CAPITULO SEGUNDO

LA EXPROPIACIN


Para entrar en materia es primordial en primer trmino conocer el
significado de la palabra expropiacin, as como los antecedentes que se
tienen sobre este acto administrativo en particular.

2.1 CONCEPTO

Etimolgicamente la palabra expropiacin deriva de la palabra
expropiar, que significa incautar, confiscar o quitar legalmente una propiedad
a su dueo por motivos de inters pblico y generalmente pagndole una
indemnizacin.

Segn el Diccionario de la Lengua Espaola expropiar significa Dicho
de la Administracin: Privar a una persona de la titularidad de un bien o de
un derecho, dndole a cambio una indemnizacin. Se efecta por motivos de
utilidad pblica o inters social previstos en las leyes.
10
.

10
DICCIONARIO de la Lengua Espaola. p 937.
26

Para el Doctor Gabino Fraga la expropiacin es un medio por el cual
el Estado impone a un particular la cesin de su propiedad por existir una
causa de utilidad pblica, mediante la compensacin previa llamada
indemnizacin, que al particular otorga por la privacin de su propiedad.
11


Andrs Serra Rojas menciona que:

La expropiacin es un procedimiento
administrativo de Derecho Pblico en virtud del
cual el Estado y en ocasiones un particular
subrogado en sus derechos unilateralmente y en
ejercicio de su soberana, procede legalmente en
forma concreta en contra de un propietario o
poseedor para la adquisicin forzosa o traspaso
de un bien, por causa de utilidad pblica y
mediante una indemnizacin justa.
12



La expropiacin es el hecho de desposeer de una cosa a su
propietario, lo cual se hace mediante el pago de la indemnizacin, que es la
compensacin econmica otorgada a la persona que se le ha desposedo de
un bien.

Miguel Acosta Romero dice que expropiacin por causa de utilidad
pblica es El acto jurdico de derecho pblico por medio del cual el Estado
impone al particular la transferencia de la propiedad de determinados bienes,
cuando los mismos son necesario para la realizacin de la actividad del

11
FRAGA, G, op.cit. p.375
12
SERRA ROJAS, Andrs., op.cit. p. 238
27

Estado y exista causa de utilidad pblica que as lo requiera siempre que se
cubra una indemnizacin por causa de transferencia al particular.
13


Ernesto Gutirrez y Gonzlez desmenuza los elementos que en el
mismo concepto se encuentran de la siguiente manera:

1
o
.- Es un acto que realiza el Estado,
Unilateral y soberano.
2
o
.- Lo realiza por medio de los
funcionarios que tienen la capacidad
competencia del estado y que se ejerce a travs
de su rgano Ejecutivo o administrativo.
3
o
.- Priva por ese acto, para s o para un
tercero la propiedad de un bien de un particular.
4
o.-
Mediante el pago de una retribucin o
indemnizacin.
5
o
.- Una necesidad publica que debe
satisfacer el Estado directamente, o en forma
indirecta por el tercero.
6
o.-
Solo con ese bien se puede satisfacer
la necesidad pblica en todo o en parte.
Esto permite analizar con cuidado cada
uno de sus elementos y captar ntegramente lo
que es esta figura propia.
14



En sntesis la expropiacin es el acto Unilateral de la administracin
pblica para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pblica
y mediante indemnizacin.



13
ACOSTA ROMERO, Miguel Teora General del Derecho Administrativo. p. 235
14
GUTIERREZ Y GONZLEZ, Ernesto Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al
Estilo Mexicano. p.803.
28

2.2. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA EXPROPIACIN

En la declaracin de independencia de los Estados unidos de Amrica,
as como en la Declaracin de los Derechos del hombre y del Ciudadano en
Francia, se consideraba a la propiedad como un derecho natural de todo
hombre, pero a la vez se reconoca que se poda privar de ella al particular
siempre que ocurriera una causa de utilidad pblica y bajo la condicin de
una justa y previa indemnizacin.

