VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.

2003

Governana organizacional aplicada ao setor pblico

Joaquim Rubens Fontes Filho

1. INTRODUO

As questes de governana, no mbito da administrao pblica, tm estado associadas principalmente
esfera macro, incluindo a gesto das polticas governamentais, o exerccio de poder e o controle na
sua aplicao. Seu significado, contudo, vem ultrapassando a dimenso operacional para incorporar
aspectos da articulao dos mais diversos atores sociais e arranjos institucionais.

Entretanto, no momento da implantao que boas polticas podem se mostrar inexeqveis ou
fracassarem, em virtude de prticas de gesto ineficazes. Problemas associados difuso do poder,
falta de clareza na definio de objetivos, dificuldades na mensurao da relao entre fins e meios, e
motivao do funcionalismo podem representar barreiras traduo de uma poltica em realidade.

No domnio privado, a governana tem estado associada ao governo da empresa, s formas com ela
interage com as expectativas dos diversos stakeholders. O conceito de governana corporativa ou
empresarial envolve questes relativas ao ativismo dos investidores, relao dos proprietrios e
gestores, e aos mecanismos institucionais que conferem legitimidade organizao.

Organizaes pblicas e privadas guardam semelhanas importantes no que diz respeito governana
organizacional. A separao propriedade e gesto, que gera os denominados problemas de agncia, os
mecanismos de definio de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execuo
das polticas e objetivos definidos, por exemplo, so problemas comuns.

Duas abordagens tericas devem ser analisadas com maior profundidade, as teorias da agncia e
institucional, no contexto da governana organizacional. A teoria da agncia foca os contratos entre
proprietrios ou stakeholders (principal) e os gestores (agente), e considera sistemas de controle
externo e interno organizao como balizadores da ao gerencial. Mecanismos de reforo como
monitoramento, fiscalizao e incentivos so exercitados pelo principal para assegurar sua vontade.
Aplicaes dessa teoria so encontradas no mbito pblico em inspetorias e empresas estatais do setor
produtivo, ou de forma ampliada nos contratos de gesto.

A teoria institucional tem como base analtica a forma como regras e procedimentos so incorporados
pelas organizaes, em busca de legitimidade. Mecanismos coercitivos, normativos e mimticos
conformam a ao organizacional, de forma que hospitais, escolas, corpos de polcia e bombeiros,
assumem estruturas similares.

Este artigo discute problemas de gesto comuns na administrao pblica e utiliza os referenciais da
teoria da agncia e institucional para propor elementos construo de um modelo de governana que
mais especfico para o contexto das organizaes pblicas e sem fins lucrativos.

2. O GOVERNO DE UMA ORGANIZAO

Quem deve controlar a empresa? Assim iniciava Mintzberg (2001) a discusso sobre o controle
corporativo. Desenvolvendo proposta inicialmente apresentada em 1976, prope que as vises em torno
desse controle se alinham em torno de uma ferradura. Por este modelo, propunha estabelecer um
referencial para a discusso daquilo que denomina o maior debate sobre o setor privado, qual seja,


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quem deveria controlar as corporaes. A ferradura representaria as diversas posies acerca desse
debate.

Essas vrias posies ferradura traduzem, antes, uma viso poltica sobre a empresa e sua insero na
sociedade. Refletem modelos de governana onde o papel dos diversos atores - acionistas, estado,
sociedade, funcionrios, etc. oscila entre os extremos da nacionalizao e a total independncia de
ao de seus proprietrios.

As discusses sobre o governo das organizaes continuam bastante atuais, extrapolando o contexto da
empresa. Nas duas ltimas dcadas, o fortalecimento do modelo econmico liberal e dos mercados de
capitais conduziu ao surgimento de prticas alinhadas ao lado direito da ferradura conceitual. Os
movimentos pelo estado mnimo e pelo fortalecimento da iniciativa privada alimentaram a viso da
empresa como propulsora do desenvolvimento; paralelamente, reduziram sua misso produo de
lucro, desconsiderando potenciais externalidades positivas como sua responsabilidade.

Como contraponto, mais recentemente ressurgiram as questes sobre responsabilidade social
corporativa, relacionamento com stakeholders, e benefcio das organizaes para a sociedade. assumem
renovada importncia na agenda dos executivos. Seguindo um processo dialtico, retorna pauta a
questo original: quem deve controlar a empresa?.

O governo da organizao , portanto, a expresso da distribuio do poder na organizao. Posta dessa
forma, permite-se incluir no apenas as empresas mercantilistas, mas todas as organizaes, inclusive
aquelas sem fins lucrativos, comunitrias e estatais. Como se constitui o governo, ou em sua verso
aplicada, a governana das organizaes? Como as diversas foras se articulam no controle e que
conseqncias isso traz para as estratgias e prticas organizacionais?

Desde o trabalho seminal de Chandler (1993), divulgado em sua primeira verso em 1962, que a
mxima segundo a qual a estratgia deve preceder a estrutura tem apontado uma relao determinstica
empresa, um modelo sociolgico impessoal do comportamento empresarial com laivos de
determinismos a que os historiadores so avessos (McCraw, 1998:20).

Esse determinismo traz ao pesquisador da administrao a reflexo sobre que outros fenmenos
limitam a liberdade das organizaes em realizar suas escolhas e decises. Pode-se supor, como
conseqncia, que se h um determinismo entre estratgia e estrutura, deve haver tambm algo que
rege a estratgia em uma grande empresa ou o que determina essa estratgia. Essa reflexo se
generaliza a qualquer organizao. H algum conjunto de condicionantes que reduziria o grau de
liberdade da escolha, pela organizao, da estratgia a adotar?

