EVANS, Peter. El estado como problema y como solucin.

Desarrollo Econmico,
v. 35, n. !", 5#$%5&#, $$&.

P'(ina 5#$
EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION*
PETER EVANS **
)as teor*as sobre el desarrollo posteriores a la Se(unda +uerra
,undial, -ue sur(ieron en las d.cadas del /5" y el /&", partieron de la
premisa de -ue el aparato del Estado podr*a emplearse para 0omentar
el cambio estructural. Se supon*a -ue la principal responsabilidad del
Estado era acelerar la industriali1acin, pero tambi.n -ue cumplir*a un
papel en la moderni1acin de la a(ricultura y -ue suministrar*a la
in0raestructura indispensable para la urbani1acin. )a e2periencia de
las d.cadas posteriores socav esta ima(en del Estado como a(ente
preeminente del cambio, (enerando por contrapartida otra ima(en en
la -ue el Estado aparec*a como obst'culo 0undamental del desarrollo.
En 30rica, ni si-uiera los observadores m's ben.volos pudieron
i(norar -ue en la mayor*a de los pa*ses el Estado representaba una
cruel parodia de las esperan1as poscoloniales 4c0., p. e5., Dut6ie7ic1 y
8illiams, $9:;. Para los latinoamericanos -ue procuraban
comprender las ra*ces de la crisis y el estancamiento -ue en0rentaban
sus naciones no era menos obvia la in0luencia ne(ativa del <ipertr0ico
aparato estatal =Nota >.
Esta nueva ima(en del Estado como problema 0ue en parte
consecuencia de su 0racaso en cumplir las 0unciones -ue le <ab*an
0i5ado los planes de accin anteriores, pero .sta no 0ue la ?nica ra1n.
Por lo menos en al(unos casos el Estado <ab*a estimulado de <ec<o
un cambio estructural notable, allanando el camino para poder con0iar
en mayor medida en la produccin industrial nacional. @ambi.n se
<ab*a modi0icado la de0inicin prevaleciente del cambio estructural.
Aomo destaca Stallin(s 4$$#;, el (iro ne(ativo -ue adopt el
crecimiento del comercio internacional en la d.cada del /:", 5unto con
el espectacular aumento de las tasas de inter.s reales a 0ines de esa
d.cada y la reduccin de los pr.stamos comerciales a comien1os de
la si(uiente, obli(aron a los pa*ses en desarrollo a a5ustarse una ve1
m's a las restricciones impuestas por el ambiente internacionalB de a<i
-ue el cambio estructural 0uera de0inido primordialmente en t.rminos
del Ca5uste estructuralD.
)as modi0icaciones concretas en los planes de desarrollo y la
evaluacin ne(ativa del desempeEo del pasado se aunaron con los
cambios sobrevenidos en el clima ideol(ico e intelectual llevando a
primer plano del debate sobre el desarrollo la cuestin de si el Estado
P'(ina 53"
deb*a si-uiera tratar de ser un a(ente econmico activo. Volvieron a
cobrar prominencia las teor*as minimalistas -ue insist*an en limitar los
alcances de su accin al establecimiento y mantenimiento de las
relaciones de propiedad privada, teor*as apuntaladas por un
impresionante aparato anal*tico CneoutilitaristaD. Por otra parte, las
teor*as neoutilitaristas del Estado se amoldaban bien a las recetas
econmicas ortodo2as sobre el mane5o de los problemas del a5uste
estructural. A mediados de los /9" era di0*cil resistirse a esta
combinacin.
Aomo sucede con la mayor*a de las corrientes pol*ticas y modas
intelectuales, el sur(imiento de la ortodo2ia neoutilitarista tuvo
limitaciones in<erentes 4c0. Fa<ler, $$";. )os problemas provocados
por la implementacin de los pro(ramas de a5uste estructural y las
nuevas dudas acerca si .stos bastaban por si solos para ase(urar un
crecimiento 0uturo Glevaron a replantear otra ve1 el papel del Estado.
Hacia 0ines de la d.cada del /9" comen1 a cristali1ar una Ctercera olaD
de ideas al respecto.
Para empe1ar, analistas como Fa<ler puntuali1aron -ue las recetas
ortodo2as, pese a su desd.n por la sensate1 de los pol*ticos,
conten*an la parad5ica e2pectativa de -ue el Estado 4la rai1 del
problema; seria de al(?n modo capa1 de convertirse en el a(ente
iniciador e instrumentador de los pro(ramas de a5uste 4o sea, seria la
solucin;. Esta e2pectativa no carec*a por completo de realismo
emp*rico. Aomo <an seEalado 8aterbury 4$$#; y otros autores, en la
medida en -ue se acometieron realmente la liberali1acin, las
privati1aciones y otras medidas asociadas al a5uste estructural, las
elites estatales cumplieron un papel de van(uardia en la puesta en
marc<a de esas medidas. Sin embar(o, esto era incompatible con la
conducta de apropiacin de rentas p?blicas [rent-seeking behavior]
prevista por la teor*a neoutilitarista del Estado.
+uste o no (uste, el Estado tiene una 0uncin central en el proceso
de cambio estructural, aun cuando dic<o cambio se de0ina como un
a5uste estructural. El reconocimiento de este papel central retrotrae,
inevitablemente, a las cuestiones vinculadas con la capacidad del
Estado. No se trata meramente de saber identi0icar las pol*ticas
correctas. )a aplicacin consistente de una pol*tica cual-uiera, ya sea
-ue apunte a de5ar -ue los precios Calcancen su nivel correctoD o al
establecimiento de una industria nacional, re-uiere la
institucionali1acin duradera de un comple5o con5unto de mecanismos
pol*ticosB y como ar(ument persuasivamente Samuel Huntin(ton en
la pasada (eneracin, dic<a institucionali1acin de nin(una manera
puede darse por descontada. A 0ines de la d.cada del /9", incluso los
anti(uos bastiones de la ortodo2ia, como el Ianco ,undial,
contemplaban la posibilidad de -ue los problemas de sus clientes
pudiesen derivar, no slo de la adopcin de medidas e-uivocadas,
sino de de0iciencias institucionales a ser corre(idas ?nicamente en el
lar(o pla1o =Nota #>. )a respuesta no est', pues, en el
desmantelamiento del Estado sino en su reconstruccin.
Jna caracter*stica de la tercera ola de ideas acerca del Estado y el
desarrollo es la admisin de la importancia de la capacidad del Estado,
no simplemente en el sentido de la pericia y de la perspicacia de los
tecncratas -ue lo inte(ran, sino en el sentido de una estructura
institucional perdurable y e0ica1. )as e2pectativas optimistas poco
realistas sobre el Estado como instrumento del desarrollo, -ue
si(naron a la primera ola, 0ueron e2orci1adas, pero tambi.n lo 0ueron
las concepciones utpicas se(?n las cuales el Estado deber*a limitarse
a reali1ar un suerte de patrulla5e social con vistas a la prevencin de
las violaciones cometidas contra los derec<os de propiedad. Entre los
autores -ue se ocuparon de los problemas del a5uste, Aalla(<y 4$9$,
p'(s. :, 3%3#; es un buen e5emplo de esta tercera ola.En su
an'lisis, parte de la premisa de -ue la capacidad para abordar
P'(ina 53
determinados problemas, como la estabili1acin y el a5uste, procede
de ciertas caracter*sticas (enerales di0usas del aparato estatal y su
v*nculo con las estructuras sociales circundantes, y de -ue .stas, a su
ve1, son consecuencia de procesos de cambio institucional de lar(o
pla1o.
El an'lisis -ue <aremos a continuacin intenta ser una contribucin a
esta tercera ola. Su base emp*rica no es el e2amen de la relacin
entre la capacidad del Estado y la instrumentacin e2itosa de
pro(ramas de a5uste estructural. En lu(ar de ello procura e2aminar el
papel del Estado en los planes de desarrollo previos 4la trans0ormacin
industrial; y trata de suministrar un cuadro anal*tico de las
caracter*sticas institucionales -ue di0erenciaron a los Estados -ue
lo(raron mayor .2ito en esta tarea respecto de los -ue no lo lo(raron.
No debe suponerse -ue la estrate(ia de dar un paso atr's para
considerar los anteriores patrones de trans0ormacin industrial
e-uivale a a0irmar -ue la de0inicin de las instituciones estatales
e0icaces es la misma en todos los planes de accin econmica.
Al(unas caracter*sticas institucionales -ue 0avorecieron el crecimiento
de la industria nacional -ui1' puedan ser dis0uncionales para alcan1ar
la estabili1acin y el a5uste. De todas maneras, e2iste una correlacin
elemental entre el desempeEo del Estado en un plan de
trans0ormacin industrial y su desempeEo en un plan de a5uste. )os
pa*ses a0ricanos -ue no consi(uieron crear una industria nacional
tampoco consi(uieron (aranti1ar el crecimiento con un pro(rama de
a5uste estructural. )os pa*ses del Este asi'tico -ue m's .2ito tuvieron
en la instrumentacin de pro(ramas de trans0ormacin industrial
0ueron asimismo los m's e2itosos en cuanto a su modo de abordar los
problemas del a5uste. )os pa*ses latinoamericanos ocupan un lu(ar
intermedio en lo -ue ataEe a su desempeEo en ambos campos.
Apreciar esta correlacin elemental no si(ni0ica en modo al(uno
demostrar -ue e2isten importantes ras(os institucionales -ue 0acilitan
ambas tareas, pero s* su(iere -ue la comprensin de la
trans0ormacin industrial puede contribuir eventualmente al an'lisis del
papel del Estado en un a5uste e2itoso.
Esta correlacin elemental del desempeEo del Estado en distintas
tareas indica tambi.n -ue las concepciones neoutilitaristas, se(?n las
cuales los re-uisitos institucionales para poner en pr'ctica las recetas
econmicas ortodo2as son contrarios a los -ue demanda el 0omento
de la industria nacional, son cuestionables. Si a este respecto un me5or
0undamento terico se considera necesario, podr*a ser ?til repasar las
perspectivas institucionalitas cl'sicas de 8eber, +ersc<en6ron,
Hirsc<man y otros, en lu(ar de con0iar ?nicamente en el Cnuevo
institucionalismoD.
A-u* emprenderemos tanto una reconsideracin conceptual como un
an'lisis <istrico comparativo. En primer lu(ar, e2aminar. al(unas
incon(ruencias de la concepcin neoutilitarista del Estado. )ue(o
pasar. revista a al(unas ideas provenientes de la literatura cl'sica del
institucionalismo comparativo, en busca de indicios -ue pudieran
ayudarnos a construir un an'lisis de las estructuras estatales e0icaces.
)a mayor parte de este art*culo consiste en un an'lisis comparativo
inductivo de los Estados -ue tuvieron cierto .2ito, centrado no en la
estabili1acin y el a5uste de la d.cada del /9", sino m's bien en los
empeEes por promover la trans0ormacin industrial en la pos(uerra.
Para ello se e2aminan varios casos. Se toma al Kaire ba5o el (obierno
de ,obutu como e5emplo de un CEstado predatorioD casi puro, y se
anali1an las caracter*sticas del Estado desarrollista a trav.s de tres
pa*ses del Este asi'ticoL Mapn, @ai7'n y Aorea. Estos e5emplos son
lue(o comparados con dos Estados -ue alcan1aron un .2ito
considerable en ciertos sectores y per*odos, pero no supieron
mantener un desarrollo consistenteL Irasil y la Gndia. Ninalmente,
procurar. e2traer al(unas enseEan1as de este an'lisis comparativo y
<ar. ciertas especulaciones acerca de su importancia para los
problemas de la estabili1acin y el a5uste.
P'(ina 53#
Perspectivas sobre el Estao
)a antipat*a <acia el Estado como institucin tiene muc<as ra*ces,
como lo sabe bien cual-uiera -ue al(una ve1 <aya tenido -ue esperar
interminablemente el otor(amiento de una licencia de un or(anismo
burocr'tico o se <aya visto obli(ado a tratar con un empleado p?blico
intransi(ente. De estas antipat*as as* como de las pruebas notorias de
desempeEo de0iciente, se nutrieron los ata-ues al Estado durante la
se(unda ola, en cuya (.nesis tambi.n cumpli un rol importante la
evolucin de las perspectivas tericas sobre a-u.l.
Gncluso las teor*as del desarrollo -ue privile(ian al mercado como
institucin siempre <an reconocido -ue Cla e2istencia del Estado es
esencial para el crecimiento econmicoD 4Nort<, $9, p'(. #";, pero el
Estado esencial era un Estado m*nimo, Climitado en (ran medida, si no
*nte(ramente, a prote(er a las personas y sus derec<os y propiedades
individuales, y a la aplicacin de los contratos privados ne(ociados en
0orma voluntariaD 4Iuc<anan et al., $9", p'(. $;. En su variante
neocl'sica m*nima, se consideraba al Estado una Cca5a ne(raD
e2(ena cuyo 0uncionamiento interno no era un tema propio del
an'lisis econmico. Sin embar(o, los tericos neoutilitaristas de la
econom*a pol*tica estaban convencidos de -ue las consecuencias
econmicas ne(ativas de la accin del Estado eran <arto importantes
como para de5ar cerrada esa ca5a ne(raB para poner al descubierto su
modo de operar aplicaron al an'lisis del Estado Clos instrumentos
corrientes de la optimi1acin individualD =Nota 3>.
)a esencia de la accin del Estado radica en el intercambio -ue tiene
lu(ar entre los 0uncionarios y sus sustentadores. )os 0uncionarios
re-uieren, para sobrevivir, partidarios pol*ticos, y .stos, a su ve1,
deben contar con incentivos su0icientes si no se -uiere -ue desplacen
su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Ouienes
desempeEan car(os p?blicos pueden distribuir directamente los
recursos con -ue cuentan entre sus partidarios a trav.s de subsidios,
pr.stamos, empleos, contrataciones o provisin de servicios, o bien
apelar a su autoridad para crear rentas p?blicas destinadas a (rupos
0avorecidos, limitando la capacidad de maniobra de las 0uer1as del
mercado. Entre las maneras de (enerar estas rentas se <allan el
racionamiento de divisas, las restricciones impuestas al in(reso en el
mercado mediante las licencias otor(adas a los productores, y la
0i5acin de aranceles o limitaciones cuantitativas a las importaciones.
)os 0uncionarios pueden asimismo -uedarse con una parte de esas
rentas para si. De <ec<o, se adopta la <iptesis de -ue Cla
competencia para ocupar car(os p?blicos es, en parte, una
competencia por las rentasD 4Frue(er, $:!, p'(. #$3;. Aomo esta
Cb?s-ueda de (anancias directamente improductivasD (enera
utilidades considerables, se torna menos atractiva la inversin en las
actividades productivas en la econom*a en su con5untoB por lo tanto,
disminuyen la e0iciencia y el dinamismo.
A 0in de eludir los e0ectos nocivos de la accin del Estado .ste
deber*a reducir su 5urisdiccin al m*nimo, reempla1ando donde sea
posible el control burocr'tico por los mecanismos del mercado. Si bien
la (ama de 0unciones estatales -ue se 5u1(an susceptibles de pasar a
la es0era del mercado varia, <ay autores -ue Gle(an a especular con la
posibilidad de utili1ar CpremiosD y otros incentivos para instar a los
CprivatistasD y a otros
P'(ina 533
ciudadanos particulares a solventar, al menos parcialmente, los (astos
nacionales de de0ensa 4Auster y Silver, $:$, p'(. "#;.
Seria necio ne(ar -ue la concepcin neoutilitarista <a captado un
aspecto si(ni0icativo del 0uncionamiento de la mayor*a de los Estados
y tal ve1 el aspecto predominante en al(unos de ellos. )a apropiacin
de las rentas p?blicas [rent-seeking], conceptuali1ada de un modo m's
primitivo como corrupcin, siempre <a sido una 0aceta consabida de la
manera de operar de los aparatos estatales del @ercer ,undo. Al(unos
de .stos consumen el e2cedente -ue e2traen, alientan a los a(entes
privados a pasar de las actividades productivas al rent-seeking
improductivo y no proporcionan bienes colectivos. )a consideracin
-ue tienen por sus respectivas sociedades no es mayor -ue la de un
predador por su presa, y puede denomin'rselos le(*timamente
Estados CpredatoriosD =Nota !>.
)a concepcin neoutilitarista podr*a ser vista como un avance
respecto de la visin neocl'sica tradicional del Estado como 'rbitro
neutral, dado -ue reintroduce la pol*tica. De <ec<o, la premisa de -ue
las medidas o0iciales Cre0le5an los intereses creados e2istentes en la
sociedadD retoma en parte al(unas de las ideas de ,ar2 sobre los
ses(os -ue ri(en la pol*tica estatal 4Aolander, $9!, p'(. #;. Aomo
e2plicacin de una de las pautas del comportamiento de los
0uncionarios, -ue puede o no predominar en determinado aparato
estatal, el pensamiento neoutilitarista constituye un aporte ?tilB pero
como teor*a suprema monocausal aplicable a los Estados en (eneral,
tal como Gle(a a serio en manos de sus m's devotos ad<erentes, el
modelo neoutilitarista es controvertible.
Para empe1ar, es di0*cil entender por -u., si los 0uncionarios p?blicos
est'n preocupados ante todo por obtener rentas individuales, no
actuar*an todos ellos en 0orma freelance. )a l(ica neoutilitarista no
nos esclarece muc<o acerca del motivo por el cual los 0uncionarios
-uerr*an traba5ar en con5unto, como una entidad colectiva. Si
postulamos -ue de al(una manera el Estado resuelve su problema de
accin colectiva, no <ay ra1n, dentro de la l(ica neoutilitarista, para
-ue -uienes monopoli1an la violencia se contenten con ser meros
vi(ilantes, y en cambio <ay todas las ra1ones posibles para -ue
procuren ampliar los re0u(ios de obtencin de rentas p?blicas [rental
havens]. En suma, la ad<esin estricta a la l(ica neoutilitarista torna
di0*cil e2plicar la e2istencia misma del Estado, y convierte al Estado
vi(ilante casi en una imposibilidad tericas =Nota 5>.
