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TOMO III
TESIS DOCTORAL
Madrid 2007
TOMO III
TESIS DOCTORAL
Autor:
Director:
Madrid 2007
JULIO CSAR SNCHEZ HENAO Arquitecto Constructor. MSc. Profesor Asociado Facultad de Arquitectura Universidad Nacional de Colombia Sede Medelln
A Martha Luca, mi esposa, razn de mi vida. A Jos Luis y Mara Isabel, mis hijos, mis dos grandes tesoros. A mi Pap, mi ejemplo de vida. A mi Mam, mi gua, desde el cielo nos acompaa. A Jos Javier, mi mejor amigo.
INTERVENTORA DE PROYECTOS Y OBRAS INDICE Pg. Introduccin Captulo 1. Antecedentes Captulo 2. Interventora y Normativa 2.1. Definiciones 2.2. Normativas 2.2.1. Decreto 2090 de 1989 2.2.2. Ley 80 de 1993 2.2.3. Ley 400 de 1997 2.2.4. Ley 435 de 1998 2.2.5. Ley 842 de 2003 2.3. Conclusiones Captulo 3. Los Agentes del proceso constructivo 3.1. Proceso Edificatorio 3.2. Agentes de la Edificacin Captulo 4. Interventora 4.1. Qu es la Interventora? 4.2. Tipos de Interventora 4.2.1. Interventora de Proyectos 4.2.2. Interventora de Obras 4.2.3. Interventora Tcnica 4.2.4. Interventora Administrativa 4.2.5. Interventora Contable Financiera 4.2.6. Interventora Legal 4.3. Alcances de la Interventora 4.4. Clasificacin cualitativa de la Interventora Captulo 5. Interventora y contratacin 5.1. La Interventora como contrato de Consultora 5.2. El contrato de Interventora 5.2.1. Interventora de Obras Pblicas 5.2.2. Interventora de Obras Privadas 5.3. Sistemas de Contratacin 5.3.1. La Interventora en el contrato por Administracin Delegada 5.3.2. La Interventora en el contrato por Precio Global Fijo 5.3.3. La Interventora en el contrato por Precios Unitarios 5.3.4. La Interventora en el contrato por Concesin 1 4 7 7 9 10 17 29 31 32 33 35 35 37 44 44 46 47 48 50 51 52 53 54 58 61 61 64 65 65 66 67 69 71 72
Captulo 6. Aspectos fundamentales de la Interventora 6.1. Aspecto Tcnico 6.2. Aspecto Administrativo 6.3. Aspecto Contable 6.4. Aspecto Legal 6.5. Aspecto Econmico 6.6. Aspecto Ambiental 6.7. Seguridad Industrial y Salud Ocupacional 6.8. Aseguramiento de la Calidad Captulo 7. Interventora y Supervisin de contratos estatales 7.1. Interventora Interna 7.2. Interventora Externa 7.3. Supervisin Captulo 8. El Interventor 8.1. Relaciones del Interventor en el Proyecto y en la Obra 8.1.1. El interventor en el sector pblico 8.1.2. El Interventor en el sector privado 8.2. Funciones del Interventor 8.2.1. Funciones Tcnicas 8.2.2. Funciones Administrativas 8.2.3. Funciones Contables 8.2.4. Funciones Legales 8.3. Valores ticos del Interventor 8.4. Supervisin y Control 8.4.1. La Supervisin 8.4.2. El Control Captulo 9. Responsabilidades Captulo 10. La Gerencia de Proyectos de Interventora 10.1. Gerencia estratgica de la Interventora 10.2. Gerencia operacional de la Interventora 10.3. Gerencia instrumental de la Interventora 10.3.1. Funciones de planeamiento 10.3.2. Control de costos de la Interventora 10.3.3. Recursos de la Interventora 10.3.4. Aseguramiento de la calidad 10.3.5. Funciones de control 10.3.6. Funciones de organizacin 10.3.7. Control de Programacin 10.4. Gerencia tcnica de la Interventora 10.5. La Gestin del Interventor 10.6. Honorarios de la Interventora
74 75 75 76 76 77 77 78 79 81 82 93 99 106 107 108 110 112 115 119 125 126 131 132 132 135 137 145 148 149 150 151 152 152 152 159 159 160 165 166 171
Captulo 11. Conclusiones Captulo 12. Anexos 12.1. Glosario 12.2. Actas 12.3. Ley 435 de 1998 12.4. Ley 842 de 2003 Bibliografa
IIN NT TR RO OD DU UC CC CII N N Una labor importante en Colombia, es la INTERVENTORA, que tiene que ver no slo con las obras sino en general con los proyectos, y que en el pas ha venido ejercindose desde hace ms de 50 aos, tanto para los proyectos de orden pblico como de orden privado, no importando si se trata de obra edilicia o civil. Aunque en algunas leyes se habla de Interventora y en forma incipiente tratan de establecer pequeos parmetros, no hay una reglamentacin clara y precisa que trate en realidad sobre todos los aspectos fundamentales que tiene que ver con esta labor tan importante en Colombia. Entre estas leyes y decretos, podemos mencionar el Decreto 2090 de 1989 Por el cual se aprueba el Reglamento de Honorarios para los Trabajos de Arquitectura, la Ley 80 de 1993 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica y la Ley 400 de 1997 Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes Debido a la falta de normativa que regule los servicios de la Interventora y que determine sus funciones, alcances, beneficios, servicios y responsabilidades, y de la misma manera la incipiente bibliografa que existe sobre la temtica y la poca enseanza de la misma, es que considero de vital importancia para nuestro medio, el estudio profundo de la Interventora de Proyectos y Obras, conducirla al campo de la investigacin y realizar un documento, en donde pueda definir con claridad, a travs de las experiencias propias y de otras personas que hayan laborado en el campo de la Interventora tanto privada como pblica, que nos lleven a definir polticas claras sobre la regulacin de la interventora y del proceso edificatorio en Colombia y dejar de lado el empirismo que nos ha venido acompaando a lo largo del tiempo, en un asunto tan importante, en nuestro medio, como es el de la Interventora de Proyectos y Obras, su regulacin, su enseanza y sus medios de consulta a travs de una adecuada bibliografa, que nos pueda ilustrar acertadamente sobre todos los aspectos fundamentales que tiene que ver con dicha labor, en nuestro medio. Tampoco existe una legislacin apropiada para el ejercicio profesional del Interventor y a esta parte del trabajo de los profesionales, como personas naturales o jurdicas que se dedican a esta compleja e interesante labor.
