El WWF es la organizacin de conservacin independiente ms grande y
de mayor experiencia en el mundo. Cuenta con 4,7 millones de socios y
una red global activa en 96 pases. La misin de WWF es detener la degradacin del ambiente natural y construir un futuro en el cual los seres humanos vivan en armona con la naturaleza: - Conservando la diversidad biolgica del mundo - Asegurando que el uso de los recursos naturales renovables sea sustentable - Promoviendo la reduccin de la contaminacin y el consumo desmedido. Direcciones: World Wildlife Fund 1250 Twenty-Fourth St., N.W. Washington, DC 20037 USA. Web: www.ww- fus.org <http://www.wwfus.org> Tel. (202) 293-4800. Fax: (202) 293-9211 Programa Galpagos - WWF Edf. Fundacin Natura, piso 2. Av. Repblica 481 y Almagro. Casilla 17-01-253 Quito, Ecuador Tel. (593 2) 250-33-85 al 250-33-94 Telefax: (593 2) 254-5639 en las Islas Galpagos MIGRACIN y AMBIENTE Anlisis de los incentivos econmicos y las polticas que impulsan las tendencias migratorias a las Islas Galpagos, los potenciales impactos del control migratorio en la sociedad y el ambiente, y las polticas para reducir la presin por la migracin Migracin y Ambiente en las Islas Galpagos Anlisis de los incentivos econmicos y las polticas que impulsan las tendencias migratorias a las Islas Galpagos, los potenciales impactos del control migratorio en la sociedad y el ambiente, y las polticas para reducir la presin por la migracin Febrero 2003 Migracin y Ambiente en las Islas Galpagos Preparado por Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en ingls); Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand; e, Instituto de Ecologa Aplicada (ECOLAP) Universidad San Francisco de Quito Financiado por: Coordinadores del Proyecto: - Lauren B. Spurrier, WWF - Carlos A. Valle, Programa Galpagos-WWF Elaboracin: - Suzi Kerr Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand - Susana Crdenas Instituto de Ecologa Aplicada, Universidad San Francisco de Quito, Ecolap-USFQ, Ecuador - Joanna Hendy, Motu Coordinadoras de Recursos: - Mara Elena Godbey, WWF - Irma Larrea Oa, Programa Galpagos-WWF Equipo de Apoyo: - Amparo Castillo - Daniela Rosero Edicin: Ral Borja Fotografa Portada Archivo Criollo, 2003 Impresin y diseo de portada: AH/editorial Reg. Der. Autor No.018602 ISBN - 9978-58-129-4 Este documento debe citarse de la siguiente manera: W W F. Migracin y Medio Ambiente en las Islas G a l p a g os. Quito, Febrero 2003 Se debe citar la fuente en todos los casos. Fragmentos de este producto pueden ser traducidos y reproducidos sin permiso siempre que se indique la fuente. Para la traduccin o reproduccin total de este documento WWF debe ser notificado con anticipacin. La responsabilidad de los contenidos y las opiniones expresadas es de los autores. Publicado en Quito, Ecuador por World Wildlife Fund 2003 WWF. Todos los derechos reservados para World Wildlife Fund, Inc. Agradecimientos El estudio Migracin y Ambiente en las Islas Galpagos fue financiado por el Fondo Mundial pa- ra la Naturaleza (WWF, por sus siglas en ingls). Agradecemos a Carlos Valle, Bronwyn Golder, Gunther Reck, Jim Wilen y Ed Taylor por sus valiosos comentarios y sugerencias vertidas duran- te su elaboracin. La obtencin de la informacin requerida no hubiera sido posible sin el apoyo y colaboracin del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), y de manera especial de la demgrafa Pilar Ortiz. Igualmente, agradecemos al Ministerio de Economa y Finanzas, al Conse- jo Nacional de Electrificacin (CONELEC), a PETROCOMERCIAL, a la Corporacin de Estu- dios para el Desarrollo (CORDES), y a Fundacin Natura. En Galpagos, agradecemos al Institu- to Nacional Galpagos (INGALA), a las tres municipalidades y de manera especfica a sus depar- tamentos financieros, a la Compaa ELECGALAPAGOS, al Consejo Provincial, entre otros. Ex- tendemos un agradecimiento especial a Eduardo Villota, Sandra Sandoval y Juan Andrs Robali- no por su asistencia en la traduccin. Nuestros sinceros y especiales agradecimientos tambin para todas aquellas personas que fueron entrevistadas durante el proyecto y cuya lista incluimos a continuacin. Su invalorable tiempo e importantes ideas nos permitieron tener un rango amplio de perspectivas sobre diferentes aspectos y estamos seguras que esa informacin contribuy para enriquecer el estudio. Las opiniones y co- mentarios expresados en este informe no reflejan necesariamente sus puntos de vista. Fueron entrevistadas: Lauren Spurrier y Mara Elena Godbey (WWF-Estados Unidos), Carlos Va- lle (Director Ecorregional Programa Galpagos-WWF), Irma Larrea (Programa Galpagos- WWF), Gunther Reck (Director Ejecutivo ECOLAP-USFQ), Cecilia Falcon y Mara Fernanda Garca (Fundacin Natura), Fernando Espinoza (Director Fundacin Charles Darwin), Alfredo Ca- rrasco (ex Subdirector de la Estacin Cientfica Charles Darwin y ex-Secretario General de la Fun- dacin Charles Darwin), Alfredo Ortiz (Alcalde de Santa Cruz), Oscar Aguirre (Gerente del IN- GALA), Francisco Castro (Departamento de Control Migratorio del INGALA), Jos Calvopia (Estacin Cientfica Charles Darwin), Enrique Ramos (Estacin Cientfica Charles Darwin), Hans Schiess (Presidente de la Cmara de Turismo de Galpagos), Freddy Herrera (Ministerio de Turis- mo), Robert Bensted-Smith (Director Estacin Cientfica Charles Darwin), Rodrigo Martnez (Di- rector de Planificacin del INGALA), Marlo Brito (consultor para la elaboracin del Plan Regio- nal de Galpagos), Franklin Zavala (ex presidente de la Cooperativa de Pesca de San Cristbal), Vernica Toral (Departamento de Biologa Marina de la Estacin Cientfica Charles Darwin), Pa- blo Ospina (consultor para el Estudio MIGAMA), Sonia Pisco (vecina de la parroquia Santa Ro- sa), Lorenzo Freire (vecino de la parroquia Bellavista), Carlos Zapata (Sistema de Inspeccin y Cuarentena y tcnico de la Fundacin Cientfica Charles Darwin). Las opiniones expresadas en este estudio pertenecen nicamente a las autoras. Todos los errores u omisiones tambin son de su responsabilidad exclusiva. 3 Extracto El presente estudio se concentra principalmente en aspectos relacionados con la migracin, razn por la cual tiene un alcance especfico. El anli- sis se enfoca desde una perspectiva econmica, pero tambin se extiende al estudio de polticas pblicas. Este trabajo es complementario al Plan Regional pues discute aspectos similares. Sin embargo, nuestro anlisis incluye las justificaciones de las polticas propuestas. Tratamos de deter- minar no solo la existencia del problema, sino de identificar las polticas factibles y capaces de solucionar dichos problemas. El estudio evala la importancia de diferentes temas y los beneficios de considerarlos. Desa- rrolla recomendaciones de polticas con mayor detalle, tratando de que sean lo ms concretas posibles e incluye un ensayo de priorizacin de di- chas polticas, enfatizando en aquellas que parecen ser ms factibles y que tendran un impacto positivo mayor dadas las limitaciones institucionales. Finalmente, este estudio pretende ser una herramienta til para los toma- dores de decisiones que velan por la conservacin y el desarrollo susten- table de las Islas Galpagos. ndice 1. INTRODUCCIN 9 1.1. Fuentes bibliogrficas centrales 11 1.2. Estructura del estudio 12 1.3. Efectos de la migracin sobre los recursos naturales 13 1.4. La biodiversidad en Galpagos 14 1.4.1. Especies introducidas 16 1.5. Explotacin de los recursos naturales 19 1.5.1. La pesca en Galpagos 20 1.6. Presin sobre el suelo urbano 22 1.7. Aumento del parque automotriz 24 1.8. Demanda de recursos naturales 24 1.9. Generacin de desechos y contaminacin 25 1.10. Impactos de la agricultura 26 1.11. Conclusiones preliminares 27 2. LALEY ESPECIAL DE GALPAGOS 28 2.1. Los residentes permanentes 28 2.2. Los residentes temporales 28 2.3. Los turistas y transentes 29 2.4. El mercado laboral en Galpagos 29 2.5. Funciona la Ley Especial en la realidad? 29 2.6. Efectos de la Ley en el mercado laboral local 30 2.7. Limitaciones a la movilidad territorial de la poblacin 32 2.8. Presiones polticas sobre el control de la migracin 34 2.9. Inmigracin ilegal y corrupcin 34 2.10. La necesidad de fortalecer la Ley Especial 35 2.11. Se puede reducir la presin sobre la Ley Especial 37 3. REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 38 3.1. La poblacin total en perodos especficos 38 3.2. La migracin por origen y a lo largo del tiempo 38 3.2.1. Origen provincial de los inmigrantes 39 3.3. Emigraciones de Galpagos a las provincias 40 3.4. La migracin desde 1998 40 3.5. Crecimiento poblacional por aumento de los residentes 42 3.5.1. La migracin de residentes permanentes 43 3.5.2. La migracin de residentes temporales 43 3.6. Cunta gente y carga ingresan a Galpagos? 44 3.6.1. El flujo de pasajeros 44 3.6.2. El ingreso de carga 45 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS 4. TEORADE LA MIGRACIN 46 4.1. Causas, motivos e impactos de la migracin 46 4.2. Efectos de las polticas poblacionales en Galpagos 47 4.2.1. La regulacin de las externalidades 47 4.3. Provisin de infraestructura 48 4.4. Polticas pblicas de carcter social 48 4.5. Por qu emigra la gente de Galpagos? 