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Cohesin social: inclusin y sentido de
pertenencia en Amrica Latina y
el Caribe
Ernesto Ottone (dir), Ana Sojo (coord.).
Santiago, CEPAL, Ediciones Naciones Unidas, 2007
La obra Cohesin social: inclusin y sentido de pertenen-
cia en Amrica Latina y el Caribe, es reejo del cambio de
enfoque experimentado por la CEPAL en el ltimo tiempo. La
propuesta de desarrollo de polticas econmicas sustentadas
en el desarrollo de la cohesin social responde a una nueva
consideracin de los efectos de la globalizacin y del sistema
neoliberal, donde no solo la pobreza y la exclusin son con-
sideradas efectos negativos. Consecuentemente, los pases se
han visto enfrentados a la necesidad de incorporar valores o
conceptos sico-sociales al anlisis y desarrollo de propuestas.
El sentido de pertenencia social, la comunidad de valores y
el compartir un proyecto de futuro colectivo adems del
aatamiento de sistemas democrticos- han adquirido nueva
signicacin y gravitacin, al ser considerados ejes fundamen-
tales para lograr el ansiado desarrollo econmico.
La importancia de la cohesin para el desarrollo de la Re-
gin constituy la temtica fundamental de la XVII Cumbre
Iberoamericana, realizada en Chile en noviembre del 2007.
En dicha ocasin, en la que participaron 22 naciones, se pro-
puso el concepto de cohesin social como articulador de las
polticas sociales de los diferentes pases y de la cooperacin
e integracin en la regin. Los resultados de la Cumbre se
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e

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reunieron en la Declaracin de Santiago
1
, la que bsica-
mente asumi las recomendaciones de la CEPAL expuestas
en la obra reseada, vale decir, la elaboracin de un pacto
de cohesin social.
A poco ms de un ao de esta declaracin, las polticas
sociales que conforman dicho pacto enfrentan grandes
desafos, en la medida en que el contexto de profunda crisis
econmica reactualiza y torna fundamentales las reexiones en
torno a la realizacin de reformas estructurales en los sistemas
de proteccin social, participacin ciudadana y redistribucin
del ingreso.
El trmino cohesin social tiene mltiples acepciones
y alcances, aunque la dicultad inherente a su denicin,
limitacin y conocimiento esencialmente vinculado al sinn
de factores que involucra, tanto a nivel conceptual como
cuantitativo es ampliamente compartido. Consecuentemente,
la reexin que plasma la CEPAL en este libro, constituye un
intento de dar al concepto mayor perl, identidad y profun-
didad de modo que pueda llegar a ser un faro importante de
las polticas pblicas.
En un sentido amplio, respecto de la vida en sociedad, la
cohesin puede entenderse como el efecto combinado del nivel
de la brechas de bienestar entre individuos y grupos; los me-
canismos que integran a los sujetos y a las colectividades, a la
vez, que los dispositivos que integran a los individuos y grupos
a la dinmica social; y el sentido de adhesin y pertenencia a
la sociedad por parte de los mismos. Por lo tanto, se reere
tanto a la ecacia de los mecanismos instituidos de inclusin
como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que
forman parte de un determinado sistema social.
La importancia de la cohesin radica en que esta cons-
tituye o es parte de la solidaridad social necesaria para que
sus miembros sigan vinculados a ella. En la medida en que
estos lazos crean obligaciones al individuo, ejercen presiones
funcionales que moderan el egosmo y le permiten reconocer
su dependencia respecto de la colectividad. As concebida, es
1
<http://www.iberchile.cl/prontus_iberchile/site/artic/20071110/
asocle/20071110152653/declaracion_de_santiago_en_espanol_ver-
sion_nal.pdf>.
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planteada como un n y un medio a la vez. Es un n en la
medida en que orienta las polticas pblicas y es un medio, ya
que las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesin
social brindan un mejor marco institucional para el creci-
miento y operan como factor de atraccin de inversiones, al
ofrecer un ambiente de conanza y reglas claras.