Por lo anterior es que es vital el estudio y definicin de la misma que nos lleven a comprender la verdadera razn de la Interventora, su mbito de aplicacin, cuales deben ser sus servicios, sus beneficios, sus alcances y en forma muy especial, sus responsabilidades. Hace algunos aos slo se haca Interventora a las obras pblicas de envergadura, tales como: Centrales hidroelctricas, vas, tneles, puentes y edificios pblicos, y en las obras privadas de tipo institucional como: sedes de empresas y proyectos industriales. En la actualidad, con el desarrollo del sector inmobiliario en nuestro pas, la Interventora est presente an en los proyectos VIS (Vivienda de Inters Social), proyectos que son de alta sensibilidad por los costos. Hoy en da se puede decir que casi ningn proyecto organizado prescinde de la labor de la Interventora. Debido a la evolucin del sector inmobiliario la Interventora ha logrado demostrar sus beneficios en forma paralela al haber encontrado una estructura de costos adaptable a todo tipo de proyectos. La Interventora siempre ha sido un tema fundamental en mi ejercicio tanto profesional como acadmico, y he visto realmente los pocos medios que encuentro para realizarla, pues en el panorama nacional, hablar en forma conceptual sobre dicho tema, ofrece generalmente muchas dificultades porque se trata de una actividad sobre la cual no existen ni academia, pues no hay fundamentos acadmicos propios y la docencia en ella es muy incipiente; su bibliografa es muy escasa y son muy pocos los libros especializados que lo traten; no se tienen cdigos o normativas especficas y propias que la definan o rijan las funciones o actividades; y no existen cuerpo tcnicos que den a conocer la actividad y que difundan sus objetivos, sus alcances y en general, su desarrollo. Viendo las pocas fuentes de consulta que sobre el tema de Interventora existe actualmente, pues slo a partir del 2002 con la aparicin de un texto en el mbito local se ha empezado a estudiar seriamente las labores de la Interventora. En este tema de textos que traten la Interventora slo existen en Colombia tres libros publicados que lo desarrollen, dos de los cuales se dedican slo a lo que tiene que ver con la Interventora de Obras Pblicas y si bien es cierto que el estado es el mayor contratante y son muchas y algunas complejas, las obras que adelanta el sector pblico, el sector privado y particularmente el sector inmobiliario ha tomas en lo ltimos aos un auge, aunque con ciertos ciclos crticos, no se ha tomado con seriedad el dar a conocer la labor de la Interventora en este ltimo sector.
Hay que destacar que el libro del Arquitecto Heriberto Vidal Vanegas, es el nico en el contexto nacional que aborda la Interventora tanto el sector pblico como en el sector privado y el cual he tomado como ejemplo a seguir y me ha animado a seguir con la exploracin e investigacin en este tema tan fundamental, no slo para mi, sino para todos aquellos profesionales que quieran desempearse bien sea en el campo laboral como acadmico con relacin a la temtica de la Interventora. Sobre Interventora hay mucho que escribir y mucho que aprender, y seran varios los libros que se pudieran publicar si todas las personas que han laborado como Interventores nos contaran sus experiencias o ellos mismos las publicaran, pues no es una labor fcil, y ellos con su amplio recorrido en este mundo de la Interventora lo saben, y es por ello que se hace necesario empezar a tratarla con mayor profundidad y que podamos contar con una extensa bibliografa acerca de esta temtica tan fundamental en el proceso constructivo. Gran parte de mi vida en el campo profesional la desempe en la Interventora y desde hace ms de 10 aos he empezado a estudiar e investigar sobre el tema y he encontrado bastantes obstculos para el desarrollo de dicha investigacin, sin embargo he tratado de recopilar mucha informacin con base no slo en experiencias propias, sino tambin de algunas personas que se han dedicado a ella, igualmente estudiando algunas leyes que nos enmarcan y leyendo sobre los pocos documentos que existen actualmente y es por ello que con la elaboracin de este texto, pretendo continuar con la profundizacin sobre el estudio de la Interventora de Proyectos y de Obras en Colombia, labor que es bastante importante en el proceso edificatorio y constructivo y en general en la rama de la arquitectura, construccin e ingeniera en nuestro pas. No se pretende que este libro sea El tratado sobre la Interventora, pero si que pueda servir de aporte y de ayuda para todas aquellas personas que quieran conocer algunos aspectos de ella y que le pueden servir para la realizacin de su ejercicio profesional, en donde de una forma simple se pueda entender, cuales son las normativas, funciones, alcances, aspectos, servicios y responsabilidades que se generan y se tienen en la Interventora en Colombia, tanto en el campo privado como pblico y que sea un nuevo punto en el camino para que sigamos adelante en el estudio de ella y en la presentacin de nuevos textos y documentos que nos faciliten su comprensin.