49 4.6. La limitacin a la movilidad de las personas 50 4.7. La migracin como medio de ajuste del mercado laboral 50 4.8. Quin migra a Galpagos? 51 4.9. Un modelo econmico simple de migracin 52 4.10 Decisiones socialmente ptimas 52 4.11. Decisiones personales 53 5. INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 54 5.1. Distorsiones causadas por los subsidios 54 5.1.1. Subsidio al transporte areo de residentes 54 5.1.2. Subsidio a los combustibles fsiles 57 5.1.3. Subsidio al consumo elctrico 60 5.1.4. Las tarifas elctricas de Galpagos 61 5.2. Subsidios de las finanzas pblicas 62 5.3. Ingresos tributarios en Galpagos 63 5.4. Ingresos de los gobiernos seccionales 63 5.5. Resumen de los subsidios en Galpagos 64 5.6. La regulacin de las externalidades 65 5.7. El manejo del turismo 69 5.7.1. Impactos del turismo en el aumento de la migracin 71 5.8. La actividad pesquera 71 5.8.1. Las instituciones del manejo pesquero 72 5.8.2. Regulaciones a la extraccin del pepino de mar 74 5.8.3. Regulaciones a la extraccin de la langosta 75 5.8.4. Otras regulaciones de especies 75 5.9. Impacto ambiental de la pesca 76 5.10. Migracin y pesca 76 5.11. Resumen 6. ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LAMIGRACIN 78 6.1. Hiptesis 78 6.2. La inmigracin 78 6.3. La emigracin 80 6.4. El mtodo 81 6.5. Algunos resultados 83 6.5.1 La inmigracin 83 6.5.2. La emigracin 85 6.5.3. Resumen 86 7. EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN YAMBIENTE EN GALPAGOS 87 7.1. Polticas de control directo de la poblacin 88 7.1.1. Mejoramiento de los sistemas de control migratorio 88 7.2. Sistemas discrecionales de control de residentes temporales 89 7.3. Sistema de impuestos a los residentes temporales 90 7.3.1. Ventajas y desventajas del sistema de impuestos 90 7.4. Permisos de residencia transferibles 91 7.4.1. Ventajas y desventajas del sistema de permisos transferibles 92 7.5. Sistemas de permisos parciales 94 7.6. Las presiones creadas por los subsidios 95 7.7. Poltica de reduccin de subsidios 96 7.8. Poltica de reorientacin de subsidios 97 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS 7.9. Reduccin de las presiones de la migracin 98 7.10 Impactos del turismo 98 7.10.1.Interiorizacin de los costos ambientales del turismo 99 7.10.2. Control directo a operadores y turistas 100 7.10.3. Restricciones al turismo 101 7.10.4. Transferencia de los derechos de turismo 101 7.10.5. Un turismo generador de ms beneficios locales 102 7.11. Regulaciones a la actividad pesquera 103 7.11.1.Sistemas ms simples y de transicin 104 7.12. Reduccin del impacto de la migracin y controles migratorios 106 7.12.1. Reduccin del impacto a travs de la proteccin ambiental 107 7.12.2. Reduccin del impacto a travs de la remediacin ambiental 108 7.12.3. Reduccin del impacto de los controles migratorios 108 7.13. La importancia de la educacin 108 7.14. Lmites directos a los salarios y precios 111 7.15. Participacin de la mujer en la fuerza de trabajo 112 8. NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES 113 8.1. Mejoramiento de las capacidades para controlar la migracin 113 8.2. Capacidad para regular las actividades econmicas 113 9. IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES 115 9.1. Diagnstico del problema 115 9.2. Recomendacin de posibles soluciones 115 9.2.1. Polticas de control directo de la poblacin 115 9.2.2. Polticas de reduccin y reorientacin de los subsidios 116 9.2.3. Polticas de reduccin de las presiones migratorias con efectos negativos en el ambiente 116 9.2.4. Polticas de reduccin de los impactos ambientales de la actividad econmica y del crecimiento de la poblacin 117 9.3. Implementacin y construccin de capacidades 117 9.4. Los estudios futuros deben servir a los creadores de polticas 117 Bibliografa 119 Anexos 121 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ndice de Tablas Tabla 1 Principales indicadores de biodiversidad terrestre Tabla 2 Especies extintas, amenazadas e introducidas Tabla 3 El Parque Nacional Galpagos y las reas habitadas Tabla 4 Embarcaciones de pesca y pescadores artesanales registrados Tabla 5 Divisin poltica y administrativa de la provincia de Galpagos Tabla 6 Poblacin de las islas habitadas y migracin entre islas Tabla 7 Produccin de desechos slidos en Galpagos (1998) Tabla 8 Poblacin de Galpagos incluyendo inmigrantes y emigrantes Tabla 9 Inmigracin, emigracin y crecimiento poblacional de Galpagos Tabla 10 Origen provincial de los inmigrantes a Galpagos Tabla 11 Residentes permanentes recalificados Tabla 12 Carga enviada a Galpagos Tabla 13 Subsidio por boleto areo comparado con la tarifa nacional Tabla 14 Incremento del valor de las tarifas de los boletos areos Tabla 15 Subsidio Anual Estimado por transporte areo Tabla 16 Valores subsidiados por unidad de combustible transportado a Galpagos Tabla 17 Subsidio al transporte de combustible despachado a Galpagos Tabla 18 Subsidio por tonelada de GLP en Galpagos y el Ecuador continental Tabla 19 Asignaciones del FERUM para Galpagos y el Ecuador Tabla 20 Egresos e ingresos tributarios per cpita 1997-98 Tabla 21 Clasificacin de los ingresos municipales por fuente (%) Tabla 22 Estimacin del subsidio per cpita anual Tabla 23 Efectos en la migracin y los sueldos del aumento del 10% en el turismo Tabla 24 Densidad poblacional de Galpagos Tabla 25 Resumen de datos Tabla 26 Correlaciones entre variables Tabla 27 Variables socio econmicas en Galpagos y el resto del Ecuador Tabla 28 Inmigracin a Galpagos (5 aos) por cada 100.000 personas Tabla 29 Emigracin desde Galpagos (5 aos) por cada 100.000 personas ndice de Figuras Figura 1 La zona hmeda con uso agrcola en las islas habitadas Figura 2 Nmero de plantas introducidas en Galpagos Figura 3 Poblacin residente en Galpagos Figura 4 Tasa de crecimiento poblacional de Galpagos Figura 5 Turistas ecuatorianos y extranjeros desde 1979 Figura 6 Contribucin de la migracin al crecimiento poblacional desde 1950 Figura 7 Inmigrantes segn provincias ms importantes por perodo Figura 8 Nacimientos de residentes permanentes que viven en Galpagos Figura 9 Razones para solicitar la residencia permanente Figura 10 Pasajeros desde y hacia Galpagos Figura 11 Impactos de las limitaciones a la migracin en el mercado laboral Figura 12 Tarifas del boleto areo Guayaquil - Galpagos o viceversa Figura 13 Nmero de vuelos (pasajeros adultos) desde y hacia Galpagos Figura 14 Subsidio al transporte areo para los residentes de Galpagos Figura 15 Volmenes anuales de combustible despachados por Petrocomercial Figura 16 Comparacin de precios promedio esperados por regin y ciudades ($/kWh) Figura 17 Recaudacin del IVA e impuesto a la renta en Galpagos Figura 18 Efectos de los controles de los salarios sobre el mercado laboral MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS Las Islas Galpagos son un archipilago localiza- do a 600 millas de la costa del Ecuador que posee una riqueza natural nica en el mundo. La obra de Charles Darwin El origen de las especies (1859) en la que propuso por primera vez la Teora de la Evolucin se gest all, al notar las diferencias en- tre las especies de cucubes y tortugas gigantes en las islas. Durante los aos 90 un gran nmero de personas provenientes del Ecuador continental migraron a Galpagos en busca de oportunidades econmi- cas. Apesar de que el turismo es el principal gene- rador econmico de las islas, la migracin induci- da por el turismo podra amenazar el futuro del ar- chipilago. De 1974 a 1997 Galpagos ha experimentado un acelerado crecimiento demogrfico, cercano al 6% anual. A esa velocidad, la poblacin se dupli- cara cada 12 aos. Aumentos en la poblacin pro- ducen incrementos del riesgo de invasiones de es- pecies ajenas a las islas, que ponen en serio peli- gro su frgil ecosistema. Adems, dicho creci- miento demogrfico aumenta la presin sobre el hbitat sensible de Galpagos, a consecuencia del desenvolvimiento de actividades como la agricul- tura con especies vegetales exticas, el desarrollo del comercio, la extraccin de materiales como el cascajo, y la sobre-pesca. Actualmente, el Solitario Jorgees el nico repre- sentante de una de las sub-especies de tortugas gi- gantes que dieron nombre y fama a estas islas. Otras poblaciones de algunas especies han sido se- veramente reducidas, aunque se realizan grandes esfuerzos de reproduccin en cautiverio, que estn revirtiendo esos efectos. El aumento en la poblacin humana tiene, adems, impactos no ambientales como las presiones so- ciales para aumentar la infraestructura (caminos, agua de consumo humano, electricidad), incre- mentar los servicios sociales (educacin, salud) y cambios acelerados en la cultura local a conse- cuencia de la influencia de nuevos individuos con diferentes experiencias. El crecimiento de la poblacin no es la nica cau- sa de la degradacin ambiental. El impacto am- biental de la poblacin depende del quehacer de cada persona: el