fue el que la interfaz grfica las ventanas emergentes, objetos grficos, vnculos y elementos del entorno visual es poco interactiva y, adems, los vnculos a las bsquedas especficas y filtros tienen algunas fallas. Por ejemplo, en algunos navegadores Mocilla Forofos e Internet Explorer la plataforma requiere intervencin del usuario para la instalacin de complementos aplicaciones o software necesario para que opere la plataforma antes de permitir la operacin de CompraNet. Esta maniobra requiere ciertos conocimientos tcnicos de informtica que significan una barrera a la accesibilidad y uso de la informacin. Por ltimo, es necesario invertir una gran cantidad de tiempo para ubicar informacin especfica debido a que el motor de bsqueda es muy rgido y encontrar datos como la descripcin de los contratos es complicado. Una vez concluido este ejercicio, se procedi al acopio de informacin en las bases de datos de los procesos de licitacin. Para ello, se seleccion una muestra de 60 concursos de licitacin vigentes de entre un conjunto de 348 procedimientos; y de 60 contratos adjudicados vigentes de obra pblica y de adquisiciones de entre un conjunto aproximado de 181 de estos. Los cuales se estaban verificando en PEP entre el 1 de noviembre de 2009 y el 30 de marzo de 2010 bajo el rgimen contractual ya revisado y establecido para la Administracin Pblica Federal. La muestra de los concursos de licitacin vigentes para aquel periodo, representaba alrededor del 17% del total de procedimientos. Por otra parte, la muestra de contratos significaba cerca del 33% de los contratos con vigencia en PEP. Se utiliz como criterio de seleccin para la muestra escoger las licitaciones de cuyos contratos fuesen los de mayor cuanta econmica, incluyendo en la muestra contratos adjudicados por licitacin pblica, invitacin a tres personas y adjudicacin directa; para la adquisicin de insumos y de obras pblicas y sus servicios. Como primera valoracin de las caractersticas de acceso a la informacin, se busc la informacin clave del proceso de licitacin y el soporte documental que debe de suministrar PEP obligatoriamente. Consideramos pertinente seleccionar de entre los criterios para verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia a la siguiente informacin: 1) objeto del contrato; 2) Fallos proceso de adjudicacin; y 3) el contrato mismo (ver Cuadro 2).

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Despus de recabar la informacin, se pudo constatar que del total de los procesos de licitacin y contratacin monitoreados en el portal de CompraNet, PEP dispuso al pblico el dato sobre quien fue el ganador del contrato. En CompraNet esta informacin se publica bajo la categora o nombre de: Fallo, esto en contradiccin con lo establecido por la LOPSRM y la LAASSP que determinan que el Fallo debe incluir informacin sobre las razones tcnicas y econmicas que justifican la adjudicacin del contrato, entre otras.37 Por esta razn, en nuestro anlisis no consideramos que la provisin de la informacin relativa al nombre del ganador sea el equivalente a la informacin de la categora de Fallo.

Cuadro 2. Indicadores del acceso a la informacin clave y soporte documental (en el proceso de concurso y contratacin) dispuestos por PEP en portal de CompraNet. Indicador Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la Muestra Informacin sujeta a general del total muestra) la ponderacin, acceso a la acorde al principio Invitacin a cuando informacin y Licitacin pblica (32). menos tres personas Adjudicacin directa (9) 60 de mxima soporte (19) publicidad y las documental de obligaciones de Medicin Medicin Medicin Medicin la muestra transparencia de la X %X % X %X % X %X % % LFTAIPG, Art. 7 Ganador del contrato Objeto de contrato Fallos Contratos 0 32 32 32 0 0 0 100 100 100 0 0 0 5 19 19 19 0 0 0 100 100 100 0 0 0 1 9 9 9 8 0 0 0 11.1 100 100 100 88.9 0 0 60 41 0 0 100 68.3 0 0 13 19 40.6 59.4 14 26.3 73.7

Fuente: elaboracin propia Por otro lado, la informacin respecto del objeto del contrato no estaba completa en siete de cada diez procesos monitoreados. Por ltimo, en ninguna de las contrataciones de la muestra estaban disponibles en CompraNet las versiones pblicas soportes

documentales de los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recalcar que el acceso ciudadano a las versiones pblicas de los contratos, es de vital importancia para la vigilancia cvica puesto que ellos contienen informacin relevante sobre las condiciones especficas de cada contratacin. Si bien la legislacin en la materia ha establecido los criterios de transparencia y mxima publicidad que se deben cumplir, y entre ellos radica la publicacin de contratos o soporte documental de los procedimientos en internet, por otra parte el marco normativo no establece con exhaustividad las caractersticas y formato
37