C CA AP PT TU UL LO O1 1 A N T E C E D E N T E S ANTECEDENTES
La Interventora de obras como actividad profesional, surge en la dcada de los 50s, en el siglo anterior, cuando en el pas se empiezan a construir grandes obras de ingeniera, especficamente por las entidades estatales, en donde la funcin de control, supervisin y vigilancia no ha sido fcil para los funcionarios tcnicos de las diferentes entidades, y es en donde empiezan a aparecer firmas que se dedican a esta labor, complementando as el trabajo de estos funcionarios, y haciendo de manera ms gil la labor de la supervisin tcnica de las obras. Con la aparicin de la Interventora en el mbito nacional, empezaron a surgir leyes y decretos que la mencionan y las establecen dentro del contexto nacional, pero que si vemos en profundidad, es una reglamentacin incipiente, como lo podremos observar ms adelante dentro de este texto y es por esta falta de reglamentacin y estudio profundo de la Interventora, en donde vemos la necesidad de empezar estudiar con seriedad esta labor, que ya ha sido iniciada por algunos autores. No obstante existan algunas leyes que hablen sobre la labor de la Interventora en Colombia, sta se viene ejerciendo desde hace ms de 50 aos, sin un marco legal que lo determine como una profesin reglamentada, es por ello que la Interventora surge como una actividad especfica requerida para poder obtener una mejor calidad en la construccin y garanta de estabilidad en las obras que se ejecutan. En trminos generales, se ha dedicado un poco ms de tiempo al estudio de la Interventora de Obras, dejando de lado otra importante como es la Interventora de Proyectos y an ms, todo ha sido relacionado con las obras de carcter pblico, en donde algunas normativas empiezan a fijar pequeas pautas, pero el sector privado ha sido casi en su totalidad, hurfano de reglamentacin y por que no decirlo de orientacin. De la misma manera, as como la reglamentacin sobre Interventora es incipiente, si nos vamos mirar textos o publicaciones sobre el tema es an ms desolador el panorama, es por eso que hablar de Interventora de Proyectos y Obras en Colombia, no es fcil, es poco lo que se ha tratado sobre el tema en cuanto a publicaciones se refiere, y su bibliografa es muy escasa; slo existen actualmente 3 libros documentados que traten la
Interventora, encontramos eso si, algunos trabajos de grado y algunos manuales, como es el caso del manual del Ministerio de Transporte. El primero de estos libros es el del Arquitecto Heriberto Vidal Vanegas, libro editado por l, en el ao 2002 y que se denomina Interventora de edificaciones: para Arquitectos, Ingenieros, Constructores y Tecnlogos. Este libro es un documento que est escrito en forma clara y precisa; entrega los conocimientos bsicos para cualquier persona que va a dedicar su vida a la construccin y la interventora, y ser de consulta obligada para quienes incursionen en este tema de la interventora, pues podemos encontrar aqu los antecedentes de la interventora, quin es el Interventor y el papel que ste desempea, cual es la composicin del equipo de trabajo, sobre las herramientas de que dispone para el seguimiento de una obra, trata tambin sobre el control como funcin primordial de la interventora, cuales son las funciones del Interventor y un punto muy importante que es la tica del interventor. Un segundo libro sobre el tema, se llama El Contrato de Interventora de Jos Eurpides Parra Parra, publicado en el ao 2002 y en el cual se explora todo lo que tiene que ver con el contrato de interventora, pero dedicado muy a los contratos que tiene que ver con el estado, sin embargo es un libro bastante interesante y nos deja ver con claridad todo lo relacionado con el tema de la contratacin de la interventora como contrato de consultora, la interventora en el contrato de obra, los aspectos legales del contrato de interventora y las responsabilidades del interventor, entre otros apartados. Siguiendo con la investigacin sobre este tema de interventora, me encontr que en febrero de 2003, en la ciudad de Bogot, el Arquitecto Edgar Fernando Vargas Cantor, public un libro denominado Interventora de Obras Pblicas: conceptualizacin y procedimentalizacin, y que sera el tercer libro que sobre el tema se publica en Colombia. Este libro es un documento conceptual y tcnico sobre el control, seguimiento y evaluacin de los contratos estatales de obras pblicas. Presenta los conceptos esenciales sobre la interventora, la calidad profesional de los interventores, los procedimientos a utilizar para el control de calidad y cantidad, el seguimiento administrativo, tcnico, jurdico, legal, contable y financiero de los contratos correspondientes, los documentos contractuales y algunos formatos propuestos para control y seguimiento de obras. Proyectos de pliegos de condiciones, contrato de obras pblicas y de interventora de obras pblicas. Otro punto de referencia es el manual del Ministerio de Transporte, denominado Manual de procedimientos de interventora y supervisin
