CAPTULO L R.

COMADIRA

EL SISTEMA DE NULIDADES DEL, ACTO ADMINISTRATIVO*

1. Introduccin 1.1. Aclaracin previa Una adecuada exposicin del rgimen de la in alide! de los ac"os adminis"ra"i os re#uiere$ como m%nimo$ "res pasos& '( La precisin concep"ual del ac"o adminis"ra"i o$ con el )in de circunscri*ir adecuadamen"e el o*+e"o del rgimen, -( un "ra!ado de la "eor%a de los elemen"os o re#uisi"os esenciales del ac"o$ .a*ida cuen"a de la relacin inescindi*le #ue .a/ en"re s"os / el rgimen de la in alide! /$ )inalmen"e, 0( la exposicin par"iculari!ada del )undamen"o / las no"as con)iguradoras de cada una de las ca"egor%as de es"e 1l"imo rgimen. 2l es"udio ser%a a1n m3s comple"o si el "iempo permi"iera in"egrar al an3lisis$ los icios encuadra*les en cada ca"egor%a de in alide!. 4in em*argo$ la prudencia me aconse+a adelan"ar desde a.ora la exclusin de es"a posi*ilidad. 2l "ra"amien"o di)erenciado / sucesi o de los elemen"os$ la in alide! / los icios propues"o por Cassagne en la Argen"ina' 5 a #uien .e seguido$ en es"e aspec"o$ en mis pu*licaciones so*re el ac"o- 6 cons"i"u/e la me+or me"odolog%a lgica / did3c"ica$ pues no es co.eren"e ni con enien"e es"udiar los icios del ac"o sin an"es conocer sus elemen"os / los "ipos de in alide! aplica*les a cada uno de ellos. Un cri"erio di)eren"e lle a$ en e)ec"o$ a "ra"ar promiscuamen"e elemen"os / icios$ o *ien a es"udiar s"os an"es #ue el sis"ema en el #ue de*en encuadrarse.
Ponencia presen"ada por el au"or en el I7 2ncuen"ro 8ispano Argen"ino so*re Derecho Admini tr!ti"o, re!#i$!do en #! E co#! %!#c& de Admini tr!cin '()#ic!, S!n*"iagO de Compos"ela$ +e)rero de 1,,-. ' CA44A9:2$ ;uan Carlos$ Derecho Administrativo, T. II$ A*eledo5Pcrro"$ <uenos Aires$ 1,,., /0&. 112. COMADIRA, 3u#io Rodo#+o, Acto Administrativo Municipal, 4ueno Aire , L,,., /rt& , 1, 5 i&

1.2. La regulacin del acto Para iniciar el es*o!o concep"ual del ac"o / de+ar as% de"erminado a #u modo de mani)es"acin +ur%dica de la Adminis"racin P1*lica corresponde aplicar el sis"ema #ue exponga$ comen!ar se=alando #ue$ "an"o en la Argen"ina como en 2spa=a el ac"o adminis"ra"i o es"3 regulado en la Le/ de Procedimien"os Adminis"ra"i os.

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2n el plexo norma"i o cons"i"uido por la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os '>.?@>$ modi)icada por la le/ -'.ABA Cen lo sucesi o LPA($ / el Reglamen"o de Procedimien"os Adminis"ra"i os Cdec. 'D?>ED-$ ".o. '>>'($ es posi*le dis"inguir la regulacin de las siguien"es ma"erias& '( Rgimen +ur%dico del ac"o adminis"ra"i o$ pre is"o en la le/ C .gr.& elemen"os$ ar"s. DF / BF, carac"eres$ ar". '-, icios / nulidades$ ar"s. '@$ '? / 'A, ex"incin$ ar"s. 'D$ 'B$ -'$ e"c.(. -( :ormas rela"i as a la impugnacin +udicial de ac"os adminis"ra"i os$ es decir$ al rgimen con"encioso adminis"ra"i o$ pre is"o "am*in en la le/ C"%"ulo I7(. 0( Rgimen de procedimien"o adminis"ra"i o$ con"emplado "an"o en la le/ como en su reglamen"acin$ / respec"o del cual ca*e$ a su e!$ di)erenciar en"re& principios generales o *3sicos del procedimien"o consignados )undamen"almen"e en la le/ Car". 'F($ / en menor medida$ en el Reglamen"o, normas re)eridas al "r3mi"e procesal propiamen"e dic.o$ incluidas en la Reglamen"acin C"%"ulos ' al 7il(, @( Regulacin in"egral de los recursos adminis"ra"i os$ con"emplados en la le/ Car". --( / en el Reglamen"o C"%"ulo 7III(. Como puede ad er"irse$ adem3s de las "em3"icas de na"urale!a es"ric"amen"e procesal$ "an"o adminis"ra"i as como con"encioso5adminis"ra"i as$ / no o*s"an"e #ue su denominacin genera la apariencia de un con"enido norma"i o inculado$ exclusi amen"e$ con cues"iones ad+e"i as$ se encierra en el 3m*i"o de la le/ una ma"eria #ue$ como la re)erida al ac"o adminis"ra"i o$ re is"e$ e iden"emen"e$ na"urale!a sus"an"i a$ / en relacin con la cual .a podido decirse$ con acier"o$ #ue signi)ica para la Adminis"racin lo #ue el Cdigo Ci il para los par"iculares0. A dic.as disposiciones *ien se les puede asignar$ por "an"o$ la condicin de normas GcomunesG@ o GgeneralesG$ aplica*les$ en consecuencia$ a "odo el 3m*i"o es"a"al 5 /$ en su caso p1*lico no es"a"al 6 en el #ue se e+er!a la )uncin adminis"ra"i a?. 1.3. La actividad no jurdica de la Administracin Preliminarmen"e ca*e aclarar #ue$ como se=al 4a/agHs LasoA$ aun cuando el es"udio de la ac"i idad no +ur%dica de la Adminis"racin carece de in"ers para el Derec.o Adminis"ra"i o$ no por eso es proceden"e excluirla de una clasi)icacin sis"em3"ica de a#uella ac"i idad. Por eso resul"a con enien"e dis"inguir$ den"ro de la genrica ac"i idad adminis"ra"i a$ la no produc"ora de e)ec"os +ur%dicos de la produc"ora de "ales e)ec"os. Den"ro de la ac"i idad no generadora de e)ec"os +ur%dicos$ / sin precisar$ por a.ora$ las di)erencias "cnicas en"re .ec.os / ac"os$ puede decirse #ue in is"e esa condicin "odo .ec.o o ac"o #ue$ por s%$ no "iene ap"i"ud para producir alguna consecuencia en el 3m*i"o de la +uridicidad.

1.4. La actividad jurdica de la Administracin Iren"e a esa clase de ac"i idad adminis"ra"i a$ irrele an"e$ en principio$ para el Derec.o Adminis"ra"i o$ exis"e o"ra cu/a no"a carac"eri!an"e es$ precisamen"e$ la produccin de e)ec"os +ur%dicos$ den"ro de la cual es posi*le$ a su e!$ di)erenciar en"re .ec.os / ac"os adminis"ra"i os. La distincin entre hechos y actos, esencialmente relevante en relacin con la actividad productora de efectos jurdicos, es el punto de partida de una adecuada comprensin de la ulterior nocin de acto administrativo, y una diferenciacin importante por su gravitacin en la sistemticade la invalidez. 8ec.o adminis"ra"i o es$ genricamen"e$ "odo acon"ecimien"o de la na"urale!a o compor"amien"o ma"erial del rgano adminis"ra"i o$ #ue produce la ad#uisicin$ modi)icacin$ "rans)erencia o ex"incin de relaciones +ur%dicas. Los acon"ecimien"os #ue no suponen el accionar .umano con)orman los .ec.os adminis"ra"i os o*+e"i os$ mien"ras #ue el compor"amien"o ma"erial o ac"uacin )%sica del rgano adminis"ra"i o se denomina .ec.o adminis"ra"i o su*+e"i o. 2l ac"o adminis"ra"i o implica$ en cam*io$ la exis"encia de una ex"eriori!acin in"elec"i a pro enien"e de su au"or$ reali!ada median"e la pala*ra escri"a$ oral$ u o"ro signo con encional o ideogr3)ico$ dirigida a la men"e del o de los des"ina"arios del ac"o. 2l ac"o$ en s%$ no es nunca un mero compor"amien"o ma"erial del rgano$ aun cuando de dic.o compor"amien"o se pueda in)erir su olun"ad. 2l ac"o implica$ siempre$ un proceso in"elec"ual #ue se "raduce al ex"erior de su au"or$ mien"ras #ue el .ec.o es$ simplemen"e$ una ac"uacin )%sica o ma"erial del rgano. 2l ac"o +ur%dico adminis"ra"i o re#uiere para e+ecu"arse$ del .ec.o$ si *ien puede permanecer en el plano de la mera explici"acin de la idea C)uncionario designado #ue no asume(, el .ec.o por su par"e$ "an"o puede corresponder a la e+ecucin de un ac"o Cdemolicin de un edi)icio ruinoso$ en cuan"o cumplimien"o de la orden de demolicin($ como a la pura ma"erialidad de su produccin Cdemolicin sin ac"o pre io, prdida de un expedien"e(. Ca*e$ asimismo$ aclarar #ue .ec.o no es sinnimo de vas de hecho pues con s"as se designan los compor"amien"os ma"eriales del rgano adminis"ra"i o gra emen"e an"i+ur%dicos. 1.5. El concepto de acto 4o*re la *ase de la dis"incin preceden"e$ es posi*le a*ordar el plan"eo de una nocin de ac"o adminis"ra"i o. Para ello de*e "enerse en cuen"a #ue una nocin correc"a de ac"o adminis"ra"i o de*e sa"is)acer$ por un lado$ la necesidad "erica de nuclear en su marco concep"ual las )ormas de ac"uacin adminis"ra"i a some"idas a un rgimen +ur%dico .omogneo$ /$ por o"ro$ el impera"i o concre"o de cons"ruir un ins"rumen"o "cnico idneo para la pro"eccin de los derec.os e in"ereses de los adminis"rados. 2n el marco dogm3"ico de la LPA es posi*le conce*ir el ac"o adminis"ra"i o como una declaracin emitida por un rgano es"a"al$ o un en"e p1*lico no es"a"al$ en e+ercicio de la )uncin adminis"ra"i a$ *a+o un rgimen +ur%dico exor*i"an"e$ produc"ora de e)ec"os +ur%dicos direc"os e indi iduales respec"o de "erceros. Anali!aremos a con"inuacin$ el con"enido de la preceden"e de)inicin. 1.5.1. El acto como declaracin 0

8e dic.o$ en primer lugar$ #ue el ac"o de*e ser una declaracin. Fue el ac"o sea una declaracin signi)ica #ue l consis"e$ como /a se di+o$ en la ex"eriori!acin de una idea. 2l empleo genrico del "rmino declaracin permi"e incluir en su alcance "an"o los ac"os #ue "raducen una mani)es"acin de olun"ad$ como los #ue ex"eriori!an un +uicio de alor u opinin o una simple cons"a"acin de .ec.os. La consideracin del ac"o 1nicamen"e como una mani)es"acin de olun"ad es cier"amen"e discu"i*le$ no slo por#ue las declaraciones de +uicio o de conocimien"o "am*in son ac"os$ sino por#ue la concurrencia$ sin icios$ de la olun"ad psicolgica del agen"e no necesariamen"e es un presupues"o indispensa*le$ o un re#uisi"o$ para #ue el ac"o adminis"ra"i o produ!ca los e)ec"os #ue le son propios. 2s"a circuns"ancia )ue en su momen"o de*idamen"e pun"uali!ada por au"ores alemanesB$ espa=oles> / recogida por par"e de la doc"rina argen"ina'J. La olun"ad del agen"e$ en e)ec"o$ no excede$ en muc.os casos$ el marco de un mero ins"rumen"o des"inado a ac"uar o*+e"i amen"e la G olun"ad norma"i aG del ordenamien"o$ siendo$ en rigor$ +ur%dicamen"e irrele an"e la in"encionalidad de #uien la expresa. Tra"3ndose de )acul"ades pre alen"emen"e regladas$ en las #ue la ac"uacin del rgano es"3 sus"ancialmen"e prede"erminada por la norma$ la e en"ual a)ec"acin de la olun"ad ps%#uica del agen"e por un icio 5por e+emplo$ de iolencia5$ no parece gra i"ar para la exis"encia o alide! del ac"o C .gr. el o"orgamien"o de un *ene)icio pre isional para #uien acredi"e el cumplimien"o de los re#uisi"os necesarios para su o*"encin& a=os de ser icio$ apor"es$ edad m%nima(. Ca*e pun"uali!ar$ sin em*argo$ #ue la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os parece o"orgar signi)icacin +ur%dica a la olun"ad del agen"e en "odos los casos$ pues al enunciar las causales de"erminan"es de la nulidad a*solu"a del ac"o se re)iere$ como a una de ellas$ a la exclusin de la olun"ad de la Adminis"racin por error esencial Car". '@$ inc. a$ Ira. par"e(. 2s"a circuns"ancia permi"ir%a in"erpre"ar #ue la le/$ siguiendo a Marien.o))$ erige a la olun"ad del agen"e en un presupuesto indispensa*le para la exis"encia / alide! del ac"o''.Desde es"a perspec"i a$ la olun"ad del rgano +uega un papel dis"in"o #ue los res"an"es elemen"os 5compe"encia$ o*+e"o$ procedimien"o$ mo"i acin$ )inalidad / )orma5$ siendo s"os los medios #ue es"ruc"uran / condicionan la olun"ad$ la cual aparece$ de es"e modo$ su*sumida en a#ullos'-. La di)erenciacin en"re la olun"ad como presupuesto de la exis"encia / alide! del ac"o$ / los elemen"os de s"e como requisitos #ue la es"ruc"uran / condicionan$ ad#uiere singular gra i"acin en ma"eria de in alide!$ pues los icios de a#ulla / s"os +uegan$ as%$ en planos independien"es. 2n es"e es#uema$ los icios su*+e"i os #ue puedan a)ec"ar la olun"ad psicolgica del agen"e "ienen en"idad propia / dis"in"a de los #ue o*+e"i amen"e pueden a)ec"ar a los res"an"es'0.:o es posi*le$ no o*s"an"e$ de+ar de se=alar #ue el mismo ar"%culo '@ menciona$ como )ac"or igualmen"e de"erminan"e de la nulidad a*solu"a$ al dolo Gen cuan"o se "engan por exis"en"es .ec.os o an"eceden"es inexis"en"es o )alsosG$ lo cual puede inducir a pensar #ue "al icio no es per se su)icien"e para a)ec"ar la alide! del ac"o$ sino en la medida en #ue ocasiona un icio en la causa. 2s"a cues"in no es una mera lucu*racin de ga*ine"e$ por#ue se regis"ran dic"3menes de la Procuracin del Tesoro de la :acin 5m3ximo organismo asesor del Poder 2+ecu"i o nacional5 en los cuales$ en)ocada una misma si"uacin desde posiciones di ersas 5es"o es$ a"endiendo$ o no$ a la olun"ad del agen"e como presupuesto 5 se ex"raen consecuencias pr3c"icas di)eren"es'@.