O mesmo Mintzberg traz, em trabalho recente (2000), a discusso sobre como as estratgias so
formuladas. Apresenta 10 escolas segundo as quais se pode compreender o processo pelo qual as
estratgias so formuladas pelas empresas. Destaca que, enquanto algumas tm natureza prescritivas,
outras so mais descritivas e visam compreender como surge a estratgia. Contudo, seguindo a viso
determinstica, associa a adoo de uma escola a diversas caractersticas prprias das empresas, como
modelo de organizao, estilo de liderana e ambiente. Segue, de alguma forma, a viso contingencial
que prega a necessidade da adaptao da organizao turbulncia ambiental, impulsionada
principalmente pelas pesquisas da dcada de 60 por Burns e Stalker (apud Morgan, 1986) e
aprofundadas por Donaldson (1998).

A formulao de estratgias, conforme sistematizado por Mintzberg (2000), dependeria em algumas

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organizaes principalmente dos aspectos contingenciais, enquanto em outras o impulso seria
originrio de elementos internos das organizaes seus recursos, capacidades ou competncias
essenciais , condicionantes mercadolgicas ou da indstria, como discutido em Porter (1991), do
conjunto de foras polticas internas, condies culturais, cognitivas ou outras caractersticas como
grau de empreendedorismo e organizao para o aprendizado. Entretanto, em qualquer caso, havia
algum grau de determinismo associado escolha da estratgia.

No ambiente das grandes corporaes, os economistas buscam compreender outro aspecto do
comportamento empresarial, que mais recentemente veio convergir ao tema da estratgia. Vrios anos
antes, em 1932, dois pesquisadores americanos, Adolf Berle e Gardiner Means, estudaram o
relacionamento entre as corporaes e seus proprietrios. A hiptese com que trabalharam era que os
administradores de empresas abertas, as sociedades annimas, em virtude da separao da propriedade
e controle, eram motivados a adotar prticas que lhes traziam benefcios pessoais e no a maximizao
da riqueza do acionista. A partir desses estudos, desenvolveram-se tanto a teoria da firma e
influenciaram no desenvolvimento posterior da teoria dos custos de transao e da teoria da agncia ou
do agente. Essa ltima trata dos relacionamentos entre principal/proprietrio e os
agentes/administradores que atuam em seu nome. Essas teorias, e seus desenvolvimentos posteriores,
serviram de arcabouo para o desenvolvimento, mais recentemente, dos modelos de governana
corporativa.

Estabelecendo uma ligao entre as abordagens anteriores, de Chandler e Mintzberg, e a perspectiva
contingencial, pode-se supor que a estrutura de propriedade seja a varivel independente influenciadora
das estratgias. De fato, essas associaes foram identificadas entre estrutura de propriedade com a
diversificao (Amihud e Lev,1999, Denis, Denis e Sarin (1999), valor de mercado ( Thomsen e
Pedersen, 2000), desempenho (Hoskinsson et al, 1994), estratgias funcionais (Baysinger et al, 1991),
e desempenho social corporativo (Johnson e Greening, 1999), entre outros, mostrando a
correspondncia entre a governana e a estratgia realizada pela organizao.

Para as organizaes no mercantilistas, a questo da governana tambm de fundamental
importncia. A reviso do papel do estado, iniciado na gesto Tatcher na Inglaterra e reforada pelos
movimentos norte-americanos, colocou em pauta a preocupao com a eficincia do aparelho de estado
a partir do denominado gerencialismo (managerialism). As presses pela reduo do dficit fiscal
promoveram uma reviso da mquina estatal, induzindo processos de desestatizao, focalizao em
atividades tpicas de estado, priorizando esforos para o aumento da eficincia. As organizaes
estatais passaram a adotar modelos da iniciativa privada orientados melhoria da gesto, a exemplo da
reengenharia (Osborn e Gaebler, 1995) e Qualidade Total, dentre outros. Organizaes comunitrias e
do terceiro setor, assim como aquelas sem fins lucrativos, seguiram tambm a linha de buscar aumentos
de eficincia.

Tambm os modelos de governana passaram a ser revistos, seguindo nesse contexto o que ocorre para
as corporaes, exemplificado pelas discusses sobre governana corporativa. Como compor os
conselhos das organizaes? A quem cabe determinar seus objetivos? A quem deve se prestar contas
(accountability)? Como assegurar a legitimidade da organizao?

3. O DESENVOLVIMENTO DAS PRTICAS DE GOVERNANA CORPORATIVA

A mudana de um modelo produtivo baseado na pequena propriedade e em empresas organizadas em
torno de profissionais e especializaes foi um dos marcos da revoluo industrial.


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Um pouco antes, no sculo XVI, os empreendimentos comerciais de explorao dos novos territrios
encontraram na constituio da sociedade por aes um mecanismo para superar as dificuldades de
aumentar o nmero de scios e assegurar maior perenidade organizao, permitindo que continuasse
a existir para alm da vida dos proprietrios. Mas foi apenas em 1807, com o cdigo comercial francs,
que a sociedade annima foi disciplinada (Arajo, 1999:2).

No sculo XX, grandes complexos empresariais comearam a se expandir e diversificar. A partir da
dcada de 50, a estrutura de capital das empresas comeou a se modificar. As exigncias de recursos
para financiar o crescimento, as necessidades de economia de escala e o acesso a novos mercados,
tornaram as poupanas individuais insuficientes para atender nova demanda. O fortalecimento dos
mercados de capitais, a criao dos fundos mtuos e o surgimento dos grandes investidores
institucionais, configuraram o novo ambiente para o financiamento das necessidades empresariais.

A pulverizao da propriedade das empresas em um nmero cada vez maior de acionistas, conduziu a
um controle difuso, e o controle das informaes e o conhecimento do negcio passou a ficar cada vez
mais no mbito executivo. A tecnoestrutura, como identificado por Galbraith (1982), tornou-se
detentora dos instrumentos de conduo da organizao. O presidente da empresa ou CEO (Chief
Executive Officer), ao controlar o quadro de tcnicos e executivos, expandiu seu poder sobre a
organizao frente aos acionistas. Os movimentos pela introduo de prticas de governana
corporativa surgiram justamente com o intuito de resgatar esse poder para os acionistas.

