AÇÃO POPULAR, TUTELA DO AMBIENTE NATURAL NA OMISSÃO

ESTATAL E DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA

A Constituição Federal de 1988, imbuída de notável espírito

democrático, busca estabelecer mecanismos de participação direta dos
cidadãos na vida política, com particular destaque para o plebiscito, referendo e
iniciativa popular de projetos de lei.

Restaram estatuídos, outrossim, mecanismos corretivos de ilegais atos

ou omissões perpetrados por agentes públicos, ou por particulares em prejuízo
a bens ou direitos merecedores de particular proteção.

Nessa senda, merece especial destaque a ação popular, prevista no

artigo 5º, LXIII, in verbis:

qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que

vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.

Trata-se, contudo, de mecanismo judicial subutilizado, especialmente em

face de atos omissivos, ou empregado com manifesto desvio de finalidade, sob
os auspícios de entidades partidárias, com o fito de prejudicar certos e
determinados sujeitos, denegrindo sua imagem pública, muitas vezes com
irremediáveis prejuízos.

Especialmente em matéria ambiental, e mais especificamente no que diz

respeito às omissões estatais lesivas ao interesse tutelado, as dificuldades de
manejo da ação popular se tornam ainda mais marcantes.

Não sem razão, cumpre, de pronto, a realização de adequado exame

exegético. A partícula ato lesivo, empregada pelo Texto Magno, deve abarcar
não apenas atos comissivos, mas também omissões que se revelem lesivas ao
patrimônio público e a outros bens jurídicos tutelados pela actio. Com efeito,
somente desta forma estar-se-á dispensando eficaz proteção ao interesse
jurídico tutelado.

Leciona Hely Lopes Meirelles que a ação popular pode ter finalidade
corretiva da atividade administrativa ou supletiva da inatividade do Poder
Público nos casos em que devia agir por expressa imposição legal. Arma-se,
assim, o cidadão para corrigir a atividade comissiva da Administração, como
para obrigá-la a atuar, quando sua omissão também redunde em lesão ao
patrimônio público (Mandado de Segurança, São Paulo, Malheiros, 20ª ed., p.
123).

A correta interpretação de uma norma jurídica é, por certo, aquela que

leva em consideração a necessidade de se efetivar, adequadamente, o direito
tutelado, para além das expressões gramaticais utilizadas no texto.

Com a perfeição que lhe fez ímpar, Pontes de Miranda explana:

Na interpretação das regras jurídicas gerais da Constituição,

deve-se procurar, de antemão, saber qual o interesse que o texto
tem por fito proteger. É o ponto mais rijo, mais sólido; é o
conceito central, em que se há de apoiar a investigação
exegética. Com isso não se proscreve a exploração lógica. Só se
tem de adotar critério de interpretação restritiva quando haja, na
própria regra jurídica ou noutra, outro interesse que passe à
frente. Por isso, é erro dizer-se que as regras jurídicas
constitucionais se interpretam sempre com restrição. De regra, o
procedimento do intérprete obedece a outras sugestões, e é
acertado que se formule do seguinte modo: se há mais de uma
interpretação da mesma regra jurídica inserta na Constituição,
tem de preferir-se aquela que lhe insufle a mais ampla extensão
jurídica; e o mesmo vale dizer-se quando há mais de uma
interpretação de que sejam suscetíveis duas ou mais regras
jurídicas consideradas em conjunto, o de que seja suscetível
proposição extraída, segundo os princípios, de duas ou mais
regras. A restrição, portanto, é excepcional.
(Comentários à Constituição de 1967 com Emenda nº 1 de 1969,
3ª ed. Forense, Rio de Janeiro, 1987, t. I, p. 302, n. 14).

Rememore-se, ainda, a dicção do ilustrado Ministro Hannemann

Guimarães:
 Não se deve, entretanto, na interpretação da lei, observar
estritamente a sua letra. A melhor interpretação, a melhor forma
de interpretar a lei não é, sem dúvida, a gramatical. A lei deve ser
interpretada pelo seu fim, pela sua finalidade. A melhor
interpretação da lei é, certamente, a que tem em mira o fim da lei,
é a interpretação teleológica.
(Revista Forense, v.127/397).

Outro óbice reside na, não raro indevida, valorização dispensada pela
jurisprudência à discricionariedade administrativa.

Sucede, contudo, que discricionariedade somente existe dentro das

balizas legal e constitucionalmente estabelecidas, sob pena de converter-se em
indevida arbitrariedade. Muito bem salienta Celso Antônio Bandeira de Mello
que discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos limites da norma legal.
Não se deve confundir discricionariedade e arbitrariedade, eis que, ao
extrapolar o autorizativo legal, está o agente agredindo a ordem jurídica (Curso
de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 13ª edição, p. 385).

Desta forma, deixando o ente estatal de adotar as necessárias

providências na tutela do ambiente natural, pode o cidadão compeli-lo a atuar,
desde que a medida pleiteada, por evidente, encontre respaldo legal. Verbi
gratia, compelir a entidade competente a exercitar o poder de polícia
administrativa em relação à observância das limitações decorrentes da
caracterização de áreas como de preservação permanente ou reserva legal.

Há, na espécie, conflito aparente entre valores constitucionalmente

estatuídos, quais sejam, a separação e independência entre os poderes e o
direito ao meio ambiente equilibrado. A exegese compatibilizadora há de,
necessariamente, ser feita à luz da máxima efetividade constitucional na
promoção dos direitos fundamentais.

Pela manifestada adequação à espécie, toma-se, de empréstimo, o

modelo esquemático apresentado pela Dra. Iara de Toledo Fernandes (A
efetividade das normas constitucionais, Revista do Instituto de Pesquisas e
Estudos, Bauru, n. 28, p. 243-258, abr./jul. 2000), que traz a Constituição ao
centro do processo político-decisório:
 Constituição jurídica

Direito Social
Normas Constitucionais (Pluralismo jurídico)
realização jurídica

deformal. constit. fortalec. cidadania Normas Constitu-

cionais = realização
política
Estado Democrático de
Direito = Estado Social

Direito Social Constituição Jurídica

Direito Social = pluralismo

jurídico

Assim, embora de rara ocorrência na praxe forense, na medida em que

traça o autor popular verdadeira luta contra o poderoso Leviatã estatal, sem
proveito pessoal direto, mas apenas dispêndio financeiro e desgaste pessoal,
há de ser valorizada a ação popular ambiental, seja em face de atos omissivos
ou comissivos. Buscou a respeito, a Carta Constitucional, ampliar a atuação do
cidadão, não mais limitado ao papel de votante, mas transformado em agente
ativo da vida política (na acepção própria do termo), dotado, inclusive, da
faculdade de impugnar a atuação estatal que venha a malferir o interesse
público.

Lançada fica a semente. O poder emana do povo; munido está o

cidadão de mecanismo próprio para zelar pelo adequado agir estatal, a ação
popular. Cumpre-nos romper com o paradigma inerte da cidadania (mero
exercício do voto) em prol de uma atuação cidadã ativa, que traga ao exame do
Poder Judiciário - guardião último do zelo pela Constituição e leis - as
manifestações estatais que, por ação ou omissão, representem ofensa às
garantias de proteção ao meio ambiente, patrimônio não apenas da presente,
mas também das futuras gerações, como assegurado pela Constituição
Federal em seu art. 225, caput.

Coloco-me à disposição para discussões e críticas, todas muito bem

vindas, pelo endereço eletrônico alexandre-piccoli@uol.com.br.