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ISSN 1982-0496
Vol. 4 (2008)
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ADMINISTRAO PBLICA DE CARTER DEMOCRTICO E
PARTICIPATIVO NO ESTADO DE DIREITO NO BRASIL:
O NOVO SERVIO PBLICO FACE A
CONSTITUIO DE 1988
1
Rejane Esther Vieira
2
Sumrio: 1. Introduo. 2. Estado Democrtico de Direito: Contextualizao. 3. Fases do
Estado de Direito e sua Relao com a Administrao Pblica. 4. Administrao
Pblica e o Novo Servio Pblico no Brasil. 5. O Papel da Constituio de 1988 na
Administrao Pblica Democrtica no Brasil. 6. Consideraes Finais. 7.
Referncias.
RESUMO
O presente artigo tem como escopo analisar o papel da Constituio Federal
de 1988 na construo de uma administrao de carter mais democrtico e
participativo e do novo servio pblico no Estado de Direito Brasileiro. Entende-se
que Carta Maior de 1988 significou um avano na legislao e na gesto
administrativa do pas, pois veio estabelecer a legitimao dos direitos sociais e
coletivos que so fundamentais para o desenvolvimento da democracia participativa
brasileira. A metodologia utilizada bibliogrfica e documental.

1
O tema do presente artigo tem por base experincia de pesquisa realizada em 2006-2007 no projeto
de Pesquisa PROBIC/UDESC e da participao no grupo de estudos sobre os temas: polticas
pblicas, administrao pblica no Brasil, na Escola Superior de Administrao e Gerncia ESAG
Universidade do Estado de Santa Catarina UDESC. Av. Madre Benvenuta, Itacorubi,
Florianpolis, SC CEP 88.035-001.
2
Bacharel em Histria pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC/2003) e formanda em
Administrao Pblica pela Universidade do Estado de Santa Catarina Escola Superior de
Administrao e Gerncia (UDESC/ESAG). Participou como pesquisadora na UDESC no Projeto
de Pesquisa Probic (2006-2007). E-mail: vieira.rejane@gmail.com
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PALAVRAS-CHAVE
Administrao Pblica; Novo Servio Pblico; Constituio de 1988;
Estado de Direito; Democracia Participativa;
ABSTRACT
This article has the scope examine the role of the Federal Constitution of
1988 in the construction of an administration that are more democratic and
participative and the new public service in the Brazilian state of law. It is understood
that Greater Charter of 1988 signified a step forward in legislation and in the
administration of the country, because he came to establish the legitimacy of social
and collective rights that are fundamental to the development of participatory
democracy Brazilian. The methodology used is literature and documentary.
KEY-WORDS
Public Administration, New Public Service; Constitution Of 1988; Rule Of
Law; Democracy Participative;
1 INTRODUO
A questo da Administrao Pblica Democrtica e Participativa
ultrapassou a rea acadmica e criou fora na concepo de sociedade organizada,
formalizando o reconhecimento indiscutvel de que tanto os desafios contextuais do
cenrio da realidade brasileira quanto s condies de funcionamento gerencial e
operacional dos Estados, principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem aes
no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional.
No Brasil, os contextos poltico, econmico e social impem transformaes
macro-institucionais, que afetam o papel do Estado. Cada um destes elementos
supramencionados, por sua vez, exige significativas transformaes nas instituies
pblicas, posto que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.
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Busca-se identificar o papel da Constituio Federal de 1988 na construo
de uma administrao de carter mais democrtico e participativo e do novo servio
pblico no Estado de Direito Brasileiro. Entende-se que Carta Maior de 1988
significou um avano na legislao e na gesto administrativa do pas, pois veio
estabelecer a legitimao dos direitos sociais e coletivos que so fundamentais para o
desenvolvimento da democracia participativa brasileira.
Para Perez (2004:213) a Constituio Federal brasileira avanou a mera
enunciao dos princpios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma
srie significativa de normas voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos
na Administrao Pblica. cada vez mais consensual no Brasil assim como em
outros pases, a preocupao com o princpio da participao na Gesto Pblica,
assim como a sua eficincia e a legitimidade.
A Administrao Pblica atualmente, passa a adotar novos mtodos de
atuao voltados para a cultura do dilogo, de favorecer o trabalho da sociedade
sobre ela mesma. Percebe-se que a administrao depende da vitalidade das
intervenes sociais e da dinmica dos atores sociais. Para Perez, a administrao
assume hoje a funo de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando
ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocrticos puramente
gerenciais e neoliberais.(PEREZ 2004:221)
.
Entende-se que o texto constitucional aprovado em 1988 foi o resultado dos
processos de mobilizao e das presses exercidas por vrios segmentos da
sociedade. Para Ailton Dias dos Santos (2005:35), a Constituio de 1988 acentuou
esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princpios pautados em
conceitos como participao e controle social. O texto constitucional exerceu
influncia determinante no formato e contedo das polticas pblicas que se seguiram
no debate sobre participao e espaos pblico no Brasil.
Neste sentido, volta-se a questo central deste artigo: De que maneira a
Carta Maior atua na construo de uma administrao de carter mais participativo e
o chamado novo servio pblico no Estado de Direito Brasileiro? Qual a sua
influncia para o exerccio da Administrao Pblica no cenrio brasileiro?
2 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO: CONTEXTUALIZAO
Partindo da anlise da evoluo histrica do Estado de Direito no mundo,
observa-se que os diferentes modelos de Estado construdos ao longo da histria
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moderna, esto representados pelo Estado Liberal, no sculo XVIII, a partir da
Revoluo Francesa passando para o Estado Social ou Estado Providncia, durante o
sculo XIX, e posteriormente, para o de Bem-estar Social e Estado Democrtico de
Direito, a partir de meados do sculo XX.(BERNARDES 2005:30).A importncia de
pesquisar o Estado de Direito brasileiro est no processo de construo de um novo
Estado, mais eficiente, mais cidado, de carter social, democrtico e principalmente
participativo. Neste cenrio, esto tambm inseridas as diferentes correntes de
Administrao Pblica.
Reservou-se, com o movimento global de construo desse Estado de
Direito
3
II, um espao destacado participao. atravs da participao que se
rompe as fronteiras existentes entre o Estado e a sociedade, aproximando-os. Abre-se
a busca pela concepo da liberdade, entendida aqui de maneira mais ampla,
identificada com os direitos fundamentais
4
ou direitos humanos.
Identifica-se atualmente, que o Estado de Direito tenta firmar o papel da
promoo dessa nova liberdade. Observa-se, as transformaes ocorridas na
passagem do Estado Moderno para o Estado Contemporneo atingem tanto a rea do
Direito e quanto a da Administrao. Assiste-se um descortinar dos chamados
novos direitos dentro de uma nova percepo de realidade. Constata-se que os
direitos esto intimamente ligados a noo de Estado e de Sociedade.
Nos anos 90, encontramos no Brasil, a Reforma do Aparelho do Estado
5
que faz parte de um arco maior, mais abrangente chamado Reforma do Estado
6
.

3
Segundo Perez, a teorizao do Estado de Direito desenvolve-se a partir do
trabalho de juristas alemes do sculo XIX, tendo se fortalecido a idia do Estado
que atua por meio do Direito. Trata-se da formulao liberal que visava a proteger o
cidado do abuso do poder e do exerccio ilegtimo do poder do Estado. O autor
explica que o princpio bsico do Estado de Direito, em sua formulao original, o
da legalidade. E desta forma, somente a lei, fruto da vontade popular
representada pelo Legislativo, pode impor obrigaes.(Ver em: PEREZ, Marcos
Augusto. A administrao pblica democrtica: institutos de participao popular
na administrao pblica. Belo Horizonte: Frum, 2004.p.55).
4
Entende-se que os direitos fundamentais podem ser de trs tipos: os que referem reproduo
cultural(liberdade de expresso, pensamento, imprensa, convico poltica, comunicao, dissenso
e crtica), aqueles que asseguram a integrao social (liberdade de associao e reunio) e aqueles
que asseguram a socializao (inviolabilidade da pessoa, intimidade, privacidade) so exemplos de
direitos fundamentais. Ver em: BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na
reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri, SP: Manole, 2003.p.214.