Al mismo tiempo, el supuesto neoutilitarista de -ue las relaciones de
cambio son naturales, o sea, epistemol(icamente anteriores a otras
clases de relaciones sociales, no est' avalado por la evidencia
emp*rica. Estudios minuciosos de los procesos reales de intercambio
4en oposicin a los res?menes anal*ticos de sus resultados;
comprueban -ue los mercados slo operan bien cuando est'n
apoyados por otro tipo de redes sociales 4+ranovetter, $95;. Jn
sistema e0ica1 de relaciones de propiedad no es su0iciente. El buen
0uncionamiento del intercambio e2i(e un medio m's denso y
pro0undamente desarrollado, -ue es el de la con0ian1a mutua y los
entendimientos culturalmente compartidos, -ue Dur6<eim
P'(ina 53!
resumi ba5o el rtulo, en(aEosamente simple, de Clos elementos no
contractuales del contratoD.
Para bien o para mal, los mercados est'n siempre ine2tricablemente
inte(rados en una matri1 -ue incluye pautas culturales y redes
sociales compuestas por la1os individuales polivalentes. En ciertos
casos, las relaciones de cambio pueden (enerarse en una interaccin
in0ormalB en otros, las or(ani1aciones 5er'r-uicas 0ormales pueden
Cinteriori1arD dic<as relaciones 4c0. 8illiamson, $:5;. Si a 0in de poder
operar los mercados deben estar circundados por otras clases de
estructuras sociales, entonces los intentos neoutilitaristas de liberar al
mercado del Estado tal ve1 terminen destruyendo los puntales
institucionales -ue permiten el intercambio. Esta era, desde lue(o, la
postura de la tradicin cl'sica de los estudiosos del institucionalismo
comparado, -uienes destacaban la complementariedad esencial de las
estructuras del Estado y del intercambio en el mercado, sobre todo
para promover una trans0ormacin industrial.
Dentro de esta tradicin, siempre se vio con o5os cr*ticos la
a0irmacin de -ue el intercambio es una actividad natural, -ue slo
e2i(e un m*nimo de sustento institucional. Hace cuarenta aEos,
Polanyi 4$5:, p'(. !"; ar(umentabaL CEl camino -ue Gleva al libre
mercado 0ue construido y mantenido (racias a un enorme aumento del
intervencionismo controlado, centralmente or(ani1ado y permanenteD.
Se(?n Polanyi, desde el comien1o la vida del mercado -ued
entrela1ada no slo con otros tipos de la1os sociales, sino adem's con
las 0ormas y pol*ticas 0i5adas por el Estado.
En su e2amen de las sociedades de mercado consolidadas, 8eber
llev aun m's le5os esta l*nea de pensamiento, aduciendo -ue el
0uncionamiento de la empresa capitalista en (ran escala depend*a de
-ue e2istiera el tipo de orden -ue slo puede proporcionar un moderno
Estado burocr'tico. CEl capitalismo y la burocracia se encontraron uno
al otro y son *ntimamente el uno para el otroD, escribi 48eber, $&9,
p'(. 3$5, n. !;. Esta premisa de la e2istencia de una relacin *ntima
entre ambos se basaba, desde lue(o, en una concepcin del aparato
estatal burocr'tico -ue era la ima(en opuesta de la neoutilitarista. )os
burcratas de 8eber slo se preocupaban por cumplir con sus tareas
y contribuir a alcan1ar los ob5etivos del aparato en su con5unto. El uso
de las prerro(ativas del car(o para ma2imi1ar los intereses
particulares era, se(?n .l, un ras(o de 0ormas preburocr'ticas
anteriores.
8eber pensaba -ue el Estado les era ?til a -uienes operaban en los
mercados precisamente por-ue el proceder de los 0uncionarios
obedec*a a una l(ica muy distinta -ue la del intercambio utilitario. la
capacidad del Estado para apoyar a los mercados y a la acumulacin
capitalista depend*a de -ue la burocracia 0uese una entidad
corporativamente co<erente, y de -ue los individuos viesen en la
consecucin de las metas corporativas la me5or manera de promover
su inter.s personal. )a co<erencia corporativa e2i(e -ue los
0uncionarios individuales est.n aislados, en al(una medida, de las
demandas de la sociedad circundante. Este aislamiento, a su ve1, se
re0uer1a con0iriendo a los burcratas un status distintivo y
recompensador. Para la e0icacia burocr'tica tambi.n era decisiva la
concentracin de los e2pertos, a trav.s del reclutamiento basado en el
m.rito y las oportunidades o0recidas para obtener promociones y
ascensos en una carrera pro0esional de lar(o pla1o. En s*ntesis, se(?n
8eber la construccin de un slido marco de autoridad era un
re-uisito indispensable para el 0uncionamiento de los mercados.
Pbservadores posteriores ampliaron la visin de 8eber sobre el rol
del Estado. )a capacidad de instrumentar las re(las en 0orma
previsible es necesaria pero no su0iciente. )a obra de +ersc<en6ron
sobre el desarrollo tard*o complementa a la de 8eber, al centrarse en
el aporte concreto del aparato estatal para superar la disyuntiva
creada por la
P'(ina 535
escala de la actividad econmica re-uerida para el desarrollo y el
alcance e0ectivo de las redes sociales e2istentes 4+ersc<en6ron,
$&#;. )os pa*ses de industriali1acin tard*a -ue en0rentaron
tecnolo(*as productivas cuyos re-uerimientos en materia de capital
e2ced*an lo -ue eran capaces de reunir los mercados privados se
vieron 0or1ados a con0iar en el poder del Estado para movili1ar los
recursos necesarios. En lu(ar de brindar simplemente un entorno
adecuado, como en el modelo de 8eber, el Estado era a<ora el
or(ani1ador activo de un aspecto vital del mercado. )a ar(umentacin
de +ersc<en6ron plantea adem's otro problemaL el de la asuncin de
ries(os. El e5e de las di0icultades de los pa*ses de desarrollo tardio es
-ue en ellas no e2isten instituciones -ue permitan distribuir los ries(os
importantes en una amplia red de dueEos de capital, y los capitalistas
individuales no pueden ni -uieren asumirlos. En tales circunstancias,
el Estado debe actuar como empresario sustituto.
Hirsc<man retoma con muc<o m's detalle este .n0asis en el papel
empresarial del Estado como elemento 0altante para el desarrollo.
Ias'ndose en sus observaciones sobre los pa*ses de desarrollo Cmuy
tard*oD del @ercer ,undo en el si(lo QQ, Hirsc<man sostiene -ue el
capital R en el sentido de un e2cedente potencialmente invertible R
no es el principal in(rediente 0altante en los pa*ses en desarrollo, sino
la capacidad empresarial, o sea, la voluntad de arries(ar el e2cedente
disponible invirti.ndolo en actividades productivas, o en las palabras
de Hirsc<man, C)a percepcin de las oportunidades de inversin y su
trans0ormacin en inversiones realesD. Si la clave, como .l a0irma, esta
en Cinducir las decisiones de ma2imi1acinD, el rol del Estado implica
un alto (rado de sensibilidad ante el capital privado 4Hirsc<man, p'(s.
35, !!;. El Estado debe o0recer incentivos dese-uilibrantes para instar
a los capitalistas privados a invertir, y al mismo tiempo debe estar en
condiciones de aliviar los cuellos de botella -ue (eneran desincentivos
para la inversin.
)os Estados -ue lo(ran .2ito en las tareas esbo1adas por
+ersc<en6ron y Hirsc<man, as* como en las establecidas por 8eber,
pueden Glamarse le(*timamente CdesarrollistasD =Nota &>. Ellos e2traen
e2cedentes pero tambi.n o0recen bienes colectivos. Nomentan
perspectivas empresariales de lar(o pla1o en las .lites privadas,
aumentando los incentivos para participar en inversiones
trans0ormadoras y disminuyendo los ries(os propios de tales
inversiones. Es posible -ue no sean inmunes a la apropiacin de las
rentas p?blicas o al uso de una parte del e2cedente social en bene0icio
de los 0uncionarios y sus amistades, y no de la ciudadan*a en su
con5unto, pero en (eneral las consecuencias de sus actos promueven
el a5uste econmico y la trans0ormacin estructural en lu(ar de
impedirlos.
)a e2istencia de Estados desarrollistas es ampliamente reconocida.
De <ec<o, se(?n al(unos ellos 0ueron el elemento esencial del
desarrollo Ctard*oD o Cmuy tard*oD. 8<ite y 8ade, por e5emplo, a0irman
-ue Cel 0enmeno de un /desarrollo tard*oS e2itoso =...> debe entenderse
=...> como un proceso en el cual los Estados desempeEaron un papel
estrat.(ico en el dominio de las 0uer1as del mercado interno e
internacional y en su su5ecin al inter.s econmico nacionalD 48<ite y
8ade, p'(. ;. No obstante, la identi0icacin de los ras(os
estructurales -ue permiten a estos Estados ser desarrollistas es m's
controvertida.
En la concepcin (ersc<en6ronianaT<irsc<maniana la relacin entre
la capacidad del Estado y el aislamiento 4o Cautonom*aD; es m's
ambi(ua -ue en la perspectiva de 8eber o,
P'(ina 53&
incluso, en una visin neomar2ista =Nota :>. Para -ue un Estado
aislado sea e0ica1, deben resultar evidentes la naturale1a del proyecto
de acumulacin y los medios de instrumentarlo. En un plan de
trans0ormacin (ersc<en6roniano o <irsc<maniano, la 0orma de dic<o
proyecto de acumulacin debe descubrirse, casi inventarse, y su
puesta en marc<a e2i(e establecer estrec<as cone2iones con el
capital privado. Jna burocracia al estilo prusiano puede ser muy e0ica1
para la prevencin de la violencia y del 0raude, pero el tipo de
capacidad empresarial sustitutiva de -ue <abla +ersc<en6ron o la sutil
promocin de la iniciativa privada en la -ue pone el acento Hirsc<man
e2i(en al(o m's -ue un aparato administrativo aislado y dotado de
co<erencia corporativaL e2i(e muc<a inteli(encia, inventiva, dinamismo
y bien elaboradas respuestas 0rente a una realidad econmica
cambiante. Estos ar(umentos demandan un Estado m's bien
enrai1ado 4o encastrado; en la sociedad -ue aislado =Nota 9>.
Auales-uiera -ue sean los ras(os estructurales de la capacidad del
Estado, las ar(umentaciones en 0avor de su papel central se aplican
sobre todo a a-uellas situaciones en las -ue la trans0ormacin
estructural est' a la orden del d*a. )a industriali1acin 4e5e de los
estudios de caso -ue a continuacin presentaremos; es el e5emplo
cl'sico de este tipo de trans0ormacin, pero tambi.n el a5uste
estructural re-uiere al(o m's -ue un cambio (radual. El contraste
entre el Estado predatorio y el Estado desarrollista cobra mayor relieve
cuando se planea una trans0ormacin. Aomo seEala Aalla(<y, la
e2istencia potencial de un rol positivo del Estado no (enera la
necesidad l(ica de -ue se concrete ese potencial. Hay sociedades y
econom*as -ue CnecesitanD Estados desarrollistas pero -ue no los
alcan1an necesariamente, como demuestra bien a )as claras el caso
del Kaire.
U! e"e#plo e preaci$!% &aire
Desde -ue Mosep< ,obutu Sese Se6o tom el poder en Kaire en
$&5, .l y un pe-ueEo c*rculo de alle(ados -ue controlan el aparato
del Estado <icieron una (ran 0ortuna a partir de los in(resos (enerados
por las e2portaciones de la (ran ri-ue1a minera del pa*s. En los
veinticinco anos subsi(uientes, el PIG per capita disminuy a una tasa
anual del #U, llevando poco a poco al Kaire <acia el e2tremo in0erior
de la escala 5er'r-uica de las naciones del mundo y de5ando a su
poblacin en una miseria i(ual o mayor -ue la -ue padeci ba5o el
colonialismo bel(a 48orld Ian6, $$, p'(. #"!;. En resumen, Kaire
es un e5emplo, propio de un libro de te2to, de un Estado predatorio en
el cual el a0'n de la clase pol*tica por apropiarse de las rentas p?blicas
convirti a la sociedad en su victima.
Si(uiendo a 8eber, Aalla(<y en0ati1a las caracter*sticas
patrimonialistas del Estado 1aireEo, encontrando en .l esa me1cla de
tradicionalismo y arbitrariedad -ue se(?n 8eber <ab*a retrasado el
desarrollo capitalista 4Aalla(<y, $9!;. En consonancia con el modelo
patrimonialista, el control del aparato del Estado est' en manos de un
pe-ueEo (rupo de individuos -ue mantienen estrec<as cone2iones
entre si. En el pin'culo del poder se encuentra la Ccamarilla
presidencialD, compuesta por Cunos cincuenta de los m's con0iables
parientes del presidente, -ue ocupan los car(os m's claves y
lucrativos, como los del presidente del Aonse5o Mudicial, la polic*a
secreta, el ,inisterio del Gnterior, la P0icina de la Presidencia, etc.teraD
4+ould, $:$, p'(. $3;. Gnmediatamente despu.s est' la Cco0rad*a
presidencialD, un con5unto de personas -ue no son 0amiliares del
presidente pero cuyos puestos dependen de sus la1os personales con
.ste, con su camarilla y entre si.
P'(ina 53:
Jno de los aspectos m's irnicos y Glamativos del Estado 1aireEo es
el (rado en -ue las relaciones de mercado dominan el comportamiento
administrativo R nuevamente, esto es casi una caricatura de la
ima(en neoutilitarista sobre el probable 0uncionamiento de las
burocracias (eneradoras de rentas personales R. Jn ar1obispo
1aireEo lo describi as*L
VPor -u. en nuestros tribunales la (ente slo <ace prevalecer
sus derec<os cuando puede pa(ar (enerosamente a los 5uecesW
VPor -u. los prisioneros viven olvidados en sus c'rcelesW
VPor-ue no tienen a nadie -ue pa(ue al 5ue1 -ue mane5a sus
e2pedientes. VPor -u. en los or(anismos o0iciales, por e5emplo
en los servidos p?blicos, se le <ace ala (ente volver un d*a tras
otro para obtener lo -ue solicitanW Si no le pa(an al empleado,
no ser'n atendidos. 4Aitado en Aalla(<y, $9!, p'(. !#".;
El propio presidente ,obutu caracteri1 el sistema m's o menos del
mismo modo, al decirL C@odo est' en venta, todo se compra en nuestro
pa*s. X en este tr'0ico, tener una ta5ada de poder p?blico constituye un
verdadero instrumento de intercambio, convertible en una ad-uisicin
il*cita de dinero u otros bienesD 4Xoun(, $:9, p'(. :#;.
A primera vista, el predominio de una .tica cabal de mercado podr*a
parecer incompatible con lo -ue Aalla(<y 4$9!; denomina Cuno de los
primeros Estados absolutistas modernosD, pero en ri(or es muy
co<erente. El personalismo y el pilla5e predominantes en la c?spide
anulan toda posibilidad de una conducta sometida a normas en los
niveles in0eriores de la burocracia. Por otra parte, la mercadi1acin del
aparato estatal torna casi imposible el sur(imiento de una bur(ues*a
orientada a la inversin productiva a lar(o pla1o, al socavar la
predecibilidad de la accin del Estado.
)a propia persistencia del r.(imen podr*a tomarse como prueba de
-ue ,obutu se las <a in(eniado al menos para edi0icar un aparato
represivo con la m*nima co<erencia necesaria como para e2cluir a
todo posible competidor, pero no resulta claro -ue suceda ni si-uiera
esto. Aomo dice ta5antemente +ouldL C)a bur(ues*a burocr'tica debe
su e2istencia al apoyo e2tran5ero -ue recibi y recibe continuamenteD
4$:$, p'(. $3;. )a ayuda brindada por el Ianco ,undial, as* como
por ciertas naciones occidentales, <a cumplido en ello un papel
importante, pero el sine qua non de la permanencia de ,obutu en el
poder <a sido la intervencin de tropas 0rancesas y bel(as en los
momentos cr*ticos, como ocurri en S<aba en $:9 4Hull, $:$;. As*
pues, ,obutu apenas representa una d.bil prueba del (rado en -ue
puede permitirse -ue prevale1ca la apropiacin de rentas p?blicas sin
minar incluso el aparato represivo indispensable para la supervivencia
del r.(imen =Nota $>.
Kaire corrobora con claridad -ue no es la burocracia lo -ue impide el
desarrollo, sino la ausencia de un aparato burocr'tico co<erente. El
Estado 1aireEo CcleptopatrimonialistaD es una amal(ama de
personalismo con un aparato administrativo netamente mercadi1ado
=Nota ">. Es precisamente el tipo de Estado dominado por el
intercambio -ue postulan y al -ue temen los neoutilitaristas, pero lo
-ue (enera no es slo una 0la(rante apropiacin de las rentas p?blicas
e incentivos distorsionados. )a debilidad presente en el n?cleo del
sistema econmico%pol*tico socava la predecibilidad de las medidas
o0iciales necesaria para la inversin privada. Adem's, el Estado no
provee si-uiera los medios m's elementales para el 0uncionamiento de
una econom*a modernaL vi(encia previsible de los contratos,
suministro y mantenimiento de la in0raestructura, inversin p?blica en
salud y educacin.
