ORGANIZACIN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

CAPTULO I

El proceso de Regionalizacin y su contexto actual. La reforma
constitucional y las disposiciones sobre elecciones regionales184
El proceso de Regionalizacin y su contexto actual
El proceso de descentralizacin re-iniciado en el 2001 es considerado por muchos autores
como el noveno intento en nuestra historia por alcanzar el desarrollo integral, armnico y
sostenible de un vasto, complejo y rico territorio, mediante la separacin de competencias
y funciones y el equilibrado ejercicio del poder en beneficio de la poblacin por parte de
los tres niveles de Gobierno: Nacional, Regional y Local o Municipal185.
Quienes se han visto inmersos en dicho proceso coinciden que esta vez se trata de uno
de carcter irreversible, no slo por la expedicin de importantes normas que han
empezado a delimitar el marco legal descentralizador, sino por el compromiso asumido
por la sociedad civil. En ese sentido, corresponder al Congreso de la Repblica del Per
(CRP), el Poder Ejecutivo Nacional y al Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)
aprobar las normas pendientes, as como conducir el proceso desde sus propios
escenarios en aras de hacer viable este proyecto nacional. La sociedad civil, por su parte,
tiene el deber de intervenir de manera pro activa en el fortalecimiento de las instituciones
nacionales, regionales y locales.
Sera ambicioso hacer una investigacin exhaustiva sobre la historia detallada de la
descentralizacin en el Per, hecho que definitivamente se apartara de los fines del
presente libro, y que para lo cual en todo caso recomendamos los trabajos desarrollados
en extenso por Johnny Zas Friz y Pedro Planas al respecto. Sin embargo, en el Volumen
II de este libro se tendr presente y expondrn con mayor profundidad algunos hechos
histricos que pueden ser sumamente productivos en nuestro intento por conocer y
entender el proceso de descentralizacin de nuestros das.
En ese contexto, precisaremos muy rpidamente algunos de los varios intentos de llevar a
cabo procesos de descentralizacin en el Per, desde el inicio de nuestra repblica ya
sea por disposicin de la Constitucin o a travs de diversas leyes orgnicas. En primer
lugar, fueron tildadas de descentralistas las Constituciones de 1823, de 1828, de 1865,
de 1867 y la de 1933 con su captulo sobre los Consejos Departamentales. Asimismo, la
Ley Orgnica de Municipalidades de 1873, la de Descentralizacin Fiscal de 1866 y la
Constitucin de 1920, al establecer los Congresos Regionales.
Muchas son las causas que contribuyeron a que los proyectos de descentralizacin
racasen. La anarqua imperante en las Juntas de 1828, la corta vida de algunas
constituciones, las escasas competencias otorgadas a organismos regionales y los
conflictos entre las autoridades centrales y regionales estuvieron entre las ms
importantes.
Es as que a travs de la historia peruana podemos mencionar que en 1,782 se instituye
originariamente a las intendencias como una forma de organizacin poltica,
posteriormente con la independencia se cambi la denominacin de intendencias por
departamentos. Una vez conseguida nuestra independencia surgi la discusin entre los
ms conspicuos representantes polticos patrios de si debamos tener la condicin de un
Estado Federal, como los EEUU, y diversos pases sudamericanos, como es el caso de
Venezuela, o uno de naturaleza Unitaria, prevaleciendo lo segundo y es en la Constitucin
de 1,823 donde se consolid formalmente el planteamiento de considerar al Per como un
pas Unitario186.
En la misma Constitucin se concretiza la figura de la Juntas Departamentales que tenan
su inspiracin en las existentes en Europa, concretamente en la legislacin francesa. Si
bien la Constitucin de 1823 no lleg a regir, la de 1828 las reestableci, sealando que el
objetivo principal de las Juntas era promover los intereses generales de los
departamentos. Durante la poca de funcionamiento de las Juntas, 1829 a 1834, bajo el
despotismo de Gamarra fue casi imposible que las Juntas puedan efectivamente
funcionar. Las Juntas fueron suprimidas por la Constitucin de 1834 y luego
reestablecidas por la de 1856, durante la Presidencia de Ramn Castilla. Ese mismo ao
se dict una ley que reglamentara su funcionamiento pero nunca volvieron a instalarse. Al
respecto, Basadre seala que los principales factores que hicieron fracasar a las
mencionadas Juntas fueron: (i) la escasez de personal capacitado, (ii) la abundancia de
sus tareas, las mismas que no respondan a la realidad de los departamentos; (iii) la
escasez de rentas para que pudieron desarrollar sus funciones.
En el ao 1873, durante el Gobierno de Jos Pardo, se dict una Ley que creaba los
Consejos Departamentales y Municipales. La Ley divida la administracin de la Repblica
en departamental, provincial y distrital, correspondindoles a los Consejos
Departamentales administrar los servicios que la Ley encomendaba a los departamentos,
fiscalizar a los Consejos Provinciales y recaudar las rentas departamentales. Los
Consejos Provinciales tenan las mismas atribuciones dentro de su circunscripcin.
Al igual que en el caso de las Juntas, el personal de los Consejos
Departamentales era muy numeroso. El Consejo tena una Junta Directiva la cual se
reuna en pleno tres veces al ao. Entre sus funciones mas importantes estaban aquellas
vinculadas a la enseanza secundaria, obras pblicas, crceles y sanidad.
Por otro lado, a diferencia de las Juntas se indic cules seran sus rentas. Pero los
Consejos Departamentales tambin tuvieron problemas. Los departamentos ms
poblados eran los que menos contribuan al gasto pblico y, tal como lo seala Basadre,
los departamentos en su mayora no pagaban ni el valor de costo de los servicios
sociales. Finalmente, Pirola mediante un decreto dictado el 15 de Enero de 1880
suprimi las Consejos Departamentales.
La Ley de Descentralizacin Fiscal de 1886 tuvo el propsito de aplicar las contribuciones
en beneficio de las mismas localidades que las recaudaban. Sin embargo, aparentemente
el real propsito habra sido que los departamentos contribuyeran con el pago de los
ervicios pblicos. No obstante ello, la administracin continu muy centralizada. Como
bien dice Pareja, a los departamentos nos se les reconoca mas independencia
administrativa que la que se podra llamar autonoma de pobreza187; es decir, cada
departamento deba conformarse con las escuelas que pudieran sostener y los caminos
que le permita construir el productos de sus arbitrios.
Fue Nicols de Pirola en 1895, quien al momento de entrar al gobierno solicit la
desaparicin de las Juntas Departamentales pues stas se encontraban en un estado
deficitario y mostraban muchas irregularidades. Si bien no logr su objetivo, las Juntas
vieron reducidas sus atribuciones e importancia.
Los principales errores de este intento de descentralizacin fiscal fueron los de fijar la
contribucin personal como la base de los ingresos, as como la falta de capacitacin de
los miembros de las Juntas. El 14 de marzo de 1921 mediante la Ley No. 4232 se
suprimieron todas las Juntas Departamentales. Su patrocinio fue transferido a las
municipalidades. Una vez desaparecidas las Juntas, los Consejos Provinciales seran
nombrados por el gobierno el cual adopt una actitud eminentemente centralista.