En relacin con la medicin estadstica del nivel de cohe-
sin, en la actualidad la regin latinoamericana no cuenta con
un sistema de indicadores que tenga una coherencia mnima
y menos an que evale la ecacia de las polticas pblicas
en la materia. Por lo tanto, para su evaluacin es necesario
remitirse al modelo adoptado por el Consejo Europeo en
Laeken. Dicho sistema con el objetivo de establecer niveles
de inclusin considera dieciocho indicadores, que a su vez
cubren cuatro reas temticas centrales: ingreso, empleo,
educacin y salud. Para Amrica Latina, la perspectiva de
medicin aportada por dichos indicadores es indispensable,
pero debera ser complementada con otros que rescaten la
dimensin subjetiva de la cohesin social, ya que esta implica
considerar las percepciones y disposiciones de la ciudadana
frente al modo en que actan los mecanismos de inclusin y
exclusin.
Considerando que tradicionalmente la educacin y el
empleo han sido, y siguen siendo para la mayora de las per-
sonas, los dos principales mecanismos de inclusin social, la
regin presenta algunas singularidades, o males endmicos,
que ponen un signo de interrogacin a las condiciones para la
cohesin social. Primero, es difcil lograr tasas de crecimiento
que generen los recursos necesarios para promover un mayor
bienestar, as como conjugar crecimiento y equidad, aunque
la pobreza y las brechas en materia de pobreza se explican, en
gran parte, como consecuencia de la desigualdad distributiva
-la ms elevada de todas las regiones ya que, el crecimiento
econmico elevado y sostenido es considerado esencial para
lograr mejoras importantes en el bienestar de la poblacin ms
carenciada como seala el libro en comento: Si la distribu-
cin del ingreso no fuese tan desigual, con el mismo ndice
de ingreso por habitante el nivel de pobreza podra ser muy
inferior al actual. Adems, deben tomarse medidas para en-
frentar las serias restricciones en el mundo del trabajo, que da
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cuenta de la segmentacin histrica en el acceso a los activos
y a la insercin productiva. Otro elemento fundamental es la
disociacin existente entre activos materiales y simblicos,
ya que mientras el mayor acceso a la educacin y a las redes
de comunicacin se traduce en un incremento de activos
simblicos, la volatilidad del crecimiento, la desigualdad
y las restricciones del empleo dicultan el acceso a activos
materiales. Continuando, la negacin del otro constituye una
marca secular de ciudadana incompleta en la regin; as, por
tratarse de sociedades pluritnicas y pluriculturales, diferen-
tes grupos han sufrido distintas formas de discriminacin o
exclusin. Globalmente, los cambios culturales fomentan
un mayor individualismo, pero no es claro cmo recrean los
vnculos sociales y la mayor complejidad y fragmentacin del
mapa de los actores sociales hace ms difusa la conuencia de
aspiraciones comunes. Indudablemente, existe menor claridad
respecto del orden simblico y menor certidumbre respecto de
las normas mnimas de sociabilidad. Cabe mencionar tambin
la existencia de una gran brecha entre derecho y realidad, entre
normativa y efectividad. Por ltimo, es fundamental recalcar
que estas caractersticas se desarrollan en un contexto de
sistemas de proteccin social de muy baja cobertura.
La obra considera tambin factores psicosociales que inci-
den en la cohesin, referidos principalmente a las percepciones
de los individuos acerca de solidaridad que la sociedad les
brinda
2
, percepciones sobre las que se construye una visin
integrada o excluyente de esta. El tema de los factores sico-
sociales genera un problema fundamental, en la medida en
que los avances en materias de bienestar no coinciden con
la apreciacin que se reeja en sondeos de opinin, primera
seal de que las falencias gravitan ms que los logros en la
apreciacin de las condiciones de vida.
