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ESTADO DBIL Y LOS LMITES A SU PROPIA EXISTENCIA

En este tema trataremos tres aspectos del Estado. Primero, su eficacia como un conjunto de
burocracias; segundo, su efectividad como sistema legal; y tercero, su credibilidad como realizador
del bien comn de la nacin, o del pueblo, Obviamente, ningn estado ha aproximado los valores
ms altos de estas dimensiones y esto seguramente es desafortunado-. Sin embargo, hay
importantes diferencias comparativas a lo largo de estas tres dimensiones. En Amrica Latina,
podemos decir que, con algunas excepciones parciales, hemos tenido y seguimos teniendo estados
que registran un bajo puntaje en las tres dimensiones. La ineficacia de las burocracias estatales ha
sido ampliamente documentada. La escasa y sesgada penetracin de los sistemas legales ha sido
menos mencionada aunque recientemente algunos autores la hemos registrado. (71 ver ODonnell
1993).
Grandes o pequeos en su tamao como burocracias, estos estados son dbiles. Algunos de ellos
han sido dbiles en todos los aspectos, otros han sido eficaces, -a veces terriblemente eficaces-
como mquinas represivas, pero poco han logrado normalizar y homogeneizar sus naciones y
sociedades. El gran tema, y problema, del estado en Amrica Latina en el pasado, y an en un
presente en el que los regmenes democrticos predominan, es que con pocas excepciones, no
penetra ni controla el conjunto de su territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada
y la legitimidad de la coercin que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad como
intrprete y realizador del bien comn. (72 Aunque hay valiosos estudios de casos nacionales queda
por hacer la teora histrico-estructural del Estado en Amrica Latina. Cardoso y Faletto 1969). Este
es un Estado que, por s mismo y por los insumos que operan desde esferas socialmente
privilegiadas, se resiste a ser ensanchado y en el que, adems y con graves consecuencias para su
credibilidad, cuando algunos derechos de clases y sectores subordinados logran ser inscriptos, no
pocas veces ellos no son implementados. Estas falencias son un grave problema por muchas
razones, incluso en trminos de desarrollo econmico y social. Tambin lo son porque estos
estados y sus gobiernos tienen escasa capacidad para democratizar sociedades en las que hay una
larga y muy asentada de desigualdad, demanda persistentes esfuerzos en los que un estado
ensanchado debera jugar un papel central.
En relacin al Estado dbil, hay varias tesis, de las que se enumerar algunas de ellas, siendo las
siguientes:
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1. El problema principal del estado latinoamericano no es el tamao de sus burocracias, sino la
ineficacia de stas, la inefectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad de estado y gobierno.
Este Estado dbil y angosto, es un grave impedimento para avanzar en la democratizacin de los
respectivos pases.
2. Cada pas de la regin tiene sus peculiaridades, pero en casi todas hay una amplia proporcin de
la poblacin que se encuentra por debajo de un piso mnimo de desarrollo humano, en trminos no
slo materiales y de acceso a servicios pblicos, sino tambin de bsicos derechos civiles.
3. Para avanzar en la direccin indicada, habra que ampliar la agenda pblica -en especial de
polticas pblicas-. Esta agenda ha estado monopolizada por cuestiones de naturaleza econmica
(casi siempre definidas segn intereses de clases y sectores dominantes). Asi como por
preocupaciones de seguridad que esa misma agenda a tendido a definir de manera propicia a
criminalizar la pobreza y con ello acentuar el ya hondo hiato entre el sector popular y el resto de la
sociedad.
4. Salvo excepciones muy frecuentes, el estado latinoamericano ha presentado desde siempre una
cara distante y ajena, cuando no hostil, a buena parte de su poblacin. Ha sido habitual (y an con
regmenes democrticos en no pocos casos lo sigue siendo), la doble discriminacin implicada por la
negacin a muchos de sus derechos, junto con la otorgacin de privilegios y la exencin de
obligaciones a otros; el trato descomedido, cuando no violento por parte de funcionarios estatales y
la dificultades de acceso a los servicios estatales fundamentales, educacin, salud y seguridad.