Bajo esa misma perspectiva, en la ley suprema de la Unin Americana
se aprob la llamada enmienda quinta, ratificada el 15 de diciembre de 1791,
en la que se adopt la mxima de que nadie puede ser privado de la vida, de
la libertad o propiedades, sin el debido proceso legal, ni tampoco su
propiedad privada puede ser tomada para uso pbico, sin la justa
compensacin.

En la revolucin francesa, como reaccin contra la concepcin propia
del Estado patrimonial y del polica, del domonium eminens del Estado (es
decir del soberano) sobre el territorio del propio Estado y por lo tanto, sobre
cada una de sus parcelas (derecho eminente del que la expropiacin vena a
ser normal ejercicio, se sancionaron las garantas constitucionales de la
propiedad privada, considerndola como uno de los ejes del Estado liberal,
apareciendo como un derecho plenamente garantizado incluso frente al
29

Estado; la expropiacin slo pudo inicialmente concebirse y admitirse como
una institucin del todo excepcional rigurosamente limitada por la ley, por lo
que se la admiti nicamente en caso de absoluta necesidad pblica.

Ms tarde, el requisito de la absoluta necesidad pblica se sustituy por
el de la utilidad pblica, atenundose de este modo el carcter de
excepcionalidad de la Institucin. En tal sentido se pronunciaron la
Constitucin Francesa de 1830 y en especial el Estatuto Albertino.

El Estatuto Albertino estableca en su artculo 29 que toda propiedad,
sin excepcin alguna, era inviolable, sin embargo, cuando el inters pblico,
legalmente constatado lo exigiera, se podr obligar a cederla en todo o en
parte mediante una justa indemnizacin, con arreglo a las leyes. El referido
documento estableca ya una causa de utilidad pblica.

En Mxico tiene su antecedente en 1935 con una ley promovida
durante el gobierno del presidente Lzaro Crdenas, llamada Ley de
Nacionalizacin de los Bienes, publicada el 26 de agosto, la cual naci por la
extravagante riqueza de la iglesia en aquella poca y fue la primera ley de
expropiacin en Mxico, en que para poder repartir aquellos bienes, fue
necesaria su expropiacin de manera que ya siendo propiedad del Estado,
pudiese regresarlos al dominio privado de una manera ms equitativa.

30

2.3 LA NATURALEZA JURIDICA DE LA EXPROPIACION

En la ley constitucional est perfectamente definido el sentido jurdico
de la propiedad originaria correspondiente a la nacin, puesto que este
principio a la luz de las caractersticas esenciales que se reconocen a los
derechos reales, le concede facultades al Estado para expropiar un
determinado inmueble, lo que le permite perseguirlo con el propsito de
lograr su reivindicacin, es decir, extraerlo del rgimen de propiedad privada
al que se le haba sometido, y recuperarlo, pero tal reivindicacin slo puede
realizarse si concurren simultneamente dos condiciones.

La primera, que la expropiacin est justificada por la existencia de
una utilidad pblica que sea necesario satisfacer y que para ello resulte
indispensable que tal propiedad se recupere a fin de destinarla a la
satisfaccin de un bienestar colectivo, y segunda, que la expropiacin se
efecte mediante indemnizacin.

Concretamente, dicha facultad de expropiar resulta una consecuencia
de la declaracin de la titularidad de la propiedad originaria de la nacin, de
ah que cuando a primera vista resulte paradjico, se puede afirmar que la
expropiacin es el derecho constitucional de la propiedad privada, puesto
que fuera de las causales que la motivan no existe ninguna otra frmula
31

jurdica que permita al poder pblico la recuperacin de bienes que han
correspondido originariamente a la nacin.

En la literatura jurdica mexicana dentro de los cauces del derecho
administrativo se tienen infinidad de concepciones doctrinales sobre la
materia de la expropiacin. Dentro de ellas sobresalen los criterios de
autores de la talla acadmica de Gabino Fraga, de Andrs Serra Rojas y de
Ernesto Gutirrez y Gonzlez y en el ao 1865 se dictaba la ley sobre
expropiaciones por utilidad pblica que estableca en su artculo primero que
la expropiacin de bienes inmuebles o de derechos relativos para la
ejecucin de obras de utilidad pblica no podra llevarse a cabo, sino
observando las formalidades establecidas por la ley. Actualmente los actos
de expropiacin estn regulados por leyes especficas en cada Estado.