Durante el gobierno del Presidente Legua se promulga la Constitucin el 18 de Enero de
1920 y se crearon, tres Legislaturas Regionales: Norte, Centro y Sur de la Repblica, las
cuales estaban formadas por diputados elegidos por las provincias, al mismo tiempo que
los representantes nacionales. Entre las atribuciones de los Congresos Regionales
estaban: dictar resoluciones sobre todas las materias de carcter local, modificar la
demarcacin territorial, resolver la ejecucin de obras pblicas, crear impuestos
destinados a tales obras, solicitar la remocin de autoridades polticas, denunciar ante el
Gobierno y la Corte Suprema a los jueces que no fuesen idneos. Sin embargo, la Ley de
23 de Marzo de 1920 recort las atribuciones anteriormente mencionadas.
Nuevamente estos Congresos Regionales pasaron a convertirse en entes sumamente
burocrticos sin funcin legislativa alguna, pues se hallaban sometidas a la tutela del
Gobierno Central quien poda vetar sus denominadas leyes. Adems la divisin Norte,
Centro y Sur no tena fundamento tcnico concreto suficiente. Los Congresos tampoco
contaban con presupuestos propios pues dependan del Presupuesto General de la
Repblica.
El 9 de Abril de 1933 se promulga la Constitucin de 1,933 bajo la presidencia de Luis M.
Snchez Cerro, instituyndose los Consejos Departamentales en los lugares que
determine la Ley los cuales eran circunscripciones territoriales que gozaran de autonoma
administrativa y econmica. Sus miembros seran elegidos por sufragio directo y popular
por un periodo de cuatro aos. Las materias de su injerencia seran educacin, sanidad y
obras pblicas locales, agricultura, ganadera, minera, prevencin social y trabajo. De
acuerdo a la Constitucin se les otorgara rentas para que lleven a cabo las tareas
encomendadas.
Los Consejos Departamentales nunca llegaron a instalarse. Se seal en su momento
que estos estaban dotados de demasiado poder, dotndoles de funciones que el
Gobierno Central se encontraba ejerciendo de manera efectiva. Asimismo, se otorg
facultades a departamentos que por s solos era imposible que logren desarrollarse. Ya en
aquella poca se haca mencin a la necesidad de agrupar o de unir departamentos
vecinos que permitan desarrollarse como unidades econmicas ms que polticas.
Con la Constitucin de 1,979 se da un cambio de enfoque en el tema de la
descentralizacin y en la configuracin de los futuros GGRR. La citada Constitucin
determina, entre otros aspectos fundamentales, que la descentralizacin se efecta de
acuerdo con el Plan Nacional de Regionalizacin que se aprueba por ley. Ello implica no
tomar en cuenta necesariamente las demarcaciones territoriales que se efecten en base
a los lmites jurisdiccionales de los departamentos sino que considera como fundamental
el criterio de constituir unidades geo-econmicas, tal como figura en el texto de la actual
Constitucin.
El 21 de Junio de 1,984, durante el Gobierno de Fernando Belande se aprueba el Plan
Nacional de Regionalizacin a travs de la Ley N 23878 y el 20 de Marzo de 1987, bajo
la presidencia de Alan Garca se promulga la Ley de Bases de Regionalizacin N 24650,
con fecha 11 de Febrero de 1,988, a la vez se modificaron diversos artculos de esta
norma mediante la Ley N 24792. Luego, mediante Decreto Supremo N 071-88-PCM que
aprueba el TUO de la Ley de Bases de la Regionalizacin. Durante los siguientes aos,
se expidieron las Leyes Orgnicas correspondientes a la creacin de las regiones que se
determinaron sobre la base legal de la Constitucin Poltica vigente, el Plan Nacional de
Regionalizacin y la Ley de Bases de la Regionalizacin.
La regionalizacin que se llev a cabo durante el perodo aprista fue un fracaso debido a
una serie de razones, que no corresponde analizar en la presente obra, pero sobre todo a
que fue una descentralizacin totalmente planificada desde el centro, muchas veces
desconociendo la realidad de las tradiciones histricas o geopolticas de las diversas
regiones del pas, o sin realizar un anlisis adecuado de los corredores, cuencas y ejes
econmicos del Per, en la profundidad de los estudios realizados por profesionales como
Efran Gonzles de Olarte. Los GGRR, durante la poca aprista, entonces no se
asentaron sobre bases slidas, debido adems a que el esquema normativo que los
amparaba era muy dbil y ligero, a diferencia del queperuano, sino que por el contrario
omita referencias claras a las competencias y recursos de los GGRR y favoreci el
centralismo poltico de Fujimori durante la dcada de los noventa. De esta forma los
CTAR189 se convirtieron en rganos de propaganda del gobierno central, sobre la base de
las 12 regiones desactivadas y con la creacin posterior de 24 CTARS, uno por cada
departamento. Este perodo y sus deficiencias son brillantemente analizados por Johnny
Zas en su libro la Descentralizacin Ficticia.
Todo ello finaliz con el gobierno de transicin del Dr. Valentn Paniagua, en el 2001, y
sobretodo del actual presidente del Per, Alejandro Toledo, el 28 de Julio de 2002 cuando
el Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, anunci que el 11 de Noviembre del
mismo ao se llevaran a cabo las elecciones regionales y locales.
Cobr de esta manera el tema de la descentralizacin una vigencia inusitada, y una
importancia en la planificacin del desarrollo nacional equitativo.
Acto seguido, el CRP, en un ejemplo loable de concertacin poltica, promulga normas
que empiezan a estructurar el marco legal descentralizador: La Ley No 27680, Ley de
Reforma Constitucional sobre Descentralizacin, que restableca constitucionalmente a
los niveles intermedios de gobierno, como GGRR y no como simples regiones,
consignando las competencias y funciones que poseeran, la Ley de Bases de la
Descentralizacin, Ley No 27783, que es analizada con detalle en el captulo V de la
presente obra, en la cual se desactiva el Ministerio de la Presidencia, rgano que
representaba el centralismo absoluto del gobierno de Fujimori, desaparecan los CTARs y
se creaba el CND, como organismo pblico descentralizado encargado de la conduccin
del proceso de descentralizacin, la Ley Marco de Ordenamiento Territorial, la Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de
Elecciones Regionales. A partir de dicha normatividad, en Enero del 2003 los Gobiernos
Regionales y Locales asumieron sus cargos para administrar sus respectivas
circunscripciones, constituyendo los tres niveles de gobierno que en la actualidad
conocemos.
Asimismo, en el 2002 qued instalado el CND el cual se encuentra integrado por
representantes del Poder Ejecutivo, de los Presidentes Regionales y de los Alcaldes. De
esta forma, nos encontramos ante un proceso de descentralizacin que ha dado sus
primeros pasos, y que legalmente se encuentra bastante fortalecido.
Durante el 2003, existieron diversas demandas, sobretodo de carcter polticosocial, por
parte de los GGRR recin instalados, sobre la transferencia de competencias y recursos.
Asimismo, dichos gobiernos se han centrado en la bsqueda de inversin nacional y/o
extranjera con la finalidad de propiciar su desarrollo. Durante el 2004 se promulgaron
normas de inters vital para la regionalizacin efectiva del pas, tales como el Decreto
Legislativo de Descentralizacin Fiscal, el Decreto Supremo de Jerarquizacin de Bienes
del Estado por su Alcance Nacional, Regional y Local en el Marco del Proceso de
Descentralizacin, La Ley de Integracin y Conformacin de Regiones y su Reglamento,
as como la Ley del Sistema de gozan en la actualidad, lo cual constituye una garanta
ms de la irreversibilidad del presente proceso.