5
O autor chama a ateno para o significado da Reforma do aparelho do Estado, algo mais
especfico e concreto. Diz respeito a mudanas na forma de administrar, concepo de novas
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Enquanto parte desse arco, coube reforma do aparelho do Estado a redefinio da
organizao da Administrao Pblica, com o intuito de superar mazelas e assim
implantar uma Nova Administrao Pblica. Analisar a Reforma Administrativa no
Brasil tambm investigar o Estado de Direito brasileiro, pois ocorrem alteraes do
texto constitucional que envolvem novas orientaes jurdico-polticas.
Estuda-se aqui, o modelo de Estado Ocidental formado pela influncia dos
elementos culturais remanescentes do Imprio Romano do Ocidente, pelos elementos
germnicos e pelos valores da igreja (cristianismo latino).Neste primeiro momento, a
idia ou conceito de Estado se volta para uma sociedade mais vasta, mais ampla do
que j se conhece. uma organizao destinada a manter pela aplicao do direito as
condies universais de ordem social que busca garantir os direitos fundamentais
dentro da sociedade. Sabe-se que o nascimento do Estado decorrente de um
processo e no de um ato localizado no tempo. Considera-se uma evoluo no
uniforme e cheia de transformaes ao longo dos sculos.(BURDEAU 1970:22)
Nas palavras de Hans Kelsen (1990:191), o Estado uma sociedade
politicamente organizada porque uma comunidade constituda por uma ordem
coercitiva, e essa ordem o Direito.Entende-se que esta sociedade poltica est
entrelaada com a autoridade, com o poder e o prprio direito. Possui uma cincia do
Estado, mas no de um Estado particular e sim de um Estado em geral, mais amplo,
considerado em sua natureza, suas leis, suas formas e seus princpios.(MALUF
2006:01)
Percebe-se que uma tarefa difcil encontrar uma definio de Estado, pois
grande a sua complexidade
7
. Para o constitucionalista portugus, Canotilho

ferramentas gerenciais e ao modo de prestar servios pblicos. Trata-se daquilo que se denomina
freqentemente de reforma administrativa.BENTO, Leonardo Valles. Governana e
governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri, SP: Manole,
2003.p.01.
6
Aqui o autor se refere a Reforma do Estado, sendo esta abrangente pois busca a redefinio das
funes a serem desempenhadas pelo Estado, o modo de interveno econmica e social e, num
plano mais abstrato, a reformulao do estatuto da poltica e das relaes do estado com a
sociedade.
7
Observa-se que Darcy Azambuja, em sua obra Teoria Geral do Estado, procura identificar as
origens da palavra Estado: relativamente nova. Os gregos, cujos Estados no ultrapassam os
limites da cidade, usavam o termo polis, cidade e deste ponto veio a poltica, a arte ou cincia de
governar a cidade. Os romanos da mesma forma, tinham civita e respublica. Usavam a expresso
status reipublicae, para designar a situao, a ordem permanente da coisa pblica, dos negcios do
Estado. Hoje a palavra tem outra conotao. Muito posteriormente, na linguagem poltica, o termo
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(1993:38), o Estado perspectiva-se como forma de racionalizao e generalizao
do poltico das sociedades modernas.Compreende-se que o Estado, na sua viso,
funciona como uma positivao real e no particularizada da vida coletiva de uma
sociedade moderna.
Sabe-se que o poder do Estado envolve trs modalidades: a funo
legislativa, a executiva e a judiciria. As leis, decretos, sentenas, regulamentos,
atos de vrias espcies so os instrumentos que o Estado utiliza para focar sua
finalidade. Assim, o Estado e o Direito esto intimamente relacionados, pois o
conjunto de normas e preceitos que se denomina, num sentido mais abrangente, o
Direito, que dispe tambm sobre a organizao do prprio Estado. (AZAMBUJA
1980:390).
No tocante a concepo contempornea de Estado, pressupe-se a existncia
de uma Constituio, um documento cujo contedo composto pelos direitos e
garantias fundamentais e delimitadas as formas de conquista e exerccio do poder.
Para Canotilho (1993:43), o Estado hoje apresenta-se como Estado Constitucional
Democrtico, porque ele conformado por uma lei fundamental escrita, a
Constituio juridicamente constitutiva das estruturas bsicas de justia e pressupe
um modelo de legitimao reconduzvel legitimao democrtica.
Desta forma, com as Constituies escritas, a Cincia do Estado toma novo
rumo. Com o estudo da organizao de cada Estado, vai-se acentuando que todos
eles h elementos em comum e permanentes possveis de conceituar e classificar.
Deste ponto surge o interesse a necessidade de investigar como surgiram e evoluram
os Estados e instituies, sua estrutura, dinmica das sociedades polticas com o
objetivo de esclarecer muitas mazelas da atualidade.(PETERSEN 1997:49).
Observa-se que foram vrios os elementos que determinaram profundas
transformaes na estrutura do Estado ao longo dos sculos e que desencadearam a
transformao do Estado Moderno no Estado Contemporneo
8
. Tais elementos so a

Estado refere-se s trs grandes classes que formavam a populao dos pases europeus, a nobreza,
o clero e o povo.J Reino e repblica eram palavras que traduziam a idia de organizao poltica,
no tendo Repblica qualquer relao com a forma de governo, em oposio a Monarquia. Pode-se
dizer que do sculo XVI em diante o termo Estado vai aos poucos se inserindo na poltica dos
povos ocidentais. (Ver em: AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Globo,
1980. p.394).
8
Segundo Bobbio, O Estado Contemporneo pode ser identificado na passagem do Estado Moderno
para o Estado Contemporneo, quando houve uma alterao na estrutura formal do Estado que,
alm do Estado de direito, passa a ter a conotao de Estado social, pela gradual interao do
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organizao do capitalismo com a livre concorrncia de mercado, a racionalidade do
poder legal, os movimentos sociais que emergiram a partir da Segunda metade do
sculo XIX, ainda no Estado Moderno.
Segundo o autor Marcos Augusto Perez (2004:62), a participao popular
no Estado de Direito proporciona um avano nas formas de controle da
Administrao. Destaca-se que atravs da participao, a coletividade fiscaliza a
Administrao Pblica. portanto, uma forte ferramenta na construo do Estado
Democrtico de Direito, assim como a efetivao dos direitos humanos. Houve um
crescimento da Administrao Pblica sobre a vida social e desta forma, acentuou-
se a necessidade da criao de novos mecanismos objetivando a proteo dos
cidados.
Portanto, procura-se efetivar e remodelar o Estado de Direito brasileiro
composto pelos diversos atores sociais e polticos da sociedade, pelos cidados ativos
que buscam atuar em diferentes espaos pblicos de participao. Hoje, conforme j
colocamos o Estado de direito se firma no papel da liberdade identificada pelos
direitos fundamentais e pelos direitos humanos.
Neste contexto, importante refletir sobre o conceito de democrtico. De
acordo com Perez (2004:62) reconhece-se como democrtico o governo que objetiva
preservar as liberdades pblicas, os direitos fundamentais individuais como a
liberdade de locomoo, de comrcio, de pensamento e expresso. tambm um
governo submetido lei e legitimado pela realizao peridica de eleies, sendo o
momento em que o povo exprime sua vontade. Observa-se que incessantes conflitos
giram em torno dessa questo. Porm, as idias democrticas prevaleceram e o
Estado Democrtico desenvolveu-se em meio a inmeros conflitos sociais. A
chamada democracia representativa

e liberal fortaleceu-se e atingiu seu auge no final
do sculo XIX e o incio do sculo XX.
Desta forma, para o autor Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005:06), a
ampliao da democracia representativa conduziria a uma profunda mudana no
perfil do Estado, impulsionando-o ao exerccio das liberdades pblicas e, sob presso
dos eleitores, foram consagrados os direitos sociais. A partir deste ponto, o Estado
passou a envolver em todo o tecido social, regulando todas as suas relaes, inclusive
com a Administrao Pblica.

Estado poltico com a Sociedade Civil, modificando-se os processos de legitimao e a estrutura
da administrao.(BOBBIO, Norberto. Dicionrio de Poltica. Trad. Cramem C. Varrialle. 4 ed.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1992.p.401).
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3 FASES DO ESTADO DE DIREITO E SUA RELAO COM A ADMINISTRAO
PBLICA
Sob o vis histrico, afirma-se que desde o incio da modernidade, com a
modelao de Estado e de soberania, sob o paradigma contratualista, criou-se novas
teorias que deram incio a um processo de flexibilizao do conceito absoluto de
soberania. Mudou-se a concepo do poder. Isto significou um impulso para outras
teorias, servindo como um dos fundamentos para a Revoluo Francesa e base atual
da democracia. Sabe-se que atravs das lutas burguesas surgiram as concepes de
democracia e cidadania, com o respaldo do esprito de igualdade e a liberdade
dos filsofos modernos.