El bienestar, o la percepcin del mismo, es muy importante
para la cohesin, ya que posibilita el sentido de pertenencia a
la sociedad y la valoracin de sus mecanismos establecidos de
inclusin social, como son la justicia y el empleo. Sobre estos
2
El examen de estos componentes subjetivos se basa en el anlisis de
sondeos de opinin, basicamente Latinobarmetro, realizado
anualmente desde 1996 y que proporciona informacin comparable
entre pases latinoamericanos.
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aspectos, la obra entrega diversos ndices para Amrica Latina
y el Caribe. Predomina en el continente una visin negativa de
la justicia, donde la percepcin generalizada es que no todas las
personas son iguales ante la ley. Asimismo, hay desconanza
respecto de lo justos y cumplidores de las normas que pueden
ser los dems. En relacin con el trabajo, hay escasa conanza
en la meritocracia y la preocupacin frente a la inestabilidad
laboral es muy elevada (72% en el perodo 2002-2003). Otro
aspecto que inuye en la cohesin social tiene que ver con la
percepcin del grado de conanza que puede tenerse respecto
de las instituciones. Los latinoamericanos depositan el mayor
grado de conanza en la televisin (sobre el 50%) y, en grado
descendente, sobre las fuerzas armadas, la polica, el poder
judicial, el congreso y los partidos polticos. Por otra parte, la
tendencia conrmada es que en los pases con mayor pobreza
y mayor poblacin indgena, las percepciones sobre la justicia,
la solidaridad y la proteccin social son predominantemente
negativas, esto porque son esos los sectores de la poblacin
que ms sufren la exclusin y la discriminacin.
Las condiciones subjetivas predominantemente negativas
en el rea estudiada estaran muy lejos de propiciar un com-
promiso personal y directo con el inters pblico o proyecto
social. Al contrario, estos ndices seran reejo de sociedades
en las que se fraccionan los sentimientos y las conductas
solidarias, restringindolas a las redes familiares, amigos y
comunidad de semejantes. Paradjicamente, el estudio hace
referencia a que la participacin social expresada en la perte-
nencia a organizaciones comunitarias (sobre todo religiosas en
los pases ms pobres) y funcionales (cooperativas, sindicatos,
gremios, etc.) es importante en el continente, y sera especial-
mente alta en la vida social y poltica del pas. Esta ltima
no se da necesariamente a travs de los partidos polticos,
probablemente debido a la visin generalizada de la inutilidad
de los mecanismos eleccionarios
3
. Las percepciones negativas
antes mencionadas repercuten en una baja valoracin de la
democracia como sistema de representacin de los intereses
3
Cerca del 60% de los Latinoamericanos no se siente cercano a nin-
gn partido poltico, manifestando escaso inters en la poltica
institucionalizada.
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colectivos, lo que incide negativamente en la capacidad del
Estado de concertar acuerdos sociales. En nuestro continente
la preferencia por la democracia frente a otros regmenes va
en franco descenso (solo el 43% podra ser considerado de-
mcrata), imponindose el objetivo de desarrollo econmico
por sobre la meta de preservar la democracia.
La falta de conanza de los individuos en la capacidad
del Estado de dar proteccin a sus ciudadanos est tras cada
una de apreciaciones negativas antes mencionadas. Por esta
razn, la CEPAL propone el desarrollo de un contrato de
cohesin social, un acuerdo y compromiso poltico en torno a
este objetivo en toda Amrica Latina y el Caribe, que permita
encarar la fragilidad econmica, social y poltica de la regin.
ste implica establecer mecanismos de dilogo y consulta,
basados en una concepcin participativa o deliberativa de
la democracia, que permitan hacer valer los intereses de los
sectores tradicionalmente excluidos, asumiendo su diversidad
tnica e identitaria.