Las razones por las que se rechazaron proposiciones y el contenido general de las propuestas que fueron solventesyelganador.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX para la publicacin de tales soportes, los mecanismos y las sanciones que vinculen con cabalidad y certeza la poltica de transparencia y acceso a la informacin con la participacin ciudadana en el monitoreo de estos procedimientos en Pemex. Es por ello que se decidi incorporar a los contratos al proceso de anlisis de nuestra investigacin. Ante las necesidades de este estudio se procedi a realizar un conjunto de solicitudes de informacin para cada uno de ellos a travs del portal de Informe. 2.2.2. El acceso a la informacin a travs de Solicitudes de Informacin va Infomex. Tras comprobar la no publicacin en CompraNet del soporte documental de fallos y contratos, se procedi a la solicitud de las versiones pblicas de los 60 contratos de la muestra empleada los cuales fueron entregados en un periodo de cuatro semanas a travs de Infomex. Al mismo tiempo, se solicit la documentacin del procedimiento de fallo y las carpetas tcnicas y econmicas de las propuestas en concurso. En el caso de los contratos, toda la informacin fue entregada en tiempo por parte de PEP. En el caso de aquellos que fueron entregados en medio electrnico (disco compacto) el trmite se alarg hasta 7 meses por los tiempos de respuesta, pago, envo y recepcin del material con la informacin, que no obstante que cumple con los tiempos del trmite, significa un reto para optimizar la produccin de informacin til y reducir los procesos de acceso y con el ello, estos tiempos de espera y respuesta. Una vez recibida, se inici el anlisis de la calidad y contenido de la misma. Al respecto se constat que el formato en el que se presentan los documentos imagen, hace imposible realizar bsquedas especficas de informacin en el texto. Como consecuencia, el tiempo empleado en el anlisis de la informacin se alarga y se dificulta ya que algunos contratos cuentan con ms de 1500 fojas distribuidas entre una o dos docenas de anexos que no estn indexados. Adems la localizacin de informacin precisa se dificulta debido a que muchas imgenes tienen datos ilegibles. Tambin se debe apuntar que, en la informacin de las versiones pblicas de los contratos, se registr cierta disparidad en los contenidos que integraban el soporte documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Cuadro 2) se dispuso el clausulado del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos, sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el 17

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX mismo objeto de contratacin se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del manejo de los anexos de anlisis de precios unitarios, monto de los sueldos y catlogo de conceptos usados.38 En algunos casos se reserva la informacin puntual de ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a Pemex bajo el argumento de que los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el contenido de dicha informacin se adjunta informacin que exhibe datos personales, mientras que este tipo de reserva o manejo de la informacin no sucede en otros procedimientos similares. Asimismo, algunos contratos contienen reservas que no cumplen cabalmente con los Lineamientos para la Versiones Pblicas.39 Adems de las mencionadas carencias de informacin, la nomenclatura de los anexos es confusa y su empleo no es homogneo. En este sentido, el trmino objeto del contrato es una categora usada de forma genrica, sin detalles o bajo distintas denominaciones que dificultaron su identificacin o, incluso no se publica. Al mismo tiempo, el objeto del contrato aparece de forma abreviada, hasta en el mismo contrato.40 Por ejemplo, en las contrataciones por va de la licitacin restringida adjudicacin directa o por invitacin a tres personas, se publica bajo la descripcin otras obras no codificadas. Para el caso de las licitaciones, se solicitaron el fallo y las carpetas tcnicas y econmicas de las proposiciones. La informacin recibida dist mucho de cumplir con lo solicitado. Esto debido a que si bien s se recibieron los padrones completos de las concursantes no se daba respuesta satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de las propuestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver cuadro 2). Debido a la persistencia de carencias en la informacin, fue necesario iniciar recursos de revisin ante el IFAI por cada respuesta insatisfactoria. Por lo tanto, se presentaron un total de 11 recursos de revisin que abarcaron la mayora de las licitaciones monitoreadas. Una vez que fueron aceptados y resueltos 10 de los 11 recursos de revisin,41 el IFAI orden modificar la postura de PEP y entregar las versiones pblicas
38