tipo de actividad que efecta, la forma y el lugar en que se llevan a cabo esas acti- vidades, etc. Asimismo, la migracin no es la ni- ca causa del crecimiento de la poblacin. Entre la mitad y las dos terceras partes de ese crecimiento est relacionado con la inmigracin (3.5 - 4%). Este efecto se ve mermado a causa de la emigra- cin (1-2%), mientras que la tasa natural de creci- miento de la poblacin se halla entre el 3 y el 4%. El objetivo de la Ley Especial de Galpagos es conservar la biodiversidad de las islas Galpagos. Esta ley limita severamente la migracin hacia las islas. La condicin de residentes permanentes se limita a quienes nacieron en Galpagos, pero ade- ms a las personas que han vivido all ms de 5 aos antes de 1998, a sus esposos/as e hijos/as. Los permisos de residencia temporal son concedi- dos solo cuando los empleadores justifican la ne- cesidad de contratar a personas que tengan habili- dades especiales, y en ausencia de personas con ese perfil laboral entre los residentes en Galpa- gos. Si la Ley Especial se implementara totalmente re- ducira significativamente la migracin y aumen- tara la proteccin ambiental. La informacin del Censo Nacional de Poblacin (noviembre 2001) indica que la tasa de crecimiento de la poblacin en las islas ha decrecido, posiblemente debido en MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 9 1. INTRODUCCIN La Provincia de Galpagos est conformada por 19 islas, 47 islotes y 26 rocas o promontorios de origen volcnico situadas en el Ocano Pacfico a 960 kilmetros del Ecuador continental. Fuente: Plan Regional para la Conservacin y el Desarrollo Sustentable de Galpagos, INGALA, 24 de octubre del 2002 gran parte a la aplicacin de la Ley Especial. La tasa de crecimiento se ubica en el 5.04% anual en- tre 1998 y el 2001, que es apenas mayor a la tasa de crecimiento natural en los aos 80. La migra- cin neta se ha reducido probablemente a menos del 1.5% 1 , lo que se ha logrado a pesar de las in- mensas presiones de la migracin a Galpagos, a consecuencia de la crisis econmica que afecta al Ecuador desde los aos 1999 y 2000. Sin embargo, la realidad se vuelve ms compleja cuando entran en conflicto las necesidades econ- micas y la proteccin ambiental. En el corto pla- zo, se ha demostrado las dificultades de aplicar la Ley Especial de modo efectivo, debido a la falta de capacidad administrativa local. Esta necesidad est siendo tomada en cuenta. A largo plazo, las presiones polticas y econmicas se concentrarn y pueden aplacar o hasta eliminar la Ley. Las presiones migratorias han aumentado a lo lar- go del tiempo a consecuencia de una serie de sub- sidios, principalmente al costo de la energa y transporte. Los niveles de vida son ms altos en Galpagos que en muchas provincias del Ecuador continental. Las restricciones directas a la migra- cin determinadas por la Ley Especial se ponen en conflicto con los fuertes incentivos para migrar a Galpagos, lo que crea problemas sociales y eco- nmicos. Los residentes permanentes tienen una posicin de privilegio en el mercado laboral, pues la gente de afuera no puede competir con ellos por puestos de trabajo en las islas. De manera anecdtica escu- chamos que es difcil encontrar en Galpagos ma- no de obra capacitada, por lo que el costo de la existente es extremadamente alto. A escala local, algunos individuos se benefician claramente de esta situacin, y otros simplemente sufren por los altos costos que esto implica. A lo largo del tiem- po, la Ley Especial podra significar un problema si la gente joven de las islas empieza a creer que para alcanzar un nivel de vida aceptable no es ne- cesaria una buena capacitacin, ni hacer esfuerzos en el trabajo. Oportunidades tursticas valiosas pueden ser desperdiciadas por falta de capacida- des locales. Ecuador no es un pas rico y debe usar sus recur- sos en forma inteligente para beneficiar a toda su poblacin. Desde el punto de vista econmico, es un hecho que el mayor beneficio de Galpagos a largo plazo es la conservacin de su biodiversidad por el valor agregado por el turismo, actividad que se realiza en general en forma eficiente. Algunos especialistas dicen que 10% de los turistas gene- ra el 75% de los ingresos de Galpagos. 2 Mejorar la calidad de las experiencias del turista que visita las islas es probablemente ms rentable que au- mentar la cantidad de visitantes, o cuota anual de turistas. Sin embargo, para proteger este recurso nico y obtener los mximos beneficios posibles del turismo se requiere una regulacin apropiada y prescindir de los beneficios inmediatos generados por las oportunidades. Se necesita mecanismos para proveer flexibilidad en el mercado laboral, al mismo tiempo que prote- ger el ambiente y obtener beneficios para el pas y de modo particular para los residentes locales, quienes pueden incidir en el medio natural. Una regulacin efectiva requiere mucho ms que una legislacin fuerte. Se debe tomar en cuenta, ade- ms, las limitaciones en la capacidad de regula- cin, los intereses de la gente local y las presiones en contra de la normativa. La mejor regulacin es aquella que tiene el apoyo de la comunidad que est siendo regulada, pues a pesar que la regula- cin limita su conducta, la comunidad puede reco- nocer beneficios en ella. El primer paso en la reforma de la normatividad es modificar las disposiciones legales que agravan los problemas. En el caso de Galpagos, stas se 1. El mtodo detallado para obtencin de estas cifras se incluye en la seccin 3 del estudio. 2. Entrevista con Fernando Espinoza, Director Ejecutivo FCD. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 10 El 18 de marzo de 1998 es una fecha de importancia fundamental para el A r c h i p i l a g o , cuando el Congreso Nacional emite la Ley de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galpagos que se publica en el Registro Oficial, dotndole de un estatuto de autonoma nico en el pas. relacionan principalmente con los subsidios que han sido aplicados por varios aos. El segundo pa- so es ampliar las regulaciones que ya existen para que puedan alcanzar sus objetivos. Galpagos po- see en la actualidad un buen cuerpo legal, inclu- yendo la Ley Especial y su Reglamento General. Estos instrumentos pueden ser refinados y fortale- cidos en muchas formas. El tercer paso es fortale- cer la cooperacin local: las organizaciones loca- les pueden educar, construir confianza y promover la auto-regulacin, que es importante para cual- quier tipo de regulacin que se pretenda imple- mentar. Organismos locales efectivos podran proveer in- formacin relevante, seran participantes directos en la formulacin e implementacin de las regula- ciones, y podran reducir la oposicin y cualquier actitud que limite la aplicacin de los instrumen- tos legales. Finalmente, cuando la capacidad insti- tucional sea lo suficientemente fuerte, nuevas re- gulaciones ms sofisticadas pueden ser implemen- tadas, para permitir flexibilidad y alcanzar eficien- cia. Despus de analizar los objetivos, las presio- nes subyacentes, y las regulaciones actuales, suge- rimos varias formas de mejorar las regulaciones y reducir las presiones de migracin. 1.1. FUENTES BIBLIOGRFICAS CENTRALES A continuacin se destaca algunos estudios en los que se basa el presente informe, y se discute la for- ma en que nuestro trabajo complementa y extien- de otras investigaciones. Esta descripcin no pre- tende ser una revisin amplia de esa literatura. Muchos estudios cualitativos han explorado las causas de la migracin. Gernier (1994) estudia di- ferentes grupos para entender las caractersticas y las experiencias de los inmigrantes, turistas y con- servacionistas. Adems, analiza los motivos de la migracin-visita y sus impactos. Ospina (2000a) se basa en una perspectiva sociolgica para enten- der las rutas que los inmigrantes toman, estudia las interrelaciones sociales y sus efectos en la mi- gracin, encontrando que algunos inmigrantes son reclutados directamente por los empleadores, em- presas privadas y el gobierno. El turismo y la agri- cultura son las actividades que ms reclutan traba- jadores en las islas. En lo que se refiere al empleo pblico, Galpagos ha seguido el mismo patrn que el resto del Ecuador, con un fuerte crecimien- to del nmero de trabajadores pblicos hasta la crisis de 1999. El proceso de descentralizacin provincial, el fortalecimiento de las municipalida- des y la creacin del INGALA han aumentado el empleo pblico en Galpagos. Las redes familia- res son tambin muy importantes; la gente local provee informacin, busca contactos y oportuni- dades de trabajo, y facilita la inmigracin a sus fa- miliares. Finalmente, alguna gente migra a Gal- pagos por aventura o por la bsqueda de un nuevo modo de vida. Es posible que no conozcan perso- na alguna ni tengan ofertas de trabajo. El trabajo de Ospina considera, adems, el impacto de la mi- gracin en la cultura de Galpagos. Otras investigaciones incluyen modelos sobre la estructura econmica de Galpagos y analizan las implicaciones econmicas de las polticas. Taylor