de contratos, como tal es dedicado a todos los contratos de interventora que tiene que ver con esta entidad, pero que tambin sirve de base y apoyo para el estudio de la interventora y para poder conocer, un poco, como es el manejo de la misma, al interior del Ministerio. En este manual hay tres puntos importantes a destacar como son la Interventora interna, la Interventora externa y la Supervisin Tcnica, un aspecto muy importante que es sobre los valores ticos de los Interventores y de los Supervisores y tambin sobre los lineamientos generales y legales que se deben tener en cuenta para la contratacin con el Ministerio de Transporte. En sntesis podemos ver que en cuanto a bibliografa existente sobre el tema de la Interventora, que como antes mencion es escasa, hay de todas maneras pequeas fuentes de consulta, pero que no son muy conocidas, ms que en mbitos muy locales y puntuales, pero de que todas maneras con fuente importante de consulta para aquellos que les gusta y les interesa estudiar y trabajar en este tema. Sin embargo, la mayora de estas publicaciones estn dedicadas a la Interventora de las obras pblicas y a todo lo que se refiere a la contratacin estatal, si bien es cierto que en Colombia el mayor contratante es el estado, al igual que es claro que es donde ms se vigilan y supervisan las obras, no se debe olvidar otro sector, como es el sector privado que est en cierta medida hurfana de reglamentacin y de apoyo bibliogrfico que nos puedan ayudar para llevar a cabo con total satisfaccin y dedicacin la labor de la Interventora y se ha basado ms en la experiencia de las diferentes empresas consultoras dedicadas a ello y de las cuales debemos tomar como punto de partida para seguir en la exploracin y estudio de la Interventora de proyectos y de obras en Colombia.
2.1. Definiciones Para empezar a hablar de Interventora, es importante empezar a definir y a conocer de qu trata este trmino y es por ello que encontramos algunas definiciones que nos pueden servir de apoyo para la comprensin de esta labor. Heriberto Vidal Vanegas en su libro Interventora de edificaciones: para Arquitectos, Ingenieros, constructores y Tecnlogos, dice: Etimolgicamente hablando, su origen: viene del latn INTERVENIREque significa: participar o tomar parte en un asunto, interponer autoridad, intervenir, mediar, interceder1 Vemos entonces, que la interventora es una actividad mediadora, participativa y que intercede a favor de otro, y es por ello que la Interventora se toma como la representacin de alguien ese alguien puede ser una persona natural o jurdica y eso es lo que vamos a ir descubriendo cuando exploremos ms a fondo, lo que es la interventora. En el mismo libro del Arquitecto Vidal Vanegas se da una definicin de lo que es la Interventora, textualmente nos dice: se entiende como tal, el servicio prestado por un profesional o persona jurdica que ejerce funciones de supervisin y control de las actividades que desarrollen el contratista y subcontratistas en la ejecucin de un proyecto, estudio o diseo2 Se a en esta definicin, que la Interventora entonces es un servicio, que es prestado por una persona natural o por una empresa, destacando como se puede ver, que la interventora es una labor de supervisin y control. El Ministerio de Transporte en su Manual de procedimientos de interventora y supervisin de contratos define as la Interventora: Es el
VIDAL VANEGAS, Heriberto. Interventora de Edificaciones: para Arquitectos, Ingenieros, Constructores y Tecnlogos. Pg. 21. Medelln. 2002 2 VIDAL VANEGAS, Heriberto. Interventora de Edificaciones: para Arquitectos, Ingenieros, Constructores y Tecnlogos. Pg. 24. Medelln. 2002
conjunto de actividades de vigilancia y control para la verificacin del cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato3. Ya en esta definicin anterior vemos como la interventora es denominada como una actividad, pero que igualmente es una labor de vigilancia y control de un contrato, ya entra a jugar este trmino dentro de estas definiciones de Interventora. En el libro El contrato de Interventora, del autor Jos Eurpides Parra P., se da la definicin del contrato de Interventora, en donde vemos aqu que ya aparece la Interventora como un contrato, textualmente dice: Podemos definir el contrato de interventora como aquel que busca controlar, vigilar, inspeccionar, la celebracin, ejecucin, desarrollo y finalizacin de un contrato primigenio, instrumentando conocimientos cientficos, tcnicos y tecnolgicos que son equivalentes o similares a quien presta las obligaciones en el contrato principal4 En esta definicin sigue apareciendo que la interventora es una labor de vigilancia, control e inspeccin, igualmente que esa labor es para realizarla a un contrato o labor determinada. Pero veamos la definicin de otro autor, en este caso del Arquitecto Edgar Fernando Vargas Cantor, en su libro denominado Interventora de Obras Pblicas. Conceptualizacin y procedimentalizacin, ste nos la define: Aunque en nuestro medio el concepto de interventora est ligado completamente al sector de la construccin por haber sido el primero en implementar su aplicacin, la acepcin general abarca muchas ramas del proceder humano e implica la intervencin o intermediacin, la participacin o la interseccin en un asunto, la autorizacin o la fiscalizacin- de acciones.5 En esta ltima definicin nos aparece la palabra intermediacin, es decir que media entre partes, y ya nos determina tambin la autorizacin y fiscalizacin de algo, se pues es el contrato o labor principal, la cual se est interviniendo. Es importante tambin determinar, que el autor nos comenta que la interventora como tal en nuestro pas el sector de la construccin fue el primero en implementar este servicio y de lo que se trata entonces es de
MINISTERIO DE TRANSPORTE. Manual de procedimientos de interventora y supervisin de contratos. Bogot D.C. 2001 4 PARRA PARRA, Jos Eurpides. El Contrato de Interventora. Pg. 37. Bogot D.C. 2002 5 VARGAS CANTOR, Edgar Fernando. Interventora de Obras Pblicas. Conceptualizacin y procedimentalizacin . Pg. 15. Bogot D.C. 2003
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estudiar lo que realmente es la interventora en este sector y lo que representa. Tambin podemos encontrar otras definiciones de interventora en algunas normas colombianas, que tratan sobre esta temtica y hablaremos de ello en el siguiente apartado.