5. La cara del estado mencionada en la tesis precedente, tiene estrecha relacin con las profundas
desigualdades existentes en nuestra regin, ya que las sociedades latinoamericanas estn
sumamente fragmentadas y desiguales.
6. El creciente reconocimiento de los derechos colectivos de diversas minoras, sobre todo de los
pueblos indgenas, en todos los pases, incluso los del Noroeste, el contacto entre la legalidad
estatal y la cultura, identidad y legalidad de esos pueblos da lugar a severos problemas.
Recientemente varios pases han hecho avances importantes (al menos en contraste con el
desconocimiento y la brutalidad con que estos temas fueron tratados en el pasado) en el
reconocimiento e identidad de esos pueblos. (77 Sobre este tema ver especialmente Assies 2001 y
2002) Esto implica una complicada pero no imposible doble tarea: por un lado, extender la legalidad
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estatal hasta eliminar las, a veces, amplias regiones en la que prevalecen de hecho legalidades
sultansticas o mafiosas y, por otro, hacerlos de tal manera que establezca una respetuosa
convivencia con la de los pueblos indgenas.
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Qu significa Estado dbil?
En el caso de Estado dbil, Susan Rice, Stewart Patrick (2008) y Francis Fukuyama (2004) lo
definen como un nivel de falta de estatalidad y como nivel de falta de funciones para actuar en el
territorio. La estatalidad en los autores es la medida en la cual cumple el Estado con sus funciones
jurdicas y de seguridad bsicas, y de funcionalidad como la capacidad del Estado en interceder en
la vida cotidiana en el pas.
Es decir, un Estado dbil puede verse en como el Estado asegura la seguridad nacional y humana,
adems de cmo acta en asuntos del pas. Un Estado con baja estatalidad sera uno que tiene
impunidad y violencia regional. Un pas con baja funcionalidad es uno donde tiene bajos niveles
regulatorios.
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Al lado del problema del fundamento del poder, la doctrina clsica del Estado siempre se ha
ocupado del problema de los lmites del poder, que generalmente es planteado dentro de las
relaciones entre el derecho y el poder (o derecho y Estado).
El Estado es un ordenamiento jurdico para los fines generales, que ejerce el poder soberano en un
territorio determinado, al que estn subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a l
(Mortati, 1969, P.23). en la reduccin rigurosa que Kelsen hace del Estado a ordenamiento jurdico,
el poder soberano se vuelve el poder de crear y aplicar el derecho (o sea normas vinculantes) en un
territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su validez de la norma fundamental y de la capacidad
de hacerse valer, recurriendo en ltima instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser
no solamente legtimo sino tambin eficaz(legitimidad y eficacia se reclaman mutuamente).
El territorio se convierte en el lmite de validez espacial del derecho del Estado, en el sentido de que
las normas jurdicas emanadas del poder soberano nicamente valen dentro de determinados
confines. El pueblo se vuelve el lmite de validez personal del derecho del Estado.

1
PNUD. La democracia en Amrica Latina. Pgina 176.
2
http://zepecaos.wordpress.com/estado-fallido-y-estado-debil/
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La condicin necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado
haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes obligatorios para
todos los que habitan ese territorio.
Adems de los lmites de validez espacial y personal, que redefinen los dos elementos constitutivos
del territorio y del pueblo, toma en cuenta otras dos especies de lmites; los lmites de validez
temporal, que significa que cualquier norma puede tener una validez limitada en el tiempo y el lmite
de validez material, que indica que a) hay materias que de hecho no pueden ser sometidas,
objetivamente, a alguna reglamentacin y b) materias que pueden ser indisponibles por el propio
ordenamiento, como sucede en todos los ordenamientos en los que est garantizada la proteccin
de algunos espacios de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poder estatal
no puede intervenir.
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CRISIS DE ESTATALIDAD
Para el efecto los conceptos de Autonoma relativa y aparato del estado ayudan a precisar la
naturaleza del poder del aparato pblico, y la nocin de crisis sociales profundas permiten analizar
los perodos en los cuales se producen cambios de largo plazo en los tipos de dominacin. Los
enfoques muestran adems las tensiones, conflictos y contradicciones que se presentan en la
jerarqua y funcionamiento de los aparatos administrativos y los lmites y posibilidades de su
superacin.