2l "ema es$ cier"amen"e$ opina*le$ siendo de des"acar #ue$ en rigor$ la )uen"e doc"rinaria declarada de la le/ en la ma"eria'? gra i"a para ca"egori!ar a la olun"ad como un presupues"o indispensa*le de la exis"encia del ac"o'A. 2n cual#uier caso$ la impor"ancia de la olun"ad sin icio del agen"e emisor ad#uiere singular rele ancia "ra"3ndose de ac"i idad pre alen"emen"e discrecional$ pues siendo la esencia de s"a la posi*ilidad de eleccin en"re arias al"erna"i as igualmen"e 3lidas'D se comprende #ue un icio en la olun"ad psicolgica del agen"e Gelec"orG a)ec"e$ necesariamen"e$ el con"enido del ac"o cu/a de"erminacin de*e responder a la olun"ad li*re de su au"or. Iinalmen"e$ corresponde consignar #ue la explici"acin in"elec"i a en la #ue el ac"o adminis"ra"i o consis"e puede re)erirse "am*in a un +uicio de alor$ o *ien a una simple cons"a"acin$ cons"i"u/endo$ as%$ declaraciones de +uicio u opinin o *ien de conocimien"o. La decisin de .a*ili"ar a una persona para conducir e.%culos$ reali!ada por una au"oridad municipal en e+ercicio de su poder de polic%a de "r3nsi"o$ implica un +uicio de alor acerca de la idoneidad re#uerida para el desarrollo de esa ac"i idad. Del mismo modo$ un cer"i)icado de de)uncin o ma"rimonio expedido por un organismo es"a"al "raduce una declaracin cons"a"a"oria de un .ec.o. 2n am*os casos$ los procesos in"elec"uales #ue ellos impor"an 5+uicio de alor en uno$ cognicin$ en el o"ro5 #uedan comprendidos por el genrico concep"o GdeclaracinG'B. ;uan Al)onso 4an"amar%a Pas"or / Luciano Pare+o Al)onso .an critic!do, en es"e orden de ideas$ la +urisprudencia del Tri*unal 4upremo espa=ol #ue$ so*re la *ase de conce*ir al ac"o adminis"ra"i o slo como una declaracin o mani)es"acin de voluntad conduce a excluir del concep"o de a#ul a cier"as declaraciones de juicio o conocimiento !. 1.5.2. rgano estatal !administrativo, o no" # ente no estatal en ejercicio de$uncin administrativa 2n la doc"rina argen"ina pre alece el cri"erio$ #ue compar"o$ de considerar adminis"ra"i os los ac"os dic"ados por cual#uier rgano es"a"al #ue e+er!a )uncin adminis"ra"i a$ incluso los pro enien"es de los poderes legisla"i os / +udicial-J. 2s"o se comprende en a"encin a la unidad de su rgimen +ur%dico. 2n la doc"rina espa=ola parece .a*er pre alecido el cri"erio de la exclusin-'. 2n la de)inicin .emos "am*in incluido el e+ercicio de la )uncin adminis"ra"i a por en"es no es"a"ales$ por#ue parece co.eren"e acep"ar #ue si par"e de dic.a )uncin se con)iere a un en"e no es"a"al$ el ac"o #ue impor"e su desen ol imien"o de*e ser considerado$ al menos genricamen"e$ como un ac"o +ur%dico adminis"ra"i o--. 2s in"eresan"e se=alar #ue el ar"%culo -F del decre"o >'J'ED- 5ac"ualmen"e derogado por el ar". AF del dec. 'BB0E>'5 impon%a$ en su segundo p3rra)o$ respec"o de las personas p1*licas no es"a"ales$ la aplicacin suple"oria de la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os / su Reglamen"acin. La re)erida suple"oriedad lle a*a impl%ci"o el reconocimien"o del car3c"er adminis"ra"i o #ue$ en cier"os aspec"os$ re is"e la ac"i idad desarrollada por "ales en"es /$ consiguien"emen"e$ algunos de sus ac"os$ por#ue si as% no )uera ella .a*r%a resul"ado inco.eren"e. Parec%a induda*le$ pues$ #ue la norma .a*%a en"endido encon"rar en las personas p1*licas no es"a"ales una mani)es"acin especial de la )uncin adminis"ra"i a /$ como consecuencia de ella$ de ac"os adminis"ra"i os emi"idos por a#ullas. A.ora *ien& a mi +uicio$ la derogacin "o"al del ar"%culo -F del decre"o >'J'ED- no de*er%a in"erpre"arse como una de)inicin con"radic"oria de esa conclusin$ si se "iene en cuen"a #ue el propsi"o inspirador de esa derogacin )ue$ seg1n resul"a de los considerandos del decre"o 'BB0E>' C er considerando '?($ la necesidad de eliminar los recursos en l pre is"os con"ra los ac"os de la denominada ac"i idad pri ada de ?

los en"es enunciados en la primera par"e del re)erido ar"%culo 2% 5en"re las #ue no es"3n las personas p1*licas no es"a"ales5. :o .a/ en los considerandos del re)erido decre"o$ mo"i acin espec%)icamen"e dirigida a sus"en"ar la derogacin del segundo p3rra)o del ar"%culo "a del decre"o >'J'ED-$ #ue permi"a deri ar de esa derogacin 5"cnicamen"e de)ec"uosa / ar*i"rariamen"e dispues"a respec"o de es"a cues"in5 una argumen"acin ener an"e de la conclusin an"es expues"a. Por "al mo"i o$ m3s all3 la omisin norma"i a a.ora con)igurada$ se impone$ de "odos modos$ acep"ar las conclusiones #ue$ en mi opinin$ deri a*an$ adem3s de la correc"a doc"rina en el "ema$ del "ex"o derogado / acep"ar$ por "an"o$ la posi*le exis"encia de ac"os adminis"ra"i os emi"idos por en"es no es"a"ales. Ka en su momen"o 9on!3le! Pre! acep" la posi*ilidad de ac"os adminis"ra"i os proceden"es de par"iculares$ cuando s"os )ueran icarios de la Adminis"racin P1*lica-0$ mien"ras #ue en la o*ra ps"uma de ;os An"onio 9arc%a Tre i+ano Ios se indica "am*in #ue los casos especiales de ac"os dic"ados por par"iculares dan lugar al recurso de al!ada an"e la Adminis"racin$ excep"o #ue exis"a o"ro medio de reclamo-@. Respec"o del Derec.o )rancs$ Andr de Lau*adre pun"uali!$ como una de las mani)es"aciones de la "endencia ex"ensi a del Derec.o Adminis"ra"i o en Irancia$ la admisin de ac"os adminis"ra"i os proceden"es de personas pri adas-?. La Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin$ al resol er una cues"in de compe"encia$ a"ri*u/ calidad de adminis"ra"i os a los ac"os emi"idos por el Colegio P1*lico de A*ogados de la ciudad de <uenos Aires$ "omando como *ase$ a ese )in$ el ar"%culo 'D de su le/ de creacin -0.'BD$ a "enor del cual el e+ercicio del come"ido adminis"ra"i o a"ri*uido por la norma a dic.a corporacin se rige suple"oriamen"e por la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os-A. 1.5.3. La $uncin administrativa como r&gimen e'or(itante 2l ac"o adminis"ra"i o se encuadra en el marco de un sis"ema +ur%dico in"egrado por prerroga"i as es"a"ales$ sus"anciales / procesales$ relacionadas con correla"i as garan"%as de los adminis"rados$ "am*in sus"anciales / procesales. Ac"ualmen"e$ el "rmino exor*i"an"e no puede ser en"endido como indica"i o de un rgimen +ur%dico cons"i"u"i o de un 3m*i"o regula"orio residual$ por oposicin al principal o cen"ral con)igurado por el Derec.o pri ado. 2n realidad$ la exor*i"ancia del Derec.o Adminis"ra"i o deri a$ .o/ en d%a$ de la especi)icidad de su con"enido e#uili*rado de prerroga"i as / garan"%as / de su car3c"er de Derec.o com1n de la Adminis"racin p1*lica-B$ 3m*i"o s"e excluido$ en principio$ de la r*i"a propia del Derec.o pri ado. Aun cuando escapa al o*+e"o de es"e es"udio$ examinar las carac"er%s"icas #ue de)inen dic.o rgimen$ pueden enunciarse como prerroga"i as sus"anciales propias de la Adminis"racin P1*lica las siguien"es& presuncin de legi"imidad de sus ac"os, e+ecu"oriedad de ellos, rgimen pri ilegiado de los con"ra"os / *ienes. Las prerroga"i as procesales .a*i"ualmen"e reconocidas son& el ago"amien"o de la ins"ancia adminis"ra"i a pre ia a la demanda +udicial, pla!os *re es de caducidad para accionar +udicialmen"e con"ra el 2s"ado,

ma/or pla!o para el cumplimien"o de cier"as cargas procesales, incomparecencia personal de cier"os )uncionarios en el +uicio con"encioso adminis"ra"i o, e)ec"os declara"i os de la sen"encia$ posi*ilidad procesal de demandar la nulidad de sus propios ac"os. 9aran"%as sus"anciales del adminis"rado son& la igualdad$ la legalidad / ra!ona*ilidad del ac"uar adminis"ra"i o / el respe"o de la propiedad, procesales& el in)ormalismo en )a or del adminis"rado / el de*ido procedimien"o pre io a "odo ac"o adminis"ra"i o$ #ue inclu/e al de*ido proceso ad+e"i o->. 1.5.4. Los e$ectos jurdicos del acto De)inir el ac"o por sus e)ec"os +ur%dicos direc"os signi)ica #ue no *as"a para #ue l se con)igure$ #ue la declaracin emi"ida por el agen"e es"a"al pueda producir media"a o indirec"amen"e e)ec"os +ur%dicos respec"o de "erceros. Por eso$ el dic"amen de un asesor le"rado aconse+ando una sancin disciplinaria expulsi a para un empleado$ o el in)orme "cnico de una dependencia acredi"ando el es"ado ruinoso de una propiedad$ no son$ en realidad$ ac"os adminis"ra"i os$ por#ue aun cuando de esas ac"uaciones pudieran deri arse$ e en"ualmen"e$ e)ec"os +ur%dicos para el agen"e o el propie"ario del *ien$ respec"i amen"e$ s"os ser3n consecuencia direc"a del ac"o decisorio #ue acoge el cri"erio en a#ullos propiciado. La calidad de ac"o adminis"ra"i o en sen"ido "cnico #ueda reser ada$ de es"e modo$ a las decisiones #ue por s% mismas generan e)ec"os +ur%dicos para los "erceros resul"ando excluidos los ac"os #ue$ no o*s"an"e producir e)ec"os incluso direc"os en el 3m*i"o in"erno de la adminis"racin C .gr. un in)orme o dic"amen inculan"e($ carecen de "ales consecuencias en el 3m*i"o ex"erno de s"a0J. Lo dic.o no exclu/e #ue a la .ora de resol er acerca de la alide! o in alide! de alguno de es"os ac"os$ de*a acudirse$ en ausencia de una regulacin espec%)ica so*re ellos en esa "em3"ica$ a la aplicacin analgica de las disposiciones in.eren"es al ac"o en sen"ido "cnico. La analog%a es una "cnica con la cual se sal an$ precisamen"e$ las singularidades propias de la ma"eria caren"e de regulacin0'. 1.5.5. Los actos de alcance general 8onda discusin doc"rinaria causa la cues"in rela"i a al con"enido de la nocin de ac"o adminis"ra"i o$ respec"o de la unila"eralidad o *ila"eralidad de su )ormacin$ / del car3c"er indi idual o general de sus e)ec"os. 2n "al sen"ido ca*e pun"uali!ar la opinin de #uienes adop"an una de)inicin a*solu"amen"e amplia inclu/endo en ella los ac"os unila"erales$ par"iculares o generales$ as% como los *ila"erales o plurila"erales0-.as"a a#uellos #ue res"ringen la nocin exclusi amen"e a los ac"os unila"erales par"iculares$ exclu/endo a los unila"erales generales / los *ila"erales o plurila"erales00$ pasando por las posiciones in"ermedias #ue a*arcan los ac"os unila"erales par"iculares / generales$ con exclusin de los *ila"erales o plurila"erales0@$ o *ien$ inclu/en los unila"erales par"iculares / los *ila"erales o plurila"erales / despla!an de la nocin a los unila"erales generales0?. D

La Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os parece .a*er acogido$ al respec"o$ una nocin amplia de ac"o adminis"ra"i o$ seg1n el cri"erio de su )uen"e declarada en la ma"eria0A$ comprendiendo en su 3m*i"o$ por consiguien"e$ / sin per+uicio de las di)erencias de rgimen +ur%dico #ue cada especie pueda asumir$ no slo a los ac"os unila"erales indi iduales$ sino "am*in los unila"erales generales / los *ila"erales0D. Respec"o$ concre"amen"e$ de la inclusin de ac"os generales en el concep"o de ac"o adminis"ra"i o la le/ parece .a*erse olcado$ al menos en la li"eralidad de sus "rminos$ por el cri"erio amplio$ pues en di ersas disposiciones se re)iere a ellos Car"s. '' / -@(. 2llo no .a o*s"ado$ sin em*argo$ para #ue en dic.as disposiciones se ins"rumen"e un rgimen di)erenciado para cada ca"egor%a$ en ma"eria$ por e+emplo$ de pu*licidad$ ex"incin e impugnacin +udicial$ sin per+uicio de las par"icularidades #ue$ m3s all3 de la le/$ deri an$ por e+emplo$ de las relaciones +er3r#uico norma"i as #ue se presen"an en"re el ac"o general / el indi idual / #ue se resumen en el denominado principio de la inderoga#ilidad singular del $eglamento%. 2s"a 1l"ima circuns"ancia de"ermina$ en mi opinin$ #ue$ con independencia de la )uen"e / la le"ra de la le/$ los ac"os de alcance general no puedan ser considerados$ desde el pun"o de is"a es"ric"o de su rgimen +ur%dico$ ac"os adminis"ra"i os. 1.5.). Los terceros destinatarios del acto Por "erceros corresponde en"ender$ como .a se=alado Cassagne$ a las personas )%sicas$ +ur%dicas pri adas / p1*licas no es"a"ales$ / "am*in a los agen"es p1*licos cuando ellos son a)ec"ados por la Adminis"racin en el 3m*i"o de su relacin de ser icio0>. 2n es"a 1l"ima relacin$ en e)ec"o$ el agen"e es"a"al ad#uiere )ren"e al 2s"ado sus"an"i idad propia$ al de+ar de ser un medio "cnico de expresin de su olun"ad$ para ad#uirir la condicin de un su+e"o dis"in"o / ex"erno de l. 9ra i"a$ a#u%$ una e! m3s$ el propsi"o "ui"i o #ue de*e acompa=ar a la cons"ruccin de la "eor%a del ac"o adminis"ra"i o. 1.5.*. Los contratos administrativos Iinalmen"e$ ca*e considerar la de*a"ida cues"in rela"i a a si los con"ra"os cons"i"u/en$ o no$ una especie de los ac"os adminis"ra"i os. La Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os$ es"a*lece$ en su ar"%culo DF 1l"imo p3rra)o$ #ue los con"ra"os #ue cele*re el 2s"ado$ los permisos / concesiones adminis"ra"i as$ se regir3n por sus respec"i as le/es especiales$ sin per+uicio de la aplicacin analgica de las normas del T%"ulo regulador del ac"o adminis"ra"i o$ si ello )uera proceden"e. 2s"a disposicin$ sumada a la circuns"ancia de #ue en el mismo ar"%culo slo se enuncia como elemen"o del ac"o a la compe"encia$ omi"iendo "oda consideracin expresa de la par"icipacin del par"icular$ lle a a Cassagne$ por e+emplo$ a sos"ener #ue la le/ se inscri*e en el cri"erio #ue res"ringe la nocin de ac"o a los unila"erales@J. 4e .a pun"uali!ado$ sin em*argo$ #ue la aplicacin analgica de la le/ a los con"ra"os$ pre is"a en el 1l"imo p3rra)o de su ar"%culo DL$ e idencia$ precisamen"e$ #ue con)orme con la doc"rina #ue le da )undamen"o@'$los con"ra"os son conce*idos por ella como ac"os adminis"ra"i os$ pues de lo con"rario dic.a aplicacin analgica carecer%a de ra!n de ser. M3s all3 de la polmica doc"rinaria$ la inexis"encia de regulaciones especiales re)eridas a los con"ra"os so*re las ma"erias incluidas en el T%"ulo III de la Le/ B

:acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os lle a a #ue$ sal o en si"uaciones mu/ concre"as inculadas con$ por e+emplo$ la ex"incin con"rac"ual$ los con"ra"os adminis"ra"i os de*an considerarse regulados$ en dic.os aspec"os$ por la misma norma"i a aplica*le a los ac"os@-. .. Lo e#emento de# !cto 2.1. Esenciales 4umariamen"e expues"a la nocin de ac"o / circunscrip"a$ as%$ la ma"eria so*re la cual recaer3 la "eor%a de la in alide!$ corresponder%a "ra!ar un cuadro sis"em3"ico de los elemen"os esenciales de a#ul$ en a"encin a la relacin inescindi*le$ /a apun"ada$ en"re el rgimen de a#ulla / s"os. Los l%mi"es de ex"ensin de es"e "ra*a+o /$ so*re "odo$ la paciencia del lec"or$ .acen aconse+a*le no o*s"an"e reducir la exposicin$ en es"e aspec"o$ a una simple enunciacin recorda"oria de "ales elemen"os en la le/ argen"ina. 4lo ca*e precisar a#u% #ue son elemen"os esenciales del ac"o adminis"ra"i o los re#uisi"os #ue de*en concurrir$ sin icios$ para #ue el ac"o sea plenamen"e 3lido. 2l ar"%culo DF de la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis"ra"i os enuncia$ en ese sen"ido$ como re#uisi"os esenciales del ac"o a& la compe"encia$ la causa$ el o*+e"o$ los procedimien"os$ la mo"i acin / la )inalidad. A s"os corresponde agregar la )orma$ la cual$ pese a no .a*er sido enunciada en "al car3c"er en dic.a disposicin$ es"3 con"emplada en el ar"%culo B5$ La olun"ad no es"3 pre is"a expresamen"e como re#uisi"o$ aun cuando$ como an"es di+e$ podr%a ser considerada un presupuesto indispensa*le para la exis"encia / alide! del ac"o$ "al como lo propone Marien.o)). La compe"encia$ conce*ida como el con+un"o de poderes$ )acul"ades / a"ri*uciones #ue el ordenamien"o +ur%dico a"ri*u/e a un rgano o en"e es"a"al@0$ deri ada$ seg1n los casos$ de la Cons"i"ucin$ las le/es o los reglamen"os dic"ados en su consecuencia Car". 0-$ LPA($ reconoce como carac"eres +ur%dicos a la o*liga"oriedad de su e+ercicio / su improrroga*ilidad Car". 0F$ LPA($ excep"o los casos de delegacin o sus"i"ucin au"ori!adas expresamen"e por una norma$ o de la a ocacin cuando ella no es" pro.i*ida. La LPA no con"iene pre isiones reguladoras de la capacidad del agen"e es"a"al$ ni del adminis"rado$ omisin #ue podr%a considerarse en cier"o modo lgica$ por#ue "an"o la capacidad de .ec.o / de derec.o de los agen"es es"a"ales$ como la de los par"iculares o adminis"rados$ se rigen$ en principio$ por el Derec.o pri ado@@. 8a/ #ue "ener en cuen"a$ pese a ello$ #ue el Derec.o Adminis"ra"i o$ de %ndole esencialmen"e local$ puede in"roducir modi)icaciones a dic.a capacidad. A di)erencia de lo #ue sucede en el Derec.o pri ado$ en cu/o 3m*i"o la causa es re)erida al origen o )in de las o*ligaciones$ en la LPA ella se incula a los .ec.os / an"eceden"es del ac"o / al Derec.o aplica*le. 2n relacin con el o*+e"o$ en "an"o decisin$ cer"i)icacin u opinin en la #ue el ac"o consis"e$ la LPA es"a*lece #ue l de*e ser cier"o / )%sica / +ur%dicamen"e posi*le / decidir "odas las cues"iones propues"as$ cons"i"u/endo es"e aspec"o de la disposicin legal$ el de*er adminis"ra"i o correla"i o del derec.o acordado al adminis"rado por el ar"%culo 'F$ inciso )$ apar"ado 0e de la le/$ seg1n el cual el ac"o decisorio de*e .acer expresa consideracin de los principales argumen"os / de las cues"iones propues"as$ #ue )ueren conducen"es a la solucin del caso. La disposicin "am*in consigna #ue el o*+e"o del ac"o puede in olucrar cues"iones no propues"as$ pre ia audiencia del in"eresado$ siempre #ue no a)ec"e derec.os ad#uiridos. 2s"a cl3usula se incula direc"amen"e con el principio de la erdad ma"erial$ uno de los sopor"es *3sicos del procedimien"o adminis"ra"i o. La serie$ secuencia o sucesin de ac"os en #ue el procedimien"o consis"e$ encuadrada en el marco axiolgico del proceso / acusando$ por ende$ de un modo general$ la gra i"acin del da"o >

esencialmen"e orien"ador de a#ul 5es"o es$ la sa"is)accin direc"a e inmedia"a del in"ers p1*lico5 de*e concluir en un ac"o #ue impor"e la aloracin in"egral de "odos los elemen"os de +uicio realmen"e idneos para la +us"a resolucin del procedimien"o de #ue se "ra"e. 4i el procedimien"o adminis"ra"i o de*e pro eer no slo a la sa"is)accin / garan"%a de los derec.os e in"ereses de los adminis"rados$ sino "am*in al cumplimien"o de la o*+e"i a +uridicidad adminis"ra"i a$ de*e$ en"onces$ apre.ender la realidad / sus circuns"ancias como ellas son$ m3s all3 de los alega"os / pro*an!as de los in"eresados. Desde es"a perspec"i a$ la reformatio in peius, con sus"en"o en es"a cl3usula$ "iene andamien"o en el procedimien"o adminis"ra"i o$ den"ro del 3m*i"o limi"a"i o impues"o por los derec.os ad#uiridos@?. La LPA$ Car". Da$ inc. d( exige #ue an"es de la emisin del ac"o se d cumplimien"o a los procedimien"os esenciales / sus"anciales pre is"os$ / a los #ue sur+an impl%ci"os del ordenamien"o +ur%dico. Pre $ asimismo$ #ue sin per+uicio de lo #ue es"a*le!can o"ras normas especiales$ se considerar3 esencial el dic"amen pro enien"e de los ser icios permanen"es de asesoramien"o +ur%dico$ cuando el ac"o pudiera a)ec"ar derec.os su*+e"i os o in"ereses leg%"imos. 2s con enien"e no iden"i)icar es"e elemen"o con el Gde*ido proceso ad+e"i oG$ regulado por el ar"%culo 'L$ inciso )$ de la LPA$ como reglamen"acin procesal adminis"ra"i a de la garan"%a de de)ensa consagrada por el ar"%culo 'B de la Cons"i"ucin :acional. 2l concep"o #ue corresponde a)irmar respec"o de la Adminis"racin de un 2s"ado de Derec.o es el Gde*ido procedimien"o pre io a. "odo ac"o adminis"ra"i oG$ del cual el de*ido proceso ad+e"i o cons"i"u/e slo una mani)es"acin especial. 2l par"icular$ en e)ec"o$ no slo se de)iende )ren"e al accionar de la Adminis"racin$ pues cola*ora con ella en la ges"in p1*lica e in"en"a acceder en condiciones iguali"arias a la dis"ri*ucin de los )ondos p1*licos@A$median"e procedimien"os garan"i!adores no slo de su propio in"ers$ sino "am*in de la legalidad / e)icacia del accionar adminis"ra"i o@D.2n la LPA la mo"i acin "am*in ad#uiere la calidad de elemen"o esencial$ pudiendo ser de)inida$ en ese marco legal$ como la ex"eriori!acin en el ac"o de la exis"encia de la causa / la )inalidad@B. La LPA se orien"a$ as%$ en las aguas de la doc"rina #ue considera o*liga"oria la mo"i acin de "odos los ac"os adminis"ra"i os@>$ aun cuando se admi"e #ue ella sur+a no slo del "ex"o mismo del ac"o 5mo"i acin con"ex"ual5$ sino "am*in de sus an"eceden"es$ inclu/endo en es"e supues"o 5mo"i acin aliunde& "an"o el caso del ac"o creado exclusi amen"e como complemen"o del principal$ como el del procedimien"o au"nomo al cual el ac"o .ace remisin La )inalidad es$ "am*in$ enunciada por la LPA como un elemen"o esencial del ac"o$ al precep"uar #ue s"e de*e cumplir con la )inalidad #ue sur+a de las normas #ue o"organ las )acul"ades per"inen"es al rgano emisor$ sin #ue pueda perseguir encu*ier"amen"e o"ros )ines$ p1*licos o pri ados$ dis"in"os de los #ue +us"i)ican el ac"o$ su causa / o*+e"o Car". DF$ inc. )$ primer p3rra)o(. 2l )in al cual de*e propender "odo ac"o adminis"ra"i o es el *ien com1n$ considerado no como una simple suma de in"ereses indi iduales coinciden"es$ sino como con+un"o de condiciones de la ida social #ue .acen posi*le a asociaciones e indi iduos el logro m3s pleno / m3s )3cil de su propia per)eccin?'. La a"ri*ucin de po"es"ades #ue el ordenamien"o con"iene a )a or de los rganos adminis"ra"i os es )ormulada en ra!n de un )in cu/a e)ec"i a concrecin de*e er"e*rar "odo el accionar de la Adminis"racin P1*lica. 2sa genrica "lesis de *ien com1n se mani)ies"a$ no o*s"an"e$ por medio de exigencias par"iculares #ue con)iguran el )in espec%)ico de cada ac"o$ de acuerdo con el *ien +ur%dicamen"e pro"egido por el sis"ema norma"i o en el #ue se encauce. 'J