P'(ina 539
Kaire plantea tambi.n ciertos problemas a las concepciones
convencionales sobre la importancia de la autonom*a estatal para
0ormular estrate(ias de a5uste y crecimiento -ue sean co<erentes. Por
un lado, dado -ue el Estado, como entidad corporativa, es incapa1 de
establecer metas co<erentes y de instrumentarlas, y dado -ue las
decisiones de pol*tica econmica est'n Cen ventaD para las elites
privadas, podr*a decirse -ue el Estado carece totalmente de
autonom*a. Esta 0alta de autonom*a es lo -ue 0avorece una
(enerali1ada apropiacin de las rentas p?blicas. Sin embar(o, al
mismo tiempo el Estado 1aireEo se <alla notablemente libre de
constricciones sociales. Es autnomo, en el sentido de -ue no deriva
sus ob5etivos del a(re(ado de los intereses sociales. Esta autonom*a
no aumenta su capacidad de perse(uir metas propias, sino -ue m's
bien suprime el control social cr*tico -ue podr*a e5ercerse sobre la
arbitrariedad del r.(imen. El caso de Kaire su(iere -ue es preciso
repensar la relacin entre la capacidad y la autonom*a. Esto se torna
aun m's evidente si se vuelve la mirada <acia los Estados
desarrollistas del Este asi'tico.
Estaos esarrollistas
Si Estados como el de ,obutu constitu*an una demostracin pr'ctica
de las perversiones previstas por las concepciones neoutilitaristas, en
los ant*podas un con5unto di0erente de naciones estaban tra1ando una
<istoria -ue con0irmaba las e2pectativas institucionalitas. Hacia 0ines
de la d.cada del /:", el .2ito econmico de los m's importantes
pa*ses de industriali1acin reciente 4,A; del Este asi'tico, Aorea y
@ai7'n, era interpretado cada ve1 m's como una consecuencia de la
activa participacin del Estado 4Amsden, $:$;, incluso por
observadores de inclinaciones neocl'sicas 4p. e5., Mones e GG, $9";.
)os casos del Este de Asia no slo son importantes para comprender
el papel del Estado en el desarrollo, en (eneral, sino adem's por-ue
su(ieren -ue los sustentos institucionales de los planes previos de
trans0ormacin industrial de una nacin no son irrelevantes para la
e5ecucin e2itosa de un plan de a5uste. Despu.s de todo, estos pa*ses
son e5emplos paradi(m'ticos tanto de una velo1 industriali1acin
nacional como de un e0ica1 a5uste a los cambiantes mercados
internacionales.
El modelo japons

En busca de bases institucionales para cimentar una velo1
industriali1acin, los NGA del Este asi'tico se apoyaron en el modelo
de Estado activo -ue ten*an en la re(inL Mapn. )os an'lisis del caso
5apon.s brindan un buen punto de partida para comprender al Estado
desarrollista. )a descripcin -ue <a <ec<o A<almers Mo<nson de la
.poca de oro del ,inisterio de Aomercio Gnternacional e Gndustrie.
4,G@G; o0rece uno de los me5ores cuadros -ue poseemos sobre el
Estado desarrollista en accin 4Mo<nson, $9#;. Es particularmente
0ascinante, pues (uarda una n*tida correspondencia con lo -ue podr*a
ser en la pr'ctica una bien elaborada implementacin de las ideas de
+ersc<en6ron y de Hirsc<man.
En los aEos posteriores ala Se(unda +uerra ,undial, cuando
escaseaba el capital, el Estado 5apon.s actu como sustituto de los
mercados de capital pobremente desarrollados, al par -ue induc*a a
tomar decisiones de inversin trans0ormadoras. Varias instituciones
o0iciales, desde el sistema de a<orro postal <asta el Ianco Mapon.s de
Desarrollo, cumplieron un rol decisivo en la obtencin del
indispensable capital de inversin para la industria. A su ve1, el papel
central del Estado en el suministro de nuevos capitales permiti -ue el
,G@G ad-uiriese una 0uncin b'sica en la pol*tica industrial. Dado -ue
era .l el encar(ado de aprobar los pr.stamos para inversin del Ianco
de Desarrollo, las ad5udicaciones de divisas con 0ines industriales y de
licencias para importar tecnolo(*a e2tran5era,
P'(ina 53$
de establecer concesiones impositivas y de articular los Cc'rteles de
orientacin administrativaD con el 0in de re(ular la competencia
intraindustrial, el ,G@G se <allaba en una e2celente posicin para
Cinducir la toma de decisiones ma2imi1adorasD =Nota >.
Mo<nson <a dic<o -ue el ,G@G constituy Csin duda la mayor
concentracin de talentos de MapnDB al(unos considerar'n este 5uicio
e2a(erado, pero pocos podr'n ne(ar -ue <asta una 0ec<a reciente,
Clos or(anismos o0iciales atra*an a los m's talentosos (raduados de
las me5ores universidades, y los car(os de alto nivel de estos
ministerios <an sido y si(uen siendo los m's presti(iosos del pa*sD
=Nota #>.
Por lo tanto, el Estado desarrollista 5apon.s presenta a todas luces
un aspecto 7eberiano. Sus 0uncionarias (o1an del particular status
-ue se(?n 8eber era esencial para una aut.ntica burocracia. Si(uen
una lar(a carrera en la administracin p?blica, obrando en (eneral de
acuerdo con re(las y normas establecidas. Estas caracter*sticas
var*an un poco se(?n los distintos or(anismos, pero los menos
burocr'ticos y m's clientelistas, como el ,inisterio de A(ricultura,
suelen considerarse como Creductos de una ine0iciencia notoriaD
4P6imoto, $9$, p'(. !;. Si Mapn con0irma los pronunciamientos de
8eber en torno de la necesidad de una burocracia meritoria y
co<erente, tambi.n seEala la necesidad de de5ar atr's tales recetas.
@odas las descripciones del Estado 5apon.s destacan lo indispensable
-ue son las redes in0ormales, e2ternas e internas, para el
0uncionamiento del Estado. )as redes internas, sobre todo los
gakubatsu o v*nculos entre e2 condisc*pulos de las presti(iosas
universidades donde se reclutan los 0uncionarias, son decisivas para la
co<erencia de la burocracia =Nota 3>. Estas redes in0ormales le
brindan la identidad corporativa -ue, por si sola, la meritocracia no
podr*a darle. El <ec<o de -ue la competencia 0ormal, m's -ue los
la1os clientelistas o las lealtades tradicionales, sea el principal
re-uisito para in(resar a la red vuelve muc<o m's probable -ue el
desempeEo e0ectivo sea un atributo valorado por los leales inte(rantes
de los diversos vatus. El resultado es una suerte de C7eberianismo
re0or1adoD, en el -ue los Celementos no burocr'ticos de la burocraciaD
re0uer1an la estructura or(ani1ativa 0ormal, m's o menos del mismo
modo en -ue los Celementos no contractuales de los contratosD de
Dur6<eim re0uer1an el mercado 4Yuesc<emeyer y Evans, $95;.
,'s importantes aun son las redes e2ternas -ue conectan el sector
p?blico con el privado. Aomo dice A<ie Na6ane, Cla red administrativa
est' entrete5ida m's minuciosamente, -ui1', en la sociedad 5aponesa
-ue en nin(una otra del mundoD 4citado en P6imoto, $9$, p'(. :";.
)a pol*tica industrial de Mapn depende b'sicamente de los la1os -ue
unen al ,G@G con los principaies industriales = Nota!>. Estos v*nculos
entre la burocracia y los detentadores del poder privado son
re0or1ados por el (enerali1ado papel de los e2 condisc*pulos
inte(rantes del ,G@G, -uienes a trav.s del amakudari 4el Cdescenso del
cieloD o 5ubilacin temprana; terminan ocupando posiciones claves no
slo en las empresas sino tambi.n en las asociaciones industriales y
entidades semio0iciales -ue con0orman Cel laberinto de or(ani1aciones
intermedias y de redes in0ormales de las pol*ticas p?blicas, donde
tiene lu(ar (ran parte del des(astante traba5o del lo(ro de un
consensoD 4ibid, p'(. 55;.
Pa(ina 5!"
El car'cter central de los la1os e2ternos <a llevado a al(unos a
a0irmar -ue la e0icacia del Estado 5apon.s no deriva Cde su capacidad
intr*nseca, sino de la comple5idad y estabilidad de las interacciones
-ue lo li(an a los actores del mercadoD 4Samuels, p'(. #&#;. Esta
perspectiva es un complemento necesario a descripciones como la de
Mo<nson, pero podria su(erir -ue las redes e2ternas y la co<erencia
corporativa interna son e2plicaciones alternativas y opuestas. En lu(ar
de ello, debe verse en la co<erencia interna de la burocracia un
re-uisito esencial para la participacin e0ica1 del Estado en las redes
e2ternas. Si el ,G@G no 0uese una entidad co<esiva y
e2cepcionalmente idnea, no podria intervenir como lo <ace en las
redes e2ternas. Si no 0uese autnomo, en el sentido de ser capa1 de
0ormular de manera independiente sus propios ob5etivos y de con0iar
en -ue -uienes deben Glevarlos a la pr'ctica consideren dic<a tarea
como al(o importante para su carrera, tendria poco -ue o0recer al
sector privado. )a relativa autonomia del ,G@G es lo -ue le permite
abordar los problemas de accin colectiva -ue entraria el capital
privado, ayudando a los capitalistas en su con5unto para -ue alcancen
soluciones -ue de otro modo serian di0iciles de obtener, aun dentro del
muy bien or(ani1ado sistema industrial 5apon.s
Esta autonomia enrai1ada =NotaZ> es la contrapartida de la
inco<erente dominacin absolutista del Estado predatorio y constituye
la clave or(ani1ativa de la e0icacia del Estado desarrollista. @al
autonomia depende de la combinacin, en apariencia contradictoria,
de un aislamiento burocr'tico 7eberiano con una intensa inmersin en
la estructura social circundante. El lo(ro de esta combinacin
contradictoria depende, por supuesto, del caracter <istricamente
determinado del aparato estatal y de la *ndole de la estructura social
en la -ue se inserta, como lo ilustra la comparacin de Mapn con los
NGAs del Este asi'tico.
Corea y ai!"n
En Aorea y @ai7'n, el Estado presenta una estructura di0erente, lo
cual se vincula con la diversidad de sus bases sociales de apoyo, sus
pautas de or(ani1acin industrial y sus estrate(ias de pol*tica
econmica 4@un%5en A<en(, $9:;. De todas maneras, los dos pa*ses
tienen en com?n ciertos ras(os decisivos. En ambos, las iniciativas
-ue 0acilitaron la trans0ormacin industrial tuvieron sus raices en una
or(ani1acin burocr'tica co<erente e idnea. Si bien en estos dos
NGAs del Este asi'tico el Estado parece ser m's autnomo -ue en
Mapn, ambos ponen de mani0iesto elementos de autonomia enrai1ada
seme5antes a los -ue tanto in0luyeron en el .2ito de Mapn.
Al comparar la burocracia coreana con la de ,.2ico, Fim Iyun( Foo6
4$9:, p'(s."%"#; <a seEalado -ue mientras -ue en este ?ltimo pa*s
a?n no se <a institucionali1ado un sistema de reclutamiento de
0uncionarios basado en e2'menes de in(reso, este tipo de e2'menes
meritocr'ticos 0ueron aplicados en el Estado coreano desde el aEo :99
d.A., durante m's de un milenio. A pesar de -ue la <istoria pol*tica de
Aorea en el si(lo QQ 0ue catica, su burocracia pudo reclutar a sus
mi.mbros entre los e(resados m's talentosos de las me5ores
universidades. )os datos sobre la selectividad de los E2'menes para
Altos Nuncionarios P?blicos de Aorea son casi id.nticos a los -ue
presenta Mo<nson para Mapn. Apesar de -ue entre $!$ y $9" se
multiplic siete veces la cantidad anual de in(resos a la 0uncin
p?blica, slo 0ueron aceptados el #U de los concursantes 4ibid.. p'(.
";.
Estas pautas similares de reclutamiento 0ueron acompaEadas de la
inculcacin de una particular cultura corporativa. En su an'lisis de la
Munta de Plani0icacin Econmica, por e5emplo, A<oi destaca la
presencia de la misma con0ian1a mutua y espiritu de cuerpo -ue
se(?n Mo<nson caracteri1a al ,G@G 4A<oi Iyun( Sun, $9:;. Por
?ltimo, como en Mapn, el
P'(ina 5!
reclutamiento meritocr'tico a trav.s de las universidades de m's
presti(io y la e2istencia de un 0uerte ethos or(ani1ativo <an (enerado
en Aorea la posibilidad de establecer redes interpersonales solidarias
dentro de la burocracia, como en el batsu. En su investi(acin sobre
los candidatos -ue aprobaron el e2amen para la 0uncin p?blica en
$:#, Fim comprob -ue el 55 U eran (raduados de la Jniversidad
Nacional de Se?l, y -ue el !" U de ellos <ab*an obtenido sus t*tulos
secundarios en destacados cole(ios de esa misma ciudad 4Fim Iyun(
Foo6, p'(. ";.
Aun-ue la burocracia coreana parece un ar-uetipo, la e2periencia de
Aorea muestra tambi.n -ue no basta con tener una tradicin
burocr'tica. En la d.cada del /5", ba5o el (obierno de Y<ee Syn(man,
el e2amen para la 0uncin p?blica 0ue de5ado de lado en (ran medidaL
slo el !U de los -ue in(resaron a car(os de 5erar-uia lo <icieron a
trav.s de dic<a prueba. @ampoco los altos 0uncionarios ascendian por
via del proceso com?n de promocin interna, sino -ue los puestos
principales eran Glenados 0undamentalmente mediante Cdesi(naciones
especialesD de corte pol*tico 4ibid., p'(s. "%"#;.
Por supuesto, los nombramientos y promociones burocr'ticos del
r.(imen de Y<ee eran co<erentes con las caracter*sticas de .ste.
Pese a -ue <ubo cierta industriali1acin por sustitucin de
importaciones, 0ue m's bien predatorio -ue desarrollista. De <ec<o, la
masiva asistencia econmica de Estados Jnidos contribuy a 0inanciar
un alto (rado de corrupcin o0icial. )a dependencia de Y<ee de las
donaciones del sector privado para 0inanciar su dominio pol*tico lo
someti a la1os clientelistas con los empresarios, y no es de
sorprender -ue C)a apropiacin de las rentas p?blicas 0uese 0la(rante
y sistem'ticaD 4@un5en A<en(, $9:, p'(. #"";.
Sin una pro0unda y muy elaborada tradicin burocr'tica, no <abr*an
sido posibles ni la reconstruccin de la 0uncin p?blica -ue emprendi
el r.(imen de Par6 ni su reor(ani1acin de los sectores del (obierno a
car(o de la pol*tica econmica. Sin al(una otra base adicional
poderosa para crear co<esin en los car(os m's altos del Estado, esa
tradicin burocr'tica <abr*a carecido de e0icacia. X sin ambas, <abr*a
resultado una tarea vana trans0ormar la relacin del Estado con el
capital privado.
El Estado pudo Crecobrar su autonomiaD (racias a la ascensin al
poder de un (rupo de 0uertes convicciones ideol(icas y estrec<os
la1os personales y or(ani1ativos con a-u.l 4ibid., p'(. #"3;. )os
o0iciales 5venes -ue participaron en el (olpe de Par6 A<un( Hee
ten*an en com?n sus creencias re0ormistas y sus *ntimos v*nculos
personales, tanto por su e2periencia en el servicio como por su
pertenencia a redes tipo batsu ori(inadas en la academia militar =Nota
5>. Aun-ue la superposicin de esta nueva clase de solidaridad
or(ani1acional a veces min a la burocracia civil, por cuanto se
nombr a militares para los puestos claves, en (eneral los <ombres de
armas utili1aron la in0luencia -ue les daba su propia solidaridad
corporativa para 0ortalecer y disciplinar a la burocracia. Durante el
r.(imen de Par6 se -uintuplic la proporcin de car(os de alto nivel
Glenados con los -ue aprobaban el E2amen para Altos Nuncionarios, y
la promocin interna pas a ser el medio principal de desi(nacin de
altos 0uncionarios, con e2cepcin de los puestos de m's 5erar-uia, -ue
se cubr*an con nombramientos pol*ticos 4Fim Iyun( Foo6, $9:,
p'(s. "%"9;.
Jno de los ras(os de la revitali1acin de la burocracia 0ue la posicin
comparativamente privile(iada -ue tuvo un or(anismo piloto, el
Aonse5o de Plani0icacin Econmica 4APE;. Encabe1ado por un
viceprimer ministro, el APE 0ue destinado por Par6 a constituir un
Csuperor(anismoD del 'rea econmica 4ibid., p'(. 5;. Sus 0acultades
para coordinar la pol*tica econmica mediante el control del proceso
presupuestario se vieron real1adas por
P'(ina 5!#
mecanismos como el Aomit. de Aonsulta de los ,inistros de
Economia y por el <ec<o de -ue sus directivos eran a menudo
promovidos a puestos de conduccin en otros ministerios =Nota &>.
Aomo en el caso de Mapn, la e2istencia de un or(anismo piloto de
esta *ndole no implica -ue las pol*ticas sean incuestionadas en el resto
de la burocracia. El APE y el ,inisterio de Aomercio e Gndustria 4,AG;
suelen discrepar en lo tocante a la pol*tica industria =Nota :>, pero la
presencia de un or(anismo cuyo lidera1(o en la es0era econmica es
aceptado permite la concentracin de pericia y talento, y otor(a a la
pol*tica econmica una co<erencia de la -ue carece en un aparato
estatal no tan de0inidamente or(ani1ado.
Al asumir el poder el r.(imen de Par6, su ob5etivo pareci ser m's
bien lo(rar un total dominio del capital privado, en lu(ar de aislarse de
.l. Se amena1 con iniciar causas 5udiciales y con reali1ar
con0iscacionesB diri(entes de la industria 0ueron obli(ados a marc<ar
por las calles en seEal de i(nominia, como par'sitos corruptos. Esto
pronto se modi0ic, cuando Par6 advirti -ue para alcan1ar sus metas
econmicas precisaba contar con la capacidad empresarial y la pericia
de los (erentes privados 4Fim Eun ,ee, $9:B Fim ,youn( Soo,
$9:;. Aon el tiempo, y sobre todo en la d.cada del S:", los v*nculos
entre el r.(imen y los chaebol 4con(lomerados; m's importantes se
volvieron tan estrec<os -ue al(unos economistas -ue visitaron el pa*s
Gle(aron a la conclusin -ue Glamar a Aorea una Csociedad annimaD
era Csin duda una manera m's apropiada de describir la situacin alli
vi(enteD -ue Glamar Csociedad annimaD a Mapn 4,ason et al., $9",
citado en Aumin(s, $9:, p'(. :3;.