Contraviniendo el Criterio 1710 del IFAI, que establece el carcter pblico de la informacin sobre los preciosunitarios. 39 No se incluyen las leyendas indicativas de la reserva de informacin ni la justificacin normativa que fundamentedichareserva. 40 Como en el contrato nmero 425029865, de la licitacin restringida, va invitacin a tres personas, nmero 18575062004409, cuya informacin del objeto del contrato aparece como obras no codificadas yqueenlaversindelcontratoentregadoporPEPapareceabreviado. 41 UnodelosrecursosfuerechazadoenrazndequeelComisionadoponentedelIFAI en turno, no atendi almotivodelrecursosinoalasintaxisqueenunciabaelplanteamientodelmismo.

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX en su soporte documentalde las propuestas tcnicas y econmicas presentadas por las empresas concursantes en las licitaciones.42 Adems, instruy la entrega del dictamen que fund el fallo como parte de la documentacin probatoria requerida.43
Cuadro 3. Indicadores del acceso a la informacin y del soporte documental dispuestos por PEP a travs de Solicitud de Informacin (va Infomex). Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la Muestra Informacin y total muestra) Indicador

soporte documental dispuestos por medio de Solicitud de Informacin

Padrn de concursantes. Contrato completo con Anexos Soporte documental de las propuestas en concurso Soporte documental del proceso decisorio del Fallo

Licitacin pblica (32). Medicin X 0

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Invitacin a cuando menos tres personas (19) Medicin

Adjudicacin directa (9) Medicin

60 Medicin

general de la muestra %

32
18

%X 0
43.8

X 0
9

19
10

%X 0
47.4

X 0
7

9
2

%X 0
77.8

60
30

100 56.2 0 0

100 52.6 0 0

100 22.2 0 0

100
50

32

100

19

100

100

0 0

32

100

19

100

100

Fuente: Elaboracin propia Dicho proceso culmin siete meses despus, con la entrega de 56,182 fojas de documentos, por los cuales se debi cubrir un monto de $28,171 pesos44 50 centavos por reproduccin fotosttica. Estas inversiones de dinero y de tiempo implican un serio obstculo para el acceso a la informacin de la gran mayora de los ciudadanos. De esta manera, se entorpece el suministro de informacin accesible y oportuna marcado por la LFTAIPG. Los resultados que se observaron en el conjunto de 60 procesos de licitacin y contratacin nos permiten inferir que no se cumple de manera activa con el principio de mxima publicidad; ya que PEP no publica proactivamente toda la informacin que debe de disponer de acuerdo a la ley. Por otro lado, no aplica a cabalidad el principio de
Ello con base en los artculos 39 y 37 de la LOPSRM y la LAASSP, respectivamente y en aplicacin de los Criterios2610y2810delIFAI. 43 No obstante, hubo una diferencia en la aplicacin de criterios de acceso a la informacin entre los Comisionados ponentes del IFAI, ya que nos percatamos de que aun hay mrgenes amplios de interpretacindelprincipiodemximapublicidadydelasobligacionesdelInstitutoparagarantizarelDAI,lo cualseramateriadeotroanlisis 44 Alrededorde$2,247dlaresamericanosaunaparidadde12pesospordlar.
42

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX mxima publicidad, ya que no hay una entrega concreta del soporte documental de toda aquella informacin pblica requerida. Adems cabe apuntar la entrega de versiones pblicas y documentos incompletos con reservas que, como se ha sealado, contravienen los Criterios 017-10, 020-10, 026-20 y 028-10 del IFAI. De este ejercicio de acceso y del anlisis de la legislacin se desprende la existencia de ciertos obstculos para el acceso a la informacin clave sobre las contrataciones petroleras de manera oportuna y que el alcance de la misma no cumple con el principio de mxima publicidad. Estas carencias o fallas pudieran deberse a carencias tcnicas, a deficiencias organizacionales o a la aplicacin discrecional de los criterios de reservas de informacin y de las obligaciones de transparencia. Por lo que an se requiere de mayor investigacin para determinar las causas de las deficiencias encontradas y poder proponer, entonces, medidas encaminadas a su superacin que garanticen el derecho de acceso a la informacin en esta materia. Conclusiones A continuacin se presentan las principales conclusiones que se desprendieron, por un lado, del anlisis del marco normativo y, por otro lado, del ejercicio de acceso a la informacin en las licitaciones y contrataciones de PEP. Marco normativo No se puede negar el avance de la legislacin general y los mecanismos de acceso a la informacin en Mxico. El reconocimiento del derecho a la informacin, de su componente de derechos de acceso a la informacin pblica del principio de mxima publicidad en la Constitucin, la existencia de la LFTAIPG y la creacin del IFAI, son claros ejemplos de ello. En cambio, este marco an est lejos de poder asegurar el acceso a la informacin para el caso de los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX y sus subsidiarias. En primer lugar, la LFTAIPG no obliga a la publicacin de los contratos, como tampoco lo hacen LOPSRM y la LAASSP. Esto cuando son elementos bsicos para poder valorar el proceso de contratacin as como las condiciones econmicas, fiscales, sociales, laborales y ambientales especficas. Por ello, ms all de poder obtenerlos mediante