Den"ro del re#uisi"o en examen$ la le/ exige #ue las medidas #ue el ac"o in olucre 5 e s decir$ su o*+e"o5 sean proporcionalmen"e adecuadas a su )inalidad Car". DL$ 1l"imo p3rra)o infine'. Con es"a disposicin$ la le/ consagra$ para el ac"o adminis"ra"i o$ la garan"%a de ra!ona*ilidad cu/o sus"en"o genrico de iene$ para "odos los ac"os es"a"ales$ del ar"%culo -B de la Cons"i"ucin :acional. 2n"endida como la plan"ea la le/$ )ue consagrada en su momen"o por la Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin / la Procuracin del Tesoro de la :acin$ / el mismo alcance le dio el al"o "ri*unal$ m3s recien"emen"e$ al con"rol #ue .a*ili"a el ar"%culo ''$ inciso -F$ de la le/ -0.J>B?-. Respec"o$ )inalmen"e$ de la )orma$ de*e decirse #ue ella es el modo por medio del cual se ex"eriori!a la declaracin en #ue consis"e el ac"o adminis"ra"i o. Desde ese pun"o de is"a$ "odo ac"o adminis"ra"i o es$ necesariamen"e$ )ormal$ por#ue si la declaracin no se produce$ no exis"e$ "cnicamen"e$ ac"o adminis"ra"i o. Una cues"in di)eren"e es la de si el principio a seguir en la ma"eria es el de la li*er"ad )ormal$ o$ por el con"rario$ el de la )orma prede"erminada. 4eg1n la LPA el principio es #ue el ac"o de*e mani)es"arse expresamen"e / por escri"o$ indicando el lugar / la )ec.a en #ue se lo dic"a / con la )irma de la au"oridad emisora. 4lo excepcionalmen"e$ / si las circuns"ancias lo permi"en$ se puede emplear una )orma dis"in"a Car". Be(. Desde el pun"o de is"a doc"rinal$ se .a se=alado #ue el "rmino G)ormaG puede ser empleado en un sen"ido es"ric"o o amplio?0.2l "ra"amien"o de la )orma con un cri"erio concep"ual es"ric"o$ es el acogido por la LPA en su ar"%culo BL. Con)orme a es"e "emperamen"o$ )orma es el con+un"o de re#uisi"os #ue .a/ #ue cumplir en el momen"o de emisin del ac"o adminis"ra"i o$ con el )in de ins"rumen"ar 3lidamen"e la declaracin en #ue l consis"e?@. Para o"ra corrien"e doc"rinal$ la )orma comprende$ en cam*io$ adem3s de los re#uisi"os a o*ser ar para la declaracin$ las )ormalidades o serie de recaudos de %ndole )ormal #ue resul"a necesario cumplir an"es del dic"ado del ac"o e$ incluso despus$ para #ue l ad#uiera e)icacia??. 2s"a dis"incin "iene in"ers legisla"i o. 2n e)ec"o& como se er3 cuando aluda a las causales de in alide! del ac"o$ una de ellas deri a$ precisamen"e$ de la iolacin de las )ormas esenciales Car". '@$ inc. *(. As%$ si se le da al "rmino forma el mismo alcance res"ringido con el #ue aparece empleado en el ar"%culo B-$ exclu/endo de su con"enido elemen"os esenciales como el procedimien"o Car". DF$ inc. d( / la mo"i acin Car". DF$ inc. e($ ca*r%a concluir en #ue la a)ec"acin de s"os no )ue alorada por la norma como circuns"ancia de"erminan"e de la in alide! del ac"o. 2s"a conclusin ser%a cier"amen"e dis aliosa$ mo"i o por el cual$ m3s all3 de la de)iciencia "cnica #ue la le/ re)le+a en es"e aspec"o$ se impone considerar recogido por el ar"%culo '@$ inciso *$ el sen"ido amplio de )orma. La necesidad de asegurar el adecuado cumplimien"o de "odas las G)ormas esencialesG$ median"e la per"inen"e impu"acin de in alide! a su ino*ser ancia$ se de*e a la do*le )uncin #ue ellas cumplen en el Derec.o Adminis"ra"i o. 2l con"enido "ui"i o #ue las )ormas "ienen en el Derec.o pri ado$ dirigido a la pro"eccin de la seguridad +ur%dica / la celeridad del "r3)ico mercan"il$ ad#uiere$ en e)ec"o$ signi)icacin di ersa en el 3m*i"o adminis"ra"i o. 2n s"e las )ormas apun"an$ por un lado$ a la pro"eccin de los derec.os e in"ereses de los adminis"rados$ /$ por o"ro$ al aseguramien"o de la adecuada ges"in del in"ers p1*lico$ en su do*le er"ien"e de celeridad / e)icacia?A. De "odos modos$ iene al caso pun"uali!ar #ue respec"o de los par"iculares$ el incumplimien"o de las )ormas no esenciales #ue sea su*sana*le con pos"erioridad es"3 dispensado legisla"i amen"e Car". 'F$ inc. c$ LPA($ ''

/ se .a in"erpre"ado$ incluso$ #ue la posi*ilidad de la su*sanacin puede ex"enderse a las )ormas esenciales$ cuando ello no impor"e un per+uicio para "erceros?D. 2.2. Accidentales Adem3s de los elemen"os #ue .an sido anali!ados preceden"emen"e$ cu/a concurrencia condiciona la exis"encia / alide! del ac"o$ .a/ o"ros #ue pueden$ o no$ ser incluidos por la Adminis"racin si ella cuen"a con a"ri*uciones para ello$ / #ue signi)ican una ampliacin o res"riccin de los e)ec"os +ur%dicos #ue el ac"o .u*iera producido normalmen"e si a#ullos no .u*ieran sido inser"ados. Los elemen"os o cl3usulas accesoriasG o Gacciden"alesG$ como los denomina par"e de la doc"rina?B$ slo pueden ser considerados "ales$ / no esenciales$ cuando ellos no sean in.eren"es al respec"i o ac"o$ por#ue de ser as% se "ra"ar%a$ en realidad$ de elemen"os cons"i"u"i os del o*+e"o normal de s"e?>. Los elemen"os "radicionalmen"e considerados acciden"ales son& el "rmino o pla!o$ la condicin / el modo. 4eg1n la LPA$ los icios en es"os elemen"os no apare+an la nulidad del ac"o$ cuando sean separa*les / no a)ec"en la esencia del ac"o cues"ionado Car". 'A(. 3. El sistema de la invalide+ Delineada la nocin de ac"o adminis"ra"i o / enunciados los elemen"os esenciales #ue lo con)iguran$ es"amos$ pues$ en condiciones de a*ordar$ espec%)icamen"e$ el es"udio del sis"ema de su in alide!. 2n es"a "em3"ica ad#uiere singular signi)icacin la axiolog%a propia del sis"ema +ur%dico adminis"ra"i o$ orien"ado a la sa"is)accin$ con inmedia"e!$ del *ien com1n$ lo cual se "raduce en la inaplica*ilidad$ al menos indiscriminadamen"e$ de las cons"rucciones propias del Derec.o pri adoAJ.La Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin "iene dic.o$ en es"e orden de ideas$ #ue$ al represen"ar las reglas de las nulidades ci iles una cons"ruccin +ur%dica *asada en la +us"icia$ su aplicacin en el Derec.o Adminis"ra"i o es$ en principio$ posi*le$ con las discriminaciones impues"as por la na"urale!a propia de a#uello #ue cons"i"u/e la sus"ancia del Derec.o Adminis"ra"i o . Apun"an 4an"amar%a Pas"or / Pare+o Al)onso$ #ue es"a singularidad de la "eor%a de la in alide! en el Derec.o espa=ol .a sido resal"ada "empranamen"e por el Tri*unal 4upremo en una sen"encia del a=o '>0A 5cali)icada$ despus$ por el propio Tri*unal como Gparadigm3"ica / de permanen"e igencia por su acier"o en sin"e"i!ar la pro*lem3"ica %nsi"a en es"e "ipo de cues"ionesG5 al sos"ener$ en"re o"ros concep"os$ #ue en la es)era adminis"ra"i a la "eor%a +ur%dica de las nulidades .a de ser aplicada con muc.a G...parsimonia / moderacin...dada la comple+idad de los in"ereses #ue en los ac"os adminis"ra"i os en"ran en +uego...GA-.De "odos modos$ .a*ida cuen"a la "radicin .is"rica de acudir a las soluciones del Derec.o pri ado$ / la persis"encia #ue a1n se ad ier"e para resol er cier"os pro*lemas propios de la in alide! adminis"ra"i a por aplicacin de principios de a#ul$ es con enien"e .acer una rese=a de ese sis"ema$ al menos en la Argen"ina$ lo cual$ adem3s$ ser ir3 para comprender la especi)icidad de los cri"erios iusadminis"ra"i os.

3.1. Los tipos de invalide+ seg,n el -digo -ivil

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2n el Derec.o Ci il .allamos dis"in"as clasi)icaciones$ a las cuales la doc"rina no les asigna siempre el mismo signi)icado. Una de ellas es la #ue se *asa en el grado de "ransgresin al orden p1*lico #ue el icio o de)ec"o del ac"o implica. Con)orme con es"e cri"erio$ procede dis"inguir las ca"egor%as de la nulidad a*solu"a / de la nulidad rela"i a. La primera "endr%a las siguien"es carac"er%s"icas& a( de*e ser declarada de o)icio por el +ue! aun sin pe"icin de par"e$ cuando apare!ca mani)ies"a en el ac"o, *( puede ser alegada por cual#uier par"icular #ue "enga in"ers en .acerlo$ sal o por a#uel #ue e+ecu" el ac"o lo .a/a .ec.o sa*iendo$ o de*iendo sa*er$ el icio #ue lo in alida*a, c( el Minis"erio P1*lico puede pedir su declaracin en el solo in"ers de la moral o de la le/, d( no es pasi*le de con)irmacin, e( es imprescrip"i*leA0. La nulidad rela"i a$ a su e!$ "endr%a las siguien"es no"as& a( no puede ser declarada de o)icio por el +ue!$ en ning1n caso, *( no la puede alegar el Minis"erio P1*lico en el solo in"ers de la moral o de la le/, c( slo la pueden aducir a#uellos en cu/o *ene)icio se la .a/a es"a*lecido, d( es pasi*le de con)irmacin, e( es prescrip"i*leA@. O"ra clasi)icacin igen"e es la #ue dis"ingue los ac"os nulos de los anula*les& 2l cri"erio de dis"incin es$ en es"e aspec"o$ aria*le. Un sec"or de la doc"rina lo si"1a en el modo de presen"arse el icio. 4i s"e aparece e iden"e$ os"ensi*le$ surgiendo del ac"o mismo$ se generar%a el ac"o nulo, en cam*io$ si el icio no os"en"a ese car3c"er no"orio re#uiriendo para su de"erminacin una in es"igacin de .ec.o$ en"onces se con)igurar%a un ac"o anula*leA?. O"ros au"ores u*ican el cri"erio di)erenciador en el car3c"er r%gido o )lexi*le de la causal de in alide!. Ac"os nulos ser%an los #ue adolecen de de)iciencias r%gidamen"e prede"erminadas por la norma, anula*les$ por el con"rario$ ser%an los #ue padecen icios aria*les$ cu/a con)iguracin depende de la aloracin +udicialAA. Aun cuando un sec"or doc"rinario pre"endi la correla"i idad de las dos clasi)icaciones an"eriores$ de modo #ue las nulidades a*solu"as )ueran e#ui alen"es a los ac"os nulos$ / las rela"i as a los ac"os anula*lesAD$ "al "emperamen"o no mereci acogida por la doc"rina ma/ori"ariaAB ni por la +urisprudenciaA>. 3.2. El sistema de la invalide+ seg,n la L.A 3.2.1. /ulidad a(soluta # relativa La LPA slo recoge expresamen"e la dis"incin en"re ac"os nulos / anula*les$ "ra"3ndola$ de acuerdo con el pensamien"o de su doc"rina inspiradoraDJ$ como correla"i a de la nulidad a*solu"a / rela"i a$ respec"i amen"e Car"s. '@$ primera par"e / '?(. 2n e)ec"o& el ar"%culo '@ es"a*lece #ue un ac"o adminis"ra"i o es nulo$ de nulidad a*solu"a e insana*le$ en los siguien"es casos& a( cuando la olun"ad de la Adminis"racin resul"are excluida por error esencial, dolo$ en cuan"o se "engan como exis"en"es .ec.os o an"eceden"es inexis"en"es o )alsos, iolencia )%sica o moral e+ercida so*re el agen"e, o por simulacin a*solu"a, '0