El 5 de Abril de 1992 Alberto Fujimori disuelve el Congreso de la Repblica, interviene el
Poder Judicial, El Consejo Nacional de la Magistratura, la Contralora General, el
Ministerio Pblico y tambin disuelve los GGRR creados por ley durante el Gobierno de
Alan Garca, siendo sustituidos por los CTAR, dependientes del Gobierno Central,
especficamente del Ministerio de la Presidencia. La dacin de la Constitucin de 1993, a
pesar que contena un captulo denominado de la descentralizacin, las regiones y las
municipalidades188 no ayud en nada al proceso de descentralizacin Acreditacin, que
van llenado vacos y que nos otorgan mayores pautas sobre la ejecucin del proceso.
En cuanto al proceso en s, las directrices que han caracterizado la descentralizacin
peruana han sido las siguientes:
1. Gradualidad en la transferencia de competencias y recursos la cual se llevara a partir
de la acreditacin de capacidades por parte de las nuevas autoridades regionales y
locales
2. Conformacin de las regiones a partir de los departamentos ya existentes propiciando
luego la integracin mediante consultas a la poblacin, y
3. Participacin de la sociedad civil en los procesos de elaboracin de planes de
Desarrollo y presupuestos participativos190.
El proceso en lneas generales viene siendo de varias formas positivo, desde una
perspectiva socio-econmica del mismo, teniendo en cuenta que una de las formas ms
importantes del desarrollo econmico y socio cultural de las diversas regiones del pas,
slo se puede dar a travs de la descentralizacin de funciones, competencias, recursos y
personal existente en la capital. No obstante ello, la agenda pendiente para los prximos
meses contiene temas que podran generar diversos conflictos, como la integracin va
referndum de departamentos colindantes.
Visto as, el proceso de descentralizacin es una nueva oportunidad en la que se
encuentran comprometidos todos los espacios polticos y sociales de nuestro pas, siendo
necesario resaltar algunos de los problemas y posibilidades de la descentralizacin dentro
del contexto socio-econmico de la nacin.

CAPITULO II
LOS TIPOS DE ESTADO Y EL FUTURO ESTADO REGIONAL PERUANO

Iniciamos esta breve exposicin sobre los principales conceptos que a nivel doctrinario se
an formulado en cuanto a la tipologa o divisin jurdica de los Estados, para luego sugerir,
o esbozar en sus puntos bsicos, un criterio de clasificacin ms adecuado al contexto de
descentralizacin que experimentan actualmente diversos pases en el mundo. En base a
lo antes mencionado resulta necesario, en primera instancia, distinguir entre formas de
Estado y formas de Gobierno, para poder describir conceptualmente las posturas que se
han tomado acerca de los tipos de Estado, desde el punto de vista concreto de la
descentralizacin, por lo que utilizaremos en este captulo, en muchos casos, nociones
propias del Derecho Constitucional, indispensables para una comprensin adecuada de la
temtica antes sealada.
Entendemos por formas o tipos de Estado la referencia a la posicin en la que vienen a
encontrarse los tres elementos que constituyen el Estado: territorio, pueblo y poder, desde
la teora clsica del Estado, definido como poder poltico jurdicamente
institucionalizado194. Por otro lado, el trmino formas de gobierno se relaciona con la
tipologa de la estructura gubernamental, o el conjunto de las instituciones
gubernamentales, es decir la forma en la cual se organizan, coordinan y ejercen el poder
los rganos que conforman el Estado. De este modo, las formas de Estado estn
determinadas por la posicin que ocupan y las relaciones que guardan entre s la
soberana, el pueblo y el territorio, mientras que las formas de gobierno se encuentran
determinadas principalmente por la posicin que ocupan y las relaciones que guardan
entre s los diversos rganos constitucionales del Estado, tales como el Presidente, el
Congreso, el Poder Judicial, etc.195. Dentro de las formas de Estado, segn Burdeau,196
son especficamente las jurdicas las que nos interesan para los conceptos que se van a
exponer, pues apuntan a un anlisis de la estructura interna del poder estatal,
concretamente la denominada organizacin territorial del poder en un Estado. Esto en
contraposicin a las formas polticas del Estado, las que incluyen tanto a los gobernantes
como a los gobernados y son propiamente expresiones de los sistemas polticos por los
cuales se rige un Estado (sea ste liberal, socialista, totalitario, etc.).
Bajo estas premisas, es que la doctrina, esencialmente espaola e italiana, ha
conceptualizado a los denominados Estados Unitario, Federal y, en muchos casos el
denominado Regional, como formas jurdicas del Estado, segn donde se ubiquen los
centros decisorios constituyentes y legislativos que posea el mismo. En este punto,
describiremos los tipos de Estado antes mencionados y seguiremos fundamentalmente
los conceptos vertidos, entre otros, por los tratadistas espaoles Juan Ferrando Bada,
Pablo Lucas Verd, Gumersindo Trujillo, Sebastin Martn- Retortillo Baquer y los italianos
Virga, Ambrosini, Biscaretti Di Ruffia, entre otros.
Finalmente, trataremos de esbozar las lneas de lo que consideramos resultara una
tipologa contempornea de los estados enmarcada en cuanto al nivel de
descentralizacin poltica y administrativa al que hayan llegado los mismos.
III.1. EL ESTADO UNITARIO
Es aqul definido clsicamente como el que posee un solo centro de impulsin poltica y
un conjunto nico de instituciones de gobierno. Es el Estado en el cual la organizacin
poltica es nica porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas
las funciones estatales, abarcando la organizacin poltica a una colectividad unificada,
considerada globalmente y cubriendo todo el territorio estatal de un modo idntico.197 No
existe reparto de competencias entre la persona jurdica estatal y otras personas jurdicas
territoriales que puedan invocar poderes decisorios.
Para algunos es la forma ms natural de configuracin de los tres elementos que
componen a un Estado (pueblo, territorio y soberana), sobre todo cuando se encuentra
referido a un pueblo homogneo198.
A menudo se seala que el Estado Unitario tiene sus orgenes histricos en Francia y en
Inglaterra, llegndose a afirmar que la centralizacin poltica y administrativa de un Estado
es consecuencia del carcter individualista de la democracia poltica surgida de la
Revolucin Francesa, ya que el Estado francs posrevolucionario se construy sobre la
base de una forma unitaria, centralizado poltica y administrativamente, para cohesionar a
su poder y a hacer de la igualdad ante la ley uno de sus principios esenciales199.
Bajo estas premisas, se ha concebido en general al Estado Unitario como uno en el cual
el poder est centralizado, y concentra para el gobierno central, las facultades
constituyentes, poltico-legislativas y administrativas, a travs de rganos encargados de
diferentes funciones. Hauriou sostiene que el Estado Unitario es aquel que tiene como
soporte la unidad nacional, lo que lo convierte en una colectividad estatal que no sea
divisible en partes internas que merezcan por s mismas el nombre de Estado.
La centralizacin postula la homogeneidad de la estructura social de un Estado, de esta
manera la unidad del poder estatal realiza la sntesis de las voluntades particulares en
una voluntad nica, por consiguiente la centralizacin, desde un punto de vista
estrictamente poltico, se configura como un medio de realizar y mantener la unidad de la
colectividad nacional. Es sostenido, asimismo, que para que sea efectiva la concentracin
del poder pblico se exige que todos los agentes encargados de ponerla en obra
pertenezcan a un cuerpo jerarquizado, con la mayor jerarqua situada en la capital estatal.