y Ynez-Naude (1999) construyen un modelo computable de equilibrio general de la economa de Galpagos, buscando implicaciones de las dife- rentes actividades en el PIB, la demanda de traba- jo y las presiones migratorias. Taylor et al (2002) extiende este modelo y lo aplica para el anlisis del ecoturismo y sus efectos en Galpagos. Utili- zamos algunos de esos resultados en nuestro an- lisis. Wilen et al (2000) estudia los beneficios eco- nmicos de la Ley Especial en la Reserva Marina de Galpagos. Este ltimo estudio considera el impacto de la pesca y del turismo e incluye infor- macin valiosa acerca de la regulacin de esas ac- tividades. Estos autores indican que la Reserva Marina es marginalmente beneficiosa para los pescadores en el largo plazo. En el corto plazo, los costos de una reduccin de la pesca se compensan en mayor porcentaje por los beneficios a largo pla- zo de una pesca sustentable. Sin embargo, la Re- serva ha beneficiado significativamente al turis- mo. Se sostiene que los turistas estaran dispuestos a pagar alrededor de 3 4 millones de dlares ex- tra por ao si las especies marinas de Galpagos son protegidas. El tercer conjunto importante de investigaciones resume la informacin estadstica de los principa- les factores que se relacionan con Galpagos. En este caso se provee informacin sobre las regula- ciones actuales. Adems, se incluye recomenda- ciones para la formulacin de polticas. Por ejem- plo Bremner y Prez (2001) investigan la demo- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 11 grafa de Galpagos, con atencin especial a cues- tiones de gnero y buscan las implicaciones en el uso de los recursos. El estudio MIGAMA, "Parque Nacional Galpa- gos: dinmicas migratorias y sus efectos en el uso de los recursos naturales" 3 , es un recurso clave pa- ra tratar la temtica de la migracin en las islas. Se basa principalmente en la informacin del censo especial que se ejecut en la provincia de Galpa- gos en 1998. Resume las caractersticas demogr- ficas y socio-econmicas de grupos caracterizados por su estatus migratorio: nativos, nuevos inmi- grantes, viejos inmigrantes, emigrantes. Constru- ye relaciones causales alrededor de la migracin y resume efectos visibles de las presiones demogr- ficas. Incluye resmenes de entrevistas extensas realizadas en grupos focales de inmigrantes, cla- sificados por sectores econmicos especficos: agricultores, pescadores, trabajadores de la cons- truccin, comerciantes, artesanos y empresarios del sector de servicios al turista. El estudio MI- GAMA se enfoca en el por qu y el cmo se ope- ra la inmigracin, as como en las experiencias de sus actores. Por ltimo, hace recomendaciones ex- tensas que cubren desde el control migratorio has- ta la actividad pesquera, el desarrollo rural, el con- trol para la introduccin de especies, la educacin y la emigracin desde Galpagos al continente. Fundacin Natura y el Fondo Mundial para la Na- turaleza (WWF, por sus siglas en ingls) producen cada ao el Informe Galpagos, que incluye infor- macin actualizada e indicadores de monitoreo sobre aspectos relevantes de las islas: migracin, turismo, desarrollo del sistema de cuarentena, pes- ca, reserva marina, educacin, salud, conserva- cin de especies nativas e introduccin de espe- cies exticas, entre otros. Los Informes Galpagos proveen informacin importante y til sobre regu- laciones, operacin de las instituciones y progra- mas, y una compilacin de datos actualizados por ao dentro de una base de datos socio-econmicos y un SIG (Sistema de Informacin Georeferencia- do) de Fundacin Natura. Este fue un recurso bi- bliogrfico valioso para muchos temas tratados en el presente estudio. El Plan Regional para la Conservacin y el Desa- rrollo Sustentable de Galpagos fue terminado al mismo tiempo que el presente estudio. Este plan fue desarrollado a travs de un proceso participa- tivo extenso y esquematiza opiniones, recomenda- ciones y programas especficos de manejo de los ecosistemas marinos y terrestres, para el desarro- llo sostenible, el desarrollo humano y una mejor gobernabilidad en las islas. Por la amplitud de los objetivos del plan, se distribuye las diferentes res- ponsabilidades entre sectores y no se desarrollan las justificaciones de las polticas planteadas. En las reas donde nuestras inquietudes se trasla- pan, el plan identifica presiones y problemas simi- lares a los que nosotros consideramos. La mayora de nuestras recomendaciones se incluyen en su lis- ta. Desafortunadamente, los recursos son limita- dos y el plan no prioriza esas actividades, ni pro- vee detalles de los mecanismos para su implemen- tacin. 1 . 2 . E S T R U C T U R AD E L E S T U D I O El estudio tiene nueve secciones. Empieza con los antecedentes de los problemas ambientales que lo motivaron (Seccin 1). Luego revisa aspectos de la Ley Especial aprobada en 1998, que tiene como uno de sus objetivos precisamente el control mi- gratorio. En el estudio se describe la Ley y sobre la base de evidencias anecdticas se discute cmo 3. El estudio fue dirigido por Ral Borja para Fundacin Natura - WWF, con auspicio de la Fundacin Mac Arthur, 2000. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 12 Los principales usos de la Reserva Marina de Galpagos son el transporte martimo, el turismo y la pesca. La pesca artesanal es la nica permitida conforme con la Ley Especial de Galpagos. De acuerdo al registro pesquero del Parque Nacional Galpagos (2001), en Galpagos hay 869 pescadores y una flota de 426 embarcaciones de pesca (incluyendo botes, fibras y pangas). La flota tiene en la mira la explotacin de alrededor de 100 diferentes especies de peces e invertebrados. est operando en la actualidad y cmo puede me- jorar su puesta en prctica (Seccin 2). Ms ade- lante se revisa la historia emprica de la migracin y de la poblacin de Galpagos. Se considera los niveles de migracin, los lugares de origen de los inmigrantes y los de destino de los emigrantes (Seccin 3). Posteriormente se revisa la teora de la migracin y la relacin entre ese fenmeno y el mercado de trabajo y se confronta la cuestin de por qu la gente migra y qu sucedera si se limi- tara la migracin (Seccin 4). Ms adelante se estudia las condiciones econmi- cas y polticas especficas de Galpagos que dis- torsionan los incentivos para migrar, las mismas que han dado lugar a un intenso flujo migratorio y un desarrollo econmico acelerado, tomando en cuenta las implicaciones ambientales de algunas actividades de ese tipo. Se considera los efectos de los subsidios directos y la regulacin inadecuada del uso de los recursos (Seccin 5). Se analiza em- pricamente los patrones de inmigracin y emigra- cin para entender por qu la gente ingresa y sale de Galpagos hacia el continente (Seccin 6). Posteriormente, ya con una idea formada de los antecedentes de la regulacin, as como de la teo- ra y la realidad de la migracin, se incluye (Sec- cin 7) las polticas que pueden reducir las presio- nes migratorias sin causar costos econmicos al- tos o presiones sociales indeseables. Se toma en cuenta el contexto ecuatoriano y las regulaciones existentes al sugerir polticas que enfoquen tanto las ideas pragmticas de corto plazo, como los ob- jetivos de largo plazo. En adelante se considera cmo se puede aumentar la capacidad administra- tiva para permitir que las polticas nuevas y exis- tentes sean implementadas con facilidad (Seccin 8). Finalmente se presenta las conclusiones (Sec- cin 9). 1.3. EFECTOS DE LA MIGRACIN SOBRE LOS RECURSOS NATURALES 4 La flora y la fauna de las Islas Galpagos evolu- cionaron hasta el siglo XVII sin la presencia de se- res humanos. Entonces llegaron los balleneros y bucaneros para depredar enormes cantidades de ballenas y tortugas gigantes propias de ese lugar y nicas en el planeta. Desde entonces, las activida- des humanas han ejercido presin sobre los recur- sos naturales de las islas con diferentes conse- cuencias en su medio natural. Hasta hoy, cada per- sona que llega a Galpagos trae consigo nuevos riesgos sobre sus ecosistemas frgiles, no solo los nuevos residentes permanentes en las islas y los inmigrantes que buscan mejores oportunidades de trabajo, sino tambin el creciente nmero de visi- tantes (turistas) al Parque Nacional Galpagos PNG y hasta quienes llegan con afanes de investi- gacin cientfica. Las Islas Galpagos mantienen todava el 95% de la biodiversidad que posean antes de la llegada de los humanos. Este dato podra parecer optimista para la conservacin de la biodiversidad de las is- las, sin embargo, una evaluacin cientfica de las tendencias ecolgicas indica que los ecosistemas de Galpagos estn cambiando rpidamente, estn decreciendo la abundancia y distribucin de las poblaciones de algunas especies, un alto porcenta- je de especies est amenazado y algunas de ellas estn perdiendo su habilidad natural para sobrevi- vir a ciclos naturales como el fenmeno de El Ni- o. 5 Si las actividades humanas, incluyendo el transporte de personas y productos, la sobreexplo- tacin y demanda de energa continan su actual 4. La principal autora de esta seccin es Susana Crdenas. 