A sada do proprietrio da conduo dos negcios deu origem aos chamados problemas de agncia, ou
seja, conflitos de interesse entre proprietrios e executivos relacionados s diferenas de orientao
entre o que os executivos, ou agentes, buscam com sua atuao na organizao e aquilo que esperam os
proprietrios, denominado principal.

Seguindo pressupostos econmicos, os indivduos so percebidos como agindo em seu prprio
interesse ou motivao. Assim, os proprietrios devem empreender dois conjuntos de aes junto aos
executivos, criando incentivos contratuais, monetrios ou no, consistentes com seus interesses, e
monitorar o comportamento desses agentes para que aquilo que foi contratado seja realizado. Como
novas situaes no previstas inicialmente podem surgir h, alm do custo de monitoramento, perdas
residuais resultantes dessas situaes.

As prticas de governana corporativa ou empresarial (corporate governance) se desenvolveram, desde
h pouco mais de uma dcada, para disciplinar essa relao. Embora lato sensu as questes
relacionadas governana empresarial tenham como abrangncia as decises tomadas pelos executivos
das organizaes e o impacto no conjunto de stakeholders, sua utilizao cotidiana tem se limitado a
abordar o relacionamento entre o conselho de administrao da empresa e os executivos. Parte desse
direcionamento se deve certamente aos modelos e prticas adotadas pelos investidores institucionais
norte-americanos, e ao tratamento dado ao tema pela OECD (1999a, 1999b).

Diversas so as definies utilizadas para governana corporativa, convergentes em torno de uma viso
econmica da empresa. Essas definies pressupem desde um carter eminentemente normativo at
algo prximo a uma definio de poder, defendendo um papel mais central na empresa para os
proprietrios.

Seguindo uma linha mais abrangentes, Lethbridge (1997) apresenta como definio arranjos
institucionais que regem as relaes entre acionistas (ou outros grupos) e as administraes das
empresas. Para a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), a governana corporativa definida como

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o conjunto de prticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger
todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao
capital. (CVM, 2002:1).

O tema governana corporativa surgiu na agenda das organizaes h pouco mais de uma dcada.
Desde ento, vem tendo crescente aceitao justificando, inclusive, estudos e propostas da OECD
(Organizao Econmica para a Cooperao e Desenvolvimento) e do Banco Mundial, dentre outros.
No contexto empresarial, os modelos de governana tm se situado em torno de dois eixos
paradigmticos: o modelo anglo-saxo e o nipo-germnico. No primeiro caso, visa o fortalecimento do
proprietrio no controle e na seleo das estratgias a serem empreendidas, e seu objetivo principal
maximizar o valor econmico da empresa. No modelo nipo-germnico, a perspectiva shareholder do
modelo anterior amplia-se a uma perspectiva stakeholders, ampliando a relao principal-agente para
um contexto multi-principal-agente, e a tnica direciona-se para equilibrar o poder dessas relaes.

A escolha entre esses modelos no uma opo dos pases ou empresas, mas o resultado da estrutura
de financiamento segundo bases histricas. Nos pases anglo-saxes, o capital flua de um amplo e
diversificado conjunto de investidores, resultando em uma estrutura de propriedade bastante
pulverizada. Ao contrrio, no Japo e Alemanha os bancos tiveram papel importante no financiamento
do desenvolvimento, assumindo parcela significativa da propriedade direta das empresas. Em sntese, o
que ditou o modelo de governana foi principalmente a forma de propriedade.

4. A UTILIZAO DAS PRTICAS DE GOVERNANA PARA AS ORGANIZAES DO ESTADO

A evidncia de sucesso de novas prticas de gesto motiva outras organizaes a replicarem essas
prticas. Contudo, muitas vezes essa difuso ocorre sem que haja uma validao das premissas que
sustentaram o modelo, de uma avaliao criteriosa de seus benefcios ou resultados, ou ainda
descontextualizada do ambiente scio-cultural receptor. Esse fato ocorre hoje com o conjunto das
prticas de governana corporativa.

A difuso desses modelos tem contribudo para ampliar a discusso da governana para as demais
organizaes, as no mercantilistas, tais como organizaes sem fins lucrativos, organizaes sociais e
do terceiro setor, alm de outras como hospitais e escolas e mesmo organizaes pblicas que esto
sujeitas a padres de aceitao social to importantes sua sobrevivncia quanto o prprio lucro.
Segundo uma abordagem mais ampla, a preocupao com a governana fundamental tambm aos
prprios governos, entendida como os padres de articulao e cooperao entre atores sociais e
polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras
do sistema econmico (Santos, 2001)

Entretanto, os modelos e prticas de governana corporativa foram desenvolvidos para atender a
problemas especficos, em um contexto prprio, e diversas ressalvas devem ser consideradas quanto
sua generalizao, principalmente ao ambiente das organizaes no mercantilistas e de governo.

Como ressaltam Becht et al (2002:14), a adoo de prticas de boa governana corporativa tem,
fundamentalmente, a finalidade de resolver problemas de agncia entre proprietrios e gestores. Ou nas
palavras de Kester (1992, apud OECDb:11): the central problem of governance is to devise
specialised systems of incentives, safeguards, and dispute resolution processes that will promote the
continuity of business relationships that are efficient in the presence of self-interested opportunism.

A teoria da agncia ocupa um problema central nos modelos de governana. Se no ocorresse a

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separao entre a propriedade e o gestor, no ocorreriam os problemas de agncia e, por conseqncia,
no seriam necessrias as prticas de governana corporativa.

Ao organizar o aparelho de estado, o governo amplia os problemas de agncia a um vasto conjunto de
relaes, tanto nas organizaes vinculadas administrao direta quanto indireta. Entretanto, esses
problemas so amplificados e passam a envolver questes que extrapolam as possibilidades dos
mecanismos de controle desses problemas. Na seqncia, a teoria da agncia apresentada e suas
limitaes so discutidas.