En los enfoque neomarxistas el aparato (y su autonoma relativa) como componente del estado y la
sociedad, participa de las caractersticas de ambos. Pero el momento superestructural primario
creador de hegemona direccional y cultural, segn Gramsci, es la sociedad civil, que apunta no slo
a crear una voluntad colectiva para transformar el aparato sino toda la sociedad (Bobbio 1991:357-
364). El estado es ms bien una configuracin de instituciones contradictorias que en la lucha por el
poder al mismo tiempo influyen y estn infludas por intereses de clase y sus fracciones, grupos y
por mltiples factores (Evans et al 1985).
Ahora bien, la representacin e incorporacin de los diferentes intereses sociales en el aparato, no
es igual en situaciones de normalidad que en situaciones de crisis social. En estas ltimas

3
Bobbio, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Pginas 128-130.
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situaciones las contradicciones con las clases y grupos subordinados se hacen muy conflictivas, al
extremo que el Estado impone mtodos rgidos de control sobre los grupos y su personal, o a la
inversa, en el extremo de la conflictividad, se llega a la fragmentacin del propio aparato.
Ejemplos de esta ltima situacin son las crisis separatistas. En casos ms atenuados de crisis de
fragmentacin, en el aparato se organizan ramajes institucionales o se delinean polticas particulares
para superar tensiones regionales o sectoriales donde se encuentren enraizados fuertes intereses
locales, sean de terratenientes, de colectividades tnicas o de cualquier otro agrupamiento. (Duncan
y Goowin 1988; Collins 1987, Dulong 1977: 246).
Otros casos de crisis sociales en cuyos perodos las tensiones entre las clases subordinadas y el
aparato se hacen ms conflictivas son las revoluciones sociales, en casos de situaciones pre-
revolucionarias o crisis de dominacin las luchas sociales amenazan con derrocar el sistema de
dominio; oleadas de movilizaciones populares llegan a provocar situaciones de ingobernabilidad. En
fases avanzadas de estas situaciones se puede llegar a crear formas de poder popular (Harnecker
1986) y originarse situaciones de mltiple soberana (Tilly 1975). En estas circunstancias de crisis,
las polticas del Estado se convierten bsicamente en mtodos de control de su personal y de la
poblacin y los mtodos pueden conducir a reorganizaciones completas del aparato de sus ramajes
estratgicos. Si en una poca de crisis decrece definitivamente o cae bajo el control del aparato la
participacin social revolucionaria, se inicia un perodo de transicin restauradora. Pero si la
revolucin triunfa la transicin cambia de naturaleza. Las modificaciones en las estructuras de la
organizacin del Estado sern diferentes en cada caso.
En otras palabras, tanto en la perspectiva neoweberiana como en la neomarxiana la naturaleza del
poder administrativo del aparato radica en la manera como se organiza y operan en su seno distintos
intereses. La perspectiva neomarxiana agrega al anlisis, el estudio de los perodos crticos en los
cuales se producen los cambios a largo plazo en los tipos de dominacin. Muestra adems que las
jerarquas de los aparatos son conflictivas y contradictorias y que sus cambios operan en el marco
de los lmites de la autonoma relativa del propio Estado.
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4
Reyes Illescas, Miguel ngel. Patrimonialismo y participacin. Pginas 377-379.
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ESTADO FALLIDO
Estados Unidos ha efectuado un pronunciado ajuste en su estrategia de seguridad, que incluye la
renovacin de su teora y estructura militar basada en tecnologas de punta. Y para fines del primer
lustro de los noventa ya tena establecido los temas principales de la agenda de seguridad de post
guerra fra e interna para Centroamrica. Las funciones que los ejrcitos deban desempear en los
regmenes democrticos que se iniciaban estaban previstas en principio Para la lucha contra el
narcotrfico como amenaza emergente haba invertido centenares de millones de dlares en armas,
inteligencia y capacitacin a los ejrcitos y a las policas del rea. El Tratado Marco de Seguridad
Democrtica de Centroamrica y el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del
Ejrcito en una Sociedad Democrtica de los ADP incluyeron la mayora de sus temas.