Observa-se, a partir dos sculos XV e XVII, o surgimento do Estado Nacional
Absolutista. Sabe-se que o absolutismo uma forma de Estado feudal e que este s foi
superado pelas revolues burguesas, marcado por um forte perodo de transio.
(GIDDENS 2001:109). Este modelo de Estado no representava apenas o poder de uma
classe, mas de pelo menos duas: a nobreza e a burguesia. Percebe-se de um lado o
feudalismo com as relaes sociais de cunho aristocrtico e em declnio, de outro a
burguesia impulsionada pelo desenvolvimento tcnico passa a romper com as fronteiras
internas do comrcio. No que toca a estrutura do poder poltico da poca, procurou-se
manter os privilgios aristocrticos mediante a constituio de um estamento
burocrtico no aparelho do Estado, e ao mesmo tempo promover o desenvolvimento do
capital comercial e manufatureiro, posto que controlado pelo Estado.(SWEEZY
1972:73).
Notadamente, a burguesia, no final do sculo XVII e especialmente no
sculo XVIII, ambicionava sua maior participao no poder e advogava a mxima
racionalizao e delimitao legal da autoridade. Sendo assim, depois de um Estado
baseado feudalismo, temos o Estado de modelo liberal fundado na oposio entre
Estado e sociedade civil, surge posteriormente o modelo de Estado moderno.
No tocante ao Estado Liberal
9
, este surgiu no sculo XIX como uma reao
ao Estado Absolutista do sculo XVIII, caracterizado pela preocupao essencialmente

9
Segundo Bento, o modelo Liberal tambm chamado Estado Mnimo, est contextualizado com o
Capitalismo Liberal, onde no sculo XIX, assistiu-se o desenvolvimento do princpio do mercado,
que atrofia o princpio de comunidade, ou seja trava a cidadania como liberdade poltica que
colocada de lado diante da radicalizao e da subjetividade burguesa.; BENTO, Leonardo Valles.
Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri,
SP: Manole, 2003.p.11.
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de que todos usufrussem dos mesmos direitos e das mesmas obrigaes, no se
importando saber o que realmente era possvel para cada um exercer os direitos e
cumprir suas obrigaes.
Logo depois do Estado de modelo Liberal (Estado-nao), fundado na
oposio entre o Estado e sociedade civil, surge o modelo de Estado moderno,
marcado pelo positivismo. No que se refere ao modelo positivista, o cidado
considerado um sujeito de direito, tendo em vista que a proteo legal da propriedade
uma das decorrncias do princpio da igualdade (perante a lei).
Encontra-se nos fins do sculo XIX o liberalismo econmico que veio
caracterizar o Estado Liberal. Com o advento do industrialismo, dos transportes, das
comunicaes, do comrcio, a complexidade da vida social, os Estados modernos
foram gradualmente absorvendo o indivduo, entrosando-o na sua engrenagem cada
vez mais vasta e complicada.
Mister salientar que, durante este perodo, houve um grande incremento nas
revolues capitalistas, pois o volume do comrcio internacional foi fortemente
multiplicado. Conforme Hobsbawm (1979:30), a Revoluo Industrial promoveu um
desenvolvimento tecnolgico muito expressivo, assim como a produo de riquezas.
Desta maneira, tambm se testemunha a selvagem e cruel e excluso social da classe
operria, sendo esta um ator poltico que contribuiu para todo o processo econmico
atingido. O sofrimento e a deteriorizao humana que foi submetida a classe
trabalhadora teve a completa omisso do Estado, principalmente no atendimento das
necessidades mais bsicas.
no incio do sculo XX, aps a Primeira Grande Guerra, que surge o
Estado fundado num modelo positivista de produo do direito, como resultado
natural do aumento da complexidade das sociedades ocidentais e da necessidade de a
Administrao Pblica interferir na evoluo da economia.
Sabe-se que com declnio do Estado Liberal, ergue-se um modelo do Estado
Social, pois o primeiro causava imensas injustias, promovendo inmeras diferenas
econmicas e sociais, uma deteriorizao social. Desta forma, haveria de surgir um
Estado baseado na realizao da justia social, em outras palavras o Estado Social de
Direito. Notadamente, o chamado Estado Liberal no conseguia cumprir a tarefa de
solucionar todos os problemas e o seu declnio inevitvel
10
.

10
Segundo Bernardes, cabe ressaltar que com o esgotamento do Estado Liberal, num sentido de no
atendimento das espectativas de igualdade e fraternidade, muito por fora da revoluo industrial e
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Pode-se considerar que o Estado Social nasce como uma reformulao do
prprio capitalismo, partindo do esgotamento do modelo liberal, onde os direitos
sociais e de participao poltica assumem a condio de direitos fundamentais
atravs do Estado: os de liberdade, por exemplo, so considerados como direitos
naturais da prpria condio humana e se revelaram incapazes de controlar os
conflitos no meio social. Assim, procurou-se construir um novo Estado que defende
as liberdades fundamentais e impunha, atravs da Constituio, o papel de assistncia
dos desfavorecidos e serve tambm de alavanca que impulsiona a economia.
Para Norberto Bobbio (1992:401) existe uma correlao entre o Estado de
Direito
11
e o contedo Estado Social. Esse tem atravs dos direitos sociais,
identificados como os direitos de participao no poder poltico e na distribuio da
riqueza social produzida, uma via, um caminho por onde a sociedade entra no
Estado modificando sua estrutura formal, promovendo transformaes. Vale dizer
que foi a partir da segunda metade do sculo XIX, no processo de integrao do
Estado poltico com a Sociedade Civil, alterou-se significativamente a forma jurdica
do Estado, assim como os processos de legitimao e a estrutura da administrao.
Neste contexto, depois de duas grandes guerras mundiais, a crise do
capitalismo e do Estado Liberal, observa-se um relativo equilbrio e forte
crescimento econmico na sociedade. Temos o Welfare State, que teve seu auge
entre as dcadas de 1940 e 1970.

dos movimentos operrios do final do sculo XIX e incio do Sculo XX, incorporou-se ao Estado
a preocupao social como oposio a proteo da liberdade, construindo-se o que se chamou
Estado Social. Observa-se aqui que a principal caracterstica do Welfare State sua postura
positiva, de atendimento aos direitos bsicos dos trabalhadores, envolvendo assim direitos
trabalhistas e sociais e tambm os direitos humanos. Caracteriza-se um Estado intervencionista
ativo. interessante perceber que estes direitos passam a ser enxergados como direitos prprios da
cidadania, da dignidade da pessoa humana. O amadurecimento do Estado de Bem-Estar Social
resultar na origem do Estado Democrtico de Direito. (Ver em: BERNARDES, Mrcio de Souza.
A crise da soberania no Estado nacional e o locus da cidadania no mundo globalizado. Santa
Cruz do Sul: editora da UNISC, 2006.p.38).
11
Cabe aqui citar o autor Bobbio, pois explica que com o nascimento do Estado de direito que
ocorre a passagem final do ponto de vista do prncipe para o ponto de vista dos cidados. No
Estado desptico, os indivduos singulares s tem deveres e no direitos. No Estado absoluto, os
indivduos possuem, em relao ao soberano, direitos privados. No Estado de direito, o indivduo
tem, em face do Estado, no s direitos privados, mas tambm direitos pblicos. O Estado de
direito o Estado dos cidados. Observa-se o Estado de Direito tem uma maior amplitude em
relao aos modelos anteriores de Estado, pois envolve os direitos privados e pblicos. (Verificar
em: BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Campus, 1992.p.61).
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Segundo Pierre Rosanvallon (1998:21), o modelo do Welfare State uma
expresso que desenvolveu-se nos Estados Unidos da Amrica, a partir da crise
econmica da dcada de 40, como instrumento de conservao do modelo de
produo capitalista. Os ingleses utilizavam para designar o Estado de Bem Estar que
bem mais recente que o Estado-Providncia, ou Estado Social conservador
12
.