2.2. Normativas Desde tiempo atrs hasta ahora el concepto de interventora ha evolucionado y se ha empezado un desarrollo que an es incipiente, pero se ha empezado a tratar sobre normativa al respecto. El Decreto Ley 150 de 1972, Estatuto de Contratacin, tuvo vigencia hasta 1983, con el Decreto 222 y consagraba la actividad de la interventora como una labor de los Arquitectos e Ingenieros, en el campo de la consultora y acoga procedimientos de seleccin y tarifas sugeridas por diferentes asociaciones. En 1993 se expide la Ley 80 de 1993 y posteriormente Decretos reglamentarios que la enmarcan legalmente y es vigente, aunque se estudian algunas reformas a esta ley. Pero hablar de normativa en Colombia que trate sobre el tema de la Interventora, encontramos un obstculo, pues no existe actualmente una norma que regule la labor de la Interventora, aunque si algunas Leyes y Decretos la mencionan y la definen, pero no le establecen sus funciones, ni se le determina el alcance, ni se le dicen cuales son sus responsabilidades, ni tampoco habla de sus beneficios y mucho menos de los derechos que tiene este servicio y la labor del Interventor como tal. Al hablar entonces de la Interventora, nos referiremos esencialmente al campo de la experiencia de esta actividad en el campo profesional y cmo sta se he venido aplicando en Colombia desde hace ms de 50 aos, tanto en el sector pblico como en el sector privado, todo ello relacionado con el proceso edificatorio y constructivo. Cuando se trata sobre tema de Interventora, y ms especfico an, sobre Interventora de Proyectos y Obras, es bueno remitirnos a algunas normativas que existen en Colombia. Es bueno destacar que aunque se menciona en ellas este tema, es ms importante an mencionar que la Interventora como tal. No est regulada en Colombia, as existan algunas leyes y decretos que la mencionan y tratan de establecer algunos parmetros de la misma, pero que en realizad no hay normativa alguna que la
especifique en forma concreta y ms an le de el carcter de regulacin a la misma. No obstante lo anterior, existen algunas leyes y decretos en Colombia que referencian el tema de la Interventora, y stos son: El Decreto 2090 de 1989: Por el cual se aprueba el reglamento de honorarios para los trabajos de arquitectura. La Ley 80 de 1993: Por la cual se expide el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica y sus Decretos Reglamentarios. La Ley 400 de 1997: Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes. La Ley 435 de 1998: Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesin de arquitectura y sus profesiones auxiliares, se crea el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, se dicta el cdigo de tica profesional, se establece el rgimen disciplinario para estas profesiones, se reestructura el Consejo Profesional Nacional de Ingeniera y Arquitectura en Consejo Profesional Nacional de Ingeniera y sus profesiones auxiliares y otras disposiciones. La Ley 842 de 2003: Por la cual se modifica la reglamentacin del ejercicio de la ingeniera, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Cdigo de tica Profesional y se dictan otras disposiciones.
2.2.1. Decreto 2090 de 1989 El Decreto 2090 de 1989, como se menciona en el apartado anterior es el decreto Por el cual se aprueba el reglamento de honorarios para los trabajos de arquitectura., y en su artculo 1, numeral 6 trata sobre la Interventora, igualmente la define y a su vez determina cuales son las labores de la misma, no con ello quiere decir que est reglamentando esta labor importante dentro del proceso constructivo. En este Decreto 2090 de 1989, se establecen bsicamente dos labores de la Interventora como son: Interventora de proyectos Interventora de construccin: tambin denominada durante la construccin.
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Segn la figura 1, podemos ver como se organiza la Interventora en forma general en Colombia y que la define con claridad, de conformidad con esta normativa vigente, se tiene entonces:
DECRETO 2090 DE 1989
INTERVENTORA
INTERVENTORA TCNICA
INTERVENTORA ADMINISTRATIVA
Interventora del proyecto: Se define la Interventora del proyecto como una asesora a la entidad contratante durante la etapa de diseo y estudios del proyecto para garantizarle que los planos interpreten la voluntad del cliente, cumplan con sus requisitos dentro de su disponibilidad de recursos y estn debidamente coordinados y completos para la ejecucin de la obra. La coordinacin del proyecto debe ser responsabilidad del arquitecto que elabora el proyecto arquitectnico. El Interventor debe hacer una labor de revisin y asesora a la coordinacin. El Interventor adems, debe vigilar el cumplimiento de las actividades previas, control de plizas, control a los contratos de estudios tcnicos y de ingeniera y control sobre trmites municipales. El Interventor debe y puede hacer revisar los estudios y proyectos tcnicos por especialistas y el costo de esta revisin debe ser por cuenta del propietario.
