Informe No.

35226 - SV

Repblica de El Salvador Anlisis Ambiental de Pas Mejorando la Gestin Ambiental para Abordar la Liberalizacin Comercial y la Expansin de Infraestructura
Marzo 20 de 2007 Departamento para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible Regin de Amrica Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

EQUIVALENTES DE MONEDA Unidad monetaria = US$ AO FISCAL Enero 1 Diciembre 31

Vice Presidenta: Directora de pas: Directora Sectorial: Gerente Sectorial: Lder Sectorial: Gerente de Proyecto:

Pamela Cox Jane Armitage Laura Tuck Abel Meja John Kellenberg Juan Carlos Belausteguigoitia

Tabla de contenido Siglas y abreviaturas..i Reconocimientos...iv Resumen Ejecutivo..vii 1. Introduccin.vii 2. Anlisis Institucional y Organizacional..viii 3. Gestin de las Implicaciones Ambientales........x del DR-CAFTA y la expansin de la infraestructura 4. Infraestructura...xi 5. Conclusiones y Recomendaciones..xiii 5.1 Mejorar la Coordinacin de Polticas Ambientales..xiv y el establecimiento de Prioridades mediante el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 5.2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIAxviii 5.3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el.xx Fortalecimiento de las Capacidades de Inspeccin y Aplicacin 5.4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo.xxii mediante la Mejora del Sistema de Informacin Ambiental (SIA) y Participacin Pblica 5.5 Enfoque de las Brechas Legales y Reglamentariasxxiii de Mediano y Largo Plazo 5.6 Necesidad de un Marco de Gestin de Recursos Hdricos.xxiv I. Introduccin....1 1. Antecedentes y asistencia del Banco.....1 1.1 Plan de Desarrollo y Asistencia del Banco..........2 1.2 Fundamento lgico, objetivos y valor agregado..2 2. Fundamento Lgico, Objetivos y Valor Agregado2 2.1 Fundamento Lgico.2 2.2 Objetivo ...3 2.3 Valor agregado.3 2.4 Organizacin del anlisis ambiental de este pas.3 II. Asuntos ambientales claves y el costo de la degradacin ambiental....5 III. Anlisis institucional y organizacional....12 1. Marco institucional (las Reglas del Juego)..12 1.1 Polticas Ambientales.12 1.2 Marco Legal y Normativo..14 1.3 Instrumentos de Poltica Ambiental...22 1.4 Participacin de Partes Interesadas29 2. Anlisis organizacional (los Jugadores)...34 2.1 Funcionamiento del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos.34 Naturales (MARN) 2.2 Interaccin del Ministerio con Otros Actores Claves42

3. Desempeo institucional y organizativo......49 3.1 Evaluacin de las Fortalezas y Debilidades...49 3.2 Referencia al Marco Aplicado...52 IV. La liberalizacin del comercio y el medio ambiente en El Salvador...........57 1 Introduccin.................57 2 Debate sobre el comercio y la inversin..................58 3 Panorama de la literatura.....60 4 Tendencias en las exportaciones e importaciones...62 5 Satisfaciendo los requisitos tcnicos del comercio..................69 6 Inversin Extranjera Directa....................72 7 Conclusiones y recomendaciones sobre polticas comerciales....74 8 Expansin de la infraestructura....78 9 Manejo de las Implicaciones Ambientales por la Expansin de la..81 Infraestructura V. Conclusiones y recomendaciones.......86 1. Mejorar la Coordinacin de Polticas Ambientales y la Fijacin87 de Prioridades mediante el Mejor Funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 2. Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA..90 3. Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante...92 el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspeccin y Aplicacin 4. Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales..94 y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Informacin Ambiental (SIA) y Participacin Pblica 5. Enfocndose en las Brechas Legales y Reglamentarias..96 de Mediano y Largo Plazo 6. Necesidad de un Marco para la Gestin de Recursos Hdricos...97 Anexos Anexo I. Anexo II. Anexo III.

Anexo IV.

Compromisos Ambientales bajo el CAFTA..99 Definicin de Industrias Sucias...........102 Detonantes de los Prstamos para Polticas104 de Desarrollo (DPL) y Recomendaciones del Anlisis Ambiental de Pas (CEA) Partes Interesadas................106

Referencias.109 Tablas Tabla 1: Fuentes de Emisin: Relacin de PM2.5 y PM10.8 Tabla 2: Costo Econmico de los Recientes Desastres Naturales.10 Tabla 3: Asignacin Presupuestaria y de Personal del MARN.........37

Tabla 4: Referencias Clave de los Marcos Institucionales53 y Organizativos de El Salvador Tabla 5: Patrones Comerciales en El Salvador..58 Tabla 6: Tasas Tpicas del Uso del Agua para Varias Industrias..65 Tabla 7: Sectores de Exportacin de Crecimiento ms Rpido, 19992003.67 Tabla 8: Efectos Estimados de la Eliminacin de Aranceles68 por los EE.UU. a las Exportaciones Salvadoreas ms Importantes Tabla 9: Inversin Extranjera Directa en El Salvador (en millones de US$)73 Tabla AII-1: Orden de Prelacin Sectorial Promedio para los....103 Contaminantes del Aire, Agua Convencionales y los Txicos/Metales Figuras Figura 1: Elementos Claves de la Propuesta Organizacional para elvii Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin Medio Ambiental Figura 2: Concentraciones de PM10 en San Salvador....7 Enero a Diciembre 2004 (g/m3) Figura 3: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Marzo a Agosto 2005 (g/m3).7 Figura 4: Proceso de Administracin de la EIA....24 Figura 5: Permisos para Procesos de Reconversin Ambiental.25 Figura 6: Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales..36 (Previo al establecimiento de la Inspectora Ambiental) Figura 7: Nmero de Puestos en el MARN...38 Figura 8: Ventaja Comparativa revelada de El Salvador...63 (De acuerdo con el ndice de Balassa) Figura 9: Tendencia Sectorial en las Exportaciones de El Salvador.64 (en $000s, 19992003) Figura 10: Tendencia Sectorial de las Importaciones de El Salvador...66 (en $000s, 19992003) Figura 11: Equidad en la Cobertura de Servicios Bsicos.80 Figura 12: Elementos Clave de la Propuesta Organizacional para el....89 Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente Casillas Casilla 1: El Sistema Nacional del Medio Ambiente de El Salvador.ix Casilla 2: Establecimiento del Equipo de Evaluacin del Impacto Ambientalxix Casilla 3: El Secreto de los Bosques de El Salvador.10 Casilla 4: El Papel y Prctica de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas...14 Casilla 5: Adecuando los Marcos Legales a las Necesidades y Capacidades21 Casilla 6: Participacin y Legislacin Ambiental en El Salvador.29 Casilla 7: Lista de Referencia del OECD para la Toma de Decisiones.31 sobre Reglamentos Casilla 8: Enfatizando la Promocin del Cumplimiento: El Ejemplo Canadiense33 Casilla 9: Otras Entidades Involucradas en la Inspeccin Ambiental...40 Casilla 10: Principios Rectores para la Reforma de las.41 Autoridades Ambientales de Aplicacin

Casilla 11: Organizaciones Gubernamentales con Responsabilidades..43 Ambientales Clave Casilla 12 El Medio Ambiente en el DR-CAFTA60 Casilla 13: Uso del Agua y Contaminacin por el Procesamiento de Alimentos..65 Casilla 14: Contaminacin del Agua y Dao a la Salud67 Casilla 15: Marcos Institucionales y Legales Dbiles...68 Casilla 16: Logrando que las Empresas de Pequea Escala..72 Acaten las Normas Globales Casilla 17: La Competitividad y el Medio Ambiente74 Casilla 18: Recomendaciones de Poltica..77 Casilla 19: Agua y Saneamiento....79 Casilla 20: Transporte....81 Casilla 21: Beneficios de una EAE....84 Casilla 22: Establecimiento de una Fuerza de Tarea de....91 Evaluacin del Impacto Ambiental Casilla AI-1: Vistazo General de la Resolucin de Controversias..100 sobre Aplicacin de la Legislacin Ambiental del CAFTA

Siglas y Abreviaturas Anlisis Ambiental de Pas Alianza para el Desarrollo Sostenible rea Metropolitana de San Salvador Administracin Nacional de Agua y Alcantarillados Asociacin Nacional de la Empresa Privada Sistema de reas Naturales Protegidas Enfermedades Respiratorias Agudas Banco Interamericano de Desarrollo Barreras Tcnicas al Comercio Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Comisin Hidroelctrica Ejecutiva del Ro Lempa Comit Ejecutivo del Medio Ambiente Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal Ley de Proteccin Ambiental de Canad (Canadian Environmental Protection Act) CESTA Centro Salvadoreo de Tecnologa Apropiada CITES Convencin sobre Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Silvestres en Peligro COMURES Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa CONAMA Consejo Nacional de Medio Ambiente DA Diagnstico Ambiental DBO Demanda Bioqumica de Oxigeno DPL Prstamo de Polticas de Desarrollo (Development Policy Loan) DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio de Centroamrica y la Repblica Dominicana con los Estados Unidos EAP Estrategia de Asistencia de Pas EECCA Europa Oriental, Cacaso y Asia Central EIA Evaluacin del Impacto Ambiental ENFA Autoridades de Aplicacin Ambiental (Environment Enforcement Authority) EPA-US Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos FDI Inversin Extranjera Directa (Foreign Direct Investment) FGR Fiscala General de la Repblica FONAES Fondo Ambiental de El Salvador FORGAES Fortalecimiento de la Gestin Ambiental en El Salvador FOVIAL Fondo Vial FUNDE Fundacin Nacional para el Desarrollo FUSADES Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social IA Impacto Ambiental IITAH ndice de Intensidad Txica Aguda Humana IRDE Informe Reciente sobre Desarrollo Econmico en Infraestructura LMA Ley Nacional del Medio Ambiente MAGES Ministerio de Agricultura y Ganadera MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MINEC Ministerio de Economa i AAP ALIDES AMSS ANDA ANEP ANP ARI BID BTC CCAD CEL CEMA CENTA CEPA

MODDIV MOP MSPAS NTV OECD OMS OMC ONG ONI PA PAA PCP PGA PIB PM PM2.5 PM10 PMA PNC PNUMA PPPs PRISMA RIA SAFI SEA SEMA SIA SIC SICA SIGET SINA SINAMA SNET SPS TLCAN TOR UA UE

Mdulo de Diseminacin Ministerio de Obras Pblicas Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social Normas Tcnicas Vinculantes Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico Organizacin Mundial de la Salud Organizacin Mundial del Comercio Organizacin No Gubernamental Organismo Nacional de Inversin Permiso Ambiental Plan de Adaptacin Ambiental Pentaclorofenol Plan de Gestin Ambiental Producto Interno Bruto Partculas Partculas de 2.5 micrmetros o menos de dimetro Partculas de 10 micrmetros o menos de dimetro Programa de Gestin Ambiental Polica Nacional Civil Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente Planes, programas y polticas Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente Anlisis del Impacto Regulador Sistema Integrado de Gestin Financiera Evaluacin Ambiental Estratgica Secretaria del Medio Ambiente Sistema de Informacin Ambiental Clasificacin Industrial Estndar (Standard Industrial Classification) Sistema de Integracin Centroamericana Superintendencia de Generacin Elctrica y Telecomunicaciones Sistema Nacional Ambiental Sistema Nacional de Administracin Medio Ambiental Servicio Nacional de Estudios Territoriales Sanitario y Fitosanitario Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Trminos de Referencia Unidad Ambiental Unin Europea

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Reconocimiento Este informe sobre el Anlisis Ambiental de Pas (AAP) para El Salvador fue elaborado por un equipo liderado por Juan Carlos Belausteguigoitia. El equipo central estuvo formado por ngela Armstrong, Muthukumara Mani, Juan Pablo Bonilla, Juan David Quintero, Gunars Platais, Santiago Sandoval, y Armando E. Guzmn. Los revisores fueron: Anil Markandya (Consultor y anteriormente Especialista Lder Ambiental, ECSSD), Jordan Schwartz (Especialista en Infraestructura, LCSFP), y Ricardo Quiroga (Departamento Ambiental del BID). Adicionalmente, el equipo se benefici grandemente de los comentarios y sugerencias ofrecidos por Aquiles Almansi, C. Felipe Jaramillo, David Gould, Ricardo Tejada, Jordan Schwartz, Manuel Sevilla, Poonam Pillai, Natasha Danilova, y Ana Dy Tang. Peter M. Brandriss y Diane Stamm quienes proporcionaron asistencia para revisar y editar el texto. El AAP fue preparado bajo la directriz de Jane Armitage (Directora, LCC2C), Abel Meja (Gerente Sectorial, LCSEN), y John Kellenberg (Lder Sectorial, LCSES). El informe es el resultado de un equipo extenso tanto dentro como fuera del Banco. Los documentos precedentes fueron escritos por Csar Crdova y Carla Sbert (asuntos institucionales), y Elena Strukova (costo de la degradacin ambiental). De mayor relevancia, este informe refleja un largo proceso de investigacin interactiva y dilogo de polticas, incluyendo un taller sobre el anlisis ambiental estratgico y licencias ambientales llevado a cabo el 26 y 27 de octubre de 2005. El informe se benefici de los intercambios fructferos con un amplio grupo de ciudadanos de El Salvador, incluyendo funcionarios gubernamentales, partes interesadas de la sociedad civil y representantes de las agencias donantes. Los autores desean reconocer muy especialmente las valiosas conversaciones sostenidas con el Ministro Hugo Barrera, la Vice Ministra Michelle Gallardo de Gutirrez, Jos Orlando Altamirano, Anabella Lard de Palomo, Lus Mario Rodrguez, Pedro Alejandro Mendoza, Carlos Roberto Ochoa, Vctor Hugo Jovel Galindo, Rina Castellanos de Jarqun, Jos Lus Rodrguez, Francisco Antonio Perdomo Lino, Roberto Bar, Ins Mara Ortz, Frinet de Zaldaa, Ral Melar, Aide de Trigueros, Jos Mauricio Rodrguez Herrera, Jos Benjamn Yanes Paredes, Rafael Guillen, Pablo Hernndez Panameo y muchos otros cuyas perspectivas enriquecieron grandemente este anlisis. El equipo quiere adems agradecer a todos aquellos que tan generosamente donaron su tiempo para reunirse con el equipo de trabajo y compartir sus ideas.

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I. Resumen Ejecutivo 1. Introduccin A partir de 1992, fecha en que El Salvador sali de una guerra civil de 12 aos de duracin, este pas ha logrado un progreso sorprendente en la consolidacin de la paz y la democracia. El restablecimiento de la paz, aunado a una sostenida reforma econmica promovida por el pas en la dcada de los 90, dieron como fruto una tasa anual promedio de crecimiento econmico del 4.9 por ciento, despus de aos de mal desempeo. Pese al record impresionante de este pas en cuanto a reformas y polticas macroeconmicas prudentes, en aos recientes los niveles de crecimiento han experimentado una desaceleracin, debido en parte a choques externos. El Plan del nuevo gobierno denominado Pas Seguro 2004-2009, le apuesta a un crecimiento econmico incluyente y a una mayor equidad a travs de un mayor acceso a la infraestructura. Los pilares claves de este plan de desarrollo nacional son la promocin del comercio, mediante el Tratado de Libre Comercio de Centroamrica y Repblica Dominicana con los Estados Unidos conocido, como DR-CAFTA (por sus siglas en ingls) y un programa ambicioso de expansin de la infraestructura. Ambos, el DR-CAFTA y el programa de expansin de la infraestructura representan tanto un desafo como una oportunidad para las instituciones ambientales de El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversin, y el crecimiento econmico y que adems mejore el bienestar de la poblacin salvadorea. Sin embargo, la magnitud de estos logros depender de la capacidad de El Salvador para implementar polticas complementarias. El tratado comercial en si mismo, probablemente no conducir a un desarrollo sustancial sin mejoras paralelas en infraestructura, facilitacin del comercio, reformas institucionales y regulaciones, innovacin y educacin. Desde la perspectiva de la poltica ambiental, el desafo consiste en fortalecer las instituciones y polticas ambientales de manera que puedan proteger efectivamente al ambiente y al patrimonio natural del pas, al mismo tiempo que apoyen el crecimiento detonado por el comercio y la tan necesaria expansin de la infraestructura (especialmente la mejora de la provisin del suministro hdrico y los servicios de saneamiento). El Salvador enfrenta una degradacin severa de sus recursos naturales, especialmente de sus bosques naturales, suelo, calidad del aire y recursos hdricos. nicamente queda el 2 por ciento de sus bosques naturales, lo que en la regin es comparable nicamente con Hait. Del lado positivo, existe evidencia de una recuperacin significativa de sus bosques secundarios y de su biodiversidad, segn los informes de los estudios actuales (Hecht y otros 2005). La disponibilidad de 2,625 metros cbicos de agua por ao (m3/ao)1 para el consumo humano y actividades productivas es cada vez ms crtica, lo que genera una escasez severa de agua y limita la actividad econmica, generando conflictos entre los usuarios. El impacto de la degradacin ambiental en la salud se ha estimado en aproximadamente el 2.5 por ciento del Producto Interno Bruto (Panayotou 1998; Strukova 2005), en donde estos costos ms altos se deben al agua y servicios de salud

Los pases con una disponibilidad per capita de agua por debajo de 1,700 m3/ao han sido clasificados como bajo tensin por agua.

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inadecuados, adems de una higiene deficiente y la contaminacin del ambiente y del aire interior. 2. Anlisis Institucional y Organizacional Como parte de un enfoque novedoso para preparar el Anlisis Ambiental de Pas, este informe dise una nueva metodologa analtica a fin de explorar no solo el marco institucional bsico (polticas, leyes, reglamentos, instrumentos) ya establecido sino tambin las capacidades organizacionales y humanas para aplicarlas de manera ms efectiva, eficiente, transparente y responsable.2 La sntesis de estas dos dimensiones provee un punto de referencia que revela las fortalezas y debilidades en el contexto de El Salvador. Respecto al marco institucional, no hay duda que desde finales de los 90, El Salvador ha logrado un progreso significativo en el establecimiento de una infraestructura legal e institucional slida para la proteccin del medio ambiente. Este marco proporciona una base slida pero todava incompletapara desarrollar polticas ambientales efectivas. El marco comprende una ley general del medio ambiente y sus leyes complementarias que abordan asuntos especficos relativos al ambiente, particularmente en lo que respecta a los bosques, reas protegidas, minera, adems de los reglamentos asociados y las normas tcnicas. La Ley del Medio Ambiente (LMA) cre el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), un sistema de coordinacin para polticas pblicas (Sistema Nacional de Gestin Medio Ambiental, SINAMA), los mecanismos formales para la participacin de la sociedad civil y el sector privado (por ejemplo, el Consejo Nacional del Medio Ambiente, CONAMA) (Casilla 1), y una variedad de instrumentos de polticas ambientales. Dados los nuevos desafos que enfrenta el pas luego de la firma del DR-CAFTA y el dimensionamiento propuesto en inversiones e infraestructura, existe la necesidad de agilizar la consolidacin de los aspectos organizacionales en El Salvador. Este informe concluye que estos desafos requieren de acciones de corto y largo plazo, e identifica un potencial significativo para ajustes y mejoras institucionales de corto plazo que requieren nicamente de una mejor implementacin de la LMA. En trminos del marco institucional, El Salvador necesita reglamentos mejor detallados, un proceso de licenciamiento ms efectivo, responsabilidades y rendicin de cuentas menos gravosas para el MARN y las unidades ambientales en las instituciones pblicas, y una mayor capacidad de coordinacin por parte del Consejo Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA). A menudo las polticas y reglamentos carecen de suficiente detalle para su implementacin, y existen traslapes o contradicciones con otras polticas. Por ejemplo, aunque los mandatos de varias entidades tales como los de la Administracin Nacional del Agua y Alcantarillados (ANDA), y de la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL), y el MARN otorgan responsabilidades especificas a estas instituciones con respecto al suministro y calidad del agua, no dejan claro quien tiene la
El proceso se bas en la revisin exhaustiva a travs de un cuestionario aprobado por el gobierno y una serie de discusiones bilaterales con actores clave.
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responsabilidad de supervisar el manejo sostenible de los recursos hdricos. Adicionalmente, las leyes y reglamentos descansan casi exclusivamente sobre las medidas de mando y control para abordar el incumplimiento en lugar de dar un conjunto completo de mecanismos ms flexibles para promover la observacin de la ley, complementados por medidas coercitivas. Adems, el uso ms amplio de instrumentos de polticas ambientales tales como la Evaluacin Ambiental Estratgica, la informacin ambiental, participacin publica, e instrumentos econmicos vendran a mejorar de manera costo efectiva las condiciones ambientales. La ley contempla estos instrumentos. Sin embargo, en la prctica el MARN ha desarrollado y descansado exclusivamente en el control ambiental ex ante proporcionado por el proceso de Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA). Casilla 1: El Sistema Nacional del Medio Ambiente de El Salvador
La Ley Medio Ambiental (LMA) de 1998 fue el producto de un proceso amplio de consulta que estableci el Sistema Nacional de Gestin Medio Ambiental (SINAMA) compuesto por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) como coordinador del sistema, las unidades ambientales de otros ministerios y las instituciones autnomas y municipales. El MARN es responsable del desarrollo de la poltica ambiental del pas y de dictar las polticas requeridas para el diseo, organizacin y operacin del SINAMA. As mismo, la ley define tambin los objetivos principales del SINAMA como son el establecimiento de: (a) mecanismos de coordinacin ambiental en las entidades e instituciones para agilizar las consideraciones ambientales dentro del desarrollo del pas; (b) una estructura organizacional y funcional para la gestin del ambiente en las entidades e instituciones del sector publico; (c) procedimientos para generar, sistematizar, registrar y entregar informacin sobre la gestin del medio ambiente y el estado del medio ambiente que servirn de base para los planes y programas ambientales, evaluar el impacto ambiental de las polticas sectoriales, y el desempeo de la gestin ambiental de los miembros del SINAMA; (d) La responsabilidad del MARN en cuanto a la supervisin de cada entidad o institucin que implementa o supervisa la gestin del medio ambiente; y (e) los lineamientos de participacin y coordinacin entre el SINAMA y el MARN. El SINAMA proporciona tambin los mecanismos para la participacin pblica. El MARN es responsable de la planificacin de la poltica ambiental nacional. Las instituciones pblicas son responsables del establecimiento de unidades que (a) coordinen y supervisen las polticas, planes programas, proyectos y acciones ambientales dentro de sus instituciones; (b) asegurar que la institucin cumpla con las normas ambientales; y (c) asegurar que exista coordinacin interinstitucional en cuanto a la gestin ambiental de acuerdo con los lineamientos emitidos por el MARN. La ley introduce nueve instrumentos de poltica ambiental: (a) zonificacin ambiental dentro de los planes de desarrollo nacional y regional, y los planes de zonificacin, (b) evaluacin ambiental, (c) informacin ambiental, (d) participacin publica, (e) programas de incentivos econmicos, (f) el fondo ambiental nacional y cualquier otro programa financiero para los proyectos ambientales, (g) ciencia y tecnologa aplicados al medio ambiente, (h) educacin ambiental, y (i) la estrategia ambiental nacional y el Plan de Accin. La implementacin de los instrumentos se ha concentrado en la Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA), y el mayor desarrollo de los dems resulta necesario para complementar una poltica ambiental global. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que los marcos institucionales exitosos no solo necesitan leyes y reglamentos adecuados a las necesidades y problemas especficos de un pas, sino que adems consideran las capacidades y limitaciones de las organizaciones responsables de la implementacin de una gestin ambiental efectiva, o sea, los jugadores en un ambiente institucional y reglamentario dado. En este contexto, y pese al esfuerzo sostenido por crear y fortalecer sus organizaciones y capacidades ambientales, existen claramente oportunidades para mejoras sustantivas.

Posiblemente, el desafo ms importante para mejorar la gestin ambiental en El Salvador consiste en hacer que las organizaciones sean ms eficientes y efectivas en la ix

implementacin del nuevo marco institucional, comenzando con el fortalecimiento de la coordinacin y la descripcin clara de las prioridades ambientales a manera de alinear los recursos segn corresponda. Existe evidencia que las organizaciones ambientales salvadoreas no estn abordando efectivamente algunos de los asuntos ambientales prioritarios, tales como la escasez y calidad del agua, o los problemas serios de salud ambiental causados por la contaminacin del aire y del agua. El estudio encontr tambin que existe gran oportunidad para mejorar la coordinacin entre los jugadores claves del SINAMA, particularmente entre el MARN y las unidades ambientales e instituciones del sector. Como ejemplo, una mejor coordinacin entre el MARN y las unidades ambientales del ANDA, CEL, y del Ministerio de Oras Publicas (MOP) podra reducir los costos del proceso de la EIA y, al mismo tiempo, aumentar su efectividad. Por lo tanto, el Ministerio necesita desarrollar e implementar aun ms los esquemas de coordinacin que agilizarn las consideraciones ambientales en sectores claves, e introducir instrumentos de polticas adicionales para promover el cumplimiento con las normas ambientales y los planes de gestin ambiental. Estos desafos institucionales deben considerarse a la luz del nuevo contexto econmico impulsado por la ratificacin del DR-CAFTA, y la expansin acelerada de la infraestructura, a fin de abordar los cuellos de botella logsticos. 3. Gestin de las Implicaciones Ambientales del DR-CAFTA y la Expansin de la Infraestructura La integracin de El Salvador a la economa internacional aument significativamente durante la ltima dcada, gracias a la liberalizacin sustancial del comercio, el cual aumentar ms a medida que entren en vigencia las medidas de expansin del comercio del DR-CAFTA. Aun cuando la importancia econmica del sector agrcola tradicional ha declinado en los ltimos aos (principalmente el caf, azcar y algodn), (del 13.5 por ciento del PIB en 1996 al 11.0 por ciento en el 2003), la contribucin del sector manufacturero (incluyendo la industria de la maquila) ha aumentado significativamente (del 21.5 por ciento del PIB en 1996 al 24.0 por ciento en 2003). Este cambio bastante dramtico en los patrones comerciales de El Salvador causa implicaciones importantes al ambiente y en el uso de los recursos naturales. El anlisis de los patrones comerciales y de inversin provee un entendimiento ms amplio acerca de las implicaciones que una mayor apertura econmica tendra sobre el ambiente. Este informe concluye que la apertura gradual de la economa ha estado acompaada por un cambio notable en la composicin de las exportaciones y produccin hacia actividades ms intensivas en el uso del agua y ms contaminantes. En especial, la produccin manufacturera y las exportaciones han aumentado significativamente, y sobre todo en los sectores de alta contaminacin del agua (como son el procesamiento de alimentos, textiles, cuero, qumicos y metal mecnica) (Mani y Wheeler 1998). Esta tendencia resulta preocupante dado que la contaminacin del agua en El Salvador ya alcanz niveles altos, lo que afecta tanto al ambiente como a las fuentes de agua potable. Debido a que las industrias manufactureras pueden recibir un impulso significativo con el DRCAFTA, la ausencia continuada de reglamentos adecuados podra imponer una amenaza seria sobre la salud y el medio ambiente. x

En cuanto a la agricultura, se espera que muchos de los beneficios esperados del DRCAFTA para El Salvador sean para los productos agro industriales con un alto valor agregado, tales como aceites vegetales, alimentos y frutas procesadas, semillas de ajonjol, ail (indigofera anil), azcar, flores ornamentales, miel y nueces. Aun cuando el acceso garantizado al mercado proporciona la oportunidad de crecimiento en estas reas, los pequeos productores podran enfrentar problemas serios para cumplir con las medidas sanitarias y fitosanitarias (SFS) y con las barreras tcnicas al comercio (BTC) debido al creciente inters mundial por la seguridad alimentaria y la competitividad en los mercados de exportacin. A este respecto, El Salvador enfrenta una serie de desafos. El pas carece de instalaciones y equipo adecuados para asumir la debida diligencia en cuanto al cumplimiento ambiental, y existen un nmero de brechas en la poltica y reglamentos nacionales, incluyendo la falta de procedimientos de identificacin, documentacin, y certificacin. Al abordar estos desafos es necesario desarrollar los enfoques de proceso prcticos para satisfacer las normas de tecnologa global y de certificacin. La apertura de la economa de los ltimos aos ha estado acompaada por un aumento estable en inversin extranjera directa (IED) especialmente en los sectores de la manufactura y maquila, en donde la inversin ha crecido de US$490 millones a US$825 millones en los ltimos cinco aos. Sin embargo, las implicaciones ambientales del incremento en los flujos de IED resultan difciles de cuantificar, ante la ausencia de datos ms detallados. La experiencia en otros pases ha demostrado que no esta clara la relacin entre unos reglamentos ambientales menos estrictos y una mayor atraccin de la inversin extranjera. Aun cuando no existen arreglos especficos para el monitoreo del desempeo ambiental de las empresas multinacionales, El Salvador podra utilizar esta oportunidad para crear los incentivos apropiados (y uniformes) para que todas las empresas conduzcan operaciones de manera ambientalmente slida y responsable. 4. Infraestructura El Salvador enfrenta dos desafiaos de poltica claves para reducir la pobreza y promover el crecimiento sustentable: dficit en la provisin de infraestructura social bsica, particularmente en lo que respecta a agua y saneamiento; y un alto costo logstico respecto a la capacidad y limitaciones de las carreteras para transportar y la facilidad de almacenar. El estudio tambin demuestra que el costo social de una mala infraestructura social es impresionante. Por ejemplo, los costos en salud de un pobre abastecimiento de agua, saneamiento e higiene por si solos suman aproximadamente el uno por ciento del PIB (Strukova 2005). Las estimaciones efectuadas como parte de este estudio demuestran que el 53 por ciento de los nios pobres en las reas rurales sufren de enfermedades relacionadas con el agua entre 1 y 15 das del mes. (Especialmente de diarrea). En las reas rurales las familias sin conexin residencial de agua pasan entre 9 y 14 por ciento de su tiempo recolectando agua. Un estudio reciente conducido por el Banco Mundial cuyo objetivo era revisar la condicin de la infraestructura, muestra que los pobres no son los principales beneficiarios de los esquemas de subsidios que intentan hacer del agua potable un rubro ms accesible. (REDI 2005). nicamente el 22 por ciento del costo anual de los subsidios de agua llegan a los hogares pobres. Respecto al acceso a carreterasvital para acceder a los mercados, empleos, atencin a la salud, y xi

educacinse ha estimado que en promedio los pobres en las comunidades rurales viven a una distancia de ms de cinco kilmetros de la carretera pavimentada ms prxima. El Salvador debe mejorar su infraestructura logstica a fin de aumentar su productividad y competitividad exportadora. Aun cuando en aos recientes las empresas del pas se han visto beneficiadas por mejoras significativas en algunos servicios de infraestructura, especialmente de electricidad y telecomunicaciones, todava encuentran demasiado costoso transportar sus bienes hasta los puertos. Ha aumentado la congestin en las carreteras as como los costos relacionados y adems las exportaciones adolecen de costos de embarque ms altos comparados con los dems pases de Centroamrica. De acuerdo con el estudio REDI (2005), para lograr una cobertura universal en electricidad, agua potable, y saneamiento, adems de una cobertura consistente en telecomunicaciones, y la reparacin de las carreteras que necesitan ser reparadas, El Salvador tendra que aumentar su inversin anual en infraestructura del 1.5 por ciento actual del PIB a un mnimo del 2.9 por ciento. Para lograr esta meta, los gastos de inversin deberan estar asignados de manera mucho mas eficiente (en el sentido de maximizar los beneficios netos incluyendo los costos y beneficios ambientales para el pas) e implementados efectivamente. Esta expansin requerida en la infraestructura impone un desafo a los instrumentos de poltica actualmente utilizados para manejar los impactos ambientales correspondientes. El instrumento primario para manejar las implicaciones ambientales de las inversiones en infraestructura en el Salvador es la EIA. Esta herramienta esta sobre utilizada y no puede manejar las implicaciones ambientales de los proyectos actuales del pas, sin mencionar el aumento ambicioso en proyectos de infraestructura. Los procedimientos de seleccin de la EIA, determinan si los procedimientos de seleccin bajo los cuales el MARN estipula si un proyecto necesita una EIA, son demasiado amplios. El Ministerio no ha establecido un criterio claro para definir cuales proyectos posen un impacto significativo sobre el medio ambiente y por lo tanto, los requisitos de la evaluacin ambiental no se adecuan a los riesgos ambientales esperados de la inversin. Mas bien, depende casi exclusivamente de la provisin de trminos de referencia sectoriales especficos (TOR) a los proponentes del proyecto para cada actividad que requiera una EIA, los cuales generalmente son onerosos y toman tiempo, y carecen de medidas de mitigacin realistas que al final tienden a ser difciles de monitorear y hacer cumplir. Estos requisitos estndar no solo resultan complicados para los proponentes de proyectos, sino que tambin para el Ministerio, el cual debe revisar cada uno de los informes de EIAs sin un proceso de seleccin para poder priorizar cuales de todas las actividades realmente necesitan una EIA. Actualmente, el Ministerio recibe entre 300 y 400 informes de EIA cada ao para su aprobacin. Dada la falta de priorizacin y el nmero limitado de personal del Ministerio asignado para la revisin de estos informes, el Ministerio actualmente tiene un retraso de ms de 2,500 EIAs3 pendientes de revisin. Esta situacin resulta insostenible y causa efectos negativos sustanciales sobre la actividad econmica y en general la competitividad del pas. Si no se mejora esta situacin, se espera una mayor complicacin en el otorgamiento de licencias debido al aumento esperado en el comercio
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Desde la preparacin de este AAP el rezago ha sido substancialmente reducido.

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y en las inversiones en infraestructura. Adems, la falta de capacidad institucional y la escasez de la informacin limitaron severamente la capacidad para monitorear la implementacin de los Planes de Gestin Ambiental (PGA), incluyendo acciones de prevencin y compensacin, y la capacidad de probar que el ambiente no est mejorando y que el desarrollo esta siendo afectado. De acuerdo con las cifras, del valor total de las fianzas ambientales entregadas por los proponentes de proyectos para garantizar el cumplimiento con los PGA durante el perodo entre 1999 y 2004, menos del 15 por ciento ha sido cobrado.4 Esto hace dudar acerca de la medida en que se estn implementando los PGA. Debido a que el Ministerio se ha centrado en las EIA, se ha hecho caso omiso de otros instrumentos ambientales tiles incluidos en la Ley que podran abordar mejor las implicaciones sobre el ambiente de una expansin en la infraestructura, tales como la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). Las EAE ofrecen muchos beneficios tales como un enfoque corriente arriba a manera de incorporar las variables ambientales dentro de la planificacin y decisiones de polticas. Cuando se aplica una EAE al nivel mas alto posible dentro de la planificacin, se puede enfocar en la fuente del impacto ambiental. Luego, los resultados de la EAE bajan por toda la jerarqua de toma de decisiones, permitiendo la agilizacin subsiguiente de las decisiones a los niveles ms bajos. De esta manera, la EAE puede subsanar una de las limitaciones ms importantes de las EIA a nivel de proyecto, la cual es que nicamente opera en el extremo ms bajo del proceso de toma de decisiones (corriente abajo). Por lo tanto, la EAE puede constituirse en una herramienta poderosa para abordar de manera eficiente y efectiva las implicaciones ambientales de los planes, polticas y programas de expansiona de la infraestructura, no solo porque facilitara una toma de decisin ms informada, sino porque posee el potencial de reducir los costos de cumplimiento con las EIAs de los proyectos individuales. El pas posee el marco legal para conducir las EAEs5, pero esta herramienta no ha sido utilizada debido a que todava carece de los reglamentos requeridos. 5. Conclusiones y Recomendaciones El Salvador es un pas pequeo con recursos nacionales limitados que necesita crecer a travs de su principal ventaja comparativa, cual es el fomento de una cultura de negocios competitivos. Sin embargo, para lograr esto, el gobierno debe establecer la mejor gestin ambiental y la ms accesible, a fin de asegurar un desarrollo econmico sostenible. Los beneficios de mayores mejoras a los marcos ambientales institucionales y reglamentarios sern esenciales no solo para facilitar y sostener el comercio y la expansin de la infraestructura, sino tambin en trminos de la preservacin de la base de recursos naturales sobre la que depende el crecimiento econmico. Adicionalmente, aun cuando se espera que el DR-CAFTA traiga consigo nuevas posibilidades para la inversin y el comercio, el tratado elevar el nivel de escrutinio y de monitoreo de los socios comerciales de El Salvador en cuanto a la observacin de las leyes ambientales. El sostenimiento de bajos niveles de cumplimiento vendra a sumar una friccin innecesaria adems de elevar los riesgos reglamentarios de invertir en el pas.

4 5

Medio Ambiente en Cifras/El Salvador 2003. El Salvador es el segundo pas en incorporar EAEs a su marco legal ambiental.

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Estos problemas no se resolvern sobredimensionando las actividades actuales del MARN, mediante el aumento de su presupuesto y personal. Este estudio muestra que para lograr los siguientes objetivos son necesarias las mejoras al marco de gestin ambiental existente en El Salvador: 1. Mejorar la coordinacin entre las diferentes entidades gubernamentales con responsabilidad ambiental y dems partes interesadas para fortalecer el proceso de toma de decisiones y participacin pblica; 2. Ajustar los instrumentos de evaluacin ambiental, particularmente los EAEs y PGAs, a los desarrollos y necesidades ambientales actuales; 3. Complementar los instrumentos de evaluacin ambiental con guas y normas tcnicas; 4. Fortalecer el marco de monitoreo y cumplimiento de acuerdo con las prioridades nacionales y los requerimientos del DR-CAFTA; 5. Seguir desarrollando el Sistema de Informacin Ambiental (SIA) como instrumento fundamental para la toma de decisiones, participacin pblica y rendicin de cuentas; y 6. Determinar otras brechas legales y reglamentarias de mediano y largo plazo que deben abordarse a fin de mejorar las condiciones ambientales y el establecimiento de prioridades en El Salvador. El estudio sugiere que la mayor parte de estos objetivos se pueden lograr en un tiempo corto con ajustes menores al marco de gestin ambiental existente, los que probablemente se implementarn mediante rdenes ejecutivas. En el largo plazo, sern necesarias las reformas ms profundas al marco legal para el agua y la gestin territorial, y una mayor transparencia, pero esto necesita un perodo de maduracin mas largo para el desarrollo de consenso y negociacin, y finalmente la aprobacin de la Asamblea Legislativa. Por lo tanto, el estudio hace las siguientes recomendaciones. 5.1 Mejorar la Coordinacin de Polticas Ambientales y el establecimiento de Prioridades mediante el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 5.1.1 Necesidad de una Mejor Coordinacin Institucional Los asuntos ambientales han cobrado importancia dados los impactos de los desastres naturales y la degradacin ambiental, y gracias a los esfuerzos del gobierno por abordarlos en aos recientes. Sin embargo, la poltico ambiental esta todava demasiado distante de los intereses de desarrollo, de las prioridades y polticas gubernamentales y de otros ministerios e instituciones. La coordinacin de la poltica ambiental establecida por el SINAMA no ha sido capaz de actuar como un marco para agilizar las polticas y prioridades ambientales ni para coordinar las herramientas, presupuestos y recursos ambientales a lo largo de las entidades gubernamentales. Los recursos del MARN se han utilizado al mximo y su agenda ha estado dominada por prioridades de corto plazo, debilitando su planificacin e impulsando las capacidades de SINAMA. La creacin de CONAMA en el mes de septiembre de 2004, as como la necesaria formalizacin de las funciones del CEMA provee una oportunidad ideal para mejorar la coordinacin xiv

institucional y establecer un proceso de toma de decisiones con mayor participacin pblica. El CONAMA funciona como el cuerpo consultivo del Ministerio con las partes interesadas claves. Incluye a siete representantes del sector privado, de la sociedad civil, y del Ministro del Medio Ambiente, quien los nombra. Aun cuando podra ser demasiado temprano para evaluar la efectividad y relevancia de la asesora del CONAMA, el nombramiento de fuertes crticos de las acciones ambientales del gobierno podra mejorar la transparencia y la inclusin. El decreto mediante el cual se cre al CONAMA6 requiere de un reglamento que formalice las funciones del CEMA, que en teora esta compuesta por representantes del CONAMA, pero en la prctica ha incluido a representantes de todas las entidades gubernamentales con funciones ambientales. Este reglamento ha sido dictado y estas entidades operan de manera ad hoc. Por lo tanto, este informe recomienda que el gobierno fortalezca el marco operativo de SINAMA (Figura 1) mediante: La formalizacin, va decreto, del papel del CEMA como el cuerpo operacional de SINAMA, mediante el cual se define el proceso de toma de decisiones sobre polticas dentro del CEMA,7 incluyendo el proceso de consulta entre el CEMA y CONAMA, y las funciones y responsabilidades del MARN como coordinador tcnico, incluyendo: o La formulacin de la poltica ambiental del pas. o La preparacin de la agenda y seguimiento a las reuniones del CEMA y CONAMA cada mes (o cada dos meses). o Provisin de los mecanismos efectivos para garantizar el flujo de informacin entre los miembros del CEMA y CONAMA. o Rastreo, reportaje e informacin sobre las decisiones del CEMA (CONAMA es nicamente un ente asesor). o Formulacin de un informe anual de las actividades del CEMA y CONAMA que sern avaladas por estas respectivas entidades. o Garanta de transparencia pblica a travs de los procesos de divulgacin del trabajo de estas entidades, particularmente las agendas de las reuniones, la asesora proporcionada por el CONAMA, y las deliberaciones del CEMA. Formalizacin del papel del CONAMA mediante decreto para fungir como junta asesora para asuntos de poltica y reglamentacin no solo para el MARN, sino tambin para el CEMA como la entidad operacional de SINAMA. Apoyo al papel coordinador de CEMA por parte del MARN con el poder de convocatoria de la Secretaria Tcnica a fin de presidir los esfuerzos para el desarrollo e implementacin de polticas. Se debe dar la debida consideracin al nombramiento de un asesor especial o coordinador para poltica ambiental dentro

Decreto 40 del 29 de septiembre de 2004. El Sistema Nacional del Medio Ambiente de Colombia (SINA), el cual incluye al Comit Nacional del Medio Ambiente y al Consejo Asesor Regulador se podra considerar como un precedente til.
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de la Secretaria Tcnica para asistir al Secretario Tcnico como presidente de CEMA, y adjudicarle un fuerte poder de convocatoria juntamente con el Ministro del MARN, en su papel como Coordinador del CEMA. Estimular al MARN a desarrollar e impulsar agendas atractivas a los ministerios sectoriales, tales como una produccin mas limpia para el Ministerio de Economa (MINEC) o la eficiencia energtica de CEL.8 Establecer o fortalecer las unidades ambientales dentro del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS), del Ministerio de Agricultura (MAG), del MINEC, del nuevo Ministerio de Turismo, y de las principales municipalidades. Asegurar que en la prctica, las funciones de las unidades ambientales existentes (UA) se amplen desde la obtencin de permisos ambientales hasta la agilizacin activa de la gestin ambiental dentro de cada institucin.