O Estado de Bem-estar Social ou Welfare State como um conjunto de
servios e benefcios sociais de abrangncia universal promovidos pelo Estado com a
finalidade de garantir uma certa harmonia entre o avano de foras de mercado e
uma relativa estabilidade social. Ele procura suprir a sociedade de benefcios sociais
que significam segurana aos indivduos para manterem um mnimo de base material
e nveis de padro de vida. Assim, podem enfrentar os efeitos de uma estrutura de
produo capitalista desenvolvida e excludente.
No que tange as normas do Estado de Providncia conservador citado
anteriormente, a princpio tornam-se concretos os direitos sociais, as exigncias de
prestaes positivas dirigidas ao Estado no terreno da educao, da sade, da
previdncia da garantia salarial, dos programas de assistncia, do desenvolvimento
econmico, entre outros. Para Bento (2003:05), este conjunto de obrigaes
correspondem aos direitos sociais. Eles refletem um processo de desmercadorizao
da mo-de-obra, possibilita condies de vida mais dignas mediante uma rede de
programas e polticas sociais que concedem benefcios e tenses. Temos o Estado de
Bem-estar Social, ou Welfare State.
No tocante ao Estado-Providncia, reflete como a causa de todas as manchas
do Estado contemporneo brasileiro. Para Edmundo Lima de Arruda Jnior,
justifica-se pela adoo de mecanismos econmicos da globalizao, que levam o
pas ingovernabilidade, alm de afetar diretamente a democracia, em especial nos
pases perifricos. O autor acima citado salienta o outro lado que constitui a
globalidade da crise mundial a decadncia do Welfare State, sob o impacto dos
efeitos das polticas neoliberalizantes.

12 O Estado Providncia exprime a idia de substituir a incerteza da proteo religiosa pela certeza da
providncia estatal. Nesse sentido, o Estado assume a tarefa de resgatar as desigualdades
naturais ou os infortnios da sorte. Aos acasos da caridade e da providncia sucedem-se as
regularidades do Estado.A concepo da proteo social sob a responsabilidade do estado ocorreu
lentamente, tendo em vista que, historicamente, foi uma das formas de controle, atravs da igreja
ou organizaes religiosas sobre a classe trabalhadora. Sabe-se que a pobreza e a misria no eram
enfocadas como questo social, mas como desgnio divino, cabendo a igreja ou a sociedade abrigar
os pobres desvalidos. Essa posio deslocava a origem da desigualdade para o campo moral ou
religioso e no para a esfera dos direitos e da responsabilidade pblica.
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Tem-se aqui, o pensamento neoliberal que nasceu depois da Segunda Guerra
Mundial em plena prosperidade do capitalismo. De acordo com Bento, a teoria
neoliberal, o financiamento de programas sociais e de redistribuio mediante a
receita pblica contribuiu para crise financeira do Estado, pelo aumento constante do
dficit pblico, a estagnao e o desemprego. Sabe-se que o neoliberalismo, que de
desenvolveu nas dcadas de 1940 at o fim da dcada de 60, acusa o Estado de Bem-
estar social de destruir as liberdades individuais e de conduzir a sociedade a regimes
totalitrios. Considera-se o Welfare State uma concepo falida de Estado, marcado
pela forte crise fiscal, pelas elevadas cargas tributrias e desequilbrios
inflacionrios.
importante ressaltar aqui, a proposta da Terceira Via do autor Anthony
Giddens (1996:93) em resposta ou alternativa para a crise do Estado de Bem-estar,
pois faz um paralelo entre social-democracia, neoliberalismo e terceira via. A terceira
via uma nova maneira de enfrentar as adversidades vividas pela crise do Welfare
State. Os princpios da terceira via segundo Giddens so: a igualdade; proteo aos
vulnerveis; liberdade como autonomia; no direitos sem responsabilidades; no h
autoridade sem democracia; pluralismo e conservadorismo filosfico. Esses
princpios norteiam a ao poltica da terceira via, como resposta aos desafios
impostos pela modernizao, pela globalizao, alm das transformaes no
relacionamento com a natureza. Trata-se de preservar a social-democracia. Verifica-
se a preocupao com a igualdade, a justia social e proteo aos mais necessitados,
dando nfase as responsabilidades sociais.(GIDDENS 2000:76).
Sob uma outra tica, observa-se a reforma do Estado da terceira via,
Giddens (2000:80) comenta que o essencial o aprofundamento da democracia e o
fortalecimento das parcerias com a sociedade civil para o desenvolvimento da
comunidade, o desenvolvimento do terceiro setor, no fortalecimento da solidariedade
comunitria e da famlia. Giddens (2000:81) assinala dez seguintes pontos
importantes: o centro radical; o novo Estado democrtico e sem inimigos; a
sociedade civil ativa; a famlia democrtica; a nova economia mista, que prev um
equilbrio no aspecto econmico e no-econmico na vida da sociedade; a igualdade
como incluso; o Welfare positivo e o Estado do investimento social; a nao
cosmopolita e a democracia cosmopolita.
De acordo com Bento (2003:14), a democratizao da democracia, procura
dar um novo norte s polticas pblicas, um novo padro de legitimidade, que conta
com a maioria da populao. Bento, nos faz pensar que a crise do Welfare State no
decorrncia de uma crise fiscal e financeira, mas de uma crise de solidariedade, do
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modo de atuao do Estado, uma crise nas relaes do Estado com a sociedade. O
Estado apresenta-se separado em vrios momentos da sociedade e est supostamente
isolado das relaes sociais.
Assim, o modelo do Welfare State, torna a sociedade civil se incapaz de
pensar, de questionar, com argumentos e tem uma postura passiva de somente
reclamar efeitos colaterais. Por conseguinte, distancia-se do cidado comum em vez
de se aproximar, tendo a crtica como nica alternativa possvel. (2003:14).
Pode-se considerar ampla a literatura que estabelece diferentes argumentos
para explicar a emergncia, o desenvolvimento e a crise do Welfare State. Atribui-se
a crise do Estado de Bem-estar estrutura e funcionamento do Estado, aos problemas
de legitimidade e as questes de ordem poltica.
No Brasil, no podemos falar de uma crise do Welfare State, pois nunca o
alcanamos de maneira plena. Enfrentou-se uma forte crise do Estado, que se
agravou ao final do perodo militar, em virtude do esgotamento do modelo
desenvolvimentista e centralizado do Estado.A idia de um Welfare State no Brasil,
foi vista por alguns autores como um modelo de Estado de Mal-Estar Social. Afirma-
se que tivemos um frgil sistema de proteo social.
O Welfare State constitui-se num conjunto de medidas polticas de carter
econmico que foi uma resposta ao processo de modernizao. Para ele, buscava-se
compatilhar entre o desenvolvimento das sociedades capitalistas industrializadas e a
democracia, atravs de um programa que garantisse o pleno emprego, a estabilidade
e a segurana.O desenvolvimento e a consolidao do Estado de Bem-estar brasileiro
ocorreu dentro de um modelo concentrador e socialmente excludente de
desenvolvimento econmico. Na periodizao feita pela autora, o processo de
constituio desse Estado aparece recortado da seguinte forma: em 1930 a 1964
temos a introduo e expanso fragmentada desse modelo de Estado. Em 1964 a
1985, verifica-se a consolidao institucional e reestruturao conservadora e em
1985 a 1988, constata-se a reestruturao progressista. Encontra-se nestes perodos
mudanas de regime poltico responsveis pelos diferentes perfis da proteo social.
Nos anos 70, os Welfare States construdos pelos pases latino-americanos
eram imperfeitos e deformados por razes tanto de ordem estrutural como
institucional e organizacional. Estes aspectos, caracterizam a constituio e operao
dos servios sociais e podem explicar o alto grau de excluso social, a baixa
eqidade das polticas e programas sociais, assim como o alto grau de centralizao,
corporativismo, a fraca tradio participativa, a fragmentao institucional e a m
focalizao dos objetivos e a baixa efetividade.
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Aps 1985, observa-se as transformaes no padro de poltica social. As
novas caractersticas podem ser elencadas da seguinte forma: o poltico-institucional
(descentralizao poltico administrativa), o social (elevao do grau de participao
popular em diferentes nveis do processo de deciso, elaborao e implementao
das polticas) e o da relao entre Estado, setor privado lucrativo e setor privado no-
lucrativo
Observa-se um novo relacionamento entre Estado setor privado lucrativo e
setor privado no-lucrativo. Trata-se de uma mudana nos modos de produzir e
distribuir os bens e servios sociais. Percebe-se novas formas de solidariedade social
ocupam o espao onde anteriormente predominavam o Estado e o mercado. Tem-se
novas formas de produo, a revoluo tecnolgica e a reduo do trabalho traz
como uma das conseqncias, a crise dos direitos sociais.