Interventora durante la construccin: Comprende las funciones tcnicas y administrativas, funciones complementarias e inseparables durante la obra, por lo cual ambas deben
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ser realizadas por la misma persona o entidad, de all que en el sector pblico se tomen estas funciones en forma complementaria. La Interventora durante la construccin segn este Decreto es de dos clases: Interventora Tcnica Interventora Administrativa
Interventora Tcnica: En esta interventora, la funcin del Interventor se encamina a velar por el correcto desarrollo de los planos y por el cumplimiento de las normas de calidad, seguridad y economa adecuadas a la obra. En cumplimiento de sus funciones el Interventor debe exigir al constructor cuando sea necesario, la realizacin de ensayos y pruebas. De todos los trabajos autorizados el Interventor debe dejar constancia escrita en la Bitcora o Libro de Obra. Debe llevar adems un control a las especificaciones de materiales, a las pruebas de las instalaciones y a la puesta en marcha de los equipos. Para el cabal cumplimiento de sus funciones y si la complejidad del problema as lo justifica, el Interventor debe solicitar a la entidad contratante la contratacin de especialistas que lo asesoren en su funcin tcnica. Los controles a los cuales se hace referencia no relevan al constructor de su responsabilidad de llevarlos con el detalle y precisin que exijan las normas de calidad y los estudios tcnicos do la obra. El Interventor, por lo tanto, debe vigilar que el constructor cumpla con las normas de control y llevar los controles adicionales que considere oportunos. Cuando sea necesario completar o introducir modificaciones al proyecto, el Interventor debe solicitar al Arquitecto proyectista la elaboracin de los planos y de las especificaciones pendientes y cuidar de que en todo momento el constructor disponga de los documentos de trabajo actualizados.
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Interventora Administrativa: En la Interventora Administrativa, el Interventor debe velar por el cumplimiento del contrato del constructor y vigilar el avance de la obra para lograr que ella se desarrolle segn el programa y el presupuesto previamente aprobados. Debe vigilar adems el cumplimiento de las plizas de garanta, los pagos de prestaciones sociales, pagos de carcter fiscal a los organismos nacionales y municipales y dems obligaciones contractuales y legales. El Interventor autoriza las entregas de dineros al constructor y revisa los gastos que ste haga a fin de que los dineros sean invertidos en la forma ms eficiente; autoriza la contratacin de los diferentes captulos de obra y supervisa la administracin de los subcontratos. El Interventor debe aprobar el pago de las cuentas a subcontratistas, trabajadores o proveedores, segn las normas establecidas en los contratos y a las disposiciones que ordene la ley. Debe supervisar el almacn de la obra y exigir al Constructor los inventarios, libros y comprobantes que permitan un adecuado control. Debe revisar y aprobar los extractos contables peridicos que presente el Constructor con el objeto de verificar el pago correcto de las sumas a cargo de la obra. En las obras contratadas por el sistema de precios unitarios o precio alzado, el Interventor debe verificar que la obra ejecutada, su calidad y su cantidad correspondan a lo establecido en los planos, especificaciones y contrato de construccin. Recibida una determinada obra, el Interventor autoriza la cuenta de cobro respectiva. Verifica que la obra ejecutada corresponda proporcionalmente a los dineros entregados al contratista, dentro de los trminos estipulados en el contrato. El Interventor debe estudiar y autorizar las cantidades de obra, analizar y acordar con el Constructor los precios de los tems no pactados en el contrato; estudiar y proponer a la entidad contratante las frmulas de reajustes cuando stas no estn pactadas y aprobar los reajustes que surjan en el transcurso del contrato.
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Segn el Decreto 2090 de 1989, La interventora no incluye el control de costos. (No la incluye como labor de la Interventora, pero si debe vigilar que ste se haga y adems revisarlo y aprobarlo).
Honorarios de la Interventora: El Numeral 6.2 del Artculo 1 de este Decreto, establece los honorarios para el servicio de la Interventora, tanto para la Interventora de Proyectos, como para la Interventora de Construccin, tal como lo observamos en la Tabla 1.