En resumen, la estructura unitaria del Estado implica un conjunto nico de instituciones,
un solo ordenamiento constitucional, una sola organizacin gubernamental, administrativa
y judicial para todo el territorio; un derecho comn para todo el pueblo200. Al mismo
tiempo, sin embargo, a menudo se exige que se le otorgue carcter autonmico al Estado
Unitario, es decir que existan sobre una misma base unitaria soberana y constituyente,
mltiples centros de poder201. En realidad, es muy difcil que haya existido un Estado
Unitario puro o simple, sin alguna forma de descentralizacin administrativa y/o poltica, a
nivel local o municipal, o de desconcentracin, lo que vendra a denominarse como estado
unitario complejo, ni ha existido, salvo en su inicio, un Estado Federal puro,
completamente descentralizado con autnticos poderes constituyentes en los estados
federados202. De esta manera se afirma que la descentralizacin y la desconcentracin
son modos tcnico-jurdicos de acomodacin del Estado Unitario a las mltiples
exigencias de la vida econmico-social contempornea, y es sobre esa base, siguiendo
las ideas kelsenianas al respecto, que se pueden perfilar nuevas tipologas de Estados
relacionadas con el grado de descentralizacin que hayan alcanzado sus sociedades.
En esa lnea de ideas, Allan Brewer sostiene que los Estados Unitarios tienden cada vez
ms a descentralizarse, pero sin llegar al esquema ideal e inexistente del federalismo
clsico, caracterizado por la presencia de mltiples rganos constituyentes a nivel de las
entidades federadas; y del otro lado, los estados federales se han caracterizado por el
desarrollo de un proceso de centralismo, que sin llegar a los extremos del Estado Unitario,
ha estructurado un verdadero y nico poder constituyente, fundado en el principio de la
descentralizacin poltica203. Pasemos a continuacin, a describir cules son los
elementos esenciales y caractersticas constitutivas de un Estado Federal.
III.2. EL ESTADO FEDERAL.-
El concepto de federalismo se remite a la expresin latina foedus que significa alianza,
unin, tratado o pacto. El Estado Federal, una vez constituido, acontece como la ms
acreditada expresin de un pluralismo poltico en la distribucin territorial del poder204.
Los pases en los que surgieron federalismos en el siglo pasado, ms especficamente en
Latinoamrica, lo hicieron de esa forma pues al momento de su independencia o de su
consolidacin como estados independientes, las provincias que los conformaban
constituan entidades polticas altamente descentralizadas, que para poder ser unidas,
requeran de la forma federal que recin haba sido inventada por los EEUU205.
El Estado Federal hace posible la organizacin poltica racional de grandes espacios,
responde a la necesidad de integrar unidades autnomas en una unidad superior, con una
acentuacin del principio de divisin de poderes destinada a garantizar la libertad206. La
esencia del federalismo debe buscarse no tanto en los matices de la terminologa
constitucional como en las fuerzas econmicas, sociales, polticas y culturales que han
determinado aquellas formas externas, de modo que un Estado puede poseer
instituciones aparentemente federales, pero su funcionamiento acta contrariamente al
sentido del federalismo207.
Histricamente hablando, la organizacin federal pas de los EEUU a varios Estados
Iberoamericanos, a Suiza (1848), a Alemania (1871), y a partir de la primera guerra
mundial, a otra serie de pases. Fundamentalmente, los procesos de formacin de los
Estados Federales pueden darse de dos modos: como resultado de la transformacin de
un Estado Unitario en Federal, o sea cuando presenciamos el nacimiento de los estados-
miembros (tal es el caso de Brasil,208 Austria, Mxico y la ex URSS)209. El segundo modo,
ocurre cuando se renen varios estados independientes, dando lugar a un Estado
Federal, a travs de un tratado internacional y usualmente por medio de una constitucin
(Tal es el caso de los EEUU, Argentina y Alemania) o por va de hecho (Como en Suiza).
Hamilton, el federalista norteamericano, sostena que la gran innovacin del sistema
federal era que la Constitucin que propone, lejos de significar la abolicin de los
gobiernos de los otros estados que se unen, los hace partes constitutivas de una nacin
soberana, concedindoles una representacin directa en el Senado, y dejando en sus
manos una buena parte de la soberana210. Esta garanta constitucional pretende impedir
que la existencia, las estructuras institucionales y las competencias de los subsistemas
puedan ser modificados o eliminados arbitrariamente en virtud de decisiones unilaterales
del nivel superior211.
El nacimiento de un Estado Federal puede responder a una serie de factores tales como
la contigidad espacial, motivos econmicos, sociales y es de suma importancia el factor
de necesidad de defensa comn. Es fundamental para garantizar la existencia de un
Estado Federal que exista una cierta homogeneidad de la estructura social y cultural de
los miembros componentes, as como la similitud de sus instituciones polticas212.
El federalismo acta tambin como un elemento complementario de la democracia, ya
que la duplicacin de los niveles de decisin poltica en muchos sentidos amplan las
posibilidades de representacin y participacin democrtica; de la misma forma, la
potencialidad de la competencia poltica entre los diferentes estados, conduce a que se
persigan diferentes objetivos, arribndose, en la mayora de los casos, a respuestas ms
elaboradas a los problemas existentes213. El Federalismo, en gran medida, contribuye a
aumentar la participacin de la sociedad civil, ya que los ciudadanos de un Estado
Federal consideran a sta como una virtud cvica arraigada al mismo, en esa lnea, la
superposicin de jurisdicciones es buena pues crea ms temas para el debate pblico y
ms oportunidades para participar en su resolucin, de este modo la existencia de una
variedad de autoridades que se superponen se configura como una garanta contra el
exceso de poder ejercido por una sola entidad, que sera demasiado poderosa y lejana
como para poder ser controlada por los ciudadanos214.
II.1. Tipos de Federalismo
Existen, en la actualidad, varias tendencias de federalismo: el interno, el corporativo, el
internacional, entre otros. El interno se refiere a conferir el mximo de autonoma a las
comunidades locales inferiores al centro. El corporativo se desarrolla en el plano
econmico, mediante la organizacin autnoma de las empresas, organizaciones y
asociaciones. El internacional busca reagrupar a los estados naciones en comunidades
ms amplias en las que se llegue a una sola comunidad mundial215.
Existe tambin el denominado federalismo corporativo-cultural que permite a ciertas
naciones que sus grupos lingsticos puedan constituirse como entidades corporativas
diferenciadas. Asimismo, resulta adecuado comentar la frmula del denominado
federalismo de ejecucin, en el cual se encomienda a los estados miembros o a las
regiones la ejecucin de los pronunciamientos y normas del Estado Central. Ello tambin
se aplica a las relaciones entre las Regiones y los Gobiernos Locales, como sucede en
Espaa, donde estos ltimos asumen buena parte de la ejecucin de las competencias
regionales216.
Otras tipologas de los estados federales, estn constituidas por aquellas que los
diferencian entre centralistas y particularistas, o los que distinguen aquellos tipos que
acentan la estatalidad de los estados-miembros y su derecho a la autodeterminacin (Un
ejemplo de ello lo constituye el Imperio Alemn de 1871), de los que debilitan esta
autodeterminacin (La Repblica de Weimar, por ejemplo).
Asimismo, la diferencia entre Federalistas (Cuyos estados-miembros participan
considerablemente en la formacin, expresin y ejecucin de la voluntad poltica de la
Unin) y unitaristas (Donde su participacin es mnima). Cuando los estados miembros
estn equiparados entre todos ellos tenemos a los estados federados paritarios como
regla general, cuando existe la primaca de uno de ellos se da lugar a un estado federado
hegemnico (Prusia en 1871).