Esta estrategia de agenda sectorial ha sido seguida por Mxico y Colombia con xito significativo.

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Figura 1: Elementos Claves de la Propuesta Organizacional para el Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin Medio Ambiental Gabinete Ministerial
T r a n s p a r e n c i a

SINAMA

Secretara Tcnica
(Presidente)

MARN
(Coordinador Tcnico)

CONAMA
Empresas ONG Expertos

Unidades

Unidad MPAS

CEMA
R e s p o n s a b i l i d a d Unidad MINEC Unidad MOP

Otras Unidades Municipalidades

Unidad ANDA

5.1.2 Necesidad de Aclarar las Prioridades, Establecer Metas Cuantitativas para cada Prioridad y Asignar los Recursos de Manera Concordante El Salvador ha desarrollado un nmero de polticas ambientales al nivel nacional sobre temas especficos, que han ayudado a elevar el perfil de los asuntos ambientales dentro del debate nacional y de la administracin pblica, y que a su vez han proporcionado un sentido de rendicin de cuentas. Sin embargo, a travs del tiempo, el numero creciente de prioridades y polticas ha desviado el enfoque sobre intereses claves y objetivos atendibles. Esta inflacin de prioridades es particularmente daina a la luz de la baja asignacin presupuestaria para los asuntos ambientales nacionales y la concentracin de recursos en un solo instrumentola EIAdentro del MARN. Adicionalmente, la estructura del presupuesto no permite el adecuado seguimiento de los esfuerzos actuales del gobierno en general. Parece que el Ministerio esta atrapado bajo la carga de su trabajo diario, sin un sentido claro de las prioridades para responder a los desafos ambientales actuales y potenciales. Con base en las recomendaciones anteriores para mejorar la coordinacin institucional y el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin Medio Ambiental, este informe xvii

recomienda que el gobierno revise las prioridades nacionales para la proteccin del medio ambiente, dndoles una secuencia y otorgndoles un presupuesto adecuado para su logro. La organizacin y asignacin de recursos del MARN debe reflejar estas prioridades. Las recomendaciones especficas incluyen: Establecer las prioridades ambientales nacionales con metas cuantitativas. Tanto las prioridades como las metas deben reflejar los principales problemas ambientales y las posibles presiones ambientales asociadas con el aumento del comercio y de la infraestructura en relacin directa con el DR-CAFTA. Estudios recientes han identificado las siguientes prioridades (Panayotou 1998; Strukova 2005): o Aumento de la aplicacin de los reglamentos. o Calidad y cantidad del agua. o Contaminacin del aire (contaminacin del aire urbano, contaminacin del aire interior y contaminacin del aire en las reas rurales). o Erosin del suelo. o Manejo de desechos slidos y peligrosos. Reflejar las prioridades mencionadas dentro de la asignacin presupuestaria de la nacin para la proteccin del medio ambiente y desarrollar un sistema contable para el gobierno entero que permita monitorear la utilizacin del presupuesto. Reasignar los recursos financieros y al personal en donde sea necesario, y proporcionar financiamiento adicional sustentable, por ejemplo, para abordar los problemas de salud ambiental relacionados con la calidad del agua. Reformar la organizacin del MARN, balanceando la preeminencia del enfoque en las EIA dentro del Ministerio mediante la reforma del instrumento (ver la recomendacin 5.2), y el desarrollo de mandatos, capacidades y personal especifico para monitorear y lograr las nuevas prioridades.9

5.2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA Al igual que otros pases de la regin, El Salvador ha dependido casi exclusivamente de la EIA como la principal herramienta para desarrollar su capacidad de gestin ambiental. Actualmente, se requiere una lista grande de actividades para las EIA en El Salvador, pero sin embargo no existen las normas bsicas para facilitar la determinacin de los requisitos aplicables. Muchas actividadesalgunas de las cuales poseen impactos estandarizados y predeciblesson necesarias para preparar una EIA, y consecuentemente contribuir al retraso serio del MARN en el otorgamiento de licencias. Como resultado, el proceso se ha convertido en el cuello de botella de los proyectos. Adems, el monitoreo y control de los impactos reales de los proyectos en su operacin esta limitado debido al enfoque sobre una herramienta ex ante como la EIA sin la existencia un fuerte sistema de inspeccin. Adicionalmente, el nuevo contexto accionado por el DR-CAFTA y el muy ambicioso programa de infraestructura indica que se requiere de un esfuerzo urgente.

Actualmente, la mayor parte de los recursos y la atencin de la Direccin de Gestin Ambiental esta centrada en el manejo del Sistema EIA. xviii

Casilla 2: Establecimiento del Equipo de Evaluacin del Impacto Ambiental

Una prioridad para El Salvador es la reduccin del trabajo atrasado en lo que respecta a las EIA y mejorar los mecanismos y procesos de EIA a fin de utilizar esta herramienta de manera efectiva y eficiente. Un Grupo de Trabajo de Evaluacin del Impacto (EI) se puede establecer con el propsito de disear un proceso para eliminar el volumen pendiente de trabajo en los prximos meses y mejorar el sistema EIA. Su mandato y capacidades podran incluir los siguientes: Desarrollo de un proceso de autorizacin puntual, para los EIA presentes y futuros, basado en categorizaciones y normas adems de lineamientos complementarios. Determinacin de los pasos para eliminar de manera eficiente, efectiva y transparente el volumen de trabajo atrasado respecto de las EIAs. Establecer un Grupo de Implementacin de Reformas a las EIA, de corto plazo, (supervisado por el Grupo de Trabajo) para llevar a cabo las siguientes tareas: (i) Revisar las EIAs existentes y eliminar el cmulo de trabajo atrasado (ii) Desarrollar un sitio Web en donde todos las EIAs propuestas y aceptadas (depuracin de la informacin de propiedad industrial) estn colocadas, e (iii) Implementar las reformas recomendadas por la Fuerza de Tarea de EI para mejorar el proceso de EIA actuales y futuras. Realizacin e informacin sobre la implementacin del proyecto de Evaluacin Estratgica del Medio Ambiente. Entrega de asistencia y gua a las empresas. El Grupo de Trabajo de EI podra estar compuesto por tres o cuatro profesionales encargados de redisear el proceso de EIA en el lapso de un mes, y el Grupo de Implementacin de las Reformas a las EIAs podra incluir a unos 10 profesionales para que concluyan todo el trabajo atrasado en el perodo de un ao.

Este informe recomienda que el MARN resuelva el volumen de trabajo atrasado y que reforme el proceso para las EIA bajo un enfoque puntual que incluya a las entidades claves y asociaciones pblicas y privadas. Las medidas para mejorar esta herramienta podran incluir: Establecer un Grupo de Trabajo de Evaluacin del Impacto Ambiental bajo el MARN para que asuma las reformas (Casilla 2). Introducir un programa especial a fin de eliminar el volumen de EIAs pendientes en los prximos seis meses. Reformar el proceso de aprobacin de las EIAs pendientes de resolucin y las futuras, con base en una categorizacin explcita de las actividades necesarias para que el MARN evale y apruebe una EIA, como sigue: o Actividades que debe seguir una unidad ambiental competente para evaluar y aprobar una EIA bajo la gua estricta y supervisin del MARN (ver Casilla 2). o Actividades que requieren que el MARN sea notificado y que se sigan normas tcnicas de mitigacin de riesgos. Estas normas podran determinar explcitamente los requerimientos tcnicos, lmites de emisiones, y dems instrumentos similares,10 y las actividades que podran ser evaluadas y certificadas por entidades privadas a fin de asegurar que estn de conformidad con las normas. o Actividades que no requieren una EIA (o sea, todas las actividades no incluidas anteriormente).

10

Un ejemplo es el NSO 75.04.11:03 Productos de Petrleo Estaciones de Servicio [Gasolineras] y Tanques para Consumo Privado. Especificaciones Tcnicas, el cual estableci los requisitos para las estaciones de gasolina.

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Adoptar lineamientos detallados para los proponentes de proyectos en la preparacin de EIAs (para complementar los TOR caso por caso), y adoptar criterios claros para la revisin de las EIAs y el otorgamiento de las autorizaciones ambientales por el MARN. Reforzar las capacidades de las unidades del MOP y de ANDA a fin de descentralizar algunas de las facultades de autorizacin, con la supervisin del MARN. Esta supervisin se podra basar en la inspeccin aleatoria ex post de los permisos ambientales de las unidades y en una auditoria peridica del MARN de las capacidades y procesos llevados a cabo por las unidades. Lanzamiento de un proyecto piloto de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) para desarrollar este instrumento como un complemento del proceso EIA, y seleccionar los sectores o regiones piloto dentro del pas. Complementar el ajuste de las EIAs y la implementacin de la EAE con las normas tcnicas y lineamientos tales como las especificaciones de contrato, y sus lineamientos para agilizar el diseo y mejores prcticas de gestin ambiental.

5.3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspeccin y Aplicacin Aun cuando la creacin de la Inspectora11 constituye un paso importante hacia adelante, la aplicacin es uno de los aspectos ms dbiles del marco de gestin ambiental de El Salvador. La aplicacin es uno de los aspectos ms sensibles despus de la entrada en vigencia del DR CAFTA. Esto resulta particularmente relevante a la luz de los problemas de cumplimiento, que posiblemente empeoren ya que la presin de los socios comerciales podra aumentar rpidamente, como lo que sucedi con otros tratados de libre comercio. Adicionalmente, los exportadores demandarn una mejor tecnologa de certificacin sanitaria y una mejor capacidad de garantizar el acceso al mercado. Muchos de los componentes de un sistema efectivo de aplicacin de la ley ya se encuentran establecidos y tendrn un impacto (o sea, el acceso a la documentacin de los procedimientos, revisiones y a las cortes, demandas de ciudadanos y la inspectora de reciente creacin, y las reas ambientales especiales de la Fiscala12 y de la Polica Nacional Civil, [PNC]), sin embargo se deben asegurar los recursos humanos, materiales y tcnicos para las actividades de ejecucin (particularmente las inspecciones). Ms sustancialmente, el enfoque debe transformarse de uno basado en la amenaza de sanciones que finalmente no se ejecutan a uno de promocin del cumplimiento mediante requisitos alcanzables aplicados gradualmente y con flexibilidad, y acompaado por sanciones crebles para los infractores. El fortalecimiento del marco legal mediante
MARN creo la Inspectora a principios de 2005 para garantizar el cumplimiento con la ley medio ambiental. La idea medular consista en que esta nueva unidad fortalecera la aplicacin y cumplimiento mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspeccin vendra a sustituir la prctica actual de facilidades de inspeccin nicamente en respuesta de una demanda de los ciudadanos. 12 La Fiscala General de la Repblica investiga y enjuicia los delitos. La Fiscala investiga los delitos ambientales a travs de sus unidades ambientales, y puede asistir al MARN en la recoleccin de multas o sanciones. La Fiscala posee instalaciones en cuatro regiones a lo largo de El Salvador. Las regiones y las 13 subregiones no coinciden necesariamente con las subdivisiones departamentales, sino ms bien con las necesidades particulares. La Fiscala posee una Unidad Ambiental pequea en las cuatro regiones ms importantes (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador).
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reglamentos y normas ms precisas (segn se indic en las recomendaciones anteriores) facilitar el cumplimiento y la ejecucin, pero esas reformas deben tomar en cuenta el cumplimiento desde el inicio a manera de evitar crear requisitos imposibles de cumplir. La mejora del cumplimiento requerir de tiempo y numerosas reformas. Un aumento abrupto en la ejecucin de la ley sin la reingeniera adecuada del sistema de cumplimiento podra afectar seriamente la competitividad o empujar a las empresas hacia el sector informal evitando que se logren los objetivos de proteccin ambiental. Este informe recomienda que el MARN reenfoque su estrategia de aplicacin de la ley alrededor del Programa de Promocin del Cumplimiento, mediante una combinacin de iniciativas y un fuerte monitoreo que combine la informacin, asistencia tcnica, incentivos financieros y una amenaza de aplicacin creble. Algunos de los ingredientes claves de dicho programa son: Establecer un Programa de Promocin del Cumplimiento monitoreado peridicamente por el CEMA a fin de que la comunidad reguladaincluyendo las municipalidades y dems entidades gubernamentalesaplique la ley. El programa se podra basar en la provisin de informacin y asistencia tcnica, incentivos financieros, y una amenaza de sanciones crebles, y podra incluir un programa de inspeccin para instalaciones sin licencia y seguimiento, y un programa de auditoria de la gestin ambiental y planes de adecuacin ambiental de las instalaciones con licencias. Los Acuerdos de Cooperacin Ambiental para la Competitividad que se estn desarrollando al presente, se podran incorporar a este programa. Dotacin de personal, capacitacin y equipamiento de la Inspectora del MARN y el fortalecimiento de la capacidad de la Fiscala y de la PNC. Establecimiento de coordinaciones a travs del CEMA y protocolos de intercambio de informacin entre la Inspectora y los departamentos de inspeccin y aplicacin de los dems ministerios con funciones ambientales relevantes ANDA, MAG, MOP, MSPAS, y las municipalidades. Los resultados de estos mecanismos se pueden informar peridicamente al CEMA. Lanzamiento de un programa sanitario y fitosanitario agresivo para desarrollar normas y promover los laboratorios de certificacin privados. Se debe dar la consideracin debida a la armonizacin de normas con pases como Colombia o Mxico para evitar esfuerzos redundantes costosos en el desarrollo de normas. Asegurar la disponibilidad de laboratorios para apoyar las inspecciones y la recoleccin de evidencia de la Inspectora y la PNC.13 Promover la creacin de entidades de certificacin y auditoria ambiental independientes para promover la verificacin por terceros en apoyo de la aplicacin gubernamental y el cumplimiento voluntario.

El Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal (CENTA), bajo el MAG, posee un laboratorio con personal calificado abierto las 24 horas del da el cual esta subutilizado, pero que podra realizar los anlisis requeridos para los casos ambientales si se le entregaran los suministros necesarios para ello.

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5.4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Informacin Ambiental (SIA) y Participacin Pblica Se puede obtener informacin ambiental en el MARN y a travs de su sitio Web. Sin embargo, aun no se ha establecido un sistema para la recoleccin de datos sobre calidad ambiental de manera peridica y en un formato consistente con otros sistemas de bases de datos nacionales, regionales e internacionales. Este informe recomienda que el MARN revitalice el SIA, lo cual podra resultar en informacin ambiental relevante para una mejor toma de decisiones, implementacin de polticas ambientales, y el monitoreo del desempeo a travs de SINAMA y para las partes interesadas y el pblico en general. Algunos de los ingredientes claves para un programa como el mencionado son: Desarrollo de indicadores SIA para que sean utilizados por los funcionarios gubernamentales en la determinacin de las prioridades de polticas, como por ejemplo, las que se centran en los balances del agua, registros de usuarios y fuentes de contaminacin. Consolidacin del SIA mediante la adquisicin de equipo, contratacin de personal y capacitacin segn sea necesaria. De ser apropiado, considere el fortalecimiento de las capacidades del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET). Mejorar el monitoreo actual de calidad del aire y del agua. Crear un inventario de vertientes de aguas residuales y puntos de fuentes de emisiones de aire. Desarrollar un sistema de monitoreo para rastrear la informacin sobre desempeo ambiental de las instalaciones industriales mas importantes. Considerar la publicacin de informacin actualizada en el sitio Web del SIA. Integrar la informacin disponible y recibida regularmente en el Ministerio y dems entidades gubernamentales al SIA, incluyendo los estudios, experiencia profesional, solicitudes de permisos y las denuncias hechas por los ciudadanos. Lanzar una encuesta sistemtica y peridica de costos de cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales a fin de calibrar mejor el aumento gradual en las normas ambientales y capacidades de aplicacin de la ley. La encuesta podra monitorear particularmente las dimensiones comerciales (o sea el costo de exportar e importar) y aspectos del desarrollo de infraestructura.

El ambiente es uno de los sectores ms transparentes, abiertos y responsables en El Salvador. La LMA estipula las consultas pblicas sobre polticas ambientales y las EIAs; el gobierno ha creado al CONAMA, el cual incluye a representantes de las partes interesadas y del pblico para asesorar al Ministro de Medio Ambiente acerca de las polticas ambientales y el MARN posee un mecanismo de denuncias del pblico eficiente. Sin embargo, todava existen brechas de transparencia y participacin que deben subsanarse. Por ejemplo, los mecanismos para la participacin de terceros interesados podran ser ms responsables, transparentes y balanceados, particularmente en lo que respecta la formulacin de polticas, las EIAs, proyectos de ley, reglamentos y normas. La equidad y el balance son tambin asuntos a considerar. Aun cuando el sector xxii

privado posee una capacidad de cabildeo considerable, resulta menos frecuente y efectiva la participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el pblico en general en el establecimiento de prioridades y la formulacin de reglamentos. Adicionalmente, la falta de seguimiento parece ser un problema generalizado segn las consultas con partes interesadas, ONG y la poblacin. Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos actuales de participacin mediante un conjunto de objetivos, mandatos, derechos y obligaciones mas claros, formulando los reglamentos para que la LMA faculte a CONAMA con un mandato, derechos y obligaciones renovados. Estos podran incluir: Introducir la consulta pblica en todos los proyectos de ley y medidas legales (leyes, reglamentos y normas) con impacto en el medio ambiente. El perodo de consulta debe ser por lo menos de 15 das laborales. Debe existir divulgacin pblica de opiniones respecto de los informes anuales presentados por el MARN, CEMA, y las unidades ambientales de los ministerios. Divulgacin publica de las opiniones de CONAMA dentro de los 90 das de recibidas por parte de las entidades anteriormente mencionadas. Emisin del informe anual acerca de la condicin del medio ambiente. Mejora de los mecanismos de consulta sobre las polticas, leyes, reglamentos y normas propuestas, mediante la organizacin de talleres, o grupos meta para discutir las propuestas. 5.5 Enfoque de las Brechas Legales y Reglamentarias de Mediano y Largo Plazo La Ley nacional del Medio Ambiente de 1998 (LMA) estableci una amplia base para el desarrollo de un marco reglamentario que pudiera abordar los problemas ambientales prioritarios de El Salvador. Se debe garantizar la coherencia del marco legal general. El marco legal depende demasiado sobre instrumentos de mando y control, incluyendo sanciones como respuestas a las infracciones, mientras que los instrumentos de incentivos que promueven el cumplimiento y logran la conducta deseada todava no se han establecido. Aun cuando ciertas reglas bsicas y normas tcnicas han sido adoptadas, no se han establecido los umbrales legales para asuntos claves como los vertederos de aguas residuales y emisiones de aire. Todava falta un marco para la gestin sustentable del agua, pese a que este tema es uno de los problemas de recursos naturales ms urgentes que enfrenta el pas. La aplicacin de la ley y la capacidad del MARN para implementar y aplicar la ley mejorarn el marco legal, ya que se tomar en cuenta tanto la capacidad de la comunidad regulada de cumplir, como la capacidad del gobierno para fiscalizar el cumplimiento y aplicar la ley. Aun cuando se puede lograr un progreso sustancial en la gestin ambiental con solo refinar y actualizar los reglamentos y estatutos en el mediano y largo plazo, existe la necesidad de procesos legales ms detallados y completos que requieren perodos de negociacin ms largos y el desarrollo de consenso entre mltiples partes interesadas. Estos incluyen: xxiii

Completar el rgimen legal para la gestin sustentable del agua y proveedores de agua efectivos. Completar el marco legal para la zonificacin y uso de la tierra. Resolver las contradicciones y ambigedades en el marco legal, particularmente aquellas entre la LMA, el cdigo de Salud, y las leyes municipales respecto del agua, disposicin del agua, contaminacin del aire y los EIAs. Desarrollar la ley sobre transparencia.

5.6 Necesidad de un Marco de Gestin de Recursos Hdricos El marco institucional para la gestin ambiental de El Salvador esta caracterizado por un gran numero de entidades al nivel nacional, regional y local; una mala coordinacin de polticas y responsabilidades traslapadas. El sector de recursos hdricos en si mismo adolece de una dbil rendicin de cuentas y falta de transparencia. La Ley de Agua existente fue aprobada en 1981,14 y ha habido numerosos intentos por actualizarla, incluyendo un esfuerzo reciente importante. Se ha formulado una nueva ley moderna con muchos aspectos positivos que cont con la participacin de varias entidades del gobierno central (principalmente el MARN y ANDA). Hasta ahora, dada la falta de una poltica nacional sobre el manejo de los recursos hdricos y su desarrollo, las autoridades se han estado enfocando en los usuarios del sector, particularmente en el riego y abastecimiento del agua. Sin embargo, la creciente demanda de agua ha resultado, en una mayor competencia por los escasos recursos hdricos y en el surgimiento de conflictos entre los diferentes usuarios sectoriales del agua. Adicionalmente, las partes interesadas raras veces se involucran en el proceso de toma de decisiones en cuanto a la gestin de los recursos hdricos y la preparacin e implementacin de proyectos de agua. Finalmente, los impactos aguas arriba y aguas abajo, a menudo no son considerados adecuadamente, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y la planificacin de largo plazo entre las autoridades. Debido a la creciente escasez, los recursos hdricos estn en la primera plana de la agenda poltica. Este informe recomienda que el gobierno asigne prioridad a la reduccin de la vulnerabilidad por los problemas de agua de la nacin mediante un marco institucional y legal nuevo, incluyendo una clara asignacin de responsabilidades y funciones de todos los participantes claves. Los principios que pueden guiar este proceso de reforma son: Centralizar en una sola ley la gestin de los recursos de agua bajo la responsabilidad del MARN. El ministerio podra establecer una unidad especial a cargo de la poltica de corto y largo plazo. El MARN podra tambin estar a cargo del registro centralizado de los derechos y concesiones del agua. Mantener y mejorar la coordinacin entre el MARN y la Comisin Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL) trabajando como una cuenca de ro que incluya a sus contrapartes de Honduras y Guatemala. Disear e introducir instrumentos basados en el mercado, fundamentados en el principio de que el contaminador paga particularmente mediante el

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La Ley sobre gestin integrada de los recursos hdricos, D. Ley N 886, 2 de diciembre de 1981; D.O. No 221. Tomo 273, 2 de diciembre de 1981).

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establecimiento de normas e impuestos contra la contaminacin y cargos por el uso de agua para cubrir las funciones de gestin del agua, como mnimo. Fortalecer las capacidades de los departamentos y municipalidades para aplicar los requerimientos legales establecidos bajo las leyes de gestin del agua y de proveedores de agua. Promover la participacin de partes interesadas al establecer la Mesa Redonda Nacional del Agua, bajo la estructura del CONAMA, para comentar y monitorear la aplicacin de todos los documentos de polticas y formular las medidas legales que involucren los recursos hdricos.

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I. Antecedentes y Asistencia del Banco

1.1 Antecedentes y Desafo de Polticas A partir de 1992, fecha en que El Salvador salio de una guerra civil de 12 aos de duracin, este pas ha logrado un progreso sorprendente en la consolidacin de la paz y la democracia. El restablecimiento de la paz adems de la reforma econmica sostenida del pas promovi una tasa anual promedio de del 4.9 por ciento en el crecimiento econmico en la dcada de los 90, despus de aos de un mal desempeo. Pese al record impresionante de este pas en cuanto a reformas y polticas macroeconmicas prudentes, los niveles de crecimiento de aos recientes han mostrado una desaceleracin, debido en parte a choques externos. El Plan del nuevo gobierno denominado Pas Seguro 20042009 enfatiza un crecimiento econmico incluyente y mayor equidad mediante la expansin del acceso a la infraestructura. Los pilares claves de este plan de desarrollo nacional incluyen la promocin del comercio, mediante el Tratado de Libre Comercio de Centroamrica y Republica Dominicana con los Estados Unidos conocido como DR-CAFTA (por sus siglas en ingles) y un programa ambicioso de expansin de la infraestructura. Ambos, el DRCAFTA y el programa de expansin de la infraestructura representan tanto un desafo como una oportunidad para las instituciones ambientales de El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversin, y el crecimiento econmico y que mejore el bienestar de la poblacin salvadorea. Sin embargo, la extensin de estos logros depender de la capacidad de El Salvador para implementar polticas complementarias. El tratado comercial en si mismo, probablemente no conducir a un desarrollo sustancial sin mejoras paralelas en infraestructura, facilitacin del comercio, reformas institucionales y regulaciones e innovacin, gestin ambiental y educacin. El Salvador enfrenta una degradacin severa de sus recursos naturales, especialmente de sus bosques naturales, suelo, calidad del aire y recursos hdricos. nicamente queda el 2 por ciento de sus bosques naturales, lo que en la regin es comparable nicamente con Hait. Del lado positivo, existe evidencia de una recuperacin significativa de sus bosques secundarios y de su biodiversidad, segn los informes de los estudios actuales (Hecht y otros 2005). La disponibilidad del agua de 1,600 metros cbicos por ao (m3/ao)15 para el consumo humano y actividades productivas es cada vez mas critica, generando una escasez severa de agua, lo que limita la actividad econmica, y genera conflictos entre los usuarios. El impacto de la degradacin ambiental en la salud se ha estimado en aproximadamente el 2.5 por ciento del Producto Interno Bruto (Panayotou 1998; Strukova 2005), siendo los costos ms altos debidos al agua y servicios de salud inadecuados adems de una higiene deficiente y la contaminacin ambiental y del aire interior. Estos problemas comprometen el crecimiento de largo plazo de El Salvador, e imponen costos socio econmicos significativos (particularmente para los grupos vulnerables tales como los nios pobres), y han resultado en una creciente demanda no satisfecha en las
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Los pases con una disponibilidad per capita de agua por debajo de 1,700 m3/ao han sido clasificados como bajo tensin por agua.

reas urbanas por un suministro de agua adecuado, servicios de saneamiento, tratamiento de aguas servidas, y un transporte pblico limpio y eficiente. Sin embargo, al mismo tiempo, el pas necesita mejorar la competitividad y promover la inversin a manera de generar el tan necesitado crecimiento econmico para aliviar la pobreza y mejorar el bienestar de la poblacin. Desde el punto de vista de la poltica ambiental, el desafi consiste en fortalecer las instituciones y polticas ambientales para proteger tanto el medio ambiente como el patrimonio natural del pas (evitando reglamentos irrealistas que pudieran obstaculizar la competitividad y la inversin) mientras que se apoya el crecimiento impulsado por el comercio y la tan necesaria expansin de la infraestructura. 1.2 Plan de Desarrollo y Asistencia del Banco Las importantes reformas econmicas de los 90 ayudaron a estimular el crecimiento promedio de 4.9 por ciento anual en el PIB en El Salvador durante el periodo entre 1991 y 2000.16 Sin embargo, desde entonces el crecimiento econmico ha sufrido una desaceleracin, alcanzando nicamente el 2 por ciento promedio anual, con impactos negativos en los ingresos y los indicadores per capita tales como nutricin infantil. En respuesta, el gobierno lanz el plan de desarrollo nacional Pas Seguro 20042009, fundamentado en tres metas principales: (a) acelerar el crecimiento econmico y aumentar el empleo, (b) formar el capital humano y ampliar el acceso a la infraestructura, y (c) fortalecer la seguridad y reducir la vulnerabilidad. Un supuesto importante del plan es la adopcin del DR-CAFTA, promovido vigorosamente por el gobierno salvadoreo ya que lo considera una fuerza clave para lograr el desarrollo econmico y social sustentable. La Estrategia de Asistencia de Pas (EAP) del Banco Mundial para el periodo fiscal 200508 en apoyo del plan de desarrollo del plan del gobierno incluye un programa estratgico para servicios crediticios y no crediticios con un fuerte nfasis en Prestamos de Polticas de Desarrollo (DPL por sus siglas en ingls) en apoyo del crecimiento econmico del gobierno y objetivos de empleo. El primer DPL, fue aprobado por la Junta en el ao fiscal 2005, y se enfoca en la mejora en la situacin fiscal del pas, y en generar los recursos para el gasto social. Se espera que los DPL futuros se concentren en la facilitacin del comercio, la competitividad e infraestructura. 2. Fundamento Lgico, Objetivos y Valor Agregado 2.1 Fundamento Lgico La poltica del banco en cuanto a Prstamos de Polticas de Desarrollo (OP/BP 8.60) requiere que el banco determine si las polticas especficas de pas apoyadas por la operacin, probablemente tengan impactos significativos en el medio ambiente y los recursos naturales del pas. Para que las polticas tengan efectos significativos, el Banco se basa en el anlisis ambiental o sectorial relevante de pas para evaluar el sistema del

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Las reformas incluyen la liberalizacin del comercio, dolarizacin, reforma fiscal, fortalecimiento del sector financiero, reforma de pensiones, y la participacin privada en telecomunicaciones y energa.

prestatario (incluyendo el marco institucional) a fin de reducir los efectos adversos y fortalecer los positivos asociados con las polticas especificas que se estn apoyando. En el caso de El Salvador, la expansin en el comercio e infraestructura que se espera que rinda el DR-CAFTA, requieren un examen como ste respecto a la adecuacin de las polticas del pas y sus marcos institucionales. Una preocupacin es el dbil desempeo de las instituciones ambientales de El Salvador, las cuales carecen de sistemas de informacin ambiental adecuados y adems poseen un record pobre en lo que respecta a incluir al pblico en la toma de decisiones y en asegurar la aplicacin apropiada de las normas. El CEA identificar un enfoque por fases para subsanar estas brechas y para el desarrollo de capacidades. 2.2 Objetivo El objetivo del Anlisis Ambiental de Pas (CEA, por sus siglas en ingls) consiste en analizar la eficiencia y efectividad de la poltica medio ambiental y marco institucional de El Salvador para abordar los asuntos ambientales actuales y futuros, enfatizando especialmente aquellos que surgen de la liberalizacin del comercio y las inversiones en infraestructura. El CEA identifica las brechas de poltica e institucionales y provee recomendaciones polticamente factibles y costo efectivas. 2.3 Valor Agregado El CEA ayudar al gobierno a abordar las decisiones difciles relacionadas con (a) la proyeccin y restauracin de servicios ambientales esenciales para la sustentabilidad de largo plazo, (b) expansin del comercio y de la infraestructura rpida y en el corto plazo, (c) reduccin de los costos logsticos y reglamentarios para mejorar la competitividad (d) aumento de la responsabilidad social y corporativa en el mayorazgo del medio ambiente con el propsito de satisfacer los compromisos nacionales, regionales, y globales. El informe tambin estipula las opciones de polticas y gua prctica para las decisiones relacionadas con la expansin del comercio y la inversin extranjera directa (IED). Esto resulta particularmente relevante para El Salvador debido a que algunas de las exportaciones principales del pas son intensivas en el uso del agua, y una mayor actividad productiva en esos sectores puede conducir a conflictos, creciente contaminacin, y tensin fuerte en la calidad y recursos ambientales (particularmente en ausencia de una adecuada aplicacin de la ley y suficiente informacin sobre los costos ambientales). 2.4 Organizacin del Anlisis Ambiental de este Pas La Seccin I del CEA describe el principal desafo de poltica ambiental, la asistencia del Banco en el programa de desarrollo de El Salvador, el fundamento lgico, el objetivo y el valor agregado del CEA. La Seccin II provee una breve descripcin de los asuntos ambientales ms importantes en El Salvador. Pese al progreso importante en detener la degradacin ambiental, El Salvador todava enfrenta varios problemas ambientales graves. Por ejemplo, un estudio comisionado para este informe estim que los costos en salud causados por la degradacin ambiental suman el 2.5 por ciento del PIB. 3

La Seccin III describe y analiza los marcos institucionales (reglas del juego) y organizacionales (los jugadores) y provee una matriz de referencia, que ayuda a subrayar las fortalezas y debilidades ms destacadas. Como parte del enfoque del Banco en la preparacin del CEA, este informe dise una nueva metodologa analtica para explorar no solo el marco institucional bsico (polticas, leyes, reglamentos, e instrumentos) establecidos, sino tambin las capacidades organizacionales y humanas para aplicarlas de manera eficiente, efectiva, transparente y responsable.17 La sntesis de estas dos dimensiones provee elementos de referencia que revelan las fortalezas y debilidades del marco salvadoreo. La Seccin IV describe tanto los desafos y oportunidades potenciales que podran enfrentar el medio ambiente y recursos naturales de El Salvador como consecuencia del DR-CAFTA y un programa muy ambicioso de expansin de la infraestructura. La seccin busca ampliar la comprensin de los asuntos ambientales del DR-CAFTA en El Salvador al conducir un anlisis sistemtico de los patrones de comercio e inversin. El anlisis provee gua sobre el fortalecimiento institucional a medida que El Salvador contina liberalizando su rgimen de comercio y de inversin. La Seccin IV tambin describe las necesidades y programas de infraestructura y el desafo colosal que los instrumentos de poltica existentes pero sobrecargados (principalmente el proceso de Evaluacin del Impacto Ambiental) enfrentaran al tratar de manejar las implicaciones ambientales de la expansin de la infraestructura. La Seccin identifica las medidas para mejorar la EIA y complementarla con otros instrumentos de poltica a fin de abordar las implicaciones ambientales de la expansin de la infraestructura de manera ms efectiva, evitando al mismo tiempo, normas irrealistas que pudieran obstaculizar la competitividad y la inversin. El anlisis se benefici de los talleres y reuniones con las autoridades ambientales y las autoridades responsables de los proyectos de infraestructura (Administracin Nacional de Agua y Alcantarillados [ANDA], La Comisin Hidroelctrica del Ro Lempa [CEL], y el Ministerio de Obras Pblicas [MOP]). La Seccin V resume las fortalezas y debilidades del marco institucional con nfasis especial en las caractersticas requeridas para abordar los asuntos ambientales que surgen de la liberalizacin del comercio y de la expansiona de la infraestructura. Esta seccin identifica adems las recomendaciones de poltica y describe el papel que el Banco Mundial podra jugar en asistir al Gobierno de El Salvador en el fortalecimiento de su capacidad institucional para lograr enfrentar los desafos ambientales impuestos por el DR-CAFTA y el programa ambicioso de expansin de la infraestructura que promueve.

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El proceso se basa en un cuestionario extenso de revisin aprobado por el gobierno y en una serie de discusiones bilaterales con partes interesadas claves.

II. Asuntos Ambientales Claves y el Costo de la Degradacin Ambiental La gestin de los recursos naturales frgiles de El Salvador as como la proteccin de la calidad ambiental resultan crticos para el crecimiento econmico de largo plazo y progreso social del pas.18 Esto se aplica no solo al sentido tradicional de minimizar los costos en salud ambiental y del dao a la base de recursos naturales, sino tambin dentro del contexto de una economa muy abierta que trata de atraer a inversionistas extranjeros e impulsar los sectores agrcola, industrial y de turismo en lnea con mercados ms rentables. Sin embargo, El Salvador enfrenta serios problemas de degradacin de su medio ambiente, especialmente en reas de salud ambiental y recursos hdricos. Las siguientes caractersticas demogrficas y geogrficas son indicativas de la presin que enfrentan los recursos ambientales en El Salvador: Un pequeo territorio de aproximadamente 21,000 kilmetros cuadrados. Densidad poblacional ms alta en toda Amrica Latina (aproximadamente 310 personas por kilmetro cuadrado). Una topografa montaosa (50 por ciento de la masa terrestre total posee pendientes de ms del 15 por ciento) Suelos altamente erosionables. La tasa de disponibilidad de agua dulce ms baja per capita en toda Amrica Central. Pese al progreso sustancial logrado, los problemas de salud ambiental siguen siendo enormes de acuerdo con un estudio del Banco Mundial comisionado para este informe. La contaminacin del agua es uno de los problemas ambientales ms urgentes que enfrenta El Salvador. La cantidad y calidad inadecuada del suministro de agua potable, instalaciones y prcticas de salud y las condiciones higinicas estn asociadas con varias enfermedades en adultos y nios, incluyendo la schistosomiasis (bilharzia), parsitos intestinales y la diarrea. Aun cuando la diarrea no es tan seria como otras enfermedades causadas por el agua, es la ms comn y afecta a un nmero mas alto de personas, y por ende constituye el mayor porcentaje de prdida total por problemas de salud. La morbilidad por diarrea domina el costo de los impactos en la salud por el abastecimiento inadecuado del agua, saneamiento e higiene. A este le sigue la mortalidad infantil por diarrea, hepatitis A, tifoidea, y paratifoidea. Aparte del acceso a agua limpia, los factores de saneamiento e higiene tambin influyen en la mortalidad infantil. Larsen (2003) muestra una relacin estadsticamente importante entre la mortalidad infantil y el acceso al abastecimiento mejorado de agua, a un saneamiento seguro y el alfabetismo femenino. El pobre acceso al agua y saneamiento y la falta de higiene causa ms de 2 millones de episodios de diarrea en El Salvador, adems de 500 muertes al ao entre nios menores de 5 aos de edad. El costo estimado de las enfermedades causadas por un mal abastecimiento de agua, saneamiento e higiene suma el 1 por ciento del PIB. Aproximadamente una quinta parte de la poblacin carece de acceso a una fuente hdrica mejorada y alrededor del 40 por ciento carece de acceso a la salud. Cerca del 95 % de las

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Esta seccin no asume la descripcin del estado del medio ambiente en El Salvador. Ms bien se limita a informar los costos estimados de los problemas ambientales ms importantes del pas. Para una descripcin del estado del ambiente vea MARN (2002) y UNEP (2004).

aguas residuales no reciben ningn tratamiento antes de ser liberadas a los cuerpos de agua; consecuentemente, el 90 por ciento de las mismas estn altamente contaminados. Pese a los esfuerzos encomiables por reducir la contaminacin del aire exterior, su alto costo en la salud, el rpido crecimiento urbano, y un aumento estimado del 8 por ciento anual en la cada vez ms antigua flota vehicular (responsable del 70% de la contaminacin total del aire) no permiten contemplaciones. La contaminacin del aire exterior causa aproximadamente 1,000 muertes prematuras al ao. (Strukova 2005), principalmente entre la poblacin adulta. Adicionalmente, las enfermedades respiratorias agudas (ERAs) son la causa principal de morbilidad. Las ERAs afectan al 28.5 % de la poblacin y han provocado el 80% de las visitas mdicas durante el periodo del 2000 al 2002. Los costos en salud por la contaminacin del aire se estimaron en el 0.90 por ciento del PIB. El aumento en los niveles de partculas con un dimetro mayor que 10 micrmetros (PM10) resulta particularmente preocupante. Se excedi la norma anual promedio de PM10 en dos de cuatro reas de medida en San Salvador en el 2004 (Figura 2). La situacin se deterior en el 2005 en todas las reas de medida y tres de ellas sobrepasaron la norma (Figura 3). Esta tendencia podra resultar en una mortalidad aun mayor atribuible a la contaminacin del aire. El enfoque se centra en los PM10 debido a que la evidencia cientfica reciente muestra que las partculas pequeas constituyen el mejor indicador del riesgo a la salud por la combustin del humo (Smith 2005). Las partculas ms grandes que PM10 se depositan casi exclusivamente en la nariz y garganta, mientras que las partculas menores a un micro en tamao (PM1) llegan a las regiones mas bajas de los pulmones. Las partculas de entre 1 y 10 micros se depositan entre los dos extremos del tracto respiratorio. La norma anual promedio de PM10 en El Salvador es igual a la norma establecida por la Agencia de proteccin del Medio Ambiente de los Estados Unidos (50 microgramos por metro cbico, [50 g/m3]). Sin embargo, con base en estudios recientes, la Organizacin Mundial de la Salud ha prevenido que aun cuando no existe un umbral para la contaminacin por PM10, aun niveles ms bajos podran causar un impacto sustancial a la salud si la exposicin es alta. 19

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Con base en esta evidencia, algunos pases europeos han establecido una norma anual promedio en PM10 ms baja (30 g/m3).

Figura 2: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Enero a Diciembre 2004 (g/m3)

Fuente: Unidad de Calidad del Aire, Ministerio de Medio Ambiente (2005). Figura 3: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Marzo a Agosto 2005 (g/m3)

Fuente: Unidad de Calidad del Aire, Ministerio de Medio Ambiente (2005). No se mide el PM2.5 en El Salvador, pero el nivel del mismo se puede estimar indirectamente si asumimos la relacin de PM2.5 a PM10. Esta relacin vara de 0.15 a 0.96 para las diferentes fuentes de contaminacin. Dado que la flota vehicular de San Salvador cada vez mas antigua es responsable del 70% de la contaminacin total del aire, resulta razonable asumir que la mayora de las partculas corresponden al PM2.5.

