01

Organizacin de las Naciones Unidas para la

Alimentacin y la Agricultura (FAO)

Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre
Av. Dag Hammarskjld 3241, Vitacura, Santiago, Chile
Telfono: (56 2) 923 2100 / Fax: (56 2) 923 2101
www.rlc.fao.org/iniciativa
Derechos y Permisos

Derechos reservados 2011.

Este texto puede ser usado con fines educativos y de divulgacin
citando la fuente.

El presente documento provee informacin para fomentar el
intercambio de ideas sobre las principales problemticas en torno a
la seguridad alimentaria, el hambre y la desnutricin, entre otros
temas relacionados.

Los hallazgos y conclusiones expresadas en este documento son
responsabilidad nica de sus autores y no representan
necesariamente la opinin de la FAO o de sus aliados.

Los antecedentes y resultados del Taller de Expertos Los
Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de
Derechos estn disponibles en www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos




NDICE



1. PRESENTACIN. ...................................................................................................... 1
1.1. Antecedentes .......................................................................................................... 1
1.1.1. Lugar y fecha de la reunin. ........................................................................... 1
1.1.2. Objetivos. ....................................................................................................... 1
1.1.3. Metodologa. ................................................................................................... 2
1.1.4. Asistencia. ...................................................................................................... 2
1.1.5. Documentacin............................................................................................... 3
1.1.6. Agenda. .......................................................................................................... 4
1.2. Sesin Inaugural. .................................................................................................... 5
1.2.1. Sr. Fernando Soto Baquero, Oficial a Cargo FAO RR/RLC. .......................... 5
1.2.2. Sr. Amrigo Incalcaterra, Representante Regional ACNUDH. ....................... 6
1.2.3. Sr. Juan Carlos Garca Cebolla, Coordinador Iniciativa Amrica Latina y
Caribe Sin Hambre (IALCSH). .................................................................................. 8

2. DESARROLLO DEL TALLER. ................................................................................. 10
2.1. Presentaciones. .................................................................................................... 10
2.1.1. PTC: Anlisis y recomendaciones generales para la consolidacin
del enfoque de derechos. Sr. Leonardo Castilho (ACNUDH), sobre el
trabajo de la Experta Independiente de Naciones Unidas sobre Derechos
Humanos y Extrema Pobreza, Dra. Magdalena Seplveda. .................................. 10
2.1.2. El Rol de los PTC en el marco de la poltica social: discusiones.
Sr. Simone Cecchini, CEPAL. ................................................................................ 13
2.1.3. PTCs y el Derecho a la Alimentacin. Sr. Frank Mischler, FAO-Roma. ..... 16







2.2. Sesiones de Trabajo. ............................................................................................ 20
2.2.1. Configurando un referente de PTC bajo el enfoque de derechos:
Elementos clave. ........................................................................................ 20
2.2.2. Marco jurdico e institucional. ..................................................................... 24
2.2.3. Pertinencia econmica de las transferencias entregadas. ......................... 28
2.2.4. Igualdad y no discriminacin. ..................................................................... 32
2.2.5. Rendicin de cuentas, transparencia y participacin. ................................ 37
2.2.6. Monitoreo y evaluacin de los PTC bajo un enfoque de derechos. ........... 41
2.2.7. Perspectivas futuras: Sostenibilidad e institucionalizacin de los
PTC en funcin del enfoque de derechos. ................................................. 45

3. CONCLUSIONES. ..................................................................................................... 49


1

1. PRESENTACIN.

El Taller de Expertos Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de
derechos fue organizado por la Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre (IALCSH), FAO y
el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), junto con la
colaboracin tcnica de CEPAL. Esta actividad se en marca en la preparacin tcnico-
metodolgica del VI Seminario de Programas de Transferencias Condicionadas a realizarse a
fines del mes de septiembre del ao 2011 en la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina
y el Caribe.


1.1. Antecedentes.

1.1.1. Lugar y fecha de la reunin.

La actividad se desarroll los das 17 y 18 de marzo del ao 2011 en la Sala Pier Brunori de la
Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe, ubicada en Santiago de Chile.

1.1.2. Objetivos.

El objetivo general de la actividad fue recolectar y producir los insumos necesarios para la
elaboracin de un referente adecuado de anlisis de Programas de Transferencias
Condicionadas bajo un enfoque de derechos humanos en toda la regin.

Adicionalmente es posible dar cuenta de los siguientes objetivos especficos:

Dar cuenta de la discusin actual sobre los programas de transferencias condicionadas
(PTC), haciendo hincapi en el rol que stos desempean en el marco de una poltica
social concebida desde un enfoque de derechos.

Identificar las oportunidades y posibilidades concretas para adecuar el diseo y
funcionamiento de los PTC a un enfoque de derechos humanos.

Identificar elementos y variables claves para la evaluacin de los PTC que operan en la
regin conforme a un enfoque de derechos humanos.

Establecer criterios para la medicin del avance de las variables identificadas.

En base al enfoque de derechos humanos, establecer lneas de accin futuras para las
problemticas de la sostenibilidad e institucionalizacin de los PTC en la regin.


2

1.1.3. Metodologa.

La produccin de la informacin se realiz en base a tres presentaciones de especialistas sobre
los principales ejes temticos: derechos humanos, poltica social y derecho a la alimentacin,
las cuales proveyeron los elementos contextuales que guiaron el anlisis de los expertos.

En segundo lugar, se desarrollaron sesiones de trabajo sobre dimensiones especficas: marco
jurdico e institucional; pertinencia econmica de las transferencias; igualdad y no
discriminacin; rendicin de cuentas, acceso a la informacin y participacin y; monitoreo y
evaluacin de los PTC bajo un enfoque de derechos. Durante el transcurso de estas sesiones
se realizaron comentarios de apertura, seguidos por el debate y anlisis libre de los expertos.

Finalmente, se realiz una sesin de cierre con el fin de dar cuenta de las perspectivas futuras
de los PTC para la regin, as como tambin de explicitar los acuerdos y principales contenidos
revelados durante ambos das de trabajo.
1.1.4. Asistencia.

Al Taller fueron convocados expertos de las reas de derechos humanos y polticas sociales,
as como tambin personal de FAO, ACNUDH y CEPAL.

A continuacin, la lista de asistentes (ordenados alfabticamente):

1. Vctor Abramovich. Director del Instituto de Polticas de Derechos Humanos del
MERCOSUR. Ex miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

2. Armando Barrientos. Acadmico Brooks World Poverty Institute, Universidad de
Manchester.

3. Nathalie Brisson-Lamaute. Oficial de Asuntos Sociales. Divisin de Asuntos de
Gnero, CEPAL.

4. Leonardo Castilho. Asesor Regional de la Oficinal del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos para Amrica del Sur.

5. Simone Cecchini. Oficial de Asuntos Sociales. Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.

6. Pablo Faret. Consultor Iniciativa ALCSH, FAO-RLC.

7. Ariel Fiszbein. Economista en Jefe Red de Desarrollo Humano, Banco Mundial.

8. Juan Carlos Garca Cebolla. Coordinador Iniciativa ALCSH, FAO-RLC.

9. Christian Gruenberg. Consultor y Co-fundador del Colectivo para la Diversidad
Argentina (COPADI).

10. Humberto Henderson. Representante Regional Adjunto. Oficina del Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos para Amrica del Sur.

11. Amrigo Incalcaterra. Representante Regional ACNUDH.


3

12. Rodrigo Martnez. Asesor Regional, Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.

13. Frank Mischler. Unidad de Derecho a la Alimentacin, FAO-Roma.

14. Laura Pautassi. Investigadora CONICET y del Instituto de Investigaciones Jurdicas y
Sociales Ambrosio L. Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires.

15. Claudia Robles. Asistente de Investigacin. Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.

16. Adoniram Sanches. Oficial Tcnico Iniciativa ALCSH, FAO-RLC.

17. Andrs Scagliola. Director de Polticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social,
Uruguay.

18. Vera Scholz. Consultora Iniciativa ALCSH, FAO-RLC.

19. Fernando Soto Baquero. Oficial Principal de Polticas FAO-RLC.

20. Luis Hernn Vargas. Asistente de Investigacin. Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.

21. Fabio Veras Soares. Centro Internacional de Polticas Pblicas para el Crecimiento
Inclusivo (PNUD).

1.1.5. Documentacin.

Para la reunin se ha desarrollado un sitio web (www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos) en el cual
se encuentra disponible informacin general respecto del taller, una seccin de Documentos de
Inters y otra de Documentos de Trabajo realizados especialmente para el evento.

Para el desarrollo del Taller, cada experto cont con un dossier con los siguientes documentos
de trabajo
1
:

Documento de Trabajo preparado para el evento por la Experta Independiente de
Naciones Unidas sobre la cuestin de Derechos Humanos y Extrema Pobreza, Dra.
Magdalena Seplveda C. [Ingls].

Documento de Trabajo N 1: Antecedentes para el anlisis de los programas de
transferencias condicionadas de Amrica Latina desde un enfoque de derechos: el
marco jurdico e institucional.

Documento de Trabajo N 2: Antecedentes para el anlisis de los programas de
transferencias condicionadas de Amrica Latina desde un enfoque de derechos: el
principio de Igualdad y No Discriminacin.

Documento de Trabajo N 3: Antecedentes para el anlisis de los programas de
transferencias condicionadas de Amrica Latina desde un enfoque de derechos: los
principios de Transparencia, Rendicin de Cuentas y Participacin.


1
Disponibles en http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/trabajo.htm

4

Documento de Trabajo N 4: Antecedentes para el anlisis de los programas de
transferencias condicionadas de Amrica Latina desde un enfoque de derechos: la
pertinencia econmica de las transferencias.

1.1.6. Agenda.

1. Presentacin: PTC: Anlisis y recomendaciones generales para la consolidacin del
enfoque de derechos. Sr. Leonardo Castilho, en representacin de la Experta
Independiente de Naciones Unidas sobre la cuestin de Derechos Humanos y Extrema
Pobreza.

2. Presentacin: El rol de los PTC en el marco de la poltica social: discusiones. Sr.
Simone Cecchini.

3. Presentacin: PTCs y el Derecho a la Alimentacin. Sr. Frank Mischler.

4. Sesin de trabajo: Configurando un referente de PTC bajo el enfoque de derechos:
Elementos clave.

5. Sesin de trabajo: Marco jurdico e institucional.

6. Sesin de trabajo: Pertinencia econmica de las transferencias entregadas.

7. Sesin de trabajo: Igualdad y no discriminacin.

8. Sesin de trabajo: Rendicin de cuentas, transparencia y participacin.

9. Sesin de trabajo: Monitoreo y evaluacin de los PTC bajo un enfoque de derechos.

10. Sesin de trabajo: Perspectivas futuras: Sostenibilidad e institucionalizacin de los PTC
en funcin del enfoque de derechos.


5

1.2. Sesin Inaugural.
1.2.1. Sr. Fernando Soto Baquero, Oficial a Cargo FAO RR/RLC.

La preocupacin de la Oficina Regional de la FAO en el tema de las transferencias de ingreso
radica en el anlisis de la relacin existente entre crecimiento agrcola y la reduccin de la
pobreza rural en Amrica Latina y el Caribe. Durante el ltimo tiempo se ha visto un proceso
muy dinmico de crecimiento agrcola (con tasas de 6,5% para el periodo comprendido entre los
aos 2002 y 2007) contrastado con una reduccin no proporcional a esta expansin por parte
de la pobreza rural. El crecimiento econmico, si bien ha mostrado ser indispensable para la
reduccin de la pobreza, no ha podido por s solo enfrentar este problema eficazmente.
El modelo de crecimiento agrcola de la regin se caracteriza por su alto grado de concentracin
econmica y exclusin social, contando con unos pocos productos y empresas, en mercados y
territorios cuya concentracin aumenta progresivamente. En este sentido es posible destacar
dos elementos fundamentales: por un lado, la exclusin de la agricultura familiar (que produce
la mayora de los alimentos de la regin) de las innovaciones tecnolgicas y mercados, en
conjunto con un aumento progresivo de las importaciones de alimentos bsicos; por el otro, la
precariedad del mercado del trabajo rural y agrcola de la regin, toda vez que los aumentos de
productividad evidenciados en el sector no han sido trasladados a los salarios, dado que no se
pagan salarios mnimos, no hay indexacin con respecto a los precios y existe un alto grado de
informalidad y precariedad laboral. Esta situacin es especialmente grave en el actual escenario
de deterioro de la situacin alimentaria de la regin, principalmente en aquellos pases
importadores netos de alimentos y energa.
Es en este escenario regional que los programas de transferencias desempean un papel
importante en la disminucin de la pobreza y los impactos de la crisis alimentaria, pues centran
su accin principalmente en las reas rurales. Durante los ltimos dos aos se ha observado
una alza importante en los precios de los alimentos (an por encima de la inflacin general),
siendo los programas de transferencias instrumentos efectivos para disminuir los impactos de
esta crisis, aumentando en la mayora de los pases sus montos y su cobertura para ello.
La seguridad alimentaria de la regin se ve afectada, ms que por la productividad o
disponibilidad de alimentos, por el acceso mismo de la poblacin a ellos, el cual es determinado
decididamente por la deficiente distribucin del ingreso en nuestras sociedades. Al respecto,
para la FAO existen tres pilares fundamentales de poltica pblica que comparte con otras
organizaciones y agencias internacionales: 1) el aumento de la produccin de alimentos, 2) la
transparencia y competitividad de mercados y 3) las polticas sociales.
Es por ello que la Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe ha procurado
facilitar espacios de dilogo de polticas entre hacedores e implementadores de programas de
transferencias, realizando con xito cinco seminarios internacionales de transferencias
condicionadas, en los cules se han abordado temticas variadas, tales como la erradicacin de
la desnutricin crnica y el impacto de los PTC en la Seguridad Alimentaria y Nutricional, los
PTC frente a la crisis, y las perspectivas de los ltimos 10 aos. De esta forma, es a partir del
dilogo generado en el ltimo seminario que surge la necesidad de analizar los programas de
transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos.
Con respecto a la adopcin del enfoque de derechos en los programas de transferencias
condicionadas, FAO tiene tres preocupaciones que se deben de tomar en cuenta en el debate.
En primer lugar, preocupa el tema de las sostenibilidad fiscal en el mediano plazo de estos
programas, pues los pases que ms necesitan este tipo de programas son precisamente

6

aquellos que poseen menos capacidad fiscal, tendiendo a basar su financiamiento en
esquemas de prstamos externos.
Un segundo punto importante es, en el mbito del debate entre los hacedores de polticas, los
argumentos esgrimidos sobre la terica dependencia de los destinatarios de los programas. No
hay consenso con respecto al valor de las transferencias de ingresos en la proteccin social,
persistiendo un amplio debate en la materia en el que incluso se ha llegado a proponer la
implementacin de programas de trabajos pblicos o distribucin de insumos como opciones
preferibles antes que las transferencias de efectivo.
Por ltimo, la proteccin social y la inclusin productiva deben debatirse en torno al eje de
sostenibilidad de los impactos de estos programas en la reduccin de la pobreza. Las
evaluaciones de los programas de transferencias condicionadas dan cuenta de impactos
positivos sobre la creacin de capacidades mediante el acceso a servicios pblicos y la
reduccin de la pobreza, sin embargo, se debe tener claridad que estos programas tienen
grandes dificultades en llegar a los ms pobres, y existe un vaco enorme sobre cmo mostrar a
la opinin pblica que las transferencias y la proteccin social pueden ser un componente
fundamental del desarrollo econmico.

1.2.2. Sr. Amrigo Incalcaterra, Representante Regional ACNUDH.

El Alto Comisionado para los Derechos Humanos tiene el mandato de promover y proteger
todos los derechos contemplados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en los
tratados internacionales de derechos humanos. Desde la Declaracin Universal, ya se
planteaba el tema de la pobreza extrema como un importante tema de derechos humanos.
Desde entonces, en repetidas oportunidades se mencion esta relacin, tal como en la
Conferencia de Viena de 1993, que reconoci que la pobreza extrema y exclusin social
constituyen una violacin de la dignidad humana. De igual manera lo han venido haciendo los
distintos mecanismos de promocin y proteccin de derechos humanos de las Naciones
Unidas. De hecho, la Oficina de la Alta Comisionada ha tomado consistentemente el tema de la
pobreza extrema como uno de los principales temas de derechos humanos.

Globalmente, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos lleva a cabo su mandato proveyendo conocimientos especializados, proporcionando
apoyo sustantivo y de secretara, a los diferentes mecanismos universales de derechos
humanos. Entre otros, la Oficina asiste a los Relatores Especiales y al Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (Comit DESC) que, sin excluir a los dems Comits, tiene
un mandato especfico en relacin a la extrema pobreza y los derechos humanos.

Como todos ustedes saben, la pobreza puede ser tanto causa como consecuencia de las
negaciones a los derechos humanos; mientras que la no realizacin de los derechos humanos
puede causar la pobreza, la pobreza a su vez puede ser la causa de mltiples violaciones de
derechos humanos. Desde la misma Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, y
en especial a partir de los tratados universales de derechos humanos como el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), se han establecido
una serie de deberes y obligaciones a los Estados que incluyen el tema de la pobreza extrema.

Como se resalta en el marco conceptual de la Oficina del Alto Comisionado sobre los derechos
humanos y la reduccin de la pobreza: la idea esencial subyacente a la adopcin de un
enfoque de derechos humanos con relacin a la reduccin de la pobreza es que las polticas e
instituciones que tienen por finalidad la reduccin de la pobreza se deben basar explcitamente

7

en las normas y valores establecidos en la legislacin internacional sobre los derechos
humanos. () El enfoque de derechos humanos ofrece un marco normativo explcito, a saber,
el de los derechos humanos internacionales. Apuntalados por valores morales universalmente
reconocidos y reforzados por obligaciones jurdicas, los derechos humanos internacionales
constituyen un marco normativo imperativo para la formulacin de polticas nacionales e
internacionales, con inclusin de las estrategias de reduccin de la pobreza
2
.

Las discusiones de los aos noventa en la Comisin de Derechos Humanos y su Sub-Comisin
llevaron en 1998 a la creacin del mandato de la Experta Independiente sobre Derechos
Humanos y Extrema Pobreza, actualmente ocupado por la experta en derechos econmicos,
sociales y culturales, la Dra. Magdalena Seplveda, quien ha realizado importantes anlisis
sobre la relacin entre los programas de transferencias y los derechos humanos durante su
mandato.

Los programas de transferencias condicionadas buscan romper con el crculo de la pobreza en
el mediano y largo plazo. Su objetivo es promover la nutricin, la salud y la educacin de las
nias y los nios de las familias extremadamente pobres. Tambin buscan el empoderamiento
de la mujer, como cabeza de familia del hogar receptor. En este sentido, siendo uno de los
programas sociales claves que implementan muchos de los Estados de Amrica Latina, las
transferencias pueden contribuir al cumplimiento de las obligaciones nacionales e
internacionales de derechos humanos.

En este sentido, vale la pena adelantar que para combatir la pobreza y dar cumplimiento a sus
obligaciones internacionales, el Estado debe adoptar un enfoque basado en los principios
fundamentales de los derechos humanos en la planificacin, elaboracin, implementacin,
monitoreo y evaluacin de sus estrategias, polticas y programas. Estos principios que son
pilares y la base del enfoque de derechos son los de la igualdad, la no-discriminacin, la
participacin, el acceso a la informacin, la transparencia y la rendicin de cuentas. El principio
de no discriminacin que busca corregir este flagelo que afecta fuertemente la Amrica latina,
es clave para la reduccin de la pobreza, ya que sta afecta de forma desproporcionada a la
poblacin ms vulnerable, tanto la poblacin afro-descendiente, como la poblacin indgena, las
personas con discapacidad y las mujeres.

Por ms que los PTC ya hayan sido altamente considerados, no seran tampoco la panacea
para la solucin de todos los problemas. En ese sentido, creemos que los programas de
transferencias condicionadas pueden ser vistos como un elemento dentro de un conjunto ms
amplio de medidas de reduccin de la pobreza, de las polticas sociales y relacionados con
otros derechos, adems de salud, educacin, alimentacin, y tambin a la seguridad social.

El Comit DESC establece en la Observacin General N 19 que el derecho a la seguridad
social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana
cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente
sus derechos. Explica el Comit que la seguridad social, debido a su carcter redistributivo,
desempea un papel importante para reducir y mitigar la pobreza, prevenir la exclusin social y
promover la inclusin social.

Como tal, la seguridad social puede realizarse bajo diferentes formas; a travs de planes
contributivos como el seguro social o bien a travs de planes no contributivos como los

2
OACNUDH. (2004). Los derechos humanos y la reduccin de la pobreza: un marco conceptual. Nueva York y
Ginebra: Naciones Unidas. Disponible en http://www.ohchr.org/Documents/Publications/PovertyReductionsp.pdf

8

planes universales o como los planes de asistencia social destinados a determinados
beneficiarios-, tal como es el caso de los programas de transferencias condicionadas. Vale la
pena recordar que en esta Observacin General, el Comit DESC elabora tambin el contenido
normativo del derecho a la seguridad social, y deja de forma explcita las obligaciones jurdicas
especficas, bien como las obligaciones bsicas del Estado.

El derecho internacional de los derechos humanos, en varios temas desarrollados por informes
como los de la Experta Independiente y el Comit DESC, provee importantes insumos que
pueden contribuir al desarrollo de los programas de transferencias condicionadas. En especial,
el argumento de que el enfoque de derechos humanos vincula a la reduccin de la pobreza y
las polticas de desarrollo humano con cuestiones de derecho y obligaciones, y no slo con
cuestiones de asistencia social o caridad.