5. A TEORIA DA AGNCIA E SUAS LIMITAES

A separao entre propriedade e gesto, ou mais precisamente entre o suporte do risco residual e as
funes de controle, embora efetiva para assegurar o investimento da energia empreendedora do
proprietrio em novos negcios e agregar capital de outros scios para a expanso do negcio, introduz
problemas de relacionamento entre proprietrios e gestores. O gestor ou agente, dotado de interesses
individuais, pode no perseguir os objetivos dispostos pelos proprietrios, o principal, ou no empregar
todo o esforo necessrio para a conduo do negcio.

Ambos os atores so, portanto, percebidos como buscando maximizar sua prpria funo-utilidade.
Entretanto, enquanto que para o proprietrio a riqueza a varivel sujeita maximizao, para os
administradores a funo-utilidade pode incluir remunerao, poder, segurana e reconhecimento
profissional como variveis.

Frente ao pressuposto da maximizao de funes-utilidade diversas, infere-se o pressuposto que o
agente nem sempre vai agir no melhor interesse do principal. A este cabe limitar interesses divergentes
aos seus estabelecendo incentivos apropriados para o agente e incorrendo em custos de monitoramento
destinados a limitar extravagncias ou atividades anmalas do agente.

No mbito estatal, esse problema tambm bastante comum, principalmente pelo efeito de captura do
poder poltico pela tecnocracia. Os governantes, incapazes de administrarem diretamente todos os
rgos do aparelho de estado, delegam essa tarefa a dirigentes que, como previsto pela teoria da
agncia, tem interesses prprios. Se para os governantes a existncia da organizao se presta ao
atendimento de objetivos definidos politicamente, para os gestores o controle da organizao pode estar
associado a projetos particulares que iro lhe expandir o poder, os relacionamentos e mesmo a
visibilidade poltica.

De modo geral, o problema do principal-agente remete a questes de informaes e esquemas de
incentivos (Arajo, 1999:4). As razes para o surgimento dos problemas de agncia podem ter origem
no apenas nas diferenas de motivao e objetivos entre principal e agente, mas na assimetria de
informao e preferncias de risco das partes, e no horizonte de planejamento.

A assimetria de informao se remete posse, pelo agente, de um conjunto maior de informaes sobre
os requisitos e resultados das atividades desenvolvidas no relacionamento que o principal. Essa
superioridade pode induzir busca por benefcios adicionais por parte do agente.

Da assimetria informacional derivam duas questes fundamentais nos problemas de relacionamento
principal-agente. Estas esto relacionadas a aspectos de ao oculta (hidden action) e informao oculta
(hidden information), referidos na literatura sobre teoria da agncia como risco moral (moral hazard) e
seleo adversa (adverse selection). Os problemas de risco moral e seleo adversa so centrais s

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anlises da teoria da agncia. Arrow (1985:38) aponta que seus nomes derivam das teorias sobre
seguros e, em realidade, so aplicados apenas em situaes especiais. Assim, a origem de risco moral
est associada aos seguros contra incndio, uma vez que a existncia da cobertura poderia mitigar a
propenso dos indivduos a adotarem medidas preventivas ou mesmo provocarem incndios com vistas
a obter ganhos financeiros. O mesmo ocorreria em seguros de sade, que podem indiretamente
estimular ao uso mais intenso de cuidados mdicos.

Os problemas de seleo adversa foram, tambm, inicialmente observados no mercado segurador. Em
uma populao, determinados indivduos tm mais propenso a acidentes ou morte que outros e detm
maior conhecimento sobre seu risco que o segurador. Se o valor do prmio for igual para todos os
segurados, esses indivduos de maior risco podero adquirir aplices maiores e, com isso, desequilibrar
a estrutura de distribuio de risco da empresa seguradora.

A propenso ao risco pode divergir entre as partes, uma vez que o agente, por no ter como diversificar
os riscos associados a sua condio de empregado, pode se tornar avesso a riscos, enquanto que o
principal, por poder diversificar seus investimentos, apresenta uma posio de neutralidade.

O horizonte de planejamento outra rea de distenso entre principal e agente. Como regra geral, o
principal tem um uma relao de permanncia com a organizao, podendo suportar oscilaes nos
resultados e se planejar segundo horizontes de longo prazo, no caso de organizaes pblicas, ao
menos pelo perodo equivalente ao mandato dos governantes. Os gestores, ao contrrio, tm uma
relao mais transitria com as organizaes e como conseqncia uma perspectiva de curto prazo.
Ainda, a avaliao de desempenho a que esto sujeitos ocorre em prazos menores, o que dificulta por
vezes a maturidade de determinados projetos ou aes.

A teoria da agncia dirigida a esses e outros problemas que surgem com a separao entre
propriedade e gesto, chamados problemas de agncia, e distribuio do risco entre esses grupos (risk
sharing), uma vez que propenses diversas ao risco podem conduzir tambm diversidade dos
objetivos. Esses problemas no se limitam queles da relao proprietrio-gestor, mas estendem-se a
um conjunto maior de relaes, permeando o cotidiano das atividades organizacionais. Sempre que um
indivduo depende da ao de outro, ocorre um relacionamento de agncia, denominado aquele que
realiza a ao como agente e a parte afetada como o principal (Pratt e Zeckhauser, 1985:2).

Fama and Jensen (1983) argumentam que os problemas de agncia podem ser controlados por meio de
sistemas de deciso que separam a gesto do controle nos diversos nveis da organizao. As formas
utilizadas para essa separao podem incluir sistemas hierrquicos de deciso, onde nveis superiores
funcionam para ratificao e monitoramento; conselhos de administrao, que alm de ratificar e
monitorar as decises mais significativas para a organizao, so responsveis pela contratao,
demisso e estabelecimento dos nveis de remunerao e compensao dos executivos; e estruturas de
incentivo que encorajam o monitoramento mtuo entre os agentes.

Lamb (s/d) categoriza esses mecanismos de controle como internos e externos.

Sistemas de controle externo

A concorrncia no mercado de bens e servios O excessivo oportunismo dos agentes pode vir a
aumentar os custos de produo e reduzir a competitividade da organizao. O risco decorrentes da
reduo de eficincia frente aos concorrentes atua como limitador do oportunismo gerencial e to
mais importante quanto maior a concorrncia no setor.