Tabla 1: Fuentes de Emisin: Relacin de PM2.5 y PM10 Relacin PM2.5/PM10 Fuentes de Emisin Fuentes Estacionarias Combustin de Combustibles 0.96 Procesos Industriales 0.56 Fuentes de Polvo Fugitivos Polvo de calles pavimentadas 0.25 Polvo de calles no pavimentadas 0.15 Construccin y demolicin 0.15 Operaciones agricolas (cultivo, etc.) 0.20 Procesos Varios Quema de desechos 0.96 Quema de residuos agrcolas (Scarborough y 0.930.96 otros 2002) Incendios forestales 0.93 Fuentes Mviles En carretera 0.98 Fuente: Larsen (2005). La contaminacin interior es tambin fuente de preocupacin, con 9 de cada 10 hogares rurales que queman lea y residuos agrcolas en cocinas ineficientes ubicadas en reas pobremente ventiladas. Bajo condiciones adecuadas, esos combustibles se podran quemar de manera relativamente limpia, produciendo casi solo dixido de carbono y agua. Sin embargo, tales condiciones no se logran debido a las cocinas ineficientes utilizadas en las reas rurales, y por lo tanto, las emisiones de contaminantes que afectan la salud son extremadamente altas por unidad de combustible. Desafortunadamente, estas emisiones se ven aunadas a una alta exposicin debido a que se producen por actividades (cocinar y calefaccin) en las proximidades de centros poblacionales importantes. La exposicin es ms alta en mujeres y nios y los efectos a la salud incluyen: (a) neumona; (b) bronquitis crnica, enfisema, y dems enfermedades crnicas pulmonares obstructivas; y (c) cncer de los pulmones (Smith 2005). Aproximadamente 2 millones de personas en las reas rurales estn expuestas a altos niveles de contaminacin del aire interior, lo que resulta en un total de 500 muertes (principalmente entre mujeres y nios) y cerca de 2.5 millones de casos por enfermedades respiratorias agudas (similares a la neumona) cada ao. El costo en salud causado por la contaminacin del aire interior se estim en 0.85 por ciento del PIB. El agua es un recurso extremadamente vulnerable en El Salvador, especialmente a la luz de la creciente demanda residencial, agrcola e industrial (incluyendo la generacin de electricidad hidroelctrica). Adicionalmente, del lado del abastecimiento, y pese a la lluvia abundante, su distribucin parcializada a lo largo del ao y las condiciones inadecuadas para almacenar el agua y regular su flujo, limitan la disponibilidad de los recursos de agua internos a 2,755 metros cbicos anuales. Adicionalmente, el cambio en el uso de la tierra (por ejemplo, la urbanizacin de las aguas de recarga acufera) y la contaminacin estn causando una reduccin en la disponibilidad del agua. De acuerdo con la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, (CCAD) y el Programa Medio Ambiental de las Naciones Unidas (UNEP), en general, existen diferencias 8

regionales en la demanda por agua que sentarn las condiciones para conflictos futuros (CCAD 2005). Este patrn es particularmente fcil de apreciar en el caso del rea Metropolitana de San Salvador (MASS). La mayora de la poblacin de El Salvador (y prcticamente todo el crecimiento poblacional) esta concentrado en el MASS y en las ciudades tales como San Miguel, Santa Ana, y Sonsonate. A fin de satisfacer la creciente demanda por agua, San Salvador extrae cantidades cada vez mayores de agua del acufero, al mismo tiempo y, existe evidencia de una prdida sistemtica de las reas de recarga en las afueras de la parte oriental del volcn de San Salvador debido al crecimiento urbano descontrolado. Consecuentemente, el nivel del acufero de San Salvador esta descendiendo a la tasa de 1 metro por ao y el agua esta siendo desviada del Ro Lempa para satisfacer la demanda de San Salvador. Otros acuferos importantes, tales como El Playn, estn siendo sobre explotados tambin. Tanto las actividades humanas como las condiciones naturales contribuyen a la excesivamente alta tasa de erosin anual de 59 millones de toneladas de suelo, equivalentes a una masa de suelo de 45.4 kilmetros cuadrados de profundidad. Casi la mitad de la tierra tiene pendientes mayores que el 15 por ciento y las lluvias torrenciales son comunes. Sin embargo, la erosin resulta principalmente de las actividades humanas, especialmente del uso inadecuado de la tierra, tales como la expansin de la frontera agrcola a las reas montaosas sin mtodos de control de la erosin apropiados. La erosin tiene varios impactos negativos. Reduce la recarga de los acuferos, reduce la productividad agrcola, y aumenta la sedimentacin de los reservorios hidroelctricos y dems cuerpos de agua. El costo anual de la erosin se estima en 0.8 por ciento del PIB (Strukova 2005). Los bosques naturales casi han desaparecido debido a la alta densidad poblacional y a la expansin de la frontera agrcola. La deforestacin ha sido mencionada constantemente como uno de los problemas ms importantes del Medio Ambiente. De acuerdo con Panayotou, la cobertura de los bosques naturales ha bajado al 2 por ciento del rea de tierra del pas, una de las ms bajas del mundo y la que claramente resulta inadecuada para mantener la estabilidad ecolgica (Panayotou 1998). Similarmente, el Environmental Outlook for Central America 2004 del CCAD y el UNEP estipula que: Dada la intensa ocupacin humana desde tiempos inmemoriales, aunada a la densidad demogrfica ms intensa en el istmo, en El Salvador se encuentra en extremo avanzada la sustitucin de formaciones boscosas por arbustos y matorrales, proceso tendiente a la desertificacin y evidente sobre todo en los valles y estribaciones sub montaosas ms secas del norte y occidente del pas (CCAD 2005).20 Sin embargo, ha aparecido nueva evidencia que demuestra que la reforestacin esta sucediendo, y que bosques relativamente densos cubren el 60 por ciento del pas, siendo que la cobertura de bosques creci aproximadamente un 40 por ciento durante el periodo entre 19922001 (ver la Casilla 3) (Hecht y otros 2005).

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El texto en espaol dice textualmente: Dada la intensa ocupacin humana desde tiempos antiguos, combinada con la mayor concentracin demogrfica del istmo, en El Salvador se encuentra en extremo avanzada la sustitucin de formaciones boscosas por arbustos y matorrales, proceso tendiente a la desertificacin y evidente sobre todo en los valles y estribaciones submontaas ms secos del norte y occidente del pas.

Casilla 3: El Secreto de los Bosques de El Salvador

Estudios previos se concentraron en los escasos remanentes de los considerados bosques primarios, relegando grandemente el caf de sombra y la fruticultura, los setos vivos y la cobertura de rboles en zonas urbanas, as como la regeneracin de bosques en pastizales abandonados. Sin embargo, estas reas proporcionan alimento y refugio a muchas de las 520 especies de pjaros de El Salvador y a las 121 especies de mamferos y 130 especies de reptiles y anfibios, adems de que tambin sirven de proteccin a los mantos acuferos y suministran los productos forestales. Adicionalmente, la mayor parte de los llamados bosques primarios no los son. Prcticamente, todo este pequeo pas ha sido alterado profundamente por los habitantes durante siglos. Varios factores ayudaron a hacer de este un pas ms verde en los ltimos 20 aos. La guerra civil de los 80 expuls a la poblacin de las reas rurales, permitiendo que volvieran a crecer los rboles. Tambin mantuvo a los agricultores sin invertir en un sistema de caf con menos sombra, como los que sucedi en otras partes de Centroamrica. Ms de dos millones de personas huyeron del pas y comenzaron a enviar remesas a los que se quedaron atrs. Los receptores de las remesas podran haber utilizado el dinero para cultivar grande reas de tierra, pero las polticas que favorecieron las importaciones de alimentos baratos le quitaron el atractivo al cultivo de productos agrcolas. De manera que muchos de ellos abandonaron sus campos y viven de las remesas. Los precios bajos, la reforma agraria, la falta de crdito subsidiado, desestimularon la agricultura a gran escala. A pesar que el pas sigue estando densamente poblado tiene ms rboles al presente. El Salvador es vulnerable a muchos desastres naturales diferentes como consecuencia de Fuente: POLEX: geogrficos CIFORs Forest Policy Expert List server; basado en Hechtcon y otros (2005). Nacional tanto factores como socio econmicos. De acuerdo el Servicio

de Estudios Territoriales, (SNET), cerca del 10 por ciento del pas esta expuesto a inundaciones, aproximadamente el 20 por ciento a deslizamientos de tierra, y el 50 por ciento puede estar afectado por sequas y casi el 75 por ciento del pas puede estar afectado por terremotos. Los desastres naturales matan a la poblacin, daan la infraestructura y afectan el desarrollo. La tabla 2 muestra el costo econmico asociado a los recientes desastres naturales en El Salvador. En particular son los pobres los ms afectados por los desastres naturales ya que tienen ms probabilidad de vivir en las reas peligrosas, tales como las planicies proclives a inundaciones, las orillas de los ros, pendientes agudas y edificios frgiles en asentamientos densamente poblados.

Tabla 2: Costo Econmico de los Recientes Desastres Naturales Costo Econmico (como porcentaje del PIB) 1.6 3.0 12.0 1.2

Desastre El Nio (19971998) Huracn Mitch (1998) Terremotos (2001) Sequa (2001) Fuente: SNET (2004).

La pobre administracin de los recursos naturales podra aumentar la vulnerabilidad del pas ante desastres naturales. Por ejemplo, dada la naturaleza montaosa del pas, la deforestacin en las reas de abundante pluviosidad acelera la erosin, la prdida de nutrientes, y la sedimentacin, que a su vez impacta el nmero e intensidad de las inundaciones, deslizamientos de tierra, y sequas (MARN 2004). El marco para la Reduccin de Vulnerabilidades a Desastres Naturales en Centroamrica, promulgada por 10

los presidentes de todos los pases de la regin en 1999, reconoce que la gestin del medio ambiente y recursos naturales resulta esencial para una poltica de reduccin de vulnerabilidades. El hecho que el MARN, a travs del SNET, sea responsable de la poltica nacional para la prevencin y reduccin de riesgos, enfatiza la importancia que el gobierno de El Salvador le adjudica a la gestin del medio ambiente y los recursos naturales para reducir la vulnerabilidad del pas. Tanto el DR-CAFTA como el tan ambicioso programa de infraestructura representan un desafo y una oportunidad para las instituciones ambientales en El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversin y el crecimiento econmico y mejore el bienestar de la poblacin de El Salvador (incluyendo los pobres). Sin embargo, la extensin de estas ganancias y beneficios netos del DR-CAFTA depender de la capacidad de El Salvador para implementar polticas complementarias. El tratado en si mismo probablemente no lleve a ganancias de desarrollo sustanciales si no se acompaa de mejoras paralelas en reas tales como infraestructura, facilitacin del comercio, reforma institucional y normativa, innovacin y educacin (Banco Mundial 2005). Desde la perspectiva de la poltica ambiental, el desafo consiste en fortalecer las instituciones y polticas ambientales de manera que puedan proteger efectivamente al medio ambiente y al patrimonio natural del pas al mismo tiempo que apoyen el crecimiento impulsado por el comercio. Estn listas las instituciones salvadoreas para enfrentar este desafo? Cuales son las brechas institucionales y que se puede hacer para subsanarlas?

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III. Anlisis Institucional y Organizacional El Salvador requiere de polticas y leyes efectivas y de organizaciones para enfrentarlas y subsanar sus desafos ambientales.21 La seccin se enfoca en la situacin de las instituciones existentes, seguida por un anlisis de los jugadores claves que interactan con esta organizacin institucional. Concluye con la sntesis de las debilidades y fortalezas y un marco de referencia cuyo objetivo consiste en bosquejar las avenidas de accin claves. 1. Marco Institucional (las Reglas del Juego) El Salvador cerr la dcada de los 90 con un marco institucional nuevo para tratar los problemas ambientales. Comprende polticas, leyes, y reglamentos adems de una serie de instrumentos y polticas. 1.1 Polticas Ambientales Los gobiernos deben estar claros respecto a la razn de su intervencin, de los principios y objetivos de sus acciones y de las responsabilidades del grupo involucrado en el diseo, implementacin y aplicacin de sus intervenciones. La adopcin de una poltica ambiental avalada por el gobierno actual puede ser una manera efectiva de cumplir con estas condiciones. La comunicacin al pblico acerca de la necesidad de una reforma reglamentaria resulta esencial para un apoyo sostenido. Aun antes del establecimiento del rgimen legal actual exista una poltica ambiental en El Salvador. Desde entonces, las polticas se han ampliado y han cobrado un perfil ms alto. La Ley del Medio Ambiente de 1998 (LMA) confa la poltica, ambiental del pas al Consejo de Ministros, incluyendo los principios, planes y acciones, y la actualizacin de los mismos cada quinquenio.22 Sin embargo, en la prctica existen dos conjuntos de documentos de polticas que definen las prioridades en cuanto a poltica ambiental del gobierno: la Poltica Nacional del Medio Ambiente y Lineamientos Estratgicos del 2000, la cual no ha sido formalmente sustituida por una nueva poltica, y el capitulo ambiental titulado Poltica Ambiental: Legado para las Futuras Generaciones,del plan gubernamental denominado Pas Seguro 20042009 , el cual establece la estrategia de la presidencia actual. La Poltica Nacional del Medio Ambiente y Lineamientos Estratgicos, adoptada en el 2000 se fundamenta en tres principios emblemticos establecidos en el LMA: Equilibrio Dinmico, Responsabilidad Compartida, e Inters Social. Los lineamientos de poltica se derivan de estos principios bajo dos categoras amplias: (a) conservacin y uso de los recursos naturales, el cual incluye la planificacin del uso de la tierra, diversidad biolgica, y bosques; y (b) gestin ambiental, el cual comprende el marco legal,
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El informe diferencia entre los conceptos de institucin y organizacin. Instituciones incluyen todas las reglas del juego formales e informales del pas, incluyendo las leyes, reglamentos y prcticas. En el caso de las organizaciones, el informe se centra en los actores claves que influyen en las instituciones ambientales, el cual incluye las entidades claves, rganos y burocracias a cargo de desarrollar, aplicar y hacer cumplir el marco institucional. 22 Articulo 3 de la LMA.

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institucional y econmico, el enfoque de equidad de genero, educacin ambiental, participacin social y prevencin y control de la contaminacin. Las prioridades del gobierno actual establecidas por el despacho del Ministro del Medio Ambiente de acuerdo con el Plan de Pas Seguro 20042009 se enfocan en tres reas: Conservacin de Recursos Naturales, que comprende (a) detener y revisar el deterioro de los recursos naturales, (b) reforestacin, (c) gestin sustentable de los recursos naturales, y (d) enfoque de ecosistema a la biodiversidad; Gestin integrada de los Recursos Hdricos, que comprende: (a) el establecimiento de un marco legal e institucional nuevos; (b) la conservacin, gestin, y monitoreo del los recursos hdricos; y (c) uso sostenible del agua; y Manejo Integrado de los Desechos Slidos, que comprende: (a) prevencin y control de la contaminacin, (b) gestin integrada de los desechos slidos, y (c) un marco legal para tratar las sustancias toxicas.

Adicionalmente a la poltica Ambiental requerida por la LMA, el gobierno desarroll las siguientes polticas y estrategias especificas en los ltimos cinco aos: la poltica de Desechos Slidos, la poltica para Combatir la Desertificacin, la poltica sobre reas Naturales Protegidas y los Procedimientos Tcnicos para los Inventarios de Biodiversidad. De manera interesante la LMA requiere que las polticas, planes y programas del gobierno estn sujetas a las Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAEs) a fin de minimizar los impactos negativos sobre el medio ambiente y garantizar la consistencia con la poltica ambiental nacional (ver la Casilla 4). Aun cuando ya se estn haciendo los esfuerzos por establecerlos, falta llevar a los EAEs a la prctica. Evaluacin general del marco de polticas. No hay duda que el desarrollo del marco de polticas indica que los asuntos ambientales han sido elevados al debate nacional y al funcionamiento de la administracin pblica. Sin embargo, pese a este logro, los enunciados de poltica son tan generales y cubren tanto, que en trminos prcticos no proveen suficiente direccin ni enfoque a los esfuerzos del gobierno. Los funcionarios del MARN y dems personal del gobierno involucrado en asuntos ambientales, han expresado que no poseen un entendimiento claro respecto de cuales son las prioridades y metas. Adems, El Salvador ha sufrido de una agenda cambiante en la que nuevas prioridades se acumulan incesantemente sin mecanismos claros de filtracin, y que compiten unos con otros por atencin y recursos escasos. Como consecuencia, existe un riesgo claro que las buenas intenciones pudieran opacar el sentido y secuencia de las prioridades. En este sentido, una definicin ms clara de las prioridades nacionales para la proteccin ambiental y una justificacin de las mismas, conllevaran a un mejor sentido de direccin. As mismo, unas metas cuantitativas especficas y la comprensin de la conexin entre la poltica ambiental enunciada y las tareas especficas realizadas en el MARN mejoraran la efectividad de las actividades de proteccin del medio ambiente. El MARN ha logrado progreso en el informe de algunos indicadores ambientales (a travs de ndices de calidad 13

del agua, datos de calidad del aire, y listas de biodiversidad), pero estos indicadores no han sido equiparados con las prioridades enunciadas. Casilla 4: El Papel y Prctica de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas
La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) extiende la aplicacin de la Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA) de los proyectos a polticas, programas y planes (PPPs). La meta de la EAE consiste en mejorar el proceso de toma de decisiones estratgicas de los PPP al integrar las consideraciones ambientales en su proceso de toma de decisiones. Las EAE pueden ser una herramienta estratgica para abordar efectiva y eficientemente la implicacin ambiental de la expansin de la infraestructura debido a que (a) incluyen los costos, beneficios, junto con los asuntos econmicos, sociales y polticos que permiten a las autoridades gubernamentales tomar decisiones ms informadas; (b) incluye consideraciones ambientales en el proceso de toma de decisiones que ofrecen la oportunidad de influir en el tipo de proyectos que sern implementados; (c) Las EAE pueden reducir los costos de aplicacin subsiguientes de proyectos individuales y poseen el potencial de agilizar los procesos de licencias ambientales ineficientes; y (d) analiza los PPP (en lugar de proyectos aislados) y facilita la consideracin de impactos acumulativos y sinrgicos de mltiples proyectos. El Artculo 17 de la Ley Medio Ambiental (LMA) de El Salvador estipula que las EAE se realicen a manera de evaluar los impactos ambientales que resultan de los PPP gubernamentales, y el Articulo 16 de los Reglamentos Generales de la ley enumera los componentes de una EAE. Pese a sus fundamentos legales, las EAE se han utilizado muy poco en El Salvador. La novedad relativa de este instrumento, la falta de metodologas establecidas, y la escasez de aplicaciones exitosas en pases con condiciones socio econmicas y ambientales parecidas, pueden explicar, entre otras razones su poco uso. Sin embargo, las condiciones han cambiado, y las EAE se estn aplicando en pases desarrollados y en desarrollo; hay una riqueza de metodologas establecidas y varios pases en Amrica Latina las estn utilizando exitosamente. Igualmente importante es el hecho que existe la percepcin de la necesidad de las EAE (y otros instrumentos similares, como la ley de zonificacin) en El Salvador. Como parte de las actividades para producir este informe, el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) junto con el Banco Mundial organizaron un taller sobre las EAE en San Salvador a fin de: (a) diseminar la aplicacin de esta herramienta, (b) obtener las opiniones de los participantes acerca de su relevancia en El Salvador, (c) identificar aplicaciones pilotos y (d) analizar como las EAE pueden utilizarse para hacer mas efectivo y eficiente el proceso de EIA. Entre los participantes estaban tomadores de decisin de alto nivel y el personal tcnico del MARN, de la Administracin Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA), el Ministerio de Obras Publicas (MOP), la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL), y dems entidades, acadmicos y representantes del sector privado y las ONG. Los participantes acordaron acerca de la necesidad de utilizar las EAE para reducir los costos de transaccin de una gestin ambiental mejorada, y sugirieron planes de desarrollo regional con base en la Carretera Longitudinal del Norte y el Puerto de Cutuco como buenas aplicaciones piloto

1.2 Marco Legal y Normativo Al presente, El Salvador posee un sistema de leyes y reglamentos crecientemente sofisticado. Incluye cuatro leyes (la LMA, la ley de Bosques, la Ley de Conservacin de Vida Silvestre y la Ley de reas Naturales Protegidas, 8 reglamentos y 24 estatutos municipales que abordan los asuntos ambientales indirecta o directamente. La LMA de 1998 es la piedra angular del sistema. Fue promulgada a travs de las discusiones y negociaciones que duraron varios meses, en los cuales participaron el sector privado y las ONG (Ver Casilla 6). La Ley presenta los lineamientos de poltica generales para tanto las instituciones pblicas como privadas relacionadas con el medio amiente. Establece las funciones y poderes de aplicacin de la ley del MARN, del Sistema Nacional de Gestin del Medio 14

Ambiente (SINAMA), y dems organizaciones gubernamentales. A partir de su promulgacin, la ley ha sido reformada nicamente dos veces, y solo en aspectos menores, como indicio de la calidad de su diseo. La LMA proporciona un marco general para reglamentar y manejar los asuntos medio ambientales, incluyendo aquellos relacionados con el control de la contaminacin y la conservacin. Articula un conjunto de principios ambiciosos de poltica ambiental, incluyendo el derecho de los ciudadanos de vivir en un ambiente saludable y ecolgicamente balanceado, el principio de desarrollo sostenible, responsabilidad social compartida, un llamado a poner fin al consumo insostenible y a los patrones de produccin, as como a la obligacin de compensar por daos ambientales. La ley toca la practicalidad de todos los elementos ideales de un buen desempeo ambiental, tales como la agilizacin de las polticas ambientales, (al crear el SINAMA); la participacin pblica en la gestin ambiental, la recoleccin y diseminacin de la informacin; educacin ambiental y desarrollo de conocimiento tcnico y cientfico; valoracin de los recursos naturales en las cuentas nacionales; responsabilidad civil por daos ambientales; y la responsabilidad de los servidores pblicos. La LMA provee tambin los medios legales para la adopcin de una caja de herramientas efectiva, que incluya: Evaluaciones del Impacto Ambiental (EIAs), permisos, normas, incentivos y desincentivos econmicos, inventarios de emisiones, planificacin del uso de la tierra, y preparacin ante emergencias que se pueden desarrollar a travs de reglamentos y normas especiales. Finalmente, la LMA incluye conceptos progresivos tales como la gestin del ecosistema, y promueve un enfoque de gestin integrada hacia la conservacin y uso de los recursos naturales. Esta base tan amplia y con principios fuertes coloca a El Salvador en una buena posicin para adecuar las herramientas y estrategias especificas para abordar sus prioridades ambientales, aunque hasta ahora, como explica la seccin, los esfuerzos se han enfocado en los permisos ambientales mediante las EIA/y el proceso de diagnostico. 1.2.1 leyes Ambientales Complementarias y Concurrentes El Salvador tambin posee una serie de leyes que tratan directa o indirectamente con el ambiente.23 A continuacin destacamos las ms importantes: La Ley Forestal, administrada por el Ministerio de Agricultura (MAG), que regula la conservacin, mejora y restauracin de los recursos forestales, haciendo nfasis en la participacin del sector privado. La Ley estipula los marcos reglamentarios y operacionales para el desarrollo de la industria forestal, incluyendo medidas de preservacin y procedimientos de comercializacin. La Ley tambin determina las sanciones relacionadas con la gestin y las actividades comerciales ilegales en el campo forestal.

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Adicionalmente, el papel y responsabilidades ambientales de los Ministerios de Agricultura y Salud, la Administracin del Agua (ANDA), y las municipalidades estn bosquejadas en sus respectivas leyes (ver la Seccin III).

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La Ley de reas Naturales Protegidas, administrada por el MARN, determina los diferentes tipos de reas naturales protegidas que comprenden el Sistema de reas Naturales Protegidas (ANP). Estipula los criterios para establecer y manejar estas reas, describe el tipo de actividades que se pueden llevar a cabo en las ANPs y define los mecanismos como pagos por servicios ambientales a fin de promover su proteccin. La Ley de Conservacin de la Vida Silvestre, administrada por el MARN, provee el marco para la proteccin de la vida silvestre, su manejo y conservacin, incluyendo los reglamentos sobre la caza, atrapamiento y comercializacin. La Ley tambin contiene una lista de especies en peligro. El Cdigo de Salud establece el marco para desarrollar programas de salud y del medio ambiente, incluyendo medidas para la gestin de desechos y proyectos de mantenimiento del sistema de agua potable. El Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) administra estas provisiones. A Ley de Control de Pesticidas, Fertilizantes y dems Productos para Uso Agrcola, administrado por el MAG, regula el uso, manufactura, importacin y transporte de los pesticidas y dems sustancias toxicas destinadas a la agricultura. Tambin estipula una lista de infracciones relacionadas con esta rea y sus respectivas sanciones. La Ley de Riego y Drenajes, tambin administrada por el MAG, regula la conservacin, venta, y distribucin de los recursos hdricos para propsitos agrcolas, y la construccin y administracin de proyectos de riego y drenaje. La Ley de Minera, administrada por el Ministerio de Economa (MINEC), regula la exploracin, explotacin y comercializacin de todas las actividades mineras en el pas. Incluye los requerimientos por EIA y la administracin efectiva de los desechos. La Ley General de Electricidad, administrada por el MINEC y CEL, regula la generacin, distribucin, y comercializacin de los recursos de energa hidroelctrica. Y estipula la promocin de altas normas de proteccin ambiental, en el desarrollo de las actividades elctricas. Aun cuando no es una ley, el Reglamento a la Ley de Urbanizacin y Construccin, administrada por el Ministerio de Obras Publicas (MOP), es tambin relevante al ambiente debido a que establece los requerimientos para obtener los permisos y regula el desarrollo de infraestructura de servicio pblico.

No obstante los beneficios generales de este marco, aparentemente existen traslapes y contradicciones entre estas leyes y los reglamentos (ver abajo). Puede argirse que La razn principal por la falta de coherencia en el marco es que algunas de estas leyes fueron promulgadas mucho antes de la LMA, pero no se realiz un anlisis al adoptarse la LMA a fin de identificar las disposiciones en conflicto que deban ser derogadas. En su lugar, los legisladores dependieron de los principios de derogacin implcitos (una disposicin reciente toma precedencia sobre una ms antigua, pero una ley especial toma precedencia sobre las leyes generales, y as sucesivamente) y basta enunciar la derogacin general de cualquier disposicin que contradiga la ley o su reglamento, sin identificarlas 16

individualmente. Este aspecto ha tendido a debilitar la coherencia estructural general de las leyes y a reducir la seguridad legal (o sea la transparencia). La LMA se considera una ley especfica con precedencia sobre otras disposiciones que la pueden contradecir.24 Sin embargo, la generalidad de las veces algunas de las disposiciones de la LMA hace discutible esta preferencia, lo cual puede hacer surgir conflictos durante su aplicacin y cumplimiento. Existe un nmero importante de contradicciones con el Cdigo de Salud. Esta ley le encarga al MSPAS la responsabilidad por desarrollar los programas de calidad del medio ambiente para la provisin del agua, disposicin de desechos, contaminacin del aire y otros (art. 56 del Cdigo de Salud), las cuales son tambin responsabilidades del MARN. El Cdigo de Salud tambin estipula las normas y facultades bajo el MSPAS con respecto al control del agua (Art. del 61 al 65), desechos (Art. del 74 al 78), urbanizacin y construccin (art. Del 96 al 105), contaminacin radioactiva (Art. del 191 al 192), y as sucesivamente. Adicionalmente, al MSPAS se le han otorgado facultades para sancionar las infracciones con las facultades de sancin propias del MARN. La gestin del agua esta entre los ejemplos mas claros de competencias en conflicto. Ninguna autoridad esta facultada y es responsable de asegurar el manejo sustentable del agua y el control sobre su distribucin entre los usuarios en competencia.25 De acuerdo con la ley del ANDA el consumo humano es el uso prioritario del agua, pero no existen mecanismos para hacer cumplir esta disposicin. Cuando el agua se utiliza para el riego o energa hidroelctrica, el MAG, el regulador de la energa (CEL), e incluso las municipalidades estn involucradas. Al mismo tiempo, el MARN es responsable de asegurar que la calidad del agua quede dentro de los lmites establecidos en las normas tcnicas, que las aguas residuales estn apropiadamente tratadas antes de su vertido, y que las actividades de reutilizacin del agua no se realicen sin un permiso ambiental. La Ley Sobre Gestin Integrada de los Recursos Hdricos y el Reglamento Sobre la Calidad del Agua, el Control de Vertidos y las Zonas de Proteccin anteceden al LMA pero siguen formalmente vigentes y no han sido implementados en la prctica. Surge un problema similar con la importacin de sustancias peligrosas. Por ejemplo, para importar nitro celulosa, una firma va a necesitar permisos diferentes: uno del Ministerio de Defensa, uno del MARN, y uno del Consejo de Salud Pblica. Se estn haciendo esfuerzos por consolidar esta documentacin redundante bajo una ventanilla nica, esfuerzos que han sido iniciados pero todava no puestos en vigencia, con excepcin de la unidad de promocin de la inversin denominada Organismo Nacional de Inversin (ONI). En el caso de la fiscalizacin de la silvicultura, algunas de las actividades caen bajo varias jurisdicciones: la explotacin forestal y la tala de rboles estn reguladas bajo la
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De acuerdo con el artculo 115, la LMA es una ley especial y por lo tanto debera tener precedencia sobre otras leyes. 25 Se esta preparando la propuesta para una ley sobre agua la cual presumiblemente establecera un sistema de gestin de agua con base en cuencas. La participacin consistente y profunda de todas las instituciones relacionadas con el agua., tales como el MAG y ANDA ser fundamental para el xito de la propuesta en la Asamblea Legislativa y par a su efectiva implementacin.

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Ley Forestal, la Ley de reas Naturales Protegidas, y las autoridades municipales bajo el Cdigo Municipal, dependiendo de donde caiga el rbol. Queda bajo la jurisdiccin del MARN cuando el rbol cae en un rea natural protegida. Es responsabilidad de las municipalidades cuando el rbol cae en un pueblo o rea urbana. Y si el arbole cae en otra parte entonces es responsabilidad del MAG. ANDA, sin embargo, tiene la autoridad bajo el artculo 53 de su ley para cortar rboles al realizar sus actividades. No es de sorprender que estos esfuerzos de proteccin diferentes hubiesen conducido a confusin y dificultades serias en el desarrollo de una poltica nacional forestal coherente, y para el individuo que desea obtener un permiso o presentar una demanda por alguna infraccin. En cuanto a requerir las EIAs, las municipalidades podran otorgar permisos para legalizar la tierra antes de los procesos del MARN y completar las EIA. Las leyes de construccin de las municipalidades no hacen referencia a la necesidad de las EIAs, y no esta clara la secuencia de este proceso con respecto a otros requisitos legales. 1.2.2 Reglamentos y Normas Tcnicas Como en la mayora de pases, la LMA posterga a los reglamentos subordinados explcitos desarrollados y promulgados por el gobierno y el ministerio conjuntamente con otras entidades pblicas. A partir de los 90s, el gobierno ha preparado y publicado los siguientes ocho reglamentos ambientales: Reglamento General de la LMA. Provee mayor gua acerca de todos los principales componentes de la LMA: SINAMA; la participacin publica en la gestin ambiental; instrumentos de poltica ambiental, incluyendo el proceso de las EIA, las EAEs, informacin ambiental, incentivos y desincentivos, el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES), ciencia y tecnologa, educacin ambiental, y la estrategia nacional del Medio Ambiente; la prevencin y control de la contaminacin, incluyendo el aire, ozono, cambio climtico, agua, suelo, zonificacin y pesticidas; riesgo ambiental y desastres; recursos naturales incluyendo la biodiversidad y los ecosistemas acuticos, marinos, forestales, terrestres y protegidos; recursos no renovables, incluyendo los lechos rocosos; y el proceso de prevencin, responsabilidad ambiental, y de sanciones. Reglamento Especial sobre el Control de Sustancias de Agotamiento del Ozono. Este establece las cuotas y controles para la importacin y uso de las sustancias que agotan el ozono. Reglamento Especial sobre Aguas Residuales. Provee los lineamientos generales sobre el tratamiento de las aguas residuales y su reutilizacin, y establece los requisitos para el anlisis de aguas residuales y su reportaje, aunque no contiene los lmites mximos permisibles para contaminantes ni dems parmetros cuantitativos. Reglamento Especial sobre Normas de Calidad Ambiental. Establece los lineamientos para las normas tcnicas de calidad ambiental y estipula parmetros especficos para las emisiones de aire de fuente fija y calidad de los cuerpos de agua de los vertederos.

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Reglamento Especial sobre Sustancias y desechos Peligrosos. Regula el registro e importacin de sustancias peligrosas y la generacin, transporte, almacenamiento, y disposicin final y exportacin de desechos peligrosos. Reglamento especial sobre la Gestin de Desechos Slidos. Establece los lineamientos generales para el almacenamiento, recoleccin, transporte, estaciones de transferencia, tratamiento, reciclaje, disposicin final y rellenos sanitarios. Reglamento Especial sobre Compensaciones Ambientales. Regula los fideicomisos como medio de proveer compensaciones ambientales donde la ley lo requiera a fin de reabordar los daos ambientales y para los pagos de servicios ambientales. Reglamento de la Ley forestal. Regula la exploracin forestal y las tierras pblicas y establece los requerimientos de gestin forestal y la prevencin y control de incendios y plagas.

Esos reglamentos varan en el nivel de detalle y constituyen pasos en la direccin correcta, pero pocos cumplen con el propsito de regular clara y definitivamente una fuente especifica de contaminacin o un elemento del marco de gestin ambiental. Por ejemplo, el Reglamento General de la LMA prcticamente cubre todos los temas de la LMA, pero de nuevo de una manera general, excepto tal vez con respecto a la seccin sobre las EIAs las cuales sientan las bases del proceso de evaluaciones en detalle. El reglamento sobre Sustancias Peligrosas y Desechos y los que se refieren a los desechos slidos estn ms detallados comparativamente. El reglamento Especial sobre Normas Tcnicas establece algunos parmetros, aunque todava demasiado generales con respecto a las emisiones de aire, calidad del agua, calidad del suelo, y no contiene ninguna disposicin sobre la contaminacin por ruido. En general, los reglamentos existentes no parecen promover la implementacin efectiva de la ley. A menudo, los reglamentos parecen reestablecer lo que la ley ya estipula o contienen referencias abiertas tales como, segn lo estipulado en la leyes, reglamentos y normas, en lugar de establecer una regla o norma especifica o referencia a un artculo especifico para estipular la implementacin de una medida. reas sustantivas del MARN desarrollan los reglamentos. Como en el caso de todas las medidas en El Salvador, no se ha adoptado todava la prctica de analizar sus posibles impactos (positivos o negativos) y sus implicaciones presupuestarias (Ver Casilla 5 sobre el uso del Anlisis de Impacto Ambiental). Sin embargo, en algunos casos el MARN ha solicitado los comentarios de los sectores privados y sociales. El gobierno ha desarrollado tambin algunas normas tcnicas relacionadas con la LMA y sus reglamentos, Los Comits Tcnicos en donde los representantes del MARN y otras partes interesadas toman parte, desarrollan las normas bajo una sombrilla del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT).26 El Ministerio de Economa esta a El CONACYT es una entidad pblica autnoma responsable de promover la innovacin tecnolgica y proponer las normas tcnicas para que sean aprobados por el Ministerio de Economa. Las Normas Ambientales las formula el CONACYT mediante los comits tcnicos que incluyen a representantes del gobierno, sector publico, academia, proveedores de servicio profesionales. (El catalogo de todas las normas disponibles esta en el Internet y directamente del CONACYT, y el texto completo de las normas para la 19
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cargo de aprobar las normas tcnicas, las cuales incluyen normas voluntariasnormas salvadoreas recomendadasy normas salvadoreas obligatorias. La LMA le confa al MARN la supervisin del cumplimiento con las normas tcnicas ambientales, su revisin peridica, y la proposicin de reformas o la actualizacin de las mismas a la luz de los cambios materiales y tecnolgicos. Las Normas Obligatorias listadas bajo ambiente son: Productos del petrleo. Administracin del combustible gastado (oficial). Agua. Agua potable (condicin oficial en curso). Agua embotellada. (oficial). Agua. Aguas residuales vertidas a un cuerpo receptor (pendiente de su condicin oficial). Hielo. Especificaciones y Buenas prcticas de produccin (oficial). Calidad del aire ambiente. (oficial). Emisiones atmosfricas. Fuentes Fijas (pendiente de estatus oficial). Emisiones atmosfricas. Fuentes mviles (oficial). Gestin de desechos slidos, peligrosos y bio infecciosos. (estatus oficial en curso).

La Evaluacin General del marco legal y reglamentario. Siete aos despus de la adopcin de la LMA, El Salvador desarrollo las bases para un sistema legal moderno del medio ambiente. El marco es global y ambicioso en el abordaje que presta a la proteccin ambiental y a los temas de preservacin de los recursos. Los legisladores y formuladores de reglamentos han ganado experiencia en la seleccin de oportunidades y eliminacin de obstculos para lograr numerosas metas de polticas ambientales. A finales de los 90 el pas haba: Adoptado la Ley nacional del Medio Ambiente y sus reglamentos. Creado un ministerio al nivel de gabinete para el medio ambiente (MARN). Diseado un Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente (SINAMA) para agilizar las consideraciones ambientales en las polticas sectoriales. Introducido la planificacin regional. Firmado y ratificado numerosos acuerdos ambientales internacionales.27 Fortalecido la participacin social al consolidar una amplia red de organizaciones ambientales e introducido un sistema para recolectar y manejar las denuncias ambientales. Promovido la educacin ambiental al introducir temas ambientales en los programas y cursos en todos los niveles del Sistema de Educacin Nacional.

venta en CONACYT, aunque no siempre esta disponible) CONACYT tambin es responsable de certificar a los laboratorios, y esta planificando promover los servicios de verificacin certificados. 27 Incluye la Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en peligro de Fauna y Flora Silvestre (CITES), y la Convencin de Basilea , la Convencin de Viena, el Protocolo de Montreal, la Contencin sobre Diversidad Biolgica, La Convencin Marco de las NU sobre Cambio Climtico y el Protocolo de Kyoto sobre la Convencin de las Tierras Pantanosas (RAMSAR), la Convencin de las NU para el Combate de la Desertificacin, y la Convencin de Rtterdam , la Convencin de Estocolmo, y el Protocolo de Cartagena.

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Sin embargo, pese a los muchos logros, quedan algunas brechas importantes. Por ejemplo, el marco legal no incluye disposiciones para la gestin sustentable del agua. La mayor parte de las regulaciones son demasiado generales y las normas tcnicas no han sido adoptadas todava.28 Es mas, persisten los traslapes entre la LMA y dems leyes, los crticos creen que la LMA es demasiado estricta y no lo suficientemente gradual en su implementacin como para garantizar su cumplimiento. La implementacin y aplicacin de las polticas, leyes y reglamentos por parte del MARN y dems entidades publicas no esta soportado por un conjunto flexible de mecanismos para la promocin del cumplimiento y aplicacin de las leyes que pudieran ampliar las opciones de respuesta disponibles para los funcionarios encargados de la ejecucin de la ley y para ayudar a los posibles infractores a que cumplan las mismas. Las razones de esos aspectos negativos estn vinculadas al proceso y prcticas tpicas de los salvadoreos de hacer sus leyes y reglamentos. Los esfuerzos bien encaminados por adoptar instrumentos de poltica ambiciosos inadvertidamente dan poca consideracin a las implicaciones prcticas y costos del cumplimiento y la aplicacin de la leytanto para el gobierno como para las empresasy tambin quedan cortos de una estrategia de implementacin que rinda efectivos los instrumentos ya en la prctica. Casilla 5: Adecuando los Marcos Legales a las Necesidades y Capacidades
Al establecer o desarrollar aun ms el marco legalser de utilidad definir cuales parmetros o impactos sern regulados, y cuales niveles de proteccin sern necesarios, y cuales instrumentos de poltica se deben utilizar, adems de considerar lo siguiente: . Los requerimientos y los niveles de proteccin deben responder a los problemas ambientales de El Salvador, as como a sus necesidades y prioridades, y adems a su realidad natural, material, social y econmica. . Las normas internacionales y la experiencia extranjera constituyen guas valiosas, pero copiarlas sin revisar sus supuestos e implicaciones puede resultar contraproducente. . La capacidad de la comunidad regulada de cumplir con la ley as como la capacidad del gobierno por hacerla ejecutar debe ser considerada al disear y reformar leyes, regulaciones y normas. Los requisitos excesivamente ambiciosos a menudo resultan en un incumplimiento generalizado en lugar de proveer altos niveles de proteccin ambiental. La combinacin de instrumentos como normas de calidad ambiental mnimas y el reconocimiento del desempeo ambiental superior puede estar mejor adecuado para promover una alta proteccin ambiental. . A fin de garantizar que los beneficios de los reglamentos propuestos sean mayores que los costos de su cumplimiento, muchos pasesparticularmente de los pases OECDhan desarrollado sistemas de Anlisis del Impacto Reglamentario (AIR). El AIR es un mtodo que consiste en sistemtica y consistentemente examinar el potencial selecto de los impactos resultantes de la accin o inaccin gubernamental, y de comunicar esa informacin a los tomadores de decisiones y al pblico. El AIR intenta ampliar y aclarar los factores relevantes para la toma de decisiones, y tiene muchos objetivos internos y externos. Ayuda a identificar los posibles impactos sobre la sociedad y la administracin pblica. (O sea su aplicacin), y por lo tanto mejorar el diseo reglamentario. El AIR se ha convertido en el mecanismo clave de algunos pases para coordinar polticas e instrumentos entre los diferentes ministerios. Puede ayudar a reducir las polticas duplicadas y contradictorias. El AIR esta enfocado en los objetivos externos al fortalecer la transparencia reglamentaria y su rendicin de cuentas de la administracin publica. A medida que se ample su uso, el AIR puede ayudar a definir cuales acciones del gobierno estn ms adecuadas a la economa de mercado. . El DR-CAFTA reconoce el derecho de cada signatario de establecer sus propios niveles de proteccin ambiental y de establecer y reformar sus leyes y polticas ambientales concordantemente. Al mismo tiempo, El Salvador esta comprometido bajo el DR-CAFTA a buscar altos niveles de proteccin ambiental
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Por ejemplo, acerca de las aguas servidas.

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y de ejecutar sus leyes ambientales efectivamente y a evitar el debilitamiento de la proteccin ambiental y estimular el comercio con otras partes del DR-CAFTA y estimular la inversin en su territorio.

Una reforma es necesaria siempre que las metas de proteccin ambiental no se logren mediante las polticas, leyes y reglamentos ambientales existentes. Al mismo tiempo que se siguen las obligaciones vinculantes bajo el DR-CAFTA, se deben mantener los requerimientos y normas o incrementarlas nicamente si los costos globales para las empresas (por ejemplo, administrativos y materiales) y para el gobierno (por ejemplo, los recursos de ejecucin) estn apropiadamente balanceados respecto de los beneficios que significan para la sociedad y sus metas ambientales. Las normas actuales y futuras deben buscar altos niveles de proteccin ambiental (en unsono con las necesidades y prioridades del pas) al mismo tiempo que se evita penalizar a las compaas con costos de cumplimiento no justificables o que fomenten la informalidad e incluso la corrupcin. La experiencia en otros pasesparticularmente dentro de los pases de la Organizacin para Cooperacin Econmica y Desarrollo (OECD) ha revelado que este es un aspecto central al evaluar las cargas potenciales de las medidas legales y reglamentarias (ver Casilla 5). Adicionalmente, pese al progreso impresionante en la promocin de la produccin orientada a la exportacin, el marco actual tambin tiene debilidades frente a los requerimientos sanitarios y fitosanitarios (SFS) de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), lo que hace pensar en los temas del acceso al mercado. Por ejemplo, al pas le faltan procedimientos importantes para la identificacin de nuevas plagas en el pas o la organizacin de encuestas de cultivos de manera regular, y procedimientos documentados para las alteraciones certificadas, mecanismos de seguridad para los sellos oficiales, y la aprobacin de identificacin de consignaciones, lineamientos o normas para asumir un anlisis de riesgos consistente con el Acuerdo SFS de la (ver la seccin sobre comercio en el Capitulo IV). 1.3 Instrumentos de Poltica Ambiental La LMA contempla una variedad de instrumentos tales como sistemas de informacin ambiental, incentivos econmicos basados en el mercado, educacin ambiental y valoracin de los recursos naturales en las cuentas nacionales. Entre estos, El Salvador depende casi exclusivamente en el proceso de EIA y herramientas de informacin ambiental. 1.3.1 El Proceso de EIA La herramienta principal de proteccin ambiental bajo la LMA es un sistema de permisos (sistema de gestin ambiental). Este sistema requiere de Evaluaciones del Impacto Ambiental (EIAs) para el diagnstico ambiental y para nuevos proyectos de instalaciones existentes antes de la entrada en vigencia de la ley. El Artculo 21 define las actividades, trabajos y proyectos sujetos a una EIA. Ellos incluyen aeropuertos, tuberas, e instalaciones de disposicin o almacenamiento de desechos slidos o peligrosos. Sin embargo, el articulo 21 menciona tambin cualquier otra actividad que pudiera tener un impacto considerable o reversible sobre el ambiente, salud, bienestar humano o ecosistemas Esta disposicin abierta significa que en la prctica no existe una 22

priorizacin. Virtualmente todas las actividades deben entregar una descripcin de proyecto (formulario ambiental) y estn sujetas a una visita al sitio por parte del MARN para determinar si nicamente necesitan un permiso ambiental o si deben preparar una EIA. Despus que el MARN revisa el formulario ambiental y determina que se requiere un permiso ambiental, el MARN el entrega al solicitante los trminos de referencia para preparar la EIA. El solicitante, generalmente contrata los servicios de un individuo o compaa registrada con el MARN para que prepare la EIA. La LMA estipula un periodo de 20-das para una respuesta del MARN al formulario ambiental, y de 60-das para revisar la EIA y otorgar o denegar el permiso. Sin embargo, segn la experiencia del MOP, por ejemplo, la respuesta inicial puede tomar de cuatro a seis meses y la decisin respecto a un permiso hasta tres aos. La EIA debe incluir un programa de manejo ambiental estableciendo las acciones preventivas y correctivas que compensarn los impactos negativos del proyecto. El cumplimiento con este programa queda garantizado mediante una fianza de cumplimiento. En ausencia de reglamentos y normas nacionales cuantitativas, el MARN utiliza su discrecin y sigue las normas internacionales (usualmente de la EPA o el Banco Mundial) cuando revisa una EIA y cuando requiere ajustes al programa de gestin ambiental. Si el MARN considera que el proyecto es aceptable, le otorga el permiso ambiental. La fianza de cumplimiento se devuelve al solicitante en consecucin con una auditoria por parte del MARN, a solicitud del proponente del proyecto, a fin de verificar que el plan de gestin ambiental esta llevndose a cabo en realidad. La figura 4 ilustra el proceso completo.