Amrica Latina continuar siendo su zona de influencia y atencin inmediata por sus recursos
estratgicos, sus mercados potenciales y la eventual falencia de sus Estados, cada vez ms sujetos
a sus debilidades internas, a los vaivenes de la economa mundial y a las condicionalidades de los
organismos financieros.
Su estrategia de seguridad global comprende un mayor control sobre Estados ineficaces que
conjuguen pobreza, instituciones dbiles y corrupcin, como lugares propicios para el terrorismo, el
crimen organizado, la droga y el caos. La imposicin de sanciones a los Estados y su intervencin
en la lucha contra el narcotrfico en el continente pueden considerarse medidas de esta estrategia.
El plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina, la Triple Frontera de Paraguay, Brasil y Argentina
consideradas centro de operaciones del terrorismo islmico, las presiones a favor del libre mercado
(asimtrico) y del ejercicio de algunos derechos humanos de la primera generacin, en general, son
todos elementos de la proyeccin geoestratgica predominante que busca la hegemona indiscutida
en el continente. El Plan Maya Jaguar en Guatemala probablemente tambin (su texto no ha sido
publicado).
Por las vulnerabilidades reseadas con anterioridad, hipotticamente Guatemala podra ser
candidata potencial a recibir la calificacin de Estado Fallido, lugar para incubar amenazas a la paz
internacional. De no contrarrestar la descomposicin social, los desastres naturales recurrentes, la
escasa capacidad de mando y de gestin de su aparato estatal y la consecuente inestabilidad e
ingobernabilidad polticas, creceran las potencialidades para tal calificacin.
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Qu significa Estado fallido?
El concepto Estado fallido significa el fallo del Estado para asegurar su funcin principal, que es en
el concepto clsico de Max Weber, mantener el monopolio legtimo de la violencia poltica (Esty, D.
C. 1995). Noam Chomsky (2008) ofreci un concepto de Estado fallido ms amplio al categorizar no
solo el monopolio de la violencia como motivo del fallo, tambin incluy los objetivos del Estado.
En el concepto de Estado fallido se contempla en los sucesos polticamente ms comprometedores
como guerras civiles, inoperancia absoluta del gobierno, guerras con el exterior, existencia de
guerrillas que disputan el control territorial y la ausencia absoluta del Estado de Derecho.
Cul es el origen del concepto Estado fallido?
El concepto de Estado fallido deviene del reporte State Failure Task Force Report de la Agencia
Central de Inteligencia de los Estados Unidos en el ao de 1995. El fin del reporte era identificar de
manera cuantitativa que pases podran considerarse fallidos y por ende como riesgo a la
seguridad internacional y la seguridad nacional de Estados Unidos.
Posteriormente en 2002, despus de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el
Consejo de Seguridad de Estados Unidos, dependiente del presidente de los Estados Unidos,
defini a los Estados fallidos como entes de riesgo a la seguridad nacional de Estados Unidos y
estableci una estrategia integral para la intervencin y cooperacin en dichos pases.
Qu conceptos de Estado contempla el Estado fallido?
Como se seal previamente, el concepto de Estado fallido se ha fundamentado en dos visiones
diferentes sobre el Estado. En primer lugar el concepto sociolgico del Estado relacionado con su
monopolio legtimo de la violencia. En segundo lugar basado en los objetivos del Estado, que en el
caso de Chomsky son los objetivos proclamados por el mismo Estado.
En la teora general del Estado no ha habido un consenso sobre el Estado y existe una di versidad
amplia de corrientes de pensamiento. Es claro que el concepto sociolgico de Weber y el jurdico
han sido las visiones predominantes del Estado.

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Por qu es un concepto en duda Estado fallido?
El concepto de Estado fallido ha sido cuestionado en la literatura acadmica y por expertos en
asistencia internacional por ser considerado epistemolgicamente impreciso, con incapacidad de ser
til para generar poltica pblica, adems de ser propagandstico y polticamente motivado.
Para Brooks (2005) el concepto de Estado fallido no explica bien las diferentes coyunturas que se
viven en los pases que tienen conflictos armados y guerras civiles que debilitan su existencia,
incluso argumenta que hay una confusin entre Estado fallido y no-Estado donde hay una ausencia
absoluta del Estado.