Assim, no que se refere aos limites dos sistemas de proteo social, o Estado
de Estar Social no foram desenhados e nem capacitados para enfrentar a situao
atual brasileira de acelerada reduo de trabalho. So impactos sociais negativos das
polticas de estabilizao, restruturao produtiva e integrao competitiva
internacionais e portanto busca-se as novas exigncias direcionadas s polticas
sociais, que assumem novas posturas.
Para Bento (2004:246), a Nova administrao Pblica pretende partir de
uma governana mais eficiente com a finalidade de combater a crise fiscal e se
adaptar as formas de interveno econmica e social nova fase do capitalismo,
marcada pela competitividade sistmica em escala global. O autor explica que
reflexo acerca do papel a ser desempenhado pelo Estado e pela administrao
pblica atravessou um primeiro momento de desconstruo, sob influncia do
denominado Consenso de Washington. Recomendava-se a reduo da interveno
e da burocracia, do controle do dficit pblico e da inflao e a estabilidade
monetria e cambial. Percebe-se aqui que o Estado visto como um mal que se deve
tanto quanto possvel ser neutralizado.
Por conseguinte, com a superao da fase mais aguda da crise fiscal e,
consequentemente, o aumento da desigualdade e excluso social, misria e
desemprego, a nova governana ps-consenso, percebeu-se que era preciso
abandonar a idia de Estado Mnimo e passou a se preocupar com as condies para
uma interveno eficiente.
Contudo, verifica-se que o papel dos governos e das administraes pblicas
j no se resumem mais proteger de forma paternalista a economia nacional. Com
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mercado globalizado e competitivo, resta ao Estado o papel de agente catalisador das
foras produtivas, desenvolvendo polticas de incentivo produo, inovao
tecnolgica, exportao. Tornam-se fundamentais as relaes mais democrticas
transparentes e participativas entre o governo e os cidados, como entre a
administrao e o administrado, sendo requisitos para a eficincia das polticas
pblicas.
Percebe-se, a importncia das polticas pblicas, inseridas neste contexto,
pois elas significam construes participativas de uma coletividade que visam a
garantia dos direitos sociais dos cidados que compem a sociedade humana. Esse
um princpio democrtico fundamental. Vemos envolvidos o papel da Administrao
Pblica e o Estado Democrtico de Direito, pois este criam possibilidades de
transformao da sociedade, com o respaldo da Constituio.
De acordo com Cunha (2002:11), a Carta Constitucional de 1988 nos coloca
diante desse desafio. Para elas, o atual deslocamento das responsabilidades do Estado
para o setor privado tem ameaado esse direito conquistado no nosso pas. Desta
forma, percebe-se que ao tomar para si a responsabilidade pela formulao e
execuo das polticas econmica e social, tornou-se como uma arena de lutas por
acesso riqueza social, uma vez que as polticas pblicas envolvem conflitos de
interesses entre camadas e classes sociais e as respostas do Estado para essas
questes podem atender a interesses de um detrimento do outro.No tpico a seguir,
ser tratado mais especificamente do papel da Administrao Pblica no Brasil.
4 ADMINISTRAO PBLICA E O NOVO SERVIO PBLICO NO BRASIL
O conceito de Administrao Pblica evoluiu significativamente no sculo
XX. De acordo com Fischer (1984:278), a partir dos anos 30, a administrao
pblica teve um enfoque terico mecanicista, enfrenta vrios empuxos e iniciativas
de transformao e modernizao, mas ainda aparece a manuteno de uma estrutura
rgida, inflexvel, que tem resistido evoluo e democratizao da
sociedade.(TORRES 2004:140).
No tocante a administrao de servios pblicos est diretamente ligada s
rupturas e transformaes sociais recentes. Com a desmobilizao do Estado dos
anos 80 e as frustraes com as vrias reformas ocorridas at a virada do sculo,
vrios atores sociais e polticos passam a buscar solues para seus problemas de
maneira independentemente da ao do governo. Observa-se as pessoas cada vez
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mais envolvidas e comprometidas com a comunidade de servios pblicos trazendo
ao social confiabilidade e eficincia em servios pblicos, sendo estes por meios do
terceiro setor, do governo ou voluntariado.
Para Robert Denhardt (2004:173), que atualmente descrevem o Novo
Servio Pblico como uma alternativa para a Nova Gesto Pblica Explicam que a
proposta do Novo Servio Pblico est inspirado na teoria poltica democrtica
principalmente quando se refere a conexo entre cidados e seus governos e
abordagens alternativas gesto e ao modelo organizacional sendo mais humanstica
na teoria da administrao pblica.
O Novo Servio Pblico expressa na liderana e na gesto dos rgos
pblicos, um interesse renovado pelos valores democrticos. Nesta expresso,
vrios autores tentaram remodelar sua perspectiva bsica no campo da administrao
pblica, partindo de uma preocupao tradicional com eficincia e performance
para um interesse equilibrado em favor da responsividade democrtica. No processo
de construo da Gesto Democrtica Participativa no Brasil essa noo do Novo
Servio Pblico contribui na remodelao do Estado, para uma mudana de
mentalidade na busca de uma gesto mais participativa.(DENHARDT 2004:173).
Antes de aprofundar os pontos que envolvem as mais recentes teorias na
Administrao Pblica, verifica-se que aps o Estado Novo a administrao
identificada a partir de suas reformas. Conforme Petrucci e Schwarz (1999:08), o
Brasil passou por trs grandes reformas. A primeira a Reforma Burocrtica de
1936, que buscou montar um corpo burocrtico clssico, de funcionrios do Estado.
A segunda reforma, pode ser apresentada pelo Decreto-Lei 200, de 1967, continha
uma preocupao com o enrijecimento da burocracia. Sendo ambas implementadas
em contextos de ditadura poltica e sem a participao da sociedade.
J a terceira se caracteriza pela Reforma Gerencial, iniciada em 1995. a
primeira a pensar o setor pblico do pas com uma viso mais democrtica, onde o
Estado deve estar voltado para o atendimento dos seus cidados, as instituies
pblicas devem ser eficientes e eficazes. Temos a Reforma do Estado e mais
especificamente a Reforma do Aparelho do Estado, ou seja do conjunto terico que
vem alimentando as vrias iniciativas de reforma ao redor do mundo, que costuma
ser denominado da Nova Administrao Pblica.
Identifica-se, trs modelos que se sucederam na evoluo do aparelho estatal
brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrtico e o gerencial. A administrao
patrimonialista

tpica dos Estados que antecedem o avano do capitalismo
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industrial. A administrao burocrtica baseada em um servio civil profissional,
na dominao racional-legal observado na dcada de 30 no Brasil. J a administrao
gerencial, vista na dcada de 90, de forma mais expressiva, tambm pode ser
denominada a nova gesto pblica.
No tocante as tcnicas mais gerenciais e consideradas mais eficientes eram
aplicadas em rgos da administrao pblica muito antes do decreto-lei n.200/67,
que buscou introduzir prticas gerenciais no setor pblico. Desta forma, apesar dos
esforos de implantao de um modelo gerencial, as prticas patrimonialistas de se
governar e administrar o Estado ainda so comuns no cotidiano da administrao
pblica, em todos os trs nveis de governo e poderes.
O autor Torres (2004:01)

esclarece que nem mesmo o modelo burocrtico
foi plenamente implantado no Estado brasileiro, que permanece sendo administrado
atravs de prticas que muitas vezes ignoram os princpios de impessoalidade,
publicidade, especializao e profissionalismo. evidente a capacidade de
resistncia do patrimonialismo na cultura poltica da administrao pblica
Verifica-se na Histria do Brasil que tivemos quase quarenta anos
controlados por oligarquias civis quase anti-republicanas, hostis nao, ao Estado e
cidadania. Seguiram-se vrias dcadas de tutela militar. Assim, a vida poltica no
conseguiria agir de maneira livre.
At a Revoluo de 30, o modelo patrimonial de administrao pblica
predominante. Constata-se que a sociedade brasileira foi criada e desenvolvida sob o
controle atento de um Estado centralizador e espoliado por uma elite patrimonial e
burocrtica que insiste por muito tempo em enriquecer e garantir os privilgios da
excluso da maioria. Por essa herana pesada, a administrao pblica brasileira
caracterizada por um vis patrimonial profundo.