En el ordenamiento citado la expropiacin por causa de utilidad pblica
no puede considerarse como aquella que slo beneficie a algn particular o a
un grupo reducido de estos. Continu admitindose nicamente en el caso
de ser aplicada en relacin a una obra pblica en beneficio de la ciudadana
en general.

La expropiacin por causa de utilidad pblica es una institucin de
derecho pblico en virtud de la cual se acta, a favor de una empresa
declarada de pblica utilidad, la transferencia coactiva de la propiedad de
32

una cosa, convirtindose el derecho del propietario sobre la misma en un
derecho a la justa indemnizacin.

2.4 CAUSAS DE LA EXPROPIACION

El concepto bsico que constituye el eje de la expropiacin lo es
precisamente el de la utilidad pblica, que de hecho, se convierte en su mvil
o razn de ser, sin embargo, es evidente que en el texto del artculo 27
constitucional no existe ningn ndice que permita establecer el criterio para
determinar la utilidad pblica, es por lo que debe de reconocerse que el
Constituyente confiri a la soberana del legislador ordinario, la
determinacin de los casos en los que tal utilidad pblica se manifiesta.

Se entiende que la expropiacin tendr el carcter de utilidad pblica
cuando se sustituye la comunidad en el goce de la cosa, pues no es slo el
Estado quien sustituye el goce del bien expropiado para establecer por s
mismo un servicio pblico o emprender una obra que reportar utilidad
colectiva, ya que el individuo particular no tiene derecho de conservar
improductivos sus bienes ni cegar las fuentes de vida, de trabajo o de
consumo, con menoscabo del beneficio general, ya que el Estado tiene el
deber indeclinable de intervenir con energa y rapidez, a fin de que la
propiedad fecunda no se vuelva estril; que el equilibrio econmico no se
rompa, o que el desarrollo y progreso nacionales se estanquen.
33

Su tendencia debe estar destinada a la satisfaccin directa e inmediata
de las necesidades de las determinadas clases sociales que integran la
colectividad. As acontece con el fraccionamiento de grandes latifundios con
su colonizacin en beneficio de las clases campesinas, como tambin en el
fraccionamiento y urbanizacin de terrenos destinados a construir
habitaciones baratas e higinicas para el obrero.

De todo esto resulta que la facultad de expropiar se basa en razones de
inters nacional, que abarcan tanto los fines que debe cumplir el Estado,
como el velar por la paz pblica y por el bienestar de la colectividad. En
casos de crisis, de trastornos graves, de epidemias o terremotos, con las
proporciones o caracteres de una verdadera calamidad pblica, exigen
imperiosamente el proveer con toda eficacia a la defensa de la soberana
territorial.

La autoridad administrativa competente no goza de la facultad
soberana y no revisable para decidir en qu casos debe estimarse que existe
la causa de utilidad pblica prevista por la ley, pues el afectado debe aportar
las pruebas para demostrar que dicha utilidad pblica en su caso no existe y
que la expropiacin no es fundada.

Por otra parte, tiene relevancia el hecho de que la expropiacin se
produce por un acto de soberana, y por ello no es indispensable la audiencia
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del que va a ser privado de su propiedad, por tanto, no puede drsele al
expediente administrativo que se instruye, la dimensin de un juicio
contencioso en el que se tenga que or al propietario.

Como causas especficas de la utilidad pblica se han clasificado tres
corrientes doctrinales: una en sentido estricto, otra en el sentido social, y la
tercera, en el orden nacional. En la primera de ellas el bien expropiado se
destina directamente al servicio pblico, en la segunda, se tiene una
necesidad por satisfacer de manera inmediata y directa de una clase social
determinada y la ltima tiene el propsito de responder a una necesidad del
pas para adoptar medidas que hagan frente a una situacin que le afecta
como entidad pblica.