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Mercado de trabalho dos dirigentes Eventuais resultados negativos da empresa prejudicam a
reputao dos administradores frente a seus pares e o mercado de trabalho como um todo. Esse
mecanismo mais expressivo quando h uma clareza da tarefa desempenhada.
Mercado financeiro Tanto o mercado financeiro quanto o mercado de capitais exercem presso
sobre os gestores, principalmente em empresas abertas. A avaliao do mercado, expressa pelas
cotaes em bolsa, pode levar a movimentos de venda dos papis da empresa ou operaes como
aquisies hostis. As caractersticas do mercado brasileiro, onde h grande concentrao da
propriedade, torna mais difcil a ocorrncia dessa presso.

Sistemas de controle interno

Direito de voto dos acionistas Acionistas com participaes significativa no controle, ou
participante do grupo de controle, podem inibir a atuao dos executivos pelo exerccio do voto nas
assemblias.
Alinhamento de interesses dos dirigentes A participao significativa dos dirigentes na
propriedade da empresa age no sentido de aumentar seu interesse em maximizar os resultados.
Vigilncia mtua entre os assalariados Esse mecanismo atua de modo semelhante ao controle do
mercado de trabalho dos dirigentes. No apenas os executivos, mas tambm os demais empregados
esto sujeitos avaliao do mercado de trabalho, que em geral associa seu desempenho aos resultados
obtidos pela empresa e sua reputao. Como conseqncia, institui-se um controle mtuo envolvendo
todos trabalhadores, no sentido de evitarem comportamentos oportunistas.
Conselho de Administrao O Conselho de Administrao (CA) considerado o rgo principal
de controle, papel que no Brasil compartilha com o conselho fiscal. A medida da capacidade de
controle do CA dada pela sua independncia com relao aos dirigentes da empresa. Ao contrrio,
sua atuao inibida em empresas onde h acionistas majoritrios exercendo controle direto, como nas
empresas familiares, ou indireto, por meio de uma coalizo de acionistas.

6. A TEORIA DA AGNCIA NA ESFERA PBLICA

Na esfera pblica os problemas de agncia tambm so significativos para a governana das
organizaes. Entretanto, os instrumentos disposio das organizaes privadas so limitados, quando
no inaplicveis. Os sistemas de controle externo e interno devem ser repensados de forma a permitir
sua efetividade.

A concorrncia no mercado de bens e servios dificilmente se aplica diretamente, principalmente como
resultado dos subsdios existentes ou mesmo da falta de concorrncia. Em setores tpicos de estado,
como a cobrana de impostos e fiscalizao, no h parmetros para comparar o desempenho. Em
setores onde h concorrncia, seja de empresas privadas ou do terceiro setor, a estrutura de custos e
subsdios tornam complexa a avaliao da produtividade e, portanto, de condies para comparao.

Em organizaes sem fins lucrativos tambm difcil identificar elementos para verificao de
eficincia e comparao direta com outras organizaes. Embora se possa pensar em hospitais e escolas
bem administrados, ou organizaes do terceiro setor que cuidam do meio ambiente ou da assistncia
criana eficientes, em geral no so esses os principais elementos para avaliao do sucesso dessas
organizaes, mas os resultados obtidos frente misso proposta ou, em outras palavras, sua
efetividade.

O mercado de trabalho dos dirigentes fica tambm prejudicado, tanto pela carncia de termos de
comparao com outras organizaes quanto pela condio dos prprios governantes. Em geral, as

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organizaes pblicas recrutam seus dirigentes dos prprios quadros de servidores pblicos. As
relaes de emprego no setor no tem a dinmica ou a rotatividade do setor privado. Ademais,
permanece a dificuldade de se realizar uma avaliao objetiva dos resultados obtidos pelos dirigentes
dessas organizaes.

Em outras organizaes sem fins lucrativos, embora haja um mercado de trabalho para os dirigentes, a
falta de parmetros para a avaliao dos gestores abre espao para o surgimento de critrios pouco
objetivos, mais apoiados em elementos institucionais como a imagem pblica dos dirigentes e seus
relacionamentos principalmente com agentes financiadores.

Se os mercados financeiro e de capitais exercem presso sobre os gestores privados, a falta dos critrios
claros de avaliao tornam tambm difusos seus efeitos sobre os gestores pblicos, a exceo daqueles
de empresas estatais em setores produtivos. A venda pulverizada de aes dessas empresas, como
realizada recentemente para a Petrobrs, quando foi autorizado o uso dos recursos das contas do FGTS
(Fundo de Garantia por Tempo de Servio), mostra-se um instrumento adequado para tornar mais
efetivo esse controle.

Para organizaes sem fins lucrativos, a presso maior ocorre pelo que poderia ser considerado um
equivalente aos mercados financeiro e de capitais no setor, isto , o mercado de patronos ou doadores.
Nesses casos, contudo, no so considerados apenas os resultados obtidos pela entidade, mas a prpria
definio de seus objetivos e o apelo social que obtm. Outros instrumentos so utilizados tambm por
essas organizaes para melhorarem seu acesso ao mercado de doadores, tais como oferecerem a
participao nos conselhos a indivduos com relacionamento a este mercado (Agrawal e Knoeber,
1996:394).

necessrio apontar ainda que, em paralelo aos problemas da avaliao dos resultados fica a
dificuldade em estabelecer os esforos exigidos para atingi-los. Isso inibe a avaliao de desempenho
dos participantes e o uso de incentivo ou de mecanismos baseados em resultados, elementos
fundamentais ao controle dos problemas de agncia.

Os sistemas de controle interno apresentam possibilidades mais interessantes a organizaes no
mercantilistas quanto soluo de seus problemas de agncia.

No caso do setor pblico, o direito de voto dos acionistas se apresenta como o instrumento mais
significativo. Como o governo, o principal, tem controle total ou majoritrio sobre suas organizaes,
pode mais facilmente ditar seus objetivos e estratgias e inibir a atuao dos executivos. A dificuldade
reside na capacidade desse principal, por sua natureza, em definir objetivos claros organizao.