*( cuando )uere emi"ido mediando incompe"encia en ra!n de la ma"eria$ del "erri"orio$ del "iempo o del grado$ sal o$ en es"e 1l"imo supues"o$ #ue la delegacin o sus"i"ucin es"u ieren permi"idas, )al"a de causa por no exis"ir o ser )alsos los .ec.os o el derec.o in ocados, o por iolacin de la le/ aplica*le$ de las )ormas esenciales o de la )inalidad #ue inspir su dic"ado. 2l ar"%culo '?$ a su e!$ precep"1a #ue si se .u*iere incurrido en una irregularidad$ omisin o icio #ue no llegare a impedir la exis"encia de alguno de sus elemen"os esenciales$ el ac"o ser3 anula*le en sede +udicial. 2s"a disposicin$ en su redaccin ac"ual$ di)iere del "ex"o originario$ en el cual se con"empla*an "am*in como causales de anula*ilidad a las omisiones o irregularidades intrascendentes. 2l ar"%culo 'A$ por su par"e$ consigna #ue la in alide! de una cl3usula acciden"al o accesoria de un ac"o no impor"ar3 la nulidad de s"e$ siempre #ue )uere separa*le / no a)ec"are la esencia del ac"o emi"ido. 2l cri"erio #ue in)orma es"a clasi)icacin deri a de la gra edad del icioD' #ue a)ec"a a los elemen"os esenciales del ac"o. 2l sis"ema supone$ pues$ en es"e aspec"o$ la inescindi*le relacin en"re re#uisi"os esenciales / rgimen de in alide! se=alado por un sec"or de la doc"rinaD-$ en cri"erio #ue compar"o$ por#ue si los elemen"os esenciales del ac"o adminis"ra"i o cons"i"u/en el con+un"o de re#uisi"os #ue de*en necesariamen"e concurrir para #ue el ac"o sea plenamen"e 3lido$ se impone la in alide! de a#uellos ac"os #ue adole!can de icios en "odos o algunos de dic.os elemen"os. La in alide! es$ as%$ una ca"egor%a genrica cu/as especies dependen$ en es"e aspec"o$ de la gra edad del icio #ue a)ec"a a los elemen"os esenciales del ac"o. 4o*re es"a *ase es posi*le a)irmar$ en"onces$ #ue el rgimen de la in alide! de los ac"os adminis"ra"i os surge de las consecuencias +ur%dicas #ue el ordenamien"o a"ri*u/e a los dis"in"os icios #ue pueden a)ec"ar los elemen"os esenciales del ac"o. 9arrido Ialla .a o*ser ado #ue para de"erminar$ en rigor$ 5#u ac"os son legalmen"e 3lidos / cu3les no$ es necesario conocer cu3les son$ desde el pun"o de is"a +ur%dico$ los re#uisi"os de alide! del ac"o adminis"ra"i o$ lo #ue coincide sus"ancialmen"e con la alide! de los elemen"os$ /$ as%$ nega"i amen"e$ #uedan "am*in de"erminados los icios posi*lesD0. K .a des"acado$ asimismo$ igual in"erconexin concep"ual en"re las consecuencias +ur%dicas de esas si"uaciones& la alide! del ac"o$ como deri acin de la correccin de sus elemen"os / la in alide! Cen sus di ersas modalidades( como consecuencia de la exis"encia de iciosD@. 2n la doc"rina argen"ina <ielsa expres en su momen"o$ en sen"ido coinciden"e$ #ue la nulidad del ac"o adminis"ra"i o de*e )undarse en un principio general& el examen de su alide!$ lo cual supon%a$ en su opinin$ el an3lisis de sus elemen"os cons"i"u"i osD?. Tam*in Marien.o)) .a indicado la inculacin exis"en"e en"re las di ersas ca"egor%as de in alide! Cnulidad / anula*ilidad( / los icios a)ec"an"es de los elemen"os esenciales del ac"o adminis"ra"i oDA. O"ro sec"or de la doc"rina argen"ina$ en cam*io$ sos"iene el cri"erio de relacionar la in alide! del ac"o no con la a)ec"acin de los elemen"os esenciales de s"e$ sino con la en"idad o gra edad del icio en s%$ con independencia del elemen"o a)ec"ado. 2n esa corrien"e se inscri*e$ por e+emplo$ CassagneDD. Como .a pues"o de relie e MairalDB$ ser%a posi*le .allar respec"o del primer cri"erio una cier"a in)luencia de la e olucin del Derec.o Adminis"ra"i o )rancs duran"e el siglo pasado$ en "an"o el Conse+o de 2s"ado admi"i$ sucesi amen"e$ como )undamen"os del recurso por exceso de poder$ la incompe"encia$ el icio de )orma$ la des iacin de poder / la iolacin de la le/$ gener3ndose as%$ pro*a*lemen"e$ la idea de encuadrar la ma/or par"e de los icios en las ca"egor%as progresi amen"e admi"idas. 2l au"or ci"ado .a indicado$ asimismo$ la ausencia de correlacin legal en"re elemen"os / icios. A mi +uicio$ lo cier"o es #ue la le/$ sis"em3"icamen"e in"erpre"ada$ con"iene esa correlacin. '@

As%$ la olun"ad como primera enunciacin Cinciso a( se corresponder%a con su consideracin como presupues"o de la exis"encia / alide! del ac"o. A su e!$ en el inciso *( aparecen la incompe"encia Ccomo icio de la compe"encia($ la )al"a de causa Ccomo icio en la causa($ la iolacin de la le/ Ccomo icio en el o*+e"o($ de las )ormas esenciales Ccomo )rmula genricamen"e comprensi a del procedimien"o$ la mo"i acin / la )orma propiamen"e dic.a( / de la )inalidad Ccomo "ransgresin del )in(. 2s cier"o #ue la norma no con"iene una sinonimia a*solu"a en"re los "rminos empleados para enunciar los re#uisi"os esenciales / los icios generadores de la in alide!. Pero$ como .a dic.o la Cor"e 4uprema$ por encima de lo #ue las le/es parecen decir li"eralmen"e$ es propio de la in"erpre"acin indagar lo #ue ellas dicen +ur%dicamen"eD>$ pri ilegiando la in"encin del legislador m3s all3 de las imper)ecciones "cnicas$ es"a*leciendo la ersin "cnicamen"e ela*orada de la norma por medio de una discre"a$ ra!ona*le / sis"em3"ica .ermene1"ica #ue responda a su esp%ri"u / respe"e la olun"ad del legisladorBJ. K en es"e sen"ido no es dudoso$ en mi opinin$ #ue la le/ .a/a #uerido incular$ siguiendo a su doc"rina inspiradora$ los elemen"os con los icios. Desde o"ra perspec"i a$ no es ra!ona*le "ampoco suponer #ue la le/ pre"endiera excluir de la nulidad a los casos de icios gra es en los elemen"os$ e#uipara*les a la exclusin de s"os Ccomo ser%a$ por e+emplo$ el caso de un ac"o #ue con"u iera en su o*+e"o la decisin de "odas las cues"iones propues"as$ pero in olucrara o"ras no propues"as$ sin o%r A.ora *ien& independien"emen"e de las posiciones doc"rinarias considero impor"an"e des"acar #ue la Cor"e 4uprema de ;us"icia argen"ina parece inclinarse .acia el primer cri"erio expues"o$ al resol er "ex"ualmen"e& G...la omisin del recaudo sus"ancial pre is"o en la le/ como condicin para decidir la caducidad del ac"o$ slo puede ... dar lugar a la nulidad a*solu"a del ac"oGB'. M3s recien"emen"e$ en un o"o en disidencia del en"onces minis"ro del al"o "ri*unal$ Rodol)o <arra$ es posi*le .allar una inculacin es"rec.a en"re la alide! del ac"o adminis"ra"i o / la concurrencia sin icios de sus elemen"os esencialesB-. (sta vinculacin de la invalidez de los actos con la afectacin de sus elementos esenciales no importa, por lo dems, prescindir de la gravedad del vicio como pauta de apreciacin, puesto que, en este esquema, la consecuencia jurdica imputada al vicio depende, precisamente, de la gravedad de la alteracin sufrida por los recaudos valorados por el ordenamiento como esenciales para la validez del acto) e*clusin del elemento o vicio grave en +l, acto nulo de nulidad a#soluta, vicio leve o -no fundamental-,acto anula#le de nulidad relativa. De modo similar a lo #ue ocurre en la legislacin espa=ola$ no "iene acogida en la LPA la ca"egor%a de la inexis"encia aun cuando en a#ulla$ pese a #ue la +urisprudencia del Tri*unal 4upremo la descar"a con ro"undidad$ se la .a usado en ocasionesB0. 2n el Derec.o argen"ino se regulan$ como al"erna"i a$ seg1n despus se er3$ las %as de .ec.o adminis"ra"i as. Tampoco es"3n normadas$ despus de las re)ormas in"roducidas en '>DA por la le/ -'.ABA$ las irregularidades u omisiones intrascende.tes como icios de"erminan"es de anula*ilidad$ ca"egor%a #ue parecer%a .a*er #uerido "rasladar de)ec"uosamen"e al Derec.o argen"ino las irregularidades de )orma inoperantes de la le/ espa=olaB@. Por eso$ si *ien en nues"ro Derec.o puede .a*larse$ en es"e aspec"o$ de la dico"om%a de las Gin alidecesG$ no ocurre lo mismo con la "rico"om%a de las irregularidadesB?. A.ora *ien& las carac"er%s"icas de la nulidad a*solu"a$ en el Derec.o argen"ino son las siguien"es& a( :o puede ser declarada de o)icio por el +ue! en ning1n caso. 4i *ien no exis"e norma #ue expresamen"e disponga es"a pro.i*icin$ ello .a sido a)irmado por la +urisprudenciaBA / la doc"rinaBM$ deri ando es"e car3c"er de la presuncin de legi"imidad del ac"o adminis"ra"i o. '?

2n rigor$ el erdadero )undamen"o de esa au"oin.i*icin +urisdiccional no radica en la apariencia de legi"imidad del ac"o$ /a #ue la declaracin de o)icio slo indica a ins"ancias de #uin puede declararse la nulidad. 2n el propio Derec.o pri ado exis"en casos de in alide! mani)ies"a Cnulidad rela"i a( en los #ue no procede su declaracin +udicial de o)icioBB. 2l real sus"en"o apre.endido para la in ia*ilidad de la anulacin +udicial o)iciosa$ respec"o de los ac"os adminis"ra"i os$ es el principio de di isin de poderes$ pues de lo con"rario ella se acep"ar%a al menos cuando )uera a*solu"a / mani)ies"a. Por mi par"e$ siempre .e pensado #ue el re)erido principio no de*e ser in ocado para ener ar la po"es"ad +udicial de in alidacin de un ac"o$ incluso sin pe"icin de par"e aun#ue por supues"o en el marco de una causa$ cuando la ilegi"imidad de a#ul sea gra e / mani)ies"aB>. /ura novit curia, el Derec.o lo conoce el +ue! / su aplicacin no puede #uedar su+e"a a la es"ra"egia o diligencia procesal de las par"es. 4i en el Derec.o pri ado el ar"%culo 'J@D del Cdigo Ci il impone al +ue! la o*ligacin de declarar de o)icio la in alide! del ac"o cuando la nulidad a*solu"a surge mani)ies"a de s"e$ ex"eriori!3ndose con esa pre isin la exis"encia$ en esa rama del Derec.o$ de una +uridicidad indisponi*le para los par"iculares$ cu3n"a m3s ra!n para sen"ar igual conclusin en el 3m*i"o del Derec.o P1*lico Adminis"ra"i o. 9ra i"an$ a#u% las mismas ra!ones #ue se .an esgrimido$ / #ue compar"o$ para propiciar la declaracin de o)icio de la %ncons"i"ucionalidad de las le/es>'. Ad.iero$ por eso$ a la "endencia +urisprudenciaN #ue inspir3ndose en la "eor%a de las cues"iones de orden p1*lico>-$ asigna esa en"idad a cier"os icios del ac"o para +us"i)icar su in"roduccin o)iciosa>0. Por lo mismo me parece elogia*le la disposicin de la Le/ de la ;urisdiccin Con"encioso5Adminis"ra"i a espa=ola #ue$ como mani)es"acin del principio in#uisi"i o>@$ permi"e al "ri*unal en+uiciar de o)icio cues"iones no plan"eadas por las par"es$ no slo respec"o de la nulidad de pleno derec.o sino en relacin con cual#uier mo"i o #ue pudiera )undar el recurso o la oposicin>?. :o se me escapa #ue es"as 1l"imas al"erna"i as suponen la exis"encia de un plan"eo de nulidad$ )ormulado por alguna de las par"es en el proceso$ respec"o del cual el +ue! cam*ia o ampl%a su sus"en"o. :o son$ pues$ en rigor$ casos de declaracin de o)icio de la in alide!$ pero implican una )lexi*ili!acin del principio #ue eda "oda ac"uacin +udicial o)iciosa en la ma"eria>A. *( 2l ac"o a)ec"ado por es"a clase de nulidad de*e ser re ocado por ilegi"imidad$ aun en sede adminis"ra"i a$ excep"o #ue l es" )irme / consen"ido / .a/a generado derec.os su*+e"i os #ue se es"n cumpliendo CAr". 'D$ LPA(. 2s s"a una cues"in en la #ue es"imo necesario de"enerme. 8as"a el dic"ado de la LPA reg%a en el 3m*i"o nacional$ / puede a)irmarse #ue era "am*in Derec.o reci*ido en las di ersas +urisprudencias / legislaciones pro inciales$ el cri"erio #ue posi*ili"a*a la re ocacin por ilegi"imidad del ac"o adminis"ra"i o nulo$ de nulidad a*solu"a 5#ue la Cor"e 4uprema dio en llamar irregular& aun cuando de l .u*ieran surgido aparen"es derec.os su*+e"i os. 2ra s"e un "emperamen"o #ue deri a*a$ en lo esencial$ de la +urisprudencia de la Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin ela*orada a par"ir del conocido leading case GCarman de Can"nG>D. 2n el marco de esa solucin +urisprudencial$ slo los ac"os anula*les de nulidad rela"i a$ generadores de derec.os su*+e"i os$ llamados regulares por la Cor"e$ escapa*an a la po"es"ad re oca"oria por ilegi"imidad de la Adminis"racin P1*lica. La locucin Gcosa +u!gada adminis"ra"i aG se emplea*a$ precisamen"e$ para denominar a la si"uacin #ue se con)igura*a cuando$ por ser el ac"o regular$ su in alide! de*%aser plan"eada +udicialmen"e por la Adminis"racin. Ka duran"e la igencia de esa +urisprudencia cier"o sec"or de la doc"rina .a*%a propiciado ex"ender la es"a*ilidad adminis"ra"i a del ac"o Cla Gcosa +u!gada adminis"ra"i aG($ es"o es$ la in ia*ilidad de su 'A