El primer aspecto del contrato surge de la consideracin
de la inseguridad laboral que predomina en Amrica Latina,
desde las transformaciones econmicas ocurridas en la dca-
da de 1980, que conformaron un escenario susceptible a los
ajustes econmicos y al movimiento de capitales, entre otros
factores. Frente a esto se propone, bajo el curioso concepto
de exiseguridad laboral, avanzar hacia la exibilidad del
mercado de trabajo necesaria en economas ms abiertas y
competitivas, compensando los costos humanos que el ajuste
econmico entraa y contemplando polticas pasivas y activas
del mercado de trabajo. Esto se lograra trasladando el sujeto
de proteccin laboral del puesto de trabajo a la persona; imple-
mentando seguros de desempleo, certicacin de competencias
y empleos de emergencia, entre otras medidas. Un segundo
aspecto es la educacin, pues, adems de ser una herramienta
de formacin de ciudadanos, se relaciona directamente con
el acceso a las oportunidades de bienestar. El sistema educa-
tivo debe brindar mayor igualdad de oportunidades, debe
ser percibido como justo y meritocrtico, adems de facilitar
el trnsito de la educacin al empleo. El tercer pilar de la
propuesta consiste en la conformacin de redes ms inclusi-
vas de proteccin social ante las vulnerabilidades y riesgos,
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permitiendo a los individuos y las familias participar de una
comunidad de proteccin. Para esto se propone instituir la
solidaridad y equivalencia en el nanciamiento de los sistemas
de proteccin, sustentados mediante la combinacin de fondos
contributivos y no contributivos.
En un contexto de crisis econmica, declarada la preocupa-
cin por el reforzamiento de la seguridad social cobra singular
importancia. Sin embargo, la poltica diseada por la CEPAL
no se hace cargo del reconocimiento que hace de los nefastos
efectos socioeconmicos derivados del neoliberalismo, sino
que plantea medidas que hacen ms amable, a nivel de
percepciones, la profundizacin de fenmenos como la exi-
bilidad laboral, la apertura de las economas y la competencia,
que claramente tienen una incidencia negativa en el bienestar
de las clases media y baja. Por otra parte, los mismos ndices
entregados por la CEPAL indican que el reforzamiento de
las polticas de seguridad social es irrealizable bajo el actual
sistema de cargas impositivas (solo de un 17%, lo que resulta
extremadamente bajo si se lo compara con el 41% de la Unin
Europea). Las perspectivas empeoran cuando se consideran los
benecios y exoneraciones otorgados a los sectores de ingresos
ms elevados y a los capitales transnacionales. Adems, el
planteamiento resulta totalmente insostenible en la medida en
que se propone nanciarlo mediante una reforma del sistema
tributario, que reconoce prcticamente imposible de realizar
debido a la injerencia de los grupos de poder.
Una perspectiva que falta por desarrollar, pero que sugie-
ren algunas cifras entregadas por la obra, es el insospechado
alcance econmico de la solidaridad y la participacin social,
sobre todo en contextos de crisis nanciera. En el ao 2001, el
32% de los argentinos (y esta cifra va en aumento) realizaban
trabajos voluntarios a travs de ms de 100.000 organizacio-
nes diferentes, produciendo bienes y servicios equivalentes
al 2,6% del PIB. Dichas cifras presentan una contradiccin
fundamental con lo expuesto en el texto, en cuanto a que la
solidaridad social practicada a nivel comunitario generara
fragmentacin y perjudicara la capacidad del Estado para
generar cohesin social. Por el contrario, el caso argentino
demuestra la importancia de los organismos comunitarios
y funcionales en la generacin de bienes y servicios sociales,
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y evidencian la posibilidad de generar un importante valor
econmico asociado. El anlisis rest importancia a la or-
ganizacin colectiva a nivel micro, otorgando al concepto
de cohesin social exclusiva funcionalidad respecto de las
condiciones actuales de los Estados en Amrica Latina en
un contexto econmico neoliberal, es decir, en funcin de su
visin del desarrollo adecuado a un mundo globalizado de
economas abiertas.
Carolina Bastas y Consuelo Hayden