II.2. Caractersticas del Estado Federal
Principios bsicos del federalismo son el de autonoma, es decir, la libertad amplia de
gestin de los propios asuntos de los estados-miembros y el de participacin, por el cual
las unidades que conforman la federacin contribuyen en la formacin de la voluntad
federal en cuanto a las decisiones que se adoptan como propias de la Unidad Federal,217
algunos autores afirman que sin la participacin existira un derecho de subordinacin y
no de colaboracin de los Estadosmiembros218.
De esta forma, el federalismo supone la integracin social de elementos unificadores y de
elementos independizadores en un nuevo Estado con la calidad de sujeto de Derecho
Internacional219.
Los Estados-miembros gozan de autonoma legislativa y constitucional, y esta ltima no
es absoluta, puesto que en todas las constituciones federales, se limita la potestad
constituyente del estado-miembro mediante el reparto de competencias entre los poderes
federales y los poderes locales, establecidos por la misma Constitucin federal,
restringiendo los rganos constituyentes federales los poderes de los
estadosmiembros220.
En esa lnea de ideas, el control de legitimidad constitucional del poder federal sobre sus
estados miembros es sucesivo a la entrada en vigencia de las normas constitucionales
respectivas, a diferencia de lo que sucede con los denominados estatutos, en los Estados
Regionales que requieren, en su mayora, de la aprobacin del estado central para que
entren en vigor. De la misma forma, las competencias del estado federado no pueden ser
reducidas o suprimidas sin su propio consentimiento o participacin.
Este tipo de Estado reconoce varias fuentes originarias de poder poltico que son propias
de los estados asociados, actuando de forma coordinada pero independiente. Por ello,
existe una pluralidad de ordenamientos constitucionales entre los cuales destaca uno
como central, siendo los dems subordinados a ste. Para Hauriou el Estado Federal es
una asociacin de estados que tiene entre s relaciones de derecho interno, es decir de
derecho constitucional y mediante el cual un Super Estado se sobrepone o superpone a
los estados asociados.
No se debe confundir al Estado Federal, con la Confederacin, la cual no da lugar a la
formacin de un nuevo estado, sino que constituye una unidad de carcter internacional,
porque los estados miembros conservan su independencia, en ese sentido la
confederacin no forma un estado central distinto de sus miembros221.
II.3. Teoras sobre la naturaleza jurdica del Estado Federal
Existen dos teoras bsicas, en las que se pueden resumir los conceptos doctrinales
sobre el tipo de ente jurdico que constituye un Estado Federal:
La que considera al Estado federal como la nica organizacin estatal y no la de
los estados miembros.
La que seala al Estado federal como un estado compuesto o unin de estados
regulada por el derecho estatal.

Asimismo, de una manera ms especfica, se han esgrimido las siguientes teoras al
respecto:
a) De la doble soberana (la federacin es soberana, as como los estados son soberanos
en todas aquellas competencias que no hayan sido transferidas a la Federacin).
b) Negacin de la realidad jurdica del Estado Federal, al argumentarse que carece de
soberana y lo equiparan a la confederacin222.
c) El nico estado es el federal, como una especie de Estado Unitario cualificado, puesto
que los estados miembros han renunciado a su soberana.
d) La Federacin se considera como el nico soberano, no se niega a los miembros el
carcter de estado al afirmarse que la soberana no es el elemento esencial del estado223.
e) La teora de las tres entidades, en la cual el Estado Federal representa la sntesis
orgnica de la Federacin y de los miembros. En esta teora el Estado Federal se sita
junto a los estados-miembros, por consiguiente no estn en relaciones de subordinacin
sino de coordinacin. Uno y otro son estados parciales224.
f) El Federalismo como forma avanzada de descentralizacin, donde el Estado Federal no
se distingue sustancial o cualitativamente de la descentralizacin regional, sino que es un
grado superior caracterizado por la autonoma constitucional y la participacin en la
legislacin central225. Posicin a la cual nos adherimos en varios aspectos.
II.7. Nuevas concepciones del Estado Federal
Para finalizar este apartado sobre el Estado Federal exponemos algunas de las nuevas
concepciones que han surgido en cuanto a la naturaleza y caractersticas del Estado
Federal. Sugieren algunos autores que el Estado Federal como tcnica de organizacin
poltica corresponde a la vertiente liberal, porque tiende a garantizar un poder central
debilitado a los efectos de asegurar la libertad decisoria de los centros de autoridad
particulares244.
Para otros el Estado Federal es una consecuencia directa de la democracia, en base al
derecho a la autodeterminacin,245 pero este razonamiento tambin puede llevar a la
configuracin de un Estado Unitario fuertemente centralizado, uno descentralizado o a un
Estado Regional246.
Friedrich, por su parte sostiene que el federalismo es un proceso histrico, federalising
process, en el cual el actor no es el Estado sino la comunidad, de carcter ms amplio
que aqul, estas comunidades como actores del proceso de federalizacin han de ser
autnomas y asentarse en un territorio247. En sntesis, el Estado Federal es aqul donde
se produce el ms alto grado de descentralizacin entre el Estado y sus componentes,
debido a la autonoma constitucional y legislativa que se confiere a los estados-miembros.
Pasemos, ahora, a describir las caractersticas esenciales del denominado Estado
Regional.

III. EL ESTADO REGIONAL
El trmino Estado Regional fue acuado por el italiano Ambrosini, como una forma
intermedia de Estado entre el Unitario y el Federal248. Aunque parte de la doctrina italiana
contempornea,249 sostiene que no existiran elementos que distingan con precisin el
Estado Federal del Regional, y que tal distincin es nominalstica, nosotros nos
mostramos partidarios que s existiran un nmero considerable de indicadores que
muestran diferencias fundamentales entre ambos modelos de estados, que pasaremos a
detallar.
Se ha sealado que el fenmeno poltico universal que est condicionando la
organizacin de los estados en el mundo occidental es el proceso de distribucin vertical
del poder pblico. De esta forma, los estados unitarios y federados se han venido
descentralizando, de manera que actualmente, resulta un tanto anacrnica la clsica
divisin bipartita entre Estado Unitario y Federal, de ah que surge la denominacin del
considerado como Estado Regional250.
Tipos de estados regionales bastante conocidos son el espaol (ste con relaciones casi
federales entre las CCAA y el Gobierno Nacional251) y el italiano, en este ltimo se
presentan las influencias de la Constitucin de la Espaa Republicana de 1931
(especficamente para la conformacin de las regiones especiales italianas), las frmulas
de Irlanda del Norte y de la Constitucin austraca252. El Estado Regional no es un estado
compuesto, sino unitario, caracterizado por una estructura muy descentralizada253. Segn
los constituyentes italianos de 1948, el Estado Regional constituye el entrecruce entre el
Estado Unitario y el Estado Regional254. El Estado Regional tiene una estructura similar al
estado federal, salvo que existe un solo ordenamiento constitucional, un nico poder
constituyente y titular de autonoma constitucional, pero pluralidad de fuentes legislativas
de igual naturaleza255.
Esta forma de Estado requiere de una democracia constitucional, limitada por el Derecho,
presidida por los jueces, y con un eficaz control de la constitucionalidad, y con el sentido
de limitacin que debe reinar tanto en el ejercicio del poder como de los derechos256.

III.1. Caractersticas de la Regin
La regin se puede caracterizar como un ente dotado de personalidad jurdica, autonoma
legislativa, de carcter pblico, territorial, con una poblacin compuesta de todos aquellos
que estn vinculados a ella por un vnculo de pertenencia (la ciudadana regional tiene
como presupuesto general la posesin de la ciudadana estatal)257.