re ocacin por ilegi"imidad por la propia Adminis"racin$ incluso a los ac"os irregulares, es decir$ a los nulos de nulidad a*solu"a>B. A par"ir de la sancin de la LPA$ / compu"ando las re)ormas in"roducidas a ella en el a=o '>DA$ el sis"ema .a cam*iado sus"ancialmen"e$ por#ue seg1n dic.a norma si *ien el ac"o a)ec"ado de nulidad a*solu"a 5 a l #ue$ a es"e e)ec"o$ denomina irregular siguiendo la designacin +urisprudencial5 de#e ser re ocado por ilegi"imidad en sede adminis"ra"i a$ ello no es proceden"e si l es"u iere )irme / consen"ido / .u*iere generado derec.os su*+e"i os en cumplimien"o$ de*iendo la Adminis"racin$ en es"os casos$ promo er la per"inen"e accin +udicial de nulidad para impedir su su*sis"encia / la de los e)ec"os a1n pendien"es Car". 'D(. 4e ad ier"e$ pues$ #ue$ en el nue o sis"ema el ac"o gra emen"e ileg%"imo Cnulo$ de nulidad a*solu"a( 5es"o es irregular& iene a "ener una es"a*ilidad adminis"ra"i a de la #ue an"es carec%a$ cuando concurren los cua"ro CO( re#uisi"os enunciados C)irme!a$ consen"imien"oG generacin de derec.os su*+e"i os / comien!o de cumplimien"o de s"os(. 2l rgimen legal$ adolece$ adem3s$ de una de)ec"uosa ins"rumen"acin "cnica$ por#ue si *ien en relacin con el ac"o regular no"i)icado del #ue .u*ieren nacido derec.os su*+e"i os$ man"iene la solucin an"erior al es"a*lecer la improcedencia de su re ocacin en sede adminis"ra"i a / exigir a su respec"o la nulidad +udicial$ .ace excepcin a ese principio cuando el par"icular .u*iere conocido el icio Cadem3s de cuando la re ocacin lo )a orece o el ac"o es precario$ ar". 'B(. As%$ al menos li"eralmen"e$ la LPA au"ori!a la re ocacin o)iciosa del ac"o anula*le Cregular( cuando el adminis"rado conoce el icio$ / guarda silencio respec"o de igual si"uacin acerca del ac"o nulo$ de nulidad A*solu"a Cirregular(. M3s all3 de los alcances #ue corresponda a"ri*uir a la expresin conocimien"o$ lo cier"o es #ue "an"o la doc"rina como la +urisprudencia +udicial / adminis"ra"i a$ con *uen cri"erio$ .an acep"ado #ue ese conocimien"o del icio C/ las dem3s causales de ex"incin($ de con)igurarse$ au"ori!an la re ocacin "am*in del ac"o irregular generador de derec.os$ pues de lo con"rario go!ar%a de m3s es"a*ilidad el ac"o regular$ es decir$ el menos gra emen"e iciado$ #ue el irregular'JJ. 2l cri"erio legal para el ac"o nulo .a merecido la apro*acin de algunos au"ores'J'$ a)irm3ndose$ en lo )undamen"al$ #ue au"ori!ar la ,, :o es clara la di)erencia en"re firmeza / consentimiento. 2xis"en mo"i os para pensar en una inconsecuencia "cnica del legislador$ pues el consen"imien"o del ac"o es uno de' JlJo s modos de generar su )irme!a. COMADIRA$ La Anulacin..., ci".$ p3gs. 'B0E'B@, 9ARCA$ C3ndido$ GRe ocacin / caducidad del ac"o adminis"ra"i o en la Le/ :acional de Procedimien"os Adminis" ral P osG$.E.EQ.$ Doc"rina$ '>D@5BBA, D2 24TRADA$ ;uan R.$ GLa re ocacin por ilegi"imidad del ac"o adminis"ra"i o irregularG$ L.L., '>DA5D5B-J, 9ORDILLO$ 0ratado..., ci".$ T. 0$ 7I5 -@, Dictmenes de la 1rocuracin de2 0esoro de la .acin, nro. 'J$ <uenos Aires$ '>B@$ lM3gs ''DJ-' / sigs. <LA:CL LL$ Al*er"o <.$ GLa accin de amparo / los l%mi"es de la po"es"ad re oca5 Ioria de la Adminis"racin P1*licaG$ (.D., 'JB5?>-. Dice es"e au"or& G...no ca*en dudas ile #ue cuando la Adminis"racin dic"a un ac"o adminis"ra"i o #ue genera pres"aciones$ o m3s a1n derec.os su*+e"i os a )a or de un par"icular$ .a incorporado en el pa"rimonio de s"e un cier"o derec.o. 2sc derec.o$ en la medida en #ue es suscep"i*le de apreciacin A CT O ADMI:I4TRATI7O ? 0 re ocacin adminis"ra"i a cuando .a/ derec.os su*+e"i os en cumplimien"o impor"a iolar la separacin de poderes$ permi"iendo #ue la Adminis"racin sea$ al mismo "iempo$ +ue! / par"e. 'D

4iempre .e pensado #ue la po"es"ad re oca"oria de la Adminis"racin respec"o de sus ac"os ileg%"imos de*e alorarse como un a"ri*u"o %nsi"o en la )uncin adminis"ra"i a$ si se acep"a #ue el in"ers p1*lico comprome"ido en la igencia de la +uridicidad es un alor digno de ser ges"ionado por el poder adminis"rador con la e+ecu"oriedad direc"a e inmedia"a #ue carac"eri!a a a#uella )uncin'J-. 2s"a conclusin es par"icularmen"e +us"a en el marco del 2s"ado 4ocial de Derec.o$ pues si en l la igencia plena del orden +ur%dico responde no slo a la cl3sica )inalidad de de)ensa de la li*er"ad$ sino a la necesidad de con)ormar un nue o orden social'J0$ la po"es"ad anula"oria se cons"i"u/e$ en dic.a clase de 2s"ado$ en un alioso ins"rumen"o para asegurar la igencia de la +uridicidad "rans)ormadora cuando ella se ea comprome"ida por los ac"os gra emen"e ileg%"imos'J@. 2n mi opinin$ con la admisin de la posi*ilidad adminis"ra"i a au"oanula"oria no se iola el principio de separacin de poderes$ dado #ue con ella la Adminis"racin se limi"a a .acer e)ec"i as$ direc"a e inmedia"amen"e 5 e s decir$ con)orme al modo normal / ordinario #ue es propio de "odo el accionar adminis"ra"i o5 las consecuencias +ur%dicas #ue el ordenamien"o impu"a a los ac"os in 3lidos. 2l au"or espa=ol Ra1l <ocanegra 4ierra .a pun"uali!ado$ precisamen"e$ #ue muc.as de las dis"orsiones en #ue se incurre en es"a cues"in deri an de la escasa impor"ancia #ue se asigna a la ilegalidad del ac"o o*+e"o del poder de re isin$ siendo e iden"e$ a su +uicio$ #ue la re isin de*e inser"arse en el sis"ema general de las nulidades / isuali!arse como un ins"rumen"o de concrecin de las consecuencias ins"i"ucionales de la ilegalidad de los ac"os adminis"ra"i os'J?. Desde esa perspec"i a$ #ue compar"o$ pienso #ue el legislador argen"ino no parece .a*er medido adecuadamen"e las exigencias %nsi"as en el sis"ema de la in alide! #ue ins"rumen"a$ apar"3ndose de las soluciones comparadas en las #ue "iende a pre alecer el reconocimien"o de poderes de re isin a la au"oridad adminis"ra"i a$ sin per+uicio del respe"o de los derec.os su*+e"i os'JA. Por ello$ considero$ sin duda$ superior el sis"ema #ue pre el ar"%culo 'J- de la Le/ de Rgimen ;ur%dico de las Adminis"raciones P1*licas / Procedimien"o Adminis"ra"i o Com1n espa=ola$ para los ac"os nulos de pleno derec.o$ pues con las de*idas garan"%as permi"e a la propia Adminis"racin res"a*lecer la +uridicidad ulnerada. 2llo$ desde luego$ con independencia de las cr%"icas #ue .a merecido a la doc"rina la enunciacin de los ac"os nulos de pleno derec.o a los #ue se puede aplicar el poder de re isin$ / la no edosa / de)ec"uosa ins"rumen"acin de igual poder respec"o de los ac"os anula*les'JD. La circuns"ancia de #ue del ac"o a ex"inguir .a/an surgido aparen"es derec.os su*+e"i os en )a or de par"iculares no puede o*s"ar a lo expues"o$ no slo por#ue el derec.o su*+e"i o para ser erdaderamen"e Derec.o Ces decir$ no mera apariencia( re#uiere de un sus"en"o "ico +ur%dico del cual al menos el ac"o gra emen"e iciado carece$ sino adem3s por#ue aun de e#uipararse la apariencia a la realidad$ re#uerir la in"er encin +udicial cada e! #ue se pre"ende ac"uar con sen"ido res"ric"i o so*re los derec.os deri ados de las relaciones adminis"ra"i as$ signi)icar%a cues"ionar principios esenciales in.eren"es al modo de cumplimien"o de la )uncin adminis"ra"i a. 2n ese sen"ido$ ca*e pregun"arse si es$ en rigor$ "o"almen"e co.eren"e #ue la Adminis"racin pueda$ por e+emplo$ disponer por s% / an"e s% la caducidad de un ac"o adminis"ra"i o cuando el par"icular no cumple con las o*ligaciones en l es"a*lecidas Car". -'$ LPA($ o resol er per se la$ rescisin de un con"ra"o )undada "am*in en el incumplimien"o del par"icular cocon"ra"an"e$ accionando$ en am*os casos$ so*re relaciones generadoras de derec.os su*+e"i os$ / no pueda$ en cam*io$ anular un ac"o o un con"ra"o cuando s"os apare!can a)ec"ados por un icio gra e de"erminan"e de su nulidad a*solu"a. 'B

:o me parece "ampoco acep"a*le #ue la po"es"ad anula"oria slo ri+a para los casos en #ue el par"icular ac"1a dolosamen"e'JB$ por#ue si el )undamen"o de la improcedencia de la anulacin o)iciosa en sede Adminis"ra"i a )uera el principio de di isin de poderes$ s"e no podr%a 'JD #uedar condicionado en sus pro/ecciones a la e en"ual ac"i"ud su*+e"i a del adminis"rado'J>. An"es *ien$ si el mencionado principio no o*s"a$ como creo$ a #ue la Adminis"racin re o#ue sus ac"os gra emen"e ileg%"imos$ dic.a re ocacin de*e disponerse cada e! #ue la +uridicidad resul"e o*+e"i a / gra emen"e a)ec"ada por la su*sis"encia del ac"o iciado$ independien"emen"e de la posicin su*+e"i a del par"icular respec"o del icio''J. 2n suma& en"iendo #ue el in"ers p1*lico comprome"ido en la igencia plena / permanen"e de la +uridicidad es el )undamen"o en ir"ud del cual se de*e a"ri*uir a la Adminis"racin P1*lica$ como po"es"ad expresa o ra!ona*lemen"e impl%ci"a$ el de*er de anular sus propios ac"os gra emen"e ileg%"imos. De "odos modos$ procede aclarar #ue as% como sos"engo #ue ese de*er re oca"orio cons"i"u/e una po"es"ad in.eren"e a la )uncin de adminis"rar$ del mismo modo$ / con no menor n)asis$ a)irmo #ue su e+ercicio de*e incorporar$ como exigencia insosla/a*le$ el respe"o de los derec.os e in"ereses #ue e en"ualmen"e puedan a)ec"arse por el despliegue de esa po"es"ad. 2l respe"o de los derec.os indi iduales$ a "ra s del cumplimien"o del denominado de#ido proceso adjetivo$ es un elemen"o in"egra"i o de la +uridicidad / el in"ers p1*lico en ella comprome"ido. 2n coincidencia con las ideas #ue engo exponiendo$ la Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin .a sos"enido$ al in"erpre"ar el ar"%culo 'D de la LPA$ #ue la limi"acin impues"a por esa norma$ en cuan"o cons"i"u/e una excepcin a la ac"i idad re oca"oria de la Adminis"racin$ de*e ser in"erpre"ada con car3c"er es"ric"o "oda e! #ue su aplicacin acarrea la su*sis"encia$ en el mundo +ur%dico$ de un ac"o iciado de nulidad a*solu"a .as"a "an"o se produ!ca la declaracin +udicial per"inen"e'''. K por aplicacin de es"as ideas .a resuel"o$ por e+emplo$ "an"o duran"e la igencia del "ex"o originario de la LPA 5 #ue alud%a al ac"o generador de Gpres"aciones en %as de cumplimien"oG5 como despus de las modi)icaciones de la le/ -'.ABA 5#ue in"roduce el concep"o de Gderec.os su*+e"i os #ue se es"n cumpliendoG5 la legi"imidad de la anulacin de o)icio en sede adminis"ra"i a$ cuando del ac"o no surgieran Gpres"aciones en %as de cumplimien"oG''-$ o *ien emergieran derec.os no comen!ados a GcumplirG . c( La pre"ensin de la declaracin +udicial de in alide! es"3 su+e"a$ respec"o de los adminis"rados$ a pla!os peren"orios #ue ar%an seg1n se "ra"e de impugnacin por %a de demanda 5no en"a d%as .3*iles +udiciales5 o de recursos 5"rein"a d%as .3*iles +udiciales5 Car". -?($ con excepcin$ respec"o de la impugnacin por demanda$ del caso de ago"amien"o de ins"ancia por denegacin "3ci"a$ supues"o en el #ue no .a/ pla!o alguno para su in"erposicin$ sal o el de la prescripcin Car". -A(. Respec"o de los pla!os para demandar al 2s"ado$ el )uero con"encioso adminis"ra"i o "iene rei"eradamen"e declarado #ue los pla!os pre is"os en el ar"%culo -? de la LPA son igualmen"e aplica*les a los ac"os Gnulos de nulidad a*solu"a e insana*leG como a los anula*les$ .a*ida cuen"a de la inexis"encia$ en esa disposicin legal$ de dis"incin o sal edad alguna so*re el par"icular. 4e .a resuel"o$ asimismo$ #ue en ninguna par"e de la le/ se )i+a la imprescrip"i*ilidad de la accin para impugnar los ac"os Gnulos de nulidad a*solu"aG / #ue slo se .a pre is"o en ella$ de modo expreso$ la re ocacin de o)icio de dic.os ac"os en las condiciones es"a*lecidas por el ar"%culo 'D de la LPA$ a di)erencia de los ac"os Ganula*lesG$ slo ex"ingui*les en sede +udicial$ pre ia demanda''@.2n un impor"an"e plenario$ la C3mara de Apelaciones en lo Con"encioso Adminis"ra"i o Iederal es"a*leci "am*in$ por ma/or%a$ #ue no es admisi*le la accin por co*ro de pesos o indemni!acin de da=os sin impugnar$ den"ro del pla!o del ar"%culo -? de la LPA$ la '>