No que toca a administrao pblica, as conseqncias dessas
transformaes visam ampliar o acesso ao Estado e organizar a composio poltica
com novos e emergentes atores sociais. Foi em 1936, cria-se o Conselho Federal do
Servio Pblico Civil (Lei n. 184, de 28 de outubro de 1936), que deu origem em
1938 ao Departamento do Servio Pblico (DASP), que percorre longe trajetria e
extinto em 1986.
Para Bresser (2003:31) passou a defender a flexibilizao no mbito do
servio pblico, sobre a estabilidade, o regime jurdico nico, a isonomia, ou
igualdade de todos perante lei, e s formas de organizao da administrao. A
defesa compreendida tambm a unificao dos mercados de trabalho e a superao
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do modelo burocrtico, adotando-se a chamada publicizao dos servios pblicos
atravs da transferncia de atividades de alguns setores do Estado para organizaes
sociais, cabendo ao estado o financiamento das atividades, como participao
mnima nos colegiados responsveis pelas organizaes sociais que geririam estes
recursos e servios pblicos, notadamente nas reas de sade, educao, cultura e
cincia e tecnologia.
A Reforma gestada no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado, discutida e aprovada na Cmara de Reforma do Estado e vem a lume atravs
do Plano Diretor da Reforma do Estado com rubrica presidencial. O diagnstico de
crise do Estado, definida como: crise fiscal, caracterizada pela perda do crdito por
parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; pelo esgotamento da
estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o
Estado de bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de
importaes no terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; a superao da
forma de administrao pblica burocrtica.
No que toca a recuperao da governana ou capacidade financeira e
administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo (problema
econmico e administrativo), envolve: superao da crise fiscal (aspecto financeiro);
a redefinio das formas de interveno no plano econmico-social (aspecto
estratgico); a superao da forma burocrtica de administrar o Estado (aspecto
administrativo).
Cabe lembrar que governana e governabilidade diz respeito ao conjunto
dos instrumentos tcnicos de gesto que assegure a eficincia e a democratizao das
polticas pblicas. No que tange a governana refere-se ao conjunto de mecanismos e
procedimentos para lidar com a sociedade participativa e plural, implica em
aperfeioar os meios e torn-los eficientes.
Para Bento (2004:85), no que toca a governabilidade, refere-se s
condies do ambiente poltico onde se praticam as aes da administrao, base
de legitimidade dos governos, credibilidade e imagem pblicas da burocracia.
Segundo o autor importante perceber a diferena entre governabilidade e
governana, pois remete distino entre reforma do estado e reforma do aparelho
do Estado, no sentido de aumentar a eficcia e eficincia.
Como foi colocado no incio do captulo, a reforma do Estado diz respeito a
redefinio das funes do Estado, seu padro de interveno econmica e social, suas
relaes com o mercado e com a sociedade civil e entre os poderes Executivo,
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Legislativo e Judicirio. A reforma do aparelho do Estado diz respeito reformulao
da forma burocrtica de administrao e de prestao de servios pblicos, mediante a
elaborao de novas ferramentas gerenciais, jurdicas e tcnicas, aprimorando assim a
capacidade de implementao de polticas pblicas que produzam resultados. Para
Bresser (1998:33) a governana em um Estado s pode surgir quando seu governo tem
condies financeiras de transformar em realidade as decises que toma. Para ele a
governabilidade uma capacidade poltica de governar, derivada da relao de
legitimidade do Estado e de seu governo com a sociedade. governana a capacidade
financeira e administrativa de um governo ampliar suas polticas.
Neste sentido, o Brasil esto presentes elementos razoveis de
governabilidade e a governana que deficiente, pois na sua opinio a governana
eficiente aumenta a legitimidade da poltica estatal e desta maneira a governabilidade
do pas, aumentada como conseqncia.O Aumento da governabilidade ou da
capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir a legitimidade e
governar (problema poltico), envolve a legitimidade do governo perante a
sociedade. Sem governabilidade impossvel a governana; a crise poltica assim
sinnimo de crise de governabilidade.
Conclui-se que a reforma no se orientou, pois, para o desenvolvimento da
democracia e da cidadania e para melhor atendimento da populao, no possibilitou
tampouco a sustentabilidade poltica e a legitimidade das aes governamentais.
Cabe ressaltar, segundo Diniz (1997:30) que o termo governabilidade est
relacionado s condies sob as quais se d o exerccio do poder em uma dada
sociedade, tais como: caractersticas do regime poltico (democrtico ou autoritrio);
Forma de governo (parlamentarista ou presidencialista), relao entre os poderes,
sistemas partidrios, sistema de intermediao de interesses.
Para Diniz (1997:30), a crise de governabilidade e a crise do Estado so
indissociveis e devem ser focalizadas em suas mltiplas dimenses, as estratgicas
de enfrentamento da crise no podem perder de vista a meta da consolidao da
democracia, reduzindo o divrcio executivo-legislativo e Estado-sociedade. Assim,
ao aumentar os graus de governabilidade de uma ordem democrtica exige no
apenas um melhor desempenho da mquina burocrtica, com elevao de seu nvel
tcnico, mas tambm uma maior responsabilidade do Estado diante das demandas
dos diferentes segmentos da populao.
Referindo-se a poltica implementada a partir da reforma do Estado, esta
aumentou a pobreza e as desigualdades sociais, dificultando o acesso aos servios
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bsicos. Verificam-se alteraes na cobertura, na universalidade e na eqidade das
polticas pblicas, que se tornaram cada vez mais focalizadas, descentralizadas,
desconcertadas.
Constata-se a ineficincia estatal no que se refere ao atendimento das
demandas coletivas. Identifica-se uma democracia deficitria no que tange garantia
de igualdade de condies para o exerccio de uma cidadania plena, uma inrcia na
prestao de servios bsicos e a ausncia de canais para a expresso de direitos
elementares. O Estado Brasileiro precisa estabelecer e por em prtica a poltica de
recursos humanos, ser radicalmente democratizado, construir um aparato burocrtico
capaz de produzir inovao organizacional e gerencial permanente, coordenar e
planejar atuar de modo descentralizado e estimular a gesto governamental,
encontrar formas de se refinanciar, de se fortalecer e de ser novamente legitimado. O
Estado precisa ser democratizado de maneira intensa, gil e flexvel, precisa se
impor com soberania na nova estrutura da economia mundial, regular
democraticamente a economia, coordenar o desenvolvimento e desenhar polticas
sociais ativas, agressivas e radicais.
De acordo com Torres (2004: 27), conclui-se que o crescimento da
burocracia pblica causa direta dos avanos democrticos experimentados pelo
mundo ocidental, de forma intensa a partir do sculo XX. Por outro lado, verifica-se
que a conquista dos direitos civis e polticos no implicou no aumento do aparelho
estatal, que permaneceu restrito nos sculos XVIII e XIX, a conquista dos direitos
sociais exigiu uma reformulao que implicou um intenso aumento da atuao da
administrao pblica, que passa a atender s demandas de polticas pblicas de
incluso social.
Percebe-se que as atribuies da administrao pblica foram crescendo e
abarcando quase todas as esferas da sociedade organizada. Como resultado da
democratizao do Estado, a administrao pblica

ganhou novas e complexas
atuaes nas reas da sade, educao, lazer, previdncia social, relaes de trabalho,
criou-se uma quantidade infinita de setores que exigem ampla fiscalizao,
interveno e regulao.
Contudo, inegvel que a operao dos mecanismos da democracia
provocou a redefinio do papel do Estado na sociedade, tendo como resultado a
ampliao de suas funes. Para entender o processo de reforma do Estado basta
pensar na presso que operao do regime democrtico gera sobre a administrao
pblica. Assim, percebe-se que o Estado est sendo lapidado pela democratizao.
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Assim, aponta-se os princpios
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do Novo Servio Pblico, segundo
Denhardt (2004:181) so: servir a cidados, no a consumidores; visar o interesse
pblico; dar precedncia cidadania e ao servio pblico sobre o empreendedorismo;
pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability no
simples; servir em vez de dirigir; dar valor s pessoas, no apenas produtividade.
Para os autores o Novo Servio Pblico busca encontrar valores compartilhados e
interesses comuns por meio de um dilogo generalizado e engajamento dos
cidados.E desta forma, o prprio servio pblico visto como uma extenso da
cidadania, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos
pblicos.