La regin es un hecho geogrfico, etnogrfico, econmico, histrico y cultural vivido en
comn, un rea homognea que posee caractersticas fsicas y culturales distintas de las
reas que le rodean258. La regin no representa un rea poltica con unas fronteras
sealadas definitivamente, resultando inclusive que los lmites polticos se convierten en
un serio obstculo que se opone al desenvolvimiento regional. De esta manera se afirma
que las regiones se complementan unas con otras, formando unidades interdependientes
dentro de la comunidad superior, y sus mrgenes forman reas variables o zonas
intermedias259.
El criterio seguido en la creacin de regiones en el caso italiano fue el de adecuarse a las
regiones que existan en Italia, histrica y tradicionalmente. Con la atribucin de potestad
legislativa a la regin se le concedi una real autonoma, con lo cual la regin consigue un
relieve de tipo constitucional260. La idea de fondo en el actual debate italiano sobre
federalismo y regionalizacin es invertir el sistema de las competencias confiando a las
regiones la generalidad de las materias y al Estado slo aquellas que se encuentren
enlistadas261.
III.1.1. Clases de regiones
Desde la perspectiva econmica: Homognea, representa la similitud de caractersticas
econmico-sociales en determinada extensin geogrfica. Polarizada, funcional o nodal
se caracteriza por la interdependencia de ncleos centrales llamados polos y la perifrica
correspondiente a las reas satlites. La regin plan se encuentra determinada por los
fines perseguidos por diversas planificaciones o programaciones262.
Desde la perspectiva sociolgica se clasifican en supranacionales, cuando comprenden
ms de un pas (MERCOSUR, COMUNIDAD ANDINA; COMUNIDAD EUROPEA),
endonacionales, cuando comprenden partes de un pas263.
III.2. Naturaleza Jurdica de la Regin
Para autores como Balladore Pallieri la regin es un ente constitucional, puesto que la
competencia de las regiones en materia legislativa deriva directamente de la Constitucin
y constituye un lmite para la misma legislacin ordinaria, la cual no puede disponer en
relacin con la materia reservada a la regin264.
De otro lado, autores como Ranelletti sostienen que las regiones slo pueden ser
reconocidas como miembros de la organizacin administrativa del Estado, o sea como
entes administrativos. En su existencia, estaran totalmente sometidas a la voluntad del
gobierno central265.
La definicin ms aceptada en este tema es la del italiano Virga, quien define la
naturaleza jurdica de la regin como una entidad dotada de personalidad jurdica; con
poderes, derechos y deberes propios, de naturaleza pblica, es decir que tiene como
finalidad la satisfaccin del inters pblico de sus habitantes; que cuenta con un territorio
que forma parte del territorio estatal y que asimismo puede funcionar como circunscripcin
administrativa estatal para aquellas materias que no estn bajo la competencia
regional,266 y, fundamentalmente se encuentra dotada de autonoma legislativa.
Es necesario enfatizar que el territorio regional puede ser considerado como objeto de un
derecho por parte de la regin y a la vez como instaurador de los lmites positivos y
negativos de la competencia regional. En ese sentido, la regin no puede disponer de su
propio territorio, ya que toda variacin de las circunscripciones regionales slo podr
llevarse a cabo por ley del Estado, mediante ley constitucional, aprobada por el Congreso.

Teoras sobre la naturaleza jurdica del Estado Regional

a) El Estado Federal y Regional como formas ms o menos avanzadas de
descentralizacin.- Para esta teora el Estado Federal y el Regional seran meras
descentralizaciones, que no se diferenciaran mucho del Unitario, tal es la concepcin de
Hans Kelsen y J.L. Kunz. Para Mazziotti son grados cuantitativamente diversos de un
mismo fenmeno, es decir, de la centralizacin y descentralizacin de las funciones
estatales. El problema que plantea este autor es el de la falta de soberana de las
regiones como de los estados miembros267. Sin embargo esta tesis no reconoce que las
regiones aparentemente estn dotadas de una individualidad propia que las distingue
del propio Estado.
b) Estado Regional como Estado Unitario.- Los partidarios de esta tesis lo consideran una
sub-especie del Estado Unitario, ya que las regiones no tienen participacin directa en la
legislacin del gobierno central. Esta tesis es sostenida por Biscaretti, Mnaco y
Cansacchi, asimismo Raneletti afirma que en su existencia, ordenamiento, competencia y
actividad las regiones desde un punto de vista jurdico estn total e ilimitadamente
sometidas a la voluntad superior del Estado, por lo tanto slo configuran una comunidad
administrativa268. Sin embargo, estos autores confunden las nociones de autarqua y
autonoma, que hemos expuesto en el captulo sobre definiciones que inician esta obra.
c) Estado Regional como Estado Federal.- Para autores como Prelot las disposiciones de
las constituciones espaola e italiana concernientes al regionalismo poltico engendran a
su manera un federalismo desigual269.
Lucatello por su parte define al Estado Federal como un Estado institucionalmente
descentralizado por medio de entes que son, adems de autrquicos, autnomos, en
cambio el Estado Unitario cuando se descentraliza lo es tan slo por medio de entes
autrquicos270. En sntesis, para este autor, los estados federales seran estados
regionales en los que los estadosmiembros tendran naturaleza de comunidades no
soberanas que gozan de una autonoma particular. Estos autores confunden,
aparentemente, los conceptos de autonoma constitucional y legislativa.
d) Estado regional como tipo intermedio entre el federal y el unitario (teora de
Ambrosini).- Debido a que las regiones autnomas gozan, como entidades polticas que
asumen una propia individualidad y una propia voluntad, de derechos y poderes propios,
reconocidos o conferidos irrevocablemente por la Constitucin271. Se entiende, entonces
que la distribucin de competencias en un Estado Regional, sobretodo en uno como el
espaol, no constituye un reparto de cuotas de soberana, sino una articulacin del
pluralismo poltico desde la perspectiva territorial en el ejercicio del poder poltico y
administrativo en el seno de un ordenamiento jurdico unitario, al propio tiempo, plural y
solidario272. Cobra importancia en este tema el funcionamiento de los partidos polticos
regionales en los gobiernos regionales, as se podr hablar propiamente de un
regionalismo poltico.
III.4.1. Ventajas y Desventajas del Estado Regional
Ventajas.- Asegura una mejor adecuacin estatal a las necesidades y caractersticas
locales, realizando un mayor acercamiento de los ciudadanos al Estado, promoviendo a
travs de una ms justa distribucin de la renta nacional, el mejoramiento de las
condiciones econmicas, sociales y culturales de las regiones atrasadas.
Desventajas: Implica una posible desmembracin del Estado, adems de implicar peligros
en relacin a la unidad del Estado y la formacin de partidismos regionales.

IV. EL PROCESO DE REGIONALIZACION DEL ESTADO PERUANO
4.1. Hacia una nueva clasificacin de los Estados en cuanto al grado de
descentralizacin que posean
Es esencial tener en claro que el Estado peruano no es ni lo ser un Estado del tipo
Federal, debido a las particulares condiciones que debe reunir uno de estos, las cuales
fueron convenientemente reseadas. Principalmente se reiteran como caractersticas del
mismo el hecho que todas las unidades constitutivas del sistema federal tienen
garantizada su existencia en tanto el sistema exista, debido a que ellas constituyen el
sistema mismo304. Asimismo, la participacin poltica de la poblacin es comparativamente
mucho ms amplia que en los estados unitarios, tales como 300 BOGDANOR,
tradicionalmente ha sido definido el nuestro, en el cual, a pesar de los esfuerzos que se
han realizado en esta esfera, an no se logra un nivel suficiente de involucramiento de las
poblaciones afectadas en las decisiones que al respecto tomen las autoridades,
caracterstica que en cambio es indesligable de los estados federales.