Ao lidar com as presses de diversos interessados, a governana das organizaes pblicas se
assemelha ao modelo de governana corporativa de base stakeholder. Alm da estrutura de
propriedade, este modelo se orienta segundo uma viso mais ampla que apenas o mercado, baseada na
Teoria dos Stakeholders, segundo a qual as empresas devem ser socialmente responsveis,
administradas de acordo com o interesse pblico, e portanto devem prestar contas a diversos outros
grupos tais como empregados, fornecedores, clientes e comunidade em geral, sendo forte a cobrana
por accountability.

Para os crticos, contudo, este modelo permite que os administradores atribuam busca por atender
expectativas dos stakeholders eventuais resultados negativos do negcio, no caso das empresas
privadas. Alm disso, a necessidade de lidar com interesses diversos pode tornar mais difusa a

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definio dos objetivos organizacionais (OECD, 1999b:11).

Em organizaes sem fins lucrativos, esse problema pode ser menos intenso, mas igualmente
significativo. Mesmo nos casos em que haja uma misso claramente definida, a diversidade dos
provedores de recursos pode criar uma disputa para a definio dos objetivos e estratgias, segundo
vises e interesses particulares. Empresas doadoras de recursos podem preferir objetivos que dem
mais visibilidade nos resultados, enquanto que agentes privados podem valorizar objetivos aderentes a
seus princpios, tais como privilegiar os mais carentes.

No caso do Conselho de Administrao, na rea pblica este rgo desempenha um papel muito
diferente do correspondente privado. A distribuio do poder poltico do governo somada excessiva
concentrao da propriedade nas organizaes faz com que o conselho seja subordinado s orientaes
polticas do grupo que controla a organizao. Ainda, a necessria independncia dos conselheiros fica
prejudicada quando ocorrem os cruzamentos (interlocks), situao em que gestores de uma organizao
estatal so indicados para o conselho de outra organizao, o que inibe sua atuao independente por
continuar como participante de um mesmo contexto de relacionamentos polticos.

Enquanto que o mecanismo de alinhamento de interesses dos dirigentes pela participao na
propriedade seja de difcil implementao, a vigilncia mtua entre os assalariados pode ser um
importante instrumento para as organizaes no mercantilistas. A baixa rotatividade entre os
empregados do setor pblico, e a forte vinculao a valores e ideais em organizaes do terceiro setor
faz com que o comprometimento com os objetivos organizacionais seja naturalmente mais forte, uma
vez que ele se apia na manuteno do emprego e nos sistemas de crenas.

Em sntese, a dificuldade na avaliao dos resultados e a mensurao dos esforos necessrios para
atingi-los so as principais limitaes ao estabelecimento de sistemas de controle externo governana
em organizaes pblicas ou sem fins lucrativos. Para os sistemas de controle interno, embora o baixo
grau de independncia dos conselheiros possa dificultar a efetividade da governana, o maior problema
reside na capacidade de estabelecimento de objetivos claros pelo proprietrio. So essas, justamente, as
maiores restries aplicao das solues dos problemas de agncia.

7. AS LIMITAES DA TEORIA DA AGNCIA

A eficincia da teoria da agncia no uma unanimidade entre os diversos autores. Eisenhardt
(1989:57) aponta que seus crticos a consideram trivial, desumanizadora, e mesmo perigosa. De fato,
pensar a teoria da agncia como uma teoria perfeita (grand theory) desconsidera os limites sua
generalizao.

Para Nilakant e Rao (1994), a teoria da agncia normalmente considerada como uma teoria do
comportamento humano, mas que deve ser vista tambm como uma teoria sobre o desempenho para
resultados do agente (performance outcome). Como conseqncia, h pouca discusso sobre a utilidade
e generalizao da teoria. Esses autores destacam duas exigncias que atuam como limitaes da teoria:
unidade na definio dos objetivos organizacionais, e clareza quanto aos esforos necessrios a seu
alcance, no que correspondem exatamente s dificuldades percebidas nas organizaes no
mercantilistas.

Estabelecendo dois eixos formados pela concordncia de objetivos e conhecimento do esforo
necessrio para alcance dos objetivos, ou relao entre fins e meios, Nilakant e Rao (1994) definem
quatro possibilidades. Nas duas primeiras, h alta concordncia sobre resultados esperados, mas pode

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haver ou no conhecimento sobre os esforos exigidos. Nesses casos a teoria da agncia indicaria o uso
de contratos baseados no comportamento do agente ou nos resultados, respectivamente.

A inexistncia de objetivos claros, presente nas situaes previstas nos outros dois cruzamentos, no
pode ser mitigada por desenhos de contratos, uma vez que a incerteza encontra-se alm da relao de
agncia. Combinada com a clareza na relao entre meios e fins, gera espaos para a ocorrncia de
conflitos quanto aos resultados esperados do processo. Nestes casos, a gesto dos conflitos e busca de
consenso mais importante que o monitoramento e recompensas individuais.

O problema maior ocorre quando h dificuldades no estabelecimento de objetivos e existe incerteza
quanto dificuldade de se atingir determinados fins. Nessas situaes, aqueles autores afirmam que o
monitoramento e atribuio de recompensas inaplicvel e contra-produtivo. Nessas situaes, o
agente pode ser levado a definir seus objetivos e aes, e precisar se engajar na busca por legitimar
suas escolhas.

A legitimidade das organizaes no , contudo objeto da teoria da agncia, no que representa uma
significativa lacuna para sua utilizao em organizaes no mercantilistas. Essas organizaes, e
principalmente seus gestores, necessitam fortemente conquistar legitimidade perante seus pares,
patrocinadores e outras organizaes, uma vez que dificilmente poderiam ser avaliados por outras
variveis. Nesse sentido, outra teoria pode contribuir para a construo de modelos mais efetivos para
essas organizaes: a teoria institucional

8. A TEORIA INSTITUCIONAL

A teoria institucional considera que os atores agem segundo padres socialmente construdos e
compartilhados, e que os mecanismos institucionais coercitivos, normativos e mimticos
conformam seu comportamento. Esta teoria tem como base analtica a forma como regras e
procedimentos so incorporados pelas organizaes segundo a premissa maior que essa incorporao
ocorre como uma busca de legitimidade frente aos ambientes externo e interno atravs de processos de
isomorfismo.