Sob este prisma, Denhardt (2004:182) explica que diferentemente da Nova
Gesto Pblica, construda sobre conceitos econmicos como o auto-interesse, o
Novo Servio Pblico formado sobre a idia de administradores pblicos a servio
de cidados, procurando envolv-los totalmente com quem servem. Desta maneira,
o Novo Servio Pblico proclama uma nova viso, mais participativa para os
administradores pblicos da atualidade e do futuro.
Tendo como pano de fundo as tentativas das reformas ao longo da histria no
Brasil, verifica-se que o modelo gerencial mais adequado para o Estado no Brasil

13
1.Servir ao invs de guiar: um papel crescentemente importante do servidor pblico ajudar os
cidados a articular e conhecer seus interesses compartilhados, em lugar de controlar ou guiar a
sociedade em novas direes.2.Interesse pblico a pontaria, no o subproduto: administradores
pblicos tem que contribuir para construir um coletivo, noo compartilhada de interesse pblico. A
meta no achar solues rpidas dirigidas por escolhas individuais, mas sim criao de interesses
compartilhados e o compartilhamento de responsabilidade. O papel do governo ser o de assegurar
que predomine o interesse pblico.3.Pensar estrategicamente, agir democraticamente: polticas e
programas que satisfaam as necessidades pblicas podem ser efetivamente e responsavelmente
alcanados por esforos coletivos e processos colaboradores.4.Servir cidados, no aos clientes: o
interesse pblico resultado de um dilogo sobre valores compartilhados, em lugar de agregao de
interesses prprios ( individuais). Ento, servidores pblicos somente no respondem s demandas de
cidados, mas focalizam na construo de relaes de confiana e colaborao com e entre
cidados.5. Accountability no simples: os servidores pblicos devem estar atentos mais que o
mercado, eles tambm devem estudar a lei estatutria e constitucional, valores comunitrios, normas
pblicas, padres profissionais e interesses de cidados.6. Valorizar pessoas, no somente
produtividade: as organizaes pblicas e as redes nas quais elas participam so mais propensas a
terem sucesso se forem operadas por processos de colaborao e compartilhamento de liderana
baseado em respeito por todas as pessoas.7. Valores de cidadania e servio pblico acima dos
empresariais: o interesse pblico melhor oferecido pelos servidores pblicos e cidados
comprometidos em fazer contribuies significantes sociedade no lugar de gerentes empresariais
que agem como se o dinheiro pblico fosse deles prprios. (Cf.DENHARDT, Robert. B. Teoria
Geral de Organizaes Pblicas. 4
a
ed. Thompson/ Wadsworth, 2004, p.182)
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contemporneo aquele focado na Administrao Pblica de carter democrtico-
participativo.O modelo gerencial deve contribuir de forma essencial para possibilitar a
democratizao das instituies polticas e econmicas, baseado num processo de
interao e comunicao, de participao popular, tornando possvel uma sociedade
fundamentada na solidariedade real, no consenso e no entendimento entre interesses
particulares e os interesses gerais da sociedade atual, com a finalidade de um processo
de resoluo definitiva para as demandas sociais.Conforme estudamos, um processo
longo de transformao da cultura poltica e das relaes Estado-sociedade.
Deve-se considerar, que a Constituio de 1988 aponta para um Estado
Social e Democrtico de Direito, que vai mais alm, de carter inovador que busca
traar novos horizontes administrao pblica brasileira. Portanto, este o modelo
mais adequado que atender as necessidades da sociedade atual, pois atravs de
mecanismos como a participao, por exemplo, rompe-se com as barreiras do Estado
e da Sociedade aproximando-os.
Conclui-se que o Estado Democrtico de Direito tem a responsabilidade de
cumprir a lei e de assegurar os direitos e garantias fundamentais, a partir do momento
que os consagra como valores primordiais, o Estado torna-se o maior responsvel
pela efetivao desses direitos. Portanto, no basta somente existir leis, preciso
ordenaes estatais que se direcionem para concretizao das necessidades sociais.
Observa-se que no suficiente que os direitos e garantias fundamentais estejam
elencados nos mandamentos legais para modificar um Estado em Estado
Democrtico de Direito, mas sim atuar de maneira organizada e coordenadora dos
cidados para exigir a concretizao desses direitos aos Poderes, Executivo,
Legislativo e Judicirio. Percebe-se a dicotomia que existe entre o direito nos textos
e o direito na prtica da sociedade brasileira, pois ainda est cercada pelos anis
burocrticos e segmentos tecnocrticos, fraes das classes dominantes reproduzindo
estruturas sociais discriminatrias. Isto se reflete na sociedade como um todo, em
diversas reas como no Direito e na Administrao.
5 O PAPEL DA CONSTITUIO DE 1988 NA ADMINISTRAO PBLICA
DEMOCRTICA NO BRASIL
Antes de compreender qual o papel da Carta Maior na Gesto Democrtica
Participativa no Brasil, cabe tecer o conceito de Constituio. De acordo com
Ferdinand Lassale (1998:29), na obra A essncia de uma Constituio, aponta que
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a Constituio mais do que uma simples lei, e desta forma no sendo como as
outras, pode-se denomin-la de lei fundamental da nao, uma forma ativa que
exige que as demais leis sejam o que realmente so Para este autor a Constituio
uma questo de poder, pois reflete fatores reais e efetivos de poder. (LASSALE
1998:29).
Sabe-se que o termo Constituio firmou-se com os americanos na
Revoluo de 1776-1787 e posteriormente na Revoluo Francesa de 1789, dando
sua contribuio para todo Ocidente Contemporneo. Pode-se afirmar que o
constitucionalismo originou-se das mencionadas revolues, como forma de
submeter o poder poltico ao direito, limitar suas funes, garantir o direito de
liberdade aos cidados e estabelecer a separao dos poderes.
J para Konrad Hesse (1991:12), a constituio jurdica traz consigo um
significado prprio, na medida que realiza a sua pretenso de eficcia, vai adquirindo
fora. Hesse explica que a constituio s se converte em fora ativa se estiver
presente na conscincia geral do povo e principalmente dos seus governantes, essa
vontade de constituio.
Nesse rumo, o autor Carl Schmitt (1992:46) explica que no processo
histrico da constituio moderna, o conceito ideal e dominante de Constituio de
Estado aquele que corresponda s demandas da liberdade burguesa, com garantias
como o reconhecimento dos direitos fundamentais, da diviso de poderes
(Legislativo, Executivo e Judicirio) considerado como necessrio de uma
constituio liberal e autntica.
Portanto, a Constituio o marco do denominado Estado Democrtico de
Direito. Trata-se da Lei Maior, garantidora dos direitos fundamentais e que organiza
politicamente a nao. So as Constituies que estabelecem garantias fundamentais
e organizam o Estado por meio de seus poderes.
Observa-se no Brasil assim como em outros pases, o Direito Constitucional
e o Administrativo consagram o princpio da participao de maneira expressiva. A
Constituio Federal brasileira avanou a mera enunciao dos princpios da
Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma srie significativa de normas
voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos na Administrao Pblica.
No que tange a Administrao Pblica atualmente, passa a adotar novos
mtodos de atuao voltados para a cultura do dilogo, de favorecer o trabalho da
sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administrao depende da vitalidade
das intervenes sociais e da dinmica dos atores sociais. A Administrao assume
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hoje a funo de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser
mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocrticos puramente gerenciais
e neoliberais.
Constata-se no texto constitucional aprovado em 1988, um conjunto de
aspiraes da sociedade civil no tocante participao e transparncia na gesto
pblica, sendo o resultado dos processos de mobilizao e das presses exercidas por
vrios segmentos da sociedade. A Constituio de 1988 acentuou esse processo de
forma decisiva, ao institucionalizar princpios pautados em conceitos como
participao e controle social. O texto constitucional exerceu influncia determinante
no formato e contedo das polticas pblicas que se seguiram no debate sobre
participao e espaos pblico no Brasil.
O texto constitucional, aponta para o exerccio da soberania popular
atravs da adoo de uma teoria democrtica participativa. No art.14, ela prev a
utilizao dos mecanismos diretos de participao popular, iniciativa popular,
referendo e o plebiscito, na soberania popular.A partir da utilizao desses
instrumentos, possibilita-se a implementao inicial e gradual da democracia
participativa, reestruturando o modelo de delegao de poderes, instaurado pelo
Estado Liberal.