Para finalizar, quiero expresar que me complace de sobremanera que la Oficina contribuya a
una actividad de la FAO. Hemos recibido con mucho gusto la invitacin de la Iniciativa Amrica
Latina y Caribe Sin Hambre y la FAO para apoyar al evento regional sobre Programas de
Transferencias Condicionadas y especialmente en este ao que el evento incorpora de manera
significativa el enfoque de derechos humanos. Confo en que el documento conceptual que
seguramente se va a elaborar en este espacio considere el cmulo del trabajo de los
mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas para contribuir en la reduccin de la
pobreza y del hambre en Amrica Latina y el mundo.

1.2.3. Sr. J uan Carlos Garca Cebolla, Coordinador Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin
Hambre (IALCSH).

La IALCSH es una iniciativa de los pases lanzada el ao 2005 en el marco de una reunin
regional sobre desnutricin crnica infantil en la que se ha planteado que, incluso cumpliendo
las metas dispuestas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio al ao 2015, la regin todava
tendra a la mitad de su poblacin en situacin de hambre. A raz de este anlisis se ha
planteado el problema del hambre en la regin como una problemtica dada fundamentalmente
por la voluntad poltica para fijar compromisos concretos para su erradicacin, definindose el
ao 2025 como fecha cono para dar cuenta del compromiso de erradicar el hambre en la
regin en el plazo de una generacin.
La Oficina Regional de la FAO ejerce la Secretara Tcnica de la IALCSH para la promocin de
una agenda de polticas que aborda la lucha contra el hambre en la regin a partir de los
conocimientos y experiencias de cada pas como responsables de ella. De la misma manera, la
IALCSH promueve la socializacin de aprendizajes derivados de la implementacin de
programas nacionales relacionados con la erradicacin del hambre. Dentro del enfoque de
doble va de FAO, de atencin de necesidades y creacin de capacidades, se puede incorporar
el enfoque de derechos y, especficamente el derecho a la alimentacin, ya no slo como una
justificacin tica, sino que tambin como un elemento que crea sinergias para responder eficaz
y eficientemente a las dificultades que presentan las polticas de lucha contra el hambre. Esto
ltimo cobra especial relevancia cuando se considera que el hambre en la regin es
fundamentalmente un problema de acceso a alimentos, cuyo origen son las desigualdades
sociales.
Es por estos motivos que la IALCSH ha comenzado a trabajar el tema de las transferencias
condicionadas en base a la promocin del dilogo entre los pases en los seminarios anuales.
Durante el desarrollo de estos eventos ha ido surgiendo con fuerza la situacin de desconcierto

9

de los pases en relacin al significado real del enfoque de derechos. Al respecto, se debe
considerar que el objetivo primordial para los operadores de los programas es lograr la eficacia
en el logro de los objetivos pre-diseados y ante los cuales rinden cuentas, debiendo afrontar el
desafo de incorporar sobre su ejecucin una serie de atributos del enfoque de derechos que,
dada su naturaleza, suelen ir contra la lgica usual de las polticas, hacindose necesario
aclarar concretamente sus contenidos en torno a criterios, prioridades y marcos de accin.
Es por ello que se ha planteado la realizacin de este Taller de Expertos para el logro de
consensos y clarificaciones sobre los aspectos que estn actualmente en el debate de los
programas de transferencias condicionadas, junto con la elaboracin de un referente de anlisis
para que los responsables de polticas de proteccin social puedan adoptar el enfoque de
derechos y sus elementos centrales. De esta forma, durante el prximo Seminario de
Transferencias Condicionadas, las presentaciones de los pases se basarn en un anlisis
sobre hasta qu punto sus programas de transferencia han incorporado elementos del enfoque
de derechos, cules son sus logros y desafos de futuro.
Es por esto que es necesario agradecer la buena respuesta que han tenido los expertos a
nuestro llamado, y a los colegas de CEPAL y ACNUDH el apoyo, acompaamiento y
participacin, el cul ha sido clave en el diseo y planificacin de esta actividad.

10

2. DESARROLLO DEL TALLER.

2.1. Presentaciones
3
.

2.1.1. PTC: Anlisis y recomendaciones generales para la consolidacin del enfoque de
derechos. Sr. Leonardo Castilho (ACNUDH), sobre el trabajo de la Experta Independiente
de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y Extrema Pobreza, Dra. Magdalena
Seplveda.

La Experta Independiente de Naciones Unidas es un mecanismo especial y de naturaleza
independiente del Consejo de Derechos Humanos que, si bien es parte de la estructura de
Derechos Humanos, no es un funcionario de Naciones Unidas o del ACNUDH. Desde el ao
2008, la Dra. Magdalena Seplveda ejerce el mandato de Experta Independiente sobre Extrema
Pobreza, trabajando en una amplia variedad de temas en sus informes destinados al Consejo
de Derechos Humanos y la Asamblea General de Naciones Unidas. Durante el ao 2009,
destacan sus trabajos sobre programas de transferencias, y la proteccin social en medio de la
crisis financiera; durante el ao 2010, trabaj sobre pensiones a la vejez y derechos humanos y,
la proteccin social en la realizacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y; durante el ao
2011, lo hizo sobre el informe sobre el enfoque de derechos humanos en la recuperacin de las
crisis financieras y econmicas globales.

Es por esto que la proteccin social (en especial los programas de transferencias
condicionadas) ha sido el principal foco de anlisis en el actual mandato de la Experta
Independiente, pues estos instrumentos representan esfuerzos importantes del Estado en la
realizacin de sus obligaciones contradas en el marco del derecho internacional de derechos
humanos, en especial el derecho a un nivel de vida adecuado (que incluye la situacin de
pobreza, la alimentacin y la vivienda, entre otros) y el derecho a la seguridad social
4
.
Paralelamente y, debido a las caractersticas propias de los PTC, la Experta Independiente
tambin menciona su vnculos y desafos con los derechos a la salud, educacin y a la
participacin en la vida pblica.

Los Derechos Humanos son una herramienta del derecho internacional que no prescribe
polticas especficas o respuestas particulares a cada desafo, pero que s puede imponer
obligaciones que limitan la discrecionalidad de la decisin pblica. La consideracin de normas
y principios de derechos humanos implica resultados positivos sobre la realizacin de los
derechos humanos y la eficiencia y sostenibilidad de los programas.

Proveer la seguridad social no es slo una decisin poltica, sino que tambin es una obligacin
jurdica en el mbito del derecho internacional de derechos humanos. Las obligaciones del
Estado en la proteccin social se refieren tanto a su proceso como a su resultado, pues en
ambos se debe incorporar los principios de derechos humanos en el diseo, implementacin,
evaluacin y monitoreo de los programas de proteccin social en general, y en los programas

3
El material de apoyo utilizado en las exposiciones se encuentra disponible en
http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/presentaciones.htm
4
Durante el ao 2008, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprob la Observacin General N
19 referida al Derecho a la Seguridad Social, disponible en
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G08/404/00/PDF/G0840400.pdf?OpenElement

11

de transferencias condicionadas, en particular, hacindose posible analizar la aplicacin de los
principios de igualdad y no discriminacin, participacin, transparencia y rendicin de cuentas.

En primer lugar, se hace necesario contar con marcos legales e institucionales adecuados. En
la regin destaca la heterogeneidad de los esquemas jurdicos e institucionales que cobijan a
los PTC; en algunos casos, los programas se han implementado a travs de estrategias
nacionales de proteccin social; en otros, por medio de leyes domsticas, decretos
presidenciales, declaraciones polticas y manuales de operaciones directivas. Al respecto, la
Experta Independiente remarca la necesidad de implementar marcos institucionales adecuados
en conjunto con la incorporacin explcita del derecho a la seguridad social en las
Constituciones y leyes domsticas, lo que pondra a la proteccin social en un marco de
derechos y obligaciones exigibles, definiendo los papeles y responsabilidades de cada actor
implicado (gobierno, agencias de desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y beneficiarios).
La implementacin de marcos jurdicos e institucionales adecuados se constituyen como
elementos imprescindibles para la rendicin de cuentas, garantiza el involucramiento de las
autoridades del Estado en el desarrollo de los programas de proteccin social, reducen el riesgo
de cambios polticos que pueden perjudicar a los programas sociales existentes, y protegen los
derechos de los beneficiarios a la seguridad social.

Las polticas deben ser comprehensivas, coherentes y coordinadas, pues la interdependencia y
refuerzo mutuo de los derechos humanos implica la necesidad de una proteccin social amplia,
constituida por una red de polticas y programas que deben promover la realizacin de los
derechos al ms alto nivel posible
5
. Asimismo, la proteccin social no es una panacea poltica y
debe ser considerada como un elemento dentro de una estrategia ms amplia de desarrollo con
el objetivo de superar la pobreza, en donde el cumplimiento de las obligaciones de derechos
humanos contribuir a mejorar los resultados del desarrollo.

En segundo lugar, los PTC deben respetar el principio de igualdad y no discriminacin, el cual
implica el deber de los Estados de proteger a las personas frente a riesgos y vulnerabilidades
de forma igual y no discriminatoria, lo que supone a su vez tomar medidas especiales para la
proteccin de los segmentos ms vulnerables de la sociedad como prioridad, mientras que se
toman en paralelo medidas progresivas para asegurar la proteccin universal.
Complementariamente, se debe de prestar especial atencin a todas las formas de
discriminacin (gnero, etnia, procedencia, edad, discapacidades, entre otros) mediante
medidas especiales tendientes a su correccin y prevencin. El anlisis de vulnerabilidades
particulares debe ser comprehensivo y desagregado en base a datos accesibles para entender
las diferencias en el acceso y discriminacin en servicios sociales para el diseo de sistemas de
proteccin.

Es especialmente importante traer a luz las dinmicas de gnero para analizar los factores que
impiden alcanzar resultados positivos. Los programas de transferencias deben ser diseados
para tratar los desequilibrios de gnero presentes en las vulnerabilidades y riesgos de las
mujeres, removiendo barreras especficas y considerando los diferentes roles productivos y
reproductivos, la vulnerabilidad de las mujeres frente al abuso sexual, y los estereotipos y
riesgos econmicos adscriptivos ligados a su desempeo como proveedoras de cuidado,
invirtiendo adecuadamente en la capacidad de las mujeres para reclamar sus derechos.


5
En el caso especfico de los PTC, si las personas deben cumplir con corresponsabilidades, deben encontrar una
oferta adecuada de servicios de salud y educacin.

12

Los programas de proteccin social dependen del acceso de los beneficiarios a las
prestaciones. En materia de derechos humanos es posible destacar el acceso fsico y financiero
a los servicios sociales (que deben ser culturalmente adecuados y sensibles al gnero) como un
aspecto crtico en la realizacin de derechos, requirindose la sensibilizacin de los tomadores
de decisin.

Otro elemento clave a considerar dentro del marco de no discriminacin es la idea de que nadie
debe de ser injustamente excluido de los programas, por ende, los mtodos de focalizacin
deben respetar este principio y prohibir la estigmatizacin. Ante recursos limitados, los
mecanismos de focalizacin pueden ser vistos como una forma de llegar a los ms pobres, pero
desde una ptica de derechos humanos es necesaria la cautela. En principio, no se
comprometen estndares de derechos humanos por el uso de mecanismos de focalizacin
como formas de priorizar a los grupos ms vulnerables, siempre cuando estos se enmarquen
dentro de una estrategia de largo plazo para asegurar la progresin hacia esquemas de
provisin universal.

La focalizacin tiene la ventaja de reducir los costos en relacin a programas universales, no
obstante, la asignacin de costos es una cuestin poltica. El enfoque de derechos humanos
puede contribuir a establecer programas universales, pues la provisin universal necesita una
estructura de gestin ms simple y costos administrativos ms bajos en comparacin con los
mtodos de focalizacin que necesitan de una alta sofisticacin administrativa en sus procesos,
en cuyo caso la opacidad de informacin sobre stos dificultara el escrutinio pblico.

Es por este motivo que se deben revisar cautelosamente las decisiones polticas, de forma de
velar por que no se excluyan a grupos que ya se encuentran desempoderados. Esto implica
realizar esfuerzos para garantizar la cobertura de estos grupos y minimizar errores de exclusin
que, desde una perspectiva de derechos, son mucho ms graves que los errores de inclusin.
Adicionalmente, la presencia de actores locales en los procesos de focalizacin no debe
implicar la reproduccin de las estructuras y desigualdades de poder a nivel local que pudiesen
generar discriminaciones de gnero u otro tipo.

Por otro lado, es importante sealar que la implementacin de corresponsabilidades no debe
excluir o vulnerabilizar a quines ya sufren de violaciones de derechos humanos. En caso de
que el Estado exija corresponsabilidades, ste debe asegurarse de ofrecer servicios
adecuados, respetando las dimensiones de accesibilidad y disponibilidad en un sentido amplio.

La transparencia y acceso a la informacin son elementos esenciales para la rendicin de
cuentas. En este sentido, los programas de transferencias deben ser implementados
transparentando claramente los criterios de elegibilidad, los beneficios especficos, y la
existencia y naturaleza de mecanismos de denuncia. Mientras mayor sea la transparencia, ms
apoyo pblico tendrn los programas en la medida de que se evita su manipulacin poltica y/o
electoral. Adems, los procesos y resultados de monitoreos y evaluaciones deben estar
disponibles para la ciudadana.

Con respecto a los mecanismos de queja y denuncia, los estndares de derechos humanos
recalcan que se debe asegurar el derecho a una reposicin efectiva de derechos conculcados
por medio de mecanismos administrativos, judiciales y cuasi-judiciales. Estos mecanismos no
slo contribuyen a la proteccin efectiva de los beneficiarios, sino que tambin aseguran la
eficacia de las estrategias de reduccin de la pobreza dado que sin mecanismos de
responsabilizacin los programas pueden ser vistos como instrumentos de caridad, susceptibles
a la manipulacin de actores polticos.

13


Los mecanismos de denuncia deben dar cuenta de la revisin de la calificacin de los
beneficiarios (para la reposicin de personas que cumplen con los criterios de elegibilidad pero
que son excluidos de los beneficios), la supervisin de procedimientos de pago, el anonimato en
las denuncias, permitir denuncias individuales y colectivas y, asegurar su pertinencia cultural
(sobretodo para la poblacin indgena).

Los programas deben procurar establecer mecanismos de participacin significativa y efectiva.
La participacin no es simplemente un elemento deseable, sino que es una obligacin para el
cumplimiento del derecho de los beneficiarios a participar en el diseo y desarrollo de los
programas. Se debe considerar que muchas veces los beneficiarios de estos programas son
personas que ya se encuentran en una situacin de exclusin que vulnera su capacidad para
proteger sus derechos, por lo que se torna fundamental la implementacin de mecanismos
efectivos de participacin desde una perspectiva amplia, prestando especial atencin a las
necesidades y obstculos de los grupos ms vulnerables para promover su participacin en
forma de incidencia real sobre los procesos.

Por ltimo, se debe considerar que los programas de transferencias deben ser desarrollados en
un marco amplio de polticas, integrando diferentes iniciativas de proteccin y asegurando el
acceso a servicios sociales esenciales. En este sentido, por ms que un enfoque de los
derechos humanos en el mbito de la proteccin social pueda aumentar los costos de los
programas, ste puede contribuir a su eficiencia, eficacia y sostenibilidad mediante la
construccin de consensos sociales que pueden movilizar compromisos polticos durables a
diferentes niveles para el aseguramiento de los recursos necesarios para su implementacin. El
enfoque de derechos humanos se focaliza en asegurar la responsabilidad de los gobiernos y
otros actores, promoviendo un uso ms eficiente de los recursos y el acceso a la informacin,
contribuyendo de esta forma a la lucha contra la corrupcin. En suma, el enfoque de derechos
humanos empodera a las personas que viven en la pobreza, hacindolas visibles en el proceso
de convivencia social.

2.1.2. El Rol de los PTC en el marco de la poltica social: discusiones. Sr. Simone
Cecchini, CEPAL.

La proteccin social se compone de tres grandes elementos, a saber la proteccin social
contributiva (p.e. sistema de pensiones, acceso al sistema de salud, seguro de desempleo),
proteccin social no contributiva (p.e. subsidios al consumo, empleos de emergencia,
transferencias) y, la regulacin del mercado formal del trabajo, el cual es entendido como un
pilar fundamental para la proteccin de los derechos individuales y colectivos de los
trabajadores. En este marco, los PTC se configuran como slo uno de los componentes de la
poltica de proteccin social no contributiva o asistencia social.

En la proteccin social participan una gran variedad de actores, tales como las familias, el
mercado y las organizaciones sociales y comunitarias, no obstante, si se considera a la
proteccin social como un derecho, el Estado debe tener un rol fundamental, dada la
incapacidad de las otras instancias para dar cuenta de manera suficientemente eficaz de la
proteccin social.

El concepto de proteccin social ha sido histricamente dinmico, demostrado una evolucin
diversa en el tiempo de acuerdo a las distintas conceptualizaciones subyacentes al rol del
Estado. En una primera fase, la visin predominante de la proteccin social fue su realizacin

14

basada en el empleo formal, lo que fue problemtico en funcin del alto grado de informalidad
de la regin, pues signific la exclusin de parte importante de la poblacin de la proteccin del
Estado. Una segunda fase, caracterizada por Estado subsidiario mitigador, se contextualiza
en la crisis de la deuda, la cual defini la proteccin social en funcin de situaciones de
emergencia mediante la conformacin de redes de seguridad para los pobres, apostando al
crecimiento econmico como principal herramienta para dar solucin a la pobreza y la
exclusin. Alrededor del ao 2000 se abre una tercera fase, definida por un Estado subsidiario-
promotor, y caracterizada por la asistencia y el acceso a la promocin en el largo plazo segn
una conceptualizacin multidimensional de la pobreza. Es en este contexto que surgen los PTC.

Actualmente en la regin existe una gran variabilidad del gasto social, no obstante es posible
ver que pases con el mismo nivel de PIB per cpita presentan distintas prioridades del gasto.
Dada la heterogeneidad de capacidades y prioridades, CEPAL ha realizado un trabajo de
clasificacin de los pases en tres grandes grupos segn sus niveles de gasto y resultados
6
.
Junto con esto, ha crecido la visin de la proteccin social como derecho, de acuerdo al anlisis
realizado en base al estudio de las constituciones y el discurso gubernamental utilizado en torno
a la proteccin social y el enfoque de derechos
7
. Pese a lo anterior, persiste el gran reto de
traducir de manera efectiva la retrica de derechos evidenciada en garantas sociales formales
y explcitas.

Los programas de transferencia con corresponsabilidad de la regin tienen una serie de
caractersticas comunes, tales como su focalizacin en los ms pobres y la utilizacin de
mecanismos de condicionalidad. No obstante, no es posible hablar de un modelo nico, pues
cada pas segn sus condiciones institucionales y polticas ha reapropiado estos programas en
diseos variados, configurando de distinto modo las condicionalidades, las caractersticas de las
transferencias y componentes alternativos como el apoyo sicosocial o la capacitacin, lo que ha
derivado en distintos niveles de inversin, cobertura y aspectos operacionales en cada
experiencia.

Frente a este grado diversidad, CEPAL ha realizado importantes esfuerzos analticos para
conceptualizar una tipologa de PTC con el fin de esclarecer sus objetivos y lgica de
funcionamiento. En primer lugar, es posible definir una tipologa de transferencias de ingreso
con condicionalidad blanda, cuyo objetivo principal es transferir ingresos mediante
transferencias calculadas generalmente de manera plana, por composicin familiar y, el uso de
sanciones leves al incumplimiento de las condicionalidades. Una segunda tipologa est dada
por PTCs que persiguen el objetivo de desarrollo humano mediante el incentivo del acceso a
servicios de salud y educacin, calculando su costo de oportunidad y realizando un control
estricto de las condicionalidades. Por ltimo, la tercera tipologa est dada por PTCs que actan
en redes de coordinacin programtica con corresponsabilidades en donde su objetivo es
conectar a las familias pobres y vulnerables al sistema de proteccin social mediante
transferencias relativamente bajas, en conjunto con apoyos sicosociales para su vinculacin a
los servicios sociales.

Aunque en algunos pases de la regin los PTC se constituyen como los programas ms
visibles e importantes, se debe dejar en claro que stos son tan slo una puerta de puerta de
ingreso de las familias ms pobres de la regin a un sistema integral de proteccin social, el
cual debe ser desarrollado por cada pas para: 1) proteger y asegurar el ingreso, garantizando

6
Cecchini, S. y R. Martnez. (2011). Proteccin social inclusiva en Amrica Latina: una mirada integral, un enfoque
de derechos. Santiago de Chile: CEPAL. Pgina 55.
7
Ibd. Pgina 75.

15

condiciones mnimas de vida para las personas, 2) identificar la demanda y garantizar el acceso
de la poblacin a los servicios sociales y, 3) fomentar el trabajo decente.

Este sistema de proteccin tiene un papel acotado en el marco de la poltica social, la cual
adems incluye a las polticas sectoriales que fomentan la formacin de activos, y las polticas
de promocin social para el fortalecimiento de las capacidades de las personas para
desempearse laboralmente o ante riesgos de pobreza.