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Figura 4: Proceso de Administracin de la EIA

LICENCIA AMBIENTAL PARA NUEVAS ACTIVIDADES, TRABAJOS O PROYECTOS

El Solicitante llena el formulario ambiental (FA)

Informacin Incompleta

Revisin del FA e Inspeccin de Campo

Lineamientos de los TdeR para el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) Preparacin de la EIA
Observaciones a las EIAs

Revisin y Evaluacin de la EIA

Consulta Pblica Revisin y Evaluacin final de la EIA Fianza de Desempeo Permiso Ambiental (PA) Programa de Manejo Ambiental (PMA) Auditoria del Permiso Ambiental PMA Auditoria Ambiental Obligatoria
(Reglamentos ambientales)

PMA Auditoria de Evaluacin Ambiental

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La LMA incluye tambin las instalaciones y actividades que ya estaban operando cuando la ley entr en vigencia. En ese caso, requiere que se aborden los impactos ambientales negativos mediante un diagnstico ambiental y entregando un programa de adecuacin ambiental. El proceso es similar al de las EIA y tambin requiere de una fianza (Ver la Figura 5). Figura 5: Permisos para Procesos de Reconversin Ambiental
LICENCIA AMBIENTAL PARA OPERACIONES EXISTENTES (PAF*) Flujo Lineamientos Generales responsabilidad MARN

Preparacin del Plan de Diagnstico Ambiental (DA & PAA)

DA/PAA rechazado o incompleto

SOLICITANTE

DA & PAA Revisin y Evaluacin

MARN

Aceptado

Fianza de desempeo

SOLICITANTE

Licencia Ambiental (PAF)

MARN

Auditoria de Evaluacin Ambiental

Implementacin del programa de Adaptacin Ambiental

SOLICITANTE

Monitoreo y Control

SOLICITANTE & MARN

* PAF: Significa Permiso Ambiental de Funcionamiento. 25

En aos recientes, el gobierno ha invertido fuertemente en el desarrollo de un proceso EIA efectivo. En teora, el proceso y requerimientos de EIA son adecuados y no distan mucho de las mejores prcticas internacionales. Sin embargo, en la prctica, los siguientes problemas de diseo causan problemas significativos en su implementacin. Primero, la falta de criterios claros para clasificar los proyectos (en cuanto a si una EIA es necesaria y de ser as, el tipo de evaluacin que se necesita) ha conducido a la elaboracin de EIAs gravosas. Adems de los costos innecesarios para los negocios, esto tambin ha causado un retraso de casi 2,500 EIAs que estn pendientes de revisin29, lo que a su vez retrasa el proceso de permisos de los 60 das reglamentarios a dos aos en algunos casos.30 Este enorme retraso esta desviando al MARN de su enfoque de revisar proyectos para los cuales las EIAs son los instrumentos de poltica ms efectivos y eficientes. Segundo, esta falta de criterios y parmetros claros acerca del proceso de EIA le otorga discrecin excesiva a la autoridad revisora y aumenta a su vez la probabilidad de error y desigualdad entre proyectos similares. Adicionalmente, provee oportunidades para influir ilegalmente en las decisiones tomadas por las autoridades. La mejora de la calidad de las normas tcnicas debera eliminar muchos de estos problemas. En particular, debe permitir la implementacin de nuevos mecanismos, tales como la propuesta de ANDA por un Diagnostico Ambiental nico estandarizado para grupos de actividades similares, lo que podra agilizar la revisin de los casi 180 proyectos pendientes. Tercero, los solicitantes deben contratar a un proveedor de servicios para preparar la EIA. El MARN administra este registro bajo los Reglamentos de la LMA, y esta desarrollando ms lineamientos para la certificacin de los proveedores de servicios y para actualizar el registro en un esfuerzo por controlar la calidad de los estudios. Sin embargo, el requerimiento de utilizar a los proveedores de servicios registrados con el MARN puede en si causar problemas, incluyendo la posibilidad de promover una prctica anti competitiva, creando el supuesto que el MARN otorgar permisos a los proyectos cuyos consultores registrados prepararon la EIA, y abre la oportunidad para prcticas anti ticas e injustas. Cuarto, el proceso de EIA es en la prctica tan cargado y lento (falta de evaluacin de conformidad, verificacin y aplicacin) que crea incentivos para la falta de cumplimiento. Aun cuando los solicitantes deben garantizar su cumplimiento mediante una fianza y tienen derecho a su devolucin una vez cumplidas las medidas de proteccin ambiental aplicables, muchas renuevan su cobertura en vez someterse a una auditoria para recuperar la fianza. De junio del 2004 a Mayo del 2005, fianzas por la cantidad de $4,780,000 fueron entregadas, de las cuales $1,055,000 todava no han sido devueltas. Quinto, la EIA no esta incluida en los requerimientos canalizados a travs de la ventanilla nica de la Oficina Nacional de Inversin (ONI), de manera que el requerimiento de un
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Desde la preparacin de este CEA se ha reducido el atraso sustancialmente. Los comentarios del Director Ejecutivo del MARN en un taller sobre SEA y los permisos ambientales realizado del 2627 de octubre, 2005 en San Salvador.

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permiso ambiental y el proceso de EIA para su obtencin, agregan una instancia ms de complejidad y de riesgo reglamentario tanto para los inversionistas nacionales como extranjeros. Para resolver algunos de estos problemas y aliviar los retrasos en el proceso de EIA, el MARN ha promovido un sistema de caracterizacin interino que involucra 13 actividades econmicas. Otras acciones para reducir los retrasos y casos pendientes incluyen: La delegacin de algunas de las funciones del MARNincluyendo el seguimiento de los programas de gestin ambiental y medidas de mitigacina las unidades ambientales de ANDA, CEL, y el MOP para que otorguen permisos de grandes consumidores. El desarrollo de enlaces de coordinacin especficos entre el MARN y algunas de estas entidades pblicas claves para agilizar la emisin de los permisos. La firma de acuerdos entre el MARN y la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP) para mejorar el cumplimiento y desempeo ambiental por sectores especficos. Por ejemplo, se ha acordado una versin preliminar para una produccin ms limpia en la industria porcina y la cual debe entrar en vigencia en los prximos meses.31

1.3.2 Mecanismos de Informacin Una segunda herramienta establecida en la LMA es el desarrollo de un sistema de informacin moderno para asistir al gobierno, al pblico y al MARN en la proteccin del ambiente y de los recursos naturales. La LMA contempla dos instrumentos de poltica con base en la informacin: un sistema de informacin ambiental y un inventario de emisiones. El ltimo todava no ha sido implementado. El primero, el Sistema de Informacin Ambiental, (SIA), no es todava totalmente operacional, aun cuando existe una buena base y esfuerzos tiles para sistematizar la informacin en algunas reas tales como las EIA. Las EAEs deben buscar datos confiables de manera sistemtica y consistente. Tales datos apoyarn a los formuladores de poltica, y al establecimiento de prioridades, el proceso administrativo, la programacin de ejecucin de la ley y la toma de decisiones estratgicas a lo largo del sistema de gestin ambiental. Paralelamente a las EAEs, el MARN puede utilizar el sistema existente de informacin geogrfica y monitoreo de riesgos (el Servicio Nacional de Estudios Territoriales, SNET) establecido en el 2001 el cual es una entidad autnoma del ministerio. Muchos expertos consideran al SNET uno de los mejores sistemas de su clase en la regin. El SNET compila datos sobre metereologa, hidrologa, riesgos (desastres naturales) sismologa, geologa e informacin geogrfica de manera peridica y sistemtica y provee acceso a esta informacin a travs del Internet. La vinculacin de la EAE con el SNET debera presentar menos obstculos dado que el SNET esta bajo la sombrilla administrativa del MARN.
31

Acuerdos de Cooperacin Ambiental para la Competitividad.

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Aun cuando una gran cantidad de informacin ambiental esta disponible a travs del MARN y su sitio Web, todava existen brechas de informacin significativas, tales como sobre los niveles de los acuferos, el nmero y calidad de los pozos existentes, escorrenta de los pesticidas, y desechos slidos y peligrosos, y los impactos a la salud de la contaminacin. Esta seccin titulada Informacin Ambiental en el sitio Web del MARN contiene una serie de mapas geogrficos, hidrolgicos y polticos sofisticados con descripciones bsicas de, entre otras cosas, las cuencas hdricas, reas naturales protegidas, uso de la tierra (1996), y las reas de alto riesgo. El sitio Web posee un informe acerca del estado del ambiente publicado en el 2000, y el informe del Global Environmental Outlook emitido en el 2002. La ultima coleccin de informacin ambiental, Medio Ambiente en Cifras 2003, provee informacin importante sobre recursos ambientales, contaminacin y calidad ambiental, pero sera preferible si esta informacin se compilara peridicamente y si se incorporara en los marcos de planificacin, de toma de decisiones y de cumplimiento y de monitoreo. No obstante, la mayor parte de la informacin de los informes y mapas en el sitio Web del MARN es esttica, raras veces se actualiza y todava no esta enlazada con otra informacin disponible. Las mejoras subsiguientes para modernizar los recursos de informacin ambiental incluyen: La garanta de compatibilidad de las bases de datos. La sistematizacin y garanta de un repositorio de informacin existente para evitar las prdidas significativas e irreparables de inteligencia debido a la rotacin de personal en reas claves tales como el Patrimonio Nacional. Compilacin de informacin relativa al cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales, y las medidas efectivas de aplicacin en trminos de lograr objetivos ambientales aplicables.32

1.3.3 Otros Instrumentos La LMA contempla instrumentos adicionales tales como instrumentos econmicos y ambientales y la planificacin y zonificacin del uso de la tierra. Sin embargo, en la prctica el MARN ha desarrollado y dependido exclusivamente del control ambiental proporcionado por el proceso de EIA/Diagnstico. Un rea que ha recibido reciente atencin es el uso de herramientas con base en el mercado, tales como el programa de recoleccin de combustible gastado existente. El sector privado ha urgido al MARN a iniciar la investigacin acerca de como los incentivos ambientales y desincentivos econmicos se pueden utilizar efectivamente

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Esta informacin podra ser particularmente til para evaluar el impacto del marco ambiental en la competitividad y la inversin.

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por ejemplo en el establecimiento de cuotas de uso de agua y vertido de agua.33 Aun cuando existe inters en estas herramientas, El Salvador todava no ha alcanzado a otros pases en el uso de las soluciones con base en el mercado y dems enfoques nuevos. 1.4 Participacin de Partes Interesadas34 Cuando se inici la discusin del proyecto de ley de la que despus constituy la LMA, el gobierno salvadoreo estimul un enfoque abierto y accesible a una poltica ambiental (ver la Casilla 6). La Ley especficamente estipula diferentes instrumentos y procesos para garantizar que las partes interesadas tengan la oportunidad de participar. Muchos mecanismos de transparencia han sido diseados para complementar y a veces sustituir a otros instrumentos ms onerosos. Segn ha demostrado el proceso de demandas bajo el MARN, la participacin de los ciudadanos apoya la verificacin del cumplimiento. Casilla 6: Participacin y Legislacin Ambiental en El Salvador
En 1992, El Salvador finaliz una dcada de guerra civil con la firma de los Acuerdos de Paz, y se embarc en un esfuerzo de reconstruccin y democratizacin. En 1994, los US$20 millones del Proyecto PROMESA (luego denominado Proyecto Verde, apoy al gobierno a travs de su Componente de Poltica, en la formulacin de la primera Ley Nacional del Medio Ambiente (LMA) de alcance global. Los socios ms importantes de este esfuerzo fueron la Secretaria del Medio Ambiente (SEMA) y el Comit de Salud y Medio Ambiente de la Asamblea Legislativa. Este Comit tena la particularidad de ser el nico en el que todos los cinco partidos polticos estaban representados, lo que result en un ambiente rico y activo para las deliberaciones de la LMA. El Proyecto le present el plan de accin al gobierno. El plan estipulaba un proceso participativo y consultativo, que en un inicio fue rechazado por el gobierno. Posiblemente ciertos intereses investidos se sintieron amenazados por la perspectiva de una legislacin ambiental y sus reglamentos. El apoyo fuerte de la comunidad internacional le dio el apalancamiento necesario para que el gobierno se comprometiera finalmente. Se encarg una primera versin de la ley a abogados ambientales de gran renombre la cual de present al comit para su discusin. De manera importante, el Proyecto ofreci un entorno constructivo dentro de un espacio neutral, junto con facilitadores experimentados, por lo que las largas horas de discusin activa terminaron en un proyecto de ley. El Proyecto apoy igualmente las piezas analticas que probaron ser crticas para proporcionar la sustancia necesaria sobre la cual basar la aprobacin de la ley. En particular, el anlisis del uso de la tierra actual en comparacin con el uso ptimo y el impacto econmico de la degradacin ambiental fueron del inters del gabinete econmico del Presidente, y aun ms cuando el segundo estudio mostr que el costo de la degradacin ambiental era aproximadamente un 3 por ciento del PIB, equivalente al crecimiento del PIB para ese ao. Se inici la consulta nacional de la LMA a finales de 1995. Esta fue la primera vez que se utilizara un proceso participativo para la formulacin de una ley crucial en El Salvador. Se visit a cada uno de los 14 Departamentos de la Repblica y se invit a todos los sectores de la vida nacional as como a las autoridades municipales. En la ciudad de San Salvador, la capital, se consult con todas las ONG, el sector privado, la Corte Suprema de Justicia y las instituciones gubernamentales. En total se escucharon las opiniones de cerca de 1,300 personas, las cuales se compilaron, procesaron e incorporaron al proyecto de ley. Al final del proceso no solo se consider un xito sino que adems estableci un nuevo estndar y prctica para toda nueva legislacin.

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ANDA cobra cuotas de agua, pero las tasas se basan en el costo por el servicio y no estn diseadas para promover la sustentabilidad ni a internalizar los costos ambientales del uso de agua. 34 La participacin se define como el proceso mediante el cual las partes interesadas influyen y comparten el control de las iniciativas de desarrollo y las decisiones y recursos que las afectan. (Banco Mundial 1996).

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Es prerrogativa de la Asamblea Legislativa entregar la versin final de la Ley. Despus de la consulta nacional y consultas adicionales con las autoridades ambientales, se hicieron reformas al Proyecto de Ley. Uno de esos cambios se refiere al Proceso de la Evaluacin del Impacto Ambiental. (EIA), el cual debido a una resistencia burocrtica, permaneci totalmente ligada al Ministerio del Medio Ambiente a pesar de la incapacidad de la institucin de abordar el volumen de trabajo esperado. Al ser entregada al poder ejecutivo para su aprobacin final, el despacho presidencial trat de eliminar el captulo sobre participacin Ciudadana en la Gestin Ambiental. A la vspera de la consulta nacional este intento recibi total desaprobacin, lo que result en que la Asamblea Nacional ignorara esta sugerencia. La LMA fue aprobada finalmente por la Asamblea Legislativa de El Salvador el 2 de marzo de 1998 y sancionada por el Presidente de la Repblica el 24 de abril de 1998. Al igual que todas las leyes, la LMA es imperfecta. Muchas fuerzas diferentes incluyendo la sociedad civil, el sector privado, el gobierno y los acuerdos internacionalesse unieron y contribuyeron e influyeron significativamente en su resultado. Sin embargo, nadie duda que el elemento ms importante que permiti la promulgacin de la Ley fuera el hecho que fue formulada, consultada y escrita de manera participativa. La consulta participativa de la LMA influy en su contenido de manera definitiva. Esto fue visto como una oportunidad para compartir el control sobre las leyes que pueden afectar a todos los ciudadanos del pas.

1.4.1 Consultas Legales y Reglamentarias El Artculo 10 de los Reglamentos de la LMA requiere una amplia consulta pblica previa a la adopcin de la Poltica Nacional del Medio Ambiente y de las polticas, planes, y programas relacionados con la gestin del medio ambiente y antes de la aprobacin de las concesiones para la explotacin de los recursos naturales. Sin embargo, El Salvador no ha establecido un proceso publico de publicar y comentar el cual requerir que los ministerios y reguladores publiquen sus proyectos de ley durante un periodo razonable de tiempo para su revisin, al igual que la mayor parte de los pases de la OECD y un nmero creciente de pases de transicin (ver Casilla 7). Es interesante saber que este proceso de comentarios pblicos se realiz antes de adoptar algunas leyes especficas.35 Por otra parte, los comits de estandarizacin del CONACYT que decidieron sobre el contenido de las normas tcnicas siguen las prcticas de la OMC en trminos de transparencia y rendicin de cuentas. A manera de ilustracin, estos comits han equilibrado su representacin y utilizan procedimientos de notificacin y comentarios en el desarrollo de las normas tcnicas.36 Sobre esto ltimo, sin embargo, los funcionarios de CONACYT reconocen que los marcos de tiempo para los comentarios del pblico son demasiado cortos y que pocos comentarios y demandas han resultado de esto.

35

Este fue el caso de la LMA y la Ley de Bosques, las cuales fueron ampliamente consultadas previo a su adopcin, con aparentemente muy buenos resultados. 36 Un representante de los sectores del gobierno, privado, profesional y acadmico particip y dio su voto. Hasta ahora la mayor parte de las normas han sido adoptadas por consenso.

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Casilla 7: Lista de Referencia del OECD para la Toma de Decisiones sobre Reglamentos
En 1995, con base en una serie de estudios internacionales sobre mejores prcticas e iniciativas exitosas, todos los pases miembros del OECD aprobaron las recomendaciones claves que definieron las caractersticas medulares de un reglamento de alta calidad. Esta recomendacin incluye 10 pruebas distintivas: i) Esta correctamente definido el problema? ii) Esta justificada la accin gubernamental? iii) Es la reglamentacin la mejor forma de accin del gobierno? iv) Existe una base legal para la reglamentacin? v) Cul es el nivel de gobierno (o niveles) apropiado(s) para esta accin gubernamental? vi) Los beneficios de la reglamentacin justifican su costo? vii) Es transparente la distribucin de los efectos a lo largo de la sociedad? viii) La reglamentacin es clara, consistente, comprensible y accesibles a los usuarios? ix) Han tenido oportunidad de presentar sus opiniones todos los sectores de la sociedad? x) Como se lograr el cumplimiento de las mismas? Fuente: Recomendacin del Consejo de la OECD para Mejorar la Calidad de la Reglamentacin del Gobierno, OECD/GD(95)95, OECD, Paris.

1.4.2 Consultas Previa a la Aprobacin de las EIAs La LMA tambin requiere que el proponente de un proyecto proporcione notificacin pblica respecto a la disponibilidad de una EIA del proyecto en cuestin para su revisin pblica antes de ser aprobado.37 El MARN revisa y aprueba la notificacin, la cual debe ser publicada durante tres das consecutivos en los medios de comunicacin nacionales. Luego se proporciona la EIA al MARN en San Salvador durante diez das, periodo en el cual se revisa y todas las partes interesadas pueden hacer llegar sus comentarios por escrito. En los casos en los cuales el proyecto pudiera afectar la calidad de vida o amenazar la salud y bienestar humanos o del medio ambiente, el MARN programa una consulta pblica en la(s) municipalidad(es) en donde se propone realizar el proyecto, a expensas del proponente del proyecto. Finalmente, el MARN revisa todos los comentarios pblicos antes de aprobar el plan de gestin ambiental y otorgar el permiso ambiental. 1.4.3 Denuncia Ciudadana El MARN ha desarrollado un sistema de denuncia ciudadana, el cual parece gozar de la confianza del pblico. El demandante puede presentar su demanda ya sea en persona o por escrito, o mediante una llamada a un nmero sin costo. Para el mes de octubre de 2005, el MARN haba recibido ms de 800 demandas, de las cuales se ha investigado el 90 por ciento. La mayor parte de las demandas se pueden atribuir en parte a la creciente sensibilizacin del pblico acerca de los problemas ambientales. Otro factor podra ser el hecho que otras entidades gubernamentales no poseen un sistema de demanda pblica como el del MARN, y por lo tanto los ciudadanos buscan al MARN debido a que perciben a este ministerio como ms proactivo.

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Artculo 25 de la LMA y los Artculos 10 y 32 de los Reglamentos de la LMA.

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1.4.4 Consulta Activa En septiembre de 2004, el gobierno cre la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) como la principal entidad de consulta del MARN. Este Consejo esta facultado para proponer, intermediar y colaborar con las entidades correspondientes la aprobacin de polticas ambientales, mediante la publicacin de lineamientos que contribuyan a mantener un crecimiento econmico y desarrollo social en equilibrio con la naturaleza. El CONAMA esta compuesto por el Ministro y Vice Ministro del MARN, en donde el Director Ejecutivo del MARN acta como secretario y otros siete representantes de organizaciones no gubernamentales y del sector privado, seleccionados por el ministro. Las reuniones del CONAMA no son de carcter pblico, sin embargo sus representantes comparten los temas bajo discusin con otros sectores diferentes. El mismo decreto cre al Comit Ejecutivo del Medio Ambiente, (CEMA) cuya tarea consiste en asegurarse que las decisiones y directrices del CONAMA sean ejecutadas. El decreto que cre al CONAMA estipula un reglamento que formalice las funciones del Consejo y del Comit Ejecutivo, pero sin embargo, no se ha emitido este reglamento hasta la fecha y por lo tanto estas entidades funcionan de manera ad hoc. Estos desarrollos positivos hacen del rea ambiental el lder en transparencia y rendicin de cuentas dentro del marco legal salvadoreo.38 El mecanismo de denuncias es particularmente sobresaliente. 1.5 Mecanismos de Cumplimiento y Aplicacin La LMA tiene una seccin que define las infracciones, sanciones, procedimientos administrativos y judiciales, y la responsabilidad civil por los daos al ambiente. Las sanciones administrativas por infracciones ambientales que incluyen multas que fluctan desde un equivalente de 2 a 5,000 veces el salario mnimo mensual. Tanto las instalaciones como las actividades incapaces de presentar un diagnstico ambiental pueden quedar fuera de operacin hasta el momento en que cumplan con dicho requerimiento. Los delitos ambientales estn incluidos en el Cdigo Penal y sancionados con un trmino de hasta 10 aos, aun cuando el infractor puede evitar estas sanciones remediando el dao al ambiente pronta y voluntariamente. Aun cuando uno de los principios establecidos en la LMA es la preferencia por inducir una conducta ambiental slida por encima de las sanciones, casi no existen mecanismos en el marco actual para estimular una tasa mayor de cumplimiento. Las acciones intermedias podran incluir las notificaciones sobre violaciones a la ley, advertencias y acuerdos de cumplimiento. Estas acciones podran haber sido ms efectivas para estimular el cumplimiento que la dependencia nica en la disuasin cuando se combinan con sanciones crebles y una trayectoria de cumplimiento. La ley permite herramientas alternativas tales como los planes de aplicacin voluntaria en lugar de los diagnsticos

38

El gobierno esta preparando una nueva ley sobre transparencia, la cual aumentar la participacin de las partes interesadas y de los ciudadanos.

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ambientales, pero el nfasis general esta sobre las sanciones administrativas, sanciones penales y compensaciones. Actualmente, la nica accin de aplicacin que los funcionarios pueden tomar oficialmente, antes de recurrir a las sanciones estipuladas en la LME, son las medidas preventivas o actuaciones previas.39 Sin embargo, en realidad los funcionarios encargados del cumplimiento dentro del MARN informan que realizan estas actuaciones previas con base en la ley civil y con fines conciliatorios y, siempre que sea posible, para darle al supuesto infractor la oportunidad de remediar la situacin. En su opinin, el uso de mecanismos para promover el cumplimiento por encima del proceso de sanciones mejorara la efectividad. (Ver la Casilla 8). Adicionalmente, El Salvador ha probado algunos mecanismos de cumplimiento, incluyendo los periodos de gracia otorgados para presentar los diagnsticos ambientales y el requisito de agotar todas las avenidas administrativas antes de perseguir un delito ambiental, pero estos mecanismos no parecen haber logrado el impacto positivo de aumentar el nivel de cumplimiento. Casilla 8: Enfatizando la Promocin del Cumplimiento: El Ejemplo Canadiense
Bajo la Poltica de Cumplimiento y Aplicacin para la Ley de Proteccin Ambiental de Canad de 1999, Canad asegura el cumplimiento mediante dos tipos de actividades: la promocin y la aplicacin. Principios Generales . El cumplimiento de la Ley y sus reglamentos es obligatorio. . Los funcionarios de cumplimiento aplicarn la Ley en Canad de manera justa, predecible y consistente. Utilizarn las reglas, sanciones y procesos basados firmemente en la ley. . Los funcionarios de cumplimiento administrarn la Ley con nfasis en la prevencin de daos al ambiente. . Los funcionarios de cumplimiento examinarn cada sospecha de infraccin que llega a su conocimiento, y tomarn una accin consistente con esta Poltica de Cumplimiento y Ejecucin. . Los funcionarios de ejecucin estimularn el informe de toda supuesta infraccin de la Ley. Medidas de Promocin del Cumplimiento . Educacin e informacin acerca de la Ley. . Informacin tcnica sobre la prevencin y control de la contaminacin, y medidas para prevenir la liberacin de sustancias al ambiente, y mtodos para el anlisis y el monitoreo. . Consulta sobre el desarrollo de la regulacin y revisin con ambas partes a ser regulados y los beneficiarios de la regulacin; y la publicacin de los reglamentos propuestos proporcionndoles a los afectados un periodo de 60 das para presentar sus comentarios sobre el texto. . Cdigo de Prctica y Lineamientos Ambientales los cuales no tienen la fuerza de una ley, pero que pueden asistir en la adopcin de prcticas administrativas que resultarn en una mejor proteccin del medio ambiente. . Promocin de las auditorias ambientales como evaluaciones internas conducidas por las compaas, instituciones gubernamentales y dems, en una base voluntaria para verificar su cumplimiento con los requerimientos legales y sus propias polticas y normas internas, Se llevan a cabo mediante consultores externos, empleados de la compaa, o instalaciones fuera de las obras auditadas. Los funcionarios de cumplimiento no solicitan las auditorias ambientales durante las inspecciones de rutina. Actividades de Ejecucin de la Ley . Inspeccin para verificar el cumplimiento (Programa de Inspeccin). . Investigacin de las infracciones.
39

Artculos del 91 al 98 de la LMA.

33

Medidas para obligar al cumplimiento sin recurrir a una accin formal en los tribunales . Advertencias . Directrices en forma de comunicados . Multas . Ordenes ministeriales . Orden de Detencin para los barcos . Ordenes de Cumplimiento con la Proteccin Ambiental. Medidas para Obligar al Cumplimiento mediante Acciones en los Tribunales . Requerimientos Judiciales . Juicios . Alternativas de proteccin ambiental . Sanciones y ordenes del tribunal despus de la sentencia . Uso de las ordenes del tribunal despus de la sentencia . Demanda civil por la Corona para recuperar los costos. Criterios para Responder a una Supuesta Infraccin Siempre que se descubra una supuesta infraccin a la Ley, los funcionarios de cumplimiento aplicarn los factores siguientes cuando decidan el tipo de accin de aplicacin van a tomar: . La naturaleza de la supuesta infraccin: Consideracin de la seriedad del dao o probable dao, la intencin del supuesto infractor, si esta es una segunda infraccin, y si existe la intencin de esconder informacin o de otra manera subvertir los objetivos o requisitos de la Ley. . Efectividad para lograr el resultado deseado con el infractor: El resultado deseado es el cumplimiento de la Ley, dentro del tiempo ms corto posible y sin mayores infracciones. Los factores a ser considerados incluyen el historial de cumplimiento del infractor, la voluntad de cooperar con los funcionarios de cumplimiento, la evidencia de acciones correctivas previamente ejecutadas, y la existencia de acciones de aplicacin bajo otros estatutos por otras autoridades como resultado de la misma actividad. . Consistencia en la Aplicacin: Los funcionarios de aplicacin de la ley debern considerar la manera como se resolvieron situaciones similares al momento de decidir las acciones a tomar. Fuente: Ley de Proteccin del Medio Ambiente de Canad, CEPA, 1999; http://www.ec.gc.ca/CEPARegistry.

2. Anlisis Organizacional (los Jugadores) Algunas instituciones pueden funcionar sin una organizacin que las impulse, pero son menos. Por lo tanto la mayor parte de los gobiernos han dependido de entidades y burocracias, con mandatos, metas, presupuestos y personal para implementar las reglas del juego. Esto resulta especialmente cierto en los asuntos del medio ambiente en donde la mayora de los costos estn vinculados a externalidades. Esta seccin analiza a los principales jugadores salvadoreos que operan de acuerdo con las reglas del juego antes descritas, y como paradjicamente juegan y cambian las reglas simultneamente. 2.1 Funcionamiento del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) El MARN fue creado por la LMA en 1998 como la entidad ejecutiva responsable de establecer la poltica ambiental de El Salvador y de guiar su implementacin. El MARN posee un conjunto ampliado de responsabilidades que incluyen: reas Naturales Protegidas Preservacin de la Vida Silvestre 34

Evaluacin Ambiental Informacin Ambiental Prevencin y Control de la Contaminacin Incentivos Ambientales Planificacin Nacional de Prevencin y Emergencias Riesgo Ambiental Importacin y trnsito de sustancias peligrosas Disposicin de desechos peligrosos Normas Ambientales Proteccin de Ecosistemas Sanciones administrativas por infracciones ambientales.

Para cumplir con esta impresionante gama de tareas, el Ministro del Medio Ambiente juntamente con el Vice Ministro y el Director Ejecutivo estn asistidos por tres Directores Generales al nivel operativo y su personal de apoyo.40 La Figura 6 muestra el organigrama del MARN antes del establecimiento de la Inspectora Ambiental de reciente creacin. Sin embargo, la escasez permanente de recursos y la acumulacin de tareas se ha traducido en una carga de trabajo diario que impide una planificacin y coordinacin efectiva que aparentemente no permite que el personal de alto nivel del MARN vea el cuadro completo, como sera evaluar la situacin actual, establecer prioridades, planificar, reasignar recursos y hacer el mejor uso de la caja de herramientas que proporciona el marco legal.

40

SNET, como entidad, esta bajo el Ministro pero posee gran autonoma.

35

Figura 6: Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Previo al establecimiento de la Inspectora Ambiental)
Jerarqua Ministro FONAES

Oficina de Asesoria del Ministro

SNET

Ejecutivo

Auditoria Interna

Consejo Legal Asesor

Comunicaciones

Cooperacin Internacional

Administracin

UFI

Apoyo

Activos Ambientales

Gestin Ambiental

Participacin Ciudadana

Operacional

Sistemas Ambiental es y Manglares Pantanos

Recursos Naturales

Recursos Biolgicos

Habitats Naturales

Evaluacin Ambiental

Educacin Ambiental

Equidad de Gnero

Denuncias Ambientales

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2.1.1 Situacin Presupuestaria y de Dotacin de Personal El MARN es uno de los Ministerios ms pequeos en El Salvador. En el 2005 recibi menos del 0.5 por ciento del presupuesto del gobierno que sum ms de $3 mil millones,41 y esta proporcin casi no ha cambiado en aos recientes (ver la Tabla 3). Tabla 3: Asignacin Presupuestaria y de Personal del MARN Ao Presupuesto General (Dlares US$) Donaciones y Prstamos (Dlares US$) n.d. n.d. n.d. $5,000,000 $8,169,900 n.d. Empleo

2001 $4,053,294 2002 $5,302,445 2003 $5,402,570 2004 $5,649,950 2005 $5,383,150 2006 $5,333,150 n.d. = No disponible. Fuente: MARN y Corte de Cuentas.

142 228 226 224 219 n.d.

En aos recientes el presupuesto del MARN ha dependido fuertemente de los recursos provenientes del exterior. Hoy en da los prstamos y donantes internacionales constituyen la fuente de ms de la mitad del presupuesto del MARN (ver la Tabla 3). Aunado a la vulnerabilidad y falta de sostenibilidad que esto implica, tambin contribuye a que se organice el presupuesto con base en proyectos en vez de polticas, lo cual tiende a socavar la coherencia de la agenda ambiental de El Salvador. Esta situacin presupuestaria limitada se ve empeorada por la difcil dotacin de personal. En el 2005, el ministerio contaba con 219 servidores civiles de entre ms de 125,000 que componen el poder ejecutivo. Aun cuando el MARN casi dobl el nmero de sus empleados en el 2002, esta cifra ha bajado ligeramente desde entonces (ver la Figura 7). Esta tendencia a la baja se ha revertido en el presupuesto del 2006 con la contratacin de inspectores adicionales. La capacidad insuficiente ha sido un problema hasta ahora particularmente para el caso de los sistemas de inspeccin, los cuales deben verificar el cumplimiento con la gestin ambiental o planes de adecuacin de los proyectos que reciben un permiso ambiental. Por otra parte, la calidad de la pericia profesional parece ser apropiada. El MARN ha podido atraer y mantener a un numero significativo de servidores pblicos bien motivados.

41

El Ministerio de Hacienda determina el presupuesto para el MARN con base en la propuesta del MARN y las prioridades generales del gobierno.

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Figura 7: Nmero de Puestos en el MARN

250

200 Asistentes Prefesionales Universitarios 150 Construccin Administrativos 100 Tcnicos Altos Ejecutivos Servidores Pblicos 50

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005

2.1.2 Asignacin Interna de Recursos El presupuesto del MARN as como la asignacin de recursos dentro del mismo, no se basan en un anlisis peridico de necesidades y prioridades, sino ms bien sigue las asignaciones presupuestarias de aos anteriores. Como resultado la asignacin de recursos dentro del Ministerio es bastante inefectiva. De hecho, la asignacin interna de recursos en el MARN est sesgada a favor de un instrumento nico (la EIA) el cual, pese a los esfuerzos encomiables del personal del MARN, no ha podido evitar la acumulacin de un preocupante nmero de EIAs pendientes. Ciertamente, el MARN actualmente concentra ms del 60 por ciento de su limitado presupuesto en la revisin de los formularios de las EIA, en las EIAs, y los diagnsticos de los proyectos e instalaciones. Aun cuando es el instrumento de poltica preferido por la autoridad ambiental, existen serios retrasos en el procesamiento de los formularios de las EIA, as como de un retraso sustancial en las solicitudes de permisos y prcticamente no existe la capacidad dentro del MARN para monitorear el cumplimiento con las condiciones de los permisos ni para hacer ejecutar la ley. Adicionalmente, esta actividad altamente intensiva en recursos a favor de la industria no recupera costos, ni siquiera parcialmente. Las cuotas, multas y sanciones por las infracciones y delitos ambientales que se pudieran utilizar para financiar programas no son asignadas al gasto ambiental, sino que se van directamente a las arcas del gobierno. Esto difiere de la 38

prctica en las municipalidades en donde los gobiernos locales pueden quedarse con el dinero recibido en concepto de sanciones impuestas. Otros pases tienden a enfocarse ms en otros instrumentos menos gravosos tales como las normas tcnicas, normas y lmites de emisiones y vertidos. 2.1.3 Aplicacin y Ejecucin del Mandato del MARN No se puede subrayar suficientemente la importancia de la aplicacin de la ley. El efecto disuasor, correctivo y guiador de un marco de gestin ambiental y su credibilidad dependen grandemente de la capacidad de hacer ejecutar sus reglamentos. Al presente, cuatro departamentos diferentes dentro del MARN estn a cargo de asuntos relacionados con el cumplimiento y ejecucin: La Unidad de Participacin Ciudadana, en donde se presentan las denuncias del pblico y se les da seguimiento a las mismas conjuntamente con la Inspectora o la Fiscala, segn se estime apropiado. La Inspectora, que investiga las probables infracciones administrativas relacionadas con la contaminacin, {reas naturales protegidas y la falta de permisos ambientales. La Unidad de Auditora del Departamento de Gestin Ambiental verifica el cumplimiento de las medidas correctivas. El Departamento Legal prepara las resoluciones para las sanciones administrativas para que sean aprobadas y firmadas por el Ministro.

El MARN cre la Inspectora a principios del 2005 a fin de asegurar el cumplimiento con la ley del medio ambiente. La idea medular para esta nueva unidad consiste en fortalecer el cumplimiento y la aplicacin mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspeccin sustituir la prctica actual de inspeccionar las instalaciones nicamente en respuesta a una demanda ciudadana. Sin embargo, la Inspectora no ha sido apropiadamente dotada de personal. La Unidad de Auditoria se centra en la verificacin del cumplimiento con los planes de proteccin o adecuacin ambiental de las instalaciones con licencia. Las visitas las llevan a cabo nicamente cuando la instalacin desea entregar sus bonos de cumplimiento.42 La creacin de la Inspectora constituye un logro importante, aunque el nmero de inspectores todava es insuficiente. A principios del 2005, el MARN tena entre cinco y siete inspectores para todo el pas, incluyendo al Jefe de la Inspectora. Un nmero tan reducido de inspectores solo se puede traducir en la imposibilidad del MARN para realizar las inspecciones despus de emitido el permiso ambiental. El MARN estima que se necesitan 60 inspectores adicionalescuatro en cada uno de los 14 Departamento del pasa un costo aproximado de US$2 millones de dlares. Para el ao fiscal 2006, el Ministerio de Hacienda ha autorizado la contratacin de 14 inspectores adicionales.
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Ambas reas estn convergiendo. De acuerdo con una propuesta reciente para re-estructurar al MARN, dos funcionarios a cargo de las auditorias ambientales seran trasladados a la Inspectora.

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Aun cuando al Inspectora es al final la entidad responsable de hacer cumplir y ejecutar la mayor parte de las leyes ambientales, otras entidades tambin comparten esta responsabilidad tan difcil. El Fiscal General de la Fiscala Ambiental de la Repblica y la Polica Nacional Civil investigan y enjuician los delitos ambientales, y los tribunales administran justicia, revisan las apelaciones y resuelven los reclamos por compensacin por daos ambientales (ver la Casilla 9). Sin embargo, estas organizaciones tambin tienen debilidades y brechas en su experticia tcnica, materiales logsticos y apoyo (tales como laboratorios).43 Casilla 9: Otras Entidades Involucradas en la Inspeccin Ambiental
. La Fiscala General de la Repblica investiga y enjuicia los delitos ambientales a travs de sus Unidades Ambientales, y puede asistir al MARN en la recoleccin de multas y sanciones. La Fiscala tiene instalaciones en cuatro regiones de El Salvador. Las regiones y sus 13 sub regiones no coinciden necesariamente con la sub divisin departamental, sino ms bien con las necesidades requeridas y particulares. La Fiscala tiene una unidad ambiental pequea en cada una de las cuatro regiones principales (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador). En teora debera haber 15 fiscales ambientales, pero debido a prioridades ms grandes, cuatro han sido transferidos para cubrir secuestros y homicidios. . La Polica Nacional Civil, (PNC) realiza las investigaciones bajo la direccin de la fiscala ambiental en coordinacin con las autoridades correspondientes. Por ejemplo, si se tala un rbol ilegalmente, la PNC coordina con las municipalidades, el MARN, el Ministerio de Agricultura, o la Fiscala. Sin embargo, en los ltimos tres aos se ha reducido a la mitad el nmero de policas de 300 a 150. En cuanto a instalaciones, existe una necesidad particular por reforzar la capacidad de laboratorios en lo que respecta a toxicidad y muestras de calidad aire. Como resultado, a menudo los inspectores deben limitarse a inspecciones visuales. . La Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos tiene una oficina para la defensa del medio ambiente. Esta oficina ha recibido muy pocas denuncias ambientales probablemente debido a que la mayor parte de las denuncias ambientales son presentadas ante MARN a travs del bien conocido sistema de denuncias ciudadanas. . Ha habido un nivel de coordinacin con las inspecciones del Ministerio de Salud, particularmente en lo concerniente a contaminacin por plomo, aunque este tipo de coordinacin es bastante inusual. De acuerdo con el MARN, los inspectores del Ministerio de Salud no estn tcnicamente calificados o especializados, pocas municipalidades poseen una unidad ambiental, y sus calificaciones tcnicas son limitadas.

Pese al hecho que las leyes ambientales son estrictas e incluyen serias sanciones para los infractores, en la prctica, el registro de ejecucin en contra de los infractores es bastante dbil. Por ejemplo, a pesar que caduc la segunda fecha lmite en mayo del 2001, un nmero estimado de aproximadamente 60,000 pequeas empresas no han cumplido a la fecha con el requisito en la LMA de entregar un diagnstico y obtener un permiso (ver arriba). Debido en gran parte a su falta de recursos, el MARN no ha tomado ninguna accin de ejecucin de la ley contra estas empresas infractoras. En los cinco aos en que ha estado operando el servicio de denuncias ciudadanas, ninguna denuncia ha terminado en una sancin o pena. La Inspectora ha recomendado las sanciones al departamento

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Uno de los pocos laboratorios que posee la mayor parte del equipo es el de la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES). Sin embargo, sus servicios no son gratis ni tampoco esta disponible las 24 horas del da los siete das de la semana.