Al i(ual -ue en Mapn, la relacin simbitica entre el Estado y los
chaebol se 0undaba en -ue a-u.l tenia acceso al capital en un medio
en el -ue .ste escaseaba =Nota 9>. ,erced a su capacidad de
asi(nar el capital, el Estado promovi la concentracin del poder
econmico en manos de los chaebol y Cor-uest a(resivamenteD sus
actividades 48ade, $$", p'(. 3#";. al mismo tiempo, el r.(imen de
Par6 dependia de los chaebol para reali1ar la trans0ormacin industrial,
-ue era su proyecto primordial y la base de su le(itimidad.
El car'cter enrai1ado de la autonomia del Estado coreano con Par6
0ue un proceso or(ani1ado desde arriba en una medida mayor de lo
-ue lo era el prototipo 5apon.s al carecer de asociaciones intermedias
bien desarrolladas y estar centrado en un n?mero muc<o menor de
empresas. El tamaEo y la diversi0icacin de los chaebol principales los
tornaron relativamente CabarcadoresD en t.rminos sectoriales, de modo
tal -ue el pe-ueEo n?mero de actores no limit los alcances
sectoriales del proyecto com?n de acumulacin 4c0. Plson, $9#;. No
obstante, en el Estado coreano no prevalecieron las mismas
relaciones institucionales (enerali1adas con el sector privado -ue
si(naron el sistema del ,G@G, y nunca escap totalmente al peli(ro de
-ue los intereses particulares de las empresas produ5eran una
re(resin en el sentido de la apropiacin improductiva de las rentas
p?blicas. As*, al menos, lo percibian los tecncratas radicali1ados del
APE a comien1os de la d.cada del S9", -uienes pensaban -ue ya
<abia Gle(ado la <ora de -ue el Estado comen1ase a poner distancia
respecto de las pretensiones de los (randes chaebol en materia de
recursos 4Ha((ard y A<un(%in ,oon, $$";.
Aorea representa el caso limite en el cual la insercin del Estado
puede restrin(irse a unos pocos v*nculos con su entorno sin de(enerar
en la predacin particularista. El ries(o
P'(ina 5!3
opuesto, o sea, la e2istencia de la1os d.biles con el capital privado,
-ue amena1an la capacidad del Estado para obtener toda la
in0ormacin necesaria y para contar con el sector privado en su
instrumentacin e0ica1, est' representado por el se(undo disc*pulo
prominente del modelo 5apon.s en esta re(in, @ai7'n.
En @ai7'n, al i(ual -ue en Aorea, el Estado tuvo un papel central en
la acumulacin industrial, encau1ando el capital <acia inversiones de
ries(o, me5orando la idoneidad de las empresas privadas para
insertarse en los mercados internacionales y asumiendo directamente
0unciones empresariales a trav.s de las empresas p?blicas. @ambi.n
como en Aorea, su capacidad para cumplir esta misin dependi en
@ai7'n de una burocracia 7eberiana cl'sica, reclutada sobre la base
del m.rito y re0or1ada en (rado decisivo por 0ormas or(ani1ativas
e2traburocr'ticas. Aomo en el caso del Estado coreano, el r.(imen del
Fuomintan( 4en adelante F,@; se sustenta en la me1cla de una lar(a
tradicin con una trans0ormacin espectacularB pero las di0erencias en
la e2periencia <istrica de ambos pa*ses Glevaron a muy distintas
pautas de relacin con el sector privado y, por ende, a una actitud
empresarial muy di0erente en el Estado. )a trans0ormacin su0rida por
el Estado al asumir el F,@ en @ai7'n es tan Glamativa como la
e2perimentada en Aorea entre los (obiernos de Y<ee y de Par6. En el
continente, el r.(imen del F,@ <ab*a sido en (ran medida predatorio,
a(obiado por la apropiacin de las rentas p?blicas e incapa1 de
impedir -ue los intereses de los especuladores privados minaran los
proyectos econmicos o0iciales. En la isla, el partido se reestructur.
)iberado de su anti(ua base de terratenientes, y 0avorecido por el
<ec<o de -ue Cla mayor*a de los miembros m's notoriamente
corruptos y daEinosD de la elite capitalista no lo si(uieron a A<ian( Fai
S<e6 a la isla 4+old, $9&, p'(.5$;, el F,@ pudo replantear totalmente
sus v*nculos con el capital privado. )a -ue 0uera una or(ani1acin
partidaria corrompida y en la -ue imperaban las luc<as de 0acciones
se trans0orm y Gle( a aseme5arse al Estado%partido leninista -ue
aspir a ser desde el comien1o 4@un%5en A<en(, $9:;,
proporcionando as* ala burocracia una nueva 0uente de co<esin y
co<erencia or(ani1ativas, m's poderosa y estable de la -ue podr*a
<aberle brindado por si sola la or(ani1acin militar.
Dentro de este aparato estatal re0or1ado, el F,@ reuni a una
pe-uena elite de or(ani1aciones de pol*tica econmica similares, en
cuanto a su pericia y alcances, al ,G@G de Mapn o al APE de Aorea
=Nota$>. Actualmente, el Aonse5o de Plani0icacin y Desarrollo
Econmico 4APDE; es la encarnacin de los conductores de la
economia en el 'rea de la plani0icacin. No se trata de un or(anismo
e5ecutivo, sino -ue Cen t.rminos de lo -ue sucede en Mapn, se
encuentra a mitad de camino entre el ,G@G y la A(encia de
Plani0icacin EconmicaD 48ade, $$", p'(. $9;. )a P0icina de
Desarrollo Gndustrial 4PDG; del ,inisterio de Asuntos Econmicos est'
inte(rada principalmente por in(enieros y t.cnicos, y asume un papel
m's directo en las pol*ticas sectoriales. Estos dos or(anismos, como
sus e-uivalentes de Aorea y Mapn, <an atra*do tradicionalmente a los
0uncionarios m's talentosos y brillantes El resto del personal tiende a
estar constituido por miembros del F,@ -ue a la ve1 son diplomados
de la presti(iosa Jniversidad Nacional de @ai7'n 4ibid., p'(. #:;.
Sin ne(ar la trans0ormacin 0undamental -ue su0ri el aparato del
F,@, debe repararse en -ue, al i(ual -ue en Aorea, la e2istencia de
una anti(ua tradicin burocr'tica o0reci al r.(imen los cimientos
sobre los cuales pudo edi0icar. No slo <ab*a en la c?spide una
or(ani1acin partidaria -ue brindaba co<esin pol*tica, sino adem's
una burocracia econmica con considerable e2periencia (erencial. Por
e5emplo, la Aomisin de Yecursos Nacionales 4AYN;, 0undada en
$3#, contaba con un personal de #.""" miembros en $!! y
mane5aba m's de un centenar de empresas p?blicas cuyo capital
representaba, en su
P'(ina 5!!
con5unto, la mitad del capital inte(rado de todas las empresas c<inas.
Aonstitu*a, dentro del r.(imen continental, una isla de reclutamiento
relativamente basado en el m.rito, y sus e2 inte(rantes Gle(aron a
desempeEar un cometido si(ni0icativo en el mane5o de la pol*tica
industrial de @ai7'n =Nota #">.
)a dura e2periencia de ser per5udicados por los intereses
particularistas de los especuladores del continente <i1o -ue los l*deres
pol*ticos del F,@, as* como los e2 miembros del AYN, abri(aran (ran
descon0ian1a <acia el capital privado y ad<irieran seriamente a los
elementos anticapitalistas de las proclamas ideol(icas de Sun Xat
Sen. Estas inclinaciones se vieron re0or1adas en la pr'ctica por el
<ec<o de -ue en @ai7'n el 0ortalecimiento de los capitalistas implic
-ue creciera el poder de una .lite privada .tnicamente di0erenciada y
politicamente <ostil. No es de sorprender, entonces, -ue en lu(ar de
trans0erir las propiedades 5aponesas al sector privado, como
aconse5aban los asesores norteamericanos, el F,@ retuviera su
control, (enerando as* uno de los sectores p?blicos de mayor
enver(adura en todo el mundo no comunista 4@un%5en A<en(, $9:,
p'(.":B 8ade, $$", p'(. 3"#;. )o -ue si sorprende es -ue en
@ai7'n las empresas del Estado, en contraste con la norma de
ine0iciencia y el d.0icit 0inanciero -ue a menudo se consideran
in<erentes al 0uncionamiento de tales empresas, 0ueran en su mayor*a
rentables y e0icientes 4c0. 8aterbury, $$#;.
Estas empresas 0ueron un 0actor decisivo del desarrollo industrial
tai7an.s. Am.n del sector bancario, -ue era estatal 4como en la Aorea
posterior a Y<ee;, ellas 0ueron las responsables de la mayor parte de
la produccin industrial en la d.cada del [ 5" =Nota #>, y lue(o de
una cierta merma en la de $&", su participacin volvi a aumentar en
la del S:" 48ade,$$", p'(. $:;. )as empresas del Estado son
importantes, sobre todo, en las industrias b'sicas e intermedias. )a
Acer*a A<ina, por e5emplo, <a permitido a @ai7'n competir en el
mercado 5apon.s con las empresas e2portadoras de acero de la
PADE y superarlas 4Iruce, $93, citado en 8ade, $$", p'(. $$;.
Este sector no slo <a <ec<o aportes empresariales directos, sino -ue
o0rece adem's un medio apto para la capacitacin de los directivos
econmicos del (obierno central =Nota ##>. As* pues, en @ai7'n la
pol*tica econmica se (enera a partir de Cuna poco comprendida pero
aparentemente vi(orosa red, -ue conecta las o0icinas econmicas del
(obierno central con las empresas p?blicas =y> los bancos estatalesD
48ade, $$", p'(. #$5;.
)o notable, al comparar @ai7'n con Aorea y Mapn, es el (rado de
ausencia del sector privado tai7an.s en las redes de 0ormacin de la
pol*tica econmica. Aun cuando la tendencia actual es Ce2pandir e
institucionali1ar los aportes decisorios de los industriales, 0inancistas y
otrosD 4ibid., p'(. #$3;, el Estado del F,@ y el capital privado
4principalmente tai7an.s; <an mantenido relaciones <istricas lo
bastante distantes como para plantearse si el enrai1amiento es,
realmente, un componente indispensable del Estado desarrollista.
Sin duda, el Estado opera con e0icacia en @ai7'n pese a -ue los
la1os de su red p?blica%privada son menos densos -ue en las
versiones coreana o 5aponesa del Estado desarrollista. No obstante,
no <ay -ue e2a(erar su 0alta de insercinB no se encuentra para nada
aislado del sector privado. +old <a seEalado los estrec<os v*nculos
entre el Estado y
P'(ina 5!5

el incipiente sector te2til en la d.cada del S5", as* como el papel clave
de intermediacin -ue cumpli el Estado en la industria de los
semiconductores en la del S:". 8ade apunta -ue los 0uncionarios de la
PDG dedican una parte sustancial de su tiempo a visitar empresas,
participando en al(o muy seme5ante a la Corientacin administrativaD
del ,G@G 4ibid., p'(.#9!;. En su an'lisis de las ne(ociaciones entre los
productores de materias primas y las empresas de la industria de las
0ibras sint.ticas, da un e5emplo revelador de la intima interaccin del
Estado con el capital privado. Si bien en las ne(ociaciones 0ormales
participaron slo la asociacin industrial, de inte(racin vertical <acia
aba5o 4la Asociacin de Nibras Arti0iciales;, y un monopolio interno
4asociacin con5unta entre el Estado y la ,NA;, de inte(racin vertical
<acia arriba, los 0uncionarios estatales intervinieron permanentemente
4ibid., p'(. #9; a 0in de ase(urar -ue no corrieran peli(ro, a ra*1 de
los con0lictos privados irresueltos, ni la inte(racin <acia atr's con
productos intermedios, ni la competitividad e2portadora de los
0abricantes de te5idos. Si bien en @ai7'n las redes p?blico%privadas
in0ormales pueden ser menos densas -ue en los otros dos pa*ses, a
todas luces son esenciales para la pol*tica industrial.
Adem's de de0inir los limites a los -ue el enrai1amiento puede ser
reducido, el caso tai7an.s pone de relieve la relacin simbitica entre
la autonomia estatal y la preservacin de la competencia en el
mercado. )a 0uncin de preservar las relaciones de mercado, propia
de la autonomia estatal, es tambi.n decisiva en Aorea y Mapn, pero
m's notoria en @ai7'n 4c0. Ha((ard, $$", p'(s. !!%!5;.
El me5or e5emplo lo o0rece la evolucin de la industria te2til 4c0. Evans
y A<ien%6uo Pan(, $9:;. A comien1os de la d.cada del S5", F. X. Xin,
de5ando de lado los conse5os de sus asesores econmicos 0ormados
en Estados Jnidos, resolvi -ue @ai7'n debia tener una industria te2til
propia. El resultado 0ue el Cplan de reor(ani1acin te2tilD -ue, al
proporcionar un mercado se(uro y materias primas, minimi1 el ries(o
empresarial de entrada a dic<a industria y lo(r atraer el in(reso de
capital privado. En esta 0ase inicial, el Estado brind apoyo a la
manera cl'sica <irsc<maniana, induciendo decisiones de inversin y
estimulando la o0erta de capacidad empresarial 4c0. +old, $9&, p'(.
:"B Pan( A<ien Fuo, $9:, p'(s. &:%&$;.
Este plan de reor(ani1acin slo 0ue inusual en cuanto al (rado de
participacin del Estado para ase(urar la obtencin de dic<a
capacidadB por lo dem's, 0ue muy seme5ante a las medidas adoptadas
por la mayor*a de los pa*ses latinoamericanos en las primeras 0ases
de su industriali1acin. )o e2traEo 0ue -ue el plan de reor(ani1acin
no se convirti en instrumento de los empresarios -ue <ab*a
(enerado. En lu(ar de ello, el r.(imen del F,@ e2puso (radualmente
a sus Ccapitalistas de invernaderoD a los ri(ores del mercado, <aciendo
-ue las cuotas de e2portacin dependiesen de la calidad y precio de
los bienes, despla1ando poco a poco los incentivos <acia las
e2portaciones y, por ?ltimo, reduciendo con el tiempo la proteccin
=Nota #3>. As*, el Estado pudo 0avorecer el sur(imiento de un mercado
libre en ve1 de la creacin de re0u(ios para la obtencin de rentas
publicas. Sin la autonom*a -ue permit*a el poderoso aparato
burocr'tico, <abr*a sido imposible imponer las incomodidades de la
libertad de competencia a un con5unto tan con0ortable de empresarios.
Este e5emplo con0irma lo dic<o antes con respecto al enrai1amiento y
la autonom*a en Mapn. Es poco probable -ue el capital privado, sobre
todo si est' or(ani1ado en estrec<as redes oli(oplicas, sea una
0uer1a pol*tica en 0avor de los mercados competitivos. Adem's,
P'(ina 5!&
un Estado -ue sea el re(istro pasivo de los intereses oli(oplicos
tampoco puede dar a esas empresas privadas lo -ue ellas no est'n
dispuestas a conse(uir por si mismas. Slo un Estado capa1 de obrar
en 0orma autnoma puede proporcionar este esencial bien colectivo.
)a insercin es indispensable para la in0ormacin y la instrumentacin,
pero sin la autonomia, de(enera en un Csuperc'rtelD -ue, como todos
los carteles, apunta a prote(er a sus miembros de cual-uier cambio en
el statu -uo.
Ninalmente, otra caracter*stica no menos importante del Estado
desarrollista es bien ilustrada por el caso tai7an.s. Si bien el Estado
tai7an.s <a intervenido pro0undamente en varios sectores, <a sido
sumamente selectivo en estas intervenciones. En las palabras de
8ade, la burocracia opera all* al modo de un Cmecanismo de 0iltradoD,
diri(iendo la atencin de los e5ecutores de las pol*ticas p?blicas y del
sector privado <acia productos y procesos decisivos para el
crecimiento industrial 0uturo 48ade, $$", p'(. ##&;. Aomo el resto de
la estrate(ia del F,@ en @ai7'n, esta selectividad 0ue en parte una
reaccin 0rente a la e2periencia previa en el continenteB conociendo los
desastres provocados por la <ipertro0ia del aparato estatal, el F,@
estaba resuelto a administrar bien su capacidad burocr'tica en el
nuevo medio =Nota #!>. Sin embar(o, la selectividad parecer*a ser un
ras(o (eneral del Estado desarrollista. Mo<nson describe de -u.
manera el Estado 5apon.s, -ue <ab*a conocido la intervencin
detallada y directa en el per*odo anterior a la Se(unda +uerra ,undial,
lue(o de .sta se limit a una participacin econmica
estrat.(icamente seleccionada 4Mo<nson,$9#;, y P6imoto Gle(a
incluso a decir -ue en t.rminos de su ma(nitud (lobal, el Estado
5apon.s podr*a ser considerado DminimalistaD 4P6imoto, $9$;.