La integralidad de la proteccin social como caracterstica fundamental implica un vnculo
estrecho entre la oferta del Estado de polticas y programas, con la demanda proveniente de
individuos, familias y comunidades. Desde el lado de la oferta, se hace necesaria una
integracin entre los distintos sectores (atendiendo a la multidimensionalidad de la pobreza) y
los diferentes niveles de gestin del Estado desde la lgica administrativa (nivel nacional,
subnacional y local). Por el otro lado, la demanda necesita integrar su eje transversal (dado por
las distintas demandas que generan los distintos grupos de la poblacin) con su eje longitudinal
que considera a las personas a lo largo de su ciclo de vida
8
. Dicha coordinacin
interinstitucional debe de darse en el nivel poltico, tcnico y operacional, sustentando su
ejecucin en la operacin de sistemas de gestin de la informacin
9
, control y resolucin de
conflictos.

Desde esta perspectiva, los PTC como puerta de entrada a la proteccin social pueden
contribuir a la integracin de la oferta y la demanda de la poltica social. Desde el lado de la
oferta, la necesidad de llegar a los ms pobres en el nivel local requiere de niveles de
integracin vertical en el nivel administrativo y horizontal dada la implementacin de
condicionalidades en los distintos sectores. Desde el lado de la demanda, los PTC deben tomar
en cuenta no solamente a la poblacin ms pobre, sino que tambin deben realizar
consideraciones de gnero, zonas urbanas, rurales y grupos tnicos; mientras que
longitudinalmente (ciclo de vida) dan prestaciones no slo a familias con nios, sino que
tambin existen transferencias a ancianos, as como tambin cumplen un rol en el debate actual
sobre cmo atender a la poblacin adulta en edad de trabajar. La implementacin de los PTC
puede agregar valor en el mbito de la oferta de servicios, identificando brechas de cobertura y
calidad en la red de atencin, mientras que por el lado de la demanda, los componentes de
acompaamiento familiar pueden servir para articular la demanda con la oferta en la medida
que revelan las necesidades especficas de las familias, las cuales deben ser satisfechas por
los servicios sociales ofertados. Por ltimo, los PTC apoyan directamente la creacin de
capacidades institucionales, pues en muchos pases la creacin de registros de beneficiarios se
ha realizado a partir de la implementacin de los PTC, la cual es una externalidad positiva que
puede aprovecharse para la implementacin de otros programas sociales con el fin de lograr
sistemas de proteccin social integrales.

Ya se ha sealado que los PTC pueden constituirse en una puerta de entrada de las familias
pobres a la proteccin social, no obstante la graduacin de las familias de estos programas no
debe implicar una salida de la proteccin social. Es por esto que se constituyen importantes
desafos para la regin: en primer lugar, el enfoque de derechos tiene posibilidades de ser
implementado slo en la medida de que se creen capacidades legales y administrativas
adecuadas; tambin se debe hacer frente al desafo del financiamiento constituyendo pactos
fiscales sobre nuevos esquemas de tributacin y la toma de conciencia del costo que implica la
no proteccin de las personas; en tercer lugar, se debe abordar la heterogeneidad de la

8
Ibd. Pgina 130.
9
Seleccin y registro de beneficiarios, sistemas de monitoreo y evaluacin, estadsticas nacionales.

16

poblacin mediante servicios adecuados que eviten la fragmentacin de la ciudadana; por otro
lado, se debe lograr el objetivo de la coordinacin intersectorial y; por ltimo, los pases
debiesen reflexionar seriamente sobre los objetivos perseguidos con sus PTC, evitando aadir
prestaciones y servicios a su funcionamiento que puedan ser poco pertinentes para este tipo de
programas o, que sobrecarguen su capacidad hasta la insostenibilidad.

2.1.3. PTCs y el Derecho a la Alimentacin. Sr. Frank Mischler, FAO-Roma.

El Derecho a la Alimentacin est indicado en el artculo 11 del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), sin embargo, no existe una definicin
oficial sobre ste. La interpretacin del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
en la Observacin General N 12 es ampliamente aceptada, en cuanto establece que el
Derecho a la Alimentacin adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o nio, ya sea slo o
en comn con otros, tiene acceso fsico y econmico, en todo momento, a la alimentacin
adecuada o a medios para obtenerla. Es por esto que el derecho a la alimentacin adecuada no
debe interpretarse en forma estrecha o restrictiva, asimilndolo a un conjunto de caloras,
protenas y otros elementos nutritivos concretos, pues ste ya indica claramente que la dieta
debiese ser adecuada y culturalmente aceptable en el marco de un enfoque de derechos
humanos.

Casi la totalidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe han ratificado el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. A nivel internacional, la regin es
vista como una de las ms avanzadas en la implementacin del Derecho a la Alimentacin,
pues posee una sociedad civil activa y gil, los gobiernos tienden a referirse a este derecho con
naturalidad y, en algunos casos, se han implementado polticas especficas y leyes formales, lo
que representa avances significativos en comparacin con otras regiones. Asimismo, pese a la
gravedad del problema del hambre a nivel regional (53 millones de personas), se debe sealar
que este problema es manejable cuando se considera que esta cifra slo representa el 6,4% de
la poblacin en situacin de hambre a nivel mundial
10
y el poder econmico de los pases de la
regin como un factor clave para la superacin del hambre si es que se logran constituir nuevos
pactos fiscales.

De acuerdo al entendimiento comn de Naciones Unidas sobre el significado del Enfoque de
Derechos Humanos, existen tres principios que deben guiar la elaboracin de polticas y
programas pblicos:

1. Todos los programas de desarrollo deberan apuntar hacia la realizacin de los
derechos humanos.
2. Los principios de los derechos humanos deberan guiar todos los sectores y fases del
desarrollo.
3. Los programas del desarrollo deberan contribuir a la capacidad de los detentores de
obligaciones a cumplir con stas, y a los titulares de derechos a reclamar por stos.

La mayor parte de la regin se encuentra actualmente implementando programas de
transferencias condicionadas, mostrando grandes diferencias en su cobertura, presupuesto y
orientacin general. Tambin es importante destacar que ninguno de los PTC de la regin tiene
como objetivo principal y nico la reduccin de la malnutricin, sino que presentan una variedad

10
Asia y el Pacifico: 578 millones de personas; frica subsahariana: 239 millones; Amrica Latina y el Caribe: 53
millones; Cercano Oriente y frica del Norte: 37 millones; Pases Desarrollados: 19 millones.

17

importante de objetivos, tales como la reduccin de la pobreza, la disminucin del trabajo
infantil, mejorar la salud y rendimiento escolar de los nios, entre otros.

Datos recolectados en Mxico (10%), Nicaragua (5,5%) y Colombia (7%) demuestran los
impactos positivos de la implementacin de PTC sobre el retraso del crecimiento (stunting), lo
cual pudiese indicar que las personas estn comiendo ms y mejor. Los PTC no slo afectan el
nivel de consumo total, sino que tambin su composicin; de acuerdo con algunas encuestas en
Mxico, Nicaragua y Colombia se ha revelado que los beneficiarios de PTC comen ms frutas,
verduras, carnes y lcteos; asimismo, una encuesta de percepcin de los beneficiarios de Bolsa
Familia de Brasil revela que un 85% de las personas piensa que ha mejorado su nutricin a
causa del programa, gastando una mayor proporcin de los ingresos familiares en alimentos
11
.

El padecimiento del hambre responde a una gran variedad de causas, por ello, la salud y
educacin de las personas se constituye como un eje fundamental para evitar este
padecimiento. Los PTC dan cuenta de grandes efectos sobre el estado de salud de los
beneficiarios, demostrando explcitamente impactos positivos en el crecimiento de los nios en
el caso de Colombia, Mxico, Nicaragua y Honduras, junto a una baja demostrada de un 12%
en la recurrencia de enfermedades en nios entre 0 y 15 aos (en el caso de Oportunidades de
Mxico). Adicionalmente, los PTC han aumentado las visitas a los centros de salud, sin
embargo, este aumento no significa necesariamente una mejora real del estado de salud de los
beneficiarios. Por otro lado, los PTC han incidido en el aumento de las tasas de matrcula de
nios y nias en el sistema educacional, sin mostrar necesariamente evidencia de mejoras
sustantivas en su aprendizaje. Los PTC son componentes de estrategias amplias de desarrollo,
las cuales deben incluir complementariamente la inversin directa en salud y educacin para
mejorar la calidad de la atencin.

Los PTC tambin han mostrado incidencia sobre la reduccin de las causas bsicas de la
desnutricin. En la mayora de los pases han sido importantes para la contribucin a la
disminucin de la pobreza y la amortizacin de riesgos derivados de crisis econmicas y la baja
capacidad de inversin.

De esta forma, es posible afirmar que gracias a la implementacin de PTC, las personas han
tenido un mayor acceso econmico a una alimentacin adecuada en conjunto con un mayor
consumo de elementos nutritivos para la contribucin a la realizacin progresiva del Derecho a
la Alimentacin. No obstante lo anterior, se hace necesaria una mirada integral sobre el vnculo
de los PTC y el enfoque de derechos humanos.

Dada la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, para garantizar el
Derecho a la Alimentacin se hacen necesario niveles crecientes de inversin en salud y
educacin de manera vinculada y complementaria. Por su parte, el criterio de universalidad
necesita de mayor discusin, pues su traduccin estricta al mbito de los PTC implicara que
todas las personas que cumplan con los criterios de elegibilidad del programa deben ser
incluidos como beneficiarios, no obstante, la realidad de muchos pases de la regin est
condicionada por la existencia de lmites fiscales y techos presupuestarios, configurando en
algunos casos topes mximos de aceptacin de beneficiarios, lo cual es incongruente con el
enfoque de derechos humanos.

El principio de participacin en el marco del enfoque de derechos humanos implica que las
personas deberan ser capaces de determinar su propio bienestar y participar en los diseos de

11
R$ 32 al mes, mientras que en el Nordeste R$ 50 aproximadamente.

18

planeacin, control y evaluacin de las decisiones concernientes a su desarrollo. En trminos
generales, este principio ha encontrado dificultades importantes en su realizacin en el marco
de los PTC. Una de las posibles explicaciones a este hecho puede radicar en el alto grado de
estandarizacin de procesos que estos programas necesitan para su implementacin,
obstaculizndose la participacin de grupos especficos en el nivel local.

Paralelamente, es posible dar cuenta de la carencia de una institucionalidad adecuada para el
establecimiento de mecanismos de retroalimentacin para cada programa. En este marco, la
realizacin del principio de rendicin de cuentas resulta fundamental, revelndose la necesidad
de discutir la integracin de mecanismos adecuados en el marco de estos programas, cuidando
su efectiva disponibilidad, accesibilidad y uso prctico.

Con respecto al principio de transparencia, se debe afrontar la dificultad dada por la complejidad
de los programas de transferencias condicionadas, cuya discusin suele adquirir fcilmente
ribetes academicistas. Al respecto, las personas pobres debiesen ser capaces de conocer al
menos los procedimientos de postulacin y criterios de seleccin, pues desde el punto de vista
de la gente todos los postulantes mereceran ser incluidos como beneficiarios.

Los PTC deben dar cuenta de cuatro importantes debates para su consolidacin desde un
enfoque de derechos. El primero de ellos, guarda relacin con las conductas perversas
generadas por la falta de transparencia y acceso a la informacin. En el caso de Nicaragua se
ha visto que las madres no han dado a sus hijos el suplemento de hierro, debido al miedo que
stas tienen sobre sus efectos sobre el estado de salud de sus hijos, afectando negativamente
la tasa de reduccin de la anemia. Otro ejemplo grave se ha dado en Brasil, en donde algunas
madres mantenan a sus nios por debajo de su peso por miedo a perder los beneficios si sus
nios alcanzan un peso normal, dejando en evidencia falencias en la implementacin del
programa en cuanto a la atencin de aspectos de transparencia y diseminacin de la
informacin que pudiera potenciar conductas perversas.

Un segundo debate est dado por la eventual dependencia de los beneficiarios, en cuanto stos
no se veran incentivados para insertarse en el mercado del trabajo. Al respecto, es preciso
sealar que la poblacin pobre suele ser adversa a correr riesgos, pues los costos derivados de
una inversin de tiempo y dinero que fracasa tienden a ser ms altos que los del resto de la
poblacin, y por ende, las repercusiones en su calidad de vida son ms graves. Por su parte, no
existe evidencia emprica que indique que los pobres beneficiarios trabajan menos que los
pobres no beneficiarios de las transferencias, por lo tanto se debe tener cuidado con el uso
poltico y comunicacional de este argumento.

Un tercer aspecto a considerar es el efecto desplazamiento ocasionado por la implementacin
de los PTC. Este guarda relacin con la disminucin de remesas, las inversiones de las ONGs y
otras transferencias sociales, disminuyendo el peso relativo de las redes informales de
proteccin. Sus efectos desde el punto de vista de los derechos humanos no son obvios, pues
la dependencia de los beneficiarios a redes informales en algunos pases es superior a la
dependencia de programas formales del Estado. En algunos casos, antes de la implementacin
de los PTC, histricamente los pobres dependan de las transferencias de otros pobres para su
supervivencia (ONGs, remesas de familiares). Con todo, los beneficiarios de los PTC han
manifestado preferir un programa formal del Estado por sobre la continuidad del apoyo en redes
informales de proteccin.

El artculo 2 del PIDESC establece que los Estados partes se comprometen a adoptar medidas
hasta el mximo de recursos disponibles. Al respecto se debe analizar el cmo se formulan los

19

presupuestos nacionales, y las posibilidades de realizar cambios fundamentales sobre este
proceso. La asignacin de recursos para programas sociales toma lugar despus del
establecimiento presupuestario de otros tipos de gastos, limitndose a priori la disponibilidad
presupuestaria del gasto social. Desde un enfoque de derechos el proceso debera ser
diferente, debindose efectuar primero las inversiones ms importantes (el gasto social
tendiente a la realizacin de derechos humanos) y, posteriormente, la planificacin
presupuestaria de otros tipos de gastos.

Las condicionalidades pueden atender a razones de economa poltica con el fin de conseguir el
apoyo de la clase media y alta (argumentando sobre el comportamiento de los pobres),
situacin que puede reforzar un eje de caridad por sobre el de empoderamiento para la
realizacin de derechos humanos. Sin embargo, cuando la inversin privada sobre el capital
humano de nios es demasiado bajo, el Estado tiene la obligacin de intervenir para garantizar
los derechos de los nios. Considerando la anterior, los Estados no deben implementar
sanciones al incumplimiento de las condicionalidades que signifiquen violaciones a los derechos
humanos que impliquen un doble sufrimiento de los nios y nias por la conculcacin de su
derecho a la salud y educacin de forma paralela a la violacin de su derecho al goce un nivel
de vida adecuado.

Por ltimo, es necesario destacar que los PTC son slo una parte de las estrategias de
desarrollo y lucha contra el hambre. Los PTC han demostrado ser herramientas importantes, no
obstante, su amplio apoyo y publicidad, en conjunto con la concepcin de estos programas
como herramientas mgicas para la resolucin de todo tipo de problemas, puede desincentivar
la inversin en programas estructurales de proteccin social, desatendiendo en el largo plazo la
realizacin de derechos de la poblacin pobre.

A futuro, los PTC presentan grandes desafos en materia de transparencia (contenidos
generales del programa, proceso de focalizacin y seleccin de beneficiarios) y la rendicin de
cuentas, la cual suele darse de facto, sin funcionar de forma ptima sobre la base de
estndares, normas y prcticas sociales.

Desde el punto de vista de derechos humanos, se debe entender que los PTC son una solucin
en un camino mucho ms extenso para la provisin de proteccin social universal tipo seguro
social, en forma de basic income para todos los nios y nias, los cuales perciben una renta
pre-determinada como en muchos pases de Europa o los Estados Unidos.


20

2.2. Sesiones de Trabajo.

A continuacin se presenta una sntesis comprensiva del debate llevado a cabo en cada sesin
de trabajo. Cada una de las discusiones fue enriquecida por la exposicin del experto
moderador/responsable de cada eje temtico, los comentarios de apertura de expertos
especialmente designados y el intercambio libre de opinin de todos los asistentes.
2.2.1. Configurando un referente de PTC bajo el enfoque de derechos: Elementos clave.

La sesin estuvo moderada por Laura Pautassi, quien dio paso a los comentarios de Vctor
Abramovich, Christian Gruenberg y los aportes de los expertos participantes del Taller.

El anlisis de los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos
humanos necesita dar cuenta de cuatro desafos claves: superar la retrica de derechos,
analizar las matrices contributivas y no contributivas de la proteccin social en funcin de
derechos sociales, dar cuenta de las capacidades institucionales para la gestin y evaluacin de
programas bajo el enfoque de derechos y, atender a la conculcacin de derechos de las
mujeres en el marco de los programas.

Superar la retrica de derechos de la burocracia asistencial y la sociedad civil.

El enfoque de derechos humanos en las polticas pblicas implica una intervencin transversal
en el accionar del Estado. Durante la ltima dcada han surgido diversos programas e
iniciativas pblicas implementadas y divulgadas bajo un discurso de derechos, sin presentar
necesariamente caractersticas prcticas que puedan dar cuenta de este discurso. Si bien,
desde cierta perspectiva la retrica de derechos humanos puede considerarse un avance (al
considerar que durante la dcada de 1990 el discurso de derechos estaba implcitamente
vetado), se hace necesario establecer sistemas de garantas para la superacin de la mera
retrica como la nica forma de control y fiscalizacin de la puesta en prctica efectiva del
enfoque de derechos.

La operacionalizacin de la retrica de derechos en la poltica social pasa por evitar la
utilizacin de instrumentos de evaluacin clsicos, los cuales en principio slo aplican
indicadores socioeconmicos que no permiten realizar un filtro adecuado de derechos. Es por
ello que se debe analizar la progresividad y no regresividad de las medidas para la consecucin
de polticas que puedan garantizar, como mnimo, los contenidos bsicos de cada derecho
humano.

Los programas de transferencias condicionadas han demostrado una alta capacidad para
generar una retrica de derechos en su justificacin poltica y divulgacin ciudadana. Por ello,
se deben analizar cuidadosamente las dificultades de los PTC para realizar una transferencia
concreta de derechos, especialmente considerando que este tipo de programas tienden a
transferir obligaciones de cumplimiento desde el Estado hacia sus destinatarios.

Es por esto que se hace necesario definir a priori objetivos claros para cada PTC, si bien a
menudo se les define como los responsables directos de la realizacin de derechos sociales,
sera ms til conceptualizarlos desde una perspectiva instrumental, en la cual se constituyen
en un buen instrumento para favorecer la realizacin de derechos sociales, siendo un puente
entre el Estado y la poblacin pobre en general, y en extrema pobreza, en particular, para la
realizacin de derechos, sin ser necesariamente responsables directos de su realizacin
concreta. En esta misma lnea de ideas, los ejercicios de evaluacin de los PTC deben evitar

21

enfocarse nicamente en el acceso de los destinatarios a la transferencia, considerando que
sta ltima no se constituye per se en un derecho, sino que ms bien en un vehculo para
garantizar otros derechos (proteccin social, salud, educacin, alimentacin) en el marco de
una amplia gama de instrumentos de poltica social.

El anlisis de la matriz contributiva y no contributiva de la poltica de proteccin social en
funcin de derechos sociales.

Considerando que los impactos de los PTC contribuyen a la realizacin de derechos sociales
concretos, sera posible vincular su implementacin al derecho a la seguridad social en la
medida que ste se propone como un dinamizador de impactos indirectos sobre los derechos
econmicos, sociales y culturales, los cuales son parte de la seguridad social. No obstante, el
concepto del derecho a la seguridad social no esclarece la diferencia y los efectos de la
implementacin prctica en formas contributivas y no contributivas de la proteccin social.

Si se consideran los principales componentes de la poltica social (contributiva, no contributiva
y regulacin del mercado del trabajo) existen distintas caractersticas especficas y grados de
fortaleza de los sistemas de garantas de derechos. En el plano laboral y contributivo existen
derechos y garantas consolidadas en funcin de sistemas procedimentales estatuidos,
capacidad de accin colectiva y sistemas judiciales especializados. En contraste, la mayora de
los sistemas no contributivos de la regin presentan una alta discrecionalidad administrativa, en
donde no se reconocen lmites y estndares para la accin estatal, lo que impacta de forma
decidida en la discusin sobre institucionalidad.

La Observacin General N 19 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales fija
las obligaciones bsicas del Estado en relacin al derecho a la seguridad social, el artculo 59a
establece que el Estado debe asegurar el acceso a un sistema de seguridad social que ofrezca
a todas las personas y familias un nivel mnimo indispensable de prestaciones que les permita
obtener, por lo menos, la atencin de salud esencial, alojamiento y vivienda bsicos, agua y
saneamiento, alimentos y las formas ms elementales de educacin. Si un Estado Parte no
puede proporcionar ese nivel mnimo para todos los riesgos e imprevistos hasta el mximo de
recursos que dispone, el Comit recomienda que el Estado Parte, tras celebrar amplias
consultas, seleccione un grupo bsico de riesgos e imprevistos sociales.

Es por ello que es necesario considerar que la igualdad es un principio que debe regir sobre la
asignacin de derechos y no sobre la asignacin de beneficios, respetando el mnimo vital del
derecho a la seguridad social bsica para garantizar la autonoma de los ciudadanos ms all
de la esfera contributiva. Los PTC se insertan en el marco de componentes no contributivos de
proteccin, por lo que deben superar el desafo impuesto por las restricciones institucionales de
ese subsistema en cuanto a los recursos existentes para la garanta de derechos, adems de la
observancia de la progresividad y no regresividad de las medidas de proteccin.

Capacidades institucionales para la gestin y evaluacin de programas bajo el enfoque de
derechos.