5. FCD - WWF (2002), y ECCD (2001). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 13 El Plan Regional para la Conservacin y el Desarrollo Sustentable de Galpagos (INGALA, octubre del 2002) establece el marco institucional, las competencias, el rgimen de residencia, educacin, salud, actividades productivas. Es el marco obligatorio que deber regir los procesos de planificacin de todas las entidades, organizaciones y actores de la provincia. tendencia al incremento, causarn la prdida de especies y sub-especies de flora y fauna. La prdida de la biodiversidad y el riesgo de espe- cies amenazadas son fenmenos difciles de eva- luar debido al poco conocimiento que se tiene acerca de los nmeros poblacionales y la distribu- cin de algunas especies, como es el caso de la mayora de invertebrados terrestres. Se han repor- tado varias disminuciones con porcentajes mayo- res al 50% para ciertos rdenes. Para el caso de los ambientes marinos, los principales limitantes para la evaluacin de la prdida de biodiversidad son la dificultad de establecer un punto referencial en un estado prstino y las limitaciones de estudio para las diferentes taxa. 6 Adems, las prdidas de biodiversidad y especfi- camente las extinciones, son efectos a largo plazo, que tienen lugar en perodos cronolgicos exten- sos. Sin embargo, es posible describir el estado ac- tual de los ecosistemas e identificar los cambios mediante la comparacin de indicadores relacio- nados con las principales actividades que causan impactos en dichos ecosistemas. El estudio incluye una comparacin de las tenden- cias de algunos indicadores ambientales y de bio- diversidad, que sern relacionados con lo que se conoce acerca de las tendencias poblacionales y los patrones de distribucin espacial de la pobla- cin en las islas, con nfasis en las actividades hu- manas que causan impactos directos e indirectos en el ambiente insular. Todo aquello que las pobla- ciones hacen en Galpagos para su subsistencia tiene un efecto en el ambiente y en el mercado la- boral local. Por ejemplo, si la actividad pesquera motiva la inmigracin y las pesqueras estn de- creciendo, la regulacin pesquera es un problema clave que se debe afrontar. 1.4. LA BIODIVERSIDAD EN GALPAGOS 7 Las investigaciones sugieren que Galpagos ha perdido ms especies por kilmetro cuadrado en los ltimos 400 aos en comparacin con otros ar- chipilagos del planeta. 8 No hay duda de que la extincin contempornea en todos los grupos de plantas y animales ha sido causada principalmen- te por la presencia humana y, sobre todo, por el efecto agresivo de las especies introducidas y la explotacin excesiva de ciertos recursos naturales. Apesar de ello, no hay evidencias reales de extin- cin en ciertos grupos de flora y fauna. Algunas especies no han sido encontradas en tiempos re- cientes en islas donde usualmente eran registra- das, habiendo registros de las mismas nicamente en islas no afectadas por las especies introducidas. Este es el caso de algunas especies endmicas de ispodos terrestres, araas, escorpiones, especies nativas de hormigas y escarabajos. Los niveles de extincin son bajos para la biodi- versidad terrestre de las islas, alrededor de 1.5% del total de la biodiversidad inicial. No hay re- gistros de extinciones de especies marinas cau- sadas por acciones humanas. Sin embargo, las tasas de especies en peligro y especies amenaza- das son altas, especialmente para vertebrados e invertebrados terrestres: el 50% y 60% de las especies nativas de ambos grupos estn amena- zados (Tablas 1 y 2). 6. Taxa, gnero de plantas o animales. 7. Los datos provienen de FCD y WWF (2002) y se basan en el Taller Internacional de Bilogos Conservacionistas (mayo 1999), donde se establecieron medidas especficas para evaluar criterios referentes a especies, comunidades-hbitat, paisaje, extensin de hbitat, especies introducidas, entre otros, con el fin de crear una visin de biodiversidad para el futuro. .8. FCD y WWF (2002). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 14 Biodiversidad es la variedad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuticos, as como los complejos ecolgicos de los que forman parte. Comprende la diversidad existente dentro de cada especie, entre las especies y de ecosistemas, como resultado de procesos naturales o culturales. Fuente: Ministerio del Ambiente. Los cambios en la distribucin y abundancia de al- gunas especies se han presentado tanto en el am- biente terrestre como marino. Para el primer caso, estos cambios dependen de la zona de vegetacin que ha sido alterada principalmente por las espe- cies introducidas. En el ambiente marino, el alto nivel de explotacin de ciertas especies con alto valor comercial ha tenido un efecto relevante en su abundancia y estructura poblacional, como es el caso de los pepinos de mar. La disminucin del tamao poblacional es ms visible en ciertos ca- sos. Una de las principales amenazas de poblacio- nes pequeas es su menor capacidad para adaptar- se a variaciones ambientales como el fenmeno de El Nio, que se ha desarrollado con ms fuerza y frecuencia en los ltimos aos. El hbitat terrestre de las islas debera estar bien protegido si se considera que el 96.7% de su ex- tensin pertenece al Parque Nacional Galpagos. La superficie terrestre total (788.200 has.) se des- compone as: 761.844 has. son Parque Nacional, y el 3.3% restante (26.356 has.) es zona formada por reas habitadas, urbanas y rurales (agrcolas), en las islas San Cristbal, Santa Cruz, Isabela y Flo- reana. La isla Baltra es base militar ocupada por la Fuerza Area Ecuatoriana. (Plan Regional, 2002). La pequea extensin habitada no est protegida. A pesar de ser apenas el 3.3% del espacio de las islas, tiene una enorme importancia en el conjun- to de la biodiversidad de Galpagos. Las islas ms grandes y altas tienen una de las cuatro zonas de vegetacin ms diversa: la zona hmeda. Esta zo- na es dedicada a la agricultura y ganadera. En la isla San Cristbal se ha perdido casi toda su zona hmeda y en Santa Cruz queda un remanente del 25% (Figura 1). Las plantas endmicas como la Miconia y el helecho gigante de Galpagos estn amenazadas. En este contexto, las acciones para MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 15 proteger las islas habitadas son prioritarias para la conservacin de la biodiversidad de este Patrimonio Natural de la Humanidad. Los indicadores de biodiversidad de Galpagos muestran que hay una alta presin sobre las es- pecies nativas, principalmente por causas an- tropognicas que sern discutidas ms adelan- te. Sin embargo, estos indicadores estn limita- dos por la posibilidad y grado de investigacin de las poblaciones y especies. Se desconoce an si como consecuencia de la mayor activi- dad humana extractiva y de los cambios clim- ticos, las especies ms susceptibles experimen- tarn una reduccin significativa de variabili- dad gentica. 1.4.1 ESPECIES INTRODUCIDAS Las especies introducidas son la mayor amenaza en las Islas Galpagos y su incremento tiene rela- cin directamente proporcional con el crecimiento de la poblacin humana: a ms movimiento de per- sonas y productos hacia - desde y entre las islas, mayor nmero de especies introducidas. El trans- porte entre el continente y las islas ha sido subsi- diado, lo que es una de las causas del incremento de la movilidad de personas y cargas en las dca- das recientes. Ahora que los subsidios al transpor- te se han reducido, sera interesante monitorear las variaciones en el transporte de pasajeros. 9 Las personas llevan especies a las islas ya sea ac- cidental o intencionalmente, para sus actividades 9. Ver seccin 5 sobre subsidios. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 16 agrcolas y ornamentales. Los residentes son agentes de dispersin de especies introducidas a travs del desarrollo de los puertos. Con la cons- truccin de nuevas carreteras, caminos, muelles, etc. se facilita la dispersin de especies introduci- das. Los movimientos de los turistas estn relati- vamente mejor controlados. Las tasas de introduccin de plantas, vertebrados e insectos son extremadamente altas si se las com- para con sus tasas naturales de establecimiento: 10, 1.25 y 1.2 mil veces mayores respectivamen- te. Como lo indica la Tabla 2, se han encontrado hasta la fecha alrededor de 600 plantas invasoras, 30 vertebrados introducidos y 300 insectos exti- cos. A pesar de que el nmero de vertebrados in- troducidos es bajo en relacin con otros grupos, su impacto es mayor. Valga un ejemplo: una sola es- pecie, como los chivos, puede afectar a varias es- pecies nativas. Tambin hay que considerar que estos nmeros pueden ser mayores debido a que no todas las zonas han sido evaluadas y que hay una alta incertidumbre sobre el nmero real de plantas e invertebrados introducidos. 