Faz-se mister a anlise individual das caractersticas e das implicaes
positivas e negativas de cada instrumento, procurando resgatar a cidadania, uma vez
que recolocam o sujeito como participante ativo na elaborao de projetos de
interesses locais e tambm na tomada de decises, implicando maior
responsabilidade poltica por parte dos cidados.
Observa-se que estamos diante da construo de nova cidadania, que precisa
formar um lao entre a cultura e a poltica, constituindo diferentes sujeitos polticos,
transformaes culturais como alvo da luta poltica e da luta cultural como
instrumento para a mudana poltica.
A nova cidadania inclui o processo de inveno e criao de novos
direitos, que surgem de lutas e prticas reais. So exemplos: o direito aos povos
indgenas, direitos diversidade cultural, a toda coletividade, a proteo a cultura, o
direito autonomia sobre o prprio corpo, o direito proteo do meio ambiente, o
direito moradia, a construo da cidadania de baixo para cima, a adaptao dos
prprios movimentos sociais nova democracia, a formulao de um projeto para
uma nova sociabilidade, que permitem construo da experincia democrtico-
participativa, no interior da prpria sociedade.
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Entende-se que essa nova cidadania funciona como um projeto para uma
nova sociabilidade, com um formato mais igualitrio de relaes sociais em todos os
nveis. Isso implica tambm reconhecer o outro sujeito como portador de direitos
legtimos, dentro de uma concepo pblica da sociedade. Possibilita-se que esses
direitos possam se consolidar no debate e na negociao de conflitos, tornando
possvel sua reconfigurao de uma dimenso tica da vida social.
Sabe-se que a adjetivao democrtica traz consigo a possibilidade de
realizao e proteo de direitos fundamentais que tiveram sua compreenso
entendida pelo Estado Social de Direito. Segundo Novais, quando se fala em Estado
Democrtico de Direito pressupe a existncia de regras da democracia poltica tais
como a livre eleio de uma assemblia representativa de todos os cidados, a
legitimao democrtica de todos os rgos de poder ao reconhecimento do
pluralismo partidrio, direito de oposio e princpio de alternncia democrtica,
assim como os direitos de participao poltica sem discriminaes de sexo, raa,
idade, convico ideolgica ou religiosa e condio econmica, social ou cultura.
Entende-se que o modelo estrutural de Estado defendido pela Constituio
brasileira exeqvel, desde que tenha a aproximao dos cidados e o Estado de
maneira ativa como o autor Nogueira (2004:34) salienta o Estado ativo no existe
sem a participao ativa da sociedade civil.
Neste contexto, o autor Denhard (2004:183) explica que papel do cidado
consiste em ver o interesse pblico mais amplo, ou seja alm do auto-interesse, um
papel que exige mais do cidado que tem durao mais longa. Constata-se que esta
maneira de pensar a cidadania democrtica cobra muito mais do indivduo. Desta
forma, o autor ressalta que preciso um conhecimento mais amplo dos problemas
pblicos, alm do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com
a comunidade. necessrio que os cidados possuam, ou venham a adquirir, certas
qualidades de carter, ou virtudes cvicas.
Percebe-se que a construo de um espao poltico pautado na pluralidade
de prticas participativas e atuaes coletivas implementadas por novos sujeitos
coletivos permite edificar um novo paradigma de organizao da vida social.
Portanto, busca-se a participao cidad por meio dos novos atores
coletivos, que faz a juno do fazer ou tomar parte no processo poltico-social, por
indivduos, grupos ou organizaes que tem interesses, valores que atuam num
espao de diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania,
enfatizando as dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e
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responsabilidades, inclusive os que esto excludos do exerccio dos direitos, de at
mesmo de ter direitos.
No mundo moderno, da sociedade capitalista, de sociedade de classes e o
Estado democrtico representativo, pode-se, visualizar quatro grandes modalidades
de participao; De acordo com Nogueira, tem-se a participao assistencialista, que
possui natureza filantrpica ou solidria; a participao corporativa, dedicada
defesa de interesses de determinados grupos sociais ou de categorias profissionais,
sendo uma participao mais fechada em si e de certa forma excludente; a
participao eleitoral que visa apenas a defesa de interesses particulares, porm
interfere diretamente na governabilidade e tem efeitos na coletividade; a participao
poltica inclui tanto a participao eleitoral, quanto a participao eleitoral e a
participao coletiva. Percebe-se na participao poltica o simples ato de votar uma
maneira de participao. Ela se Realiza tendo em vista a comunidade como um todo
com a questo do poder e da dominao.
cada vez mais consensual perceber a importncia da atuao dos cidados
no fortalecimento do processo democrtico por meio da participao conforme a
Constituio brasileira, afim de responder as demandas sociais, econmicas e
tambm ambientais que lhe apresenta o sculo XXI. As questes ambientais e seus
conflitos so na maioria das vezes designadas como assunto para as elites polticas e
econmicas. Porm, observa-se que a resoluo de questes ambientais solucionam
junto problemas sociais.
Porm, pode-se concluir, que a Constituio por si s no muda a vida das
pessoas e nem soluciona os problemas do pas. O que ela oferece a sustentao
legal aos atos dos cidados e deve representar a vontade popular. Assim, o que muda
ou lapida a realidade de crise a participao conforme j destacamos em outro
momento, pois com a participao dos cidados em todos os setores de deciso e
execuo de polticas pblicas da sociedade, de maneira que as aspiraes do povo
sejam atendidas. Pois na organizao e na luta pelos objetivos que o povo que se
encontram as solues para a crise do Estado brasileiro.
Portanto, visvel as transformaes ocorridas no Estado brasileiro e
principalmente no seu relacionamento Estado e Sociedade Civil, foram absolutas em
determinados momentos como no surgimento do Estado moderno e na sua passagem
para o Estado Contemporneo. Essas mudanas atingem tanto a Administrao e
quanto o Direito, com o surgimento de novos instrumentos e mecanismos que podem
ser chamados de novos direitos, sendo que eles correspondem a direitos decorrentes
da relao de cidadania.
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Percebe-se que o modelo de administrao mais adequado para sociedade
brasileira a gesto pblica democrtica participativa, pois ela procura aproximar
atravs da participao a Sociedade e o Estado para enfrentar as adversidades que
vivemos na atualidade. Nem o Estado, nem a Constituio se atuarem sozinhos
podem resolver estas complexas questes.
6 CONSIDERAES FINAIS
Diante de todo o exposto, conclui-se que o papel do cidado consiste em ver
o interesse pblico mais amplo, ou seja alm do auto-interesse, um papel que exige
mais do cidado que tem durao mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar
a cidadania democrtica cobra muito mais do indivduo. preciso um conhecimento
mais amplo dos problemas pblicos, alm do senso de pertencimento, um interesse
pelo todo, um elo moral com a comunidade. necessrio que os cidados possuam,
ou venham a adquirir, certas qualidades de carter, ou virtudes cvicas.
Portanto, busca-se a participao cidad por meio dos novos atores
coletivos, que faz a juno do fazer ou tomar parte no processo poltico-social, por
indivduos, grupos ou organizaes que tem interesses, valores que atuam num
espao de diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania,
enfatizando as dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e
responsabilidades, inclusive os que esto excludos do exerccio dos direitos, de at
mesmo de ter direitos.
Entende-se que a gesto pblica modelada para o Estado no Brasil,
conforme a Constituio de Federal em pauta, pode ser entendida como a Gesto
Pblica Democrtica Participativa, pois considera a Administrao Pblica pautada
por critrios de legitimao democrtico-participativa.
A Constituio Brasileira de 1988, representa um avano no que tange ao
modelo conceitual de estrutura Estatal, posto que tambm traa novos rumos
administrao pblica no pas, de forma bem diferente das cartas magnas
anteriores.
O modelo de Gesto Pblica Democrtica e Participativa consagrado pela
Constituio de 1988 refora a natureza essencialmente coletiva dos novos direitos,
dentre os quais destacam-se os direitos elaborados para os povos indgenas, para os
quilombolas e a outras populaes tradicionais.
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Embora a Constituio de 1988 signifique um avano na legislao e gesto
administrativa pblica do pas, preciso construir uma conscientizao poltica das e
nas coletividades, no haver cobrana de direitos. Muitos so os fatores que
contribuem com a distncia entre a lei, a ordem gerencial pblica e a realidade do
social brasileira, posto que a politizao uma necessidade educativa fundamental
para a democracia participativa brasileira.
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