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legal del MARN en 8 casos de los 938 revisados desde enero 2003, pero ninguno ha conllevado a sanciones u otras medidas de aplicacin. En total, mientras se estn realizando esfuerzos para fortalecer la aplicacin, en un sentido ms amplio la Inspectora y el marco de aplicacin ambiental, todava son significativamente dbiles. Los recursos son claramente un problema, pero mejores estructuras, mtodos de trabajo y principios rectores de aplicacin tambin podran facilitar una mayor efectividad de las capacidades existentes (ver Casilla 10). Casilla 10: Principios Rectores para la Reforma de las Autoridades Ambientales de Aplicacin
Los Principios Rectores para la reforma de las autoridades ambientales ejecutoras fueron desarrollados para servir como una gua no obligatoria para los ministerios del medio ambiente y las Autoridades Ambientales de Aplicacin (AAA) y los niveles nacionales y subnacionales en Europa Oriental, Cucaso y Asia Central (EECCA, por siglas en ingls). Sin embargo, podran ser tiles en otras economas de transicin o emergentes porque estn basados en abundantes experiencias internacionales acumuladas. I. Fundamentos de Aplicacin Principio 1. Los sistemas de aplicacin ambiental deberan asegurar la proteccin efectiva y eficiente de la salud humana y del medio ambiente. Principio 2. Al lograr el cumplimiento, la prevencin es mejor que la cura; por lo tanto, las AAA deben maximizar el efecto disuasivo de sus actividades. Principio 3. Las AAA deben tratar equitativamente a las comunidades reguladas; las acciones de aplicacin deberan tener una justificacin slida. Principio 4. Los requisitos ambientales deberan ser ejecutables y establecer objetivos de cumplimiento viables. Principio 5. El personal de las AAA debera trabajar con integridad y ser totalmente responsables de cualquier decisin que tomen. II. Responsabilidades, Poderes y Organizacin de las AAA Principio 6. Las AAA deberan establecerse como instituciones autnomas, con responsabilidades claras y definidas y poderes apropiados para llevar a cabo sus objetivos. Principio 7. La estructura organizativa de una AAA debera reflejar prioridades ambientales y responsabilidades legalmente definidas. Principio 8. Las decisiones de aplicacin deberan delegarse y tomarse en los niveles ms bajos donde los problemas pueden ser manejados; las AAA a nivel nacional deben proveer un respaldo y coordinacin apropiados. Principio 9. Las AAA deberan identificar y establecer relaciones efectivas de trabajo con otras agencias y departamentos cuyas actividades influyan la aplicacin ambiental. III. Papel de una Comunidad Pblica General y una Comunidad Regulada Principio 10. Las AAA deberan asegurar una comunicacin efectiva con el pblico en general y ofrecer oportunidades para que los ciudadanos contribuyan a una aplicacin ambiental ms efectiva. Principio 11. Las AAA deberan establecer mecanismos para ayudar a las comunidades reguladas a comprender mejor y cumplir voluntariamente los requisitos ambientales. Principio 12. Las AAA deberan requerir a las comunidades reguladas a que lleven auto-monitoreos e informes de desempeo ambiental. IV. Mtodos de trabajo, Estrategias y Herramientas Principio 13. Las AAA deberan adoptar un enfoque basado en el desempeo en sus mtodos de trabajo; este enfoque debe estar arraigado en un proceso regulador iterativo (cclico). Principio 14. Tomando en cuenta la necesidad de establecer prioridades, de equilibrar efectivamente medidas preventivas y punitivas y de usar efectivamente recursos escasos, una AAA debera desarrollar estrategias de aplicacin adaptadas y respaldadas por planes de implementacin anuales.

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Principio 15. Las estrategias y planes operativos de las AAA deberan identificar y perfilar acertadamente a la comunidad regulada. Principio 16. Se deben introducir nuevos requisitos reguladores en un perodo de transicin y tomar en cuenta las acciones a ser emprendidas por las AAA y la comunidad regulada y sus costos asociados. Principio 17. Cada inspeccin debe ser planeada y ejecutada de acuerdo con criterios mnimos especficos; un enfoque integrado debera aplicarse gradualmente. Principio 18. Las AAA deberan tener acceso a recursos adecuados para sancionar los incumplimientos en un tiempo y maneras proporcionales. Principio 19. Deberan desarrollarse indicadores contra los cuales pueda medirse y mejorar continuamente el desempeo de las AAA. V. Recursos, Presupuesto y Administracin Financiera Principio 20. Las AAA deberan establecer un sistema efectivo de manejo de personal que aborde la remuneracin, la motivacin y el desarrollo profesional. Principio 21. Las AAA deberan identificar los recursos humanos, materiales y financieros requeridos para llevar a cabo sus responsabilidades; deberan presentar solicitudes para asignacin de recursos, con justificaciones completas, a travs del proceso presupuestario normal. Principio 22. Las AAA deberan aplicar procedimientos rigurosos de administracin financiera y presupuestos. VI: Cooperacin Internacional Principio 23. Las AAA deberan contribuir y tomar de las experiencias internacionales de aplicacin y cumplimiento. La implementacin efectiva de los Principios Rectores requerir un cierto ambiente habilitador, consistente de varios elementos, incluyendo prerrequisitos relacionados con agencias (objetivos claros y una estrategia para conducir reformas, liderazgos firmes, selectividad y gradualismo, entendimiento de tendencias de desarrollo), prerrequisitos nacionales (voluntad poltica, participacin de las partes interesadas y sistemas gubernamentales democrticos y de mercado) y apoyo internacional. Fuente: OECD (2003).

2.2. Interaccin del Ministerio con Otros Actores Claves Las instituciones ambientales efectivas del sector pblico requieren una serie de caractersticas incluyendo una efectiva coordinacin sectorial representativa; el balance entre centralizacin y descentralizacin de la supervisin ambiental; y transparencia, participacin y acceso del pblico a la informacin ambiental (Lovei y Pillai 2003). Tal como se indic en la seccin anterior, la ley ha establecido una serie de jurisdicciones para tales capacidades de trabajo. 2.2.1 Coordinacin Interministerial A pesar de que nominalmente el MARN est a cargo de las polticas ambientales, una serie de ministerios y entidades con poder (con grandes presupuestos y recursos) tienen importantes mandatos ambientales (Ver Casilla 11).

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Casilla 11: Organizaciones Gubernamentales con Responsabilidades Ambientales Clave

. La Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) es el ente autnomo oficial responsable de proveer los servicios pblicos de agua potable y alcantarillados a nivel nacional, con excepcin de una docena de municipalidades donde el gobierno local provee esos servicios. A pesar del vnculo natural entre el mandato de ANDA y el medio ambiente, los estatutos que rigen sus actividades no incluyen estipulaciones para la proteccin ambiental, prevencin de la contaminacin y el uso sostenible de los recursos hdricos. Adems, ANDA est exento de los requisitos de la Ley Forestal en cuanto a limpieza de terrenos y la descarga de aguas residuales de sus sistemas de alcantarillas se caracteriza por su falta de tratamiento (solo el 3 por ciento es tratada). Por otra parte, ANDA tiene una unidad ambiental (UA) dentro de su departamento de aseguramiento de la calidad desde 1993. Hasta el ao 2003, ha operado horizontalmente como un comit ambiental bajo la coordinacin de la Gerencia Tcnica de ANDA y est conectado con todas las reas operativas y administrativas. El comit consiste de un equipo multidisciplinario de 15 personas. Propone regulaciones ambientales, dirige el manejo ambiental dentro de la institucin y vela por que los proyectos cumplan con las regulaciones ambientales y coordina las relaciones interinstitucionales con otras entidades, particularmente con el MARN. Respecto a los EIA, ANDA tambin colabora de cerca con el MARN a travs de su UA, que lleva a cabo muchas de las funciones del MARN tales como darle seguimiento a los programas de manejo ambiental y medidas de mitigacin. Los EIAs son preparados para proyectos a gran escala y los proyectos pequeos solo requieren llenar un formulario ambiental y un plan de mitigacin ambiental. . El Ministerio de Obras Pblicas (MOP) es responsable de las obras pblicas, transporte, vivienda y desarrollo urbano. Las funciones ambientales del MOP incluyen la planificacin, construccin de carreteras, controlar la contaminacin del aire causada por los vehculos y autorizar la construccin de nuevas edificaciones. El MOP ha comenzado a transferir las tres ltimas funciones a municipalidades capaces de absorberlas tanto tcnicamente como administrativamente .1 Si bien no existe una poltica ambiental especfica en el MOP, consideraciones ambientales se incluyen en todas sus actividades de construccin de infraestructuras y el MOP no lleva a cabo proyectos sin obtener previamente el permiso ambiental. El MOP ha creado una Unidad Ambiental - la Gerencia de Medio Ambiente - en 1994 y desde entonces la LMA la ha fortalecido. La Unidad se ha enfocado ms que todo en obtener permisos del MARN, y en efecto, lleva a cabo muchas de las acciones que son normalmente responsabilidades del MARN, tales como dar seguimiento a programas de manejo ambiental y medidas de mitigacin. La unidad es actualmente un grupo multidisciplinario con siete empleados especializados y ha tomado parte en el desarrollo de especificaciones tcnicas para obras de nuevas carreteras, permisos ambientales, trminos de referencia para evaluaciones de impacto social, procedimientos de proyectos en marcha y modelos de reportes de seguimiento para proyectos en marcha. El MOP ha celebrado un acuerdo de cooperacin interinstitucional con el MARN para asignar un grupo de personal para procesar los permisos ambientales. . El Ministerio de Asistencia Pblica y Asistencia Social (MSPAS) tiene poderes substanciales y responsabilidades en muchas reas de proteccin ambiental tales como el manejo de desechos y sustancias peligrosas, contaminacin del aire y del ruido, calidad del agua y planificacin del uso urbano de la tierra entre otros. Algunas de sus funciones ambientales son tan extensas como las del MARN, pero en la prctica, llevan a cabo y hacen cumplir muy pocas de ellas. . El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) tiene funciones ambientales importantes, incluyendo la jurisdiccin sobre la pesca, pesticidas agrcolas y todo lo relacionado con lo forestal en otras reas aparte de las reas naturales protegidas (1 por ciento del territorio) y las reas urbanas - que estn bajo el MARN y las municipalidades, respectivamente. El MARN es ahora responsable de la vida silvestre, los humedales y las reas naturales protegidas. Por ejemplo, el MAG est encargado de garantizar el abastecimiento seguro y saludable de alimentos para consumo domstico (tanto en calidad como en cantidad) y de hacer cumplir los lmites establecidos para el uso de pesticidas en actividades agrcolas.

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Como contrapeso de esta situacin y con el fin de establecer los temas ambientales, el MARN ha usado dos vehculos principales: su participacin en reuniones del Gabinete y el uso del Sistema Nacional de Manejo Ambiental (SINAMA). El MARN toma parte de las Reuniones del Gabinete Social, donde lucha para asegurar la coordinacin bsica con otros ministerios y agencias al ms alto nivel. Y lo que es ms importante, el MARN no participa en las Reuniones del Gabinete Econmico, donde se discuten las decisiones sobre polticas clave - incluyendo inversiones de infraestructura. Sin embargo, dos instituciones clave al centro del Gobierno salvadoreo llevan a cabo importantes negociaciones (Casa Presidencial), el cual tiene un papel crtico en el diseo de polticas, vetar leyes y regulaciones, asegurar la coordinacin entre ministerios y entidades y monitorear resultados: La Secretara Tcnica, la cual es responsable de facilitar la coordinacin entre el Gabinete y el Presidente y de asegurar la coherencia poltica. La Secretara de Asuntos Legislativos y Jurdicos, la cual est a cargo de coordinar los detalles de las leyes propuestas y revisar leyes y regulaciones propuestas para asegurar la coherencia con otras leyes y con las agendas de las diferentes reas del gobierno. Debido a las negociaciones del TLCCA-RD, el acceso del MARN a estos entes centrales con poder y al Ministerio de Economa ha mejorado significativamente en los ltimos meses. En lo que respecta a SINAMA, esta institucin bien diseada ha luchado para trabajar correctamente. Hasta la fecha, pocos miembros de SINAMA han establecido unidades ambientales independientes. Las excepciones son el MOP y ANDA, cuyos departamentos que ahora funcionan como unidades ambientales (ver Casilla 11).44 La generadora de energa, la Comisin Hidroelctrica del Ro lempa (CEL), tambin tiene una unidad con tres tcnicos permanentes y seis bajo contrato para proyectos especficos. Al igual que en el MOP y ANDA, la unidad ambiental de CEL trabaja de cerca con el MARN en las EIAs, asumiendo muchas de las funciones que se suponen sean llevadas a cabo por el MARN. Las unidades ambientales restantes tienden a cumplir pocas funciones activas y se enfocan primordialmente en preparar EIAs y obtener permisos para sus propios proyectos. Tambin parece que mucha de la interaccin ocurre actualmente entre el MARN y cada unidad individualmente, pero el objetivo de coordinacin de SINAMA servira ms a travs de acciones de agencias mltiples. Las cuatro razones principales anticipadas para la actual debilidad de SINAMA son: i) Todos los ministerios estn endmicamente cortos de personal;
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Estos departamentos fueron creados en respuesta a las recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo.

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ii) El MARN carece de una secretara determinada para dirigir al SINAMA;45 iii) El director del SINAMA no tiene un enlace directo con la oficina presidencial y en particular con la poderosa Secretara Tcnica, privando al sistema de una relevancia y coherencia poltica ms clara; y iv) Una agenda para cooperar con otros sectores en temas de inters comn est an por definirse. Un acontecimiento que debera fortalecer la coordinacin interministerial y de este modo establecer la poltica ambiental es la reciente creacin del Comit Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA), que es el Comit Ejecutivo de CONAMA, y que prcticamente maneja a SINAMA. La coordinacin con las municipalidades es escasa46; no hay un ente municipal coordinando dentro del gobierno central. Mucho del dilogo se lleva a cabo a travs de una entidad no gubernamental, la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES), que promueve y apoya la autonoma municipal. Hasta la fecha, la agenda ambiental no ha sido el objeto de atencin de COMURES. Este ente puede an desempear un papel en establecer unidades ambientales en municipalidades que todava no lo han hecho, y promover la coordinacin entre municipalidades en asuntos ambientales. Alternadamente, a la Oficina de Participacin Ciudadana del MARN se le ha encargado una red de conexiones entre municipalidades, ONG y los ciudadanos. Tal situacin suscita asuntos importantes, debido a la rpida expansin del papel de las municipalidades en El Salvador y sus importantes mandatos ambientales. 2.2.2 Coordinacin con las Municipalidades Las municipalidades son autnomas y pueden promulgar e implementar regulaciones concernientes al medio ambiente (24 estn vigentes). Sin embargo, debido a que la LMA es muy general y no determina claramente el alcance de las jurisdicciones departamentales, las municipalidades a menudo otorgan permisos para proyectos sin reconocer la necesidad de permisos departamentales (notablemente las EIA) o adoptan regulaciones que se traslapan con iniciativas departamentales, creando confusin para la comunidad regulada. Los efectos de esas ambigedades legales son agravados en ausencia de un mecanismo coordinador entre el gobierno departamental y las municipalidades, y por el hecho de que COMURES (la asociacin de municipalidades)
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La responsabilidad de organizar y facilitar las reuniones de SINAMA recae en el Director Ejecutivo del MARN, quien acta como su secretario, pero el Director Ejecutivo tiene otras muchas funciones y nadie en su personal se enfoca exclusivamente en SINAMA. 46 El Artculo 4 del Cdigo Municipal otorga a las municipalidades jurisdiccin sobre regular todos los asuntos de proteccin de recursos naturales dentro de la municipalidad. Los asuntos regulados bajo la LMA estn excluidos en principio de la jurisdiccin municipal, pero debido a que la LMA es tan general y ambigua, cualesquiera asuntos estn abiertos a la regulacin de las municipales, conduciendo a conflictos y traslapes. Existen 24 estatutos municipales relacionados con el medio ambiente. Las municipalidades pueden ejercery en algunos casos han ejercidoestos amplios poderes autnomos, promoviendo un marco legal ambiental muy complejo y fragmentado. Sin embargo, a medida que han aparecido las empresas de las industrias de telecomunicaciones y electricidad, las negociaciones bastante discutidas pueden reducir o eliminar estos problemas jurisdiccionales.

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no ha desarrollado an un programa para asistir a las municipalidades en asuntos ambientales y promover la coordinacin y coherencia en sus enfoques. Los mayores retos para el manejo ambiental a nivel municipal son lograr una definicin clara de competencias, promover la coordinacin con el gobierno departamental y entre las municipalidades; y formar la capacidad para regular, implementar y hacer cumplir los estatutos ambientales. Las recomendaciones de este informe para mejorar la coordinacin y la planificacin a un nivel departamental y abordar las ambigedades e inconsistencias en el marco legal deberan facilitar seguramente la tarea de mejorar el manejo ambiental municipal. Por ejemplo, la claridad en definir el papel de las autoridades municipales en el manejo de las cuencas ser un elemento fundamental del sistema de manejo del agua. Adems, la formacin de capacidades a nivel municipal, ya emprendida a cierto punto por la iniciativa FORGAES de la Unin Europea, es necesaria para asegurar el manejo ambiental local efectivo como una parte integral del esfuerzo del pas por lograr un manejo ambiental de alta calidad. 2.2.3 Coordinacin con Actores No Gubernamentales El MARN es visto por la sociedad salvadorea como una organizacin moderna y abierta. Desde el diseo de la LMA a mediados de 1990 donde se organiz una discusin abierta y animada - hasta su prctica da con da, el Ministerio ha tratado de compensar su falta de recursos polticos y econmicos con una posicin abierta a la sociedad, impulsando repetidamente el contacto directo con las partes interesadas. Por ejemplo, se ha cultivado una fuerte relacin cooperativa con el sector empresarial. Organizaciones como la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP) han proporcionado la experiencia y conocimientos y la representacin para promover iniciativas ambientales y acuerdos ambientales de intermediacin entre empresas y gobierno. El primer acuerdo se firmar pronto entre el MARN y el sector de produccin porcina.47 Tambin est bajo discusin un marco de acuerdos para colaboraciones futuras. Adems, El Salvador se ha beneficiado de dilogos con un gran nmero de organizaciones ambientales no gubernamentales. Entre estas, pocas instituciones sobresalen por tener el conocimiento y la habilidad crtica de contribuir a la poltica gubernamental proveyendo investigaciones adicionales, anlisis, administracin de proyectos y educacin ambiental, incluyendo la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Social y Econmico (FUSADES), el Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), la Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y SALVANATURA. El MARN tambin se ha beneficiado del apoyo (incluyendo financiero) de organizaciones regionales e internacionales tales como la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y la iniciativa apoyada por la Unin Europea, Fortalecimiento de la Gestin Ambiental en El Salvador, conocida como FORGAES. (Ver Anexo IV.).

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Esta iniciativa debera promover la proteccin ambiental y ayudar a que los productores cumplan con respecto a diagnsticos y permisos ambientales.

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Muchas de estas organizaciones llevan a cabo investigaciones y anlisis de alta calidad y trabajan en proyectos especficos. Han desempeado un papel importante en influenciar la adopcin de polticas a favor del medio ambiente y aumentar la conciencia ambiental entre el pueblo salvadoreo y han sido clave en elevar el nivel de dilogo de polticas sobre asuntos ambientales. Este enfoque abierto a la gobernabilidad se arraig ms a finales del 2004 cuando fue creado el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Desde entonces, el CONAMA ha estado reunindose una vez al mes para discutir informalmente ciertos asuntos ambientales de inters para el MARN. Aunque sea muy pronto para asegurar la efectividad y relevancia del asesoramiento del CONAMA, el sealamiento de fuertes crticas de las acciones ambientales gubernamentales puede mejorar la transparencia y amplitud. No obstante, el Consejo adolece de la falta de aporte pblico en la seleccin y operacin del mismo y de una falta de mecanismos para darle seguimiento a sus recomendaciones. Adems, sus reuniones y recomendaciones no son pblicas ni son informada al pblico, y por ende, se obstaculiza su estatus representativo y an su credibilidad. En cuanto a algunos de los instrumentos de transparencia clave tales como el mecanismo de aviso y comentarios relacionados a la EIA, lamentablemente, la participacin ha sido limitada excepto en casos cuando la reunin se lleva a cabo en la municipalidad afectada. Un mayor inconveniente ha sido el hecho de que unas cuantas partes interesadas son en la prctica capaces de revisar los EIAs en las instalaciones del MARN y dentro del corto plazo previsto. Adems, es posible que muchas de las partes ms afectadas nunca vean los avisos publicados relacionados con proyectos propuestos en los medios de comunicacin nacionales. En trminos de la calidad global de la consulta, es posible que dos asuntos requieran una mayor consideracin. Primero, el sector privado ha ganado en los ltimos aos, una capacidad considerable de cabildeo, particularmente a travs de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), y comnmente participa de lleno en el proceso de elaboracin de leyes a travs de comits ad hoc. Tal loable participacin, sin embargo, no ha sido igualada por accesos similares de ONG y el pblico en general cuando se establecen prioridades y durante el proceso elaboracin leyes. Segundo, la falta de seguimiento parece ser un problema general en las consultas con las partes interesadas, ONG y ciudadanos. 2.2.4 Cooperacin Internacional La cooperacin internacional ha sido una fuente importante de financiamiento y de contribuciones tcnicas para la poltica ambiental de El Salvador. Los fondos de USAID ayudaron a desarrollar la Ley de Medio Ambiente, y por ende, al Ministerio del Medio Ambiente. El BID ha brindado asistencia tcnica y financiera importante en los sectores de control del agua y de la contaminacin. La Unin Europea est apoyando al pas con un proyecto para fortalecer el manejo ambiental. El PNUD ha estado llevando a cabo 47

pequeos proyectos subsidiados con un fuerte enfoque hacia los recursos naturales y ambientales. El Banco tambin ha suministrado asistencia tcnica y financiera en fortalecimiento institucional, manejo de recursos naturales, manejo ambiental, biodiversidad, y ms recientemente, en la consolidacin y administracin de reas protegidas, y en proyectos piloto de mecanismos de pago por servicios ambientales. Muchos otros donantes han estado presentes en el rea ambiental apoyando al Ministerio o a municipalidades locales, incluyendo intentos de reformulacin de la legislacin del agua del pas. De acuerdo con el MARN, hay 41 socios apoyando a El Salvador en asuntos ambientales. El apoyo bilateral da cuenta de 22 de estas asociaciones mientras que el resto est dividido entre agencias especializadas de la ONU (7), ONG internacionales (3), convenciones internacionales (6), la Unin Europea, el GEF y el BID. A enero de 2006, el MARN estaba implementado proyectos de cooperacin por un total de US$ 62 millones. Las donaciones dan cuenta de US$ 24.5 millones. Los recursos provenientes de las donaciones han sido asignados a una amplia gama de temas, incluyendo tecnologa limpia, reas protegidas, manglares, recursos hdricos, cuencas, desechos slidos, aguas residuales, participacin de la sociedad civil, agricultura y bosques, conservacin de recursos naturales, cambio climtico, bioseguridad, fortalecimiento del manejo ambiental, capa de ozono y turismo sostenible. Los restantes US$ 37.5 millones es un prstamo con el BID (US$ 29.8 millones) y el Gobierno de Taiwn (China) (US$ 7.7 millones) para el proyecto de Descontaminacin de reas Crticas. El proyecto de Descontaminacin de reas Crticas es la operacin ms grande con fondos internacionales. El objetivo de este proyecto es establecer una base tcnica e institucional slida para la descontaminacin del medio ambiente en El Salvador. Busca tambin consolidar mecanismos para el manejo ambiental en tres reas: (i) contaminacin del aire, (ii) contaminacin del agua, y (iii) desechos slidos. Este proyecto est programado para finalizar en diciembre de 2006. Sigue la Unin Europea con una donacin de US$ 11.3 millones que termina en diciembre de 2006. Este proyecto tiene el objetivo de fortalecer el manejo ambiental en El Salvador. Una especial atencin est siendo puesta al manejo de riesgos locales y la inclusin de consideraciones de gnero en las polticas ambientales. El objetivo del Proyecto de Pago por Servicios Ambientales del Banco Mundial /GEF (US$ 10 millones) es apoyar al desarrollo de mercados de servicios ambientales que sern suministrados por dueos de terrenos a la vez que se mejora y se protege la diversidad biolgica y se preservan bosque importantes y ecosistemas de montaa. Esto ser logrado a travs del desarrollo de sistema basado en el mercado basado para contratar servicios ambientales en reas prioritarias, y para consolidar, expandir y restaurar ecosistemas crticos en el paisaje de produccin. Los mayor donante bilateral es Estados Unidos. Una de las seis actividades bajo el programa de Crecimiento Econmico de USAID es una iniciativa de tres aos de US$ 9 millones, titulada: Conservacin y Manejo Mejorado de Cuencas Hdricas Crticas. Esta 48

apoyar a la consolidacin y el manejo efectivo de protegidas seleccionadas, hbitat y recursos naturales seleccionados. Estas contribuciones muestran un compromiso cada vez mayor de la comunidad internacional para ayudar al gobierno de El Salvador a abordar sus problemas ambientales. La coordinacin tambin est aumentando. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) encabeza el mecanismo de coordinacin de los donantes en curso que ha sido realineada para promover la cooperacin internacional hacia el logro de El Salvador de las Metas de Desarrollo del Milenio. La primera reunin de donantes llevada a cabo en julio de 2005 fue presidida por el Viceministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Hubo un acuerdo general entre las agencias participantes para compartir informacin de proyectos y actividades a travs de una plantilla comn que sera compilada por el Ministerio en una matriz actual de actividades de los donantes. Los prximos pasos en las reuniones de coordinacin de donantes ser una oportunidad importante para el MARN para delinear la cooperacin internacional contra reas prioritarias de la poltica ambiental. Esto identificar vacos de inversiones y debera permitir al Gobierno de El Salvador guiar estas inversiones en aquellas reas ms crticas para el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio relacionadas al medio ambiente. 3. Desempeo Institucional y Organizativo 3.1 Evaluacin de las Fortalezas y Debilidades El Gobierno de El Salvador ha emprendido grandes esfuerzos para establecer marcos institucionales y organizativos para la proteccin ambiental. Aunque existen desafos importantes, el pas tiene una base fuerte, que permitir a El Salvador mejorar su manejo regulador de tal manera que responda efectivamente a las presiones ambientales existentes y futuras que trae la ampliacin del comercio y la inversin. Entre las fortalezas ms importantes, hacemos notar las siguientes: El Salvador tiene en prctica una ley ambiental general que establece una base slida para regular la contaminacin ambiental y la conservacin de recursos. El marco legal existente es extenso y ambicioso en sus principios. La LMA tambin abre oportunidades para el desarrollo de un conjunto de instrumentos de polticas ambientales efectivas para enfrentar otros asuntos ambientales. El pas ha establecido instituciones para desarrollar e implementar polticas ambientales. El MARN puede confiar en un grupo de administradores conciente y motivado y cada vez ms experto. Una fuerte relacin cooperativa entre el gobierno y el sector empresarial tambin provee una base para un dilogo provechoso. Esta relacin debera permitir la formacin de consensos y acuerdos en aspectos clave, tales como una atencin renovada en la aplicacin. En particular, instituciones como ANEP tienen la experiencia y conocimientos y la representacin para promover iniciativas ambientales y acuerdos ambientales de intermediarios entre las empresas y el gobierno. 49

Contribuciones valiosas a la proteccin ambiental en El Salvador tambin pueden esperarse de una serie de ONG que se ocupan de asuntos ambientales a diferentes niveles. Los sistemas de reclamos de ciudadano estn funcionando y es una de los nicos incentivos que promueven altos niveles de cumplimiento de las regulaciones Un activo importante para mejoras adicionales es una mayor conciencia, en muchos niveles dentro del MARN, de las debilidades del marco ambiental y el deseo de abordarlas. Otras reas claves del gobierno (incluyendo la Secretara Tcnica y el Ministerio de Economa) tambin parecen estar interesadas en mejorar el marco ambiental. Hay un reconocimiento general de la necesidad de fortalecer la proteccin ambiental y de eliminar al mismo tiempo obstculos innecesarios para la actividad econmica. Eventos recientes como el Huracn Stan tambin propiciaron el amplio reconocimiento de la necesidad de endurecer la proteccin ambiental y de eliminar al mismo tiempo obstculos innecesarios de la actividad econmica. Los esfuerzos especficos que se estn llevando a cabo continuarn haciendo que el sistema sea ms fuerte, adaptable y activo. Entre estas iniciativas, las siguientes merecen atencin: La recin creada Inspectora Ambiental debera mejorar la verificacin del cumplimiento y la aplicacin. Un marco legal prximo sobre el agua debera reducir duplicaciones, traslapes y contradicciones con la LMA y mejorar el marco regulador para el manejo de este recurso clave. La promulgacin prxima de dos nuevas leyes sobre la Vida Silvestre y reas Naturales Protegidas continuar completando el marco legal. El desarrollo de una poltica sobre organismos transgnicos48 (MAG y MARN) proveer un marco para abordar este tema difcil. La formulacin de un plan de desarrollo territorial - Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (Viceministro de Vivienda) mejorar la prevencin y el manejo de la degradacin y riesgos ambientales. Esfuerzos para reformar los sistemas de las EIA deberan esperarse para eliminar el trabajo atrasado en las EIAs y mejorar la emisin de permisos ambientales. El desarrollo de acuerdos sectoriales - Acuerdos de Cooperacin Ambiental para la Competitividad deberan esperarse para ayudar a llevar al cumplimiento al sector privado. El gobierno ha comenzado a redactar el proyecto de una nueva ley sobre transparencia que se espera para fortalecer la rendicin de cuentas. Estos esfuerzos han llevado a El Salvador a adelantar mucho hacia la proteccin ambiental efectiva: sin embargo, el marco ambiental global todava adolece de
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Un organismo de una especie a la cual fueron incorporados uno o ms genes de otras especies.

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debilidades significativas que pueden no solo reducir la meta final de desarrollo sostenible en el largo plazo, sino tambin minimizar los beneficios del TLCCA-RD e incitar disputas comerciales. Un esfuerzo renovado para establecer prioridades y coordinar su implementacin es necesario para tratar de resolver los problemas de degradacin ambiental en El Salvador y ponerlo en una posicin para abordar presiones potenciales cada vez mayores relacionadas con la expansin del comercio y de infraestructura. Es necesario resolver algunos asuntos legales importantes particularmente aquellos concernientes a la falta de coherencia de la rpida expansin del marco legal. Una prioridad debera ser reducir y posiblemente resolver el traslape perjudicial en el rea hdrica. Tambin es necesario aclarar y resolver asuntos jurisdiccionales complejos (por ejemplo, con las municipalidades). Regulaciones y estndares tcnicos se necesitan en varias reas, pero las ms urgentes son las regulaciones para disminuir la carga del marco del manejo ambiental el Sistema de Gestin Ambiental. En la prctica, los esfuerzos para implementar el marco legal se han concentrado en la formacin de los procesos de los EIA, mientras que otros instrumentos que pueden ser potencialmente efectivos en abordar ciertos temas ambientales, tales como estndares tcnicos para cierto tipo de actividades, incentivos y desincentivos, faltan an por establecerse. Mejores regulaciones y ms claras tambin reducirn el excesivo criterio que existe para obtener permisos ambientales y mejorar el cumplimiento de la ley. Despus de siete aos de operacin, el MARN necesita ser revitalizado y reforzado a travs de un establecimiento de prioridades, planificacin, coordinacin y recursos mejorados y con una extensin de sus capacidades de aplicacin y sistemas de informacin mejorados. El cumplimiento de la ley es un reto cada vez ms serio, particularmente para las pequeas y medianas empresas (PYMES). Las PYMES son numerosas, menos concientizadas de los requisitos ambientales y tienen una capacidad financiera reducida para absorber los costos de la prevencin de la contaminacin y conservacin de los recursos. El cumplimiento y la efectividad del marco legal tiende a depender exclusivamente de las herramientas de "mando y control", que son ms costosas de operar y tienden a ser ms costosas para cumplirlas. El sistema de aplicacin tambin ha sufrido reduccin de personal, de recursos y de herramientas legales adecuadas.

En trminos generales, se puede tratar de resolver estas debilidades de forma efectiva en los prximos aos. Debera esperarse el cumplimiento de las obligaciones ambientales bajo el TLCCA-RD para promover el cumplimiento, mejorar el monitoreo y la verificacin y suscitar la aplicacin contra los infractores. La preparacin para entrada en vigencia del TLCCA-RD (incluyendo esta CEA) tambin abre oportunidades para avances en asuntos desafiantes y para responder a asuntos que han sido pospuestos o que quedaron en un impasse. Este es tambin el momento, donde surgen las oportunidades para evaluar y ajustar herramientas y estrategias existentes. 51

3.2 Referencia al Marco Aplicado La pregunta clave que necesita ser respondida es: Qu capacidades de la administracin pblica existen (o no) para responder a las necesidades de un marco institucional y organizativo de clase mundial para abordar los asuntos ambientales en El Salvador? El desempeo ambiental del sector pblico global en El Salvador puede ser mejorado a travs de la adopcin de capacidades reguladoras modernas basadas en principios internacionales de buena regulacin tales como49: Rendicin de cuentas y seguridad, que sigue aspectos tales como seguridad legal, intervenciones previsibles y reglas. Transparencia, que es garantizada a travs de reglas claras y simples, apertura a travs de todo el proceso poltico, consultas particulares a las partes interesadas y el combate a la corrupcin. Legitimidad, que est relacionada con la necesidad de proteger la seguridad, salud, medio ambiente, consumidores e intereses pblicos con mandatos apropiados y fundamentados. Eficiencia, que gua al desarrollo y mantenimiento de reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y oportunas y flexibilidad de acuerdo con las necesidades del mercado. Experiencia y conocimientos, que garantiza que existen las habilidades y entendimientos para tratar con mercados y tecnologas complejas.

La tabla 4 resume aspectos seleccionados que se piensa que tienen un impacto mayor sobre el desempeo- de los marcos institucional y organizativo actuales que interactan en El Salvador, de conformidad con aquellas referencias tericas. Tambin seala que mejorar las capacidades reguladoras del estado no es solo una cuestin de cambio de polticas y leyes. El cambio sostenible requiere reformas a las prcticas, capacidades, instituciones y an a las culturas en el sector pblico, que est muy acostumbrado a intervenir en las actividades del sector privado.

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Este conjunto de principios de buena gobernabilidad est basado en parmetros de la OECD usados para evaluar capacidades reguladoras e institucionales (ver OECD 1995, 1997, 2002).

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Marco Regulador y Legal

Tabla 4: Referencias Clave de los Marcos Institucionales y Organizativos de El Salvador Rendicin de Transparencia Legitimidad Eficiencia Experiencia y (reglas claras y (proteccin de la (Reglas de bajo costo, Cuentas y Conocimientos sencillas, apertura a seguridad, salud, medio decisiones ordenadas y (buenas habilidades Seguridad (seguridad legal, travs de todo el ambiente e intereses oportunas , moverse reguladoras y intervenciones y proceso poltico, pblicos de acuerdo rpidamente para entendimiento de reglas predecibles) consultas a las partes con mandatos cumplir con las mercados y tecnologas interesadas, menos fundados) necesidades del complejas) corrupcin) mercado) Las polticas Instrumentos como Prioridades Lo principal no est carecen de metas CONAMA y consultas descontroladas. trabajando cuantitativas sobre polticas Asignaciones de apropiadamente debido precisas. conferidas por mandato presupuesto a nivel a la falta de una existen pero necesitan nacional y dentro del secretara y acceso al ser implementadas MARN no reflejan la gobierno central. efectivamente. gravedad de los problemas ambientales. El marco legal Los proyectos de La LMA establece una El MARN ha puesto carece de regulaciones no estn marca alta para la demasiado nfasis en el coherencia y de lo siendo apropiadamente proteccin que no est EIA como la especfico. Faltan consultados antes de su igualada con herramienta ambiental an leyes promulgacin. instrumentos adecuados principal. adecuadas sobre el y una estrategia de agua. implementacin.

Polticas

Rendicin de Cuentas y Seguridad (seguridad legal, intervenciones y reglas predecibles)

EIA

El requisito del EIA carece de una categorizacin de proyectos.

Transparencia (reglas claras y sencillas, apertura a travs de todo el proceso poltico, consultas a las partes interesadas, menos corrupcin) Los permisos finales no son hechos pblicos y adems el pblico no conoce los requisitos impuestos.

Sistema de Informacin Ambiental

El Sistema de Informacin Ambiental (SIA) todava tiene brechas importantes.

El sitio Web del MARN tiene bastante informacin ambiental.

Eficiencia (Reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y oportunas , moverse rpidamente para cumplir con las necesidades del mercado) La falta de regulaciones El atraso de EIAs crea y estndares precisos demoras y por lo tanto permite una discrecin reduce la inversin. El excesiva durante la MARN ha iniciado adjudicacin de medidas para reducir la autorizaciones. carga y retraso de tiempo. Las decisiones toman demasiado tiempo. El SIA no es usado Enlaces y Sinergias con para propsitos de el SNET no han sido elaboracin de explorados. polticas. Los indicadores del SIA no estn siendo actualizados peridicamente.

Legitimidad (proteccin de la seguridad, salud, medio ambiente e intereses pblicos de acuerdo con mandatos fundados)

Experiencia y Conocimientos (buenas habilidades reguladoras y entendimiento de mercados y tecnologas complejas) El impacto del proceso del EIA en el desempeo ambiental y su competitividad no estn medidos.

Rendicin de Cuentas y Seguridad (seguridad legal, intervenciones y reglas predecibles)

Procesos de Consultas

Estn aumentando las consultas activas con las partes interesadas, por Ej. CONAMA. La tasa de cumplimiento es baja, particularmente entre pequeas y medianas empresas.

Transparencia (reglas claras y sencillas, apertura a travs de todo el proceso poltico, consultas a las partes interesadas, menos corrupcin) Las decisiones y recomendaciones del CONAMA no son pblicas.

Legitimidad (proteccin de la seguridad, salud, medio ambiente e intereses pblicos de acuerdo con mandatos fundados) Las consultas de proyectos de medidas no son obligatorias.

Eficiencia (Reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y oportunas , moverse rpidamente para cumplir con las necesidades del mercado)

Experiencia y Conocimientos (buenas habilidades reguladoras y entendimiento de mercados y tecnologas complejas)

Cumplimiento y Aplicacin

La informacin sobre cumplimiento no se recopila sistemticamente y no est disponible para el pblico.

Prevalecen las medidas coercitivas. Falta la promocin del cumplimiento. El nmero de inspectores es bajo y no hay un programa de inspeccin que apunte a los problemas ms importantes en vez de reaccionar solamente a las quejas.

Demasiados requisitos y estndares demasiado altos incrementan el riesgo del incumplimiento. La reciente creacin de una Inspectora en el Ministerio va a incrementar su eficiencia.

La falta de laboratorio reduce la efectividad de la aplicacin. Las certificaciones de terceros, etc. no han sido usadas.

Rendicin de Cuentas y Seguridad (seguridad legal, intervenciones y reglas predecibles)

Las quejas de los ciudadanos estn funcionando. Los tribunales no desempean un papel importante.

Quejas y apelaciones

Transparencia (reglas claras y sencillas, apertura a travs de todo el proceso poltico, consultas a las partes interesadas, menos corrupcin) Las quejas de los ciudadanos son fciles de presentar.

Legitimidad (proteccin de la seguridad, salud, medio ambiente e intereses pblicos de acuerdo con mandatos fundados)

Eficiencia (Reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y oportunas , moverse rpidamente para cumplir con las necesidades del mercado) Los recursos legales toman demasiado tiempo.

Experiencia y Conocimientos (buenas habilidades reguladoras y entendimiento de mercados y tecnologas complejas) Falta de experticia en los tribunales.

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IV. La Liberalizacin del Comercio y el Medio Ambiente en El Salvador 1. Introduccin El comercio ha aumentado sustancialmente en El Salvador en los ltimos aos, gracias a las polticas de apertura comercial, y especialmente en ciertos sectores de la economa. Las exportaciones incrementaron desde el 19.8 por ciento del PIB en 1999 hasta 20.4 por ciento en el 2004, mientras que las importaciones se expandieron del 30.7 por ciento hasta el 36.2 por ciento durante el mismo perodo. Los socios comerciales ms importantes de El Salvador son los pases centroamericanos, y los Estados Unidos es el socio lder fuera del rea centroamericana. La apertura de la economa salvadorea ha estado acompaada por un aumento firme en la Inversin Extranjera Directa (IED). En el perodo entre 19972002, el flujo de IED alcanz los $2.3 mil millones. Entretanto, la importancia econmica del sector agrcola tradicional ha declinado (caf, azcar, algodn, y otros), el sector contina ejerciendo influencia considerable en cuanto a su contribucin al valor agregado, y todava emplea a cerca del 35 por ciento de la poblacin trabajadora. Por otra parte, la contribucin a la economa del sector manufacturero ha aumentado significativamente, subiendo del 21.5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en 1996 al 23.5 por ciento en el 2003. La industria de la maquila se ha convertido en un contribuyente especialmente importante a las exportaciones y a la generacin de divisas. Esto se debe principalmente a la expansin de las industrias que operan bajo regmenes especiales tales como zonas francas, y depsitos de perfeccionamiento activo. La Tabla 5 ofrece una comparacin entre las industrias de bienes manufacturados tradicionales y no tradicionales y la maquila, especialmente de ropa y textiles.

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Tabla 5: Patrones Comerciales en El Salvador (en US$ millones) 2001 2,646.6 194.0 111.7 63.7 18.6 925.6 664.8 260.8 1,527.0 4,643.3 757.2 2,815.0 2002 2,757.8 142.8 101.5 33.2 8.0 992.2 683.1 309.1 1,622.9 4,771.9 747.0 2,841.0 1,183.9 2003 2,904.0 154.0 100.8 42.5 10.7 1,011.3 691.0 320.2 1,738.8 5,279.9 786.4 3,217.7 1,275.6 2004 3,044.0 157.0 117.4 35.3 4.3 1,196.9 750.6 446.3 1,690.0 5,674.4 860.8 3,536.1 1,277.4

Exportaciones Totales Tradicionales Caf Azcar Algodn No Tradicionales Amrica Central Otros Maquila Importaciones Totales Amrica Central Otros

Maquila 1,071.1 Fuente: Banco Central de El Salvador.