legi"imidad del ac"o adminis"ra"i o #ue .a deses"imado la misma pre"ensin o cu/o con"enido exclu/e el pago de lo reclamado''?. La LPA no )i+a pla!o$ en cam*io$ para el accionar +udicial como ac"ores del 2s"ado o de sus en"es au"3r#uicos$ si *ien de+a a sal o lo #ue corresponda en ma"eria de prescripcin Car". -D(. 2s"a 1l"ima circuns"ancia conduce a #ue por aplicacin suple"oria de las pre isiones ci iles$ de*a repu"arse imprescrip"i*le la accin del 2s"ado o sus en"idades +ur%dicamen"e descen"rali!adas$ para demandar la in alide! de sus ac"os nulos$ de nulidad a*solu"a''A. La exis"encia de pla!os dis"in"os para demandar la in alide! del ac"o$ seg1n se "ra"e del 2s"ado o de los par"iculares$ .a sido cues"ionada por algunos au"ores #ue .an is"o en ello una a)ec"acin de la +us"icia / la igualdad''D$ aun#ue "am*in se .a o*ser ado #ue no necesariamen"e de*e repu"arse in+us"a "oda solucin #ue impli#ue "ra"o di erso para el 2s"ado / los par"iculares''B. 2xis"e$ asimismo$ una )uer"e corrien"e doc"rinaria #ue cues"iona la aplicacin del pla!o de caducidad a los ac"os nulos$ de nulidad a*solu"a$ propiciando la imprescrip"i*ilidad de la accin con los mismos alcances igen"es en el Derec.o pri ado''>. 2n es"e 1l"imo 3m*i"o la Cor"e 4uprema "u o ocasin de resol er #ue G...las nulidades a*solu"as no son suscep"i*les de prescripcin. Lo #ue es inmoral$ lo #ue es con"rario al orden social$ lo #ue se repu"a inexis"en"e por )al"a de )ormas sus"anciales$ no puede su*sanarse por el "ranscurso del "iempo. 2l ac"o ser3 siempre inmoral$ con"rario al orden p1*lico o caren"e de las )ormas indispensa*les a su exis"encia$ cual#uiera sea el n1mero de a=os #ue .a/an pasado desde su cele*racin. 2l "iempo es impo"en"e para "rans)ormar lo inmoral en moral$ lo il%ci"o en l%ci"o$ lo in)ormal en )ormal / siempre el ac"o conser ar3 el icio original...G'-J. Pau"as orien"adoras para el logro de un sis"ema e#uili*rado de ienen$ a mi +uicio$ del sis"ema espa=ol en el #ue la declaracin de nulidad puede ins"arse en cual#uier momen"o$ aun cuando .u*ieran "ranscurrrido los pla!os de impugnacin normal$ lo cual no supone #ue sea posi*le u"ili!ar los recursos adminis"ra"i os / con"encioso5adminis"ra"i os$ sino la posi*ilidad de acudir al procedimien"o ex"raordinario de re isin del ar"%culo 'J- de la LIUPA $ siempre #ue no se "ra"e de un ac"o cu/a nulidad .a/a sido examinada / deses"imada en %a de re5 curso adminis"ra"i o / se .a/a de+ado pasar el pla!o para acudir a la 7%a +urisdiccional'--. 2n el An"epro/ec"o de Cdigo Con"encioso Adminis"ra"i o ela*orado en Argen"ina por la Comisin opor"unamen"e cons"i"uida al e)ec"o$ se .a incorporado una disposicin #ue permi"e )ormular$ por una sola e!$ el reclamo o el replan"eo de la in alide! del ac"o en sede adminis"ra"i a den"ro del pla!o de prescripcin de las respec"i as acciones$ el cual$ respec"o de la nulidad a*solu"a$ se )i+a en cinco a=os. La propues"a "am*in consigna #ue la decisin deses"ima"oria del reclamo o replan"eo de la cues"in de*e in"erponerse$ inde)ec"i*lemen"e$ en el per"inen"e pla!o de caducidad'-0. d( :o puede ser o*+e"o de saneamien"o$ como su*sanacin del de)ec"o o icio #ue por"a el ac"o$ pues la gra edad del icio #ue lo a)ec"a gra i"a para in.i*ir es"a al"erna"i a. Respec"o de es"a clase de in alide! no es posi*le plan"ear el "ranscurso de la prescripcin como un supues"o e en"ual de con)irmacin "3ci"a$ pues la remisin con"enida en el /a ci"ado ar"%culo -D de la LPA lle a$ como di+e$ a la imprescrip"i*ilidad de la accin cuando ella es deducida por el 2s"ado o sus en"es au"3r#uicos.

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e( Los e)ec"os de la declaracin de nulidad de*en ser re"roac"i os$ pues como dice una sen"encia del Tri*unal 4upremo espa=ol ci"ada por 9on!3le! Pre! / 9on!3le! :a arro$ es un principio general del Derec.o #ue el ac"o nulo desde su nacimien"o .a de considerarse como si nunca se .u*iera reali!ado'-@. Cassagne .a a)irmado$ en cri"erio #ue compar"o$ #ue en Derec.o Adminis"ra"i o procede siempre$ en principio$ el e)ec"o e* tune de la in alide!$ en a"encin a la presuncin de *uena )e #ue acompa=a al accionar es"a"al / al in"ers p1*lico #ue con l se persigue'-?. Por lo dem3s$ parece ser s"a una consecuencia lgica de "oda in alide!$ .a*ida cuen"a de #ue ella$ como )ac"or causal de la ex"incin del ac"o$ se con)igura en el momen"o de su emisin. Por ende$ a una causa originaria de*en$ en principio$ corresponder e)ec"os "am*in iniciales'-A. Los carac"eres del ac"o anula*le$ de nulidad rela"i a son$ a su e!$ los siguien"es& a( no puede ser declarada de o)icio por el +ue! por los mismos mo"i os indicados al examinar el rgimen de la nulidad a*solu"a, *( el ac"o a)ec"ado por es"a clase de in alide!$ no puede$ en principio$ ser re ocado por ilegi"imidad en sede adminis"ra"i a$ excep"o cuando el in"eresado cono!ca el icio #ue lo a)ec"a$ la ex"incin lo *ene)icie sin a)ec"ar a "erceros$ o el derec.o se .u*iese o"orgado expresa / 3lidamen"e a "%"ulo precario Car". 'B$ LPA(, c( los pla!os para plan"ear +udicialmen"e la anula*ilidad son los mismos #ue los aplicados a los a)ec"ados por una nulidad a*solu"a$ pues la LPA no .ace$ como imos$ dis"incin alguna. Ca*e pun"uali!ar #ue la accin del 2s"ado$ o de alguno de sus en"es au"3r#uicos$ para demandar la in alide! de un ac"o anula*le de*e considerarse su+e"a a los pla!os de prescripcin #ue pre ea$ para el caso del cual se "ra"e$ el Cdigo Ci il$ .a*ida cuen"a de la remisin a las normas reguladoras de la prescripcin con"enidas en el ci"ado ar"%culo -D de la le/. d( los ac"os anula*les pueden ser saneados$ pues la %ndole no gra e del icio #ue lo a)ec"a no impide #ue la adminis"racin su*sane el de)ec"o de"erminan"e de la in alide!. e( los e)ec"os de la in alide! declarada de*en ser "am*in$ en principio$ re"roac"i os$ por las mismas ra!ones #ue generan la re"roacl% idad en los ac"os nulos. 2llo es una exigencia de la lgica +ur%dica$ la cual$ no o*s"an"e$ re#uiere ser corregida en si"uaciones como las #ue se suelen presen"ar en es"os ac"os$ por exigencias dla seguridad +ur%dica. 8a se=alado 9arrido Ialla$ en es"e sen"ido$ #ue la "eor%a de las nulidades en Derec.o Ad5 minis"ra"i o$ .a de es"ar siempre precedida por un cier"o dogma"ismo$ ampliamen"e corregido por la apreciacin de los in"ereses en +uego'-D. De lo expues"o se desprende #ue los ac"os nulos de nulidad a*solu"a / los anula*les de nulidad rela"i a$ "ienen en com1n$ en el Derec.o posi"i o argen"ino$ los siguien"es carac"eres& a( la in alide! #ue los a)ec"a no puede ser declarada de o)icio por el +ue!, *( la impugnacin +udicial$ para los par"iculares$ es"3 su+e"a$ en principio$ a los mismos pla!os$ / c( la declaracin de in alide! "iene$ "am*in en principio$ e)ec"os re"roac"i os en am*as si"uaciones. Di)ieren$ sin em*argo$ en la posi*ilidad de saneamien"o$ edada para los ac"os nulos / ia*le para los anula*les$ en el car3c"er prescrip"i*le de la accin es"a"al$ o de los en"es au"3r#uicos para demandar la in alide! de los ac"os anula*les / la %ndole imprescrip"i*le de igual accin respec"o de los ac"os nulos$ / en el rgimen de re ocacin por ilegi"imidad$ admisi*le respec"o de los ac"os nulos$ con las limi"aciones is"as$ e improceden"e$ como regla$ para los ac"os anula*les$ "am*in con los alcances indicados. 4e .a plan"eado en el Derec.o argen"ino si la regla en la cues"in es la anula*ilidad o la nulidad / se .a concluido$ como a#u%'-B$ en la anula*ilidad'->. -'

Por mi par"e$ pienso #ue el plan"eo a )ormular no es el de si la nulidad o la anula*ilidad son el principio en la ma"eria. 2n cada si"uacin viciada$ el principio ser3 el #ue corresponda a ella. As%$ si el ac"o carece de un elemen"o esencial o adolece en alguno de ellos de un icio gra e$ el ac"o ser3 nulo$ de nulidad a*solu"a. 4i$ en cam*io$ posee "odos los elemen"os esenciales$ pero alguno de ellos "iene un icio no gra e o no )undamen"al$ el ac"o ser3 anula*le$ de nulidad rela"i a. Cues"in dis"in"a es de"erminar el cri"erio a adop"ar en caso de duda. 2n ese sen"ido$ es"imo #ue la presuncin de legi"imidad #ue se impu"a legalmen"e al ac"o adminis"ra"i o Car". '-$ LPA( gra i"a para concluir en )a or de la anula*ilidad'0J. 3.2.2. /ulidad mani$iesta # no mani$iesta 2s"a clase de in alide! no es"3 recogida expresamen"e por la LPA'0'. :o o*s"an"e$ por deri ar de la na"urale!a de las cosas$ de*e considerarse aplica*le pues ella reposa en el car3c"er os"ensi*le$ no"orio$ e iden"e del icio #ue a)ec"a la alide! del ac"o. Por "al ra!n$ la a)irmacin de la Cor"e 4uprema de ;us"icia de la :acin con"enida en el caso GLos LagosG'0-$ en el sen"ido de #ue la presuncin de alide! del ac"o "orna siempre necesaria una in es"igacin de .ec.o para de"erminar su nulidad 5in ocada por par"e de la doc"rina para considerar inaplica*le la ca"egor%a de la nulidad mani)ies"a en Derec.o Adminis"ra"i o5'00 no puede "ener o"ro alcance$ como se=al Marien.o))'0@$ #ue el de una generali!acin inadecuada. Por o"ra par"e$ adem3s de la +urisprudencia pos"erior$ #ue admi"e esa clase de in alide! en la disciplina adminis"ra"i a'0?$ .a/ #ue "ener en cuen"a #ue la accin de amparo regulada por la le/ 'A.>BA erige como uno de los supues"os .a*ili"an"es de su procedencia la exis"encia$ precisamen"e$ de un ac"o #ue con ar#itrariedad e ilegitimidad mani)ies"a$ a)ec"e un derec.o o garan"%a cons"i"ucional Car". 'F(. La re)orma cons"i"ucional de '>>@ o"orga$ a.ora$ ni el cons"i"ucional a la ilegalidad mani)ies"a Car". @0$ 'er. p3rr.(. 2n o"ro orden de ideas$ se de*e dis"inguir el ac"o nulo de nulidad a*solu"a del ac"o por"ador de una in alide! mani)ies"a$ pues el )undamen"o de am*as ca"egor%as es di)eren"e& el primero se sus"en"a en la gra edad del icio a)ec"an"e de los elemen"os esenciales, el segundo$ en cam*io$ pro iene del car3c"er no"orio u os"ensi*le del icio. Las consecuencias del icio mani)ies"o /$ por ende$ de la in alide! mani)ies"a$ se ad ier"en singularmen"e en relacin con la presuncin ile legi"imidad del ac"o adminis"ra"i o / los e)ec"os #ue a ella se le asignen. Parece o* io$ en ese sen"ido$ #ue a un ac"o #ue pade!ca una in alide! mani)ies"a /$ adem3s$ gra e$ no puede presum%rselo leg%"imo o%( 3ni4o si la e idencia del icio )ue inicial$ o *ien desde #ue dic.a e iden5 cia se con)igura. Por lo mismo$ la presuncin de alide! no puede ser predicada respec"o de los ac"os anula*les cu/a anulacin +udicial$ de ser exigi*le$ es promo ida por la Adminis"racin. La Cor"e 4uprema .a decidido$ en es"e orden de ideas$ #ue la presuncin de legi"imidad no puede G...si#uiera cons"i"uirse )ren"e a supues"os de ac"os #ue adolecen de una in alide! mani)ies"aG'0A. Por eso$ si *ien esa presuncin puede sus"en"ar la exigi*ilidad del cumplimien"o de un "raslado por un agen"e es"a"al$ en "an"o el ac"o #ue lo disponga no care!ca ostensi#lemente de )undamen"os'0D$ a contrario sensu se desprende #ue la carencia de presuncin de legi"imidad del ac"o$ / por ende$ su in alide! mani)ies"a$ .a*ili"an el incumplimien"o'0B. 3.2.3. Las vas de 0ec0o administrativas --