#a din"mica de los estados desarrollistas
A esta altura, ya debe resultar claro cu'les son los ras(os
estructurales m's salientes del Estado desarrollista. )a co<erencia
corporativa le permite resistir las incursiones de la mano invisible de la
ma2imi1acin individual de los 0uncionariosB en lo interno, predominan
en .l las caracter*sticas 7eberianas. El reclutamiento meritocr'tico
sumamente selectivo y las satis0acciones proporcionadas por una
lar(a carrera burocr'tica crean ad<esin y un sentimiento de
co<erencia corporativa. )os estados desarrollistas <an alcan1ado una
e2traordinaria capacidad administrativa, pero adem's <an limitado sus
intervenciones a las necesidades estrat.(icas de un proyecto
trans0ormador, utili1ando su poder para imponerse en 0orma selectiva
a las 0uer1as del mercado. El a(udo contraste entre el car'cter
burocr'tico, patrimonialista, del Estado predatorio y la *ndole m's
directamente 7eberiana de los Estados desarrollistas deber*a <acer
re0le2ionar a -uienes atribuyen la ine0icacia de los Estados del @ercer
,undo a su naturale1a burocr'tica. )a 0alta de una aut.ntica
burocracia estar*a m's cerca de constituir el dia(nstico correcto.
Al mismo tiempo, el an'lisis de los casos del Este asi'tico <a puesto
de relieve -ue los elementos no burocr'ticos de la burocracia pueden
ser tanto o m's importantes -ue los elementos no contractuales del
contrato 4Yuesc<emeyer y Evans, $95;. Yedes in0ormales de <onda
rai(ambre <istrica o cerradas or(ani1aciones partidarias o militares
incrementaron la co<erencia de las burocracias del Este asi'tico. Xa
sea -ue estos la1os se basen en el compromiso con una institucin
corporativa paralela o en el rendimiento educativo, re0uer1an el
car'cter vinculante de la participacin en la estructura de la
or(ani1acin 0ormal, en ve1 de debilitarlo, como sucede con las redes
in0ormales 0undadas en el parentesco o en las estrec<as lealtades
lu(areEas dentro del es-uema predatorio.
P'(ina 5!:

Jna ve1 -ue lo(ra li(ar el comportamiento de los 0uncionarios con la
consecucin de sus propsitos colectivos, el Estado puede actuar con
cierta independencia respecto de las presiones particularistas de la
sociedad. Sin embar(o, la autonomia del Estado desarrollista di0iere
totalmente de la dominacin absolutista, carente de toda 0inalidad,
propia del Estado predatorio. No se trata de una autonomia relativa, en
el sentido estructural mar2ista de estar constreEido por los
re-uerimientos (en.ricos de la acumulacin de capital, sino -ue se
trata de una autonomia inserta en una serie de la1os sociales
concretos, -ue li(an al Estado con la sociedad y suministran canales
institucionales para la ne(ociacin y rene(ociacin continua de los
ob5etivos y pol*ticas.
Para comprender cmo sur(i esta 0eli1 combinacin de
enrai1amiento y autonom*a, es menester ver al Estado desarrollista en
el conte2to de una con5uncin de 0actores internos e internacionales.
)os Estados desarrollistas del Este asi'tico iniciaron el per*odo de la
pos(uerra con el le(ado de una anti(ua tradicin burocr'tica y una
considerable e2periencia, previa a la (uerra, de intervencin
econmica directa 4en Aorea y @ai7'n ba5o el colonialismo 5apon.s;.
)a Se(unda +uerra ,undial y sus secuelas <icieron -ue -uedaran en
un medio social inusual. )as elites a(rarias tradicionales <ab*an sido
die1madas, los (rupos industriales estaban desor(ani1ados y
descapitali1ados, y los recursos e2ternos se canali1aban a trav.s del
aparato estatal. El resultado de la (uerra Rincluida, irnicamente, la
ocupacin norteamericana de Mapn y AoreaR increment
cualitativamente la autonomia de estos Estados 0rente a las elites
privadas internas 4c0. Mo<nson, $9#B Pan( A<ien Fuo,$9:;. )a
combinacin de una capacidad burocr'tica acumulada a lo lar(o de la
<istoria y una autonomia (enerada por la coyuntura los ubic en una
e2cepcional posicin <istrica.
A la ve1, la autonom*a del Estado se <allaba limitada por el conte2to
(eopolitico y econmico internacional. Estos Estados no eran libres,
por cierto, de <acer la <istoria a su anto5o. Si bien ese conte2to
internacional e2clu*a la e2pansin militar, (ener claras amena1as
e2ternas. )a e2pansin econmica no slo era la base para apuntalar
la le(itimidad, sino tambi.n para mantener una capacidad de0ensiva
0rente a tales ries(os. )a <e(emon*a norteamericana por un lado y el
e2pansivo comunismo asi'tico por el otro no les de5aban muc<as
opciones m's -ue con0iar 0undamentalmente en el capital privado
como instrumento de industriali1acin. El entorno conspiraba para
(enerar la conviccin de -ue la supervivencia del r.(imen e2i(*a una
r'pida industriali1acin basada en el mercado. Su pe-ueEo tamaEo y
su 0alta de recursos tornaron obvio el papel de la competitividad de las
e2portaciones para el .2ito de la industriali1acin.
)a necesidad de industriali1arse Glev a estos pa*ses a promover el
crecimiento del capital industrial nacional. Su e2cepcional autonom*a
les permiti mane5ar 4al menos en un principio; la creacin de los la1os
-ue li(an al capital con el Estado. De esta con5uncin sur(i el tipo de
autonom*a enrai1ada -ue si(n a estos Estados en los per*odos de su
m's notable crecimiento industrialL un proyecto compartido por un
aparato burocr'tico muy desarrollado y una serie relativamente bien
or(ani1ada de actores privados capaces de actuar con inteli(encia y
en 0orma descentrali1ada.
Aiertos estudios recientes su(ieren -ue la autonomia enrai1ada no es
un ras(o est'tico del Estado desarrollista. A di0erencia de lo -ue ocurre
con el dominio absolutista del Estado predatorio, -ue parece
auto0ortalecerse, la autonomia enrai1ada se <a cavado su propia 0osa
en un (rado sorprendente. El propio .2ito del Estado desarrollista para
estructurar la acumulacin del capital industrial <a modi0icado la
naturale1a de las relaciones entre el capital y el Estado. A medida -ue
el capital privado se <a vuelto menos dependiente de los recursos
0iscales, el dom*nio relativo del Estado <a disminuido. )a in0luencia del
,G@G en la d.cada del S9" no es comparable a la -ue tuvo en la edad
dorada
P'(ina 5!9
de la d.cada del S5" y comien1os de la si(uiente. El chaebol coreano
puede <oy apelar directamente al mercado internacional de capitales
48oo Mun(%en, $$; y, consecuentemente, la capacidad del Estado
para vetar sus proyectos se <a erosionado =Nota #5>.
Asimismo, a medida -ue las carreras pro0esionales en el sector
privado se vuelven m's (rati0icantes, <a empe1ado a des(astarse la
capacidad del aparato estatal para convocar la lealtad de los
especialistas m's talentosos recibidos en las me5ores universidades.
Por e5emplo, 8ade seEala -ue la proporcin de licenciados y de
doctores -ue in(resaron a la 0uncin p?blica en @ai7'n se redu5o
sustancialmente, en tanto -ue aument la de los -ue entran al sector
privado 48ade, $$", p'(s. #9;, lo cual no debe sorprendernos dada
la creciente di0erencia de sueldos entre el sector p?blico y el privado.
A?n est' por verse si ser' posible preservar, 0rente a estas
tendencias, el tradicional es$rit de cor$s de la burocracia y su
co<erencia corporativa. )o -ue es m's 0undamental, el lo(ro de
me5ores niveles de vida <a tornado m's di0icultoso le(itimar un
proyecto nacional e2clusivamente sobre la base de su aporte al
crecimiento del PIG. El resur(imiento de las e2i(encias distributivas,
tanto pol*ticas como econmicas, no se amolda bien a las estructuras
burocr'ticas y las redes de elite -ue auspiciaron el proyecto ori(inal de
acumulacin industrial =Nota #&>.
No <ay motivos para suponer -ue el Estado desarrollista persistir' en
la 0orma en -ue a-u* se lo describe, ni para pensar -ue si estos
aparatos estatales mantuvieran su 0orma actual podr*an satis0acer las
metas sociales 0uturas. Demostraron ser instrumentos 0ormidables
para impulsar la acumulacin de capital industrial, pero muy
probablemente deber*an ser trans0ormados si se pretende abordar con
ellos los problemas y oportunidades (enerados por el .2ito de su
proyecto ori(inal.
Brasil ' la I!ia% casos (i!ter#eios)
Jna ve1 establecido el contraste entre la autonomia enrai1ada de los
Estados desarrollistas del Este asi'tico y el absolutismo inco<erente
del r.(imen predatorio del Kaire, ya es <ora de ver cmo es dable
combinar de diversas maneras elementos procedentes de estos dos
tipos ideales a 0in de producir resultados -ue no sean puramente
predatorios ni puramente desarrollistas. Irasil y la lndia suministran
amplios e5emplos de la combinacin de elementos del tipo ideal
desarrollista con caracter*sticas -ue nie(an el aislamiento 7eberiano y
socavan la insercin.
Ambos Estados <an auspiciado una trans0ormacin si(ni0icativa de
sus respectivos pa*ses. )a Gndia, pa*s incre*blemente se(mentado, con
una enorme poblacin a(raria -ue vive en una pobre1a desesperante
y cuya base de recursos se est' des(astando velo1mente, lo(r pese
a ello una industriali1acin considerable y tasas de crecimiento muy
respetables en la d.cada del S5" y comien1os de la si(uienteB lue(o de
tambalearse en la d.cada del S:", en los S9" el pa*s <a vuelto a crecer
con rapide1. Irasil tuvo altas tasas de crecimiento en toda la
pos(uerra y e2periment un mila(roso impulso industriali1ador en la
d.cada del S:". El deterioro del Cmila(ro brasileEoD en los anos S9"
min sus pretensiones de convertirse en un Estado desarrollista, pero
Aorea bien podr*a envidiarle los cuantiosos e2cedentes comerciales
-ue su industria continuaba (enerando a 0ines de esa d.cada.
P'(ina 5!$
%rasil
Jn c?mulo de estudios <istricos y contempor'neos <an puesto en
claro las di0erencias entre Irasil y el tipo ideal de Estado desarrollista
=Nota #:>. Estas di0erencias comien1an con una simple cuestinL el
modo en -ue se obtienen los puestos p?blicos. Iarbara +eddes <a
descripto las 0acultades inusuales con las -ue cuenta el e5ecutivo para
<acer desi(naciones pol*ticas y la correspondiente di0icultad de Irasil
para instituir m.todos de reclutamiento meritocr'ticos 4+eddes, $9&;.
Ien Sc<neider puntuali1a -ue si los primeros ministros 5aponeses
suelen nombrar al(unas decenas de 0uncionarios y los presidentes
norteamericanos al(unos centenares, los presidentes brasileEos
nombran millares 4Sc<neider, $9:a, p'(s. 5, ##, &!!;. No Glama la
atencin, entonces, -ue el Estado brasileEo sea 0amoso como cabide
de em$rego 40uente de empleo; y se pueble sobre la base de las
cone2iones personales m's -ue de la idoneidad.
)as consecuencias ne(ativas de este 0avoritismo se e2acerban por el
tipo de carrera pro0esional -ue estimula un sistema de este tipo. En
lu(ar de apuntar a bene0icios de lar(o pla1o a trav.s de promociones
0undadas en un desempeEo si(ni0icativo para su or(ani1acin, los
burcratas brasileEos abordan carreras puntuales, si(nadas por los
ritmos de las cambiantes conducciones pol*ticas y el peridico
sur(imiento de nuevos or(anismos. En una encuesta reali1ada en
$9: entre #9 0uncionarios brasileEos, Sc<neider comprob -ue
cambiaban de or(anismo cada cuatro o cinco aEos. Dado -ue los
titulares de los cuatro o cinco niveles superiores de la mayor*a de las
or(ani1aciones son nombrados desde 0uera, la ad<esin duradera a
.stas slo rinde bene0icios limitados y la 0ormacin de un ethos y de
una pericia ?til para el or(anismo y para la pol*tica en cuestin se
torna di0*cil. Hay entonces pocas motivaciones -ue limiten estrate(ias
orientadas al bene0icio individual y pol*tico =Nota #9>.
Gmposibilitados de trans0ormar a la burocracia en su con5unto, los
diri(entes brasileEos se empeEaron en crear reductos de e0icienciaD
dentro de la burocracia 4+eddes,$9&, p'(. "5;, moderni1ando
(radualmente el aparato del Estado en lu(ar de someterlo a una
trans0ormacin amplia 4c0. Sc<mitter, $:B Sc<neider, $9:a, p'(.
!5;. El Ianco Nacional de Desarrollo 4INDE;, especialmente
0avorecido por Fubitsc<e6 en la d.cada del S5" como instrumento de
su desarrollismo, 0ue <asta <ace poco un buen e5emplo de un reducto
de e0iciencia =Nota #$>. A di0erencia del resto de la burocracia
brasileEa, el INDE brindaba Duna clara carrera pro0esional, con
obli(aciones vinculadas al desarrollo y a una .tica de la 0uncin
p?blicaD 4Sc<neider, $9:a;. En los comien1os de su vida institucional
4en $5&;, el INDE inau(ur un sistema de e2'menes p?blicos para la
incorporacin de 0uncionarios. Se dictaron normas contrarias al
rec<a1o arbitrario de las opiniones de los t.cnicos del banco por parte
de sus superiores. Jna slida mayoria de los directores del INDE
procedia del propio banco, en el cual sur(i un n*tido es$rit de cor$s
48illis, $9&;.
P'(ina 55"
Es natural -ue or(anismos como el INDE sean m's e0icaces para un
plan desarrollista -ue los sectores tradicionales de la burocracia
brasileEa =Nota 3">. De acuerdo con +eddes, los proyectos del Plan de
,etas de Fubitsc<e6 -ue estaban ba5o la 5urisdiccin de (rupos
e5ecutivos o de traba5o y con el patrocinio 0inanciero del INDE
cumplieron un "# U de sus ob5etivos, en tanto los proyectos a car(o
de la burocracia tradicional slo cumplieron un 3# U 4+eddes, $9&,
p'(. &;. Aomo el INDE era una de las principales 0uentes de
pr.stamos de inversin a lar(o pla1o, su pro0esionalismo estimul a
otros sectores a me5orar su desempeEo =Nota 3>. @endler 4$&9;
seEala, por e5emplo, -ue la necesidad de competir por sus 0ondos 0ue
un aliciente notable para el me5oramiento de las propuestas elevada
por las compaEias de (eneracin de electricidad de Irasil 4c0. tambi.n
Sc<neider, $9:a, p'(. !3;.
Por des(racia, los reductos de e0iciencia tienen varias desventa5as.
En la medida en -ue est'n rodeados por un mar de normas
clientel*sticas tradicionales, dependen de la proteccin personal de los
presidentes. +eddes 4$9&, p'(. $:;, por e5emplo, tra1a la crnica de
la decadencia en la e0icacia del Departamento Administrativo de
Servi\o Publico 4DASP;, creado por Var(as en $39 como parte del
Estado Novo, cuando de5 de contar con el amparo de .ste. 8illis
4$9&; destaca la su5ecin del INDE al apoyo presidencial, tanto en lo
tocante a la de0inicin de sus 0inalidades como a su capacidad para
mantener su inte(ridad institucional. El incrementalismo, o re0orma por
adicin, suele dar por resultado una e2pansin mal coordinada y torna
muc<o m's di0*cil lo(rar una selectividad estrat.(ica. )os militares
brasileEos, -ue cuando tomaron el poder mani0estaron su intencin de
reducir en #"".""" los car(os p?blicos, terminaron creando
Ccentenares de nuevos or(anismos y empresas, muc<os de ellos
redundantesD =Nota 3#>. El intento de moderni1ar por via de una
adicin 0ra(mentada mina tambi.n la co<erencia or(ani1ativa del
aparato estatal en su con5unto. Al a(re(ar nuevas pie1as al con5unto,
lo -ue sur(e es una estructura cada ve1 m's (rande y barroca. El
aparato resultante es Cse(mentadoD 4Iar1elay, $9&;, CdivididoD
4Abranc<es, $:9; o C0ra(mentarioD 4Sc<neider, $9:a;. Es una
estructura -ue no slo di0iculta la coordinacin de las pol*ticas
p?blicas, sino -ue 0omenta las soluciones personalistas.
As* como la estructura interna del aparato estatal brasileEo reduce su
capacidad para imitar el desempeEo de los Estados desarrollistas del
Este asi'tico, la *ndole de su insercin torna m's arduo elaborar un
proyecto de trans0ormacin industrial en com?n con las .lites
industriales. Si bien el Estado brasileEo <a sido una presencia
permanente poderosa en el desarrollo social y econmico del pa*s
desde la .poca de la Aolonia, es importante tener presente -ue, como
<an destacado Nernando Jric<oc<ea, Mos. ,urilo de Aarval<o y otros,
C)a e0iciencia del (obierno dependi =...> de la cooperacin de la
oli(ar-uia terratenienteD 4Jricoec<ea, $9", p'(. 5#;. A despec<o del
peso creciente del capital industrial en la economia, el duradero le(ado
del poder rural si(ue plasmando el car'cter del Estado. Ha(opian
ar(umenta -ue las elites rurales contempor'neas procuran cada ve1
m's utili1ar el Estado como medio para re0or1ar sus redes clientelistas
tradicionales 4Ha(opian, $9:;. Asi, en ve1 de centrarse en su relacin
con el capital industrial, el Estado <a tenido -ue lidiar siempre al
mismo tiempo con las elites tradicionales amena1adas por la
con0lictiva trans0ormacin de las relaciones de clase rurales.
P'(ina 55
Al mismo tiempo, los v*nculos con el capital industrial se vieron
complicados por la temprana y masiva presencia en el mercado
interno del capital industrial transnacional =Nota 33>. )a amena1a de
dominacin por parte de las empresas transnacionales 4en adelante,
E@; cre un clima de nacionalismo de0ensivo y volvi m's di0*cil
imponer disciplina al capital nacional. Es muc<o m's arduo obli(ar al
capital industrial a en0rentarse con el mercado 4como <i1o F. X. Xin con
la industria te2til tai7anesa; cuando el capital transnacional es el
probable bene0iciario de cual-uier borrasca de destruccin creativa.