En trminos econmicos igualmente la definicin del Per, como un Estado Federal sera
incongruente con la distribucin de beneficios que se realiza y con las potestades
tributarias con las que cuentan los estados miembros, a diferencia de nuestras regiones y
municipalidades. En adicin a ello se suma el inconveniente que, en el mbito de las
formas de gobierno de los GGRR, existe el problema de considerar al Presidente
Regional al mismo tiempo como miembro del Consejo Regional, por lo que no se
configura propiamente ni un sistema parlamentario ni un sistema presidencialista dentro
de este nivel de gobierno305. Habindose realizado estas precisiones y no obstante las
tipologas de Estado antes comentadas, formuladas por la doctrina ms selecta,
consideramos necesario realizar una pequea reformulacin o adaptacin de las mismas,
en cuanto a los criterios descentralizadores que deben guiar los tipos de clasificacin y
cmo estos se obtendran de una manera ms inductiva que deductiva, tratando de incluir
los diversos ejemplos que encontramos en los pases contemporneos.
En primer lugar, se ha demostrado que tanto los estados federales como los regionales
poseen una estructura central, denominada nacional o federal, que da cohesin a los
elementos que conforman el estado en s, es por ello que a nivel de la comunidad
internacional el sujeto de derecho es uno solo306, y las partes que lo constituyen no
pueden desconocer la soberana del estado en s mismo considerado, es por ello que el
trmino unitario suena un tanto equvoco en el contexto del Derecho Internacional Pblico.
De alguna manera todos los estados son unitarios, o se encuentran unificados al
referirnos a los elementos esenciales que los conforman, es decir son uno solo, que es la
definicin de la palabra unitario. De otro lado, las aproximaciones cada vez ms
crecientes entre los elementos que definen tanto al Estado Federal como al Estado
Regional hacen que propiamente constituyan dos formas distintas en las que se ha
plasmado la descentralizacin de sus organismos, antes que dos tipos de estados
completamente diferentes.
En ese sentido proponemos un tipo de clasificacin, a la manera Kelseniana, que se base
principalmente en el grado de descentralizacin que hayan obtenido los diversos estados
en cuanto a su organizacin poltica y administrativa. De esta forma, a travs de un
mtodo inicialmente inductivo, analizando los distintos estados y naciones del orbe
contemporneo, podemos encuadrar a cada uno de ellos en una clase particular de
Estado, teniendo como referente la descentralizacin que se haya o no podido realizar en
sus estructuras jurdicas. Un problema que se ha presentado en el anlisis que se realiza
a continuacin es la confusin constante que se hace entre divisin territorial de un
Estado y la organizacin poltica de dicho territorio, es decir, los conceptos geogrficos no
coinciden estrictamente con los polticos, es por ello que no necesariamente en toda
divisin geogrfica de un Estado se encuentra un nivel de gobierno presente encargado
de dicha divisin.
Asimismo, citando una de las conclusiones de la Conference of European Ministers
Responsible for local and Regional Government, tanto la diversidad de situaciones, la
imposibilidad de presentar un modelo nico y definitivo de estado en cuanto a la
descentralizacin que se realice en cada uno de ellos y adems considerando que las
estructuras de segundo nivel no son apropiadas para todos los estados, todo intento de
clasificacin o instrumento para definir la descentralizacin de los estados debe tomar
estos factores en consideracin, y corriendo el riesgo de fallar en algunos casos
concretos, nos atrevemos a proponer la siguiente tipologa de estados.
4.2. El Estado Centralizado y El Estado Descentralizado
Desde esta perspectiva y a nuestro entender, las clases fundamentales de Estado seran
dos: Centralizado y Descentralizado. El primero se entendera como aquel en el cual no
se ha efectuado una reparticin de tareas a nivel administrativo o normativo entre distintas
unidades territoriales del estado. Centralizado es considerado, desde este punto de vista,
como el estado que estuvo definido clsicamente como Unitario. As, son muy pocos los
estados que son exclusivamente centralizados, generalmente aquellos que tienen una
corta extensin geogrfica, como Singapur, o los que viven o convivieron bajo regmenes
totalitaristas, como China, aunque en este pas se da una especie de rgimen mixto al
existir tambin regiones autnomas.
El Estado Centralizado a su vez puede ser dividido en dos clases: Puro y
Desconcentrado. El Estado Centralizado Puro vendra a equipararse con el Estado
Unitario Ideal o simple, bastante prximo al que se puso en prctica en la Francia
postrevolucionaria, no existiendo en la actualidad un ejemplo real o perfecto del mismo,
debido a que todo estado de alguna u otra forma se subdivide en unidades territoriales
menores, las cuales son gobernadas ya sea desconcentrada o descentralizadamente,
salvo casos bastante especiales y prximos a la nocin de un estado sin nivel alguno de
reparticin de tareas, como es el caso del principado de Mnaco o Singapur, ambos por
razones referidas a su extensin geogrfica o el Vaticano, por razones exclusivamente
eclesisticas.
El Estado Centralizado desconcentrado, por otro lado es aqul donde existe una divisin
de tareas entre el Gobierno Central y otras unidades, pero en el cual los sub-niveles de
gobierno no son autnomos o distintos al Gobierno Central, es decir no hay una eleccin
de autoridades polticas en niveles inferiores al nacional. Algunos ejemplos de este tipo de
Estado estn constituidos, con la aclaracin que renen muchas de las caractersticas de
un estado centralizado desconcentrado, pero que por otras razones no necesariamente
encajaran en esta clasificacin, tal es el caso de, con riesgo a equivocarnos por
simplistas, Malta, Seychelles, Chad, Gambia, Ghana, Repblica Centroafricana o
Mauritania (con sus prefecturas), donde no existe, en la mayora de casos, eleccin de
autoridades y que a su vez las autoridades de niveles inferiores no gozan de facultades
normativas, tan slo de ejecucin de las polticas pblicas.
En el Tipo de Estado Descentralizado, los cuales constituyen la mayora de pases en la
actualidad, los estados son descentralizados, valga la redundancia, por cuanto contienen
aunque sea alguna forma de distribucin de roles, tareas, competencias o funciones entre
las unidades de poder que los conforman territorialmente hablando, siendo stas distintas
a las del Gobierno Central y adems las autoridades polticas subnacionales han sido
elegidas por el pueblo y no designadas directamente por el Gobierno Nacional. Existen a
su vez dos grandes clases de estados descentralizados:
a) Estado descentralizado administrativamente, en el cual existen unidades subnacionales
de gobierno, distintas al Gobierno Central, pero a las cuales slo se les ha transferido
competencias y funciones especficas de orden administrativo o de ejecucin de
competencias sectoriales que cumplen los ministerios. Ejemplos de este tipo de estado lo
constituye en parte el caso chileno, a nivel de sus denominadas regiones. En esta
clasificacin igualmente podemos encontrar ejemplos que configuran en gran parte las
caractersticas antes reseadas, aunque sea discutible si encajan definitivamente en este
tipo de Estado, tales como Filipinas, donde existen 79 provincias y 116 ciudades, Kuwait,
Costa Rica, Cuba, El Salvador, Lbano, Madagascar, Mali, Polonia (con sus voivodatos),
Corea del Norte, Tailandia, Costa de Marfil, Siria y Latvia, Eslovenia, Letonia, y con
algunas salvedades Lituania, Turqua, Rumania, Bulgaria y hasta podra considerarse
dentro de este grupo a Holanda (a pesar que el parlamento de las provincias es elegido
por el pueblo)307.