Uno de los objetivos del enfoque de derechos es generar un puente entre el sistema de
derechos humanos y las polticas pblicas en un marco de observancia de los principios de
rendicin de cuentas, transparencia, participacin, igualdad y no discriminacin. Sin embargo,
no se han generado marcos institucionales adecuados para la recepcin del derecho. Pese a la
gran masividad y presencia de los PTC en la regin, stos han sustentado su implementacin
principalmente en decretos del poder ejecutivo, reglamentaciones sectoriales y declaraciones

22

de poltica, creando en la mayora de los casos, una institucionalidad que funciona de forma
paralela a las institucionalidad histrica instalada en la dinmica de ajuste estructural de la
regin.

Los programas de transferencia condicionada pueden ser diseados en distintos contextos
nacionales e histricos, por lo que se deben entender dentro de su propia lgica de creacin. En
caso de que se quiera analizar estos programas con un filtro de derechos es necesario
interrogar de qu forma la matriz de derechos entra en juego con la matriz de capacidades del
Estado y los individuos. Es decir, hasta qu punto los Estados son capaces de generar niveles
de gobernanza y gobernabilidad para la provisin de mayores niveles de fortaleza y legalidad de
las instancias judiciales y administrativas en la gestin de programas, al mismo tiempo que por
parte de los individuos se consideran las disonancias cognitivas en el procesamiento de
informacin y los factores culturales y sociales que influyen en la capacidad de los individuos de
presentarse como ciudadanos activos frente al estado y exigir la realizacin de derechos.

Al analizar la institucionalidad de programas de transferencias condicionadas se debe examinar
las caractersticas de los marcos normativos y la jerarqua legal que stos formulan. En este
sentido, se entiende que aquellos programas que surgen a travs del debate parlamentario
responden a un factor de cohesin social expresada en instrumentos con rango de ley, lo que
representa un avance en el contexto de sociedades fragmentadas y excluyentes, usualmente
reticentes a realizar transferencias de ingreso. En segundo trmino, se debe examinar si los
programas vinculan explcitamente su implementacin con los derechos humanos,
estableciendo garantas y responsabilidades claras.

Las corresponsabilidades o condicionalidades son el reflejo de la discusin social en torno a la
conveniencia de realizar transferencias de ingresos a la poblacin. Para la opinin pblica de la
regin sigue siendo muy gravitante examinar quines contribuyen y quines reciben ingresos,
por lo que las condicionalidades tienden a responder en gran medida a criterios de economa
poltica en la discusin sobre poltica social y tributaria paralelamente. Asimismo, la
implementacin de un sistema de sanciones desdibujara el rol del Estado en relacin a sus
responsabilidades para el cumplimiento y promocin de los derechos humanos. El diseo de los
programas de transferencias debiese considerar mecanismos de incentivos sin generar
exclusiones arbitrarias o discriminatorias sobre los destinatarios.

El trabajo de la Experta Independiente de Naciones Unidas sobre Derechos Humanos y
Extrema Pobreza ha establecido la necesidad de realizar ejercicios de focalizacin
contemplando gradualmente su expansin hacia esquemas universales de prestaciones. Al
respecto, se debe considerar la complejidad que implica hablar de focalizacin en trminos de
universalidad en esquemas en donde se reconocen los mismos derechos para todos, pero se
establecen esquemas diferenciados de prestaciones. Desde una ptica de derechos humanos
la focalizacin debe ser entendida como el tratamiento diferenciado en base a mnimos sociales
previamente garantizados (como plus de proteccin sobre una base mnima) con el fin de evitar
desigualdades y discriminaciones prcticas. Al mismo tiempo, se debe entender que los
programas especficos de intervencin no deben hacerse cargo de la universalizacin de
atenciones, pues es la poltica general la que debe hacerse cargo de esta dimensin.

El enfoque de derechos impone la necesidad de examinar la progresividad de las medidas de
promocin, proteccin y empoderamiento. Al respecto, parte de la prctica comn es el examen
de programas sociales bajo modelos clsicos de evaluacin social, sin contemplar la aplicacin
de indicadores y estndares especficos de derechos humanos sobre los PTC. El resultado de
esto es la visibilizacin de los impactos sobre el acceso de la poblacin a servicios sociales

23

sectoriales, dejando de lado aspectos importantes como la progresividad y no regresividad del
gasto, acceso y efectividad de los mecanismos de reclamo, la participacin y la implementacin
de estndares y contenidos mnimos de derechos particulares.

Los programas de transferencias condicionadas tienen limitaciones en su mbito redistributivo y
correctivo, por lo que se hace necesario evaluar realmente en qu medida facilitan la realizacin
de derechos en un marco de poltica social ms amplio. Es por ello que se hace necesario
definir claramente qu elementos especficos se les debe pedir a los programas en las
evaluaciones realizadas con una mirada de derechos, al mismo tiempo que se evala de forma
complementaria el conjunto de polticas y programas paralelos a su implementacin, los cuales
deben dar respuesta a las carencias de los PTC en el mbito de los derechos humanos.

La conculcacin de derechos de las mujeres en el marco de los programas.

La creciente retrica de derechos en torno a la poltica social afecta directamente a las mujeres.
Particularmente en los PTC existe una fuerte retrica del empoderamiento de la mujer, pues si
bien stos no estn pensados especficamente para las mujeres, si cumplen uno rol clave para
ellas en la entrega de transferencias y el cumplimiento de las condicionalidades.

No obstante, hasta el momento no es posible dar cuenta de evaluaciones de impacto que
consideren especficamente los efectos de los programas sobre las mujeres, revelndose slo
indicadores muy generales o muy especficos que no han logrado establecer concluyentemente
el impacto cualitativo o cuantitativo sobre ellas. An as, no bastara slo con lograr establecer
efectos especficos sobre la calidad de vida de las mujeres, sino que tambin se debe analizar
el acceso general de las mujeres a los mbitos econmicos y polticos, una vez considerada la
fuerte retrica de empoderamiento femenino existente en el marco de estos programas.

El problema de las evaluaciones de gnero en el marco de los PTC est dado, entre otros
aspectos, por el uso de preguntas con el mismo peso/valor en evaluaciones cuantitativas para
la elaboracin de un ndex de toma de decisiones femenina que no es representativa de la
realidad de su empoderamiento y autonoma. Por otro lado, es posible matizar las crticas
realizadas a los programas con respecto al perjuicio que llevan sobre las mujeres los
componentes de capacitacin y trabajo comunitario de los programas, pues durante los ltimos
aos la cantidad de tiempo que dedican las mujeres a stas instancias ha experimentado
correcciones y ajustes. Se seala adems que estos componentes han tendido a ser una
influencia positiva sobre la dinmica de la participacin comunitaria, situacin que es muy
compleja de evaluar.

De esta forma, los principales focos de preocupacin con respecto a la conculcacin de los
derechos de las mujeres estn dados por las desventajas en su inclusin econmica-laboral y
los abusos de poder de la burocracia asistencial en las instancias del programa.

Por un lado, las responsabilidades para el cumplimiento de las condicionalidades que suele
recaer sobre las mujeres pueden ser un desincentivo a su incorporacin al mercado del trabajo.
Existe una amplia cantidad de pases en los cuales el nico servicio de proteccin social al que
accederan las mujeres en edad reproductiva son los PTC. La ausencia de una poltica de
cuidado transversal y de largo plazo implicara que la burocracia asistencial sera el nico
destino para las mujeres en edad reproductiva, situacin que puede abrir la puerta al desarrollo
de contextos de violencia institucional.


24

En esta misma lnea de ideas, y considerando que las mujeres son las principales usuarias del
sistema pblico, se debe poner especial atencin sobre los potenciales abusos de poder y
tratos onerosos sobre ellas. Estudios realizados por el Sr. Gruenberg sobre las denuncias del
programa Oportunidades de Mxico
12
y el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador indican que
las principales denuncias son realizadas sobre los mdicos y profesores a cargo de certificar el
cumplimiento de las condicionalidades, quines han realizado cobros indebidos y, en otros
casos, abusos sexuales. De esta forma, los programas de transferencias condicionadas deben
(al menos) garantizar que su accionar no exponga a las mujeres a situaciones de violencia ms
de lo que ya estn expuestas por el ambiente patriarcal de la regin.

2.2.2. Marco jurdico e institucional.

La sesin estuvo moderada por Vctor Abramovich, quien dio paso a los comentarios de
Armando Barrientos, Fabio Veras y los aportes de los expertos participantes del Taller.

Rol de los PTC en la poltica social.

Los PTC tendrn xito slo en la medida de que sean institucionalizados en el largo plazo bajo
criterios dados por el enfoque de derechos. Es por ello que se debe analizar no slo la
necesidad de institucionalizacin y sostenibilidad de estos programas sino que tambin qu
conocimientos y puntos especficos sobre su diseo y funcionamiento se tomarn en cuenta
durante este proceso. En los distintos pases, los programas de transferencias condicionadas se
encuentran en un proceso de evolucin que no implicar necesariamente una convergencia. Sin
embargo, es posible identificar ciertas trayectorias y estrategias que pueden ser de valor para
una convergencia de largo plazo en el mbito de la poltica social.

Para clarificar de forma adecuada el rol de los PTC en el marco de la poltica social se debe
procurar no confundirlos con pensiones sociales, las cuales pudiesen estar siendo entregadas
mediante el uso de la infraestructura institucional de estos programas. Al igual que los PTC, las
pensiones sociales deben consolidarse como una parte fundamental de la proteccin social,
pero con dinmicas de interaccin y roles diferentes.

En los casos de Argentina y Uruguay los PTC han tendido a experimentar una transformacin
hacia una modalidad de asignacin universal por hijo que trasciende la barrera de la proteccin
contributiva y no contributiva que ha protegido histricamente de forma segmentada a familias
de trabajadores formales e informales. Esto se relaciona de forma directa con un eje mayor de
cohesin y solidaridad en donde el Estado subsidia a las familias pobres (transferencias), a las
familias de los trabajadores formales (salario familiar) y a quines pagan impuesto a la renta
(reduccin del impuesto por carga dependiente).

La institucionalizacin de los PTC y el conjunto de transferencias en el largo plazo implica la
superacin de las barreras institucionales prcticas derivadas de la diferenciacin funcional e
institucional de los sistemas contributivos y no contributivos de proteccin social con el fin de
trascender el lmite de la pobreza formal y llegar a otros sectores para la generacin de un
mayor grado de integracin social. En este sentido, la implementacin de planes plurianuales de
inversin y la planificacin en el largo plazo del desarrollo social en relacin a macro objetivos

12
Gruenberg, C. y F. Hevia. (2010). Continuidades y reformas en el Sistema de Atencin Ciudadana del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades. Mexican Rural Development Research Reports N 11, Woodrow Wilson
International Center for Scholars. Documento disponible en el sitio web del Taller de Expertos
(http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/interes.htm).

25

de desarrollo son ejes fundamentales para la sostenibilidad de los PTC en el marco de la
poltica social.

Un elemento de tensin a esto ltimo es que los programas de superacin de la pobreza deben
dar respuesta a las necesidades especficas existentes en cada pas. Ante el aumento del
desempleo y/o una crisis financiera que implica una reduccin del PIB, se supone que el gasto
social debiese tener un comportamiento contra-cclico, derivando una gran dificultad para
planificar el gasto de manera detallada. Si el Estado ofrece garantas para promover un cierto
nivel por medio de los PTC, el presupuesto tambin debiese seguir las necesidades del ao
particular en el que se desarrollan, evitando configurar un presupuesto fijo que de lugar a un
nmero limitado de derechos. No obstante, la tensin entre planificacin y adaptabilidad a
necesidades particulares debe ser superada en ltimo trmino mediante el principio de
progresividad y no regresividad del gasto, el cual acta como vinculo entre el ejercicio de
planificacin y el enfoque de derechos humanos. Al respecto, si un programa de transferencias
se plantea en metas progresivas requerir un mnimo de planificacin que va ms all de un
slo periodo fiscal. Por ltimo, se ha sealado que desde una perspectiva de derechos el
presupuesto y la programacin deben considerar de forma complementaria a las prestaciones
que deben acompaar la implementacin de un PTC, tales como servicios sociales de salud,
educacin, estrategias de inclusin econmica y, muy especialmente, la planificacin y
financiamiento de una infraestructura del Cuidado para garantizar la inclusin plena de mujeres
y proteccin de los nios.

Legislacin.

La sostenibilidad de los PTC depende de su capacidad para resistir a los ciclos polticos y
blindar su funcionamiento del uso clientelar en su gestin y la manipulacin de su presupuesto
en la discusin parlamentaria. Al respecto, se hace necesario un blindaje institucional de
acuerdo a una normativa de rango legal y evitar la regulacin de estos programas segn
declaraciones de polticas, decretos y reglamentaciones. Desde una perspectiva ms amplia, la
provisin de marcos jurdicos e institucionales adecuados no debe ser entendida solamente en
trminos de blindaje ante coyunturas, sino que an ms relevante, como instrumentos de
creacin de ciudadana. En efecto, si un plan de transferencias est pensado como
construccin de ciudadana generar consecuencias para la sociedad y el Estado, implicando la
construccin de una va concreta para el reconocimiento de derechos ciudadanos.

Esquemas de entrega de las prestaciones.

Se ha sealado que la entrega de prestaciones no ha progresado suficientemente en
vinculaciones con el sector privado. Si bien se ha avanzado en el proceso de bancarizacin de
los destinatarios, no ha quedado claro si los pobres extremos son los individuos que estn en
mejores condiciones para el uso de este tipo de servicios.

Los PTC pueden actuar como una instancia aglutinadora de servicios en el mbito de la
coordinacin operativa. Su complementariedad con otros servicios sociales da paso a la
posibilidad de avanzar en la coordinacin interinstitucional operativa (por ejemplo el
establecimiento de sistemas de ventanilla nica y la elaboracin de padrones conjuntos), dando
cuenta de forma progresiva al desafo impuesto por la tradicin de divisin sectorial.

Por otro lado, en situaciones de emergencias naturales, econmicas y sociales, la entrega de
prestaciones de mitigacin se hace ms eficiente en la medida de que los Estados utilizan los
mecanismos institucionales y recursos previamente disponibles (censos, catastros, registros de

26

beneficiarios, sistemas de informacin e infraestructura y servicios de entrega), caracterizando a
la capacidad instalada de los PTC como un recurso de accin estratgica para la contingencia.

Focalizacin y universalizacin.

En relacin al tema dado por la tensin entre el eje de universalizacin y focalizacin, se debe
dejar claro que en el contexto de los PTC, la universalizacin debe ser entendida como la
garanta de provisin de asistencia de los Estados y organismos pblicos a los individuos que
caen en situacin de pobreza, independientemente de sus caractersticas particulares. En
contraste, una forma distinta de universalismo es entendida en la provisin de servicios
sectoriales, en donde se garantiza la universalidad del acceso de la poblacin a servicios de
salud y educacin de acuerdo a un principio de uniformidad y no discriminacin.

Al analizar las formas de conceptualizar la pobreza se revelan diferentes formas de medirla. La
definicin de pobres y no pobres de acuerdo a un criterio fijo es una forma deficiente de
hacerlo, pues el establecimiento de lneas de pobreza (las cuales no tienen mayor base
cientfica) es un ejercicio meramente discrecional. Al respecto, se ha sealado que la definicin
de la pobreza en trminos del dficit de ingresos (brecha de pobreza e indigencia) que los
pobres tienen en relacin a la lnea de la pobreza es una forma que agrega ms valor, pues se
considera la intensidad y profundidad de este fenmeno. Al mismo tiempo, es posible afirmar
que gran parte de los errores de inclusin y exclusin derivado de la focalizacin se da en las
personas ms cercanas a la lnea de la pobreza, las cuales traspasan y retraspasan esta lnea
debido a la variabilidad de sus ingresos.

La implementacin del enfoque de derechos implicara la redefinicin del debate dado entre
focalizacin y universalizacin, pues considerando la profundidad de las brechas de pobreza se
debiese de dar mayor prioridad a aquellas familias ms vulnerables y pobres. No obstante, el
enfoque de derechos tambin impone la necesidad de no confundir la necesidad de realizar
tratamientos diferenciados con el continuismo de las prcticas de focalizacin tradicionales,
pues desde una perspectiva de derechos el Estado tiene la obligacin de proveer una base de
proteccin mnima para garantizar niveles dignos de existencia a toda la poblacin. En este
sentido, el tratamiento diferenciado a las familias ms vulnerables debiese ser un plus de
proteccin sobre esta base mnima, evitando conculcar el derecho de todo individuo a un nivel
de vida adecuado sobre la base de prcticas discriminatorias.

Coordinacin interinstitucional.

Se destaca la necesidad de superar la retrica de la coordinacin por medio del anlisis sobre
cmo generar soluciones multisectoriales a problemas multidimensionales. La creacin de
Ministerios Sociales ad hoc para el desarrollo humano ha logrado proveer ciertos niveles de
coordinacin a nivel directivo y operativo entre las autoridades del sector social, no obstante,
han enfrentado dificultades para coordinarse y perdurar con un peso suficientemente relevante
ante las autoridades econmicas.

Destaca la necesidad de superar la dicotoma dada entre quienes regulan la seguridad social y
quines hacen la seguridad social para los pobres, situacin que ha llevado a la regin a un
dualismo estructural en materia de seguridad social, configurando esquemas formales de
proteccin para la clase media e instituciones ad hoc para los pobres.

En trminos generales, es posible distinguir tres grandes niveles de coordinacin: tcnico,
operativo y poltico. Desde una mirada instrumental, el rol de los PTC se hace ms evidente en

27

los dos primeros niveles, hacindose importante analizar no solamente la sede institucional de
estos programas, sino el cmo se incide conjuntamente en su diseo.

A nivel tcnico se hara necesario establecer convenios entre las diversas instituciones de cada
sector para el establecimiento de un padrn de destinatarios conjunto, lo que facilitara su
acceso preferencial a subsidios, pensiones, programas de alimentacin escolar y planes
laborales, entre otras prestaciones.

En un nivel operativo, y considerando la demanda a nivel local de atencin de las personas
beneficiarias de los PTC sobre los sectores de salud y educacin, los programas pueden
funcionar como una instancia de aglutinacin de servicios, informacin y procedimientos de
enganche de destinatarios con la red de prestaciones. Es por ello que se debiesen disear
estrategias de atencin adecuadas en base a la gestin del un padrn nico que permita evitar
duplicaciones y hacer ms eficiente los servicios de asistencia social de los distintos pases de
la regin.

La coordinacin interinstitucional debe tener una ejecucin real que atienda adecuadamente el
desafo de romper con la lgica tradicional de divisin sectorial. Esta situacin se torna an ms
compleja cuando se trata de pases federados, dadas las fuertes autonomas de gestin y las
posibles diferencias de polticas entre los distintos niveles de gobierno, implicando la necesidad
de realizar una coordinacin vertical racional.

En un nivel poltico, la coordinacin se asocia a la institucionalizacin de los PTC por medio de
la conformacin del presupuesto, cruzando planes y prioridades para la elaboracin de
actividades que involucren el compromiso de montos sectoriales y recursos humanos en
componentes conjuntos de accin. En la medida de que el presupuesto deja de ser un proceso
por el cual simplemente se distribuyen recursos, y pasa a ser un mecanismo de accountability y
rendicin de cuentas para el control de los productos generados por medio de los recursos
asignados, se crean las condiciones para mayores grados de coordinacin. El trabajo de
coordinacin, por tanto, se constituira en un rea en la cual la agenda de la poltica social
comienza a depender en gran medida de las capacidades amplias del Estado en funcin de la
reforma a la gestin pblica y el establecimiento de mecanismos orientados a resultados en el
mbito de la gestin presupuestaria, hacindose ms gravitante el aspecto funcional de la
estructura ya existente por sobre la creacin de nuevas instancias.

Si bien el presupuesto marca las prioridades, objetivos y actividades pblicas, resulta
preocupante el menor peso relativo de las autoridades sociales en relacin a la injerencia de las
autoridades econmicas sobre la agenda, las cuales posibilitan el financiamiento de los
programas sociales. En aquellos casos, la coordinacin interinstitucional no es el resultado de
un diseo previsor de la poltica social, sino que ms bien una respuesta reactiva a hacer
polticas sociales previamente diseadas y mandatadas.

Por ltimo, y con respecto a la sede institucional de los programas en el entramado institucional
del Estado, se debe velar porque su eleccin no potencie ambigedades y discrecionalidades
que puedan dar paso a niveles de opacidad en la informacin y falta de responsabilizacin y
control. En este sentido, existe un consenso en indicar que los programas de transferencias
dependientes de las Oficinas de la Primeras Damas son incongruentes con las ideas de
empoderamiento y control promovidas por el enfoque de derechos, pues su alto grado de
discrecionalidad genera riesgos de desinstitucionalizacin, clientelismo, proselitismo e
ineficiencia. Los PTC deben ser ubicados en donde estos tengan control. No se debe caer ante

28

el argumento del liderazgo, el cual no funciona cuando no hay una suficiente madurez
institucional para soportarlo.

2.2.3. Pertinencia econmica de las transferencias entregadas.

La sesin estuvo moderada por Fabio Veras, quien dio paso a los comentarios de Ariel
Fiszbein, Simone Cecchini y los aportes de los expertos participantes del Taller.

Determinacin de los montos de transferencias.