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX solicitudes de informacin, se recomienda la publicacin proactiva y electrnica de los mismos. Por otro lado, el Reglamento de la LFTAIPG obliga a la generacin de versiones pblicas de los documentos gubernamentales. En este sentido, aunque existen lineamientos para su elaboracin, no hay criterios claros y concisos sobre cmo se determina si una informacin es reservada o confidencial. Esto deja un gran margen de maniobra a PEMEX para decidir qu informacin incluye o no en estas versiones y para reservar informacin que debera ser pblica. Especialmente grave es la disposicin que establece la reserva de la informacin sobre los procesos deliberativos de los funcionarios pblicos. Al impedir el acceso a la informacin cuando se toman las decisiones, se bloquea el momento en el que la ciudadana puede ejercer mayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido adjudicado, dar marcha atrs es muy complicado. Informacin disponible y procedimiento para acceder a la misma En general, despus de analizar el acceso a la informacin sobre las 60 licitaciones y contratos de PEP, encontramos varios vacos que dificultan el cumplimiento del DAI. Algunos se deben al incumplimiento de la normatividad, mientras que otros podran obedecer a los vacos que hay en la misma. Es necesario aclarar que los hallazgos no pueden ser generalizados a todas las contrataciones de PEP y mucho menos de PEMEX. An as, no puede negarse que el ejercicio realizado presenta algunos indicios preocupantes en cuanto a la publicidad y acceso a la informacin en la materia. El primero de ellos es que, en los casos estudiados, no se est publicando en CompraNet informacin a la que PEP est obligado por ley como es en el caso del objeto del contrato y el procedimiento de Fallo. En esta plataforma no fue posible acceder a los fallos de las licitaciones, adems de que la dificultad y la inversin de tiempo y dinero que se requiere para acceder a la informacin a travs de Infomex, suponen un obstculo para el acceso oportuno a la informacin pblica para la mayor parte de la poblacin; ni siquiera este acceso es del todo viable para aquellos que tienen acceso a internet. En lo referente a los contratos, stos tampoco son publicados en CompraNet. En este caso, la publicacin de versiones publicas est implcita en las obligaciones de transparencia y es uno de los criterios emitidos por el IFAI, y no obstante que la ley no 21

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX obliga a ello sera deseable dicha publicacin para que el acceso a los mismos sea oportuno, lo ms sencillo posible y a la vez se reduzcan esfuerzos en la gestin de este tipo de informacin pblica y de los costos que generan a los ciudadanos y a los entes gestores de informacin. Si bien es necesario reconocer que es posible obtener los contratos a travs de solicitudes de informacin, la importancia de estos documentos y de la informacin que contienen amerita su publicacin proactiva. En este tenor, la entrega de informacin a travs de enormes volmenes de documentacin, la gran inversin de tiempo, tcnica y los costos que requieren las solicitudes de informacin, dificultan el acceso a la informacin de la ciudadana sobre estos procesos y, por lo tanto, su participacin en los mismos. En cuanto a la calidad de la informacin recibida, en el caso de los contratos las versiones pblicas obtenidas a travs de las solicitudes de informacin carecen de informacin vital para la evaluacin de la gestin de los contratos y sus procesos. Por ejemplo, la informacin referente a los precios unitarios, los costos que el Estado paga por bienes y servicios y otra informacin vital para la evaluacin y rendicin de cuentas, permaneci reservada. Tambin en lo referente al contenido de las versiones pblicas, el ejercicio realizado indica una gran disparidad en cuanto a la informacin presentada en las mismas. Esto, como dijimos, puede tener diversas causas, una de ellas podra ser la falta de criterios legales claros y homogneos sobre dicho contenido, ya que actualmente son ambiguos; mientras tanto, se requiere de mayor investigacin en este sentido. Como hemos visto, an existen retos normativos para el efectivo cumplimiento del derecho de acceso a la informacin pblica (DAI) en las contrataciones de PEMEX, adems, el ejercicio prctico de acceso a la informacin permiti comprobar que tambin existen vacos a la hora de aplicar la normativa, al menos en los casos analizados. La falta de informacin clara, til y oportuna es un primer obstculo para la participacin, evaluacin y control de las contrataciones, lo que abre espacios para que en las mismas se apliquen criterios ajenos al inters pblico. Dicha discrecionalidad por lo tanto tiene consecuencias sobre el cumplimiento del derecho de la poblacin a que los recursos naturales sean aprovechados y explotados en su beneficio y para su desarrollo, tal y como lo establece la ONU. Por ello, se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la informacin de las contrataciones petroleras empujar los cambios que aseguren el 22