El compromiso de El Salvador hacia la liberalizacin del comercio ha sido alimentado en gran parte por sus tratados comerciales bilaterales y multilaterales. A la vuelta del siglo, se han negociado una serie de Tratados de Libre Comercio (TLC), incluyendo con Mjico (2001), la repblica Dominicana (2001), Panam (2002), y Chile (2002). Se espera que la reciente ratificacin del DR-CAFTA fortalezca esta integracin con los Estados Unidos de Amrica, su socio comercial ms importantes fuera de la regin. Toda apertura de la economa esta asociada con ciertas implicaciones para el medio ambiente y el uso de los recursos naturales. Aun cuando resulta difcil anticipar los impactos precisos al ambiente de los diferentes programas bilaterales, regionales o multilaterales de liberalizacin de la economa, el anlisis sistemtico de los patrones del comercio e inversin podran arrojar una comprensin mejor de las implicaciones al medioambiente de esta mayor apertura. Esto a su vez proporcionara los lineamientos necesarios para integrar los temas ambientales dentro de la formulacin de polticas macroeconmicas y sectoriales para fortalecer las instituciones involucradas, particularmente a medida que El Salvador contina liberalizando y modernizando sus regmenes de comercio e inversin. 2. Debate sobre el Comercio y la Inversin Los ambientalistas y la comunidad de polticas comerciales se han enfrascado en un fuerte debate en la ltima dcada sobre las consecuencias al medio ambiente de un comercio liberalizado. Estuvo presente durante las negociaciones del Tratado de Libre 58

Comercio de Amrica del Norte (NAFTA). El debate se intensific con la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y el consiguiente inicio de las negociaciones comerciales de la Ronda Doha, que en un inicio probaron ser bastante contenciosas e improductivas, debido a que las partes diferan ampliamente en cuanto a su confianza en las fuerzas del mercado, y tpicamente valoraban al ambiente de manera diferente (Copeland y Taylor 2004). Los que estaban a favor del libre comercio teman que la proteccin ambiental sera utilizada como excusa por algunos sectores econmicos para conseguir proteccin contra la competencia extranjera. Los ambientalistas, por su parte teman que el libre comercio se utilizara como excusa para darle un peso inadecuado a las metas ambientales y que se otorgara un peso excesivo a la maximizacin de un PIB medido por el mercado. Cada da que pasa se reconoce ms la importancia de establecer una relacin coherente entre las obligaciones comerciales estipuladas en los diferentes tratados comerciales bilaterales y multilaterales.50 Los temas comerciales con implicaciones ambientales incluyen tanto las implicaciones internas de reformas de polticas como la dimensin ambiental global de los tratados bilaterales y multilaterales de libre comercio. Aun cuando las reformas de liberalizacin promueven generalmente el uso ms eficiente de los recursos (incluyendo el uso de los recursos naturales), en la prctica no existe una clara expresin que induzca a pensar que la liberalizacin del comercio pueda ser daina o beneficiosa para el ambiente. Sin embargo, algunos de los temas que se destacan usualmente (por parte de los ambientalistas) son los siguientes: El Comercio puede causar dao ambiental al promover el crecimiento econmico. El crecimiento sin salvaguardas ambientales establecidas resulta en el consume insostenible de los recursos naturales y en la produccin de desechos. Las reglas del comercio as como la liberalizacin del comercio a menudo conllevan acuerdos de acceso a mercados que pueden ser utilizados para invalidar los reglamentos ambientales, a menos que se incorporen medidas de proteccin ambiental apropiadas dentro de la estructura del sistema comercial. La reduccin de las barreras al comercio reforzarn la tendencia de los pases de exportar productos bsicos que utilizan factores de produccin intensivos en recursos. Como resultado de las dbiles polticas ambientales, la liberalizacin del comercio en los pases en desarrollo puede resultar en un cambio en la composicin de la produccin, exportaciones, e IDE a sectores ms intensivos en el uso de recursos o ms contaminantes. La liberalizacin del comercio puede afectar las normas ambientales directamente. La competencia intensificada puede conducir a una carrera a la

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Una serie de tratados bilaterales han ido ms all de la OMC en la atencin dada a los aspectos de proteccin ambiental. Tratados tales como el NAFTA y el tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Singapur abordaron directamente los temas ambientales, y otras Organizaciones de Integracin Econmica Regionales como por ejemplo MERCOSUR trataron los temas de comercio y medio ambiente tanto con respecto a las relaciones entre sus miembros como con sus actividades de poltica global. Una serie de pases que se unieron recientemente a la Unin Europea (UE) como aquellos que aspiran unirse deben satisfacer ciertos requisitos claros de poltica ambiental de la UE.

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baja debido a que los gobiernos de los pases con normas ms altas pueden bajar las normas con la esperanza de darle a su sector privado una ventaja competitiva en los mercados mundiales o para atraer inversin extranjera. Se pueden emplear los Aranceles Ambientales en contra de socios comerciales que se considera poseen normas ambientales inadecuadas, el riesgo consiste en que estas sern utilizadas como una proteccin disfrazada para el sector privado.

Sin embargo, en la prctica, para que sucede lo opuesto. Los tratados de liberalizacin del comercio generalmente conllevan mejoras en las normas ambientales, no solo para proteger los activos naturales y la salud pblica, sino tambin para darles una garanta a los importadores e inversionistas extranjeros interesados en la responsabilidad social empresarial, acerca del desarrollo futuro de los sectores agrcola e industrial. En las discusiones acerca del DR-CAFTA, se le presto gran atencin a la importancia del uso del medio ambiente y los recursos naturales. (Ver Casilla 12). Adems, a menudo un comercio ms abierto mejora el crecimiento y el bienestar econmico y por si mismo puede aliviar parte de la presin sobre el ambiente liberando ms recursos para la proteccin ambiental. Frecuentemente se asocia el ingreso real con una mayor demanda por calidad del medio ambiente. Los pases ms abiertos al comercio parecen adoptar ms rpidamente las tecnologas ms limpias (OMC 2004). Una mayor apertura al comercio estimula una manufactura ms limpia debido a que los pases proteccionistas tienden a albergar industrias pesadas de contaminacin intensiva (Banco Mundial 2000). Sin embargo, es usual que las presiones sobre el ambiente y los recursos naturalesincentives para sobre explotar o desgastar los recursosestn ms directamente relacionados con las polticas e instituciones dentro del sector que con la apertura comercial en s. (Banco Mundial 1999). Casilla 12 El Medio Ambiente en el DR-CAFTA
Las disposiciones ambientales en el Tratado de Libre Comercio entre la Repblica Dominicana, Centroamrica con los Estados Unidos (DR-CAFTA, por sus siglas en ingls) estn diseadas a manera de asegurar la observancia de las leyes ambientales mediante un proceso de comunicacin que permite que cualquier ciudadano de un pas miembro de DR-CAFTA pueda presentar una denuncia alegando que el pas no esta cumpliendo con sus leyes ambientales. El DR-CAFTA contiene tambin una seccin sobre mecanismos voluntarios para aumentar el desempeo ambiental. Esta seccin innovativa requiere que las partes estimulen los lineamientos de desempeo voluntario; el intercambio de la informacin; y el desarrollo de incentivos tales como los programas con base en el mercado, a fin de estimular la conservacin y proteccin del ambiente. El DR-CAFTA requiere tambin que los pases respeten los acuerdos ambientales multilaterales y que acuerden en no debilitar sus leyes ambientales. Adicionalmente, el DR-CAFTA estipula un mecanismo para el desarrollo de capacidades ambientales y adems crea la comisin de cooperacin ambiental.

3. Panorama de la Literatura En general, la liberalizacin del comercio puede afectar al ambiente a travs de varios mecanismos, tales como la competencia nter jurisdiccional con el objeto de reducir las normas, transferir la tecnologa de reduccin de la contaminacin, los excedentes 60

transfronterizos, con cambios en la escala general de las economas. Los diferentes efectos del comercio sobre la calidad del ambiente se pueden dividir en tres componentes: cmo el comercio puede afectar la escala general de la economa, cmo el comercio afecta las tcnicas de produccin, y cmo el comercio afecta la composicin de las industrias (Copeland y Taylor 2004). La literatura emprica de la relacin del comercio y el ambiente ha arrojado resultados bastante variables al presente. Los estudios empricos caen dentro de tres categoras bien distintivas. Primero, existen estudios que se interesan principalmente en el crecimiento y los niveles de contaminacin, y que interpretan sus resultados como indicativas de la relativa fuerza de escala en comparacin con los efectos de la tcnica (por ejemplo, Grossman y Krueger [1993, 1995]; Shafik [1994]; Seldon y Song [1994]; y Hettige, Mani y Wheeler [1996]). A menudo estos caen bajo la rbrica de la literatura de la Curva Ambiental de Kuznets. Estos estudios examinan como los flujos comerciales en s mismos pueden estar afectados por el nivel de los costos de reduccin o lo restrictivo de los reglamentos contra la contaminacin en los pases que son socios comerciales. Este enfoque se emple en el contexto del tratado NAFTA por Grossman y Krueger (1993), y para una seccin transversal amplia de pases por Antweiler (1996) y Mani y Wheeler (1998). Existen otros estudios que emplean las intensidades de los Estados Unidos o de otros pases a fin de inferir cmo los cambios en la produccin y flujos comerciales han alterado la intensidad de la contaminacin en tanto los pases desarrollados como en desarrollo. (Low y Yates 1992:89104; Dean 2002). En general, los resultados de estos estudios se pueden describir mejor como una mezcla. En los estudios de casos especficos, existe poca evidencia que vincule la liberalizacin del comercio en general con cambios significativos en el ambiente. Adems, existe poca evidencia acerca que las diferencias en los costos de reduccin constituyan un determinante significativo de los flujos comerciales. Sin embargo, si existe evidencia que los aumentos en el ingreso, despus de cierto punto, conllevan a concentraciones ms bajas de ciertos contaminantes. Pero no esta claro el papel que el comercio juega en este proceso. Finalmente, existe cierta evidencia que la composicin de las exportaciones de algunos pases en desarrollo se ha vuelto ms sucia con el transcurrir del tiempo. No obstante, dada la ventaja comparativa de El Salvador en bienes de mano de obra intensiva y reglamentos relativamente ms dbiles en comparacin con sus socios comerciales ms importantes (como los Estados Unidos y la UE), surge la preocupacin que a medida que El Salvador contine expandiendo su comercio internacional se podra especializar en industrias de contaminacin intensiva. As mismo, el cambio de una economa basada en la agricultura tradicional a una economa predominantemente de manufactura podra tener el efecto de trasladar la presin del rea rural al rea urbana (ver Casilla 3).51

51

Existe evidencia que demuestra que en efecto la cobertura arbrea en El Salvador aument un 40 por ciento durante el perodo comprendido entre 19922001. Esto se puede atribuir a la migracin resultante de

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El objetivo primordial de este estudio consiste en examinar el efecto de la composicin (ver abajo) de la liberalizacin del comercio en El Salvador y formular recomendaciones de poltica respecto de sus polticas comerciales y ambientales.52 Un anlisis retrospectivo de la experiencia de El Salvador con la liberalizacin parcial del comercio (como resultado de su participacin en tratados de libre comercio) en los ltimos aos nos permitir proporcionar recomendaciones de poltica con el fin de reducir los posibles efectos negativos sobre el medio ambiente a medida que el DR-CAFTA entre en vigencia a partir de este ao. 4. Tendencias en las Exportaciones e Importaciones En general un comercio ms abierto mejora el crecimiento y el bienestar econmico. Esto en s mismo podra restarle presin al ambiente liberando ms recursos para la proteccin ambiental. Por otra parte, un mayor comercio y crecimiento sin las polticas ambientales apropiadas podra resultar en efectos indeseados sobre el ambiente. Para poder comprender los efectos netos resulta til desglosar los efectos en efectos de escala, composicin y tcnicos. El efecto de escala se refiere al hecho que un comercio ms abierto crea una mayor actividad econmica, elevando, por lo tanto, la demanda de insumos tales como materia prima, transporte, y energa. El efecto de composicin surge de los cambios en el tamao relativo de los sectores econmicos despus de una reduccin en las barreras al comercio. Los pases tienden a especializar su produccin en aquellos sectores en donde tienen una ventaja comparativa, y esta tendencia se vuelve ms pronunciada entre ms libre es el comercio. El efecto tcnico se refiere a los cambios en los mtodos de produccin que siguen a la liberalizacin del comercio. Dado que la liberalizacin del comercio genera mayores niveles de ingreso, probablemente tambin aumente la demanda en la calidad ambiental. El impacto neto de la liberalizacin del comercio depender por lo tanto, en cual de estos efectos tendr mayor dominancia. En un principio, si vemos la participacin de las industrias que dominan los sectores exportadores de El Salvador mediante el ndice de Balassa,53 vemos que la ventaja comparativa de El Salvador yace en sectores tales como el procesamiento de alimentos, textiles, y manufactura bsica que se consideran generalmente como ms contaminantes (Figura 8). De aqu que las implicaciones ambientales del efecto de la composicin podran estar lejos de ser menores.

la Guerra civil, a los precios relativamente bajos de los productos alimenticios, que redujeron la presin sobre la agricultura. 52 El efecto de la composicin mide el posible aumento en la contaminacin resultante de un cambio en la composicin de la produccin y las exportaciones, siguiendo un movimiento hacia el libre comercio. 53 El ndice de Balassa mide la ventaja comparativa revelada en las exportaciones del pas de acuerdo con la formula Balassa. El ndice compara la participacin de un sector dado en las exportaciones nacionales con la participacin de este sector en las exportaciones mundiales.

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Figura 8: Ventaja Comparativa revelada de El Salvador (De acuerdo con el ndice de Balassa)

6 5 Balassa Index 4 3 2 1 0 Processed food N on-electronic machinery M iscellaneous manufacturing Basic manufactures Electronic components Fresh food Clothing Chemicals Textiles M inerals Wood products Leather products

Alimentos Procesados Productos de Madera Alimentos Frescos Textiles Ropa Manufactura Bsica Qumicos Productos de Cuero Manufactura Miscelnea Minerales Componentes Electrnicos Maquinaria No Electrnica En trminos del efecto escala, encontramos un aumento estable en el volumen de las exportaciones a partir de 1999, aun cuando no ha habido una tendencia abiertamente expansionista. Dos sectores en donde esta tendencia esta ligeramente ms pronunciada es el procesamiento de alimentos (alimentos y animales vivos) y los textiles (manufactura) (ver la Figura 9). Aunque estos sectores no son considerados los ms contaminantes, (por ejemplo, el metal mecnico) las operaciones de procesamiento de alimentos podra producir desechos considerables en una variedad de formas que van desde aguas servidas, desechos slidos hasta emisiones de aire. Por lo tanto, en ausencia de controles adecuados estos sectores se pueden convertir en una amenaza seria a la salud humana y al medio ambiente (ver Casilla 13). Se puede observar un aumento notable en la participacin de la manufactura como resultado de la apertura de la economa. La participacin de la manufactura bsica ha 63

incrementado notablemente desde un 21 a un 25 por ciento, y la participacin de la manufactura miscelnea subi de un 13 a un 17 por ciento. Aunque al presente este tema no es de gran preocupacin, si esta tendencia contina y persiste la creciente demanda en los mercados mundiales por la manufactura salvadorea a medida que se fortalece la integracin, entonces si habr peligro de una mayor contaminacin en ausencia de controles adicionales.54 La participacin del sector de alimentos contina alta, aunque vislumbramos una tendencia hacia la baja, y el sector de qumicos permanece ms o menos igual.

Figura 9: Tendencia Sectorial en las Exportaciones de El Salvador (en $000s, 1999 2003)
600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 Food and Live Animals Beverages and T obacco Crude Mineral Fuels, Animal and Materials, Lubricants and Vegetable Oils Inedible, except Related Fuels Materials 1999 2000 2001 Chemicals and Related Products Manufactured Goods Machinery and Miscellaneous Manufacturing T ransport Equipment

2002

2003

Fuente: Base de Datos Comerciales del Centro Comercial Internacional (International Trade Center Trade Database). Alimentos y Animales Vivos Bebidas y Tabaco Materiales Crudos No Comestibles, con Excepcin de los Combustibles Aceites y Grasas Animales y Vegetales Qumicos y Productos Relacionados Bienes Manufacturados Maquinaria y Equipo de Transporte Fabricantes Varios

54

Incluso dentro del sector de la manufactura, las exportaciones de algunos de los sectores ms contaminantes, tales como los productos metlicos, plsticos, de papel, prendas de vestir, y acero se han ms que duplicado. Esto no se ve reflejado en los totales, debido a la reduccin en otros sectores.

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Casilla 13: Uso del Agua y Contaminacin por el Procesamiento de Alimentos

El procesamiento de alimentos se puede dividir en cuatro sectores principales: frutas y verduras; crnicos, avcolas y mariscos; bebidas y embotellado; y operaciones lcteas. Todos estos sectores consumen grandes cantidades de agua en el procesamiento de los alimentos. Una parte considerable de esta agua es probablemente agua residual que necesite ser tratada para su disposicin segura al medio ambiente. La Tabla 6 muestra las tasas tpicas del uso del agua para varios sectores dentro del procesamiento de alimentos. Una fuente abundante y barata de agua es requisito indispensable para la industria del procesamiento de alimentos. Esto coincide con la misma necesidad por recursos hdricos en la agricultura y actividades de cultivo. Las aguas residuales y los desechos slidos constituyen el rea de control de la contaminacin ms importante dentro de la industria del procesamiento de frutas y verduras. En este sector las aguas residuales tienen un alto contenido en slidos suspendidos, azcares y almidones orgnicos, y podran contener tambin residuos de pesticidas. Los desechos slidos incluyen la materia orgnica de los procesos de preparacin mecnica, o sea, las cortezas, semillas, y pieles de las materias primas. Los desechos slidos que no se venden como alimento animal, se manejan en la mayora de los casos mediante un tratamiento biolgico convencional, o abono. Las instalaciones de carne, pollos y mariscos ofrecen mayor dificultad para su tratamiento. El sacrificio y procesamiento de los sub productos crean desechos de sangre y sub productos extremadamente altos en BOD. Estas instalaciones son muy proclives a las enfermedades, transmitidas por organismos patgenos portados y transmitidos por el ganado, aves de corral, y los mariscos. Las aguas residuales y los desechos slidos constituyen los desechos primarios del sector de bebidas y fermentacin. Los desechos slidos provienen de los cereales y materiales utilizados en el proceso de la fermentacin. Fuente: Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial.

Tabla 6: Tasas Tpicas del Uso del Agua para Varias Industrias Industria Rango de Flujo Galones/Ton. Producto Frutas y Verduras Judas Verdes 12,00017,000 Melocotones y Peras 3,6004,800 Otras Frutas y Verduras 9608,400 Alimentos y Bebidas Cerveza 2,4003,840 Pan 480960 Empacado de Carne 3,6004,800 Productos Lcteos 2,4004,800 En cuanto a las importaciones, El Salvador contina siendo el importador ms importante de maquinaria pesada y equipo, productos qumicos y bienes manufacturados. Gran parte de las importaciones estn concentradas en ciertas categoras tales como productos qumicos, vehculos de pasajeros, y manufactura bsica. (Figura 10). Esto refleja una creciente transformacin de una economa basada en la agricultura tradicional a una economa manufacturera moderna. Las implicaciones ambientales podran ser serias si esto significa tambin la importacin de tecnologa ms barata pero altamente contaminante. Por ejemplo, existe evidencia en todo el pas que muestra que los vehculos viejos y usados pueden liberar tanto como 10 veces ms emisiones comparados con los vehculos 65

nuevos o bien mantenidos. As mismo, la evidencia de San Salvador sugiere que la contaminacin de los vehculos usados se esta convirtiendo cada vez ms en un riesgo a la salud de la poblacin. La creciente disponibilidad de divisas y menores aranceles han conducido a muchos empresarios de pequea escala a importar chatarra o vehculos chocados de los Estados Unidos para repararlos y revenderlos en el mercado local (Rosa 2004). De hecho, la cifra de vehculos importados casi se ha duplicado de 242,000 en 1994 a 468,000 en 1999. La cifra de vehculos importados al presente ronda los 600,000 y el valor de importacin de los vehculos y repuestos relacionados con vehculos automotores sobrepasa los $800 millones en los ltimos cinco aos. Aun cuando resulta obvio el dao a la salud causado por la contaminacin del aire (Capitulo II), se tendra que llevar a cabo un anlisis ms cuidadoso respecto a los costos de poltica que implicara prohibir la importacin de vehculos usados. El aumento en las exportaciones de textiles parece haber impulsado el aumento simultneo de los qumicos industriales. La manufactura bsica tambin ha aumentado significativamente en aos recientes y esta es nuevamente una fuente importante de deshechos txicos y contaminacin del agua. El uso aumentado de los qumicos en la industria textil y otras reas de manufactura podran imponer tambin serios riesgos a la salud de los trabajadores en ausencia de una adecuada proteccin contra los qumicos y dems contaminantes en las fbricas. Figura 10: Tendencia Sectorial de las Importaciones de El Salvador, (en $000s, 19992003)
1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 Food and Live Beverages Animals and Tobacco Crude Materials, Inedible, Except Fuels Mineral Fuels, Animal and Chemicals and Manufactured Machinery and Miscellaneous Manufactures Lubricants Vegetable Oil Related Goods Transport Equipment and Related and Fat Products Materials 1999 2000 2001 2002 2003

Alimentos y Animales Vivos Bebidas y Tabaco Combustibles Minerales, Lubricantes y Materiales Relacionados Aceites y Grasas Animales y Vegetales Qumicos y Productos Relacionados Bienes Manufacturados Maquinaria y Equipo de Transporte Fabricantes Varios

Fuente: Base de Datos Comercial del Centro de Comercio Internacional. 66

Otra manera de ver el desempeo comercial consiste en observar si hay un cambio inducido por el comercio hacia una produccin ms limpia o ms sucia. Las industrias manufactureras se pueden clasificar en limpias y sucias, y se pueden observar sus tendencias a lo largo de un periodo de tiempo. Mani y Wheeler (1998) desarrollaron una clasificacin con el objeto de distinguir entre industrias limpias y sucias, y a menudo se ha utilizado esta misma en la literatura. Aun cuando claramente este mtodo no es el ideal, su fortaleza yace en el hecho que el conjunto de las industrias ms sucias parece ser bastante estable a lo largo de los pases y los contaminantes.55 Cuando observamos a los sectores de crecimiento ms rpido en trminos de las exportaciones en El Salvador (ver la Tabla 7) encontramos que algunas de las industrias de exportacin de mayor crecimiento en El Salvador son tambin causantes de una mayor contaminacin del agua (ver el Anexo II con la Lista de las industrias ms sucias). Ciertamente esto constituye una tendencia alarmante dado los altos niveles de contaminacin del agua alcanzados en El Salvador, lo que afecta no solo al medio ambiente sino que tambin a las fuentes de agua potable (ver Casilla 14). Tabla 7: Sectores de Exportacin de Crecimiento ms Rpido, 19992003 Sector Cambio porcentual Bebidas 99.0 Papel 62.7 Hierro y acero 59.6 Muebles 59.5 Productos de metal fabricados 56.6 Productos plsticos 51.5 Equipo de transporte 51.2 Prendas de vestir 40.2 Qumicos industriales 39.1 Cartn y papel cortado 26.4 Cuero y calzado 26.2 Fuente: Base de Datos Comercial del Centro de Comercio Internacional. Casilla 14: Contaminacin del Agua y Dao a la Salud
Se ha estimado que en El Salvador el 90 por ciento de los cuerpos de agua superficiales estn contaminados. El noventa y ocho por ciento de las aguas residuales municipales se vierten en los ros y riachuelos sin tratamiento alguno. Frecuentemente las fuentes de agua para el suministro de agua potable estn contaminadas con aluminio, plomo, manganeso, hierro y nitratos. Se ha estimado que el impacto econmico de la contaminacin por patgenos en la salud humana suma los $140 millones al ao, contaminando a los segmentos ms pobres de la sociedad. Aun cuando no hay un monitoreo sistemtico de la calidad de los recursos hdricos, la contaminacin por nitratos, plomo y metales pesados se reporta como bastante severo en muchas regiones del pas. Fuente: REDI (2004).
55

El enfoque se fundamenta en la categorizacin de las industrias sobre la base de la intensidad de sus emisiones (emisiones por dlar de produccin) y el cmputo de clasificacin promedio por sector para los contaminantes convencionales del aire, agua y txicos. (Mani and Wheeler 1998).

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En trminos de las implicaciones del DR-CAFTA, se espera que el sector textil y de la confeccin reciba un empuje considerable (ver Tabla 8). Existe evidencia en todo el pas que sugiere que los procesos de produccin de blanqueado y teido realizados en las fabricas de confeccin de prendas de vestir son responsables de una considerable contaminacin del aire, suelo, y de las aguas superficiales y subterrneas. Estas industrias son con frecuencia intensivas en energa y agua e incluyen el uso de qumicos y solventes, y todos causan un impacto en el ambiente. Por lo tanto, la expansin del sector (en ausencia de controles adecuados para evita la contaminacin) podran resultar en mayores niveles de contaminacin y desechos. Actualmente no existe un marco claro ni una institucin responsable que aborde los problemas serios de contaminacin. (Ver Casilla 15). Tabla 8: Efectos Estimados de la Eliminacin de Aranceles por los EE.UU. a las Exportaciones Salvadoreas ms Importantes Descripcin de productos Cambio porcentual (esperado) Artculos de vestuario, ropa Fibras artificiales Otros artculos textiles armados Calzado Artculos de cuero Filamentos artificiales Tela de punto Algodn Fuente: Banco Mundial (2005). 36.4 37.5 25.7 38.8 42.4 28.4 52.2 17.4

Casilla 15: Marcos Institucionales y Legales Dbiles

Algunas de las industrias de la exportacin de ms rpido crecimiento en El Salvador son tambin las que ms contaminan el agua, y se espera que esta tendencia no solo contine sino que se expanda con el DRCAFTA. Las consecuencias hidrolgicas, ecolgicas y econmicas resultantes podran ser significativas. No solo causaran un dao irreversible a los ya agobiados recursos, sino que tambin afectaran el agua dulce aguas abajo y los recursos costeros y marinos, adems de las comunidades y a menudo a los pobres quienes dependen de estos recursos. Resulta esencial tener una adecuada gestin de la dimensin ambiental del agua a fin de sostener la base del desarrollo econmico, el crecimiento y el alivio de la pobreza. Sin embargo, los objetivos ambientales no se pueden manejar separadamente de los objetivos de consumo. Ambos se deben integrar a las reformas de polticas del agua, en la planificacin de los recursos hdricos y en la toma de decisiones de administracin del agua. Las evaluaciones del impacto ambiental constituyen herramientas tiles para predecir el impacto de proyectos de infraestructura grandes, pero estos impactos a menudo no se administran debido a las polticas de agua inadecuadas, a la ausencia de lineamientos, restricciones en la capacidad y la falta de compromiso y voluntad poltica. De manera concordante, los pases necesitan adoptar un marco que proporcione incentivos para garantizar la planificacin de los recursos hdricos, su desarrollo y gestin que incluya las consideraciones ambientales. En El Salvador, el marco institucional para la gestin del agua esta caracterizado por un mayor numero de entidades al nivel regional, nacional y local, una pobre coordinacin de polticas, y responsabilidades traslapadas. El sector agua adolece de una inadecuada rendicin de cuentas y falta de transparencia. Se han efectuado varios intentos por actualizar esta ley, y recientemente se formul un proyecto de ley que incluye muchos aspectos modernos y adecuados, con la participacin de varias entidades del gobierno

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central (principalmente el MARN y ANDA). Debido a que el ao 2006 es un ao de transicin poltica al nivel municipal, se ha decidido retrasar la accin legislativa sobre la ley. No existe una poltica o estrategia nacional sobre la gestin de los recursos hdricos ni su desarrollo. Las autoridades se han centrado principalmente en los usuarios sectoriales, particularmente sobre la infraestructura para el riego y el suministro del agua. Sin embargo, debido a su creciente escasez, los recursos de agua estn en primer lugar en la agenda poltica. La falta de una poltica y estrategia de gestin de los recursos hdricos ha obstaculizado las buenas prcticas de gestin del agua y ha concentrado los esfuerzos en soluciones por el lado del suministro para resolver el problema. La falta de una estrategia o poltica aunada a la creciente demanda, ha resultado en una mayor competencia por los escasos recursos hdricos y una mayor probabilidad de conflicto entre los diferentes sectores. Adicionalmente, raras veces se toma en cuenta a todas las partes interesadas en el proceso de toma de decisiones, en cuanto a la gestin de los recursos hdricos o en la preparacin de proyectos de agua y su implementacin. Finalmente, no se consideran adecuadamente los impactos aguas arriba y aguas abajo, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y una planificacin de largo plazo entre las autoridades. De manera concordante, El Salvador necesita adoptar un marco que establezca incentivos para garantizar que se incluyan las consideraciones ambientales en la planificacin, desarrollo y gestin de los recursos hdricos.

5. Satisfaciendo los Requisitos Tcnicos del Comercio Muchos de los beneficios del DR-CAFTA para El Salvador en el sector agrcola se espera sean en trminos de una agroindustria de mayor valor agregado. El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) divulg recientemente un anlisis detallado de los 28 grupos agrcolas de productos bsicos a fin de evaluar la posicin de cada uno de estos grupos en cuanto al DR-CAFTA. El informe identifica a 10 grupos en El Salvador que poseen el potencial de sacar ventaja de este tratado. Estos son los aceites vegetales, semilla de ajonjol y el ail (indigofera anil), azcar, cocoa, salchichas, miel, nueces, mariscos y plantas y flores ornamentales. Aun cuando un acceso al mercado garantizado proporciona la oportunidad de crecer en estas reas, el documento tambin destaca numerosas barreras que podran limitar los beneficios del DR-CAFTA. Especialmente los pequeos productores podran enfrentar problemas significativos relacionados con la satisfaccin de los requerimientos de cumplimiento con las medidas sanitarias, fitosanitarias y las barreras tcnicas al comercio (TBT por su sigla en ingls) debido a la creciente preocupacin por la seguridad alimentaria, a los requerimientos SFS ms estrictos en el comercio, y a la competitividad en los mercados de exportacin. Bajo el DR-CAFTA, el captulo sobre las medidas SFS busca mejorar la implementacin del Acuerdo de la OMC sobre la aplicacin de las SFS con el propsito de armonizar y normalizar las medidas y procesos SFS en los pases DR-CAFTA. Aun cuando ambas medidas estn ampliamente diseadas para proteger al medio ambiente en la medida en que se relacionen con la salud humana, vegetal y animal, el acuerdo SFS se relaciona ms con cuestiones de seguridad alimentaria y el acuerdo TBT cubre las normas tcnicas para todos los productos industriales y agrcolas. Las medidas SFS se refieren a medidas diseadas por lo pases consumidores a fin de: Proteger la vida humana y animal de los riesgos que surgen de los aditivos, contaminantes, toxinas y organismos causantes de enfermedades en los alimentos. Proteger la vida humana de las enfermedades transmitidas por plantas y animales. 69

Proteger la vida animal y vegetal de las plagas, enfermedades y organismos causantes de enfermedades. Proteger a un pas importador del ingreso, establecimiento y transmisin de plagas.

Por otra parte los TBTs, cubren el rango de aspectos vinculados con la calidad del producto, contenido nutricional, etiquetado y mtodos de anlisis no cubiertos directamente por el acuerdo SFS. Ambos acuerdos, el SFS y el TBS cubren el rango completo de normas relacionadas con los alimentos, incluyendo calidad y seguridad, y otras reas tales como el etiquetado, proteccin al consumidor, biotecnologa, radiacin de los alimentos y la produccin de alimentos orgnicos. Se puede esperar que el impacto de las medidas especficas SFS dependan del nivel de seguridad o de las normas de calidad especificadas, y de la forma de su mecanismo regulador (tal como las normas de producto, proceso o desempeo). Desde la perspectiva salvadorea, la industria de los alimentos (tales como vegetales, frutas, ganado y aves de corral) debern abordar las SFS de manera mas cuidadosa y efectuar cambios significativos en los mtodos de produccin y distribucin a fin de ganar un mayor acceso a los mercados mundiales. Por ejemplo, solo el ao pasado, la Food and Drug Administration de los Estados Unidos rechaz el ingreso al mercado de los EE.UU. de ms de 50 productos provenientes de El Salvador por infracciones a la Ley de Alimentos, Frmacos y Cosmticos por varias razones que fluctan desde el etiquetado hasta requisitos de procesamiento. Aun cuando la tasa de rechazo de productos provenientes de El Salvador aparentemente es mucho menor que la de otros pases (depende del volumen tambin), esto podra causar mayores impedimentos a los exportadores a medida que el DR-CAFTA entre en vigencia y se vayan eliminando las barreras al comercio. Los problemas para cumplir con los requisitos SFS y TBT no solo para El Salvador sino para la mayora de los pases en desarrollo, refleja una mayor restriccin de recursos e infraestructura que limitan no solo su habilidad para acatar estos requisitos sino su habilidad para demostrar su observancia. Un problema particularmente agudo es el acceso a experticia cientfica y tcnica apropiada. En muchos pases en desarrollo el conocimiento de las medidas SFS y las BTT es inadecuado, tanto dentro del gobierno como en la cadena de suministro de alimentos, y se carece a menudo de las habilidades requeridas para evaluar las medidas SFS. Un estudio reciente del USDA evalu la capacidad de acatamiento con los requisitos SFS de todos los pases DR-CAFTA (USDA 2004). El estudio se centr en tres reas: asuntos legislativos e institucionales, instalaciones y equipo y procedimientos de documentacin. En trminos de los asuntos legislativos e institucionales, el estudio indic que aunque El Salvador esta equipado con suficientes programas de capacitacin y personal de servicio de inspeccin y de anlisis de riesgos, carece de suficiente personal y administradores de apoyo en el rea de laboratorios para ejecutar las funciones necesarias para cumplir con los requisitos SFS. As mismo, el estudio identific las discrepancias entre la legislacin nacional y los requerimientos del acuerdo SFS de la OMC para garantizar su acatamiento. En trminos de las instalaciones y equipo, el estudio indic un nmero insuficiente de 70

laboratorios y tecnologa para el diagnstico y la inspeccin. Tambin se identificaron varias brechas en los asuntos reprocedimiento, incluyendo los procedimientos de identificacin, documentacin, y certificacin de conformidad con las normas internacionales. Aun cuando El Salvador posee un plan nacional para mejorar el conocimiento y adaptacin de las medidas SFS, su implementacin dista en mucho de estar completa. Los hallazgos de este estudio estn reforzados por una encuesta realizada para el Anlisis Ambiental de Pas. Adems de lo inadecuado del personal y el equipo, identific debilidades institucionales y una limitada coordinacin entre los institutos nacionales de normas, el Ministerio de Agricultura, las entidades de proteccin del medio ambiente y dems entidades asesoras y de certificacin, lo que causa brechas en el sistema. As mismo, la encuesta tambin identific la necesidad urgente de poner en prctica el Acuerdo de Cooperacin Ambiental, estipulado en el marco del DR-CAFTA. La experiencia mundial sugiere que una posicin ms proactiva por parte del gobierno en la promocin de nuevas normas entre los proveedores de insumos ms importantes y los exportadores, puede ayudar en mucho a que ambos logren cumplir con las normas internacionales (ver Casilla 16).

71

Casilla 16: Logrando que las Empresas de Pequea Escala Acaten las Normas Globales
La proliferacin reciente de las barreras tcnicas no arancelarias en la forma de normas globales desencadenaron un debate alrededor de la cuestin de como y bajo que condiciones las empresas suministradoras de los pases en desarrollo, particularmente las empresas en industrias contaminantes tales como de procesamiento de cuero y textiles, de teido y qumicosquienes tambin son empleadores importantespueden acatar las normas cada vez mas estrictas impuestas por los compradores globales sin comprometer sus exportaciones y su competitividad en costos. En este contexto, un reciente estudio por Tiwari y Pillai (2004) analiz el cumplimiento relativamente exitoso de la industria del cuero de la India con dos reglamentos ambientales impuestos por los alemanes, el comprador ms grande de la India de bienes en cuero, cuando prohibi de manera abrupta el PCPs (pentaclorofenol) y los tintes Azo en la dcada de los noventa. En contraste con los enfoques estndar para promover el acatamiento fundamentados en mecanismos de mando y control o monitoreo y penalizaciones para los usuarios finales (las pequeas empresas de procesamiento del cuero y de teido de textiles en este caso en particular), el gobierno hind se enfoc en un segmento mucho mas estrecho y ms visible de la cadena de abastecimientola industria de insumos qumicos para el cuero que produjo los qumicos prohibidos. Al promulgar una ley para prohibir la importacin y la produccin de PCP y tintes Azo en la India, el gobierno efectivamente, aunque inadvertidamente, convirti una industria de insumos (las compaas qumicas para cuero) en difusores de facto del cumplimiento ambiental entre una red en expansin de usuarios finales a pequea escala de sus productos. Forzados a cambiarse a tintes ms seguros, las compaas qumicas, que en un principio se oponan vigorosamente a la prohibicin del gobierno, comenzaron a experimentar para producir sustitutos y luego se lanzaron a la comercializacin amplia de los mismos con sus clientes primarioslas pequeas empresas de tinte de cueros y empresas de procesamiento de textiles. El enfoque estaba destinado a nicamente las empresas que deban acatar las leyes germanas y que el aparato de acatamiento del estado hubiera encontrado difcil de monitorear individualmente. Este enfoque del estado sobre una industria de insumos cambi indirectamente el mpetu del acatamiento desde las entidades del gobierno a un segmento de la industria privada, logrando por lo tanto, una diferencia significativa en la extensin y rapidez del cumplimiento con las normas ambientales. Fuente: Tiwari y Pillai (2004).

6. Inversin Extranjera Directa La apertura de la economa salvadorea, ha estado acompaada por un aumento firme en la inversin extranjera directa (IED). Durante el periodo comprendido entre 19972002, el flujo de inversin extranjera ascendi a $2.3 mil millones. La inversin extranjera a menudo trae consigo tecnologa moderna, que en general tiende a ser ms limpia que las versiones anteriores. Al mismo tiempo, en la literatura actual se debate acerca de si esto podra crear parasos de contaminacin, particularmente en ciertos sectores intensivos en recursos. Las justificaciones principales para esta opinin es que los reglamentos ambientales estrictos impulsan los costos de produccin hacia el alza ya que requieren cierto tipo de equipo y prohben ciertos insumos y productos. Por lo tanto, obviamente esta en el mejor inters de una empresa el ubicar sus instalaciones de produccin en un pas con costos de produccin menores si la empresa puede elegir su ubicacin. Este argumento se centra nicamente en los efectos de los reglamentos ambientales sobre los costos y presume que los diferenciales en los costos de produccin constituyen un aliciente suficiente para que una empresa reubique su instalacin de produccin. 72

Sin embargo, la evidencia en todo el mundo dicta todo lo contrario. Un nmero de inversionistas multinacionales se encuentran realmente preocupados no tanto por lo restrictivo de los reglamentos ambientales sino por los reglamentos incompletos o inconsistentes que crean incertidumbre respecto de sus responsabilidades ambientales globales, y un acatamiento desigual que evita un acampo de juego nivelado. Estructuras reglamentarias transparentes y consistentes para la proteccin ambiental son, por ende, una pre condicin para tomar decisiones de inversin bien informadas y para atraer a inversionistas estratgicos de reputacin conocida. De hecho, las disposiciones de inversin subyacentes al DR-CAFTA han estado bajo gran escrutinio, particularmente en cuanto a sus implicaciones en los reglamentos ambientales. Muchos crticos del DR-CAFTA alegan que su capitulo sobre inversin contiene disposiciones que permiten a los inversionistas impugnar leyes y reglamentos legtimos y demandar compensacin monetaria por la implementacin de una proteccin ambiental legtima. (Gallagher 2005). Por lo tanto, resulta interesante observar las tendencias de inversin y ver como han evolucionado en aos recientes. Como puede verse en la Tabla 9, adems de los sectores de comunicaciones y electricidad la afluencia de IED fue destinada a la manufactura, maquila y servicios financieros. Los Estados Unidos siguen siendo el inversionista ms importante seguido por Mjico y Venezuela. La inversin extranjera directa de los Estados Unidos ascendi al 25 por ciento a partir del ao 2001 (hasta mediados del 2005) y da cuenta del 1 por ciento de la inversin extranjera directa total recibida por El Salvador. La categora de inversin de mayor crecimiento es la industria de la confeccin y prendas de vestir maquiladas, en donde compaas de los EE.UU. y dems pases embarcan telas cortadas a las plantas en El Salvador en donde se procesan para formar prendas de vestir terminadas para su re exportacin, principalmente hacia los EE.UU. Se espera que esta actividad experimente una expansin bajo el DR-CAFTA. Tabla 9: Inversin Extranjera Directa en El Salvador (en millones de US$) 2003 1/ 2004 2/ 2000 2001 2002 Enero Junio/05 1. Industria 337 401 448 479 521 538 2. Comercio 169 190 226 251 290 301 3. Servicios 70 90 109 111 122 124 4. Construccin 12 12 12 12 12 12 5. Comunicaciones 291 353 401 411 748 748 6. Electricidad 807 822 848 848 848 848 7. Agricultura y 10 40 49 52 77 81 Pesca 8. Minera 0 0 0 0 0 0 9. Finanzas y 120 162 174 190 193 268 Seguros 10. Maquila 157 183 193 263 302 311 Total 1,973 2,252 2,460 2,617 3,113 3,231 73

Fuente: Banco Central de El Salvador. No hay claridad respecto de las implicaciones ambientales de un mayor flujo de inversin extranjera directa en ausencia de datos ms detallados. No es obvio que unos reglamentos ambientales menos estrictos constituyan razn suficiente para atraer la inversin extranjera. En algunos sectores la inversin extranjera directa podra traer la tan esperada tecnologa ms limpia y amigable ambientalmente. Por otra parte, en ausencia de reglamentos y acatamiento adecuados, esto podra crear enclaves de contaminacin y desecho. La encuesta conducida por el CEA no indica ningn arreglo especfico para monitorear el desempeo ambiental mundial de las empresas multinacionales. Esto es de profundo inters en las zonas de libre comercio. No existen disposiciones que rijan al ambiente en estas reas con excepcin una disposicin que estipula que la produccin o almacenamiento de mercadera que cause contaminacin o dao a la salud o al medio ambiente no es elegible para optar a los privilegios estndar obtenibles en esta zona. Sin embargo, el Gobierno de El Salvador podra utilizar esta oportunidad para crear los incentivos adecuados para conducir sus operaciones de manera ambientalmente slida. Estos hallazgos se reflejaron tambin en un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo Anlisis Competitivo y el Medio Ambiente para El Salvador. El estudio se enfoc en los aspectos ambientales ms relevantes desde la perspectiva de su probable impacto sobre la competitividad, y dentro de este contexto evala los desafos y oportunidades ms importantes para El Salvador (ver Casilla 17). Casilla 17: La Competitividad y el Medio Ambiente
La incorporacin exitosa de los factores ambientales en la estructura competitiva de El Salvador har ms atractivo el clima de inversin del pas a los ojos de los inversionistas extranjeros, orientar a los sectores agrcolas e industriales hacia mercados de mayor valor, reducir la presin de los sectores productivos sobre la base de sus recursos naturales, y ofrecer nuevas oportunidades comerciales en los mercados mundiales. A fin de crear nuevas oportunidades de desarrollo para El Salvador, resulta fundamental que las instituciones ambientales trabajen adecuadamente, de manera que las inversiones y el crecimiento de la productividad ocurra en todos los sectores de la economa, pero especialmente en el desarrollo de ventajas comparativas para las industrias, y en nuevas opciones productivas fundamentadas en la operacin sustentable de los recursos naturales. El Salvador necesita mejorar su clasificacin ambiental actual asignada por el ndice de Sustentabilidad Ambiental del World Economic Forum. Para lograr esto resulta esencial mejorar la calidad y credibilidad de los reglamentos ambientales salvadoreos, preferiblemente respaldados por normas de reconocimiento mundial. El sector productivo del pas, tanto las compaas exportadoras como los productores para el mercado local, deben incorporar un mejor desempeo ambiental en sus estrategias, no solo para promover la productividad y el uso eficiente de los recursos, sino tambin para obtener un mejor posicionamiento en los mercados mundiales. Fuente: IADB (2005).