La configuracin del monto de las transferencias es una actividad compleja, dados los mltiples
objetivos de los PTC, los cuales pueden generar niveles de gastos diversos. Histricamente han
existido fundamentos menos tcnicos para su determinacin (en base a la historia de la poltica
social en cada pas y la herencia de programas antiguos que de acuerdo a criterios polticos
fijan pisos mnimos), hoy en da existe una mayor base tcnica dada la experiencia acumulada y
el trabajo realizado en el mbito de las microsimulaciones. No obstante, en trminos generales
no existe mayor claridad sobre los mtodos utilizados para la determinacin de los montos de
transferencia en los manuales operativos de los programas. Pareciese ser, por tanto, que la
determinacin de los montos de transferencia slo ocurre en un momento posterior a la fijacin
de un presupuesto limitado y preestablecido segn criterios de disponibilidad fiscal, el cual da la
pauta para consultoras que realizan la racionalizacin econmica del clculo de los montos.

En caso de que el objetivo prevaleciente en un programa sea la acumulacin de capital
humano, sus costos son relativamente menores. Evaluaciones realizadas en pases de bajos
ingresos de Asia han mostrado que una focalizacin estricta en base a montos extremadamente
bajos pueden tener un alto impacto en la asistencia escolar, no obstante, se debe tener muy en
consideracin que estos esquemas son altamente ineficaces en la reduccin de la pobreza. En
relacin a lo anterior, una de las tcnicas para determinar el monto de apoyo a la acumulacin
de capital humano es examinar el gasto privado en salud y educacin correspondiente a una
tasa superior a la tasa de pobreza, lo que nivelara el gasto sobre los pobres con el gasto en
capital humano de quienes estn al margen de la pobreza al considerar su capacidad de pago
para proveerse de los servicios necesarios en los mbitos de salud y educacin, lo que
generara un eje de consistencia entre este aspecto tcnico y el enfoque de derechos humanos.

Por otro lado, cuando el objetivo prevalente en los PTC es la reduccin de la pobreza, la
determinacin de los montos de transferencia adquiere mayores niveles de opacidad, puesto
que, considerando la arbitrariedad en la fijacin de las lneas de pobreza, la configuracin del
monto para la realizacin de este objetivo recae ms sobre el mbito de las decisiones polticas
que por sobre el mbito tcnico.

En relacin a esta dificultad, CEPAL ha realizado un esfuerzo analtico importante
13
para
comparar los montos mnimos y mximos de las transferencias (en trminos per cpita), por un
lado, con las lneas
14
de indigencia y pobreza en los mbitos rural y urbano; y por otro, con el
dficit mensual de ingresos de las familias en situacin de pobreza y extrema pobreza. A raz de
ambos anlisis se constat para la regin que las transferencias en general siguen siendo
pequeas y no han alcanzado un peso relativo suficiente. Los montos mximos logran acercar a
las personas indigentes a la lnea de extrema pobreza, pero resultan altamente insuficientes

13
Cecchini, S. y A. Madariaga. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia
reciente en Amrica Latina y el Caribe. Cuaderno de la CEPAL N 95, Santiago de Chile.
14
Determinadas por el costo de la Canasta de Bienes Alimentarios (CBA), lo que provee un estndar concreto.

29

para superar la pobreza por parte de los destinatarios de los PTC, refutando los argumentos
sobre la dependencia de los destinatarios y los desincentivos al trabajo. De esta forma, se
devela la necesidad de transferir mayores montos a los ms pobres con el fin de cerrar la
brecha de pobreza, an cuando en la prctica existen dificultades importantes, tales como la
medicin concreta de la lnea y las brechas de pobreza, y la disponibilidad de recursos.

Considerando los contenidos provistos por la Observacin General N 19 del Comit DESC, el
proceso de determinacin de los montos de transferencias debiese realizarse en base a la
correlacin de los criterios dados por los contenidos mnimos de derechos, la oferta de
asistencia social pre-existente, los objetivos especficos de cada programa y las brechas
materiales de las familias para realizar estos estndares. Adicionalmente, si los gobiernos optan
porque los PTC formen parte de la estrategia nacional contra el hambre, se debe de analizar su
rol dentro de una estrategia amplia, examinando la capacidad de compra de las familias y la
inversin en bienes productivos, procurando evitar duplicaciones programticas en el marco de
todos los programas relacionados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional.

De forma transversal a estos anlisis, y en orden de evitar la prdida real de ingresos de las
familias destinatarias se recomienda la indexacin de los montos entregados con los niveles de
inflacin y, especialmente, con el ndice de precios de los alimentos, dada su mayor importancia
relativa sobre la poblacin pobre. Dichas indexaciones debiesen realizarse evitando las formas
discrecionales de decisin, asegurando el presupuesto y los mecanismos legales e
institucionales necesarios para su actualizacin automtica de forma peridica y regular.

Por otro lado, sera pertinente analizar la diferenciacin de los montos de las transferencias en
trminos de tamao del hogar, gnero y edad. Al respecto es posible dar cuenta de un trade off
entre el deseo de homogeneizar las prestaciones para el aumento de la efectividad del
programa y las complicaciones derivadas de diseos ms especficos y complejos provocados
por montos de transferencia ajustados por caractersticas de las familias u otro criterio para
determinar las modalidades de entrega, los cuales pueden involucrar mayores costos en
trminos de administracin, sistemas de informacin y transparencia.

El ajuste de los montos en relacin al tamao de los hogares debe realizarse de acuerdo a una
pendiente positiva y progresiva ms all de los objetivos principales que se plantean en cada
programa. En relacin a esto, se ha sealado que es prematuro preocuparse por el argumento
fundado en los posibles incentivos perversos sobre la tasa de fertilidad, pues no se debe
exagerar esta dimensin en circunstancias de que la evidencia disponible es relativamente
escasa y poco concluyente.

La adaptacin de los montos segn las especificidades de gnero y edad son altamente
recomendables, sobre todo cuando se considera el objetivo de construccin de capital humano.
La experiencia internacional ha mostrado mayores grados de efectividad en la promocin del
acceso a servicios sociales bsicos en la medida que las transferencias consideran los
contextos sociales y los costos de oportunidad especficos de los destinatarios para maximizar
su rendimiento.

Un enfoque de derechos tambin exige el anlisis de la forma en que las transferencias se
entregan y utilizan en la prctica. Las familias tienden a organizar sus rutinas y estrategias de
supervivencia en funcin de los beneficios entregados, por lo tanto se debe velar por que los
esquemas y formatos de entrega no conculquen los principios y derechos. En este sentido, si
bien los tipos y modalidades de transferencias tienden a depender fundamentalmente de
factores logsticos, es posible realizar recomendaciones en el plano normativo: desde una

30

perspectiva de derechos humanos las transferencias de libre uso se constituyen en la
modalidad ptima en la medida de que son las familias quines deciden cmo utilizar la
transferencia y no los policy makers de forma paternalista.

Por ltimo, se destaca que los PTC en general deben presentar un esquema consistente en el
conjunto de prestaciones, programas y polticas sociales. Se debe evitar que el sistema de
transferencias genere incentivos cruzados y traspasos arbitrarios de beneficiarios, junto con la
consideracin de las caractersticas del mercado del trabajo a fin de evitar efectos indeseados
sobre l.

Uso del mximo de recursos, progresividad y no regresividad.

El gasto fiscal en PTC no se da en un contexto vaco, sino que se enmarca en un proceso
regional de un creciente aumento del gasto social en trminos totales y como prioridad fiscal.
De acuerdo con anlisis llevados a cabo por CEPAL
15
, durante los ltimos diez aos es posible
ver un aumento del gasto en PTC como porcentaje del PIB de la regin desde un 0,19% en el
ao 2000, a un 0,40% al 2009. Los PTC han tenido efectos redistributivos en trminos
absolutos, no obstante, la reduccin de la pobreza a causa de estos programas depende del
tamao de cada programa y los recursos asignados.

Considerando las condiciones de volatilidad econmica y vulnerabilidad social de la regin, la
accin de los PTC en particular, y de la poltica social en general, debiese centrar su accin
sobre los ms pobres. No obstante, es altamente necesario aumentar la progresividad del
gasto, considerando el alto grado de desigualdad de la regin
16
que ha significado que un 13%
de su poblacin total se encuentre en situacin de indigencia, y ms de un 30% en situacin de
pobreza general, situacin que ha significado que una gran proporcin de la poblacin se
encuentra expuesta a condiciones de existencia indignas, sin poder adquisitivo para satisfacer
sus necesidades alimentarias.

Adicionalmente, la adaptabilidad de las prestaciones de los programas sociales al ciclo de vida
de los individuos y a los distintos grupos de la poblacin con el fin de mejorar su efectividad
requiere de niveles de gasto crecientes para la construccin de capacidades de informacin,
anlisis, gestin y entrega de prestaciones. Por otro lado, tan importante como el anlisis del
nivel y calidad de los beneficios, es el tiempo por el cual estos se garantizan. Especialmente si
el objetivo primordial de una transferencia es la reduccin de la pobreza, los beneficios
entregados por periodos cortos de tiempo o con poca regularidad no tendrn el efecto que se
requiere. Es por ello que tambin se debe avanzar en el uso de los mximos recursos
disponibles y el respeto al principio de progresividad y no regresividad en esta dimensin.

La obtencin del mximo de recursos para la realizacin de derechos guarda relacin con la
forma en que se determina el presupuesto y cmo ste se divide entre los componentes de los
programas y las partidas de gasto general para la atencin de la demanda. En ese sentido, la
progresividad y no regresividad debe ser analizada en funcin de si el PTC reemplaza a otros
programas o si verdaderamente se constituye en una expansin real del gasto social.


15
CEPAL. (2010). Panorama social de Amrica Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
16
Amrica Latina y el Caribe se constituye como la regin ms desigual del mundo, presentando un coeficiente de
Gini medio de 0.53, el cual ha permanecido prcticamente inalterable durante los ltimos 20 aos. As, el pas menos
desigual de la regin es ms desigual que cualquier pas de la OCDE, Oriente Medio o frica Septentrional. CEPAL
(2010). Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009 -2010.

31

Otras opiniones han sostenido que, ante recursos limitados, es posible dar cuenta de un trade
off entre cobertura y dimensin de los montos entregados, configurando un polo de decisin
entre cubrir a una mayor cantidad de personas con montos bajos o aumentar el valor entregado
en un esquema de cobertura ms modesto. Al respecto, si bien las restricciones
presupuestarias son un hecho real, las decisiones de polticas deben considerar dos factores:

En muchos casos los programas de transferencias condicionadas han reemplazado
otros programas de carcter redistributivo que en teora tenan una menor efectividad
porque tenan distintos grados de fragmentacin, altos costos de administracin,
realizacin de transferencias en especies y no en efectivo, o porque en la prctica los
beneficios eran capturados por las clases medias. En la mayor parte de los pases de la
regin estos programas persisten como elementos justificados polticamente en funcin
del combate contra la pobreza dentro del mapa de polticas (en el cual no han sido
efectivos), lo que en el mediano plazo implica tomar complejas decisiones sobre cmo
expandir la disponibilidad de recursos.

An ms controvertido, en algunos pases de la regin persisten fuertes subsidios
fiscales sobre los regmenes contributivos de proteccin (regmenes de pensiones,
asignaciones familiares y seguro de salud). De no mediar una expansin de los ingresos
fiscales y si se piensa en utilizar el criterio de redistribucin como asignador de
recursos, resultara inevitable analizar la disponibilidad de recursos para los PTC en
funcin de la pertinencia de estos subsidios fiscales a los regmenes de cobertura de los
trabajadores formales de clase media y alta.

Por ltimo, en trminos de financiamiento y sostenibilidad resulta necesaria la conformacin de
nuevos pactos sociales y fiscales coherentes con los niveles de gasto que requiere la garanta
sostenida de derechos econmicos, sociales y culturales en el largo plazo.

Rol de las transferencias de efectivo para la proteccin de la volatilidad econmica y la
vulnerabilidad social.

Actualmente no es claro el rol que los PTC debiesen tener en momentos en que la volatilidad
econmica de la regin da paso a perturbaciones que mermen las condiciones de vida de sus
ciudadanos. Si se desea determinar este aspecto, es importante velar por no incurrir en la
tentacin de pedir a los PTC ms de lo que pueden lograr, debindose reconocer sus
potencialidades y limitaciones al respecto, a la vez de su posicin dentro de los sistemas de
proteccin social latinoamericanos.

En estricto rigor, y considerando los componentes normativos de diseo, los PTC son
programas enfocados sobre la pobreza estructural, cuyo objetivo es la acumulacin de capital
humano y redistribucin de ingresos en el largo plazo, por ende, su campo de accin es
relativamente reducido en comparacin con otros componentes de poltica. As, se evidencian
sus restricciones estructurales para actuar como elemento de seguro, dadas las capacidades
limitadas que estos tienen para incorporar (con agilidad y eficiencia) nuevos destinatarios para
su atencin durante las crisis o, igualmente, para la provisin oportuna de niveles de proteccin
complementarios destinados a los destinatarios ya existentes.

Sin embargo, algunos pases han hecho uso de la infraestructura institucional de los PTC para
realizar transferencias no condicionadas (bonos para emergencias naturales o pensiones
asistenciales de vejez e invalidez, entre otros), por lo que eventualmente sera posible
implementar medidas especialmente destinadas a la mitigacin de los efectos de las crisis por

32

esta va. El uso de los recursos y mecanismos institucionales disponibles como los censos y
padrones de beneficiarios permite reaccionar oportunamente ante contingencias. Un ejemplo
concreto es el caso ecuatoriano y su Bono Emergencia, el cual utiliza los recursos
institucionales del Bono de Desarrollo Humano para actuar ante emergencias ocasionadas por
desastres naturales.

Cuando los programas logran superar las trabas burocrticas pueden implementar medidas con
la suficiente agilidad para mitigar los efectos de las crisis concomitantemente a su desarrollo
temporal. Al respecto, los programas de mayor envergadura pueden aumentar su monto y
cobertura, mientras que por su parte, los programas ms pequeos pueden acelerar el proceso
de implementacin en las localidades o flexibilizar los criterios de seleccin. No obstante, desde
una perspectiva de derechos no es clara la definicin sobre qu hacer con estos beneficios
extra una vez que ha finalizado el periodo de emergencia econmica.

Entender las posibilidades de accin de los PTC en un escenario de emergencia econmica no
implica necesariamente su eleccin como herramienta anti-cclica en todos los casos de
necesidad. Tpicamente, si se habla de un shock macroeconmico, la poblacin a la que se
quiera atender en esas circunstancias no coincide necesariamente con la poblacin destinataria
de los PTC. Dependiendo de las circunstancias especficas de la crisis, el objetivo de las
medidas anti-cclicas puede ser la poblacin en situacin de vulnerabilidad general para evitar
que stas caigan en situacin de pobreza a causa de la contraccin econmica. Desde esta
perspectiva no tendra mayor sentido incorporar a este sector de la poblacin de forma
permanente a los programas y a la dinmica de las condicionalidades, por lo que la herramienta
ms ptima de intervencin seran modalidades de transferencias no condicionadas durante un
tiempo limitado (idealmente seguros de desempleo o programas de empleo temporal).

En funcin de estas consideraciones, los gobiernos debiesen tener un portafolio de medidas
anti-cclicas para responder adecuadamente a las particularidades de cada crisis. Durante cada
episodio de perturbacin, el tiempo en que se logran disear opciones de intervencin,
consensuar intereses e implementar de manera organizada un paquete de medidas adecuado
no es congruente con la urgencia de las necesidades a las que se debe dar solucin. En este
sentido, lo ms eficiente sera instalar un sistema de proteccin social permanente y universal
que permita a los pases tomar en cuenta medidas de forma constante. Al finalizar el ciclo de
recesin econmica debiesen existir otros programas para seguir protegiendo a las personas
(pero ya sin el sentido de la urgencia) en un marco de poltica social inclusiva.

Una de las principales dificultades de los programas tendientes a la superacin de la pobreza es
pensar en cmo se genera la inclusin econmica y la integracin laboral en el mercado formal
del trabajo de sus destinatarios, anlisis que resulta fundamental en el caso de que se quieran
elaborar polticas pblicas con un enfoque de derechos.

2.2.4. Igualdad y no discriminacin.

La sesin estuvo moderada por Leonardo Castilho, quien dio paso a los comentarios de Laura
Pautassi, Christian Gruenberg y los aportes de los expertos participantes del Taller.

La igualdad y no discriminacin puede ser vista como un derecho y tambin como un principio
fundamental del enfoque de derechos humanos. Este principio es funcional al logro de la
igualdad material, por lo que posee un carcter plenamente operativo para la realizacin de
derechos en polticas pblicas para toda la poblacin, recuperando el concepto de ciudadana

33

desde una perspectiva crtica en la cual el presupuesto de igualdad no admite considerar
diferencias en el acceso y calidad de estas polticas. Al respecto, se debe evitar que la retrica
de derechos en los programas sociales genere una igualdad ficticia en trminos de ciudadana,
puesto que para la realizacin del principio de igualdad, es necesario que se consideren las
condiciones de vida, el ttulo de derechos (entitlement) para el acceso a servicios y las
discriminaciones existentes en cada uno de los sistemas.

En general, y considerando el mbito de accin de los programas de transferencias
condicionadas en localidades y segmentos sociales marcados fuertemente por la presencia de
afro descendientes, indgenas y mujeres, se debe evitar que la violencia, el racismo y la
misoginia se reproduzca a nivel institucional. Al respecto, es posible dar cuenta de cuatro
estndares utilizados comnmente en el mbito de los DESC: accesibilidad, disponibilidad,
adaptabilidad y aceptabilidad. En esta lnea de ideas, a fin de evitar hacer a los programas ms
complicados e ingobernables, proceder mediante la utilizacin de estndares como tambin de
indicadores que den cuenta si efectivamente se trata de programas con enfoque de derechos,
resulta una de las vas necesarias para sus procesos de evaluacin de impacto y, para futuro,
lograr que dichos estndares sean incluidos en el diseo de polticas y programas sociales
ulteriores.

La accesibilidad y disponibilidad son indicadores cuantitativos recomendados por el enfoque de
derechos humanos, y son ms utilizados por parte de los evaluadores oficiales, pues se refieren
a la capacidad instalada del Estado para la implementacin de polticas, proveyendo indicios
para el anlisis del mbito formal de la articulacin de la demanda de servicios y la oferta
programtica. Por otro lado, y utilizados con una menor intensidad, los indicadores de
adaptabilidad y aceptabilidad son indicadores cualitativos que generan un eje de calidad y
pertinencia en las polticas en relacin a sus destinatarios, atendiendo a sus circunstancias
especficas. De esta forma por adaptabilidad se entender la adaptacin de los programas a
cada contexto cultural en el que desempea y, por aceptabilidad, que los programas escuchen
e integren las demandas de los destinatarios en sus componentes y productos con pertinencia y
calidad.

Cobertura y accesibilidad de los programas de transferencias condicionadas.

Preliminarmente, el uso de las metodologas de focalizacin puede ser visto como una forma de
llegar a los ms pobres, por lo que en principio no constituye una violacin de los derechos
humanos cuando los recursos son limitados. Sin embargo, los ejercicios de focalizacin sern
plenamente incongruentes con el enfoque de derechos en la medida que no se considere una
estrategia de largo plazo para implementar un sistema de proteccin social universal, se
cometan errores de exclusin de destinatarios y exista opacidad en los criterios y procesos de
elegibilidad y seleccin. Complementariamente, la focalizacin no puede actuar en un contexto
vaco de proteccin social, pues debe ser considerada como un plus de proteccin a los ms
vulnerables en un marco de polticas sociales inclusivas que respeten los contenidos mnimos
de cada derecho para la potenciacin de niveles dignos de existencia de la poblacin.

La oferta de empoderamiento ciudadano comienza con un sistema universal e inviolable que
desarrolle la identidad de los ciudadanos y ciudadanas para que el Estado pueda cumplir con
sus obligaciones en los mbitos de los derechos civiles, polticos y sociales. Por lo tanto se
recomienda fortalecer las medidas tendientes a la identificacin de la poblacin por medio de
cdulas de identidad nacionales, pues se constituye en un elemento fundamental para la
gestin de programas sociales. Su factibilidad es alta dado que sus costos no son excesivos y
existe la tecnologa necesaria.

34


Para los PTC, la igualdad formal puede examinarse por medio del concepto de razonabilidad
del criterio como elemento de anlisis, pues la mayor parte de los reclamos administrativos y
judiciales guardan relacin con la irrazonabilidad de los criterios de inclusin, las
condicionalidades y los plazos.

El anlisis de la razonabilidad del criterio est ntegramente vinculado con la institucionalidad de
cada programa y el derecho que ste pretende realizar. Su no definicin implica ambigedades
y debilidades en la racionalizacin del control del programa. En el caso de los PTC se abre la
posibilidad de analizar por un lado la razonabilidad del universo de personas definido como
destinatarios y, por el otro, la razonabilidad de la definicin de las condicionalidades (como por
ejemplo, personas pobres que asisten a escuelas privadas) y su efectividad, pues si el sistema
no es capaz de proveer mejoras en los niveles de educacin y salud, su restriccin por medio
de condicionalidades no es razonable. Particularmente, forzar a la poblacin pobre a utilizar
servicios de salud y educacin de menor calidad atenta contra el principio de igualdad, toda vez
que se fragmentan socialmente los derechos que se busca realizar y, por ende, la capacidad
efectiva de acumulacin de capital humano para desempearse en el presente y el futuro de
forma autnoma y competitiva.