10 Las causas generales ms importantes de la intro- duccin de especies son los cambios en los proce- sos ecolgicos naturales que han contribuido a la disminucin de poblaciones y a una potencial ex- tincin de especies nativas. Los organismos inva- sores afectan los ecosistemas naturales a travs de la depredacin, competencia con los organismos nativos, alteracin de estructuras del hbitat, sir- viendo como huspedes y transmisores de enfer- medades. El efecto de organismos vectores y pa- tgenos es todava desconocido y por lo tanto, constituye una creciente amenaza. Tanto los animales como las plantas introducidas tienen ventajas sobre las especies nativas. Por ejemplo, los seres humanos han introducido algu- nas especies con fines agrcolas y su adaptacin a los pastizales los ha ayudado a su distribucin. Un estudio llevado a cabo por Mauchamp (1997) de- termin que el 75% de las plantas introducidas hasta ese momento fue trado por los colonos para sus fincas. Mauchamp grafic, adems, el nmero creciente de plantas introducidas desde los primeros aos de colonizacin de las islas, y sugiri que su tasa va de la mano con el crecimiento poblacional. 11 Aun- que la identificacin de un mayor nmero de plan- tas introducidas registradas es resultado de un ma- yor esfuerzo de la investigacin biolgica en los ltimos aos, se nota una verdadera variacin en la tasa de introduccin de especies a partir de la mitad del siglo XX, lo que coincide con el inicio y crecimiento de la migracin humana y la expan- sin agrcola en Galpagos (Figura 2) Otro aspecto relacionado indirectamente con la in- troduccin de especies a Galpagos y las necesi- dades humanas es la disponibilidad del recurso agua. En las zonas altas de las islas habitadas, 12 gran parte del agua es resultado de la precipitacin de lluvias. La presencia de mamferos introduci- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 17 10. FCD y WWF (2002). 11. Citado en Fundacin Natura y WWF (2001), Informe Galpagos 2 0 0 0 - 2 0 0 1 . 12. Santa Cruz, San Cristbal, Isabela y Floreana. dos como chivos y ganado vacuno, y las activida- des humanas de pastoreo y siembra de especies como caf, por ejemplo, han reducido el bosque nativo, y por ende, el nivel de condensacin. 13 Si se considera que la poblacin humana est cre- ciendo y que existen pocas fuentes de agua dulce en las islas, la disponibilidad de este recurso ser un aspecto crtico en el futuro cercano. Los impactos de las especies introducidas no pue- den ser controlados en su totalidad a travs del Sistema de Inspeccin y Cuarentena de Galpagos (SICGAL) y de los programas de erradicacin de las mismas, pero s reducidos. Los controles del SICGAL han sido ms efectivos desde el ao 2000 (niveles ms altos de inspeccin), cuando entr en su fase de implementacin definitiva, lue- go de la etapa piloto. 14 Actualmente, el SICGAL cuenta con ms recursos humanos y econmicos. Adems de la inspeccin del equipaje en los aero- puertos (que era la nica inspeccin que se reali- zaba antes del ao 2000), ahora se inspecciona la carga martima en el puerto de Guayaquil, de don- de parte el 75% de la carga martima que ingresa a Galpagos. Una lista de los productos permitidos y restringi- dos para el ingreso a las islas fue emitida en ene- ro del 2000. Durante ese ao se realizaron 804 confiscaciones, la mayora de ellas (47.8%) en el aeropuerto de la isla Baltra, y el 68% fueron pro- ductos no permitidos. Un anlisis de las retencio- nes por categora de residencia indica que los resi- dentes son el grupo que lleva a Galpagos ms productos no permitidos y restringidos (74%), se- guido por los turistas extranjeros (17%) y los tu- ristas nacionales (9%). 15 El papel que cumplen los residentes es de particular importancia, si se toma en cuenta que el porcentaje de residentes que via- ja por va area a Galpagos es mucho menor que el de turistas (menos de la tercera parte en la ma- yora de los aos). Esto sugerira que la dependen- cia de productos del continente para la supervi- vencia de los residentes de Galpagos contribuye ampliamente al incremento de la introduccin de nuevas especies. A pesar de que el SICGAL ha sido mejorado en los ltimos aos, todava hay aspectos que requie- ren atencin, por ejemplo, no existe todava un control sistemtico y completo en los puertos ma- rtimos de zarpe y arribo. Una de las razones pue- de ser la falta de infraestructura de base perma- nente, tanto en aeropuertos como en puertos mar- timos, as como la falta de una regulacin defini- da y aprobada que involucre la participacin de la Armada y otros sectores de la sociedad, incluyen- do a los operadores de turismo. Tampoco hay las condiciones sanitarias necesarias en los puertos (areos y martimos), peor an en los barcos de carga donde, por ejemplo, no hay bodegas de fro ni fumigacin adecuada. El control actual se basa en la observacin visual y el chequeo manual a cargo de inspectores del SICGAL que carecen de mquinas de Rayos X, de perros amaestrados para la identificacin de productos ries- gosos en los puertos, o de otros medios modernos de deteccin. La inspeccin del transporte de pasajeros y comercio de productos dentro del archipilago es m- nima y debera ser intensificada. Finalmente, los resi- dentes y turistas estn ahora mejor informados que en aos pasados; sin embargo, desde septiembre del 2000, la operacin efectiva del sistema y su continui- dad dependen del SESA(Servicio Ecuatoriano de Sa- nidad Agropecuaria), una divisin del Ministerio de Agricultura que ha tenido ltimamente problemas de personal y huelgas laborales, lo que debilita objetiva- mente al sistema de inspeccin y cuarentena dada la desconfianza en los miembros de la comunidad y la disminucin de su nivel de involucramiento. 1 6 13. Hamman et al (1997), y Laweson & Estupin (1987) citado en Hamman (1991). 14. Zapata, C., citado en Fundacin Natura y WWF (2001). 15. Idem. 16. Zapata, C., entrevista personal con Susana Crdenas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 18 Algunas especies vegetales introducidas son: guayaba, cascarilla, supirrosa, pomarrosa, mora, higuerilla, pasto elefante, caf, entre otras. Entre las especies animales tradas del continente son: vacas, caballos, burros, chivos, cerdos, perros, gatos, ratas, ratn de campo, hormiga colorada, paloma de Castilla, gallos y gallinas, pjaro garrapatero, ranas, gusanos de fruta, entre los ms dainos al ambiente. 1.5 EXPLOTACIN DE LOS RECURSOS NATURALES La sobreexplotacin o prctica extractiva no sustentable de los recursos naturales es otra amenaza importante impuesta por los seres hu- manos a los ecosistemas de Galpagos. 1 7 A l g u- nas especies terrestres y marinas han sido ex- tradas en grandes cantidades, no solo para el consumo local sino tambin como recurso co- mercial. Cualquier aumento en la poblacin hu- mana deviene mayor presin por consumo de recursos. De la misma manera, los inmigrantes del continente son atrados por las oportunida- des lucrativas del comercio de algunas especies marinas como el pepino de mar, por ejemplo. As, hay una fuerte relacin entre poblacin, fuerza laboral y uso extractivo de ciertas espe- cies de inters comercial. Antes de 1990, la sobreexplotacin de tortugas fue alarmante. Todas las poblaciones de tortu- gas en las islas fueron explotadas, y en la ma- yora de ellas reducidas en ms del 60%. Sin e m b a rgo, los esfuerzos para prevenir la depre- dacin, y su reproduccin manejada en cautive- rio, han sido medios muy efectivos. Otros ver- tebrados que han sido sobre-explotados son los halcones, palomas y patos. 1 8 En el ambiente terrestre, pocas plantas nativas son de uso directo por los seres humanos, excepto al- gunas especies de rboles usadas principalmente por su madera. La tasa de explotacin de algunos rboles maderables es ms alta que su tasa de re- generacin dentro del Parque Nacional Galpa- gos. La necesidad de este recurso no solo se ha in- crementado por el rpido crecimiento poblacional, sino tambin por el mayor nivel de vida y el cre- cimiento econmico en las islas, que ha estimula- do la demanda de madera para las nuevas embar- caciones y viviendas. 19 El matazarno y el guayabi- llo endmico son ejemplos de especies que han si- do afectadas por la actividad humana. El uso extractivo de recursos minerales para la fa- bricacin de pavimentos y en la construccin de edificios y viviendas ha tenido efectos negativos en ciertas especies como los caracoles B u l i m u l i d a e y algunas plantas. 2 0 La escasez de estos recursos minerales no renovables ha dado lugar a la identi- ficacin de otros sitios de extraccin y al aumento de la dependencia de la importacin de esos mate- riales desde el continente, incrementando el riesgo de introduccin de especies. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 19 Las islas Galpagos dadas a conocer por los buques balleneros que frecuentaban sus aguas, fueron descubiertas por los espaoles en los primeros tiempos de su arribo a la Amrica, pero consideradas por ellos de ningn valor, por suponer que todas carecan de agua dulce, las olvidaron del todo. Fuente: M. Villavicencio, Geografa de la Repblica del Ecuador, Nueva York, 1858. Galpagos es uno de los ms complejos, diversos y nicos archipilagos ocenicos del mundo, considerado como un laboratorio natural que ha contribuido al estudio y conocimiento de los procesos evolutivos, con relevancia mundial para la ciencia, la educacin y el turismo de naturaleza. Por su localizacin recibe la influencia de varias corrientes marinas. Por su diversidad biolgica marina, el endemismo de su flora y fauna terrestre, y la presencia de procesos evolutivos no alterados, fue declarado Patrimonio Natural de la Humanidad, Reserva de la Biosfera y parte de los Humedales de la Convencin Ramsar. 17. FCD y WWF (2002). 18. dem. 19. Hamman (1991). 20. FCD y WWF (2002). 1.5.1. LA PESCAEN GALPAGOS La pesca sustentable es uno de los ms grandes desafos al hablar de conservacin de recursos ma- rinos en Galpagos. La pesca empez como una actividad comercial formal alrededor de 1930. Ac- tualmente es la segunda actividad econmica ms importante en las islas, luego del turismo. 21 La aparicin de nuevos mercados, especialmente los asiticos que demandan productos no tradiciona- les como pepino de mar y la aleta de tiburn, ha tenido una gran influencia en el crecimiento de es- te sector. Esta actividad no solo que atrae tempo- ralmente a habitantes de las islas que regularmen- te tiene otros trabajos, sino tambin que convoca a migrantes del continente. El resultado global es una presin creciente sobre las especies de mayor valor comercial. En trminos ecolgicos, la sobre-pesca no solo afecta la abundancia y distribucin de ciertas es- pecies, sino que puede tener un efecto significati- vo en la estructura poblacional. Algunas especies son indicadores ecolgicos relevantes, por lo que la reduccin de su nmero o su extincin causara desequilibrios y efectos negativos en el conjunto del ecosistema marino de las islas, que siendo al- terados son menos capaces de sobrellevar otras presiones tales como el fenmeno de El Nio o derrames de combustible en el mar. Las pesqueras en Galpagos han crecido y se han diversificado. El nmero de pescadores artesanales registrados se ha incrementado desde aproximada- mente 100 a inicios de los aos 4050 del siglo XX, hasta 956 en el 2002 (Tabla 4). Este incremento se debe principalmente al uso de nuevas prcticas, econmicamente ms rentables, y al aumento del valor comercial de ciertas especies en los mercados internacionales. El nmero de botes de pesca y es- pecies objeto de la extraccin se ha incrementado en forma proporcional al nmero de pescadores, siendo a la fecha 444 y 100 respectivamente. La migracin generada directamente por el incre- mento de la pesca difiere segn el calendario pes- quero. La primera migracin importante surgi entre 1982 y 1984 debido a la pesquera de langos- ta. La segunda ola migratoria empez en la dca- da de los 90 a consecuencia de la de pepino de mar. No existe informacin exacta sobre la parti- cipacin de los migrantes continentales en las pes- queras de pepino recientes, pero su carcter alta- mente lucrativo con seguridad atrae a personas del continente. 24 El Programa de Investigacin y Monitoreo Pes- quero Participativo (PIMPP) demuestra que en realidad hay ms pescadores activos que los regis- trados en los listados del PNG durante los ltimos aos. 22 En 1991 hubo una diferencia de alrededor del 29.7% 23 y del 80% en el ao 2000 para las pesqueras de pepino (1229 pescadores en este l- timo caso). En el caso de la langosta, fueron mo- nitoreados 1183 pescadores durante el perodo del 2000, comparados con los 682 registrados en el PNG. En buena medida, la diferencia se explica por la participacin de los residentes, que dejan a un lado sus actividades habituales para dedicarse a la pesca temporal. A pesar de ello, este incremen- to podra incluir tambin a migrantes temporales que vienen desde el continente. Durante estas olas migratorias -especialmente aquellas que tuvieron lugar antes de la emisin de la Ley Especial en 1998- los migrantes tuvieron una influencia significativa en la diversificacin de artes y tcnicas de pesca en Galpagos. 25 En efecto, nuevas tecnologas fueron tradas por los barcos atuneros y migrantes del continente. Estos ltimos vinieron especialmente de las zonas coste- ras continentales de Salango, Puerto Lpez y Puer- to Cayo, pertenecientes a la provincia de Manab; de Salinas y la Puntilla, en la provincia del Guayas. Puerto Villamil, en la isla Isabela, es un ejemplo de la evolucin de las artes y tcnicas de pesca en Galpagos por influencia externa. Los pescadores isabeleos usan ahora motores a diesel en lugar de sus tradicionales canoas a remo; manejan actual- mente el tridente para la captura de langosta, ins- trumento trado por los buzos de Salango en los aos 80. Las mejoras y actualizaciones en los m- todos de pesca han sido tambin motivadas por los altos ingresos que deja la actividad, especialmen- te de ciertas especies de alto valor comercial 21. dem. 22. Este programa empez en 1997 en la Estacin Cientfica Charles Darwin con el objetivo de generar una base tcnica para el uso sustentable de los recursos en la Reserva Marina de Galpagos. 23. Citado en Fundacin Natura y TNC (2000)a. 24. Fundacin Natura y TNC (2000) a. 25. Explicado en detalle en Fundacin Natura y TNC (2000)a. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 20 durante los ltimos aos. Tanto el aumento del n- mero de pescadores, como los avances tecnolgi- cos han ocasionado incrementos en el monto total de capturas. Uno de los indicadores usados por los cientficos marinos para evaluar la reduccin en la abundan- cia de especies por la pesca es la captura por uni- dad de esfuerzo. Este indicador es una estimacin del promedio de captura por da efectivo de pesca y pescador. Si los pescadores obtienen menos cap- turas por da de pesca, significa que las reservas estn disminuyendo. Este indicador ha disminuido significativamente para el caso de la langosta es- pinuda de Galpagos, el pepino de mar y el baca- lao (las tres pesqueras ms lucrativas) durante los ltimos aos y muestra una tendencia representa- tiva de poblaciones sobreexplotadas. 26 Los sitios alejados de los puertos habitados mues- tran niveles mayores de capturas por unidad de es- fuerzo tanto para langosta como para pepino de m a r, especialmente en los casos de Fernandina, Isa- bela norte, Darwin, Wolf e Isla Espaola. 2 7 Este he- cho sugiere que la marcada reduccin en la abun- dancia de estas especies est localizada en las reas costeras cercanas a los puertos habitados. Para el caso del pepino de mar, el 88.3% del total del volu- men capturado en el 2001 corresponde a Isabela oeste y Fernandina. Hay una clara disminucin en San Cristbal, donde los porcentajes de las capturas totales se han reducido significativamente del 26.4% (1999), al 12.6% (2000) y 2% (2001). Los indicadores biolgico-pesqueros dejan en cla- ro que no solo hay una reduccin de la densidad poblacional de esas especies, sino tambin una so- bre-pesca de crecimiento, tanto para langostas co- mo pepinos de mar. La sobre-pesca de crecimien- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 21 La Reserva Marina constituye el rea de sustento alimenticio de varias comunidades de organismos, incluyendo alrededor de un milln de aves marinas pertenecientes a 19 especies; miles de aves costeras residentes de 13 especies; alrededor de 30 especies de aves migratorias regulares; cerca de 20.000 lobos marinos de dos especies, y especies endmicas como la iguana marina, el cormorn no volador, el pingino y el albatros de Galpagos. Es tambin el refugio natural de muchas especies marinas amenazadas en otras partes del mundo: ballenas, tiburones y la tortuga verde del Pacfico. Fuente: Plan Regional, 2002 26 FCD y WWF (2002). 27 J.C. Murillo et al (2002), en Fundacin Natura y WWF (2002), Informe Galpagos 2001-2002. to significa que individuos de talla pequea (edad biolgica menor) son capturados frecuentemente en violacin a los requerimientos de talla mnima. La estructura poblacional est afectada, lo que in- fluencia a su vez en la recuperacin futura y la abundancia de esas especies. El programa de monitoreo pesquero manejado por la Estacin Cientfica Charles Darwin y el PNG ha definido regulaciones para las pesqueras de lan- gosta y pepino de mar durante los ltimos aos, que incluyen lmites en el tamao de captura, con- troles de comercio, sitios permitidos para la pesca, cuotas de captura, calendarios de pesca y sancio- nes. Estas acciones han procurado mejorar el ma- nejo de los recursos, sin embargo, hay presiones fuertes para no respetar los lmites de las regula- ciones. En particular, en numerosas ocasiones se han excedido las cuotas y las temporadas de pes- ca, as como las tallas mnimas de captura. La sus- tentabilidad de las especies comerciales est seria- mente amenazada si no se ejecuta medidas de con- trol adicionales y no se aplica con rigor las regu- laciones. No solo alarma el incremento del nmero de pes- cadores artesanales y de embarcaciones de pesca. Segn la Ley Especial, solo los pescadores artesa- nales registrados en las cooperativas pueden ejer- cer esas actividades en Galpagos. Sin embarg o , hay una presin continua de los pescadores indus- triales del continente, especialmente radicados en el puerto de Manta donde est la mayor flota pes- quera del Ecuador, que hacen campaas peridicas y cabildeo al ms alto nivel poltico para obtener derechos de pesca dentro de la Reserva Marina de Galpagos. De otra parte, la pesca ilegal escapa al control del Parque. Junto con la presin de la pes- ca industrial, la accin ilegal aumenta la presin sobre los recursos marinos de las islas, lo que pue- de incrementar el total de capturas hasta exceder la capacidad del ecosistema para recuperarse. 