Seguindo a corrente epistemolgica da racionalidade limitada, a abordagem institucional afirma que
considervel parcela das aes realizadas pelos indivduos no resulta de clculos utilitrios, mas de
prticas usuais aceitas como corretas (taken for granted). No campo aplicado s organizaes, a teoria
institucional teve seu desenvolvimento mais recentemente a partir dos trabalhos de Selznick na TVA,
durante a dcada de 50, e com o movimento neo-institucional, iniciado com as obras de Meyer e
Rowan (1977) e DiMaggio e Powell (1983).

O ponto central da perspectiva institucional baseia-se na busca de legitimidade pela organizao, seja
de forma explcita e intencional, seja atravs de adaptaes passivas ou pouco evidentes. O processo
tipicamente utilizado pelas organizaes em busca da legitimidade o isomorfismo, conceito que
descreve o mecanismo pelo qual organizaes so estimuladas, por razes diversas, a se tornarem
semelhantes, em estruturas, processos e crenas, a outras organizaes que compartilham contextos
ambientais similares, definidos como ambientes organizacionais.

Meyer e Rowan (1977) prope que estruturas racionalizadas formais podem surgir a partir de dois
contextos. O primeiro representado pelas estruturas de controle e coordenao de atividades que
permitem a uma organizao obter uma eficincia relativa superior, e portanto uma vantagem
competitiva sobre seus concorrentes. O segundo molda-se por uma teia de relacionamentos e interaes

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sociais e representa um contexto altamente institucionalizado. Ressaltam, contudo, que no h tipos
puros ou extremos, mas antes um continuum ao longo do qual as organizaes se situam, variando de
organizaes de produo, fortemente pressionadas por controle de resultados, a organizaes
institucionalizadas onde o sucesso depende mais da confiana e estabilidade, adquirida justamente pelo
isomorfismo a regras e padres institucionalizados.

Essa abordagem traz portanto, uma nova dimenso perspectiva contingencial, ao reconhecer as
influncias do ambiente sobre as estruturas e prticas da organizao, reposicionando o prprio
conceito de ambiente. Este passa a incorporar os valores predominantes em um contexto, a cultura e a
prpria estrutura social.

Para Meyers e Rowan (1977) a caracterstica relacional, baseada na predominncia no atendimento
eficincia e s regras de mercado, ou aos aspectos institucionais, que ir determinar a firmeza do
alinhamento entre estrutura e atividades. Organizaes cujos resultados so mais facilmente avaliados
tendem a fortalecer a utilidade e disseminar a prtica de instrumentos de coordenao e controle.
Organizaes institucionalizadas, ao contrrio, tendem a considerar de modo formal esses
instrumentos, utilizando-os mais com significado simblico do que para introduzir mudanas nas
atividades ou na aplicao de punies.

Legitimidade um conceito central na teoria institucional. Meyer e Scott (1983) definiram legitimidade
organizacional como o grau de suporte cultural a uma organizao. Ruef e Scott (1998:879)
expandiram esse conceito incorporando os demais componentes das institues, definindo legitimidade
como uma condio que reflete alinhamento cultural, suporte normativo e consonncia com regras e
leis relevantes.

Essas trs condies representao a prpria definio de instituio:
Institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provide
stability and meaning to social behavior. Institutions are transported by various carriers cultures,
structures, and routines and they operate at multiple levels of jurisdiction (Scott, 1995, xiii)

Para Scott (1995), assumir uma perspectiva institucional no contexto organizacional enfatizar a
importncia dos aspectos psicolgicos, sociais e polticos nos estudo das organizaes, em contraste
com perspectivas anteriores que se concentravam nas foras materiais, como tecnologia, recursos e
sistemas de produo. A orientao desloca-se para os sistemas de conhecimentos, crenas e regras que
estruturam e permitem s organizaes funcionarem.

A viso regulatria das instituies seguida principalmente por economistas e cientistas polticos. Na
cincia poltica, o foco a criao dos sistemas de regras e mecanismos de superviso, denominados
regimes. Na economia, inclui o estudo das relaes contratuais e estruturas de governana, como
analisado nas teorias do direito de propriedade, da agncia e dos custos de transao. Para os tericos
desta corrente, as estruturas so percebidas como os principais portadores das regras institucionais, e os
elementos normativos, quando considerados, so tratados como condies ambientais afetando o
projeto institucional, e no como elementos institucionais constitutivos (Scott, 1995:xv).

Crenas morais e obrigaes internalizadas so a nfase da abordagem normativa das instituies. O
comportamento guiado pela conscincia do papel a ser desempenhado em determinadas situaes
sociais, segundo expectativas mais gerais e padres internalizados de conduta. Normas e valores
coletivos influenciam e delimitam as escolhas individuais. O critrio de adequao s presses
normativas dado pela propriedade das aes, e no pela otimizao dos resultados.

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Na perspectiva das instituies como sistemas cognitivos, aprofundada pelo movimento
neoinstitucional, as caractersticas dos atores so definidas por regras culturais. Estudos nessa vertente
encontram-se na psicologia social, antropologia, cincia poltica e, principalmente, sociologia. A
subjetividade predomina na fase de construo das concepes compartilhadas e produzidas pela
interao, mas no momento seguinte so percebidas como objetivas e externas, uma ordem natural e
factual.

Instituies, na perspectiva cognitiva, no so colees de normas ou regulaes, mas sistemas de
conhecimento que controlam o comportamento ao controlar a concepo sobre o que o mundo e que
tipo de ao realizada por que tipo de ator (Scott, 1995, xviii). Os sistemas culturais so vistos como
infusores da institucionalizao.