Todava en trminos de accesibilidad y disponibilidad, los PTC pueden ser incongruentes con el
enfoque de derechos cuando propician la exclusin de personas y localidades que presentan un
dficit de infraestructura de salud, educacin o pagos. Es precisamente en las localidades con
mayor dficit de infraestructura en donde se encuentra la pobreza ms dura y los ciudadanos
ms vulnerables: indgenas, afrodescendientes, peones, jornaleros y los ncleos duros de
indigencia y pobreza que afectan ms a las mujeres. Al respecto, los programas debiesen
buscar mecanismos para fortalecer la dimensin de adaptabilidad o, alternativamente, la poltica
social debiese implementar otras medidas de proteccin y promocin cuyos beneficios sean
cualitativa y cuantitativamente equivalentes a los entregados a los destinatarios de PTC. En
relacin a este dficit, es importante destacar que en los estados federales es el Estado
Nacional quien debe planificar y responsabilizarse por la cobertura de los servicios bsicos,
buscando la mayor complementariedad posible entre los programas asistenciales y las polticas
sectoriales, evitando la desinstitucionalizacin de la gestin de la oferta de servicios.

Las prcticas clientelares violan el principio de la igualdad de oportunidades. La
operacionalizacin de este principio para la consecucin de la igualdad material no pasa
nicamente por garantizar el acceso igualitario a los beneficiarios desde la cobertura hasta las
condiciones de permanencia, sino que tambin por el examen y contencin de las prcticas de
corrupcin y tratos onerosos y vejatorios por parte de la burocracia asistencial. En este sentido,
es posible indicar que los crecientes niveles de bancarizacin no han implicado por s mismos el
fin de las prcticas clientelares, las cuales tienen una gran capacidad de adaptarse a las
restricciones y resignificarse en funcin de nuevas modalidades. La bancarizacin per se no es
capaz de eliminar la corrupcin, pues es una tecnologa que puede ser usada para el acceso de
la informacin en tiempo real, nuevas formas de control y asignacin de beneficios en funcin
de intereses particulares.

Abordaje de los programas a grupos vulnerables.

De acuerdo con un concepto integral de ciudadana, los programas sociales deben considerar
las dificultades especficas de cada persona para la operacionalizacin de derechos,
fortaleciendo las dimensiones de adaptabilidad y aceptabilidad para la evaluacin del principio
de igualdad y no discriminacin.

35


Si se toma en cuenta la igualdad material como regla operativa para el anlisis de los
programas, se debe examinar si los PTC afectan a grupos o colectivos en situacin de
desigualdad estructural de acuerdo al concepto de discriminacin indirecta o impactos
discriminatorios, esto es, cuando el diseo de los programas no es discriminatorio por s mismo,
pero s lo es su implementacin y posteriores impactos. Por ello, los anlisis de evaluacin
debiesen incorporar la dimensin dada por los impactos discriminatorios.

Desde otra perspectiva, la discriminacin se produce durante la atencin de los destinatarios y
tiende a agudizarse en funcin del grado de marginalizacin de las personas. Se debe prestar
especial atencin sobre la burocracia asistencial de la regin, la cual tiende a mostrar fuertes
patrones racistas y misginos. Al respecto, se ha constatado la existencia de un patrn de
impunidad en el acceso de las mujeres a la justicia debido a prcticas burocrticas.

De acuerdo con su diseo, el xito de los PTC depende de un mayor grado de interaccin entre
mujeres y funcionarios de la salud, educacin y el sistema bancario. Las condicionalidades
implican un mayor poder para estos sectores, lo que ha permitido la emergencia de mdicos y
maestros como nuevos actores polticos con un alto poder de influencia y credibilidad, los
cuales han sido sindicados en los sistemas de quejas y denuncias como los principales actores
que ejercen violencia y discriminacin contra la mujer y otros colectivos vulnerables. En este
sentido, los PTC no han podido dar una salida institucional al ejercicio asimtrico de poder,
especialmente en instancias locales en donde el control administrativo y la transparencia
tienden a diluirse.

Pese a lo anterior, y si bien no es posible dar cuenta de medidas estructurales para la
contencin de prcticas discriminatorias y violentas, es posible dar algunos ejemplos de buenas
prcticas:

1) En el marco del programa Oportunidades mexicano se busca adaptar el programa para
las titulares mujeres indgenas mediante la elaboracin de manuales operativos.
2) Algunos municipios de la Argentina han vinculado algunos programas de prevencin de
la violencia de la mujer con programas focalizados desde el nivel central.
3) En Ecuador, en programas donde se tiende a recibir denuncias de clientelismo y
violencia se ha diseado que en las Comisaras las personas encargadas de
recepcionar la denuncia sean mujeres a fin de evitar la re-victimizacin de las mujeres
por parte de la polica masculina.

En trminos generales los funcionarios de los PTC presentan una mayor cantidad de horas de
capacitacin para la atencin del pblico en el nivel central que los agentes tradicionales de la
seguridad social, lo que implica mayores capacidades institucionales-formales de los programas
para hacer hacerse cargo del problema de la discriminacin. An cuando todo lo anterior es
antecedente positivo, se ha sealado la necesidad de que la actividad del Estado experimente
un giro cualitativo en la calidad de su servicio y trato durante la permanencia de los
destinatarios en el programa, lo que significa un ejercicio intenso sobre los funcionarios pblicos
para desnaturalizar las prcticas violentas, adaptndose a los distintos contextos culturales y
acogiendo las demandas de las personas (aceptabilidad) en el mbito administrativo, judicial y
poltico.

En otro mbito, para la agencia de la promocin social en polticas de superacin de la pobreza
algunas opiniones han recomendado la consideracin del grupo familiar como unidad de
intervencin (en vez de cada persona individualmente). No obstante, esta recomendacin debe

36

implementarse en consideracin de que la pobreza no se distribuye equitativamente al interior
del hogar, pues las investigaciones realizadas muestran la existencia de un trade off entre el
bienestar de las mujeres y el bienestar del grupo familiar, hacindose imposible suponer que el
hogar es una instancia de negociacin simtrica de poder y labores. Asimismo, se han descrito
mayores niveles de violencia ejercida sobre las mujeres (como receptoras de las transferencias)
al interior del hogar a causa de la decisin sobre el uso del dinero de las transferencias.

A modo de ejemplo, un estudio de Sarah Gammage sobre Mi Familia Progresa de Guatemala
estima, sobre la evidencia de otros programas de la regin, las posibles implicancias que ste
conlleva para el aumento de la carga de trabajo de las madres, considerando el hecho de que
las nias de hogares beneficiarios de PTC disminuyen el tiempo dedicado a labores domsticas
para asistir a la escuela. Al respecto, la autora concluye que la transferencia no compensa el
trabajo adicional de las madres. Desde un enfoque de derechos, el empoderamiento de las
nias puede implicar un gran avance, no obstante, el aumento de la carga de trabajo de las
madres es una conculcacin de sus derechos en circunstancias en que no hay una oferta
pblica de servicios de cuidado o de complemento del trabajo reproductivo del hogar que
permita la inclusin productiva de las mujeres.

En un marco de derechos, la superacin intergeneracional de la pobreza no puede hacerse a
costa de una mayor carga de trabajo en el hogar y violencia sobre las mujeres. Por lo tanto, la
consideracin del grupo familiar como unidad de intervencin no podr establecer una
estrategia de superacin de la pobreza por s mismo, hacindose necesarias medidas que se
hagan cargo de las desigualdades de poder, oferta de empoderamiento y violencia sobre las
mujeres.

Desde una perspectiva ms amplia, la perspectiva de gnero en polticas implica el
cuestionamiento formal a la identificacin de las mujeres como un grupo de intervencin, pues
desde una perspectiva histrica, el concepto de grupo vulnerable alude a grupos que no hacen
un ejercicio de ciudadana social, lo que es inconsistente con el enfoque de derechos cuando se
considera el hecho bsico de que las mujeres representan a ms del 50% de la poblacin,
poseen una mayor longevidad que los hombres y, por ende, tienen un mayor tiempo de
exposicin a las decisiones realizadas sobre la proteccin social.

Las reivindicaciones de gnero han estado centradas histricamente sobre el mundo del
trabajo, lo que implica la necesidad de analizar el rol de los PTC y la poltica social en torno a la
inclusin productiva de las mujeres. Desde el punto de vista de la cobertura, la mayora de los
programas de transferencias de la regin se destinan mayoritariamente a las mujeres. Desde
una perspectiva de gnero, el anlisis de la cobertura no da cuenta por s mismo de la
realizacin de los derechos de la mujer, hacindose necesario analizar las medidas de poltica
social tendientes a la resolucin de las responsabilidades familiares de las mujeres y reforzar su
rol productivo. Desde el punto de vista del enfoque de derechos, y en funcin del principio de
igualdad y no discriminacin, no es congruente que la burocracia asistencial sea el nico
destino posible de mujeres de sectores medios-bajos sin educacin y con responsabilidades
familiares. Si bien los PTC no estn diseados para dar solucin a esta situacin, es
preocupante que estos programas monopolicen el mapa de polticas sociales de la regin,
revelndose la necesidad urgente de que el Estado cuente con polticas complementarias para
garantizar la inclusin productiva de las mujeres, fundamentalmente la infraestructura pblica
del cuidado como componente fundamental de una poltica amplia, inclusiva y no
discriminatoria.


37

El mundo econmico es la esfera en donde se reproducen las mayores desigualdades de
gnero, por lo que se abre la necesidad de generar un eje de adaptabilidad y aceptabilidad del
Estado a un grupo amplio de planes, polticas y programas sociales. Los PTC pueden ser vistos
como un reconocimiento implcito a la incapacidad de los mercados laborales para absorber a la
poblacin en edad de trabajar, pues actan sobre la poblacin en situacin de pobreza y bajo
capital humano, sin embargo, los programas de transferencias condicionadas no deben
responsabilizarse por el fortalecimiento del mercado laboral.

2.2.5. Rendicin de cuentas, transparencia y participacin.

La sesin estuvo moderada por Christian Gruenberg, quien dio paso a los comentarios de Vctor
Abramovich y los aportes de los expertos participantes del Taller.

El enfoque de derechos requiere de un sistema de garantas para su exigibilidad y realizacin,
lo que implica un esfuerzo institucional del Estado por establecer mecanismos efectivos de
rendicin de cuentas, acceso a la informacin y participacin. Desde la perspectiva de los PTC,
no es lgico pensar en los mecanismos establecidos en el marco de cada experiencia sin
considerar el contexto institucional en el que stos se insertan.

Acceso y diseminacin de la informacin.

Actualmente la regin se encuentra inmersa en un proceso de fortalecimiento de sistemas de
informacin pblica. Desde el ao 2002 han comenzado a sancionarse leyes de acceso a la
informacin pblica, las cuales reconocen formalmente el derecho al acceso a la informacin y
crean mecanismos de acceso. En general, el marco operativo de estas leyes se materializa en
la creacin de una agencia independiente que controla y fiscaliza la realizacin del derecho a la
informacin y, dependiendo de cada pas, la infraestructura administrativa implementa distintos
diseos de centralizacin, administracin y sectorializacin, configurando de esta forma cada
Rgimen de Acceso a la Informacin Pblica.

En estos trminos, los regmenes de acceso han presentado problemas para la inclusin
transversal de toda la ciudadana en la utilizacin de la informacin pblica, cuyo acceso se
encuentra condicionado fundamentalmente por los niveles y distribucin del ingreso. Los
principales usuarios de los regmenes de informacin pblica tienden a ser ONGs, periodistas y
estudios de abogados, caracterizando un perfil general de varones, blancos, metropolitanos y
universitarios como los principales usuarios del sistema, reproduciendo la desigualdades
sociales en el acceso a la informacin pblica.

Al mismo tiempo, cada programa en particular crea su propio rgimen de acceso a la
informacin pblica, cuyo diseo puede (o no) implicar superposiciones y complementariedades
con el rgimen general, hacindose necesaria una relacin sinrgica entre ambos sistemas
para la configuracin de un sistema ms democrtico de los flujos de informacin pblica. Tal
como se ha evidenciado empricamente en los casos de Argentina y Mxico, los PTC tienden a
potenciar mayores niveles de pedidos de informacin, pues presentan una serie de arreglos
institucionales que generan un mayor grado de confianza que el Estado en un nivel central.

El acceso a la informacin pblica no se agota con la disponibilidad y acceso a los padrones de
beneficiarios, sino que guarda relacin con las garantas institucionales del derecho de las
personas para pedir informacin, hacindose necesarios no slo mayores niveles de

38

transparencia activa sino tambin un mayor grado de empoderamiento de las personas para
acceder y exigir su derecho a la informacin pblica.

Otra perspectiva relevante est dada por el uso de la informacin pblica una vez obtenida,
pues las asimetras de poder e informacin en su acceso pueden dar lugar a usos poco ticos
de esta misma, lo que en principio se encuentra reido con el derecho a la privacidad. Se ha
argumentado que la publicacin de informacin relevante para la vida comercial, social y poltica
de los destinatarios, puede someterlos a prcticas discriminatorias y estigmatizantes, o bien, a
usos indebidos de esta informacin con fines particulares.

Otras opiniones han argumentado que siempre es preferible la transparencia total por sobre
lugares de opacidad en la informacin, especialmente cuando se trata de grandes volmenes
de informacin (como en el caso de los PTC). Desde un enfoque de derechos, el
empoderamiento ciudadano para la recepcin de transferencias en calidad de titulares legtimos
de derechos no debiese derivar en estigmatizaciones, dado los niveles crecientes de cohesin
social que necesita la realizacin de derechos sociales. Asimismo, se seala que la publicacin
de nombres y apellidos en los padrones no facilitaran per se la estigmatizacin de los
destinatarios, pues es slo la publicacin de datos no atingentes al grado de transparencia
necesario para el empoderamiento, tales como enfermedades, raza y locacin los que
constituiran insumos para la discriminacin social. Desde esta perspectiva, transparentar no es
discriminar, sino que se constituye en una herramienta para las personas y las organizaciones
territoriales para la defensa de los derechos de los ciudadanos mediante la fiscalizacin,
reclamo y reposicin de derechos. Para ello se debe ver ms all de la institucionalidad de cada
programa, analizando cmo se insertan los sistemas de diseminacin de informacin de los
programas sociales en los sistemas de informacin pblica generales, evitando criterios y
tratamientos diferenciados de difusin sobre los subsidios a trabajadores formales, informales o
empresariado.

Asimismo, se ha sostenido que la publicacin de la nmina de beneficiarios sin resguardo de los
datos personales sigue constituyendo un riesgo discriminatorio para los destinatarios de los
programas sociales, lo que revela la necesidad de generar mecanismos intermedios de
publicidad y proteccin de la privacidad para el control de las acciones del Estado. Al respecto,
si bien es cierto que es necesario un cambio incremental de polticas sociales estigmatizantes y
clientelares hacia polticas que operacionalizen concretamente la retrica de derechos
humanos, se recomienda temporalmente una poltica de transparencia intermedia en la que se
garantice (como mnimo) la transparencia total a nivel individual y opacidad en un nivel pblico,
a menos que cada persona permita explcitamente a terceros el acceso a los datos.

Procedimientos de queja y reclamo.

El anlisis de los procedimientos y mecanismos de queja y reclamos se da en un contexto en
que los PTC han logrado la reduccin de los niveles de clientelismo clsico, entendido como la
utilizacin de criterios polticos para filtrar el ingreso de beneficiarios, para dar paso a un nuevo
tipo de clientelismo susceptible de prcticas abusivas por parte de actores polticos emergentes
en el nivel local, tales como los mdicos, maestros, vocales facilitadores/as e instituciones
bancarias asociados a cada programa.

Los mecanismos de reclamo se constituyen en uno de los temas menos trabajados en los PTC,
en muchos programas sociales no existen mecanismos especficos para ello, sino que slo una
remisin a procedimientos generales en el mbito de la administracin pblica, en donde es
difcil mantener el anonimato en funcin de los procesos y requisitos clsicos de reclamos,

39

pensados como la relacin clsica entre ciudadano y la administracin en general, no dando
cuenta suficientemente de la relacin que se genera entre los destinatarios de los programas
sociales y la administracin de cada programa en particular. Por lo tanto, es necesario buscar
mecanismos especficos que den cuenta de la naturaleza de cada programa y del tipo de
individuos a los cuales stos intentar llegar. Las formas y modalidades de reclamo no deben
excluyentes, y deben disearse en funcin de las capacidades de accin de los destinatarios.

El tipo de clientelismo originado en el marco de los PTC de acuerdo a la emergencia de nuevos
actores polticos no es neutro desde la perspectiva de gnero. La mayor cantidad de denuncias
de clientelismo y abusos registradas tienden a ser denuncias de mujeres contra varones en el
marco del cumplimiento de las condicionalidades del programa. Todas las personas
conculcadas en sus derechos en el marco de los PTC necesitan de condiciones institucionales
adecuadas, esto es, en el mbito administrativo, de canales despersonalizados de denuncia,
dado que mayoritariamente se trata de mujeres, pobres, indgenas que buscan ejercer su
derecho poltico a denunciar irregularidades clientelares, de corrupcin u otro tipo de violencia
de gnero. En este sentido el anonimato es fundamental, los esquemas de denuncia deben
generar incentivos para su uso, proveer canales seguros a los destinatarios y evitar el accionar
de los operadores polticos locales. Asimismo, una gestin adecuada de la informacin
correspondiente a las denuncias, quejas y reclamos puede permitir niveles inditos de
desagregacin, lo que posibilita la investigacin en terreno de las denuncias por parte del
mismo programa, organizaciones sociales y territoriales o una fiscala independiente.

Todava en el mbito administrativo, es deseable complementar el establecimiento de
mecanismos adecuados de queja con auditoras de desempeo, las cuales tienen un actuar en
forma ms proactiva en la bsqueda de problemas y produccin de la informacin para
provocar la reaccin de los actores de decisin. No obstante, se debe considerar que los
sistemas de control externos e internos de la administracin pblica se ven limitados por el
congreso en cada ejercicio presupuestario, definiendo en gran medida la factibilidad del nivel y
exhaustividad de cada esquema de control. Superada esta etapa, es el propio ejecutivo quin
decide su agenda de control, identificando las instituciones y los sectores de poltica que sern
auditados.

Por otro lado, en el mbito de los mecanismos judiciales se seala que los derechos sociales
tienen distintos niveles de garantas en trminos de exigibilidad. Existen derechos ms
consolidados (como el sistema de derecho laboral y la seguridad social contributiva) que los
derechos que se desarrollan en el marco de la seguridad social no contributiva, los cuales
histricamente se han desarrollado desde un enfoque de derechos sin contemplar
necesariamente su judicializacin.

Existen distintos modelos de intervencin judicial en el mbito de las polticas sociales. Por un
lado, la revisin e intervencin judicial para restringir la arbitrariedad administrativa y; por el otro,
la atencin a situaciones de desigualdad y discriminacin ms complejas, lo que implica la
intervencin de sectores especficos del poder judicial con fueros especficos para la resolucin
de conflictos resultantes de la implementacin de programas sociales. En este sentido, pueden
existir fueros especiales en el poder judicial para el examen de la seguridad social no
contributiva, los cuales deben estar familiarizados con la naturaleza especfica de este sector,
evitando la reproduccin de desigualdades al interior del sistema de justicia, presuponiendo una
conculcacin previa de derechos y una situacin de desigualdad entre el Estado y los
destinatarios.


40

Adicionalmente, es importante la posibilidad y capacidad de realizar reclamos colectivos en el
nivel judicial, lo que implica que grupos y organizaciones puedan actuar en representacin de
uno o ms destinatarios y, an ms all, las ONGs y OSCs debiesen ser capaces de realizar
denuncias sobre diversos aspectos de los programas sin identificar beneficiarios concretos,
constituyndose en una dimensin vlida de fiscalizacin del programa y habilitando un eje de
legitimacin social amplio.

En relacin a los reclamos realizados sobre la razonabilidad de los criterios de exclusin, hace
falta una vinculacin adecuada entre las instancias que analizan los reclamos y las instancias
de supervisin del programa, con el fin de traducir eficazmente el cmulo de reclamos en
revisiones administrativas que deriven en el examen de los criterios de acceso al programa.
Para las autoridades de los programas es central realizar evaluaciones que vinculen la lgica de
denuncias con las reas poltico-administrativas de monitoreo y evaluacin, de modo de evitar
la exclusin de las personas que no realizan quejas, pero que son sujetos de poltica de
acuerdo a las resoluciones del poder judicial.

En tercer lugar, antes de las instancias administrativas y judiciales, se debiesen considerar los
mecanismos cuasi-judiciales como espacios vlidos de denuncias, pues son instancias que
evitan el costo de los destinatarios de acudir a instancias judiciales y, por otro lado, evitan a la
administracin pblica el costo de la judicializacin, pero an ms importante, funcionan como
mecanismos de control externo de los programas. En relacin a ello, la recomendacin con
respecto a los mecanismos cuasi-judiciales es hacer frente a los desafos dados por la falta
general recursos humanos y materiales para dar curso adecuado a sus funciones y
atribuciones, tanto para la realizacin de estudios, informes y recomendaciones como para su
participacin en denuncias individuales o colectivas en el mbito judicial en los casos en que
sus atribuciones as lo permitan.

Por ltimo, la incidencia y la participacin en la implementacin de los programas tambin se
puede dar por medio de la esfera poltica, fundamentalmente en los congresos, quines tienen
las atribuciones y el poder para realizar cambios estructurales sobre los programas (por
ejemplo, mediante el pedido de informes y la dotacin presupuestaria).

Las denuncias y quejas en la esfera de accin poltica deben dar cuenta del derecho de la
poblacin vulnerable e histricamente discriminada de participar en las decisiones pblicas que
los afecten. Al respecto se debe considerar que en un contexto de restriccin de la participacin
poltica, hay actores que ven restringida su capacidad de realizar reclamos frente a abusos,
violencia y la razonabilidad de las polticas sociales. Se precisa que las formas de clientelismo y
violencia sobre la mujer solo sern superados por mayores niveles de autonoma poltica de las
mujeres para reclamar sus derechos sociales.