7. Conclusiones y Recomendaciones sobre Polticas Comerciales La integracin de El Salvador a la economa internacional ha aumentado significativamente en la ultima dcada, respaldada por una liberalizacin comercial sustancial, que parece lista para aumentar aun ms a medida que las polticas de expansin comercial ofrecidas por el DR-CAFTA estn plenamente vigentes. Este cambio bastante dramtico en los patrones comerciales de El Salvador posee una implicacin importante para el medio ambiente y el uso de los recursos naturales. Aunque los impactos ambientales exactos de los diferentes programas de liberalizacin comercial bilaterales, regionales y multilaterales resultan difciles de anticipar, este estudio trata de 74

analizar de manera ms sistemtica los patrones de comercio e inversin a fin de ofrecer un entendimiento ms amplio sobre las implicaciones de una mayor apertura de la economa. De nuestro anlisis podemos concluir que ha habido un cambio en la composicin de la produccin en El Salvador semejante a la apertura gradual de la economa. La produccin manufacturera y las exportaciones han crecido significativamente y continan incrementndose en sectores de contaminacin intensiva. La inversin extranjera directa se dirige tambin a los sectores de contaminacin intensiva. Esta historia es aparentemente consistente con lo que se esperara al ver la tendencia de las exportaciones salvadoreas y la IED, aun cuando El Salvador sigue siendo un importador neto de bienes de contaminacin intensiva. Pese a que la mayor parte de la historia industrial descansa en sectores de contaminacin intensiva del agua, los vehculos automotores parecen ser los responsables de gran parte de la contaminacin del aire. Se importa una cantidad considerable de vehculos usados lo cual se traduce en un dao eminente a la salud y al medio ambiente. En El Salvador, la fuente ms probable de desarrollo agrcola yace en la agroindustria de valor agregado (IADB 2004). La productividad en cultivos tradicionales se ha paralizado e incluso reducido. Las reas rurales podran sacar gran ventaja con solo cambiar de la produccin de granos bsicos y dems cultivos tradicionales a la produccin no tradicional. Sin embargo El Salvador enfrenta una serie de obstculos a su agenda de promocin de las exportaciones debido al creciente inters mundial en la seguridad alimentaria, requisitos SFS ms estrictos en el comercio, y la competitividad en los mercados de exportacin. Evidencia reciente basada en una encuesta indica que no existe un requisito legislativo de carcter nacional para la identificacin de nuevas plagas en el pas (a ser reportado a la organizacional nacional) o para investigar los cultivos de manera regular, ni procedimientos documentados para alteraciones certificadas ni la seguridad sobre los sellos oficiales, ni identificacin por consignacin ni ningn conjunto de lineamientos o normas aprobados para realizar un anlisis de riesgos de conformidad con el acuerdo de medidas SFS de la OMC. Algunos se podran realizar al mismo tiempo que se acatan los requerimientos de la OMC/DR-CAFTA SFS. Esto requerir que se desarrollen ambos enfoques, tanto el relacionado con los procesos como el prctico para satisfacer las normas internacionales globales en trminos de tecnologa y normas de certificacin. No se puede enfatizar lo suficiente la necesidad de desarrollar capacidades dentro de los varios departamentos del Ministerio. Pese a que la agricultura es relativamente menos importante para el PIB de El Salvador, una reorientacin significativa del sector en cultivos de alto valor podra resultar en ganancias trascendentales para el sector rural. A fin de ofrecer recomendaciones de poltica sobre los siguientes pasos, debemos identificar los sectores manufactureros que obtuvieron la clasificacin de exportaciones con el ms alto incremento en contaminacin de agua. El Anexo II muestra que los sectores ms importantes en cuanto a la contaminacin intensiva del agua son: hierro y acero, metales no ferrosos, qumicos industriales, hule, y productos de cuero. Estros sectores tambin se consideran contribuyentes significativos a la contaminacin txica y 75

obtienen consistentemente una clasificacin alta basada en el ndice de Intensidad Txica Aguda Lineal Humana (LAHTI por su sigla en ingls) (Hettige y otros 1994). El anlisis de las exportaciones salvadoreas muestra que los sectores cuyas exportaciones han experimentado el mayor crecimiento son: las bebidas (90 por ciento), productos de papel (62 por ciento), metal mecnica (56 por ciento), plsticos (51 por ciento), textiles y prendas de vestir (40 por ciento).56 Entre estos, la industria textil es tambin un gran consumidor de qumicos industriales (40 por ciento). Obviamente, ha habido un cambio notable en la composicin de las exportaciones y la produccin hacia sectores ms contaminantes del agua y txicos. La gestin adecuada de los recursos naturales del pas, tales como los recursos hdricos, resulta vital para la sostenibilidad de estas exportaciones. Esto requerir del respaldo de estrategias, polticas y planes nacionales y regionales de gestin del agua a fin de coordinar y mejorar la efectividad y eficiencia, sustentabilidad, y productividad en el uso de los recursos hidrolgicos. Por lo tanto, existe una necesidad inmediata de reformar al sector agua y volverlo econmicamente viable y ambientalmente sustentable. Este esfuerzo podra incluir el aumento a la tarifa cobrada a manera de reflejar adecuadamente las externalidades asociadas con tanto el uso del agua como las aguas residuales, la mejora en el cobro, y la rehabilitacin de la infraestructura existente. Desde el punto de vista de poltica ambiental, el desafo consiste en fortalecer las instituciones y polticas ambientales de manera que protejan efectivamente al medio ambiente y el patrimonio natural de la nacin, al mismo tiempo que se persigue un crecimiento impulsado por el comercio. (Ver Casilla 18). Estos hallazgos sugieren que las medidas de liberalizacin del comercio al tiempo que persiguen el crecimiento econmico de El Salvador tambin pueden haber conllevado a consecuencias potencialmente adversas para el medio ambiente. Estos resultados sugieren que existe una compensacin entre las ganancias econmicas de una mayor liberalizacin y las consecuencias al medio ambiente por un episodio de liberalizacin no acompaado por el fortalecimiento simultneo de sus polticas ambientales. Este estudio destaca la necesidad de considerar el fortalecimiento de las polticas ambientales al tiempo que se impulsa una mayor liberalizacin en los pases miembros del DR-CAFTA. Un mejor desempeo ambiental a menudo se percibe como sinnimo de un mayor control de la calidad de los productos finales y una mejor eficiencia operacional utilizando menos recursos y produciendo menos desechos, lo que conduce a una mayor rentabilidad. Cada vez son ms las empresas que comercian en este mercado global cada vez ms competitivo que consideran que pueden incrementar su reputacin si crean una imagen de empresa social y ambientalmente responsable. En El Salvador, la creciente perspectiva de una integracin con los EE.UU. y el resto del mundo, sienta las bases necesarias para un sector privado ms conciente de su medio ambiente. El gobierno debe asumir esta oportunidad para desarrollar lineamientos corporativos como parte de un marco reglamentario global que reconozca la gestin ambiental como la prioridad corporativa principal, y como determinante para el
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International Trade Statistics, ITC: http://www.intracen.org/menus/countries.htm.

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desarrollo sustentable. Esto no solo promover mejores condiciones ambientales locales, sino que tambin facilitar una mayor integracin. As mismo, los enfoques voluntarios que vayan ms all del mero cumplimiento con los requisitos reglamentarios gubernamentales pueden servir para que el sector privado sea ms responsable de sus acciones. Casilla 18: Recomendaciones de Poltica
Debe abordarse de inmediato la contaminacin industrial ya que las presiones crecientes impuestas por la expansin del comercio y la privatizacin podran empeorar la situacin actual. Al presente, no existe un marco legal claro ni un arreglo institucional responsable de abordar los serios problemas de la contaminacin. Existe la necesidad de una regulacin ms flexible y eficiente que vaya ms all de las Evaluaciones del Impacto Ambiental que provean fuertes incentivos para que los contaminadores cambien su forma de operar. Los siguientes pasos se deben tomar par lograr lo anterior: Prevenir la contaminacin en la propia fuente. Estimular, desarrollar y aplicar las mejores soluciones tcnicas prcticas disponibles. Garantizar que el contaminador pague por la contaminacin y arreglos de control. Enfocar la proteccin en las reas y cuerpos de agua severamente contaminados. Promover la participacin del pblico en la toma de decisiones. Se debe considerar la introduccin de un sistema de vertidos, que establezca los lmites especficos que estimulen la minimizacin de los desechos y promuevan el reciclaje y reutilizacin de los materiales y la preservacin de los recursos naturales, particularmente del agua. La mayor parte de los procesos industriales existentes deben quedar sujetos a estas disposiciones (especialmente los que utilizan sustancias txicas), y toda nueva instalacin deber conformarse a normas ms estrictas. Los vertidos no deberan constituir una mera herramienta reglamentaria sino ms bien un mecanismo para promover las mejoras tecnolgicas para evitar la contaminacin, conservar los recursos naturales y regular los desechos. Se deben desarrollar Cdigos de Prctica y Lineamientos para procesos especficos. Se deben desarrollar estrategias para aquellas reas con cargas elevadas de contaminantes en donde se tomen en cuenta los efectos acumulativos de los diferentes tipos de contaminantes, incluyendo la contaminacin de las aguas subterrneas. Esto deber incluir normas especficas para el sitio para lograr objetivos de calidad ambiental ms estrictos. Se debe proporcionar asistencia a las industrias de pequea escala para que puedan implementar las medidas de control de la contaminacin. Especialmente a los grupos de industrias de pequea escala en sectores claves (Ej.: procesamiento de alimentos y otros) para que puedan mejorar su desempeo ambiental a travs de un mejor ajuste respecto de los reglamentos comerciales con la asistencia de organizaciones gubernamentales, bilaterales y multilaterales internacionales. Mientras que las medidas reglamentarias siguen siendo esenciales para la efectividad de la poltica, se deben considerar nuevos enfoques de seleccin de mercados. Se podran introducir gradualmente instrumentos con base en el mercado tales como los impuestos por contaminacin o cargos combinados con otras estrategias tales como la diseminacin pblica mientras se espera la implementacin de un mecanismo de monitoreo y acatamiento aceptable. El pblico debe estar conciente de los riesgos ambientales, el peligro econmico y para la salud de la degradacin ambiental, y el costo real de los recursos naturales. Se debe publicar peridicamente la informacin relativa al desempeo ambiental de las instalaciones y reas. Los ciudadanos afectados y las ONG pueden jugar un papel en el monitoreo ambiental. Por ende resultar costo efectivo permitirles que complementen el sistema reglamentario. El creciente flujo de IED abre la oportunidad de crear incentivos y condiciones apropiados para introducir prcticas comerciales ambientalmente slidas. En particular, esto conlleva a mayores mejoras en las normas ambientales dentro de las industrias identificadas previamente como las de mayor aumento, a fin de proteger el medio ambiente y la salud de la poblacin, y garantizarle a los inversionistas extranjeros nuestro inters en la responsabilidad social empresarial para el futuro desarrollo de los sectores agrcola e industrial. Dado que las ganancias principales a la agricultura proporcionadas por el DR-CAFTA provendrn de reas no tradicionales, ser necesario implementar mejores medidas tecnolgicas y de saneamiento y mejorar los programas de prevencin y control de las enfermedades. La implementacin de medidas SFS no solo requerir el desarrollo de capacidades tcnicas sino tambin mejorar la coordinacin a lo largo de

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las diferentes entidades involucradas y adems reforzar los procesos de control, inspeccin, y certificacin.

8. Expansin de la Infraestructura En cuanto a la infraestructura se refiere, el gobierno ha reconocido la necesidad de una agenda ambiciosa que promueva el crecimiento sobre la base de reformas de segunda generacin e inversiones. En los aos 90, el programa de reconstruccin de El Salvador se vio beneficiado por los altos niveles de gasto en infraestructura (2 al 3 por ciento del PIB), inversiones del sector privado en electricidad y telecomunicaciones, la rpida expansin de la conectividad en todos los servicios pblicos y la creacin de un fuerte programa de mantenimiento de carreteras. Paralelamente, se iniciaron reformas importantes en electricidad, telecomunicaciones, carreteras, y servicios portuarios. Sin embargo, a partir del 2001, las inversiones en la infraestructura cayeron abruptamente tanto como porcentaje de la inversin pblica (46 por ciento en el 2001 al 30 por ciento en el 2004) como porcentaje del PIB (2.8 por ciento a 1.2 por ciento), con la reduccin ms grande en reas como agua y saneamiento (DPL II). El gobierno enfrenta varios desafos a fin de aumentar la infraestructura y lograr el crecimiento necesario, entre los que se pueden mencionar: (a) abordar los dficit en la provisin de infraestructura social bsica, tales como agua y saneamiento; y (b) mejorar la logstica y servicios de infraestructura a manera de facilitar la competitividad de las exportaciones. Las tasas de cobertura durante los aos del 2001 al 2004 para los servicios de agua y saneamiento bajaron ao con ao, en donde los hogares pobres y rurales se vieron mas afectados por la provisin inadecuada de infraestructura social. Adicionalmente, aun cuando la red de carreteras se expandi notablemente en los 90, los productores y exportadores locales se ven limitados por las prcticas reglamentarias y los cuellos de botella logsticos del sistema de transporte actual. La competitividad se ve obstaculizada por los altos costos de los servicios de transporte terrestre, almacenamiento, costos del transporte martimo, y costos indirectos causados por los retrasos en la entrega y prdida de la carga. Dados estos desafos, el gobierno esta evaluando su agenda de infraestructura actualmente en trminos de los impactos presupuestarios, a la pobreza y al crecimiento, acceso a servicios y en el desempeo de los proveedores. El banco, a travs de su Informe Reciente sobre Desarrollo Econmico en Infraestructura (REDI por sus siglas en ingls), le esta proporcionando al gobierno una gua de recursos y ayuda de poltica para el desarrollo de su agenda de desarrollo de la infraestructura. El informe del Banco ofrece una evaluacin profunda de los sectores elctrico, de telecomunicaciones, transporte (carreteras, puertos, aeropuertos y transporte urbano), y agua y saneamiento. Los hallazgos preliminares del REDI estn contribuyendo a una agenda centrada en reformas de segunda generacin, las cuales se espera que en un inicio dependan del fortalecimiento de los marcos normativos y las instituciones, y en el apalancamiento del sector privado en cuanto a nuevas inversiones y operaciones eficientes. Las prioridades claves del gobierno incluyen las concesiones para la administracin del Puerto de Acajutla y las operaciones de carga del Aereopuerto de Comalapa, el desarrollo de un nuevo puerto de aguas profundas (Cutuco), y el empoderamiento de las 78

instituciones reguladoras de reciente creacin para los sectores martimo y de aviacin. En cuanto al sector vial, el gobierno intenta continuar mejorando la principal red vial bajo el programa del Fondo de Mantenimiento Vial (FOVIAL) y utilizar los fondos de donantes para el desarrollo del corredor longitudinal del norte que conectar a las comunidades tradicionalmente pobres con los mercados. En lo que respecta al agua, existen planes para aclarar las funciones y responsabilidades de las varias instituciones involucradas en el sector y para adoptar una nueva legislacin que descentralice y abra los mercados, promoviendo a su vez la participacin de las comunidades y de las asociaciones pblicas-privadas. La prioridad del gobierno en electricidad es fortalecer la capacidad institucional de la Superintendencia de Energa Elctrica y Telecomunicaciones (SIGET), revisar el marco bajo el cual esta trabajando actualmente el mercado elctrico, garantizar precios justos y competitivos y desarrollar planes para la interconexin regional de la red centroamericana de suministro elctrico. (DPL II) La expansin y mejora de la infraestructura incluidos en el plan gubernamental traer beneficios sociales y econmicos sustanciales, pero al mismo tiempo podran ocasionar efectos significativos sobre el medio ambiente, entre los que se pueden mencionar: (a) la interrupcin de los drenajes naturales y suministro de agua subterrnea; (b) erosin, sedimentacin y dems efectos aguas abajo; (c) cambios en el uso de la tierra, incluyendo los resultantes de los posibles impactos causados por la infraestructura en el crecimiento y distribucin de las industrias y de la poblacin; y (d) desarrollo urbano inducido, incluyendo asentamientos informales a lo largo de los corredores vulnerables. Las Casillas 19 y 20 presentan los desafos ambientales que enfrentan los sectores de agua, saneamiento y transporte. A la luz de estos desafos resulta importante revisar el marco legal del pas y los arreglos institucionales para la administracin y mitigacin de los impactos ambientales de los programas e inversiones en infraestructura. Casilla 19: Agua y Saneamiento
La contaminacin del agua es un problema serio que afecta los recursos hdricos de El Salvador y limita tanto su uso como suministro de agua y sus beneficios ecolgicos. Aproximadamente el 90 por ciento de los desechos txicos industriales y el 98 por ciento de las aguas residuales municipales se vierten en los cuerpos de agua sin un tratamiento o control previo. El Ro Lempa y sus afluentes, los ros Suquiapa, Acelhuate, y Quezalapa, se encuentran altamente contaminados como resultado de la descarga directa de los vertidos sin tratar, y se estima que el 90 por ciento de las aguas superficiales estn contaminadas. Los ros Acelhuate y Sucio altamente contaminados son responsables de proveer un tercio del suministro de agua potable para el rea Metropolitana de San Salvador. Adicionalmente, la eliminacin inadecuada de los desechos slidos resulta en lixiviaciones con una alta concentracin de residuos txicos. El problema empeora por la falta de servicios de recoleccin de desechos slidos en ms de la mitad de las municipalidades del pas. Aun cuando el pas logr avances significativos en la cobertura del suministro de agua en el periodo comprendido entre 1990 y 2002, con un incremento en la cobertura del 67 por ciento al 82 por ciento, esta expansin se encuentra actualmente paralizada, con un crecimiento negativo a partir del 2001 debido a la falta de financiamiento para obras de infraestructura en este sector. La cobertura de alcantarillados alcanz el 43 por ciento en 1995, pero desde entonces ha experimentado una reduccin al 40 por ciento. As mismo, existe una disparidad notable en la cobertura de los servicios bsicos entre las reas urbanas y rurales, con una cobertura respectiva del 91 y 68 por ciento, y en los niveles de ingreso (ver la Figura 11). De hecho, pese a tener la mayor densidad poblacional entre sus vecinos de Amrica Central, la cobertura rural de El Salvador es ms baja que la de Guatemala y Honduras, y la cobertura urbana es ms baja que en Honduras y Nicaragua.

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Figura 11: Equidad en la Cobertura de Servicios Bsicos

100 90 C o v e r a g e 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 Income Quintile Argentina Chile Colombia Guatemala El Salvador Honduras Mxico C o v e r a g e

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5
Income Quintile

Argentina Brazil Chile Colombia El Salvador Guatemala Honduras Mxico

(a) Agua

(b) Saneamiento

La falta de cobertura de servicios bsicos no solo impacta la calidad de vida de la poblacin rural, sino tambin su salud y productividad. Los pobres de la zona rural dedican una cantidad significativa de su tiempo a la recoleccin de agua, y los que carecen de cobertura pasan en promedio el 9 por ciento de su tiempo productivo recolectando agua, y la poblacin en pobreza extrema pasa un 14 por ciento de su tiempo en esta misma faena. Adicionalmente, dado que la provisin de agua es a veces intermitente, o que en pocas de sequa no hay abastecimiento, aun aquellas personas cubiertas por el servicio deben pasar hasta un 5 por ciento de su tiempo recolectando agua. Esta falta de cobertura en infraestructura social se traduce en una situacin en donde casi la mitad de todos los hogares carecen de conexin residencial y dos tercios de la poblacin carecen de alcantarillados. La baja cobertura de servicios bsicos en el rea rural da lugar a problemas serios a la salud. La tasa de mortalidad infantil en los hogares sin conexin residencial es de aproximadamente 40 muertes por cada 1000 nacimientos, y en los hogares con conexin es de aproximadamente 30 muertes por cada 1000 nacimientos. El resultado econmico de estos impactos a al salud se ha estimado en US$89 millones anuales. Se espera que la expansin del suministro del agua y saneamiento tenga un impacto positivo sobre la salud, el medio ambiente y la economa, con inversiones en el rea de saneamiento, tratamiento de las aguas residuales y reduccin en la prdida de agua. Se espera que el incremento en la cobertura en saneamiento beneficie la salud pblica, el tratamiento de las aguas residuales municipales, y que mejore la calidad ambiental de los reservorios de El Salvador que estn altamente contaminados; adems la mejora en la prdida de agua reducir las necesidades de inversin. Sin embargo, parte de las inversiones planificadas por el pas podran resultar nocivas para el ambiente. Por ejemplo, el gobierno esta considerando la construccin de un sistema de abastecimiento de agua por una cantidad aproximada de US$70 millones, a fin de proveer un suministro adicional de agua de 1 a 2 metros cbicos por segundo. Este suministro adicional corresponde al dficit estimado por la Administracin Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA), el cual considera que esta inversin es menos onerosa que otras alternativas de inversin tales como la reduccin de las prdidas actuales. Sin embargo, no se tienen disponibles estudios detallados que comparen los costos y beneficios de las inversiones planificadas con otras alternativas.

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Casilla 20: Transporte

El sistema de transporte en El Salvador esta compuesto por una red de carreteras, el Puerto de Acajutla, un aeropuerto internacional (Comalapa), y un aeropuerto interno y militar (Ilopango). Las actividades relacionadas con el transporte, tales como la construccin, administracin, y operacin, contribuyen en ms del 11 por ciento del PIB. Adicionalmente, el sector genera aproximadamente 240,000 empleos. El sector transporte es de suma importancia para el desarrollo econmico y la competitividad del pas. Como tal, el programa de inversin del pas para el periodo comprendido entre el 2004 al 2009 incluye US$1,201.5 millones en inversiones para la construccin de la carretera perifrica de San Salvador, pasos de niveles regionales y la construccin del Puerto de Cutuco. Con las recientes reformas al subsector de carreteras, la red vial del pas mejor significativamente. Estas mejoras incluyeron la construccin de ms de 1,466 kilmetros (Km.) de carreteras principales o la reparacin de 162 puentes o la repavimentacin de 826 Km. de calles vecinales. El porcentaje de carreteras pavimentadas mostr un incremento del 25 por ciento en 1999 al 51 por ciento en el 2004 y el porcentaje de carreteras en malas condiciones se redujo del 37 por ciento en 1999 al 15 por ciento en el 2004. Sin embargo, la creciente densidad y poblacin de El Salvador imponen desafos futuros para la administracin de la red vial del pas. El uso de vehculos automotores se ha incrementado el doble que el PIB, lo que resulta en retrasos y un nmero mayor de hurtos mientras los camiones estn paralizados en el trfico. Adems, la mayor parte de la flota camionera del pas tiene mas de 15 aos de uso. Los productores y exportadores locales estn abrumados por los costos de los retrasos, que significan costos incrementados en el almacenamiento y una reduccin en las ventas. En el futuro ser necesario formular proyectos que se centren en el descongestionamiento y la gestin de la demanda.

El REDI recomienda que para abordar los dficit en la provisin de infraestructura social se desarrollen dos iniciativas de poltica claves: (a) el rediseo de los subsidios para garantizar que la poblacin pobre sea el mayor beneficiario de las transferencias impositivas; y (b) una reforma al sector agua a fin de proporcionarle al sector una base financiera sustentable y slida que le permita a las empresas de servicio pblicos invertir y operar eficientemente. Al presente, el 40 por ciento ms pobre de la poblacin del pas esta recibiendo nicamente el 29 por ciento de los subsidios a los servicios bsicos por ao. En el sector agua, cientos de miles de hogares se encuentran actualmente sin conexin domiciliar, y las empresas de servicio pblico no estn financieramente capaces de proveerle el servicio a todos los hogares conectados. Las tarifas actuales no alcanzan a cubrir los costos de mantenimiento y operacin. Con respecto a los cuellos de botella logsticos que sufren los productores y exportadores de El Salvador, el REDI recomienda que se lleven a cabo mejoras normativas en las siguientes reas: (a) Actualizacin de la Ley de Carreteras, (b) desarrollo de una nueva estrategia para el desarrollo de carreteras a manera de identificar y desarrollar corredores logsticos claves y mejorar las normas y diseos, y mejorar la supervisin de la condicin de las carreteras; (c) desarrollar la carretera longitudinal del norte como carretera secundaria que mejore la conectividad; (d) desarrollar una estrategia global para el sector portuario, estableciendo las funciones complementarias para los Puertos de Acajutla y La Unin; y (e) establecer un marco normativo para los servicios de transporte terrestre en camiones. 9. Manejo de las Implicaciones Ambientales por la Expansin de la Infraestructura La Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA) constituye el instrumento principal de El Salvador para manejar las implicaciones ambientales causadas por la expansin de la infraestructura (EIA). Sin embargo esta herramienta esta sobre utilizada y es incapaz de 81

manejar las implicaciones ambientales causadas por los proyectos en curso. El sistema de EIA carece de una definicin o categorizacin clara de los proyectos que requieren una evaluacin ambiental. Bajo el Articulo 21 de la Ley de Gestin Ambiental, el MARN requiere la presentacin de una EIA para cualquier proyecto que pudiese tener un impacto considerable o irreversible sobre el medio ambiente. A menudo se solicita una evaluacin ambiental exhaustiva para una inversin con impactos limitados, y especficos al sitio, debido a la falta de criterios claros para categorizar los proyectos cuyos impactos se consideran significativos. Adicionalmente el MENA le proporciona a los proponentes de los proyectos trminos de referencia estndar y sector especficos acerca de las actividades que necesitan una evaluacin del impacto ambiental, independientemente de los impactos ambientales esperados del proyecto, (o sea dos proyectos de construccin de carreteras, una con un impacto mnimo y la otra con un impacto intensivo recibiran los mismos trminos de referencia para una EIA.). Estos requisitos estndar no solo resultan engorrosos para los proponentes de los proyectos sino que para el Ministerio tambin, ya que el personal debe revisar cada uno de los informes de EIA. Entre 300 y 400 informes de EIA se presentan cada ao al Ministerio para su revisin. Dado el nmero limitado de personal del MARN asignado a la revisin de estos informes (10 personas), al Ministerio le resulta difcil cumplir con el Decreto No. 233, el cual estipula que los informes de evaluacin deben revisarse en el trmino de 60 das. Al presente existe un retraso de ms de 2,500 EIAs pendientes de revisin y este proceso puede tomar hasta dos aos, sin tomar en cuenta que casi todos los informes de EIA son devueltos a los proponentes de los proyectos con observaciones. Esto indica que los trminos de referencia no le proveen a los proponentes de proyectos suficiente gua acerca de los requerimientos de una EIA. Sumado a esto, nicamente dos miembros del personal del MARN estn asignados a supervisar y monitorear la implementacin de los Planes de Gestin Ambiental. Por lo tanto, frecuentemente es el inversionista mismo quien carga con la responsabilidad de monitorear y supervisar los Planes, lo que crea el riesgo que no sean revisados ni ejecutados apropiadamente. Se debe modificar el sistema actual de EIA, a fin de que nicamente los proyectos con impactos ambientales significativamente adversos, delicados, diversos y sin precedente sean sujetos de una EIA exhaustiva. Para esto ser necesario establecer los criterios sectoriales con el propsito de clasificar claramente los tipos de proyectos que se considera pudiesen causar un impacto extenso, un impacto ms limitado, o un impacto mnimo. En lugar de Trminos de Referencia talla nica como los que entregan para las EIA se deberan preparar TdeR hechos a la medida de los impactos esperados y a las medidas de mitigacin anticipadas de los proyectos, de manera que la evaluacin ambiental se pueda utilizar ms efectivamente como herramienta para la toma de decisiones. Dependiendo del proyecto, los TdeR podran estipular que se utilicen varios instrumentos de evaluacin ambiental diferentes (Por ejemplo, una Evaluacin de Impacto Ambiental, [EIA], una Evaluacin Ambiental regional o sectorial, o un Plan de Gestin Ambiental [PGA]). En suma, se le proporcionara al proponente del proyecto suficiente informacin y gua para facilitarle la formulacin de su Evaluacin Ambiental. Como parte de esta modificacin al sistema actual, se debera utilizar la nueva clasificacin de proyectos para revisar las EIA retrasadas de manera expedita a fin que 82

los proyectos propuestos que posiblemente no necesiten una evaluacin ambiental exhaustiva so sean sujetos a demasiados requerimientos. Varios ministerios sectoriales han establecido unidades ambientales que ya juegan un papel en el proceso de las EIA del pas. El Ministerio de Obras Pblica (MOP), la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL), y la Administracin Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA) conformaron sus unidades ambientales a principios de los 90, antes de la promulgacin de la Ley Nacional del Medio Ambiente. Actualmente el ANDA le provee asistencia al MARN en la supervisin y monitoreo de los planes de gestin ambiental, y el MOP tambin tiene una funcin supervisora respecto de los planes de gestin ambiental y en la emisin de los permisos. Con el objeto de mejorar la eficiencia y efectividad del sistema de EIA actual, el MARN debera encomendarle al personal sectorial que desarrolle los lineamientos y procedimientos de evaluacin ambiental especficos al sector, incluyendo los criterios para categorizar la importancia de los impactos de un proyecto dado, as como los requerimientos de evaluacin correspondientes. Esto ayudara a garantizar que los requerimientos de evaluacin ambiental correspondan plenamente a los impactos esperados del proyecto en cuestin. Se pueden lograr mayores eficiencias en el proceso de EIA mediante la descentralizacin de las responsabilidades mencionadas a continuacin hacia estos ministerios sectoriales, que al presente son ejecutadas por el MARN, como son: (a) la preparacin de los TdeR para las evaluaciones ambientales; (b) supervisin en la preparacin de las evaluaciones ambientales por los consultores, incluso del Plan de Gestin Ambiental; (c) monitoreo y supervisin del plan de gestin ambiental durante la implementacin del proyecto; y (d) la emisin de las licencias ambientales. El MARN se quedara con la responsabilidad de supervisar el trabajo de estas unidades ambientales sectoriales. No obstante, antes de transferir estas responsabilidades a las unidades sectoriales, se debe realizar una evaluacin institucional profunda. Esta evaluacin determinar las necesidades de fortalecimiento institucional de las unidades ambientales y el alcance de las responsabilidades a ser transferidas (o sea que no todas las unidades sectoriales podran tener la capacidad de revisar las evaluaciones ambientales y emitir permisos). Pese a la dependencia del pas en el sistema de las EIA como herramienta primordial para mitigar los impactos ambientales, y la necesidad urgente de simplificar el ya engorroso sistema, stas no constituyen la herramienta apropiada para abordar todas las implicaciones de la expansin de la infraestructura. Una herramienta que no ha sido empleada aun pero que sera de beneficio a este respecto, es la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). La Ley de Gestin Ambiental de El Salvador estipula la EAE a fin de integrar las consideraciones ambientales en el desarrollo e implementacin de las polticas, planes, y programas del pas. Los beneficios de una EAE como enfoque aguas arriba para incorporar las variables ambientales en la toma de decisiones son innumerables (ver Casilla 21).

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Casilla 21: Beneficios de una EAE

- Provee el marco necesario para garantizar la sustentabilidad ambiental y social a largo plazo de los planes de expansin de la infraestructura; - Integra las consideraciones ambientales, sociales y econmicas en la estrategia gubernamental de expansin de la infraestructura; - Recomienda alternativas para garantizar el desarrollo sustentable de la infraestructura que salvaguarden al medio ambiente, logren un crecimiento econmico, promuevan el ingreso y crean empleos, y garanticen la participacin de la comunidad en los beneficios; - Promueve un proceso de aprendizaje y desarrolla una capacidad de pas para un mayor entendimiento de las implicaciones de sustentabilidad de la estrategia de expansin de la infraestructura; - Provee la evaluacin sistemtica al nivel macro de los asuntos crticos clave en la expansin de la infraestructura; - Identifica las acciones necesarias y ofrece alternativas estratgicas para comunicar el proceso de formulacin de polticas.

Las EAE permiten a los tomadores de decisin desarrollar polticas y estrategias fundamentadas en el anlisis slido y el entendimiento de sus implicaciones de sustentabilidad. Siempre que una EAE se aplica al nivel mas alto posible en la planificacin o toma de decisiones, se puede concentrar en la fuente de los impactos ambientales en vez de abordar los sntomas posteriormente. Luego los resultados de una EAE pueden filtrarse a lo largo de la jerarqua de las instancias decisorias y de esta manera agilizar las decisiones tomadas a los niveles ms bajos. Es as como las EAE pueden subsanar una limitacin trascendental de las EIAs de nivel de proyecto, cual es que las EIAs nicamente operan en el extremo mas bajo del proceso de toma de decisiones (aguas abajo). Las EAE pueden adems identificar las medidas especficas para mitigar cualquier efecto potencialmente nocivo de la implementacin de polticas, planes y programas y finalmente pueden establecer un marco para las EIAs al nivel de proyecto subsiguientes. Como resultado de los planes de expansin de la infraestructura en La Unin y la construccin del Puerto de Cutuco se debe conducir una EAE de los planes y programas de expansin a fin de apoyar una planificacin sustentable del uso de la tierra de la regin. La EAE debe comprender tres fases distintivas: (a) Fase 1: campo de aplicacin; (b) Fase 2: evaluacin estratgica; y (c) Fase 3: marco de sostenibilidad. En la Fase 1, se realizaran consultas con las partes interesadas a travs de reuniones y talleres con el objeto de (a) definir la visin para el desarrollo sustentable del puerto que respalde el marco para la expansin de la infraestructura en la regin de la Unin; y (b) identificar los asuntos estratgicos para su investigacin exhaustiva, como seria el mantenimiento de los ecosistemas y habitats marinos, la estabilidad de las costas, acceso al puerto, planificacin espacial de la ciudad del puerto, arreglos socio econmicos e institucionales. El ente operativo del Sistema Nacional Medio Ambiental (SINAMA), y el Consejo Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA) pueden ejercer una funcin de liderazgo en la coordinacin de este proceso de consulta. El informe final de campo de aplicacin se debe preparar con base en dichas consultas, el cual debe contener los Trminos de Referencia que aborden los temas estratgicos definidos. Bajo la Fase 2, especialistas separados debern evaluar los asuntos estratgicos previamente identificados. Estos especialistas deben proveer un anlisis detallado del 84

estado actual del ambiente, relativo a sus intereses estratgicos y al uso de la informacin a fin de identificar objetivos y metas de sostenibilidad. As mismo, deben identificar los indicadores que les asistirn en la toma de decisiones futuras y en el monitoreo del progreso hacia un desarrollo sustentable, adems deben identificar las oportunidades y limitaciones que el entorno circundante podra imponer sobre el desarrollo futuro del puerto y la infraestructura, recomendar los lineamientos para subsanar las limitaciones y mejorar las oportunidades y recomendar un programa de monitoreo para darle seguimiento a los indicadores. Una vez completada la Fase 2, se debern recopilar los estudios de los especialistas para preparar el producto final, cual es, un informe integrado acerca del marco de sostenibilidad para la expansin de la infraestructura (Fase 3). Este marco debera incluir lo siguiente para cada tema estratgico: (a) una descripcin breve del estado del medio ambiente, (b) oportunidades y limitaciones, (c) lineamientos para la expansin futura de la infraestructura y el desarrollo sustentable del puerto, y (d) un programa de monitoreo para los indicadores de sustentabilidad clave. Un resultado adicional del proceso de EAE debera ser la construccin de vnculos institucionales entre las partes interesadas clave que facilite la toma de decisiones de forma cooperativa respecto a la expansin de la infraestructura. Este tipo de coordinacin interinstitucional promovida bajo la EAE ofrece la oportunidad para que el CEMA fortalezca su funcin como entidad coordinadora dentro del proceso de toma de decisiones. Los resultados esperados del proceso de EAE es que los objetivos, metas e indicadores de sostenibilidad recomendados ejerzan una influencia en la expansin de la infraestructura, la planificacin del puerto y en los procesos de gestiona del medio ambiente asegurando la integracin de los aspectos sociales, biofsicos y econmicos al inicio de la fase de planificacin.

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V. Conclusiones y Recomendaciones El Salvador, un pas pequeo con limitados recursos naturales, necesita crecer a travs de su ventaja comparativa, cual es una fuerte cultura de comercio competitivo. Sin embargo, para lograr este fin, el gobierno debe garantizar que la mejor gestin ambiental ha sido establecida y a precios razonables con el propsito de asegurar un desarrollo econmico sustentable. Los beneficios de ms mejoras a los marcos ambientales institucionales y normativos sern sustanciales no solo para facilitar y sostener al comercio y la expansin de la infraestructura, sino tambin para la preservacin de los recursos naturales, como base para el desarrollo econmico. Adems, aun cuando se espera que el DR-CAFTA traiga consigo nuevas posibilidades de inversin y comercio, el tratado vendr acompaado de un mayor monitoreo y escrutinio por parte de los socios comerciales de El Salvador en lo relativo al cumplimiento con las normativas ambientales. Mantener tasas de cumplimiento ambiental bajas solo agregara fricciones innecesarias y elevara los riesgos reglamentarios de invertir en el pas. La solucin a estos problemas no yace en el simple sobre dimensionamiento de las actividades actuales del MARN a travs de un aumento en su presupuesto y personal. El estudio muestra que se requiere mejorar el marco de gestin ambiental existente si se quieren lograr los siguientes objetivos: 1. Mejorar la coordinacin entre las varias instituciones del gobierno con responsabilidades ambientales y dems partes interesadas mediante la mejora del proceso de toma de decisiones y la participacin pblica; 2. Ajustar los instrumentos de evaluacin ambiental, particularmente las EIA y las EAE, para que se conformen a las necesidades de desarrollo y medio ambiente actuales; 3. Complementar los instrumentos de evaluacin ambiental con las guas y normas tcnicas; 4. Fortalecer los marcos de monitoreo y aplicacin de acuerdo con las prioridades nacionales y los requerimientos del DR-CAFTA; 5. Continuar desarrollando el Sistema de Informacin Ambiental (SIA) como instrumento fundamental para la toma de decisiones, participacin pblica y rendicin de cuentas; y 6. Determinar cuales otras brechas legales y reglamentarias de mediano y largo plazo deben abordarse para mejorar las condiciones ambientales y la fijacin de prioridades en El Salvador. El estudio sugiere que la mayor parte de estos objetivos se pueden lograr en un periodo corto de tiempo con ajustes menores al marco de gestin ambiental existente, los cuales probablemente serian implementados mediante una orden ejecutiva. Para el largo plazo ser necesario efectuar reformas ms profundas al marco legal para la gestin del agua y el territorio, y la transparencia, pero estos ltimos necesitan un periodo ms largo de maduracin, desarrollo de consenso y negociacin, y finalmente la aprobacin de la asamblea. Por todo lo anterior el estudio hace las siguientes recomendaciones: 86

1. Mejorar la Coordinacin de Polticas Ambientales y la Fijacin de Prioridades mediante el Mejor Funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 1.1 Necesidad de una Mejor Coordinacin Institucional Los temas ambientales han cobrado importancia dados los impactos de los desastres naturales y la degradacin del medio ambiente, adems de los esfuerzos del gobierno por abordar estos temas en aos recientes. Sin embargo, la poltica ambiental esta todava lejos de los intereses del gobierno en desarrollo econmico, prioridades y polticas y de otros ministerios y entidades. Sin embargo. La coordinacin de polticas ambientales establecida por el SINAMA no ha logrado actuar como marco para agilizar las polticas y prioridades ambientales y coordinar las herramientas, presupuestos y recursos del medio ambiente a lo largo de las entidades gubernamentales. Los recursos del MARN se han estirado en exceso y su agenda esta dominada por prioridades de corto plazo, lo que debilita su capacidad de planificacin y de conduccin del SINAMA. La creacin de CONAMA en el mes de septiembre de 2004 y la formalizacin necesaria de las funciones del CEMA proporcionaron una oportunidad ideal para mejorar la coordinacin institucional y establecer un mejor proceso de toma de decisiones con una mayor participacin pblica. Las funciones del CONAMA como la entidad consultiva del Ministerio con las partes interesadas, incluye a siete representantes del sector privado y de la sociedad civil, y al Ministro del Medio Ambiente, quien los nombra. Aun cuando es demasiado temprano para evaluar la efectividad y relevancia de la asesoria del CONAMA, el nombramiento de fuertes crticos de las acciones ambientales tomadas por el gobierno podra mejorar la transparencia y una lograr una mayor inclusin. El decreto por medio del cual fue creado el CONAMA57 estipula un reglamento que formaliza las funciones del CEMA, el cual en teora esta compuesto por representantes del CONAMA, pero que en la prctica ha incluido a representantes de todas las entidades gubernamentales con funciones ambientales. Todava no se ha emitido esta normativa y estas instituciones operan de manera ad hoc. Por ende, este informe recomienda que el gobierno fortalezca el marco operacional de SINAMA (Figura 1) mediante: La formalizacin, a travs de un decreto, del papel del CEMA como el cuerpo operacional de SINAMA, definiendo su proceso de toma de decisiones sobre polticas dentro del CEMA,58 incluyendo el proceso de consulta entre el CEMA y CONAMA, y las funciones y responsabilidades del MARN como coordinador tcnico, incluyendo: o La formulacin de la poltica ambiental del pas.

57 58

Decreto 40 del 29 de septiembre de 2004. Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA), que incluye al Comit Nacional del Medio Ambiente y al Consejo Regulador Asesor, los cuales se podran considerar como un precedente til .

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o Preparacin de la agenda y seguimiento de las reuniones mensuales (o bimensuales) del CEMA y de las reuniones del CONAMA. o Provisin de mecanismos efectivos para asegurar el flujo de informacin entre los miembros del CEMA y CONAMA. o Monitoreo, reportaje e informacin sobre las decisiones del CEMA (CONAMA es nicamente un ente asesor). o Formulacin del informe anual de las actividades del CEMA y CONAMA a ser avalados por estas respectivas entidades. o Garantizar la transparencia pblica mediante los procedimientos de diseminacin de los trabajos de estos organismos, particularmente de las agendas de las reuniones, asesoria suministrada por CONAMA, y las deliberaciones del CEMA. Formalizacin de la funcin del CONAMA mediante decreto para que funja como junta asesora en cuestiones de poltica y reglamentacin no solo para el MARN sino tambin para el CEMA, como el organismo operacional de SINAMA. Apoyo al papel coordinador de CEMA por parte del MARN con el poder de convocatoria de la Secretara Tcnica para presidir los esfuerzos de desarrollo e implementacin de polticas. Se debe dar la debida consideracin al nombramiento de un asesor especial o coordinador de poltica ambiental dentro de la Secretara Tcnica para que asista al Secretario Tcnico como presidente de CEMA, y proporcione un fuerte poder de convocatoria juntamente con el Ministro del MARN en su funcin como coordinador de CEMA. Animar al MARN a que desarrolle e impulse agendas atractivas para los ministerios del sector, tales como produccin mas limpia para el Ministerio de Economa (MINEC) o sobre eficiencia energtica para la CEL.59 Establecer o fortalecer las unidades ambientales en el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Agricultura (MAG), MINEC, el Ministerio de Turismo, y las municipalidades ms importantes. Garantizar que, en la prctica, las funciones de las unidades ambientales existentes se amplen dentro de cada institucin de la obtencin de permisos ambientales a la agilizacin activa de la gestin ambiental.