b) Estado descentralizado polticamente, es aqul donde se ha transferido no slo
competencias y funciones sectoriales a los niveles sub nacionales de gobierno, sino que
adicionalmente estos gozan de autonoma normativa, lo que incluye la facultad de expedir
normas, en algunos casos con rango de Ley, obligatorias dentro de sus territorios, y sus
autoridades son elegidas por la poblacin en todos sus niveles de gobierno. Dentro de
este tipo de estados encontramos algunas variantes, de acuerdo al modelo interno de
organizacin poltica al que hayan optado adecuarse los mismos.
b.1. Es as que en esta categora encontramos al Estado Regional308, el cual a su vez
puede dividirse en Estado Regional Simple y Complejo, simple cuando slo posea niveles
intermedios descentralizados que gocen de autonoma poltica, teniendo los otros niveles
de gobierno nicamente autonoma administrativa, este sera el caso de Espaa, Italia,
Portugal, y de la Repblica Checa, algunos autores incluso podran decir esto de Francia.
El Estado Regional Complejo poseera autonoma poltica en sus distintos niveles de
gobierno, es decir, que todos ellos puedan emitir normas con carcter y rango de ley. Este
es el caso peruano, segn veremos en el anlisis de las normas correspondientes, as
como al parecer, con las precisiones y comparaciones que sean necesarias de realizar, el
de Finlandia (con sus Consejos Regionales y Municipalidades), Dinamarca y el de
Suecia309 que tiene a los condados que funcionan como especie de regiones y a los
municipios, donde, por citar un ejemplo, el Consejo de la ciudad de Estocolmo cuenta con
101 miembros que deciden sobre las normas aplicables a la referida ciudad.
b.2. Estado Municipal, donde slo existen municipios o GGLL, no existiendo nivel
intermedio de gobierno, o al menos si ste existe no es elegido democrticamente por el
pueblo o no tiene las mismas facultades normativas y funcionales que los GGLL. Las
normas que emiten los municipios de este tipo de estados en su mayora tienen rango de
ley en sus jurisdicciones.
Generalmente caen en este tipo de Estado aquellos estados de corta extensin
geogrfica como Liechtenstein (con sus once comunidades), Andorra, Antigua y Barbuda,
las Bahamas, Barbados, Blice, Bermuda, Bhutan, Cabo Verde, Macedonia, Puerto Rico,
San Marino, Luxemburgo, Islandia310, Irlanda311, en muchos sentidos, y Estonia. b.3.
Estado Federal, donde existe un Gobierno Federal y una serie de estados federados-
miembros, cada uno de los cuales posee autonoma constitucional, tal como lo
analizamos en la parte correspondiente de este captulo. Este tipo de estado se puede
dividir en Estado Federal Simple y Complejo, dependiendo de la organizacin nacional
que posea, de cara a las especficas divisiones que se hayan establecido en el territorio
por motivo de las nacionalidades, o los elementos que conforman a stas, tales como el
idioma, la religin o la pertenencia tnica. En el Estado Federal Complejo podemos ubicar
al Reino Unido que agrupa a cuatro naciones, que son consideradas como pases
individuales para diversos efectos y certmenes internacionales, a Blgica en donde se da
el caso de las tres comunidades lingsticas312, como especie de regiones o Rusia, con
sus oblats, repblicas y okrugs autnomos y a la India, con sus 25 estados federados, su
distrito federal y seis territorios. Algunos inclusive podran incluir dentro de esta
clasificacin los casos de Canad (por sus conocidas provincias con marcadas diferencias
lingsticas, Suiza (por sus cantones y semi cantones) y de Chipre (por la abrupta
divisin del pas entre griegos y turcos). Los Estados Federales Simples, son todos los
restantes que no tienen este tipo de divisiones lingsticas o tnicas de manera tan
marcada como los anteriores, tales como Alemania, Australia, Austria, Argentina, Brasil,
Mxico, Venezuela, EEUU, Etiopa, Sudn, Malasia o Nigeria.
Asimismo, se puede establecer otra diferenciacin de los Estados Federales, de acuerdo
a una perspectiva funcional o competencial, en relacin a si las competencias residuales
han sido asignadas para los estados federales o para la propia federacin, lo cual debe
constar en el texto constitucional de la federacin, tratndose en el primer caso del
denominado Estado Federal Puro, (como EEUU) y en el segundo caso del Estado Federal
Derivado (como Canad). Adems existira un tercer caso, de presentarse los
denominados sistemas de doble lista, en los cuales la clusula residual juega a favor del
Estado o de los entes intermedios (como vendra a ser, en el caso de los Estados
Regionales, el de Espaa).
4.3. El Tipo de Estado que constituira el caso peruano
Habiendo hecho hincapi que los Estados Federales, tambin seran en cierta forma
unitarios si se los considera desde la perspectiva de la soberana que poseen313, y los
elementos que conforman un Estado, consideramos nuevamente que la tipologa clsica
de unitario-federal, y posteriormente regional, puede ser cambiada por la que proponemos
respecto al grado de descentralizacin efectiva que posea un pas. De esta forma
arribamos a la conclusin que todos los estados son en s unitarios en cuanto comparten
los tres elementos que los conforman por igual, pero que segn el grado de
descentralizacin que posean pueden ser divididos en las clases antes mencionadas.
En esta lnea de ideas, el Estado Peruano constituido por regiones, departamentos,
provincias y distritos, como divisin poltico-geogrfica y con tres niveles de gobierno,
nacional, regional y local, cada uno de los cuales es autnomo poltica y
administrativamente en sus respectivas jurisdicciones, debido a que tanto el Gobierno
intermedio o Regional es elegido por el pueblo y adems tiene la facultad de promulgar
normas con rango de Ley y lo mismo sucede con los Gobiernos Locales, los ms
inmediatos a la poblacin, que igualmente son elegidos democrticamente y que pueden
emitir las Ordenanzas que poseen el rango de Ley.
Es por ello que el Per vendra a configurar, de acuerdo a los criterios expuestos lneas
arriba, un tipo de Estado Descentralizado Polticamente: regional complejo.
Descentralizado porque tanto la Constitucin Poltica como las leyes orgnicas
respectivas as lo manifiestan, al estar dividido actualmente en tres niveles de gobierno.
Polticamente por las precisiones que se han efectuado en cuanto a la autonoma de la
cual gozan los GGRR y GGLL, siendo sus autoridades en su totalidad electas por el
pueblo. Regional, por la naturaleza peculiar que los GGRR poseeran dentro de este
esquema jurdico, de manera similar pero no idntica a lo que sucede en el caso de
Espaa o Italia. Complejo, debido a la marcada autonoma entre los niveles de gobierno
regional y local, que no permite la ingerencia de uno en las actuaciones del otro, pudiendo
asimismo los GGLL emitir normas de cumplimiento obligatorio en sus jurisdicciones que
no son consultadas u observadas previamente por los GGRR o por el Gobierno Nacional
y que slo pueden ser cuestionadas mediante acciones de inconstitucionalidad ante el
TC. Esta clasificacin otorgada preliminarmente a la realidad nacional, se ver reflejada y
concretizada en los anlisis y comentarios que se formulen a las principales normas y
jurisprudencia constitucional sobre derecho regional peruano contenida en la presente
obra, demostrndose a lo largo de la misma, la veracidad de estas afirmaciones.