La totalidad de la accin colectiva de los destinatarios no se agota en los mecanismos de
acceso a la justicia. Desde una perspectiva amplia de derechos, la consideracin sobre las
restricciones a la posibilidad de asociacin de trabajadores no formalizados, derechos de
reunin, posibilidad de protesta y la judicializacin de ciertas formas de protesta son claves para
la capacidad de demanda poltica en la esfera de la proteccin social. La judicializacin en
algunos casos depende de la capacidad de negociacin poltica entre los afectados y la
autoridad estatal.

Generalmente se ha tendido a conferir a los PTC un carcter neutral y meramente tecnocrtico,
negando su contenido poltico. Sin embargo, la movilizacin de recursos para la implementacin
de estos programas involucra la accin de actores de poder a nivel central y local, limitando o

41

potenciando tanto las condiciones de posibilidad del clientelismo poltico, como de la discusin
parlamentaria en su fiscalizacin y financiamiento. La auditora y control de los programas se
debate en gran parte en el mbito poltico, en tanto los programas y polticas no son neutrales.

Modalidades de participacin.

La tendencia a justificar polticas y programas en funcin de la retrica de derechos ha
implicado un mayor uso del concepto de participacin ciudadana como eje de argumentacin,
tendiendo a vaciar de contenido sus implicancias concretas en el diseo y ejecucin de
polticas. Es por eso que, en mayor o menor medida, los mecanismos especficos para la
participacin contemplados en el marco de los programas de transferencias condicionadas han
tendido a fracasar. En el caso del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de Argentina
se cre por decreto una instancia local de participacin que fue capturada por operadores
polticos que representaban los intereses de los gobiernos locales. En el caso mexicano, en el
programa Oportunidades se crean los comits de participacin ciudadana con la participacin
de destinatarios y vocales, no obstante, de acuerdo con anlisis realizados por Felipe Hevia, los
comits han terminado poniendo su foco ms sobre la representacin del programa frente a las
titulares, que de las titulares frente al programa.

Considerando todo lo anterior, se seala que la participacin ad hoc no existe. La
recomendacin general al respecto plantea que, siempre que se pueda evitar inventar
mecanismos extras de participacin ciudadana ad hoc a cada programa, utilizar la participacin
preexistente. En este sentido, destaca el caso de Brasil en donde los Comits preexistentes de
Salud y Educacin, con fuerte participacin de sus usuarios, sindicatos y el gobierno, en
muchos casos sirvieron de infraestructura para garantizar la participacin de las beneficiarias de
Bolsa Familia. No obstante, se debe velar porque la misma configuracin preexistente de poder
en estas instancias no limite la articulacin de los intereses de los destinatarios de los PTC.

En suma, no es posible analizar la participacin en trminos neutrales o apolticos. La
configuracin de cada esquema de participacin debe considerar un anlisis sobre la necesidad
real de crear instancias ad hoc para ello, evitando que los programas coopten, invisibilicen y
manipulen los espacios de participacin ciudadana preexistentes o, alternativamente,
reproduzcan las desigualdades de poder en las instancias creadas especialmente en el marco
de cada programa.

2.2.6. Monitoreo y evaluacin de los PTC bajo un enfoque de derechos.

La sesin estuvo moderada por Rodrigo Martnez, quien dio paso a los comentarios de Frank
Mischler, Leonardo Castilho, Fabio Veras y los aportes de los expertos participantes del Taller.

El desafo primordial para cualquier programa y poltica social es responder adecuadamente a
la necesidad de implementar sistemas de informacin para el monitoreo y evaluacin en el
conjunto de su gestin, los cuales deben incluir de forma permanente el enfoque de derechos
como una dimensin fundamental en sistemas de monitoreo y evaluacin integrales.

La evaluacin de los PTC debe responder a la retrica de derechos en la cual se sustenta su
implementacin. En ste respecto, es necesario considerar cuidadosamente las limitaciones
especficas de este tipo de programas en un marco de anlisis amplio del conjunto de polticas
tendientes a la promocin y proteccin social. Los derechos humanos aportan principios
fundamentales como la participacin, la transparencia, la rendicin de cuentas, la igualdad y la

42

no discriminacin, los cuales tienden a no ser considerados en el anlisis tradicional de polticas
y programas. En la medida de que los gobiernos evalan la gestin y operacin de sus
programas en funcin de los principios del enfoque de derechos logran mayores niveles de
eficiencia y eficacia en el logro de sus objetivos. Asimismo, la inclusin de indicadores
estructurales de derechos humanos permite una mirada integral sobre el marco institucional de
polticas en las cuales se inserta cada programa en particular. Es por estos motivos que se
debe examinar cmo los programas estn incorporando los principios del enfoque de derechos
humanos como piso mnimo para el potenciamiento del debate de la poltica social, con miras a
la construccin de un sistema amplio que permita la implementacin plena del enfoque de
derechos en las polticas y estrategias de desarrollo de la regin.

En general, se entiende que los PTC presentan en su naturaleza caractersticas que les
impiden, por s mismos, realizar plenamente derechos sociales especficos. No obstante, los
impactos de los PTC sobre el acceso a servicios sociales y mayores niveles de ingreso en las
familias pueden considerarse como vehculos para la materializacin de derechos humanos si
es que stos se plantean en un contexto de articulacin e interaccin dinmica con otras
polticas sociales, pues la realizacin de derechos reside en el alero de las polticas y no de
programas especficos.

Si se analizan los distintos tipos de PTC en funcin de sus objetivos particulares, se debe
examinar en qu medida el logro de dichos objetivos contribuyen a asegurar o conculcar
derechos humanos especficos. Concretamente, se deben analizar las vulneraciones de
derechos en el mbito de la gestin misma de estos programas de acuerdo a las
configuraciones dadas en su diseo y las caractersticas visibles en su implementacin. Por
este motivo la cultura de evaluacin de PTC, centrada tradicionalmente sobre evaluaciones de
impacto en la oferta de servicios y reduccin de la pobreza, debe incorporar transversalmente
los principios de derechos humanos a cada uno de sus procesos y componentes.

Dependiendo de cada realidad nacional, los PTC presentan una cantidad importante de
deficiencias en mbitos estrechamente relacionados con el enfoque de derechos humanos,
tales como el manejo de sistemas de informacin, transparencia y publicidad adecuados,
mecanismos de participacin efectivos y adaptabilidad a las demandas de la poblacin. El
enfoque de derechos puede proveer un conjunto de variables y dimensiones al ejercicio de
evaluacin que es capaz de provocar aprendizajes valiosos en los programas, contribuyendo a
la construccin de una cultura de evaluacin ms completa y adecuada para la toma de
decisiones.

En relacin al monitoreo de los PTC en funcin del enfoque de derechos se seala la necesidad
de reforzar la calidad y accesibilidad de los sistemas de informacin, los cuales debiesen tener
no slo informacin sobre los programas sino que sobre todo el entorno de poltica bajo el cual
stos se implementan. Al mismo tiempo, es importante considerar quin ejecuta la accin de
monitoreo. Si bien el Estado debe realizar el monitoreo desde una perspectiva de control interno
de polticas, las instituciones autnomas de derechos humanos, las organizaciones de la
sociedad civil, las familias y las personas tambin deben estar facultadas y posibilitadas de dar
seguimiento a la informacin referente a la evolucin de polticas y programas desde una
perspectiva de control externo y empoderamiento ciudadano. En este sentido, el levantamiento
de informacin para el monitoreo no debe ser perjudicado por procesos polticos internos. Debe
haber participacin en el levantamiento de la informacin para asegurar la veracidad y
transparencia de la metodologa y los datos, los cuales a su vez se constituyen en el principal
insumo para realizar evaluaciones de gestin y de procesos de calidad.


43

Considerando estos antecedentes se hace posible sealar algunas recomendaciones
especficas con respecto a la evaluacin y monitoreo de los PTC bajo el enfoque de derechos
que contribuirn a una operacionalizacin armnica de las recomendaciones generales
realizadas precedentemente:

Sobre indicadores socioeconmicos e indicadores de derechos humanos.

En el mbito del diseo y justificacin de los PTC, la retrica de derechos como eje de
argumentacin puede ser eficaz desde el punto de vista poltico y tecnocrtico, pero deficiente
desde el punto de vista de los derechos. Por un lado, los decisores pblicos tienden a perder el
foco sobre el logro de los objetivos de los programas, mientras que por el otro, la poblacin se
ve afectada por las expectativas creadas por su efecto comunicacional, por lo que surge la
necesidad de preguntar se implementa lo que se comunica?

Si se considera que los derechos humanos son una dimensin a tener presente en la
conformacin de sistemas de monitoreo y evaluacin integrales, surgen dos niveles de anlisis
en relacin a la necesidad de evaluar por un lado, cmo contribuyen los PTC a la realizacin de
derechos especficos y, por el otro, cmo integran los principios de derechos humanos en su
gestin. Para ello, es posible utilizar como insumo la informacin preexistente en cada
programa en relacin a indicadores socioeconmicos y registros administrativos, evitando que
su utilizacin instrumental reemplace el uso de indicadores construidos explcitamente desde
una perspectiva de derechos humanos.

La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha realizado
un extenso desarrollo en el marco conceptual y metodolgico de los derechos humanos,
perfeccionando indicadores de estructura, proceso y resultado. Preliminarmente, la evaluacin
de programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos implicara la
necesidad de identificar indicadores sobre su estructura (marco legal e institucional, sistemas
nacionales de rendicin de cuentas e informacin pblica), procesos (mecanismos articuladores
de la participacin, acceso a la informacin, denuncias, quejas y reclamos) y resultado (estudio
de los impactos socioeconmicos de acuerdo al contenido especfico de cada derecho).

Sin embargo, es importante considerar que los indicadores de derechos humanos desarrollados
en el marco de Naciones Unidas y tambin por la Organizacin de Estados Americanos no han
sido diseados especficamente para la evaluacin de polticas, sino que para el anlisis del
estado de avance y retroceso del cumplimiento de las obligaciones de un tratado por parte de
los Estados. Su metodologa se basa en informes estatales y dilogos entre la instancia
internacional y el Estado, por lo que no son completamente adecuadas para la evaluacin de
programas sociales. De esta forma, la recomendacin principal es seleccionar y adaptar el
sistema de indicadores de derechos humanos a las polticas sociales en general y a los
programas de transferencias condicionadas en particular.

El costo de no proteger.

Se ha sealado sistemticamente que los PTC constituyen slo uno de los instrumentos
especficos de la poltica social. El mapa de polticas sociales de la regin debe conformarse en
torno a esquemas integrales, materializados en una estrategia de largo plazo para la promocin
y proteccin de la poblacin.

En este contexto, se insiste en la necesidad de que la toma de decisiones pblicas incluya en
su anlisis el costo de no proteger a la poblacin. Usualmente el cmulo de evaluaciones radica

44

en anlisis de los costos que implica la implementacin de programas sociales, ms que sobre
la consideracin de los costos econmicos y sociales de no implementarlos o,
complementariamente, los beneficios que implica garantizar los de derechos.

La evaluacin de los costos implicados en la desproteccin debe marcar la pauta de las
decisiones domsticas tanto en relacin a la conveniencia y configuracin de los PTC, como en
programas complementarios en funcin de la integralidad de la poltica social, especialmente en
relacin a la poltica de cuidado.

Mecanismos de queja y denuncia.

En general los programas sociales de la regin muestran deficiencias importantes en establecer
mecanismos de queja y denuncia realmente accesibles, protegidos y efectivos. Un sistema de
evaluacin basado en un enfoque de derechos debiese considerar la elaboracin de
indicadores de proceso sobre la construccin de mecanismos adecuados para su
materializacin, as como tambin sistemas de informacin que potencien el empoderamiento
de la poblacin como ciudadanos titulares de derechos y fiscalizadores de obligaciones.

Especficamente, se recomienda monitorear la eficiencia de los tiempos y eficacia de los
resultados de los procedimientos administrativos y judiciales. As como tambin el nivel de
anonimato y seguridad que ofrecen los mecanismos e interfaces de denuncia.

Los organismos autnomos de derechos humanos.

Se ha sealado que si bien es la Administracin Pblica del Estado quin realiza principalmente
el seguimiento de los programas, el enfoque de derechos implica una mayor cantidad de
actores implicados en el monitoreo, entre ellos, los organismos autnomos de derechos
humanos a nivel nacional como catalizadores de la informacin, recomendadores de medidas y,
en algunos casos, representantes de la poblacin en recursos interpuestos en el poder judicial.

Estos organismos deben ser lo suficientemente independientes y dotados de capacidades
reales para evitar un monitoreo demasiado poltico, hacindose explcita la necesidad de
evaluar su dotacin de recursos y atribuciones para la concrecin de un seguimiento adecuado
de polticas.

Las condicionalidades y sanciones.

En general existe un reducido cmulo de evaluaciones experimentales sobre el impacto de las
condicionalidades, las cuales se han llevado a cabo fundamentalmente en pases de la regin
africana. Por su lado, Amrica Latina y el Caribe como regin no ha presentado una mayor
experiencia en evaluaciones experimentales de las condicionalidades, presentando en su lugar
papers no experimentales sobre sus potencialidades y debilidades.

Desde estas experiencias se han podido revelar, en general, impactos positivos de las
condicionalidades, por lo que vale la pena preguntarse por la elasticidad de dichos resultados y
la pertinencia de ellas en relacin a los objetivos planteados inicialmente en cada programa.

Desde un enfoque de derechos, la administracin de los PTC debiese tener inters en conocer
y evaluar la oferta de servicios bsicos, procurando una adecuada coordinacin intersectorial
con el fin de facilitar el desarrollo de los PTC en un marco de servicios sociales suficientes y de
calidad, evitando de esta forma la exclusin de localidades que no cuentan con infraestructura

45

adecuada y la reproduccin de las desigualdades sociales mediante prestaciones de baja
calidad.

Al mismo tiempo, es fundamental un anlisis de la razonabilidad de las condicionalidades en
funcin de las caractersticas de la poblacin, sus necesidades y posibilidades en funcin del
espacio social y econmico en el que se desenvuelven.

Por ltimo, se seala que la exclusin de personas de los programas o la aplicacin de
sanciones que signifiquen un deterioro del poder adquisitivo de las familias debido al no
cumplimiento de las condicionalidades, no slo desdibuja el rol del Estado con respecto a sus
responsabilidades, sino que tambin representa una conculcacin directa de los derechos
humanos de la poblacin en situacin de pobreza.

Sobre los diseos de evaluacin experimentales.

El diseo y estudio de impactos y factibilidades tcnicas ha presentado un ncleo basado en
diseos experimentales, lo que implica el control de variables, selecciones aleatorias y el
establecimiento de grupos de control excluidos de los beneficios. Ante esta situacin, es posible
dar cuenta de un conflicto entre las necesidades de informacin de los programas y las
garantas que el enfoque de derechos provee a la poblacin.

El enfoque de derechos implica que tambin se debe evaluar la forma en que se realizan los
estudios y evaluaciones en cada programa, respetando el derecho a la participacin,
informacin y la proteccin de los destinatarios frente abusos y arbitrariedades.

En este sentido, se debe buscar la forma de potenciar innovaciones en estos programas que
puedan ser evaluadas sin que ello implique la violacin de derechos humanos de la poblacin
vulnerable. En este punto, siempre que los derechos de la poblacin no se vean afectados, se
puede considerar la utilizacin de diseos experimentales de evaluacin es una escala pequea
y rpida de investigacin operativa, pues, ms que analizar el impacto global de los programas,
existe un potencial en el estudio de cmo los PTC pueden resolver los principios de los
derechos humanos en el mbito operacional.

2.2.7. Perspectivas futuras: Sostenibilidad e institucionalizacin de los PTC en funcin
del enfoque de derechos.

La sesin estuvo moderada por Leonardo Castilho, quien dio paso a los comentarios de Ariel
Fiszbein, Armando Barrientos, Andrs Scagliola y los aportes de los expertos participantes del
Taller.

La agenda de institucionalizacin de los programas de transferencias condicionadas en la
regin debe de estar marcada de principio a fin por la institucionalizacin misma del enfoque de
derechos humanos de manera transversal en cada pas. Para ello, es posible dar cuenta de tres
dimensiones de accin, dadas por el mbito de implementacin y operacin de los PTC, la
integralidad de la poltica social y, el apoyo pblico y poltico al enfoque de derechos desde una
perspectiva de largo plazo.





46

El mbito de implementacin y operacin de los PTC.

Probablemente, el esquema de derechos humanos tiene una mayor capacidad de incidencia en
los procesos de implementacin y desarrollo en el tiempo de los PTC, que en los procesos de
programacin y diseo de sus objetivos.

Los principios de derechos humanos (Participacin, Transparencia, Rendicin de Cuentas,
Igualdad y No Discriminacin) pueden ser considerados como un mnimo denominador comn
que se hace imprescindible como fundamento operativo del desarrollo de los programas,
pudiendo influir en la generacin de grandes mejoras capaces de marcar una diferencia
sustantiva en la calidad de vida de la poblacin mediante el perfeccionamiento (y correccin) de
los mecanismos de informacin, control y participacin social, junto con la regulacin de la
interaccin entre distintos grupos sociales. Al respecto, se hace necesaria una correcta gestin
de datos y una capacidad real de corregir el desarrollo de la administracin pblica a fin de
evitar la re-victimizacin econmica, social y poltica de la poblacin en situacin de
vulnerabilidad.

No obstante a lo anterior, en funcin de los principios del enfoque de derechos y,
especficamente en el mbito de accin de los PTC es posible formular las siguientes
recomendaciones generales.

1) Los programas de transferencias condicionadas son programas destinados al combate de
la pobreza estructural que representan un enfoque y una forma determinada para afrontar
un problema en particular, por lo tanto no pueden constituir ni el centro ni la totalidad de la
poltica social. Se recomienda que los PTC deben aspirar a cubrir a la totalidad de la
poblacin objetivo
17
sujeta a situacin de pobreza en un esquema de universalidad
focalizada. Asimismo, en pases con alta incidencia de pobreza y baja capacidad fiscal, la
aplicacin de este principio puede implicar que en la prctica los esfuerzos se deben
concentrar en algn grupo especfico; en este sentido, el principal objetivo debiese ser
priorizar a los ms pobres para luego comenzar un proceso de expansin continuo desde
abajo hacia arriba.

2) Las condicionalidades no deben ser concebidas ni gerenciadas de forma mecnica, sino
que deben ser adaptables de tal forma que contribuyan al logro del objetivo de
construccin de capital humano sin reforzar, ni reproducir instancias de exclusin,
dominacin y desigualdad, sobre todo ante la perspectiva de gnero y diversidad cultural.
Complementariamente, aunque se debe acumular una mayor evidencia sobre la
pertinencia de las condicionalidades, no se deben ignorar los argumentos polticos en
torno a su implementacin, los cuales se vinculan fuertemente con la viabilidad y apoyo
social de las transferencias en el actual contexto histrico de la regin.

3) Los mecanismos de rendicin de cuentas, informacin y participacin deben ser
diseados e implementados de forma tal de evitar reproducir las desigualdades de poder
basadas en roles cultural, social y econmicamente adscritos. Por ello, es fundamental
para la concrecin del enfoque de derechos el logro de un empoderamiento ciudadano
capaz de potenciar la capacidad de fiscalizacin de la gestin de los programas y la
participacin en la vida poltica de las personas histricamente excluidas y violentadas,
especialmente atendiendo a la perspectiva de gnero y el enfoque tnico.


17
Es decir, familias pobres o indigentes con hijas/os en edad escolar y/o mujeres embarazadas.

47

Por ltimo, en este mbito es importante que una estrategia de institucionalizacin centrada en
los principios del enfoque de derechos en la implementacin y operacin de los PTC no vaya en
detrimento de la integralidad de este enfoque. No se debe entender que el enfoque de derechos
humanos comprende solo la etapa de implementacin de programas, pues, renunciar a las
esferas de programacin y formacin de polticas constituira un retroceso en los esfuerzos por
impulsar la realizacin efectiva de los derechos humanos en la regin.

La integralidad de la poltica social.

Se ha sealado que los PTC son slo uno de los instrumentos de la poltica social, cuyos
objetivos deben ser lo suficientemente claros y definidos en un mbito especfico de accin. En
este sentido, la evaluacin del esfuerzo del Estado en una perspectiva de derechos debe
realizarse sobre el conjunto de subsidios y prestaciones estatales para la proteccin social, la
cual debe superar los lmites impuestos entre los sistemas contributivos y no contributivos para
el establecimiento de sus garantas.

Dado el objetivo de mejorar la inversin en capital humano, los gobiernos de la regin que
implementan PTC deben desarrollar fuertes esfuerzos tendientes a mejorar no slo el acceso a
los servicios de educacin y salud, sino que tambin su calidad. Obligar a los destinatarios de
estos programas a acceder a un programa vinculado a servicios de baja calidad no slo no es
efectivo desde el punto de vista del capital humano, sino que tambin constituye una
conculcacin de los derechos humanos de la poblacin. Por lo tanto, si se opta por desarrollar
transferencias condicionadas, esto implica un compromiso ms amplio para la mejora de los
servicios de salud y educacin.

El mismo criterio aplica en funcin del enfoque de gnero. Es incongruente con un marco de
derechos humanos considerar a los PTC como el nico destino programtico posible para
mujeres pobres en edad reproductiva. Al respecto, una poltica social integral debe considerar la
inclusin econmica y poltica de las mujeres por medio de una infraestructura de cuidado
adecuada y sostenible, junto con su proteccin ante el ambiente generalizado de violencia y
discriminacin de gnero que caracteriza la regin.