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Esta estrategia de agenda sectorial ha sido adoptada por Mjico y Colombia con un xito significativo.

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Figura 12: Elementos Clave de la Propuesta Organizacional para el Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente

SINAMA

Gabinete Ministerial

CONAMA
Empresas ONG Grupos Expertos de

T r a n s p a r e n c i R e n d i c i n d e C

Secretara Tcnica (Presidente)

MARN (Coordinador Tcnico)

U.

MAG

U.

MSPAS

CEMA
U. MINEC U. MOP

Otras

U.

U.

ANDA

Municipalidades

1.2 Necesidad de Aclarar Prioridades, Establecer Metas Cuantitativas para cada Meta, y Asignar Recursos Concordantemente El Salvador ha desarrollado una serie de polticas ambientales al nivel nacional que cubren temas especficos, lo que ha conllevado a elevar el perfil de los asuntos ambientales dentro del debate y la administracin pblica, proporcionando un sentido de responsabilidad. Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, el creciente numero de prioridades y polticas ha opacado el enfoque sobre intereses clave y objetivos realizables. Esta inflacin de prioridades resulta particularmente nociva a la luz de una baja asignacin del presupuesto nacional a los temas ambientales, y la concentracin de recursos en un solo instrumentola EIAdentro del MARN. En suma, la estructura presupuestaria no permite un seguimiento adecuado de los esfuerzos presentes transversalmente a travs del gobierno. El Ministro parece atrapado entre la carga de su trabajo diario, sin una idea clara de las prioridades necesarias para responder a los desafos ambientales potenciales y reales. Con base en las recomendaciones anteriores para mejorar la coordinacin institucional y el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente, este informe 89

recomienda que el gobierno revise las prioridades nacionales de proteccin ambiental, adjudicndoles una secuencia y un presupuesto apropiado para su realizacin. La organizacin y asignacin de los recursos del MARN deberan reflejar estas prioridades. Entre las recomendaciones especficas se destacan las siguientes: Establecer las prioridades ambientales nacionales con metas cuantitativas. Tanto las prioridades como las metas deben reflejar los principales problemas ambientales y las posibles presiones ambientales asociadas con el aumento del comercio y de la infraestructura en relacin directa con el DR-CAFTA. Estudios recientes han identificado las siguientes prioridades (Panayotou 1998; Strukova 2005): o Aumento de la aplicacin reglamentaria. o Calidad y cantidad del agua. o Contaminacin del aire (contaminacin del aire urbano, contaminacin del aire interior y contaminacin del aire en las reas rurales). o Erosin del suelo. o Manejo de desechos slidos y peligrosos. Reflejar las prioridades mencionadas dentro de la asignacin presupuestaria de la nacin para la proteccin del medio ambiente, y desarrollar un sistema contable para el gobierno entero que permita monitorear la utilizacin del presupuesto. Reasignar los recursos financieros y al personal en donde sea necesario, y proporcionar financiamiento adicional sustentable, por ejemplo, para abordar los problemas de salud ambiental relacionados con la calidad del agua. Reformar la organizacin del MARN, balanceando la preeminencia del enfoque en las EIA dentro del Ministerio mediante la reforma del instrumento (ver la recomendacin 5.2), y el desarrollo de mandatos, capacidades y personal especifico para monitorear y lograr las nuevas prioridades.60 2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA Al igual que otros pases de la regin, El Salvador ha dependido casi exclusivamente de la EIA como la principal herramienta para desarrollar su capacidad de gestin ambiental. Actualmente, se requiere una lista grande de actividades para las EIA en El Salvador, pero sin embargo no existen las normas bsicas para facilitar la determinacin de los requisitos aplicables. Muchas actividadesalgunas de las cuales poseen impactos estandarizados y predeciblesson necesarias para preparar una EIA, y consecuentemente contribuir al retraso serio del MARN en el otorgamiento de licencias. Como resultado, el proceso se ha convertido en el cuello de botella de los proyectos. Adems, el monitoreo y control de los impactos reales de los proyectos en su operacin esta limitado debido al enfoque sobre una herramienta ex ante como la EIA sin la existencia un fuerte sistema de inspeccin. Adicionalmente, el nuevo contexto accionado por el DR-CAFTA y el muy ambicioso programa de infraestructura indica que se requiere de un esfuerzo urgente

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Actualmente, la mayor parte de los recursos y la atencin de la Direccin de Gestin Ambiental esta centrada en el manejo del Sistema EIA.

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Casilla 22. Establecimiento de una Fuerza de Tarea de Evaluacin del Impacto Ambiental
Una prioridad para El Salvador es la reduccin del trabajo atrasado en lo que respecta a las EIA y mejorar los mecanismos y procesos de EIA a fin de utilizar esta herramienta de manera efectiva y eficiente. La Fuerza de Tarea de Evaluacin del Impacto (EI) se puede establecer con el propsito de disear un proceso para eliminar el trabajo pendiente atrasado en los prximos meses y mejorar el sistema EIA. Su mandato y capacidades podran incluir los siguientes: Desarrollo de un proceso de autorizacin puntual, para los EIA presentes y futuros, basado en categorizaciones y normas adems de lineamientos complementarios. Determinacin de los pasos para eliminar de manera eficiente, efectiva y transparente el volumen de trabajo atrasado respecto de las EIAs. Establecer un Grupo de Implementacin de Reformas a las EIA, de corto plazo, (supervisado por la Fuerza de Tarea) para llevar a cabo las siguientes tareas: (i) Revisar las EIAs existentes y eliminar el cmulo de trabajo atrasado (ii) Desarrollar un sitio Web en donde todos las EIAs propuestas y aceptadas (depuracin de la informacin de propiedad industrial) estn posteadas, e (iii) Implementar las reformas recomendadas por la Fuerza de Tarea de EI para mejorar el proceso de EIA actuales y futuras. Realizacin e informacin sobre la implementacin del proyecto de Evaluacin Estratgica del Medio Ambiente. Entrega de asistencia y gua a las empresas. La Fuerza de Tarea EIA podra estar compuesta por tres o cuatro profesionales encargados de redisear el proceso de EIA en el lapso de un mes, y el Grupo de Implementacin de las Reformas a las EIAs podra incluir a unos 10 profesionales para que concluyan todo el trabajo atrasado en el periodo de un ao.

Este informe recomienda que el MARN resuelva el volumen de trabajo atrasado y que reforme el proceso para las EIA bajo un enfoque puntual que incluya a las entidades claves y asociaciones pblicas y privadas. Las medidas para mejorar esta herramienta podran incluir: Establecer una Fuerza de Tarea de Evaluacin del Impacto Ambiental bajo el MARN para que asuma las reformas (Casilla 2). Introducir un programa especial a fin de eliminar el volumen de EIAs pendientes en los prximos seis meses. Reformar el proceso de aprobacin de las EIAs pendientes de resolucin y las futuras tambin, con base en una categorizacin explicita de las actividades necesarias para que el MARN evale y apruebe una EIA, como sigue: o Actividades que debe seguir una unidad ambiental competente para evaluar y aprobar una EIA bajo la gua estricta y supervisin del MARN (ver Casilla 2). o Actividades que requieren que el MARN sea notificado y que se sigan normas tcnicas de mitigacin de riesgos. Estas normas podran determinar explcitamente los requerimientos tcnicos, limites de

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emisiones, y dems instrumentos similares,61 y las actividades podran ser evaluadas y certificadas por entidades privadas a fin de asegurar que estn de conformidad con las normas. o Actividades que no requieren una EIAs (o sea, todas las actividades no listadas anteriormente). Adoptar lineamientos detallados para los proponentes de proyectos en la preparacin de EIAs (para complementar los TdeR caso por caso), y adoptar criterios claros para la revisin de las EIAs y el otorgamiento de las autorizaciones ambientales por el MARN. Reforzar las capacidades de las unidades del MOP y de ANDA a fin de descentralizar algunas de las facultades de autorizacin, bajo la fiscalizacin del MARN. Esta fiscalizacin se podra basar en la inspeccin aleatoria ex post de los permisos ambientales de las unidades y en una auditoria peridica del MARN de las capacidades y procesos llevados a cabo por las unidades. Lanzamiento de un proyecto piloto de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) para desarrollar este instrumento como un complemento del proceso EIA, y seleccionar los sectores o regiones piloto dentro del pas. Complementar el ajuste de las EIA y la implementacin de la EAS con las normas tcnicas y lineamientos tales como las especificaciones de contrato, y sus lineamientos para agilizar el diseo y mejores prcticas de gestin ambiental.

3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspeccin y Aplicacin Aun cuando la creacin de la Inspectora62 constituye un paso importante hacia adelante, la aplicacin es uno de los aspectos ms dbiles del marco de gestin ambiental de El Salvador. La aplicacin es uno de los aspectos ms sensibles despus de la entrada en vigencia del DR CAFTA. Esto resulta particularmente relevante a la luz de los problemas de cumplimiento, que posiblemente empeoren ya que la presin de los socios comerciales podra aumentar rpidamente, como lo que sucedi con otros tratados de libre comercio. Adicionalmente, los exportadores demandaran una mejor tecnologa de certificacin sanitaria y una mejor capacidad de garantizar el acceso al mercado. Muchos de los componentes de un sistema efectivo de aplicacin de la ley ya se encuentran establecidos y tendrn un impacto (o sea, el acceso a los procedimientos, revisin, las cortes, demandas de los ciudadanos, y la inspectora de reciente creacin, as como y las reas ambientales especiales de la Fiscala 63 y de la Polica Nacional Civil, [PNC]), sin
Un ejemplo es el NSO 75.04.11:03 Productos de Petrleo Estaciones de Servicio [Gasolineras] y Tanques para Consumo Privado. Especificaciones Tcnicas, el cual estableci los requisitos para las estaciones de gasolina. 62 MARN creo la Inspectora a principios de 2005 para garantizar el cumplimiento con la ley medio ambiental. La idea medular consista en que esta nueva unidad fortalecera la aplicacin y cumplimiento mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspeccin vendra a sustituir la prctica actual de facilidades de inspeccin nicamente en respuesta de una demanda de los ciudadanos. 63 La Fiscala General de la Repblica investiga y enjuicia los delitos. La Fiscala investiga los delitos ambientales a travs de sus unidades ambientales, y puede asistir al MARN en la recoleccin de multas o sanciones. La Fiscala posee instalaciones en cuatro regiones a lo largo de El Salvador. Las regiones y las 13 sub regiones no coinciden necesariamente con las subdivisiones departamentales, sino ms bien con las
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embargo se deben asegurar los recursos humanos, materiales y tcnicos para las actividades de ejecucin (particularmente las inspecciones). Ms sustancialmente, el enfoque debe transformarse de uno basado en la amenaza de sanciones que finalmente no se ejecutan a uno de promocin del cumplimiento mediante requisitos realizables aplicados gradualmente y con flexibilidad, y acompaado por sanciones crebles para los infractores. El fortalecimiento del marco legal mediante reglamentos y normas ms precisas (segn se indic en las recomendaciones anteriores) facilitar el cumplimiento y la ejecucin, pero esas reformas deben tomar en cuenta el cumplimiento desde el inicio a manera de evitar crear requisitos imposibles de cumplir. La mejora del cumplimiento requerir de tiempo y numerosas reformas. Un aumento abrupto en la ejecucin de la ley sin la reingeniera adecuada del sistema de cumplimiento podra afectar seriamente la competitividad y/o empujar a las empresas hacia el sector informal evitando que se logren los objetivos de proteccin ambiental. Este informe recomienda que el MARN re enfoque su estrategia de aplicacin de la ley alrededor del Programa de Promocin del Cumplimiento, mediante una combinacin de iniciativas y un fuerte monitoreo que combine la informacin, asistencia tcnica, incentivos financieros y una amenaza de aplicacin creble. Algunos de los ingredientes claves de un programa tal son: Establecer un Programa de Promocin del Cumplimiento monitoreado peridicamente por el CEMA a fin de que la comunidad reguladaincluyendo las municipalidades y dems entidades gubernamentalesaplique la ley. El programa se podra basar en la provisin de informacin y asistencia tcnica, incentivos financieros, y una amenaza de sanciones crebles, y podra incluir un programa de inspeccin para instalaciones sin licencia y seguimiento, y un programa de auditoria de la gestin ambiental y planes de adecuacin ambiental de las instalaciones con licencias. Los Acuerdos de Cooperacin Ambiental para la Competitividad que se estn desarrollando al presente, se podran incorporar a este programa. Dotacin de personal, capacitacin y equipamiento de la Inspectora del MARN y el fortalecimiento de la capacidad de la Fiscala y de la PNC. Establecimiento de coordinaciones a travs del CEMA y protocolos de intercambio de informacin entre la Inspectora y los departamentos de inspeccin y aplicacin de los dems ministerios con funciones ambientales relevantes ANDA, MAG, MOP, MSPAS, y las municipalidades. Los resultados de estos mecanismos se pueden informar peridicamente al CEMA. Lanzamiento de un programa sanitario y fitosanitario agresivo para desarrollar normas y promover los laboratorios de certificacin privados. Se debe dar la consideracin debida a la armonizacin de normas con pases como Colombia o Mxico para evitar una redundancia de esfuerzos en el desarrollo de normas.

necesidades particulares. La Fiscala posee una Unidad Ambiental pequea en las cuatro regiones ms importantes (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador).

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Asegurar la disponibilidad de laboratorios para apoyar las inspecciones y la recoleccin de evidencia de la Inspectora y la PNC.64 Promover la creacin de entidades de certificacin y auditoria ambiental independientes para promover la verificacin por terceros en apoyo de la aplicacin gubernamental y el cumplimiento voluntario.

4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Informacin Ambiental (SIA) y Participacin Pblica Se puede obtener informacin ambiental en el MARN y a travs de su sitio Web. Sin embargo, aun no se ha establecido un sistema para la recoleccin de datos sobre calidad ambiental de manera peridica y en un formato consistente con otros sistemas de bases de datos nacionales, regionales e internacionales. Este informe recomienda que el MARN revitalice el SIA, lo cual podra resultar en informacin ambiental relevante para una mejor toma de decisiones, implementacin de polticas ambientales, y el monitoreo del desempeo a travs de SINAMA y para las partes interesadas y el pblico en general. Algunos de los ingredientes claves para un programa como el mencionado son: Desarrollo de indicadores SIA para que sean utilizados por los funcionarios gubernamentales en la determinacin de las prioridades de polticas, como por ejemplo, las que se centran en los balances del agua, registros de usuarios, y fuentes de contaminacin. Consolidacin del SIA mediante la adquisicin de equipo, contratacin de personal y capacitacin segn sea necesaria. De ser apropiado, considere el fortalecimiento de las capacidades del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET). Mejorar el monitoreo actual de calidad del aire y del agua. Crear un inventario de vertientes de aguas residuales y puntos de fuentes de emisiones de aire. Desarrollar un sistema de monitoreo para rastrear la informacin sobre desempeo ambiental de las instalaciones industriales mas importantes. Considerar la publicacin de informacin actualizada en el sitio Web del SIA. Integrar la informacin disponible y recibida regularmente en el Ministerio y dems entidades gubernamentales al SIA, incluyendo los estudios, experiencia profesional, solicitudes de permisos, y las denuncias hechas por los ciudadanos. Lanzar una encuesta sistemtica y peridica de costos de cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales a fin de calibrar mejor el aumento gradual en las normas ambientales y capacidades de aplicacin de la ley. La encuesta podra

El Centro Nacional de Tecnologa Agropecuaria y Forestal (CENTA), bajo el MAG, posee un laboratorio con personal calificado abierto las 24 horas del da el cual esta sub utilizado, pero que podra realizar los anlisis requeridos para los casos ambientales si se le entregaran los suministros necesarios para ello.

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monitorear particularmente las dimensiones comerciales (o sea el costo de exportar e importar) y aspectos del desarrollo de infraestructura. El ambiente es uno de los sectores ms transparentes, abiertos y responsables en El Salvador. La LMA estipula las consultas pblicas sobre polticas ambientales y las EIAs; el gobierno ha creado al CONAMA, el cual incluye a representantes de las partes interesadas y del pblico para asesorar al Ministro de Medio Ambiente acerca de las polticas ambientales, y el MARN posee un mecanismo de denuncias del pblico eficiente. Sin embargo, todava existen brechas de transparencia y participacin que deben subsanarse. Por ejemplo, los mecanismos para la participacin de terceros interesados podran ser ms responsables, transparentes y balanceados, particularmente en lo que respecta la formulacin de polticas, las EIAs, proyectos de ley, reglamentos, y normas. La equidad y el balance son tambin asuntos a considerar. Aun cuando el sector privado posee una capacidad de cabildeo considerable, resulta menos frecuente y efectiva la participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el pblico en general en el establecimiento de prioridades y la formulacin de reglamentos. Adicionalmente, la falta de seguimiento parece ser un problema generalizado segn las consultas con partes interesadas, ONG y la poblacin. Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos actuales de participacin mediante un conjunto de objetivos, mandatos, derechos, y obligaciones mas claros, formulando los reglamentos para que la LMA faculte a CONAMA con un mandato, derechos, y obligaciones renovados. Estos podran incluir: Introducir la consulta pblica en todos los proyectos de ley y medidas legales (leyes, reglamentos y normas) con impacto en el medio ambiente. El periodo de consulta debe ser por lo menos de 15 das laborales. Debe existir divulgacin pblica de opiniones respecto de los informes anuales presentados por el MARN, CEMA, y las unidades ambientales de los ministerios. Divulgacin publica de las opiniones de CONAMA dentro de los 90 das de recibidas por parte de las entidades anteriormente mencionadas. Emisin del informe anual acerca de la condicin del medio ambiente. Mejora de los mecanismos de consulta sobre las polticas, leyes, reglamentos y normas propuestas, mediante la organizacin de talleres, o grupos meta para discutir las propuestas.

Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos de participacin actuales con un conjunto de objetivos, mandatos, derechos y obligaciones ms claros, mediante la redaccin de reglamentos para la LMA con el objetivo de dar a la COMANA un mandato, derechos y obligaciones renovados. Estos podran incluir: La introduccin de consultas pblicas para la redaccin de todas las polticas y medidas legales (leyes, reglamentaciones y normas) con un impacto ambiental. El perodo de consulta debera ser de por lo menos 15 das laborables. 95

Hacer del conocimiento pblico mediante la divulgacin de las opiniones sobre los informes anuales de MARN, CEMA y las unidades ambientales de los ministerios Hacer del conocimiento pblico mediante la divulgacin de las opiniones de CONAM dentro de un plazo de 90 das despus de su recepcin en las entidades antes mencionadas. Elaborar un informe anual sobre el estado del medio ambiente. Mejorar los mecanismos de consulta para las polticas, leyes, reglamentaciones y normas propuestas, organizando talleres o grupos focales para discutir las propuestas.

5. Enfocndose en las Brechas Legales y Reglamentarias de Mediano y Largo Plazo La Ley Nacional del Medio Ambiente de 1998 (LMA) establece una amplia base para la construccin de un marco reglamentario que podra enfocarse en los problemas ambientales prioritarios de El Salvador. Debe garantizarse la coherencia del marco jurdico general. El marco jurdico depende demasiado en instrumentos de mando y control, incluyendo sanciones, como respuesta a las violaciones, mientras que an no se han implementado instrumentos de incentivos econmicos para promover su cumplimiento y lograr as la conducta deseada. Si bien ya se han adoptado algunas reglamentaciones y normas tcnicas, no se han establecido lmites legales para aspectos fundamentales como descargas de aguas residuales y emisin de gases. No existe un marco para el manejo sustentable de los recursos hdricos, a pesar de ser uno de los aspectos relacionados a los recursos naturales ms urgentes en el pas. El cumplimiento de las leyes y la capacidad de MARN de implementarlas y aplicarlas se vera mejorado con un marco jurdico que tome en cuenta tanto la capacidad de la comunidad regulada de cumplir las leyes como la capacidad del gobierno de supervisar el cumplimiento y la aplicacin de las mismas. Si bien es cierto que se pueden lograr avances significativos en la gestin ambiental mediante la afinacin y actualizacin de las reglamentaciones y los estatutos a mediano y largo plazo, es necesario contar con un mayor nmero de procedimientos legales ms detallados y completos, lo que requerir perodos ms largos para negociar con y crear conciencia en los mltiples grupos. Estos incluyen: Completar el rgimen jurdico para una gestin sustentable del los recursos hdricos y de proveedores de abastecimiento de agua efectivos. Finalizar el marco jurdico de zonificacin y uso de la tierra. Resolver las contradicciones y ambigedades en el marco legal, en particular las que existen entre la LMA, el Cdigo de Salud y las leyes municipales en relacin los recursos hdricos, disposicin de desechos, contaminacin del aire y EIAs. Desarrollar la ley sobre transparencia.

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6. Necesidad de un Marco para la Gestin de Recursos Hdricos En El Salvador, el marco institucional de gestin de recursos hdricos, se caracteriza por un gran nmero de entidades al nivel regional y en los niveles locales; mala coordinacin de polticas; y superposicin de responsabilidades. El sector de los recursos hdricos mismo sufre de una mala rendicin de cuentas y falta de transparencia. La Ley de Agua existente se aprob en 1981,65 y ha habido varios intentos para actualizarla, incluyendo un importante esfuerzo realizado recientemente. Se redact una nueva propuesta de ley, que incluye muchos aspectos positivos y modernos, con la participacin de las diferentes entidades del gobierno central (principalmente MARN y ANDA). Hasta el momento, debido a la falta de una poltica nacional de gestin y desarrollo de los recursos hdricos, las autoridades se han enfocado principalmente en los usuarios del sector, especficamente irrigacin y abastecimiento de agua. No obstante, la creciente demanda de agua ha tenido como resultado una competencia cada vez mayor por los pocos recursos hdricos y un incremento de conflictos entre los diferentes sectores que utilizan el agua. Adems, los grupos interesados pocas veces participan en el proceso de toma de decisiones relacionado con la gestin de recursos hdricos y la elaboracin e implementacin de proyectos de agua. Finalmente, los impactos ro arriba y ro abajo a menudo no se consideran, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y una planificacin a largo plazo de las autoridades. Sin embargo, como resultado de su escasez cada vez mayor, los recursos hdricos se estn volviendo una prioridad en la agenda poltica. Este informe recomienda que el gobierno priorice la reduccin de la vulnerabilidad nacional relacionada con los aspectos hdricos mediante un nuevo marco jurdico e institucional en el cual se establezcan claramente los roles y responsabilidades de todos los actores clave. Los principios que podran orientar este proceso de reforma son: Centralizar en una ley nica la gestin de los recursos hdricos bajo la responsabilidad de MARN. El Ministerio, en particular, podra establecer una unidad especial a cargo de la poltica de corto y largo plazo. As mismo, MARN podra estar a cargo de un registro centralizado de los derechos y concesiones de agua. Mantener y mejorar la coordinacin entre MARN y la Comisin Hidroelctrica Ejecutiva del Ro Lempa (CEL), operando como una cuenca que involucra las contrapartes hondureas y guatemaltecas. Designar e introducir instrumentos basados en el mercado y basados en los principios el contaminador paga, en particular, estableciendo normas de contaminacin e impuestos por contaminacin y cargos por utilizacin de agua con el objeto de cubrir, por lo menos, las operaciones de gestin de los recursos hdricos.

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Ley sobre gestin integrada de los recursos hdricos, D. Ley N 886, 2 de diciembre de 1981; D.O. No 221. Tomo 273, 2 de diciembre de 1981).

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Fortalecer las capacidades de los departamentos y las municipalidades de aplicacin de los requerimientos legales establecidos en las leyes de gestin de recursos hdricos y de proveedores de servicios. Promover la participacin de los grupos interesados, estableciendo una Mesa Redonda de Agua Nacional, bajo la estructura CONAMA, para discutir y monitorear la aplicacin de todos los documentos de poltica y redactar medidas legales relacionadas a los recursos de agua.

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Anexo I. Compromisos Ambientales bajo el CAFTA En el Captulo 17 del CAFTA, El Salvador y sus socios comerciales se comprometieron a mantener los siguientes altos niveles de proteccin del medio ambiente y de aplicacin efectiva de las leyes ambientales: Proteccin del Medio Ambiente Proveer altos niveles de proteccin ambiental. Cada una de las Partes podr establecer y modificar sus propios niveles nacionales de proteccin del medio ambiente. Esfuerzos para continuar mejorando las leyes y polticas ambientales. Aplicacin Efectiva Abstenerse de no aplicar efectivamente sus leyes ambientales, a travs un curso de accin o inaccin sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes. Se reconoce que es inapropiado promover el comercio o la inversin mediante el debilitamiento o reduccin de las protecciones contempladas en su legislacin ambiental interna Una parte no podr realizar actividades orientadas a hacer cumplir la legislacin ambiental en el territorio de otra parte. Procedimientos, Reparaciones, Tribunales y Mecanismos Voluntarios Disponibilidad de procedimientos judiciales, cuasi judiciales y administrativos justos, equitativos para sancionar o reparar las infracciones las leyes ambientales. Acceso para que los ciudadanos soliciten investigaciones por supuestas infracciones de sus leyes ambientales. Apropiado y efectivo acceso a reparaciones. Garantizar tribunales imparciales e independientes. Estimular mecanismos voluntarios para mejorar el desempeo ambiental Promover metas e indicadores de desempeo flexibles. Oportunidades de Participacin Pblica Comunicaciones pblicas sobre temas relacionados al captulo del medio ambiente del TLC EE.UU. RD C.A Comit nacional consultivo o asesor. El Consejo de Asuntos Ambientales Un Consejo de Asuntos Ambientales compuesto por representantes de las partes del nivel ministerial o su equivalente supervisar la implementacin del captulo sobre el medio ambiente del CAFTA, revisar sus avances y considerar el estado de las actividades de cooperacin desarrolladas bajo el TLC EE.UU. RD C.A. Cooperacin Ambiental Acuerdo de Cooperacin Ambiental. 99

Comisin de Cooperacin Ambiental. reas prioritarias de cooperacin para actividades en materia ambiental (Anexo 17.9 del CAFTA).

Comunicaciones Relativas a Asuntos de Aplicacin de la Legislacin Ambiental, Expediente de Hechos y Cooperacin Relacionada Cualquier persona de una Parte podr remitir comunicaciones que aseveren que una Parte est incumpliendo en la aplicacin efectiva de su legislacin ambiental. Esto podr conducir a la preparacin de un Expediente de Hechos, y a recomendaciones del Consejo de Asuntos Ambientales a la Comisin de Cooperacin Ambiental. Consultas Ambientales Colaborativas Una Parte podr solicitar la realizacin de consultas con la otra Parte respecto de cualquier asunto que surja bajo el captulo del medio ambiente del TLC EE.UU. RD C.A. Si las partes Consultantes no logran una resolucin mutuamente satisfactoria del asunto, se podr convocar el Consejo para que considere el asunto. Si el asunto se refiere a que si una de las Partes est cumpliendo con sus obligaciones de aplicacin de la legislacin y las Partes no logran resolverlo en los 60 das siguientes a la entrega de una solicitud de consulta, la parte reclamante podr solicitar la realizacin de consultas o una reunin de la Comisin de Libre Comercio y despus recurrir al proceso de resolucin de controversias establecido en el Captulo TLC EE.UU. RD C.A y a la suspensin potencial de beneficios o a una evaluacin monetaria. Casilla AI-1: Vistazo General de la Resolucin de Controversias sobre Aplicacin de la Legislacin Ambiental del CAFTA
Cooperacin. Las Partes harn sus mejores esfuerzos a travs de la cooperacin y de consultas para lograr una resolucin mutuamente satisfactoria de cualquier asunto que pudiese afectar la operacin del DRCAFTA. Consultas. Cualquiera de las Partes podr solicitar por escrito consultas con cualquier otra parte en relacin a cualquier medida real o propuesta o cualquier otro asunto que considere pudiese afectar la operacin del Acuerdo. Si las Partes no logran resolver el asunto a travs de las consultas, cualquiera de las Partes podr solicitar por escrito una reunin con la Comisin de Libre Comercio. Comisin de Libre Comercio. La Comisin deber procurar resolver la controversia prontamente. Si las Partes en consulta no logran resolver el asunto, podrn solicitar el establecimiento de un panel de arbitraje para que conozca del asunto. Panel de Arbitraje. Al recibir el informe final de un panel, las Partes en controversia debern acordar la resolucin de la controversia, lo que generalmente deber ser conforme a la determinacin y recomendaciones, de haberlas del panel. Evaluacin Monetaria. Si un panel determina que una de las Partes no ha aplicado efectivamente su legislacin ambiental a travs un curso de accin o inaccin sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes, y si las partes en controversia no logran llegar a un acuerdo sobre una resolucin o han convenido una resolucin y una Parte solicitante considera que la Parte contra quien se reclama no ha cumplido el acuerdo, la Parte solicitante podr solicitar al panel que imponga una evaluacin monetaria anual a la Parte contra quien se reclama. El panel deber tomar en cuenta factores que incluyen los efectos del comercio bilateral de la Parte como resultado de su inaplicacin aplicacin efectiva de la ley pertinente, las razones por las cuales la Parte no aplic efectivamente las leyes pertinentes y el nivel de aplicacin que podra esperarse razonablemente de la parte de acuerdo a sus limitaciones de recursos. El monto de la evaluacin no deber exceder los US$15 millones anuales, ajustados por inflacin, segn se especifique.

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Las Evaluaciones debern pagarse a un fondo para iniciativas ambientales, incluyendo esfuerzos para mejorar o incrementar la aplicacin de las leyes ambientales en el territorio de la Parte contra quien se present el reclamo. Suspensin de Beneficios Arancelarios. Si la Parte contra la cual se presenta un reclamo no paga la evaluacin monetaria, la Parte solicitante podr tomar otras medidas, incluyendo la suspensin de beneficios arancelarios.

En principio, las posibles consecuencias bajo el CAFTA de no aplicar efectivamente las leyes ambientales incluyen la obligacin de pagar una evaluacin monetaria anual y, su no pago, la suspensin de beneficios arancelarios. Aunque existe un proceso prolongado de consultas y existen oportunidades para remediar la no aplicacin de una ley ambiental que afecta el comercio antes de llegar a este punto (ver resumen del proceso de resolucin de controversias en la Casilla AI-1), existen consecuencias prcticas muy serias, que incluyen la incertidumbre para los inversionistas y el incremento de controversias informales con competidores comerciales, adems de la degradacin ambiental que pudiere provocarse.

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Anexo II. Definicin de Industrias Sucias Un enfoque convencional utilizado en la literatura para definir las industrias sucias ha sido la identificacin de sectores de contaminacin intensiva como aquellos que han incurrido en altos niveles de reduccin de gastos por unidad de produccin en los Estados Unidos y otras economas de de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) (Mani 1996; Robison 1988; Tobey 1990). De acuerdo a este criterio, hierro y acero, metales no ferrosos, qumicos industriales, pulpa y papel y productos minerales no metlicos.66 Otro enfoque, ms directo, es la seleccin de sectores que clasifican con un alto nivel de intensidad de emisiones reales (emisiones por unidad de produccin). Mani y Wheeler (1998) han determinado los sectores que clasifican como las principales de acuerdo a este criterio utilizando las intensidades de emisiones detalladas de la industria de manufactura promedio de los EE.UU. en el nivel de Clasificacin Industrial Standard (SIC, por sus siglas en ingls). Posteriormente, calcularon clasificaciones sectoriales promedio para los contaminantes del aire convencional, contaminantes del agua y txicos (metales pesados) como se muestra en la Tabla AII-1. Una vez ms, cinco de los seis sectores con la clasificacin general ms alta son, hierro y acero, metales no ferrosos, qumicos industriales, pulpa y papel y productos minerales no metlicos.67 La Fortaleza de este enfoque se basa en el hecho que el conjunto de las industrias de manufactura ms sucias que usan este enfoque parecen ser bastante estables en todos los pases y los contaminantes.

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Generalmente se excluye el Petrleo porque muy pocos pases estn realmente involucrados en su produccin. 67 Si bien los textiles no figuran en esta lista, las industrias de la vestimenta, con su vinculacin anterior a fbricas textiles compuestas (incluyendo teido, impresin y unidades de acabado), y unidades de procesamiento de cuero, utilizan cantidades sustanciales de tintes y qumicos altamente txicos. Algunas de estas industrias se encuentran ubicadas cerca de ros donde desechan sus desperdicios txicos. Las curtiduras y otras unidades de acabado textil, ubicadas en reas que no tienen acceso al mar, tambin ocasionan problemas de contaminacin cada vez mayores en las reas circundantes.

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Tabla AII-1: Orden de Prelacin Sectorial Promedio para los Contaminantes del Aire, Agua Convencionales y los Txicos/Metales Clasif Aire Agua Txico/Metal General icaci n 1 Hierro y acero Hierro y acero Metales no ferrosos Hierro y acero 2 Metales no ferrosos Metales no ferrosos Hierro y acero Metales no ferrosos 3 Minerales no Pulpa y papel Qumicos Qumicos ferrosos industriales industriales 4 Productos Petro Otros Minerales Productos de Cuero Refineras de carbn Petrleo 5 Pulpa y Papel Qumicos Cermica Minerales no Industriales Ferrosos 6 Refineras Otros Qumicos Productos metlicos Pulpa y Papel Petroleras 7 Qumicos Bebidas Productos de hule Otros Qumicos Industriales 8 Otros Qumicos Productos Productos Productos de hule Alimenticios Elctricos 9 Productos de Productos de hule Maquinaria Productos de Cuero Madera 10 Productos de Vidrio Productos de Minerales no Productos metlicos Petrleo metlicos Fuente: Mani y Wheeler (1998).

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Anexo III Detonantes de los Prstamos para Polticas de Desarrollo (DPL) y Recomendaciones del Anlisis Ambiental de Pas (CEA) Detonantes DPL III Recomendaciones CEA Reimpulsar el Crecimiento Elaborar un Contrato de Concesin para el Puerto Mejorar el marco legal resultar en de Acajutla y presentarlo a la Asamblea Finalizar el estudio para la Terminal procedimientos de EIAs ms efectivos, eficientes, transparentes y predecibles. Aeroportuaria de Carga de Comalapa Avanzar en la agenda de clima de inversin como se ilustra, por ejemplo, por: a. Agencias de Competencia y Proteccin al Consumidor en operaciones Avanzar en la agenda de facilitacin del Comercio e Inversin Extranjera Directa, como se ilustra, por ejemplo, en: a. facilitacin en promedio de por lo menos 2 nuevos proyectos de inversin al mes por (La Agencia de Inversin Extranjera de El Salvador) b. Presentar a la Asamblea un paquete de enmiendas legales requeridas para garantizar la consistencia con las disposiciones del TLC EE.UU. RD C.A Cumplimiento, promocin y mayor aplicacin de la legislacin lo que mejorar la calidad ambiental Monitoreo efectivo y aplicacin de la legislacin de contaminacin industrial e inversin en el sector creciente de la manufactura y maquila. Desarrollar lineamientos corporativos que reconozcan la produccin limpia como una de las prioridades corporativas fundamentales y como factor determinante del desarrollo sustentable. Desarrollar procesos relacionados enfoques prcticos para cumplir normas globales para la exportacin trminos de tecnologa y normas certificacin. Estabilidad Macro Econmica y Consolidacin Fiscal y las en de

Dficit del sector pblico no financiero del 2005 en o por debajo del 3% del PIB, y poltica de Introduccin de instrumentos basados en 104

formulacin del presupuesto para el 2007, el Mercado como impuestos y cobros para consistente con un dficit NFPS del 2.2% del reglamentar la contaminacin del agua y GDP aire y los desechos como parte de un esfuerzo de reforma fiscal general. Se present la Ley de Supervisin Financiera a la Asamblea con recomendaciones de un Programa de Evaluacin del Sector Financiero relacionadas con una supervisin consolidada y el fortalecimiento del poder de supervisin Bancos han iniciado la implementacin de la metodologa de clasificacin crediticia prescrita en la nueva regla dispuesta Gestin del Sector Pblico Por lo menos 20 instituciones pblicas utilizan el Mdulo de Diseminacin (MODDIV) del sistema electrnico de adquisiciones o gestin pblica para proveer informacin pertinente a las compras y contratos Se evidencian otros avances en la agenda de modernizacin del PFM a travs de la ampliacin de la operacin del sistema de Administracin Financiera Integrada (SAFI) a seis instituciones adicionales, incluyendo la administracin de seguridad social.

Las sinergias con esfuerzos continuos de reformas ms amplias para mejorar la gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas, deberan incrementarse para mejorar la gestin ambiental.

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Anexo IV. Partes Interesadas A continuacin se presenta una descripcin de partes interesadas no gubernamentales y la organizacin CCAD. La Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES) es Grupo de expertos influyente, independiente y sin fines de lucro creado en 1983 por hombres de negocios salvadoreos como centro de estudios e investigacin y como facilitador del desarrollo social y econmico. Esta organizacin tuvo un papel preponderante en la adopcin de la Ley Nacional del Medio Ambiente. En los ltimos aos, ha realizado una serie de proyectos relacionados con los aspectos legales y econmicos de la agenda ambiental. FUSADES tambin ofrece servicios de laboratorio para anlisis ambientales. El Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), otro grupo de expertos y centro de investigacin, se enfoca en el desarrollo e integracin con un enfoque socio econmico para los problemas y soluciones ambientales. PRISMA ha sido un pionero del anlisis de asuntos relacionados a los recursos hdricos en el Salvador, pero tambin se ha enfocado en la conservacin de la biodiversidad, manejo de pesticidas y deforestacin. La Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE) es un centro de investigacin independiente y sin fines de lucro establecido en 1992 para generar propuestas alternativas para el desarrollo social y econmico. Su enfoque ambiental est orientado al comercio y al medio ambiente, la biodiversidad y propiedad intelectual. SALVANATURA es un grupo de accin prctica ambiental cuya preocupacin principal son las reas naturales protegidas y la poltica ambiental. Sus principales logros son la realizacin de campaas de concientizacin, recaudacin de fondos para la compra de tierras y ampliacin de reas protegidas en el pas, educacin ambiental y manejo de reas naturales para fines de recreacin. El Centro Salvadoreo de Tecnologa Apropiada (CESTA) fue la primera ONG ambiental fundada en El Salvador, en 1980. Inicialmente se enfoc en la investigacin y el desarrollo de tecnologa agrcola adaptada a la realidad socio econmico y ambiental de El Salvador, pero en la actualidad su trabajo est orientado a una gama ms amplia de asuntos ambientales. En 1997, CESTA recibi el premio de las Naciones Unidas Global 500 Roll of Honor por el trabajo de proteccin ambiental realizado en El Salvador. La Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP) es la organizacin principal que representa al sector empresarial salvadoreo. En la ltima dcada, el captulo ambiental de ANEP promovi activamente la conciencia empresarial sobre aspectos ambientales. Con mucha regularidad, ANEP ha participado en consultas con MARN y otras instituciones sobre asuntos ambientales provisto informacin al sector empresarial sobre los requerimientos ambientales, tecnologas y otros asuntos ambientales. 106

Entre las numerosas instituciones acadmicas en El Salvador, la Universidad Don Bosco y la Universidad de El Salvador son las universidades con mayor participacin en temas ambientales. La Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Como parte del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) y por decisin de los Presidentes de Centro Amrica, se cre la CCAD en 1989 con el propsito fundamental de fortalecer la cooperacin regional entre las entidades nacionales responsables de la gestin de recursos naturales y el medio ambiente. La CCAD est conformada por el Consejo de Ministros del Medio Ambiente, una Secretara y Comits Tcnicos. La CCAD trabaja en asociacin con las entidades nacionales y regionales responsables y con organizaciones internacionales. La sede regional de la CCAD se encuentra en San Salvador y en la actualidad sus dos reas de operacin principales son: (a) desarrollar la visin y las estrategias para planificar el desarrollo sustentable de la regin, y (b) administrar proyectos seleccionados con una perspectiva Centroamericana que incluyan: La Proteccin de la herencia natural de la regin; Establecer estructuras de cooperacin entre los pases centroamericanos para temas ambientales; Promover acciones coordinadas entre las instituciones gubernamentales e internacionales; Realizar los esfuerzos necesarios para obtener asistencia financiera de instituciones regionales e internacionales con miras a desarrollar los objetivos antes mencionados; Fortalecer las instituciones nacionales a cargo del medio ambiente y de los recursos naturales; Incluir parmetros y consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable en los procesos de planificacin nacional y regional; Determinar reas prioritarias para acciones ambientales, como educacin y desarrollo de capacidades ambientales, gestin de recursos hdricos y ecosistemas compartidos y el manejo de desechos y sustancias peligrosas que representan una amenaza para la calidad de vida y la salud de la poblacin, y Promover el desarrollo de una estrategia de gestin ambiental que fomente la participacin pblica, sea descentralizada en su naturaleza y democrtica en sus operaciones. En un esfuerzo por fortalecer la gestin ambiental en la regin, la CCAD lanz la Agenda Centroamericana sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Este plan de accin se present en la sesin plenaria de la Conferencia de Ro de 1992. Se convirti en el documento gua de la regin para la implementacin de los compromisos acordados por Centro Amrica en Ro. Se enfoca en salud, medio ambiente, planificacin urbana y desarrollo de capacidades institucionales. La CCAD tambin ha apoyado estrategias regionales exitosas como la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), adoptada en 1994, y que promueve un modelo de desarrollo sustentable incluyendo dimensiones polticas, econmicas, sociales y ambientales. Esto ha dado lugar a la existencia de 107

autoridades ambientales en cada uno de los pases, as como tambin de comisiones ambientales en las asambleas legislativas nacionales en todos los pases y en el Parlamento Centroamericano (PARLACEN). El Salvador participa en varios proyectos de la CCAD que estn siendo implementados como el Proyecto financiado por GEF/UNDP-UNEP/GTZ para Consolidar el Corredor Biolgico Mesoamericano (CBM), Gestin Ambiental Mejorada del CBM (USAID), Conservacin de los Recursos Costeros en el Golfo de Fonseca (DANIDA), Bosques y Cambios Climticos en Centro Amrica (Holanda), Programa para la Legislacin Ambiental (COSUDE), Programa para la Modernizacin de la Gestin Ambiental en Centro Amrica (GTZ), Comercio y Medio Ambiente (UNDP), etc. Debido a su ubicacin estratgica en el Salvador, su presencia regional y nacional y su programa de trabaja en desarrollo sustentable para Centro Amrica, la CCDA es un socio clave para la diseminacin de los hallazgos de los anlisis ambientales de este pas y para la implementacin de sus recomendaciones.

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