Bez define la expropiacin por causa de utilidad pblica como aquella
que constituye un acto por medio del cual el Estado impone a un particular la
cesin de su propiedad por causa de utilidad pblica, a partir de ciertos
requisitos, de los cuales el principal es la indemnizacin que al particular se
otorga por la privacin de dicha propiedad.
15


La ley de Expropiacin fue promulgada por el presidente Lzaro
Crdenas, y apareci publicada en el diario Oficial de la Federacin el 25 de

15
BAEZ MARTNEZ, Roberto Manual de Derecho Administrativo. p.266
35

noviembre de 1936. En ella su artculo primero establece un catlogo
enunciativo de lo que se considera utilidad pblica; el sealamiento se
enumera en las siguientes fracciones:

I.-El establecimiento explotacin o
conservacin de un servicio pblico.
II. La apertura, ampliacin o alineamiento
de calles, la construccin de calzadas, puentes,
caminos y tneles para facilitar el trnsito urbano
y suburbano, el embellecimiento, ampliacin y
saneamiento de las poblaciones y puertos, la
construccin de hospitales, escuelas, parques,
jardines, campos deportivos o de aterrizajes,
construcciones de oficinas para el Gobierno
Federal y de cualquiera obra destinada a prestar
servicios de beneficio colectivo el texto original de
esta fraccin se sustituy y, fue publicado en el
diario oficial el 30 de diciembre de 1949.
IV. La conservacin de los lugares de
belleza panormica, de las antigedades y
objetos de arte, de los edificios y monumento
arqueolgicos o histricos y de las cosas que se
consideran como caractersticas notables de
nuestra cultura nacional.
V. La satisfaccin de necesidades
colectivas en caso de guerra o trastornos
interiores, el abastecimiento de las ciudades o
centros de poblacin, de vveres o de otros
artculos de consumo necesario, y los
procedimientos empleados para combatir o
impedir la propagacin de epidemias, epizootias,
incendios, inundaciones y otras calamidades
pblicas.
VI.los medios empleados para la defensa
nacional y el mantenimiento de la paz pblica.
VII. La defensa, conservacin, desarrollo o
aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de explotacin.
VIII. La equitativa distribucin de la riqueza
acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva
de una o varias personas.
IX. La creacin, fomento o conservacin de
una empresa para beneficio de la colectividad.
36

X. Las medidas necesarias para evitar la
destruccin de los elementos naturaleza y los
daos que la propiedad pueda sufrir de una
empresa para beneficio de la colectividad.
XI. La creacin o mejoramiento de centros
de poblacin y de sus fuentes propias de vida.
XII. Los dems casos previstos por las
leyes especiales.
16



2.5. FUNDAMENTO DE LA EXPROPIACIN.

A nivel dotrinal, las teoras ms importantes que han pretendido
fundamentar el derecho del estado a la expropiacin son dos, la primera es
la teora del dominio eminente del Estado, de origen romano en el orden de
la expropiacin se ha dicho que el estado posee la facultad de expropiar en
virtud de este dominio, esto es, como consecuencia de la facultad superior
que posee sobre todas las cosas de propiedad privada situadas dentro de su
territorio,

El derecho pblico moderno rechaza la primer dotrina, dado que no es
posible hablar de un domino eminente, pues desaparecieron los tiempos en
que se confundan los conceptos de propiedad y soberana. An ms, en que
la soberana se identificaba con el soberano.

La propiedad privada se halla en la actualidad plenamente reconocida
y el derecho que sobre ella se reserva el Estado, no es de dominio sino el de

16
ENCICLOPEDIA Jurdica Mexicana. pp.415-417
37

imperio, la soberana del poder es el verdadero fundamento jurdico de la
expropiacin.