Asimismo, el proceso de programacin de una poltica social integral basada en un enfoque de
derechos debe hacerse cargo de la tensin entre la necesidad de, por un lado, considerar los
contenidos mnimos de derechos humanos como benchmarks en el mbito prescriptivo de
polticas, y por otro, la evaluacin de la pertinencia de soluciones universales de provisin de
servicios. El enfoque de derechos est mayormente definido en trminos de objetivos y reas
sociales de intervencin que sobre una prescripcin operacional detallada y exacta.

El apoyo pblico y poltico del enfoque de derechos.

El enfoque de derechos permite dar una discusin poltica ante las disposiciones meramente
asistencialistas con el objetivo de construir pactos sociales que permitan su implementacin. Si
bien la discusin de los PTC en el marco de los derechos humanos ha sido infortunadamente
tarda dada las caractersticas del contexto histrico de post ajuste estructural en que estos
programas surgen y se desarrollan, an tiene sentido llevar a cabo esta discusin ante la
inminente expansin generalizada de estos programas a nivel mundial.

Los derechos humanos estn fuertemente vinculados al debate de polticas y programas
pblicos ya que implican una responsabilizacin del Estado y niveles de exigibilidad y
reposicin. No obstante, la estrategia utilizada para la promocin y discusin se ha centrado

48

fundamentalmente en una lgica de judicializacin que no ha mostrado grandes niveles de
efectividad, al respecto, sera conveniente centrar los esfuerzos de incidencia y promocin
directamente sobre la formacin de polticas pblicas, pues los cambios importantes en materia
de derechos ocurren en la medida de que exista voluntad poltica para establecer una agenda
social de derechos en el largo plazo.

49

3. CONCLUSIONES.

En general, los PTC presentan una argumentacin discursiva en la cual prometen garantizar
una suma de derechos sociales, diferencindose histrica y retricamente de otros programas y
polticas sociales, logrando de sta forma, apoyos y consensos que permiten su
implementacin. Sin embargo, no se debe olvidar que los pases son parte del sistema
internacional de derechos humanos y, por tanto, han ratificado compromisos y obligaciones que
deben respetarse, lo que abre camino a la exigibilidad de la sociedad civil sobre los gobiernos
que disean e implementan este tipo de programas.

La construccin de un referente de anlisis especfico para la evaluacin de PTC desde un
enfoque de derechos debe ser realizada en funcin del anlisis de los principios de derechos
humanos en su fase de implementacin y operacin, en conjunto con un anlisis del marco de
polticas en el cual stos se insertan, pues los derechos humanos pueden ser promovidos y
potenciados por medio de intervenciones programticas, pero es el marco general de polticas
en las que stos se insertan en dnde el Estado debe cumplir con sus obligaciones de derechos
humanos contradas a nivel internacional. En ste mismo sentido, una estrategia de evaluacin
de los PTC en funcin de los principios del enfoque de derechos no debe interpretarse como
una renuncia a los contenidos programticos de los derechos humanos en el conjunto de la
poltica social o a la necesidad de superar la retrica discursiva de derechos para incorporar
efectivamente dicho enfoque.

En el mbito de la implementacin de los PTC, es posible sealar, de manera no exhaustiva, las
siguientes recomendaciones:

1) Los PTC deben tener objetivos y propsitos claros. Desde un enfoque de derechos, los PTC
adquieren un carcter instrumental para favorecer la realizacin de derechos. El acceso de
los destinatarios a las transferencias no constituye por s mismo la realizacin de sus
derechos. En la medida de que se establecen claramente los objetivos de cada programa se
hace posible analizar el marco de polticas sociales de forma integral, estableciendo
sistemas de rendicin de cuentas y responsabilizacin lo suficientemente acotados sobre la
accin de cada uno de sus componentes, y evitando la disolucin del control de los
impactos y responsabilidades concretas.

2) Los PTC deben contar con marcos jurdicos adecuados. Se entiende que aquellos
programas que surgen a travs del debate parlamentario responden a un factor de cohesin
social superior expresado en instrumentos con rango de ley, lo que representa un avance en
el contexto de sociedades fragmentadas, excluyentes y usualmente reticentes a realizar
transferencias de ingreso. En segundo trmino, se debe examinar si los programas vinculan
explcitamente su implementacin con los derechos humanos, estableciendo garantas y
responsabilidades claras. En tercer lugar, la provisin de un marco jurdico de rango legal no
slo debe entenderse como un blindaje institucional ante los ciclos polticos y econmicos,
sino que, an ms relevante, como instrumentos de empoderamiento y creacin de
ciudadana.

3) Los PTC deben insertarse en una sede institucional que no potencie ambigedades y
discrecionalidades. Se debe evitar una configuracin institucional que potencie niveles de
opacidad en la informacin y falta de responsabilizacin y control. En este sentido, existe un
consenso en indicar que los programas de transferencias dependientes de instancias en

50

donde no existe un sistema de pesos y contrapesos institucionales adecuados son
incongruentes con las ideas de empoderamiento, transparencia y control promovidas por el
enfoque de derechos, a riesgo de potenciar niveles de desinstitucionalizacin, clientelismo,
proselitismo e ineficiencia.

4) Los PTC deben incluir un anlisis de razonabilidad de los criterios utilizados en su diseo.
Desde una perspectiva de derechos el anlisis de la razonabilidad es clave, especialmente
en la configuracin de criterios de elegibilidad y seleccin, plazos y procedimientos de
postulacin, y esquemas de condicionalidades. Su no definicin implica ambigedades y
debilidades en el control de los programas.

5) Los PTC no deben establecer condicionalidades concebidas y ejecutadas de forma
mecnica. La implementacin de un sistema de sanciones desdibujara el rol del Estado en
relacin a sus responsabilidades para el cumplimiento y promocin de los derechos
humanos. El diseo de los programas de transferencias debe considerar mecanismos de
incentivos sin generar exclusiones arbitrarias o discriminatorias sobre los destinatarios.
Asimismo, seran pertinentes anlisis que validen la conveniencia, en cada pas, de
implementar transferencias bajo la modalidad condicionada.

Al mismo tiempo, es fundamental un anlisis de la razonabilidad de las condicionalidades en
funcin de las caractersticas de la poblacin, sus necesidades y posibilidades en funcin
del espacio social y econmico en el que se desenvuelven. Las condicionalidades deben ser
adaptables de tal forma que contribuyan al logro del objetivo de construccin de capital
humano sin reforzar, ni reproducir instancias de exclusin, dominacin y desigualdad, sobre
todo ante la perspectiva de gnero y diversidad cultural.

6) Los PTC deben evitar reproducir o facilitar la violencia de gnero en su ejecucin. El xito
de los PTC depende de un mayor grado de interaccin entre mujeres y funcionarios de la
salud, educacin y el sistema bancario. Las condicionalidades implican un mayor poder para
estos sectores, lo que particularmente ha permitido la emergencia de mdicos y maestros
como nuevos actores polticos con un alto poder de influencia y credibilidad, los cuales han
sido sindicados en los sistemas de quejas y denuncias como los principales actores que
ejercen violencia contra la mujer y otros colectivos vulnerables. Especficamente, los
programas de transferencias condicionadas deben (al menos) garantizar que su accionar no
exponga a las mujeres a situaciones de violencia ms de lo que ya estn expuestas por el
ambiente patriarcal de la regin.

Al mismo tiempo, surge la necesidad de examinar la forma en que estos programas son
concebidos, de manera de no reproducir desigualdades y estereotipos de gnero, y
propender tanto a la corresponsabilidad dentro de la familia, como entre el Estado y la
ciudadana en su conjunto.

7) Los PTC deben aspirar a implementar un esquema de universalidad focalizada sobre la
totalidad de su poblacin objetivo en situacin de pobreza. Los PTC deben ser entendidos
como un instrumento para el combate de la pobreza estructural, garantizando la provisin
de asistencia de los Estados y organismos pblicos a los individuos que caen en situacin
de pobreza, independientemente de sus caractersticas particulares. En pases con alta
incidencia de pobreza y baja capacidad fiscal, la aplicacin de este principio puede implicar
que en la prctica los esfuerzos se deben concentrar en grupos especficos; al respecto, la
directriz fundamental debe ser priorizar a los ms pobres para luego comenzar un proceso
de expansin de la cobertura continuo, sobre la base de un mnimo de proteccin

51

congruente con los derechos humanos y en resguardo del principio de igualdad y no
discriminacin.

En trminos de accesibilidad y disponibilidad, es incongruente con el enfoque de derechos
la exclusin de personas y localidades que presentan un dficit de infraestructura de salud,
educacin o de acceso al cobro de las transferencias. Es precisamente en las localidades
con mayor dficit de infraestructura en donde se encuentra la pobreza ms dura y los
ciudadanos ms vulnerables (indgenas, afrodescendientes, peones y jornaleros/as). Por
este motivo, los programas deben buscar mecanismos de adaptabilidad institucional
(programtica, de inversin) y cultural (especialmente en el caso de los pueblos indgenas),
o alternativamente, la poltica social debiese implementar otras medidas de proteccin y
promocin cuyos beneficios sean cualitativa y cuantitativamente equivalentes a los
entregados a los destinatarios de los PTC.

8) Los PTC deben presentar una coordinacin interinstitucional a nivel poltico, tcnico y
operativo. A nivel tcnico se hara necesario establecer convenios entre las diversas
instituciones de cada sector para el establecimiento de un padrn de beneficiarios
18

conjunto, lo que facilitara a los destinatarios de los PTC el acceso preferencial a subsidios,
pensiones y programas de alimentacin escolar.

En un nivel operativo, y considerando la presin sobre la oferta impuesta por las
condicionalidades, los programas pueden funcionar como una instancia de aglutinacin de
servicios, informacin y procedimientos de enganche de destinatarios con la red de
prestaciones. Es por ello que se debiesen disear estrategias de atencin adecuadas en
base a la gestin de un padrn nico de destinatarios que permita evitar duplicaciones y
hacer ms eficiente la provisin de servicios.

9) Los PTC deben configurar montos aceptables y adaptables. Los gobiernos deben estudiar la
posibilidad de transferir mayores montos a los ms pobres con el fin de cerrar las brechas
de pobreza, as como tambin diferenciar los montos de las transferencias en trminos de
tamao del hogar, gnero y edad de los destinatarios. Al mismo tiempo, se debe examinar
la pertinencia y razonabilidad del tiempo durante el cual se garantizan los beneficios,
adems de la indexacin peridica de las transferencias segn el ndice general de precios
y, especialmente, el ndice de precios de los alimentos.

10) Los PTC deben contribuir a garantizar adecuadamente el acceso a la informacin pblica.
En el marco del Rgimen de Acceso a la Informacin Pblica de cada pas se hacen
necesarios no slo mayores niveles de transparencia activa, sino que tambin un mayor
grado de empoderamiento de las personas para acceder y exigir su derecho a la
informacin pblica de forma tal de evitar reproducir las desigualdades sociales en su
acceso y utilizacin.

Considerando los reparos sobre el potencial uso indebido y estigmatizante de la informacin
pblica referente a los destinatarios, se recomienda temporalmente una poltica de
transparencia intermedia en la que se garantice (como mnimo) la transparencia total a nivel
individual y un grado de opacidad en un nivel pblico, a menos que cada persona permita
explcitamente a terceros el acceso a los datos.


18
Una de las principales recomendaciones surgidas durante el taller es sustituir el uso del concepto de beneficiario
por el de destinatario, en tanto desanuda la idea de beneficio discrecional y sujeto a dinmicas de corte asistencial.

52

11) Los PTC deben implementar procedimientos administrativos de quejas, reclamos y
denuncias adecuados. Los PTC deben implementar mecanismos especficos que den
cuenta de la naturaleza de cada programa y del tipo de individuos a los cuales stos
intentan llegar. Las formas y modalidades de reclamo no deben excluyentes, y deben
disearse en funcin de las capacidades de accin de los destinatarios. Especficamente,
los destinatarios deben contar con mecanismos despersonalizados, seguros y annimos de
denuncias con el fin de evitar la revictimizacin de las beneficiarias/os o el control de
operadores polticos.

Por otro lado, una gestin adecuada de la informacin correspondiente a las denuncias,
quejas y reclamos puede permitir niveles tiles de desagregacin, lo que posibilita la
investigacin en terreno de las denuncias por parte del mismo programa, organizaciones
sociales y territoriales o una fiscala independiente. Por ello, se hace necesaria una correcta
gestin de datos y una capacidad real de corregir el desarrollo de la administracin pblica a
fin de evitar la re-victimizacin econmica, social y poltica de la poblacin en situacin de
vulnerabilidad.

12) Los PTC deben contemplar instancias adecuadas de participacin. La configuracin de cada
esquema de participacin debe considerar un anlisis sobre la necesidad real de crear
instancias ad hoc para ello, evitando que los programas coopten, invisibilicen y manipulen
los espacios de participacin ciudadana preexistentes o, alternativamente, reproduzcan las
desigualdades de poder en las instancias creadas especialmente en el marco de cada
programa.

13) Los PTC deben evaluar la forma de evaluar. El enfoque de derechos implica que tambin se
debe evaluar la forma en que se realizan los estudios y evaluaciones en cada programa,
respetando el derecho a la participacin, informacin y la proteccin de los destinatarios
frente abusos y arbitrariedades e identificando las discriminaciones de gnero y raciales. En
este punto, siempre que los derechos de la poblacin no se vean afectados, se puede
considerar la utilizacin de diseos experimentales de evaluacin es una escala pequea y
rpida de investigacin operativa, pues, ms que analizar el impacto global de los
programas, existe un potencial en el estudio de cmo los PTC pueden garantizar los
principios de los derechos humanos en el mbito operacional.

Con respecto a la necesidad de evaluar la incorporacin de un enfoque de derechos a la
concepcin e implementacin de los PTC, la recomendacin general es evitar el uso de
instrumentos clsicos sustentados en el uso de indicadores socioeconmicos o,
alternativamente, el trasplante directo de los indicadores diseados para el examen del
estado de avance del cumplimiento de un tratado internacional de derechos humanos por
parte de los Estados. En este sentido, la evaluacin especfica de los PTC desde una
enfoque de derechos debe inevitablemente contemplar la elaboracin de indicadores
pertinentes, capaces de dar cuenta del respeto a los principios de los derechos humanos y
la necesaria consideracin sistmica del conjunto de polticas y programas sociales en
relacin a los contenidos especficos de los derechos humanos.

En segundo lugar, y pese a que es posible que el esquema de derechos humanos tenga un
mayor potencial de incidencia en los procesos de implementacin y desarrollo de los PTC, es
posible sealar las siguientes recomendaciones referidas al marco general de polticas pblicas
en los que stos se insertan, a saber:


53

1) Superar la barrera institucional dada por la divisin de sistemas contributivos y no
contributivos de proteccin social. En el plano laboral y contributivo existen derechos y
garantas consolidadas en funcin de sistemas procedimentales estatuidos, capacidad de
accin colectiva y sistemas judiciales especializados. En contraste, la mayora de los
sistemas no contributivos de la regin presentan una alta discrecionalidad administrativa, en
donde no se reconocen lmites y estndares para la accin estatal, lo que impacta de forma
decidida en la discusin sobre institucionalidad. Es por ello que es necesario considerar el
principio de igualdad como eje rector sobre la asignacin de derechos ciudadanos y no
sobre la asignacin de transferencias, respetando el mnimo vital del derecho a la seguridad
social bsica para garantizar la autonoma de los ciudadanos ms all de la esfera
contributiva.

En relacin a lo anterior, se revela la necesidad de superar la retrica de derechos humanos
en el diseo e implementacin de polticas y programas sociales, con el fin de avanzar en la
definicin de garantas explcitas que redirijan el accionar concreto del Estado desde una
lgica operacional basada en la economa poltica, hacia una lgica de accin plena en
funcin de derechos.

2) La importancia crucial de una poltica de cuidado. Las reivindicaciones de gnero han
estado centradas histricamente sobre el mundo del trabajo, lo que implica la necesidad de
analizar el rol de los PTC y la poltica social en torno a la inclusin productiva de las
mujeres. La ausencia de una poltica de cuidado transversal y de largo plazo implicara que
la burocracia asistencial sera el nico destino para las mujeres en edad reproductiva,
situacin que puede abrir la puerta al desarrollo de contextos de violencia institucional.

3) La coordinacin intersectorial a nivel poltico en aras de la integralidad de la poltica social.
Los gobiernos de la regin que implementan PTC deben desarrollar fuertes esfuerzos
tendientes a mejorar no slo el acceso a los servicios de educacin y salud, sino que
tambin su calidad. La reproduccin de las desigualdades sociales por medio de servicios
fragmentados por su calidad es ineficaz desde el punto de vista socioeconmico y, en
especial, desde la perspectiva de derechos humanos. Por lo tanto, si se opta por desarrollar
transferencias condicionadas, se deben desarrollar compromisos y planes formales para la
mejora de los servicios de salud y educacin.

4) Progresividad y no regresividad del gasto social. Es altamente necesario aumentar la
progresividad del gasto, considerando el alto grado de desigualdad de la regin que ha
implicado que un 13% de su poblacin total se encuentre en situacin de indigencia, y ms
de un 30% en situacin de pobreza general. En la prctica eso significa que una gran
proporcin de la poblacin se encuentra expuesta condiciones de existencia indignas.

La obtencin del mximo de recursos para la realizacin de derechos guarda relacin con la
forma en que se determina el presupuesto y cmo ste se divide entre los componentes de
los programas y las partidas de gasto general para la atencin de la demanda. En ese
sentido, la progresividad y no regresividad debe ser analizada en funcin de si el PTC
reemplaza a otros programas de proteccin o si verdaderamente constituye una expansin
real del gasto social.

5) Identificacin de la poblacin. La oferta de empoderamiento ciudadano comienza con un
sistema universal e inviolable que desarrolle la identidad de los ciudadanos para que el
Estado pueda cumplir con sus obligaciones positivas mnimas para la consecucin de
derechos civiles, polticos y sociales. Por lo tanto sera adecuado el establecimiento de

54

iniciativas nacionales para la identificacin de la poblacin mediante cdulas de identidad
como elemento fundamental para la gestin de polticas pblicas. Su factibilidad es alta
dado que sus costos no son excesivos y la tecnologa necesaria existe.

6) El grupo familiar v/s los individuos como unidad de intervencin de las polticas sociales.
Para el trabajo de agencia de la promocin social en polticas de superacin de la pobreza
algunas opiniones han recomendado la consideracin del grupo familiar como unidad de
intervencin, en vez de cada persona individualmente. Por otro lado, un segundo grupo de
posiciones se inclina por la consideracin individual, argumentando que la consideracin del
grupo familiar como unidad de intervencin no podr establecer una estrategia de
superacin de la pobreza por s misma, hacindose necesarias medidas que se hagan
cargo de las desigualdades de poder, de oferta de empoderamiento y violencia sobre las
mujeres al interior del grupo familiar y la vida social en general.

7) La Inclusin econmica. Los PTC pueden ser vistos como un reconocimiento implcito a la
incapacidad de los mercados laborales para absorber a la poblacin en edad de trabajar,
pues actan sobre la poblacin en situacin de pobreza y bajo capital humano. Adems, el
mundo econmico es la esfera en donde se reproducen las mayores desigualdades de
gnero, por lo que se abre la necesidad de generar un grupo amplio de planes, polticas y
programas sociales y econmicos para una inclusin plena de la poblacin por parte del
Estado. Adicionalmente, se debe velar porque el protagonismo de los PTC en el mapa de
polticas no bloquee el debate en torno a la economa del cuidado y la necesidad de
ponderar monetariamente el costo de reproduccin social, evitando afrontar estos costos a
travs de formas de resolucin familiares.

8) Institucionalidad adecuada para denuncias, quejas y reclamos. A nivel judicial, pueden
existir fueros especiales para el examen de la seguridad social no contributiva, los cuales
deben estar familiarizados con la naturaleza especfica de este sector. Asimismo, es
importante la generacin de la capacidad de realizar reclamos judiciales colectivos, lo que
permitira la participacin de organizaciones de la sociedad civil en la fiscalizacin y
legitimacin de programas sociales.

Los mecanismos cuasi-judiciales deben ser lo suficientemente independientes y dotados de
capacidades reales para evitar el monitoreo meramente poltico. Al respecto, la
recomendacin es hacer frente a la falta general recursos humanos y materiales de estos
organismos para dar curso adecuado a sus funciones y atribuciones.

A nivel poltico, el marco de polticas debe dar cuenta del derecho de la poblacin vulnerable
e histricamente discriminada de participar en las decisiones pblicas que los afecten. Se
debe considerar que en un contexto de restriccin de la participacin poltica existen actores
que ven restringida su capacidad de realizar reclamos frente a abusos, violencia y la
razonabilidad de las polticas sociales. A raz de ello, se recomienda incluir transversalmente
en el debate, diseo y evaluacin de los PTC el alcance del enfoque de derechos humanos
en los mismos, pues, en la medida de que no se sepa con certeza si los PTC incorporan
efectivamente un enfoque de derechos, es poco probable la creacin de garantas que
permitan superar el actual discurso de derechos instalado en la regin.

9) El costo de no proteger. La evaluacin de los costos implicados en la desproteccin debe
marcar la pauta de las decisiones domsticas tanto en relacin a la conveniencia y
configuracin de los PTC, como en programas complementarios en funcin de la
integralidad de la poltica social.

55