)os problemas provocados por las divisiones en las elites
econmicas dominantes 0ueron e2acerbados por la naturale1a de las
estructuras del Estado. Adem's, la 0alta de una estructura burocr'tica
estable impidi establecer v*nculos re(ulares del tipo de una
Corientacin administrativaD con el sector privado, e impuls la
interaccin p?blico%privado por canales individuales. Gncluso el r.(imen
militar, -ue 0ue el -ue m's posibilidades estructurales tuvo para
aislarse de las presiones clientelistas, mostr ser inepto para crear una
relacin de orientacin administrativa con la elite industrial nacional
=Nota3!>. El r.(imen era Cmuy le(*timo ante la bur(uesia nacional,
pero no estaba conectado a .sta por nin(?n sistema bien
institucionali1ado de enlacesD 4Evans, $9#, p'(. S%##;. En lu(ar de
institucionali1arse, las relaciones se individuali1aban, cobrando la
0orma de lo -ue Aardoso 4$:5; Glam Canillos burocr'ticosDL pe-uenos
(rupos de industriales se conectaban con (rupos i(ualmente
pe-ueEos de burcratas, por lo com?n a trav.s de al(?n 0uncionario
-ue actuaba como pivote. Aomo seEala Sc<neider 4$9:b, p'(s. #3"%
3;, el c'racter personali1ado y ad <oc de estos enlaces los vuelve
poco con0iables para los industriales y arbitrarios en cuanto a sus
resultados. Son, en s*ntesis, lo opuesto del tipo de la1os entre Estado
y sociedad -ue describen Samuels y otros autores en sus an'lisis del
Estado desarrollista.
En (eneral, esta lectura de la estructura interna y los la1os e2ternos
del Estado brasileEo es con(ruente con la -ue5a de Sc<neider 4$9:a,
p'(. !; en el sentido de -ue Cla estructura y modo de operacin del
Estado brasileEo le impedir'n cumplir incluso con las 0unciones
m*nimas de (obiernoD. No obstante, importa destacar -ue, pese a
estos problemas, el Estado brasileEo <a actuado con e0icacia
empresarial en una variedad de es0eras industriales, -ue sin duda son
las -ue contribuyeron a su crecimiento e industriali1acin a lar(o
pla1o. Aomo es de suponer, sus .2itos se dieron en las 'reas en -ue
las or(ani1aciones estatales relevantes (o1aban de una e2cepcional
capacidad y co<erencia. A su ve1, estas entidades estatales
co<erentes descansaban en un con5unto m's e0ica1,
institucionalmente <ablando, de enlaces con el sector privado, -ue es
precisamente la pauta notoria en los Estados desarrollistas del Este
asi'tico.
Jn buen e5emplo es el estudio de S<apiro 4$99, p'(. 5:; sobre el
papel del +rupo E2ecutivo para a Gndustria Automobilistica 4+EGA; en
el establecimiento de la industria automotri1 brasileEa a 0ines de la
d.cada del S5" y comien1os de la del S&". Aoncluye esta autora -ue,
en l*neas (enerales, Cla estrate(ia brasileEa 0ue un .2itoD, y -ue la
capacidad de plani0icacin y los subsidios otor(ados por el Estado a
trav.s del +EGA 0ueron decisivos para inducir las inversiones
re-ueridas. El +EGA obr a manera de un minior(anismo piloto,
especi0ico para el sector. Dado -ue en .l se reun*an representantes de
todos los or(anismos -ue necesitaban aprobacin para sus planes,
Cpudo implementar su pro(rama con
P'(ina 55#
independencia de la 0ra(mentacin en cuanto a la e5ecucin de las
pol*ticasD -ue a0ectaba al Estado en su con5unto 4ibid., p'(. ;. Su
poder de brindar decisiones predecibles y oportunas 0ue
important*simo para la reduccin del ries(o, en lo tocante a las E@
cuyas inversiones se re-uerian. Adem's, y tambi.n en esto el +EGA se
aseme5 al ,G@G o el PDG, CdesempeE un papel coordinador cr*tico
entre los 0abricantes de pie1as y los encar(ados del monta5eD 4ibid.,
p'(. 59;.
El desarrollo posterior de la industria petro-u*mica mostr una
variante aun m's poderosa de autonomia enrai1ada 4Evans, $9,
$9#, $9:;. @rebat 4$93; a0irma -ue la inversin en la industria
petro-u*mica, liderada por el Estado, a<orr divisas y 0ue
econmicamente ra1onable, teniendo en cuenta los costos de
oportunidad del capital -ue ala sa1n prevalec*an 4Evans, $9;. En el
cora1n mismo de esta iniciativa se <allaba Petrobr's, la entidad m's
autnoma y de mayor co<erencia corporativa dentro del sistema de
empresas del Estado. Sin embar(o, la densa red de la1os establecidos
para li(ar el sistema de Petrobr's con el capital privado, tanto interno
como transnacional, no 0ue menos decisiva para el e2plosivo aumento
de la capacidad petro-u*mica de Irasil en la d.cada del S:".
De estos e5emplos sectoriales emer(e una neta di0erencia (lobal
entre el Estado brasileEo y el desarrollista ar-uet*pico. )a autonomia
enrai1ada es en .l un atributo parcial m's -ue (eneral, limitado a
determinados reductos de e0iciencia. )a perduracin de ras(os
clientel*sticos y patrimonialistas impidi la edi0icacin de una
co<erencia corporativa al estilo 7eberiano. A la lu1 de la comple5a y
controvertida estructura de la elite brasileEa no es de e2traEar -ue la
autonomia enrai1ada si(a siendo parcial.
#a lndia
En la Gndia, el Estado se sit?a, con m's ambi(]edad aun -ue en
Irasil, en el espacio -ue e2iste entre el Estado predatorio y el
desarrollista. Su estructura interna, al menos en la c?spide, se
aseme5a a la norma 7eberiana, pero sus v*nculos con la complicada
estructura social del pa*s socava m's completamente su capacidad de
accin. Sus cr*ticos m's ri(urosos lo consideran claramente predatorio
y a0irman -ue su e2pansin <a sido talve1 la causa principal del
estancamiento de la Gndia 4p. e5. )al, $99;. Ptros autores, como
Pranab Iard<an 4$9!;, adoptan el punto de vista contrario, aduciendo
-ue la inversin estatal 0ue esencial para el crecimiento industrial de la
Gndia en la d.cada del S5" y comien1os de la del S&", y -ue el replie(ue
del Estado y su renuencia a asumir una postura desarrollista m's
emprendedora 0ue uno de los 0actores importantes del crecimiento
comparativamente lento del pa*s en las d.cadas del S&" y el S:".
En el momento de la independencia, el Servicio Aivil de la Gndia 4SAG;
constitu*a la cima de una venerable burocracia y la culminacin de una
tradicin -ue se remontaba a la .poca del imperio ,u(<al 4Yudol0 y
Yudol0, $9:;. Sus ."" miembros 0ormaban una elite presti(iosa,
-ue suministr el Cmarco de acero del imperioD durante dos centurias
4@aub, $&$, p'(. 3;. Su sucesor, el Servicio Administrativo de la Gndia
4SAG;, llev adelante esa misma tradicin. El in(reso a .l se produce a
trav.s de un e2amen Glevado a cabo en todo el pa*s y -ue, al menos
en el pasado, <a sido tan competitivo como sus e-uivalentes del Este
asi'tico =Nota 3&>. Si bien la educacin no se centra en una ?nica
universidad nacional, como ocurre en esta ?ltima re(in, las redes
solidarias se ven re0or1adas por el <ec<o de -ue cada tanda de
reclutas pasan un aEo 5untos en la Academia Nacional de la
Administracin P?blica =Nota 3&>.
P'(ina 553
A pesar de una <onda tradicin <istrica de slida burocracia estatal,
las tradiciones coloniales <eredadas por el SAG no 0ueron en modo
al(uno una clara venta5a desde la perspectiva del desarrollo. )a
asimilacin de la cultura imperial y la 0ormacin <uman*stica eran
criterios decisivos para ser aceptado en el SAG. Aun despu.s de la
partida de los in(leses, los e2'menes -ue se toman en el SAG se
si(uen dividiendo en tres partesL len(ua y literatura in(lesas, redaccin
en in(l.s y conocimientos (enerales =Nota 3:>. Por supuesto, una
persona con buena cultura (eneral podr*a desempeEarse bien,
siempre y cuando las pautas de la carrera administrativa le brindaran
la oportunidad de ad-uirir (radualmente los conocimientos y
<abilidades t.cnicos indispensables. Por des(racia, en (eneral no se
o0rece esta clase de oportunidades. )a carrera administrativa se
caracteri1a por el mismo tipo de rotacin r'pida de personal -ue
identi0ica ala burocracia brasileEa. Por e5emplo, los Yudol0 in0orman
-ue los altos e5ecutivos de la industria petro-u*mica se mantienen en
un mismo car(o alrededor de -uince meses, en promedio 4Yudol0 y
Yudol0, $9:, p'(. 3!;. Am.n de los problemas provocados por la
propia tradicin del SAG, es cuestionable -ue el Cmarco de aceroD se
<aya mantenido inclume. )os Yudol0 ar(umentan -ue <a <abido una
Cerosin de las instituciones estatalesD al menos desde la muerte de
Ne<ru 4ibid., cap. #;. Estudios de campo contempor'neos <an
comprobado -ue la corrupcin no slo es end.mica sino abrumadora
4p. e5., 8ade, $95;. )a erosin aludida puede deberse en parte a los
problemas propios de la burocracia, pero una 0uente m's (rave de
di0icultad parecer*an ser los inconvenientes para establecer
cone2iones con la estructura social circundante. En un CEstado
subcontinental, multinacionalD como la Gndia, las relaciones entre el
Estado y la sociedad son cualitativamente m's comple5as -ue en el
Este asi'tico 4Yudol0 y Yudol0, $9:;. Dadas las deseconom*as de
escala in<erentes a las or(ani1aciones administrativas, se re-ueriria
un aparato burocr'tico de e2traordinaria capacidad para producir
resultados comparables a los -ue pueden obtenerse en una isla de
veinte millones de <abitantes =@ai7'n> o en una pen*nsula de cuarenta
millones =Aorea>. )as divisiones de clase, .tnicas, reli(iosas y
re(ionales complican aun m's las di0icultades administrativas.
Desde los tiempos de la independencia, la supervivencia pol*tica de
los re(*menes <ind?es <a e2i(ido simult'neamente complacer a una
clase terrateniente de poder permanente y a un con5unto sumamente
concentrado de capitalistas industriales. )os intereses comunes de los
(randes terratenientes y de los millones de Ccapataces capitalistasD de
la campaEa dan a este (rupo un aplastante peso pol*tico 4ibid.;. al
mismo tiempo, (randes empresas, como @atas y Iirlas, deben se(uir
en pie 4Encarnation, $$", p'(. #9&;. Aomo estas ?ltimas no tienen
nin(?n proyecto de desarrollo en com?n con los terratenientes, la elite
as* dividida se en0renta con el Estado en busca de la obtencin de
venta5as particularistas. En los t.rminos de Iard<an, componen Cuna
la2a y <etero(.nea coalicin dominante, preocupada por apoderarse
desen0renada y an'r-uicamente de las recursos p?blicosD=Nota 39>.
)a micropol*tica de las interacciones entre el sector p?blico y el
sector privado disminuye aun m's la posibilidad de -ue el Estado
condu1ca un proyecto co<erente de
.P'(ina 55!
desarrollo. Histricamente, el veterano 0uncionario protot*pico del SAG
era un bra<m'n an(l0ilo, cuyas inclinaciones ideol(icas apuntaban a
un socialismo 0abiano. )o m's probable era -ue los capitalistas
privados con -ue mantenia trato 0uesen de una casta in0erior, tuviesen
di0erentes pre0erencias culturales y una ideolo(ia contraria. Si bien
estos estereotipos <an ido cambiando con el tiempo, a?n 0alta un
discurso compartido y una concepcin com?n a partir de los cuales
pudiera edi0icarse un proyecto con5unto, y la ?nica alternativa 0rente al
estancamiento <ostil pareceria ser el intercambio de 0avores
materiales. No <ay redes de pol*tica -ue permitan a los especialistas
industriales del aparato estatal reunir y di0undir in0ormacin, crear
consenso, instruir y persuadirB tampoco <ay redes espec*0icas de
sectores, comparables a la -ue li(a al capital estatal con el privado en
la industria petro-u*mica brasileEa. A di0erencia de los Estados
desarrollistas, el Estado <ind? no puede contar con el sector privado ni
como 0uente de in0ormacin sobre el tipo de pol*tica industrial -ue
puede tener .2ito ni como instrumento e0ectivo para la puesta en
pr'ctica de una pol*tica industrial.
Seria in5usto e incorrecto a0irmar -ue el Estado no <a <ec<o en la
Gndia aporte al(uno al desarrollo. Sus inversiones en la in0raestructura
b'sica y en los bienes intermedios 0ueron un elemento trascendental
para mantener una tasa respetable de crecimiento industrial en la
d.cada del S5" y comien1os de la del S&". Deepa6 )al 4$99, p'(. #3:;
admite -ue las inversiones en in0raestructura y el aumento de la tasa
de a<orro interno, -ue dependen ambos en (ran medida del
comportamiento del Estado, 0ueron Clos dos (randes lo(ros de la Gndia
posterior a la independenciaD. )a inversin p?blica en insumos
a(r*colas varios, sobre todo en irri(acin y 0ertili1antes, desempeE un
importante papel en el aumento del producto a(ropecuario. El Estado
invirti de <ec<o, aun-ue no siempre en 0orma e0iciente =Nota 3$>, en
industrias b'sicas e intermedias, como la sider?r(ica y la
petro-u*mica, y aun en industrias tecnol(icamente m's a1arosas
como la de 0abricacin de e-uipos el.ctricos 4Yamamurti, $9:;.
)amentablemente, estos lo(ros pertenecen en buena medida al
pasado, ala d.cada del S5" y comien1os del S&". )a 0alta de
selectividad de la intervencin estatal 0ue constituyendo una creciente
car(a para la burocracia y contribuy a deteriorar las instituciones del
Estado. En el per*odo de las Clicencias, permisos y cuotasD durante el
dominio brit'nico se intent aplicar un minucioso control sobre el
volumen 0*sico de produccin de una amplia (ama de bienes
manu0acturados 4Encarnation, $$";. al mismo tiempo, el Estado
participa directamente en la produccin de una (ran variedad de
art*culos, mayor aun -ue la -ue intentaron Estados comparativamente
e2pansivos como el brasileEo. )as empresas p?blicas de la Gndia no
slo 0abrican computadoras sino tambi.n televisores, no slo acero
sino automviles =Nota !">. )a participacin del Estado en el activo de
)as empresas pas de una se2ta parte a la mitad entre $&# y $:#
4Encarnation, $$", p'(. #93;, y el n?mero de empresas p?blicas
creci de 5 en $5 a #! en $9! 4)al, $99, p'(. #5:;. Dadas las
abrumadoras e2i(encias -ue impone la mera tarea de mantener
si-uiera un (rado m*nimo de administracin p?blica, la participacin no
selectiva del Estado se torna simplemente insostenible.
En relacin con Irasil, puede decirse -ue la Gndia padece un e2ceso
de autonomia y un enrai1amiento inadecuado, y -ue
consecuentemente tiene m's di0icultades para e5ecutar el tipo de
proyectos sectoriales en -ue a-u* <emos puesto el acento. A la ve1, el
(rado
P'(ina 555
en -ue el Cmarco de aceroD si(ue conservando cierta co<erencia
residual tal ve1 e2pli-ue por -u. la lndia pudo evitar los e2cesos
catastr0icos de -ue 0ue presa Irasil.
@eniendo en cuenta su escala casi continental, podr*a parecer -ue
Irasil y la Gndia son casos sui generis, de limitada relevancia
comparativaB sin embar(o, sus respectivos Estados comparten
muc<os problemas entre si y con (ran n?mero de pa*ses en desarrollo
de in(resos medias. Sus burocracias, -ue no son una caricatura
patrimonialista de las estructuras 7eberianas, como ocurre en los
Estados predatorios, carecen empero de la co<erencia corporativa del
tipo ideal desarrollista. A?n no se <a institucionali1ado en ellos un
escala0n administrativo co<erente -ue li(ue al individuo a las metas
corporativas y le permita ad-uirir la pericia necesaria para
desempeEarse con e0icacia. )a Gndia tiene una estructura or(ani1ativa
m's cabalmente 7eberiana, pero no posee los la1os internos -ue
podr*an permitirle armar un proyecto compartido con los (rupos
sociales interesados en la trans0ormacin.
Estos aparatos estatales intermedios, no dotados de una capacidad
burocr'tica bien desarrollada, deben pese a ello <acer 0rente a
estructuras sociales m's comple5as y divididas. Su idoneidad para
construir un proyecto de industriali1acin se ve particularmente
entorpecida por el poder social permanente de las .lites a(rarias. En
el caso de Irasil, el problema se complica por la importancia <istrica
de las empresas e2tran5eras -ue 0orman el n?cleo del establishment
industrial. En el caso de la lndia, se e2acerba a rai1 de la diver(encia
cultural entre los administradores p?blicos y los capitalistas privados.
En ambos pa*ses, el Estado <a procurado <acer demasiado, y no 0ue
capa1 de seleccionar en 0orma estrat.(ica un con5unto de actividades
acordes a su capacidad. )as e2i(encias -ue impone el con5unto de
tareas -ue se deben abordar, sumadas a esta insu0iciencia, se
combinan para tornar imposible la autonomia enrai1ada.