INTERVENTORA DE PROYECTOS 15% DE LOS HONORARIOS DEL PROYECTO Y SUPERVISIN ARQUITECTNICA, LIQUIDADOS CON EL CBTP
2.5% PARA LAS CATEGORAS A, B, C, D, F, G. DEL COSTO BASE REAL PARA COBRO DE TARIFAS CBT-R
4.0% PARA LAS CATEGORAS E, H, I DEL COSTO BASE REAL PARA COBRO DE TARIFAS CBT-R
CBT-P: Costo base para cobro de tarifas segn el presupuesto. CBT-R: Costo base para cobro de tarifas real. CATEGORAS: A = Proyectos de construcciones simples con instalaciones mnimas. B = Proyectos de construcciones sencillas. C = Proyectos de construcciones complejas. D = Proyectos de construcciones que se caracterizan por su especial complejidad. E = Proyectos de residencias o viviendas unifamiliares, bifamiliares o trifamiliares. F = Proyectos de construccin en serie. Se entiende por construccin en serie la repeticin de unidades iguales para ser construidas en un mismo globo de terreno de acuerdo con un planteamiento general. G = Proyectos de edificios mixtos. Se entiende por edificio mixto aquel que consta de diferentes partes dentro de la misma estructura, consideradas en dos o ms de las categoras, siempre y cuando ninguna
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de las partes exceda el 70% del rea total, caso en el cual todo el edificio se considerar dentro de la categora del rea mayoritaria para la liquidacin de honorarios. Ejemplo de edificio mixto: edificio de apartamentos con locales comerciales en los primeros pisos; edificio de oficinas con sucursal bancaria en los primeros pisos. H = Proyectos de restauracin. I = Proyectos de reparaciones, reformas y ampliaciones. Los honorarios de Interventora se pagan peridicamente de acuerdo al avance de obra o de acuerdo al convenio entre el Interventor o Empresa Interventora como entidad contratista y la entidad contratante. De acuerdo con esta ley, la interventora slo puede ser ejercida por Arquitectos o Ingenieros especializados, debidamente titulados y matriculados y con experiencia no menor de tres aos, en su propio nombre o en el de las sociedades o compaas en donde presten sus servicios como socios o como empleados y comprometen su responsabilidad tcnica. Relaciones del Interventor: En el mismo apartado 6, y especficamente en los numerales 6.4 y 6.5, del Decreto 2090 de 1989, se establecen las relaciones del Interventor, pero slo con dos entidades, como lo vemos en la figura 2.
DECRETO 2090 DE 1989
CON EL CONSTRUCTOR
Con la Entidad Contratante: El Interventor es el delegado de la entidad contratante ante todas las personas o entidades que intervienen en el proyecto y la construccin. De acuerdo con lo anterior, la entidad contratante slo puede intervenir en la obra por el conducto regular del Interventor. Si no lo hace as, releva al Interventor del cumplimiento de sus funciones y de la responsabilidad
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correspondiente en las partes de la obra afectadas o modificadas por tal intervencin irregular, sin que ello implique la disminucin alguna de los honorarios pactados. Con el Constructor: El Interventor mantiene una relacin directa con el Constructor para dar su opinin y sugerencias sobre la forma en que se adelante la obra. Corresponde al Constructor ejercer la direccin total de la obra dentro de las normas establecidas en el contrato de construccin. El Interventor slo puede dar rdenes al Constructor o a su representante y no a sus empleados o a los subcontratistas y debe dejar constancia escrita de todas las rdenes impartidas y de todos los actos que no considere adecuados para la buena marcha de la obra. Adems, el Interventor puede ordenar labores parciales por escrito al Constructor o a su representante, cuando considere que no se estn cumpliendo los planos y especificaciones aprobados. Determina tambin el Decreto 2090 de 1989, la responsabilidad de Interventor, en su numeral 6.6., que dice: 6.6 RESPONSABILIDAD DEL INTERVENTOR. La responsabilidad del Interventor de acuerdo con el artculo 122 del Decreto-ley 222 de 1983 es: A ms de las sanciones penales a que hubiere lugar, la sociedad o persona natural que ejerciere una interventora ser civilmente responsable de los perjuicios originados en el mal desempeo de sus funciones sin que ello exima de la responsabilidad que por el mismo concepto pueda responder al Contratista ejecutor de la obra".6
NOTA: El Decreto 222 de 1983, fue derogado por la Ley 80 de 1993. Como podemos ver el Decreto 2090 de 1989, es el que ms trata sobre el tema de la Interventora, en donde la define, establece sus honorarios, habla de sus relaciones y establece su responsabilidad, pero hay que tener cuidado al entender ste, pues no es el reglamento que se requiere para llevar a cabo la labor de la Interventora, porque de todas formas es muy genrico, pero si es una muy buena base para empezar a estudiar una normativa que la regule como tal.
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2.2.2. Ley 80 de 1993 Una de las leyes ms importantes que tiene que ver en algunos aspectos con el proceso edificatorio, es la Ley 80 de octubre 28 de 1993 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, pero como su mismo ttulo lo menciona, se trata contratacin de la administracin pblica, sin embargo el sector privado ha tomado como modelo para aplicacin dicha ley en algunos de sus apartados, a falta de una normativa clara y precisa que lo regule. El artculo 13 de esta ley, habla sobre la normativa que es aplicable a los contratos estatales que celebren estas entidades estatales referidas en el artculo 2 en donde se expone que se deben regir por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, a excepcin a las que se encuentran contempladas en esta Ley. El artculo 32 de la Ley 80 de 1993 habla de los contratos estatales y los define de la siguiente manera: Son contratos estatales, todos los actos jurdicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el estatuto, y que estn previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonoma de la voluntad7. LOS contratos que se contemplan en esta ley son:
CONTRATOS
CONTRATO DE OBRA CONTRATO DE CONSULTORIA CONTRATO DE PRESTACIN DE SERVICIOS CONTRATO DE CONCESIN ENCARGOS FIDUCIARIOS Y FIDUCIA PBLICA
FIGURA 3. ESQUEMA CONTRATOS LEY 80 DE 1993
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La Ley 80 de 1993, tambin trata en algunos puntos, el tema de la Interventora en donde claramente lo determina como un contrato de consultora y le establece las responsabilidades. Es bueno aclarar que es en relacin a los contratos con la administracin pblica, de ello que el sector privado, est involucrado cuando est directamente relacionado en los contratos estatales. El Captulo III de esta ley, que habla de los contratos y establece los diferentes contratos que se pueden celebrar con la Administracin Pblica como lo habamos visto ya en la Figura 3. Entre estos contratos, est el Contrato de Consultora, tal como se establece en el Artculo 32 inciso 2: 2o. Contrato de Consultora Son contratos de consultora los que celebren las entidades estatales referidas a los estudios necesarios para la ejecucin de proyectos de inversin, estudios de diagnstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos especficos, as como a las asesoras tcnicas de coordinacin, control y supervisin. Son tambin contratos de consultora los que tienen por objeto la interventora, asesora, gerencia de obra o de proyectos, direccin, programacin y la ejecucin de diseos, planos, anteproyectos y proyectos. Ninguna orden del interventor de una obra podr darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus ordenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los trminos del respectivo contrato.8 Los otros contratos de que habla esta ley y se encuentran definidos y de acuerdo a la figura 3, son: Contratos de obra: Son los que celebran las entidades estatales para la construccin, mantenimiento, instalacin y, en general, para la realizacin de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecucin y pago.