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX cumplimiento del DAI en esta materia. De esta manera, Mxico dar un paso ms dirigido a que la explotacin de un recurso tan importante y estratgico como lo es el petrleo se enfoque al bienestar de su poblacin. Fuentes de informacin Bibliogrficas Ackerman, J.M. y Sandoval, I.E. (2008). Leyes de Acceso a la Informacin en el mundo. Mxico DF: Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Agencia Internacional de la Energa (2009). World Energy Outlook: Resumen ejecutivo. Mxico DF: OCDE/AIE ngeles Cornejo, O.S. (2009). Crnica de una muerte anunciada: La reforma energtica propuesta por Caldern. Memoria Histrica. Dimensin Econmica, 1 (0), 1-23 Bernal, F. (2005). Petrleo, Estado y soberana. Hacia la empresa multiestatal latinoamericana de hidrocarburos. Buenos Aires: Editorial Bilbo. Garaicochea, F. (2008). La verdad sobre nuestras reservas y Cantarell, ejemplo de explotacin irracional. En Alejandro Snchez Camacho (Coord.), En defensa del patrimonio energtico (101-109). Mxico DF: Centro de Produccin Editorial Hofbauer, H. y Romero, J. (2002). El ABC del presupuesto de Egresos de la Federacin: retos y espacios de accin. Mxico DF: Fundar Infodf (2008). Transparencia y Control Ciudadano: Comparativo de Grandes Ciudades. Mxico DF: Autor Lahoud, G. (2008). Una aproximacin terica a la Soberana Energtica e Integracin Regional Sudamericana. Buenos Aires: Centro Latinoamericano de Investigaciones Cientficas y Tcnicas Leonard, A. (2010). La historia de las cosas. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica. Lpez Aylln, S. (2009). El acceso a la informacin como un derecho fundamental: la reforma al artculo 6 de la Constitucin mexicana. Mxico DF: Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Newell, P. y Wheeler, J. (2006). Rights, resources and the politics of accountability: an introduction. En Peter Newell y Joanna Wheeler (Eds.), Rights, resources and the politics of accountability (pp. 1-36). Nueva York: Zed Books Organizacin de Estados Americanos (2007). Estudio especial sobre el Derecho de Acceso a la Informacin. Washington: Autor

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DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, 2008. Ley de Petrleos Mexicanos, 2008. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica gubernamental, 2006. Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal, 2006 Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, 2003. Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, 2008. Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, 2007.

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Derecho de acceso a la informacin. La visin de los usuarios

Ccile Lachenal m Ana Joaquina Ruiz
Coordinadoras

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-fundar
Centro de Anhlisis e Investigacl6n

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La visin del usuario

@ Ana Joaquina Ruiz, John M. Ackerman, Gabriela Aguirre,

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Guillermo vila, Gina Chacn, Aroa de la Fuente, Justine Dupuy, Ma. Isabel Garca, Mariana Gonzlez, Juan Pablo Guerrero, Paulina Gutirrez, Omar Manrquez, Josd Mara Marin, Gregory Michener, Gabriela Edith Morale Mariana Prez, Daniela Ramrez, Felipe Varela.
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Imagen de portada: Arturo Lpez Barrera Sin ttulo Collage y acrlico ibavolando@hotrnail.com

ndice

Primera edicin septiembre de 2013, Barcelona, Espaa.