Os trs componentes bsicos das instituies regulatrio, normativo e cognitivo do origem a bases
distintas para avaliao de legitimidade e mecanismos de controle, respectivamente coercitivo,
normativo e mimtico (DiMaggio e Powell, 1983; Ruef e Scott, 1998).

O mecanismo pelo qual as organizaes se adeqam s presses do ambiente regulatrio denominado
isomorfismo coercitivo, resultado tanto de presses formais quanto informais exercidas sobre uma
organizao por outras das quais ela depende, e por expectativas culturais da sociedade na qual atua
(DiMaggio e Powell, 1983:150).

As presses normativas tm origem principalmente na profissionalizao, entendida como a luta
coletiva de membros de uma ocupao por definir condies e mtodos do trabalho e estabelecer uma
base cognitiva e de legitimidade a seus praticantes (DiMaggio e Powell, 1983:152). A educao formal,
representada pela base de conhecimento produzida e disseminada pelos especialistas em uma rea, e o
crescimento das redes e associaes de profissionais representam as mais importantes fontes de
isomorfismo.

O elemento ou componente cognitivo submete-se ao processo mimtico. A incerteza produzida por
novas tecnologias e ambigidade de objetivos leva as organizaes a se modelarem seguindo exemplos
de outras organizaes. Esse processo de modelagem pode ser difundido pela movimentao de
empregados entre as organizaes, pela atuao de empresas de consultoria ou associaes
empresariais. DiMaggio e Powell (1983:151) apontam que the wider the population of personnel
employed by, or customers served by, an organization, the stronger the prssure felt by the organization
to provide the programs and services offered by other organizations.

9. CONSEQNCIAS PARA AS ORGANIZAES NO MERCANTILISTAS

As limitaes da teoria da agncia a organizaes fora dos contornos tpicos do mercado, impe a
necessidade de busca por um referencial para construo de um modelo de governana que permita
lidar com essas limitaes e seja efetivo para a utilizao em organizaes no mercantilistas. Conjugar
elementos da teoria da agncia aos da teoria institucional a proposta deste artigo.

A utilizao simultnea das teorias da agncia e institucional tem sido apresentada em diversos estudos,
e apontadas como complementares (Eisenhardt, 1988:505; Young et al, 2000:278). Conlon e Parks
(1990), usaram as teorias da agncia e institucional em estudo longitudinal aplicando, a um grupo de
alunos, um modelo de empresa simulado em computador, observaram que a tradio pode alterar os
resultados assumidos pela teoria da agncia, excedendo os impactos do monitoramento e tornando-se

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mais forte com o tempo.

Young, Stedham e Beekun (2000), em estudo sobre o uso de processos de avaliao do desempenho
dos executivos pelo conselho, apontam sua contribuio literatura sobre governana ao reconhecerem
que as perspectivas institucional e de agncia podem ser complementares, e que uma abordagem multi-
terica pode expandir a compreenso dos processos de governana corporativa. De sua pesquisa
concluem que os resultados implicam que initiatives to improve governance effectiveness based on
agency theory should take into account the institutional environment of corporate boards (p. 293)

Eisenhardt (1988) procede a estudo onde define hipteses baseadas nas teorias da agncia e
institucional com vistas a verificar sua capacidade explicativa para o processo de comissionamento de
vendedores no mercado caladista do varejo norte-americano, concluindo que as duas teorias explicam
satisfatoriamente o pagamento de comisses. Afirma ainda que The institutional emphasis on tradition
complements the efficiency emphasis of agency theory, and the result is a better understanding of
compensation (p.72).

Organizaes pblicas e sem fins lucrativos precisam ter objetivos claros para orientar sua gesto.
Entretanto, conforme discutido anteriormente, nem sempre possvel. Sistemas de controle interno e
externo devem ser acionados para estabelecer mecanismos que consigam controlar a atuao dos
gestores no interesse dos proprietrios, sejam eles o governo, a sociedade ou grupos de beneficirios,
no caso de aes sociais.

Mas necessrio compreender que os gestores precisam legitimar suas aes, seja por interesse prprio
ou pela responsabilidade em, no mnimo, aparentar um resultado adequado s expectativas dos
principais stakeholders. Nesse sentido, a teoria institucional pode contribuir para conhecer as presses
isomrficas mais significativas para os gestores e que, de forma intencional ou tcita, iro direcionar
suas aes. Aliando essas duas teorias fica possvel produzir mecanismos mais efetivos de governana
para essas organizaes.

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RESENHA BIOGRFICA

Joaquim Rubens Fontes Filho engenheiro de produo, com mestrado em engenharia de produo
(COPPE/UFRJ) e em administrao pblica (EBAP/FGV). Cursa o doutorado em administrao da
EBAPE/FGV, onde desenvolve projeto de tese na rea de governana e participa de pesquisas na rea
de carreiras.

diretor do Instituto PUBLIX para o Desenvolvimento da Gesto Pblica, com sede em Braslia (DF),
organizao voltada para a pesquisa em temas relevantes na rea da administrao pblica, com site na
internet em www.institutopublix.org.

Professor colaborador da Fundao Getulio Vargas, e tem atuado como consultor em diversas
organizaes pblicas e privadas, principalmente no desenvolvimento de programas gerenciais e em
planejamento estratgico. Autor de trabalhos publicados no Brasil e exterior, inclusive na revista do
CLAD na co-autoria de artigo tratando da identificao de stakeholders relevantes.

conselheiro de administrao das empresas Invepar, Linha Amarela, e Concessionria Litoral-Norte,
tendo sido conselheiro fiscal da Belgo-Mineira e Caemi, e membro do conselho deliberativo do
Sindapp. Atuou como gerente de planejamento estratgico da PREVI e assessor da presidncia do
Banco do Brasil.

Instituio e endereo para contato:
Fundao Getulio Vargas
Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas
Praia de Botafogo, 190 5

andar CFAP
Rio de Janeiro (RJ)
Fone: (21) 2559-5775
e-mail: ebrubens@fgv.br

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