)as estructuras del Estado y el a5uste
Este an'lisis comparativo corrobora la idea de -ue tanto los
e5ecutores de las pol*ticas p?blicas como los tericos pueden verse
bene0iciados por la Ctercera olaD de ideas acerca del Estado y el
desarrollo. )os datos comparativos abonan una posicin m's centrada
en la capacidad del Estado como 0actor importante en la eleccin de
pol*ticas y resultados, y contribuyen a esclarecer las estructuras y
procesos -ue est'n en la base de dic<a capacidad. ,'s
concretamente, este an'lisis pone en tela de 5uicio la tendencia a
e-uiparar capacidad con aislamiento, su(iriendo en cambio -ue la
capacidad trans0ormadora re-uiere una me1cla de co<erencia interna
y de cone2iones e2ternas, a la -ue puede denominarse autonomia
enrai1ada.
)a primera y m's evidente leccin -ue puede e2traerse de estos
casos es -ue <ay escase&, y no e2ceso, de burocracia. Este problema
no slo se presenta en las sociedades poscoloniales al sur del Sa<ara.
Aun en pa*ses como Irasil, -ue cuentan con una o0erta relativamente
abundante de mano de obra cali0icada y una anti(ua tradicin de
participacin estatal en la economia, es di0*cil encontrar burocracias
predecibles, co<erentes, 7eberianas. )a percepcin com?n en sentido
contrario procede de la tendencia corriente de las or(ani1aciones
patrimonialistas a dis0ra1arse de burocracias 7eberianas. Abundan los
or(anismos normativos o administrativos, pero la mayoria no tiene la
capacidad de perse(uir metas colectivas de un modo predecible o
co<erente, ni el inter.s de <acerlo. 8eber con0undi a sus sucesores
al insistir en -ue la burocracia arrasaria naturalmente con todas las
otras 0ormas sociales -ue le precedieron. As* como los mercados son
menos naturales de lo -ue pretendia Adam Smit<, las burocracias
necesitan m's cuidado y atencin de lo -ue nos <i1o creer 8eber.
P'(ina 55&
)a se(unda leccin deriva de la primera. )a capacidad del Estado
para cumplir 0unciones administrativas y de otra *ndole debe
considerarse un bien escaso. )as primeras concepciones sobre el
Estado desarrollista parecian presumir -ue los recursos
imprescindibles para emprender nuevas tareas serian (enerados de
manera autom'tica en el desempeEo de las tareas mismas, asi como
el aumento de las ventas de una empresa (enera recursos para su
produccin 0utura. )a analo(ia es 0alsa. )a ampliacin imprudente de
la variedad y cantidad de tareas Gleva 0acilmente a un circulo vicioso.
El ritmo de crecimiento de la capacidad del Estado es m's lento -ue el
del aumento de las tareas. )as deseconomias administrativas y
or(ani1ativas de escala y de alcances <acen -ue el desempeEo
empeore. Jn desempeEo de0iciente socava la le(itimidad y torna
di0icultoso reclamar los recursos necesarios para el aumento de la
capacidad. )a brec<a entre la capacidad re-uerida y la disponible se
a(randa, <asta -ue corre peli(ro incluso la e5ecucin e0ica1 de los
deberes del Cvi(ilante nocturnoD, en la versin m*nima del Estado.
Aasi todos los Estados del @ercer ,undo procuran <acer m's de lo
-ue pueden. El contrastante e-uilibrio de capacidad y de tareas
emprendidas -ue di0erencia a la Gndia y Irasil de los Estados
desarrollistas del Este asi'tico ilustra este punto. )os Estados
desarrollistas no slo <an tenido un mayor n*vel de capacidad sino -ue
e5ercieron una mayor selectividad en las tareas -ue acometieron. Se
centraron en la trans0ormacin industrial y sus estrate(ias de
promocin de la industria estaban destinadas a preservar recursos
administrativos.
)a demanda de selectividad concuerda con los ar(umentos
e2puestos en la biblio(ra0ia sobre la estabili1acin y el a5uste. Jna de
las mayores virtudes de los pro(ramas de a5uste es -ue son muy
selectivos en cuanto a la capacidad -ue e2i(en. Dado -ue se centran
en la recalibracin de un n?mero comparativamente reducido de
variables macroeconmicas, obvian la necesidad del masivo aparato
re(ulador -ue precisan las estrate(ias menos pro mercado, para no
<ablar de la construccin institucional re-uerida cuando se intenta -ue
el Estado asuma un papel productivo directo.
Al mismo tiempo, empero, (ran parte de la literatura sobre el a5uste
abri(a sospec<as sobre la capacidad del Estado 4propia de las
perspectivas de la se(unda ola;B nos re0erimos al temor impl*cito de
-ue un aumento de dic<a capacidad (enerar' un incremento del papel
del Estado y es por ende ne(ativo en si mismo. El ar(umento a-u*
e2puesto es muy di0erente. Supone -ue, aun-ue el Estado acepte
abordar un repertorio de tareas m's limitado, )as demandas de accin
estatal superar'n su capacidad de reali1arlas. Por m's -ue se obre
con mayor selectividad, es indispensable re0or1ar dic<a capacidad. )a
consi(na de la <ora es la reconstruccin del Estado, no su
desmantelamiento.
El ra1onamiento -ue a-u* <emos desarrollado debe distin(uirse,
asimismo, de las ar(umentaciones centradas en el aislamiento,
comunes en la literatura sobre la estabili1acin y el a5uste 4c0. Ha((ard
y Fau0man, $$#, Gntroduccin;. El .n0asis en el aislamiento implica
-ue, en ausencia de presiones pol*ticas, los 0uncionarios t.cnicamente
competentes instrumentar'n las decisiones de pol*tica econmica
correctas, y -ue esas decisiones son base su0iciente para -ue un plan
de estabili1acin y a5uste ten(a .2ito. )a proteccin de los tecncratas
respecto de los (rupos de presin se presenta como el sine -ua non
de la accin e0ica1. Se supone implicitamente -ue los tecncratas -ue
ocupan car(os p?blicos poseen tanto los conocimientos su0icientes
para adoptar las medidas adecuadas como los incentivos para
<acerlo.
Si el .n0asis recae en la co<erencia y autonomia corporativas, la
ar(umentacin cobra otro tono. )o -ue est' en 5ue(o es entonces una
or(ani1acin autoorientadora, -ue (enere su0icientes incentivos como
para inducir a sus miembros a perse(uir las metas colectivas y
P'(ina 55:
asimilar la in0ormacin -ue les permita esco(er ob5etivos -ue val(an la
pena. @ener capacidad si(ni0ica contar con or(ani1aciones aptas para
una accin colectiva sostenida, y no meramente con la libertad para
tomar individualmente decisiones -ue si(an la l(ica de la situacin
econmica.
Este an'lisis complementa el -ue <a e0ectuado 8aterbury 4$$#;
sobre los Ce-uipos de cambioD 'changes teams(. 8aterbury se centr
primordialmente en el sur(imiento y supervivencia de tales e-uipos.
No obstante, si se proyecta un plan de a5uste para un pla1o m's lar(o,
debe incorporarse al debate la cuestin de la capacidad del Estado.
Jna ve1 -ue el e-uipo de cambio lo(ra la <e(emonia, debe contar con
un aparato para Glevar a la pr'ctica la trans0ormacin re-uerida en las
pol*ticas. )a e2periencia de los tecncratas a0ricanos su(iere -ue es
improbable -ue un e-uipo carente de tal aparato puede ser e0ica1 m's
all' del corto pla1o. A la inversa, la de los NGAs del Este asi'tico
ciertamente indica -ue 8eber no estaba del todo desacertado cuando
pensaba -ue la capacidad burocr'tica era un Cbien 0un(ibleD o
intercambiable para di0erentes orientaciones de las pol*ticas p?blicas.
Aparatos -ue 0ueron e0icaces en la puesta en marc<a de una
trans0ormacin industrial nacional demostraron ser ?tiles 4lue(o de
luc<as intestinas de diversa intensidad, sin duda; como instrumentos
para la implementacin de un plan de a5uste.
)a autonomia y la co<erencia corporativas, as* como el aislamiento,
pertenecen a la tradicin 7eberiana. El <incapi. en el enrai1amiento
como necesario complemento de la autonomia no slo contradice la
idea de -ue el aislamiento es el ras(o m's importante de la capacidad,
sino -ue adem's se ale5a de una perspectiva 7eberiana. El
enrai1amiento constituye una solucin di0erente 0rente a la escase1 de
capacidad. Ella es indispensable debido a -ue las pol*ticas p?blicas
deben responder a los problemas percibidos por los actores privados
y, a la lar(a, dependen de .stos para su implementacin. Jna red
concreta de la1os e2ternos permite al Estado evaluar, controlar y
moldear, prospectivamente y con posterioridad a los <ec<os, las
reacciones privadas ante las iniciativas p?blicas. Ampl*a la inteli(encia
del Estado y vuelve m's probable la concrecin de sus medidas. Si se
admite la importancia del enrai1amiento, los ar(umentos en 0avor del
aislamiento -uedan cabe1a aba5o. )as cone2iones con la sociedad
civil pasan a ser una parte de la solucin en ve1 de ser una parte del
problema.
)a pre(unta obvia esL Wacaso el enrai1amiento redundar' en
clientelismo, corrupcin y socavamiento de la e0icacia del EstadoW )a
respuesta radica, 0undamentalmente, en -ue el enrai1amiento slo
tiene valor en el marco de la autonom*a. En ausencia de un tipo de
estructura administrativa co<erente, autoorientadora, 7eberiana, es
casi se(uro -ue el enrai1amiento tendr' e0ectos nocivos. Aomo la
mayor*a de los casos de 0racaso e2aminados en la biblio(ra0*a sobre la
estabili1acin carec*an de las estructuras burocr'ticas indispensables,
no es de e2traEar -ue en esa biblio(ra0*a se pon(a el acento en el
aislamiento. Si la subordinacin a los la1os clientelistas es el
procedimiento administrativo de rutina, lo(rar un mayor aislamiento es
una prioridad le(*tima. )o -ue 0unciona es la combinacin de
enrai1amiento y autonom*a, no cual-uiera de .stas por separado.
)a e0icacia de la autonom*a enrai1ada depende de la *ndole de la
estructura social circundante as* como del car'cter interno del Estado.
Aomo seEala ,i(dal 4$99;, es poco probable -ue la cone2in de un
aparato estatal, aun-ue sea co<erente, con un con5unto 0ra(mentario
de detentadores del poder sin inter.s en la trans0ormacin me5ore su
capacidad para instrumentar un cambio. Aomo se indic en el an'lisis
previo de la din'mica <istrica de los Estados desarrollistas, el Estado
y la estructura social deben estudiarse 5untos. Sin apropiados
interlocutores privados, tender la1os con la sociedad civil es sin duda
una tarea in0ructuosa, pero en la interaccin entre Estado y estructura
social el Estado es al(o m's -ue un elemento pasivo.
P'(ina 559
)a estructura de clases debe considerarse, al menos en parte, como
el producto de la accin del Estado. No 0ue mera coincidencia -ue en
Mapn, Aorea y @ai7'n sur(ieran (rupos empresariales -ue
concretaran la autonom*a enrai1ada. )as clases industriales de los
Estados desarrollistas contempor'neos son, en buena medida,
resultado de la accin estatal. No tendr*an su 0orma actual si no
e2istiera el Estado, as* como .ste no podr*a <aber alcan1ado sus
ob5etivos sin ellas.
En (ran parte de la literatura sobre la estabili1acin, el papel del
Estado en la con0ormacin del tipo de capital e2istente slo se
reconoce en un sentido ne(ativo. Se supone -ue el Estado puede
corromper al capital creando re0u(ios para la obtencin de rentas
p?blicas, pero -ue si no e2isten distorsiones inducidas por el Estado,
el capital nacional reaccionar' al modo de los empresarios de
Sc<umpeter, asumiendo ries(os, e0ectuando inversiones productivas
de lar(o pla1o y aprovec<ando las oportunidades -ue le o0recen los
mercados internacionales Si as* 0uese, bastar*a con un aparato estatal
aislado, pero como lo su(ieren los lamentos del Ianco ,undial acerca
de la Clenta respuesta de la o0ertaD, por lo (eneral este supuesto es
poco realista. En su mayor*a, las incipientes clases industriales
re-uieren un apoyo y participacin m's activos del Estado, lo cual
si(ni0ica al(?n tipo de autonom*a enrai1ada en lu(ar del mero
aislamiento.
Yetomando en 0orma es-uem'tica el e5emplo dado anteriormente de
F.X. Xin y el plan de or(ani1acin de la industria te2til, podremos dar
0orma m's concreta a estas ar(umentaciones. )a creacin de un
(rupo de empresarios te2tiles se bas en la e2istencia de un aparato
estatal co<erente y autnomo, capa1 de asumir la iniciativa. Sin un
(rupo de capitalistas potenciales el plan no <abr*a lo(rado .2ito, pero
sin la iniciativa y apoyo del Estado estos capitalistas potenciales no
<abr*an ocupado ese Cnic<oD particular de la industria. )a se(unda
etapa, la de e2poner a estos nuevos industriales a los vendavales de
la competencia internacional, e2i(*a autonom*a en el sentido del
aislamiento, como ocurre con los pro(ramas de estabili1acin. Deb*a
luc<arse contra las presiones tendientes a preservar un re0u(io
con0ortable. Pero el proceso tiene una tercera etapa, cuya me5or
descripcin la <a <ec<o 8ade para el caso de @ai7'n 4$$";. )os
empresarios dispuestos a en0rentar el vendaval de la competencia
necesitan in0ormacin, asesoramiento y de ve1 en cuando un au2ilio
estrat.(ico para sobrevivir. Esto es tambi.n lo -ue se re-uiere para
estimular la respuesta de la o0erta en un pro(rama de a5uste. )o -ue
<ace -ue esta tercera etapa prospere es el enrai1amiento, no el
aislamiento.
Nuevamente, vemos una con0luencia interesante entre estos
ar(umentos y los planteados por 8aterbury 4$$#;. Este autor apunta
-ue la con0i(uracin Cpreestructural y de a5usteD de intereses
econmicos en los casos por .l estudiados bien puede resultar menos
resistente alas 0uer1as en 0avor del cambio de lo -ue presumieron los
an'lisis previos sobre las coaliciones tendientes ala apropiacin de las
rentas p?blicas. Sin embar(o, es evidente -ue el .2ito de un pro(rama
de a5uste e2i(e al(o m's -ue el colapso de la vie5a coalicin. En la
medida en -ue los e-uipos de cambio lo(ran destronar a las .lites
industriales vi(entes, esto es en si mismo un notable e5emplo del
modo en -ue el Estado remodela las estructuras socialesB pero a
medida -ue transcurre el tiempo, la similitud entre el proyecto de los
e-uipos de cambio de 8aterbury y los proyectos a-u* descriptos debe
aumentar. )a reconstruccin de una .lite empresarial capa1 no slo de
sobrevivir sino de prosperar en un medio m's abierto debe ocupar el
centro de la escena, y es probable -ue esta tarea (uarde 0uerte
seme5an1a con el anti(uo proyecto de la trans0ormacin industrial.
Yesta un serio problema con respecto a la nocin de enrai1amiento,
tal como <a sido e2puesta a-u*. Dado -ue como base emp*rica para el
desarrollo de este concepto se parti de los Estados e2clusionistas del
Este asi'tico, su de0inicin 0ue demasiado limitada. Pero,
P'(ina 55$
en principio, no <ay ra1n por la cual no pudieran construirse con los
traba5adores y otros (rupos sociales el tipo de redes -ue vinculan al
Estado con el capital en dic<os pa*ses. ,'s aun, <ay buenos motivos
para pensar -ue en la mayor*a de los pa*ses esas redes serian
indispensables.
En el Este asi'tico, un crecimiento e2cepcional, no slo de la
produccin sino tambi.n del salario real, permiti -ue una modalidad
de enrai1amiento limitado se presentase como una suerte de
<e(emon*a a lo +ramsci. No es dable prever -ue otros Estados
obten(an i(uales resultados. En la mayor parte de las naciones del
@ercer ,undo, ni si-uiera un a5uste estructural e0ica1 (enerar*a las
tasas de crecimiento del Este de Asia, y en ausencia de dic<o
crecimiento es m's arduo alcan1ar la le(itimidad. En tiempos di0*ciles,
cuando no es tan sencillo subordinar las cuestiones distributivas a la
acumulacin, un enrai1amiento m's amplio, como el descripto por
Fat1enstein 4$95; en su an'lisis de las pe-ueEas democracias de
Europa occidental, puede seria apuesta m's sensata 4Nelson, $$";.
No obstante, debe destacarse, tambi.n en este caso, -ue la
autonom*a enrai1ada es un concepto relacional. )as estructuras y
estrate(ias del Estado re-uieren como complemento una contrapartida
social. Aonstruir los partidos y movimientos obreros -ue 0orman la
base de una autonom*a enrai1ada m's amplia es un proyecto m's
complicado -ue construir una clase industrial al estilo de Sc<umpeter.
A todas luces, la puesta en pr'ctica del dia(nstico -ue deriva de un
an'lisis comparativo de los Estados y el cambio estructural en0renta
mayores tropie1os -ue la puesta en pr'ctica de las recetas de la
se(unda ola. En la medida en -ue el 0oco est' puesto simplemente en
una menor intervencin del Estado, los medios y ob5etivos resultan
claros. En contraste con ello, la reconstruccin del Estado es una tarea
amor0a y 0rustrante, un proyecto -ue puede Glevar d.cadas, si no
(eneraciones enteras. De todas maneras, el aumento de la capacidad
del Estado si(ue siendo un re-uisito de cual-uier pol*tica econmica
e0ica1, incluido el a5uste estructural sostenido. Pretender lo contrario
seria una variante peli(rosa de utopismo. @rans0ormar el Estado de
modo -ue de5e de ser un problema y se convierta en una solucin
debe ser el punto central en cual-uier plan de accin realista
emprendido en los pa*ses del @ercer ,undo.
raduccin de #eandro )olfson
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YESJ,EN
2ste articulo comien&a reconociendo el $a$el central de la accin del
2stado en los $rocesos de cambio estructural, y su ob;etivo es
e0$lorar las condiciones $ro$icias $ara refor&ar la ca$acidad estatal a
travIs de un an"lisis com$arativo de varias e0$eriencias de desarrollo
en el ercer /undo. .us conclusiones cuestionan la tendencia a ver la
ca$acidad estatal como sinnimo del aislamiento res$ecto de la
sociedad civil. 4e acuerdo con el autor, la ca$acidad transformadora
del 2stado requiere una me&cla de coherencia interna y de cone0iones
e0ternas, a #a que Il denomina Jautonomia enrai&ada7.