La segunda dotrina es mencionada por Delgadillo como la de los fines
del Estado .que sostiene que la expropiacin se justifica por las necesidades
que el estado tiene para cumplir sus fines, en los que tiene primordial
importancia la del bien comn.
17


Para que la propiedad privada pueda expropiarse se necesitan dos
condiciones: primera, que la utilidad pblica as lo exija, segunda que medie
indemnizacin. El artculo 27 constitucional al decretar que las
expropiaciones solo pueden hacerse por causa de utilidad pblica y mediante
indemnizacin ha querido que sta no quede incierta y las leyes que ordenen
la expropiacin en otra forma importan una violacin de garantas.

Por otra parte, en materia de expropiacin la garanta de audiencia
consagrada en el artculo 14 de la Constitucin Federal, no rige en atera de
expropiacin, porque este requisito no est comprendido en el artculo 27 de
la propia carta magna y no puede admitirse que exista contradiccin entre las
disposiciones contenidas en ambos preceptos por ser evidente que el
primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos,

17
DELGADILLO Gutirrez Luis H Elementos del Derecho Administrativo p.100
38

mientras que el segundo, ampara garantas que por su propia naturaleza,
estn por encima de los derechos individuales a los que restringe en su
alcance liberal, en trminos del artculo 1, de la propia Ley Fundamental.

Se justifica la expropiacin forzosa, al igual que el impuesto, como
deber de prestacin de cosas del sbdito al Estado, en virtud de la potencia
soberana de esta entidad.

El fundamento del derecho de expropiar no tienen ni puede tener
naturaleza distinta de la de todos aquellos otros que son una consecuencia
de la soberana estatal, no parece que el derecho de expropiar derive de un
poder especial y directo que el Estado tenga sobre todas las cosas
sometidas a la propiedad privada, sea que a este poder se le d la figura
aceptada hasta nuestros das y reconocida en latn por los viejos juristas,
como dominium eminens, y se le conciba como uno de los derechos pblicos
reales que la doctrina moderna admite.

Por consiguiente, ni aunque la expropiacin constituya un derecho
excepcional, que histricamente fue concebido hacia fines del siglo XVIII, se
trata por el contrario, de una manifestacin del derecho de soberana general
expresada por el mismo Estado aunque, no obstante, en los casos
particulares en que se desarrolla, puede dar lugar a derechos especiales de
naturaleza real.
39

2.6 CRITERIOS JURISPRUDENCIALES

En va de sntesis, conviene tener presente los criterios
jurisprudenciales que han surgido en nuestro pas, que como expropiacin
refiere al justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnizacin, que
son actos posteriores a la expropiacin y si al hacerse efectivos infringen
algunos de los preceptos constitucionales, procede solicitar el amparo contra
tal justiprecio y indemnizacin.

Expropiacin, Casos en que la indemnizacin
puede no ser pagada inmediatamente. Cuando el
Estado expropie con el propsito de llenar una
funcin social de urgente realizacin, y sus
condiciones econmicas no permitan el pago
inmediato de la indemnizacin, como debe hacerse
en los dems casos, puede, constitucionalmente,
ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del
erario deber ser pagada en una cantidad que
coloque al inversionista en una posicin no menos
favorable que la que hubiese tenido si la
indemnizacin se hubiese pagado inmediatamente.
18


Expropiacin, la garanta de Audiencia no rige
en materia de expropiacin no rige la garanta de
previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la
Constitucin Federal, porque este requisito no est
comprendido entre los que seala el artculo 27 de la
propia carta magna y no puede admitirse que exista
contradiccin entre las disposiciones contenidas en
ambos preceptos. Por ser evidente que el primero de
ellos establece una regla general para derechos
subjetivos, mientras que el segundo, ampara
garantas sociales, que por su propia naturaleza,
estn por encima de los derechos individuales a los

18
S.J.F., Sptima Volumen XCVII, Primera Parte Epoca.1917-1995. p. 44
40

que restringe en su alcance liberal, en trminos del
artculo 1,de la propia Ley Fundamental.
19


19
Ibdem. p. 46