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Q 2013 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.

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Cerrada de Alberto Zarnora No. 2 1 04000, Villa Coyoacn. Ciudad de Mxico, Mxico. fundar@fhdar.org.com www.fundar.org.mx Dereqbs reservados p m ~Q&S las ediciones de esta obra. r O ~ d h f i aGedisa, l S.A. Avda. Tibidabo 12,3" 08022 Barcelona Espafia Tel: 93 253 09 04 Fax:93 253 09 05 gedisa@gedisa.com www.gedisa.com

Presentacin .................................................................................... 11

Parte 1. Orgenes y fundamentos del derecho de acceso a la informacin

De la transparencia y el derecho de acceso a la informacin. Notas de teora poltica ............................. 251

ISBN Gedisa 978-84-9784-779-7 ISBN Fundar 978-607-7631-11-8 IBIC JPVH2

Impreso en Mxico

Captulo 2 Condiciones para una sociedad informada Gabriela Edith Morales Martinez

Rueda prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin, en forma idntica, extractada o modificada, en castellano o cualquier otro idioma.

Parte 2. La Administracin Publica frente al ejercicio del derecho de acceso a la informacin

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Una institucin "boutique" en Mxico .................................... 83 Gregorv Michener

Parte 3. El derecho de acceso a la informacin como herramienta para el ejercicio de otros derechos

Transparencia en los padrones de beneficiarios de los subsidios agrcolas: un asunto incompleto Ana Joaquina Ruiz Guerra

................. 103

Derecho de acceso a la informacin gubernamental. Avances y retos en transparencia presupuestaria y fiscal ............................................................. 261 Jos Mara Marin Aguirre

Captulo 5 Deficiencias y retos para el acceso a la informacin pblica en las contrataciones de PEMEX ............................. 141 Ama de la Fuente y Omar Manriquez Capitulo 6 Acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas en el presupuesto para el VIWsida en Mxico. El caso del programa presupuestario "Prevencin y atencin del VIWsida y otras ITSn ...............175 Felipe Varela Ojeda
' 1

El derecho de acceso a la informacin y el derecho a la salud, un binomio indisociable. Anlisis sobre el acceso y calidad de la informacion relativa al combate de la tubercolisis en Mxico ..................285 Mariana Pmz y Gina Chacn

' 1

El derecho de acceso a la informacin, el poder y la ciudadana. El caso de Queretanos Unidos por la Discapacidad .................................................... 329 Daniela Ramirez

Capirirlo 7 Transparencia y acceso a la informacin en los estados: el caso de los gastos en publicidad ........................... 195 Justine Dupuy ,
I
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Parte 4. Qu modelo de institucin garante se requiere para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin?

Captulo 8 Transparencia y acceso a la informacion en instituciones financieras internactoaales. El discurso del Banco Mundial ..............................................225 Mariana Gonzlez Amijo
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El fortalecimiento del IFAI.

Paulina Gutirrez Jimnez e Isabel Garca

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* .~ ? Qu diseo institucional debe adoptar el IFAI para lograr un mejor funcionamiento? ........................383 Gabriela Aguiwe

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Parte 5. Retos y pendientes de la transparencia y del acceso a la informacin

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Los retos de la transparencia a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos ..................415 John M Ackerman
Capitulo I S Diez aos de la Ley Federal de Transparencia: balance y discusin sobre reformas .......................................455 Juan Pablo Guerrero

Notas sobre los autores

................................................................ 485

4halquier reflexin sobre el acceso a la informacibn, al menos una que ; ~ pretenda e medianamente seria, requiere un mnimo & contextualizadn histrica y politica. Por ello, atiendo el privilegio concedido por b coordinadoras de esta obra -Ana Joaquina Ruiz y Ccile Lat.4~ ml- para escribir esta presentacin, permitindome una referencia los antecedentes del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) e@,w fimensin que hoy lo conocemos. En Mxico, el sistema de partido hegemnico control ios, entre muchas otras cosas, el acceso al poder, el pres blico, la violencia de Estado, los medios de comunic hda maquinaria corporativista y de estructuras cliente s preciados en la accin politica: la in 1m bienes m namental. Durante mucho tiempo la funcin pblica, que & ral, h e un asunto privado, en beneficio de unoSr