SJ,,AYX
his article begins by ackno!ledging the centrality of state action to
the $rocess of structural changeK and aims to e0$lore the conditions for
state ca$acity through a com$arative analysis of several e0$eriences
of develo$ment in the hird )orld. +ts conclusions challenge the
tendency to equate state ca$acity !ith insulation vis-a-vis civil society.
6ccording to the author, the transformative ca$acity of the state
requires a combination of internal coherence and e0ternal
connectedness that he calls embedded autonomy7.
YE+GS@YP IGI)GP+YANGAP
EVANS, Peter
CEl Estado como problema y como solucinD 42.688>##>
2C><>/+C> - 82L+.6 42 C+2<C+6. .>C+6#2. 4Iuenos Aires;,
vol. 35, NP !", enero%mar1o $$& 4pp. 5#$%5&#;. DescriptoresL
`@eoria pol*ticaa `Estadoa `Autonomiaa `Desarrolloa `Ye0orma
estructurala `Pa*ses en desarrolloa.
raduccin de #eandro )olfson
Notas
ZPublicado en S. HA++AYD y Y. FAJN,AN, eds.L he 3olitics of
2conomic 6d;ustment, N.M., Princeton Jniversity Press, $$#. =Se
a(radece a la editorial mencionada la autori1acin para la presente
versin en espaEol. <. de la 8.]
ZZ Jniversidad de Aali0ornia, Ier6eley. =Department o0 Sociolo(y T!"
Iarro7s Hall T Ier6eley TAali0ornia $!:#"%$9" T Tel% 45"; &!#%!:&& T
Na2L 45"; &!#%"&5$.>
Nota b p'(ina 5#$
De Soto 4$9$; es probablemente el m's conocido mani0iesto
autctone sobre la desilusin su0rida.
Nota # b p'(ina 53"
Aalla(<y 4$9$, p'(. 33; cita el in0orme de $9$ del Ianco ,undial
sobre los prestamos para a5uste como e5emplo del nuevo .n0asis en la
construccin institucional.
Nota 3 b p'(ina 53#
Srinivasan 4$95, p'(. !;. Entre los tericos de la eleccin p?blica,
los m's conocidos son Mames Iuc<anan 4laureado con el Premio
Nobel; y sus colaboradores @ollison y @ulloc6 4c0. Iuc<anan, @ollison y
@ulloc6, $9";. @ambi.n puede mencionarse a Nis6anen 4$:;, Auster
y Silvar 4$:$;. El reciente resur(imiento de la economia pol*tica
neocl'sica representa un punto de vista similar, aun-ue por lo com?n
menos e2tremoB v.ase Aolander 4$9!;. Elementos de la concepcin
neoutilitarista est'n presentes asimismo en las perspectivas sobre la
accin colectiva 4v. (r. Plson, $9#; y la nueva economia institucional,
-ue pone el acento en los derec<os de propiedad 4v. (r., Nort<, $9;.
Nota ! b p'(ina 533
Gmporta seEalar -ue esta manera particular de conceptuali1ar al
Estado predatorio es muy distinta de la -ue emplean -uienes <an
propuesto este concepto. @anto )al 4$99; como )evi 4$99; e-uiparan
el comportamiento predatorio con la ma2imi1acin de la recaudacin
p?blica. Se(?n el uso -ue le da )evi al t.rmino, los Estados pueden
ma2imi1ar sus in(resos en 0ormas -ue promuevan el desarrollo o -ue
lo impidanB por ende, en su terminolo(ia el vocablo CpredatorioD no
tiene 0or1osamente connotaciones desarrollistas. Se(?n su de0inicin,
podrian 0acilmente Glamarse predatorios cierto tipo de Estados -ue
otros Glaman desarrollistas. )al est' m's convencido de -ue e2iste una
relacin ne(ativa entre la ma2imi1acin de los in(resos p?blicos y el
desarrolloB para .l, como para los neoutilitaristas, la alternativa 0rente
al Estado predatorio es el Estado vi(ilante m*nimo, y no de5a espacio
anal*tico al(uno para el Estado desarrollista.
Nota 5 b p'(ina 533
SeEalemos -ue esta critica pretende destacar al(unos de los
problemas de las ideas -ue sustentan el en0o-ue e2tremo del Estado
caracter*stico de la se(unda ola, y no pasar revista a la amplia
literatura sobre el Estado sur(ida baio el rtulo de la Celeccin
racionalD. Para una reseEa de esta *ndole, v.ase )evi 4$99,
CAp.ndiceD;.
Nota & b p'(ina 535
)a e2presin CEstado desarrollistaD, como CEstado predatorioD, es
utili1ada con una variedad de si(ni0icados. Dut6ie7ic1 y 8illiams
4$9:;, por e5emplo, la aplican a cual-uier Estado -ue pro0ese inter.s
por el desarrollo, independientemente de -ue pueda aducirse o no -ue
las medidas por .l adoptadas <ayan tenido consecuencias positivas
para el desarrollo, o de -ue ese inter.s mani0estado sea al(o m's -ue
pura retrica. As*, se(?n estos autores los CEstados desarrollistasD no
se di0erencian de los predatorios, ,i empleo del t.rmino es similar al
del (rupo GDS 4v.ase, v. (r., 8<ite y 8ade, $99; y al de A<almers
Mo<nson, y (uarda cierta seme5an1a con lo -ue Mo<nson, Duvall y
Nreeman 4$93; denominan CEstados empresarialesD.
Nota : b p'(ina 53&
)os ar(umentos neomar2istas en 0avor de una autonom*a relativa
respecto de las demandas particularistas de los capitalistas
individuales corroboran )a idea de -ue debe <aber un v*nculo positivo
entre capacidad y autonom*a. A0. Yuesc<emeyer y Evans 4$95;.
Nota 9 b p'(ina 53&
Para un an'lisis del concepto de CembeddednessD, -ue traducimos
como enrai1amiento, c0. +ranovetter 4$95;.
Nota $ b p'(ina 53:
Aomo es obvio, un an'lisis cabal del car'cter ori(inal del r.(imen y de
su perduracin e2i(ir*a prestar mayor atencin a la estructura social de
Kaire. Para un en0o-ue (eneral del tema del Estado y el desarrollo -ue
parte de un an'lisis de la estructura social, v.ase ,i(dal 4$99;.
Nota " b p'(ina 53:
)a con5uncin del )eviat'n y de la mano invisible no es tan
contradictoria como parecer*a, sino bastante com?n en realidad. Aobra
distintas 0ormas en di0erentes pa*ses. Por e5emplo, en los re(*menes
militares de )a Ar(entina y A<ile, tradicionalmente menos corruptos,
un control brutal del disenso pol*tico, propio del )eviat'n, se combin
con una 0ero1 imposicin de la l(ica del mercado a la sociedad
circundante.
Nota % p'(ina 53$
V.ase, por e5emplo, la descripcin -ue <ace Mo<nson 4$9#, p'(. #3&;
de la 0orma en -ue el ,G@G atendi las necesidades de Ga industria
petro-u*mica en las d.cadas del S5" y el S&".
Nota # b p'(ina 53$
Mo<nson 4ibid., p'(s. #&, #";. Este autor comenta -ue en $:: slo
.3"" aspirantes de un total de 53.""" aprobaron el E2amen para
Altos Nuncionarios, y -ue el *ndice (eneral de 0racasos en las pruebas
tomadas en los a0ios $#9%!3 0ue del $"U 4p'(. 5:;.
Nota 3 b p'(ina 53$
En $&5, un porcenta5e sumamente Glamativo 4el :3U; de altos
0uncionarios eran (raduados de la Nacultad de Derec<o de la
Jniversidad de @o6io.
Nota ! b p'(ina 53$
P6imoto 4$9$, p'(. 5:; estima -ue el vicedirector de una o0icina
sectorial del ,G@G pasa la mayor parte de eu tiempo en reuniones con
el personal clave de las (randes empresas.
P'(ina 5!"
Z Se <a traducido de este modo el t.rmino in(l.s embedded autonorny
=N. de la Y.>.
Nota 5 % P'(ina 5!
V.ase por e5emplo la descripcin -ue <ace Fan( 4$99; del club
Hana<oe, 0undado por inte(rantes de la clase c, de la academia
militar.
Nota & b p'(ina 5!#
Por e5emplo, se(?n A<oi Iyun( Sun 4$9:, p'(. 5";, cuatro de cada
cinco ministros del ,inisterio de Aomercio e Gndustrie entre diciembre
de $:3 y mayo de $9# <ab*an sido antes viceministros del APED
Nota :% p'(ina 5!#
@un%5en A<en( 4$9:, p'(s. #3%3#; a0irma -ue a comien1os de la
d.cada del S:" )a pol*tica industrial estuvo dominada por el ,AG m's
-ue por el APE, paro a 0ines de asa d.cada el APE recobr su
predominio.
Nota 9 b p'(ina 5!#
)a importancia de la ayuda e2tran5era primero y de los prestamos
e2ternos despu.s, -ue tua canali1ada y distribuida en ambos casos a
trav.s del Estado, result' )a piedra an(ular del control del capital por
el Estado. V.ase Fim Eun ,ee 4$9:;, 8oo Mun(%en 4$$; , y
Stallin(s 4$$";
Nota $ % P'(ina 5!3
En este an'lisis nos apoyamos 0undamentalmente en 8ade 4$$";.
Nota #" b p'(ina 5!!
Se(?n 8ade 4$$", p'(s. #:#%:3;, el cuerpo de tecncratas de la
ANY suministr, entre otros altos 0uncionarios del 'rea econmica,
oc<o de un total de catorce ministros de Asuntos Econmicos.
Nota #% $"gina CFF
Gbid., p'(. :9. Gncluso en la d.cada del S9", correspond*a al Estado
casi la mitad de la 0ormacin bruta interna de capital y a las empresas
p?blicas las dos terceras partes de la participacin del Estado 4@un%5en
A<en(,$9:, p'(. &&;.
Nota ## M $"gina CFF
Se(?n 8ade 4$$", p'(. #:5;, C)a mayor*a de los ministros de
Asuntos Econmicos <abian ocupado car(os (erenciales en las
empresas p?blicasD.
Nota #3 b p'(ina 5!5
A?n contin?a emple'ndose la misma estrate(ia. 8ade 4$$", p'(s.
#":%"9; resume los es0uer1os reali1ados por la PDG para estimular la
produccin nacional de (rabadores de video a comien1os de los S9". al
principio se les concedi el monopolio a dos companias locales, pero
cuando despu.s de un ano y medio no lo(raban a?n 0abricar
productos competitivos en el plano internacional, se permiti el in(reso
al mercado a empresas 5aponesas 4en asociacin participativa con
empresas locales;, pese a las protestas de )as dos companias
ori(inales.
Nota #! p'(ina 5!&
Mo<nson 4$9#;, en su an'lisis del caso 5apon.s, seEala -ue el aparato
estatal, -ue en el per*odo anterior a la Se(unda +uerra ,undial <abia
intentado una intervencin directa y minuciosa con variado .2ito, lue(o
del con0licto se limite a e0ectuar intervenciones estrate(icamente
seleccionadas.
Nota #5 b p'(ina 5!9
Sobre la interaccin entre el Estado y los chaebol en la industrie
automotri1 a comien1os de la d.cada del S9", vease, por e5emplo, Fim
Eun ,ee 4$9:;.
Nota #& b p'(ina 5!9 Aomo aducen Yuesc<emeyer y Evans 4$95,
p'(. 53;, la capacidad estatal re-uerida para instrumentar pol*ticas
distributivas es probablemente muc<o mayor -ue la re-uerida para
instrumentar pol*ticas de acumulacin, lo cual complica aun m's las
perspectivas de .2ito.
Nota #: b p'(ina 5!$
Entre los estudios <istricos, son especialmente pertinentes para este
analisis los de Aarval<o ,urilo 4$:!; y Jricoec<ea 4$9";. Entre los
estudios contempor'neos importantes cabe mencionar los de
Abranc<es 4$:9;, Iar1elay 4$9&;, Ha(opian 4$9:;, +eddes 4$9&;,
Ya7 4$9&;, Sc<neider 4$9:a, $9:b;, S<apiro 4$99; y 8illis 4$9&;.
El an'lisis -ue si(ue se base 0undamentalmente en Sc<neider.
Nota #9 b p'(ina 5!$
Sc<neider 4$9:a, p'(. "&;. Aomo puntuali1a este autor, dic<a pauta
presente ras(os positivos y ne(ativos. Desalienta la adopcin de una
perspectiva or(ani1ativa estrec<a de miras y (enera una red de la1os
interor(ani1acionales entre los individuos. El principal problema de
estas carreras en la 0uncin p?blica es -ue no o0recen su0iciente
contrapeso ni 0rente a las decisiones aisladas de los altos diri(entes
pol*ticos, ni 0rente a la tendencia a la apropiacin individual de las
rentes p?blicas.
Nota #$ b p'(ina 5!$
El INDE se convirti m's adelante en el INDES 4Ianco Nacional de
Desarrollo Econmico y Social;. Su <istoria es e2aminada tanto por
+eddes como por Sc<neider, pero las crnicas m's amplias son las
-ue o0recen ,artins 4$95; y 8illis 4$9&;.
Nota 3" b p'(ina 55"
Entre los or(anismos en -ue pone el acento +eddes 4$9&, p'(. :;
est'n el INDES, el AAAEQ, et SJ,PA, el DASP, itamaraty, los
(rupos e5ecutivos de Fubitsc<e6 y los (rupos de traba5o y el
departamento de monedas e2tran5eras del Ianco de Irasil.
Nota 3 b p'(ina 55"
Se(?n 8illis 4$9&, p'(. !;, el banco <ab*a Cmonopoli1ado
virtualmente el otor(amiento de cr.ditos de lar(o pla1o en Irasil, -ue
a menudo representaban <asta un "U de la 0ormacin bruta de
capital internoD.
Nota 3# b p'(ina 55"
Sc<neider 4$9:a. p'(s. "$, 5:5, !!;. Este era el ob5etivo de Yoberto
Aampos 4ibid., p'(. 5:5;.
Nota 33 b p'(ina 55
V.ase Evans 4$:$;B se <allar' un an'lisis de las consecuencias -ue
tuvo para Irasil el capital e2tran5ero en Evans 4$9#;B para una
comparacin m's (eneral entre Am.rica )atina y el Este asi'tico,
v.ase Evans 4$9:; y Stallin(s 4$$";.
Nota 3! b p'(ina 55
)os militares brasilerios constituian un (rupo corporativo muy
co<esivo, cuya 0alta de oportunidades de combate <i1o -ue pasaran a
primer plano los criterios tecnocr'ticos 4o sea, educativos; para la
movilidad internaB en esto se aseme5aban al tipo de re0uer1o
institucional de la burocracia estatal -ue propu(naba el F,@. V.ase
Stepan 4$:; y especialmente +eddes 4$9&, cap. :;.
Nota 35 b p'(ina 55#
@aub 4$&$, p'(. #$; comenta -ue en el a0io $&" compitieron once
mil (raduados universitarios por un centenar de car(os.
Nota 3& b p'(ina 55#
Jn e5emplo de la solidaridad creada es la a0irmacin de uno de los
in0ormantes de @aub 4$&$, p'(. 33; en el sentido de -ue podria
Cencontrarse en cual-uier lu(ar de la Gndia con un companero de
camada un =camarada de clase en el SA>D, posibilidad -ue dic<o
in0ormante consideraba inslita en las relaciones normales con
individuos -ue no 0ueran sus parientes.
Nota 3:% p'(ina 553
V.ase, por e5emplo, la pre(unta citada por @aub 4$&$, p'(. 3";L
CGdenti0i-ue lo si(uienteL Venus de ,ilo, ,ona )isa, el Pensador,
8illiam Naul6ner, )e Aorbusier, Faren Hant1e Susman, el mayor
+<erman @itov, Yevi S<an6ar, DisneylandiaD.
Nota 39 b p'(ina 553
Iard<an 4$9!, p'(. :";. Gmporta contrastar esta concepcin con un
dilema propio de una estructura social muy distinta, pero i(ualmente
di0*cil de resolver para un presunto Estado desarrollista. En su an'lisis
sobre A<ile, Keitlin y Yatcli00s 4$99; no encontraron una elite dividida
sino una en la -ue estaban unidos los intereses a(rados e industriales,
ase(urando ad i -ue la elite en su con5unto pudiera resistiria
trans0ormacin del sector a(rario y el tipo de <incapi. unilateral en la
industriali1acin -ue caracteri1 a los pa*ses del Este asi'tico.
Nota 3$ b p'(ina 55!
Para un buen an'lisis de los problemas de ine0iciencia en las
inversiones del Estado, en cuanto a los coe0icientes e2tremadamente
altos capitalTproducto, vease Alu7alia 4$95;.
Nota !"% Esta 0alta de selectividad no siempre es evidente en )as
comparaciones a(re(adas, Por e5emplo, cuando Mones y ,ason
4$9#, p'(. ##; e2aminaron la industria manu0acturara como sector
?nico, en lu(ar de desa(re(arlo, la distribucin de las empresas
p?blicas en Aoroa y la Gndia pareci muy seme5ante.