Aun cuando como apun"an 9arc%a de 2n"err%a / Iern3nde!'0> la "eor%a en cues"in se propone resol er la si"uacin #ue se genera cuando el ac"o adolece de re#uisi"os #ue la le/ no re#uiere expresamen"e dado su calidad o* ia / elemen"al$ lo cier"o es #ue su ma/or di)icul"ad de iene$ como indica 4an"amar%a Pas"or'@J$ de su dis"incin de la nulidad a*solu"a$ pues como .a apun"ado 9arrido Ialla$ o el ac"o no exis"e / en"onces no se +us"i)ica .a*lar de ac"o iciado$ o .a/ al menos apariencia material de ac"o$ en cu/o caso no "iene sen"ido la di)erencia'@'. La LPA no acoge$ como se io$ la denominada / con"ro er"ida "eor%a del ac"o inexis"en"e$ pero como al"erna"i a regula las %as de .ec.o adminis"ra"i as$ uno de los concep"os m3s su"iles del Derec.o Adminis"ra"i o )rancs$ al decir de 7edel'@-$ no despro is"o$ cier"amen"e$ de cues"ionamien"os incluso en su pa%s de origen'@0. 2l ar"%culo >e$ es"a*lece$ en e)ec"o$ #ue la Adminis"racin se a*s"endr3& a( de compor"amien"os ma"eriales lesi os de derec.os o garan"%as cons"i"ucionales, / *( de poner en e+ecucin un ac"o es"ando pendien"e alg1n recurso adminis"ra"i o de los #ue en ir"ud de una norma expresa$ impli#uen la suspensin de los e)ec"os e+ecu"orios de a#ul, o #ue .a*indose resuel"o no .u*iese sido no"i)icado. La %a de .ec.o "%pica es la con"emplada en el pun"o a('@@$ aun#ue la le/ considera e#uipara*le a ella los supues"os enunciados en *(. La no"a com1n es la irregularidad del compor"amien"o ma"erial por )al"a de ac"o pre io Cinc. a($ suspensin de la au"o"u"ela e+ecu"i a Cinc. *$ primera par"e($ o carencia de e)icacia Cinc. e$ segunda par"e( si"uaciones a las cuales .a/ #ue agregar los supues"os de no coincidencia en"re el "%"ulo +ur%dico / la e+ecucin$ / de inde*ida e+ecucin$ por "ra"arse de casos en los #ue ella re#uiere de la in"er encin +udicial Car". '-$ 'er. p3rr.$ LPA('@?. 2l principal e)ec"o de la %a de .ec.o es la parali!acin de la +us"icia con compe"encia en lo con"encioso5 adminis"ra"i o para +u!gar de las cues"iones #ue de ella se deri en$ las cuales$ por o"ra par"e$ se some"en al derec.o com1n de la responsa*ilidad. M3s #ue el acier"o "cnico de su incorporacin a la le/$ pienso #ue lo realmen"e elogia*le en la cues"in es el descar"e de la complicacin #ue .u*iera signi)icado la in"roduccin de la ca"egor%a de la inexis"encia$ / la signi)icacin .is"rico5axiolgica #ue el ins"i"u"o posee$ como impera"i idad del accionar adminis"ra"i o su+e"o a la +uridicidad. 3.2.4. 1int&tica consideracin del saneamiento # la conversin Algunas consideraciones )inales se imponen respec"o del saneamien"o / con ersin de los ac"os. 2l saneamien"o o con alidacin es el e)ec"o +ur%dico #ue se produce cuando la Adminis"racin$ por medio de un ac"o expreso o "3ci"o$ le o"orga plena alide! a un ac"o adminis"ra"i o a)ec"ado por un icio de"erminan"e de su nulidad rela"i a. 2l saneamien"o no procede$ o* iamen"e$ respec"o de los icios generadores de nulidad a*solu"a. La LPA se re)iere al saneamien"o en su ar"%culo '>$ en el cual precep"1a #ue el ac"o adminis"ra"i o anula*le puede ser saneado median"e&

a( ra"i)icacin por el rgano superior$ cuando el ac"o .a/a sido emi"ido con incompe"encia en ra!n del grado$ / la a ocacin$ delegacin o sus"i"ucin )ueren proceden"es, / -0

*( con)irmacin por el mismo rgano #ue dic" el ac"o$ su*sanando el icio #ue lo a)ec"a. Como se ad ier"e$ la ra"i)icacin es$ en el concep"o legal$ un medio de saneamien"o slo posi*le respec"o del icio de incompe"encia en ra!n del grado. Los supues"os en los #ue ella se au"ori!a se +us"i)ican$ pues si la delegacin$ a ocacin o sus"i"ucin no )ueran proceden"es$ el ac"o dic"ado por el rgano incompe"en"e por ra!n del grado per"enecer%a a la es)era exclusi a del superior 5 delegacin 5 o a la del in)erior 5a ocacin$ sus"i"ucin5'@A. La con)irmacin$ a su e!$ os"en"a la calidad de medio residual de saneamien"o por#ue$ con exclusin de la incompe"encia 5regulada por el ar". '>$ inc. a 5 $ ella aparece en la le/ como un ins"rumen"o u"ili!a*le respec"o de cual#uier o"ra clase de icios. Ca*e se=alar$ por o"ra par"e$ #ue si *ien legalmen"e la con)irmacin es"3 pre is"a como un medio emplea*le slo por el rgano emisor del ac"o$ no .a/ mo"i o alguno para pro.i*ir su uso como medio de saneamien"o residual Can"es *ien$ ello ser%a irra!ona*le( por los rganos o en"es con superioridad +er3r#uica o de "u"ela respec"o del rgano o en"e au"or del ac"o iciado'@D. Los e)ec"os del saneamien"o se producen e* tune, es decir$ re"roac"i amen"e Car". '>$ 1l". p3rr.($ circuns"ancia #ue guarda co.erencia lgica con el momen"o "am*in inicial en el cual$ por de)inicin$ se con)iguran los icios #ue comprome"en la alide! del ac"o'@B. 4e .a plan"eado si la prescripcin o caducidad de la accin para impugnar el ac"o cons"i"u/en un medio au"nomo de saneamien"o$ #ue operar%a como una especie de con)irmacin "3ci"a'@>. 2n el marco de la doc"rina #ue slo admi"e los ac"os "3ci"os como olun"ad adminis"ra"i a in)eri*le de ac"os expresos$ "al posi*ilidad es descar"a*le. De "odos modos$ aun cuando la exis"encia de ac"os "3ci"os )uera acep"ada como deri acin del e)ec"o +ur%dico impu"ado por una norma a la inaccin adminis"ra"i a$ "al impu"acin de*er%a precep"uar concre"amen"e el car3c"er sanea"orio de "al inaccin. Por ello$ no parece posi*le$ en el marco de la legislacin igen"e$ considerar la prescripcin o caducidad como una especie de con)irmacin "3ci"a. Respec"o de la con ersin$ puede decirse #ue ella consis"e en la u"ili!acin de los elemen"os 3lidos de un ac"o nulo para emi"ir$ con el consen"imien"o del adminis"rado$ un nue o ac"o adminis"ra"i o Car". -J(. Aun cuando la LPA slo con"empla como o*+e"o posi*le de con ersin a los ac"os nulos$ en doc"rina se .a propiciado su aplicacin'?J incluso a los ac"os anula*les$ "al como a.ora resul"a posi*le$ a#u% en 2spa=a$ al amparo del ar"%culo A? de la RL;PA. La cues"in es opina*le$ pues con el saneamien"o se conser a el ac"o iciado$ al cual$ precisamen"e por el medio de su*sanacin #ue corresponda$ se le o"orga plena alide!$ erradicando de)ini"i amen"e de l el icio #ue lo a)ec"a*a. La con ersin$ en cam*io$ no implica el saneamien"o del ac"o originariamen"e in 3lido$ #ue con"in1a como "al$ sino slo la u"ili!acin de sus e en"uales elemen"os 3lidos para la in"egracin de un ac"o nue o. Los e)ec"os de la con ersin se producen a par"ir de la emisin del nue o ac"o Car". -J$ in fine', disposicin #ue e idencia el car3c"er no sanea"orio de la con ersin. 2n is"a de #ue la con ersin implica el dic"ado de un ac"o di)eren"e de a#uel cu/os elemen"os 3lidos son apro ec.ados$ es lgico #ue los e)ec"os se produ!can e* nunc. 4e dis"ingue en doc"rina en"re la con ersin legal / la olun"aria. La primera resul"a de una disposicin norma"i a #ue prescinde de la olun"ad de #uienes in"er inieron en la emisin del ac"o. La segunda deri a de la decisin discrecional de la Adminis"racin$ expresa o "3ci"a$ #ue puede re#uerir el asen"imien"o del adminis"rado$ aun cuando su procedencia sur+a de una norma au"ori!adora genrica. -@

La con ersin legal no es"3 recogida por la LPA$ la cual slo da cuen"a$ en el 3m*i"o nacional$ de la con ersin olun"aria. -. A modo de e/6#o&o :o #uiero concluir es"e cap%"ulo sin resal"ar la signi)icacin "cnica / axiolgica #ue respec"o del "ema posee el principio de legalidad$ "am*in llamado de +uridicidad. Tcnica$ por#ue l se resuel e$ de cara a cada ac"o adminis"ra"i o$ en una cues"in de "cnica +ur%dica cu/o empleo es indispensa*le para medir la alide! del ac"o'?'$ pues el examen de la alide! o in alide! de s"e implica un +uicio de aloracin lgico +ur%dico$ con sen"ido concre"o$ de re)erencia / relacin en"re el ac"o$ sus elemen"os / la +uridicidad deri ada de las normas / principios +ur%dicos #ue los condicionan'?-. Axiolgica por#ue en l se sus"en"a la exigencia insosla/a*le del ac"uar adminis"ra"i o su+e"o al ordenamien"o +ur%dico. 4i el *ien com1n$ en e)ec"o$ es el con+un"o de condiciones de la ida social #ue .ace posi*le a asociaciones e indi iduos el logro m3s )3cil / m3s pleno de su propia per)eccin$ no es dudosa el #ue una de esas condiciones sea la igencia irres"ric"a del orden +ur%dico. K si la Adminis"racin$ den"ro del 2s"ado$ "iene a su cargo la ges"in direc"a e inmedia"a de ese *ien'?0$ no es "ampoco du*i"a*le #ue ella de*e ac"uar incondicionalmen"e su+e"a al ordenamien"o +ur%dico. La su+ecin #ue impone el ordenamien"o es$ adem3s$ posi"i a$ en el sen"ido de #ue el accionar del rgano adminis"ra"i o slo puede conce*irse 3lidamen"e .a*ili"ado con *ase en una norma o principio'?@ '?:a arro al proponer al principio de +uridicidad como un car3c"er o rasgo del su*sis"ema +ur%dico del 2s"ado 4ocial / Democr3"ico de Derec.o'?B$ las po"es"ades adminis"ra"i as son$ en no pocas ocasiones$ latentes u ocultas$ en "an"o resul"an del Derec.o no legal$ o como expresan 2duardo 9arc%a de 2n"err%a / Tom3s Ramn Iern3nde!$ del componen"e no escri"o del ordenamien"o'?>. La +uridicidad nuclea$ as%$ "odo el sis"ema +ur%dico$ desde los principios generales del Derec.o'AJ / la Cons"i"ucin :acional$ .as"a los simples preceden"es adminis"ra"i os en cu/o seguimien"o es" comprome"ida la garan"%a de igualdad'A'$ pasando por la le/ )ormal$ los ac"os adminis"ra"i os de alcance general /$ e en"ualmen"e$ cier"os con"ra"os adminis"ra"i os'A-. K slo una +uridicidad respe"uosa de la persona como su+e"o / )in del orden +ur%dico$ asegurar3 ac"os adminis"ra"i os +us"os.

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