Ley 80 de 1993. Captulo III. Artculo 32, inciso 2. Bogot D.C. 1993
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Contratos de prestacin de servicios: Son los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administracin o funcionamiento de la entidad. Contratos de concesin: Son los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestacin, operacin, explotacin, organizacin o gestin, total o parcial, de un servicio pblico, o la construccin, explotacin o conservacin total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso pblico. Encargos fiduciarios o fiducia pblica: Segn la Ley 80 de 1993, las Entidades estatales slo podrn celebrar este tipo de contratos, cuando cuentan con la debida autorizacin de la autoridad competente de nivel nacional, departamental o municipal, segn sea el caso, tambin cuando pudren estar autorizadas por la Superintendencia Bancaria, para la administracin o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que celebren estas entidades.
Segn esta ley, podemos observar que en cuanto a la gestin, administracin o direccin de obras, hay una normativa que incide en los contratos de la Administracin Pblica y los cataloga dependiendo del tipo de contrato, como contrato de consultora o contrato de obra, segn sea el manejo, externo o interno del proyecto a gestionar y el contrato de interventora como un contrato de consultora. Si el proyecto lo realiza la Administracin Pblica se determina como un contrato de obra, pero si lo realiza una tercera persona, se tendr como contrato de consultora. En sntesis, en esta Ley 80 de 1993, hay una pequea aproximacin, pero slo en lo referente a los contratos, de una normativa sobre la gestin, administracin y direccin de obras y la interventora, pero para el sector pblico, de este modelo, el sector privado se ha apropiado para la generacin de contratos, pero de todas formas sigue siendo hurfana de normativa, aunque la Ley 80 de 1993, sirva como modelo. La Ley 80 de 1993 es una ley de principios. La universalidad del estatuto es para todas las entidades pblicas y de cualquier nivel centralizado o
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descentralizado. Es un nico estatuto y actualmente son ms las excepciones que la norma general. Cuando una entidad (prestadora de servicios pblicos) se rija por otros estatutos no puede ir en contra de los principios de la Ley 80. Este aspecto muy importante de la Ley 80 que son los principios, el artculo 13 de esta Ley habla de ellos y se sujeta a las normas de la funcin administrativa, normas de derecho privado, normas de derecho civil, a los principios constitucionales, principios particulares del derecho administrativo y a los principios de la contratacin estatal que son:
LEY 80 DE 1993 PRINCIPIOS
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
PRINCIPIO DE ECONOMA
PRINCIPIO DE TRANSAPERENCIA
FIGURA 4. ESQUEMA PRINCIPIOS DE LA LEY 80 DE 1993
Los principios de contratacin se categorizaron constitucionalmente por primera vez, estos principios son: principio de transparencia, de economa, el de responsabilidad y algunos otros principios especficos como el Cdigo tico del funcionario. La Ley 80/93 permite la interpretacin de las normas de derecho civil, del derecho comercial; permite acoger principios generales del derecho, como el principio de la buena fe, como el principio del enriquecimiento sin causa; principio del error comn, el abuso del derecho, principios propios del derecho administrativo, como el principio de legalidad, el principio del inters general.
Principio de responsabilidad: Es el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son propios, conlleva la obligacin de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado.
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En el principio de responsabilidad establecido en la Ley 80 de 1993, los servidores pblicos y las entidades pblicas, estn obligados a: Vigilar la correcta ejecucin del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecucin del contrato. Responder por sus actuaciones y omisiones antijurdicas e indemnizar los daos que se causen por razn de ellas Responder cuando existan licitaciones o concursos, sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, trminos de referencia, diseos, estudios, planos y evaluaciones q, que son necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o trminos de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carcter subjetivo. Sus actuaciones deben estar regidas por reglas sobre administracin de bienes ajenos y por los mandatos postulados que gobiernan la conducta ajustada a la tica y a la justicia. La responsabilidad de la direccin y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de seleccin ser del jefe o representante de la entidad estatal quien no podr trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de eleccin popular, a los comits asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma. Los contratistas deben responder cuando formulen propuestas en las que se fijen condiciones econmicas y de contratacin artificialmente bajas con el propsito de obtener la adjudicacin del contrato. los contratistas deben responder por haber ocultado al contratar, inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber suministrado informacin falsa Los contratistas deben responder por la buena calidad del objeto contratado y la entidad debe velar por ello