Para Joel S. Migdal (2011) el concepto de Estado fallido esta basado en una trivializacin del
concepto de Estado que por si mismo no comprende ni la visin sociolgica de Weber (que el autor
critica). Para Migdal hay cuestiones sobre la imagen del Estado coherente con la representacin
territorial y la capacidad de accin del Estado son mejores parmetros del mismo.
Para Aidan Hehir (2007) el concepto de Estado fallido fue vinculado polticamente al terrorismo
internacional, haciendo pasar a los pases as catalogados como incubadoras de actividad
terrorista. Hehir critica esta postura y argumenta que no hay vnculo real entre terrorismo
internacional y Estados fallidos.

Para Charles T. Call (2008) no hay utilidad en trminos de poltica pblica del concepto de Estado
fallido. Argumenta que hay una excesiva agregacin de factores que podran determinarse como
fallido a un Estado en los ndices que se han creado. Luego expone que el concepto no puede ser
correspondiente al de Estado fuerte. Explica que los ndices tienen una carga notable de apoyo a la
democratizacin. El concepto confunde la relacin entre estatalidad y paz. Adems argumenta que
hay un paternalismo occidental y un poco entendimiento de la palabra fallar.
Finalmente para William Easterly y Laura Freschi (2010) critican el concepto de Estado fallido por
cinco razones. Dicen que es confuso, no ha producido investigacin relevante en economa poltica,
no tiene concepto definido, que el nico concepto coherente no aporta nada a entender la conducta
del Estado y esta motivado de manera poltica.
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Qu conceptos alternativos hay a Estado fallido?
Charles T. Call (2008) propone tres conceptos alternativos a Estado fallido. Propone en caso de
Estados colapsados los cuales el cual no pueda mantener el monopolio legitimo de la fuerza y no
exista ni un nivel bsico de funciones del Estado para el ciudadano, como lo es proveer de identidad
jurdica, seguridad fsica, controlar el sistema de migracin al exterior ni puedan realizar sus
actividades cotidianas relacionadas con el gobierno, dejando esas funciones a entidades poltica
diferentes. En este caso hay una patente situacin de guerra civil o guerra al exterior.
Posteriormente argumenta que ante la debilidad institucional de un Estado se vea como alternativa
al Estado dbil, donde a diferencia del primero no existe una guerra o conflicto violento a escala
nacional y donde hay funciones bsicas del Estado. Aqu el matiz propuesto por Call est en cierto
nmero de instituciones las cuales con funciones deficientes pero no en su totalidad.
Propone adems el concepto de Estados transformados por guerras regionales, donde las funciones
del Estado estn ms bien focalizadas regionalmente. Adems propone que para no entrar en
categorizaciones sobre la democracia el concepto de Estado autoritario ya existente es la alternativa
idnea.
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REFORMA DEL ESTADO
La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana,
junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin
mundial de corte histrico, plantean al Estado y a la sociedad problema cruciales de organizacin
poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas.
Muchos formatos generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que
atacaban los problemas de muchos en manera que terminaban por privilegiar inmerecidamente a
algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispensando los costos en el conjunto.
Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos
compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-
administrativo que insiste en la libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas.

5
http://zepecaos.wordpress.com/estado-fallido-y-estado-debil/
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Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn de
gobierno diferenciado, idiosincrtico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera ms idnea y
productiva, si diera lugar a un diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la
configuracin concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al grade de
organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos, El
pluralismo poltico deviene pluralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de las democracia,
de las sociedades abiertas.
El estilo de gestin diferenciado, idiosincrtico, se basa en el estilo pblico de decisin y se
complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica, significa incorporar la opinin, la
participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir de contribuyentes fiscales
y actores polticos autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica pblica no es in
ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente,
elaboracin de polticas que con compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la
participacin intelectual y prctica de los ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las
libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos, ni introducen un trato desigual
inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopa, la cual permite descubrir, denunciar y
corregir los defectos de las polticas gubernamentales en curso.
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6
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las Polticas Pblicas. Pginas 24-26.