1.6. PRESIN SOBRE EL SUELO URBANO Agravando los efectos del crecimiento poblacio- nal de Galpagos, la poblacin empez a abando- nar las reas rurales para trasladarse a los puertos. Puerto Ayora y Puerto Baquerizo Moreno se han desarrollado rpidamente y en la actualidad hay MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 22 REQUISITOS PARALAACTIVIDAD PESQUERAARTESANAL 1. Tener la calidad de residente permanente en la provincia de Galpagos; y, 2. Afiliarse a una de las cooperativas de pescadores artesanales de la provincia de Galpagos, legalmente constituidas a la fecha de promulgacin de esta Ley. Fuente: Art. 43 de la Ley Especial de Galpagos. La pesca artesanal es una actividad productiva realizada por un trabajador directo que posee los instrumentos, materiales y medios de captura, para quien el mar representa el principal medio de subsistencia. Los pescadores artesanales casi siempre organizan sus faenas en pequeas unidades de captura, frecuentemente articuladas con base en el parentesco. En el interior de cada unidad pesquera, las relaciones tcnicas deproduccin corren a cargo del dueo de la embarcacin quien juega el papel de propietario, a d m i n i s t r a d o r, trabajador y consumidor. Sin embargo, cada faena depende del esfuerzo conjunto de los miembros del equipo de pescadores-parientes, lo que minimiza los riesgos y robustece la participacin laboral para la reproduccin de las condiciones de vida y trabajo. Fuente: La pesca artesanal en el Ecuador, CEPLAES, Quito, 1987. poca tierra disponible para futuros asentamientos en reas urbanas. Puerto Ayora experimenta la situacin ms crtica. Esta ciudad ha crecido rpidamente de 1990 en adelante, pasando de 5.310 a 9.582 habitantes, ex- perimentando un 6.7% de crecimiento anual. El 86% de su poblacin actual del cantn Santa Cruz (11.388 habitantes) se concentra en el rea urbana. A principios del 2002, el municipio del cantn Santa Cruz legaliz 600 lotes nuevos, de modo que toda el rea urbana proyectada para asenta- mientos humanos est ahora totalmente ocupada, 28 lo que ejercer una fuerte presin social sobre la MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 23 En Galpagos hay 604 unidades de produccin agropecuaria (UPAs) ocupando 23.426 hectreas. De ellas, 347 dedican 11.697 hectreas a cultivos de pasto y 66 aprovechan los pastos naturales en una extensin de 2.458 hectreas. Fuente: III Censo Agropecuario Nacional, 2000. Hace 25 aos haba 316 UPAs con 18.470 hectreas de tierra. Fuente: II Censo Agropecuario, 1974. 28. Entrevista personal a Alfredo Ortiz, Alcalde de Santa Cruz. adquisicin de lotes urbanos en los prximos aos, tema de la agenda municipal que posible- mente requerir la consideracin de alternativas como la ocupacin de reas rurales, la parcelacin de fincas agrcolas abandonadas, la optimizacin del uso del espacio urbano y la ampliacin de la cobertura de servicios bsicos de agua de consu- mo humano y la evacuacin de aguas servidas por ejemplo. Algunas fincas rurales estn actualmente subdivi- dindose y empezando un proceso de urbaniza- cin. Esto ocurre en la parroquia Bellavista, en Santa Cruz, y en el sur de Isabela. Las entrevistas indican que los residentes de Puerto Ayora estn cada vez ms interesados en adquirir tierras en reas rurales, para vivienda. Nuevos barrios residenciales privados estn apa- reciendo en esas reas. La ubicacin de la poblacin dentro de las islas es otro aspecto relevante. Como indica la Tabla 6, en aos recientes los residentes de Galpagos han considerado a la isla Isabela como un lugar atrac- tivo para mudar su residencia. Este inters puede incrementarse considerablemente en el futuro cer- cano. Una posible reubicacin de la poblacin de Galpagos es crtica si se considera que Isabela tiene el 50% de la biodiversidad de Galpagos y tierra habitable fuera del rea reservada para el Parque, a diferencia de las otras islas habitadas. 1.7. AUMENTO DEL PARQUE AUTOMOTRIZ El nmero de vehculos en Galpagos se ha incre- mentado un 54% entre los aos 2000 y 2001 2 9 l o que aumenta la presin para que se construya ms calles y carreteras, que impactan en la fragmenta- cin y prdida del hbitat, as como en la dispersin de especies introducidas. La intensificacin del tr- fico vehicular causa la muerte de centenares de aves por semana en Santa Cruz. Se ha reportado que en la isla de Baltra han sido atropelladas igua- nas de tierra por los autobuses que transportan pa- sajeros entre el aeropuerto y el Canal de Itabaca. 3 0 Todo esto se suma a la mayor demanda de combus- tibles (gasolina y diesel) para los automotores. 1.8. DEMANDADE RECURSOS NATURALES El crecimiento poblacional aumenta la demanda de recursos naturales. Los no renovables como el agua dulce, suelo urbano, materiales de construc- cin, madera, etc. son limitados y cada vez ms escasos en las islas. La dependencia de recursos importados del continente -combustibles, cemen- to, alimentos, etc.- aumenta el riesgo de contami- nacin ambiental y potencia la introduccin de es- pecies invasoras. Segn el Plan Regional de Galpagos (2002), el ltimo inventario de recursos hidrolgicos (1989) confirma que hay fuentes permanentes de agua pa- ra consumo humano solo en Floreana y San Cris- tbal. En general, el agua dulce no se puede acu- mular en la superficie debido a la geologa de las islas: el 70% de su superficie es roca desnuda. El agua de lluvia generalmente se asienta en las zo- nas altas de las islas donde hay mayores niveles de precipitacin y menores de infiltracin. Dado el rpido crecimiento poblacional, sobre todo de Puerto Ayora, algunas grietas por donde verta el agua dulce estn ahora contaminadas, previndose graves problemas de suministro de agua y de sa- lud pblica, situacin que puede empeorar a corto plazo si las zonas altas sufren una mayor altera- cin del hbitat por impacto de la actividad agr- cola y de las especies introducidas. El consumo creciente de energa no renovable au- menta la demanda de combustibles. El creciente parque vehicular, el nmero de embarcaciones de pesca y turismo, el consumo local de energa elc- trica, explican en suma esa demanda que se satisfa- ce mediante la importacin de combustibles fsiles del continente. 3 1 Su transporte, desembarque, alma- cenamiento, distribucin al consumidor final y ma- nejo de desechos incrementan el riesgo de acciden- tes, que son muy graves en los frgiles ecosistemas de las islas. La poltica de subsidios del Estado al precio final de los combustibles ha favorecido el aumento del consumo de esos recursos, tema que se cuantifica y discute en detalle en el captulo 5. 29. Crdenas, S. (2001), Fundacin Natura y WWF (2002). 30. FCD y WWF (2002). 31. Algunas estimaciones del consumo y distribucin de energa elctrica por sector del ao pasado pueden encontrarse en Crdenas, S. (2001) y Fundacin Natura y WWF (2002). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 24 Una amenaza mayor es la contaminacin por pe- trleo, no solo en los ecosistemas marinos, sino para las aves y mamferos, especialmente los pin- ginos y cormoranes. Un ejemplo reciente es el derrame de 240.000 galones de diesel y bunker del buque tanquero Jessica, en el ao 2001, frente a la baha de Puerto Baquerizo. Este accidente caus una contaminacin extensa, si bien sus efectos fueron controlados gracias a las condiciones am- bientales favorables y las actividades de rescate y mitigacin inmediatas que contaron con una parti- cipacin activa e inusual de la poblacin local y otros agentes de desarrollo local. Si los subsidios al transporte de combustibles no se reducen o eliminan, y si no se promueve el uso de energas renovables y menos contaminantes en las islas, la demanda creciente de combustibles importados elevar la probabilidad de nuevos ac- cidentes como el del Jessica, con efectos severos en la salud humana y el medio ambiente. 1.9. GENERACIN DE DESECHOS YC O N TA M I N A C IN La generacin de desechos en las islas ha aumen- tado con el crecimiento de actividades econmi- cas como el turismo y comercio, adems del au- mento de la poblacin. En el perodo 1997-1998 la produccin de desechos/da/persona en las tres is- las habitadas fue mayor que el promedio nacional (Tabla 7). 32 Si la generacin de desechos per c- pita se mantiene constante en cada isla, la cantidad total de desechos aumentara un 33% en el 2001. El promedio kg/da/persona a escala nacional es 0,4 mientras que en Galpagos es de 0,9 hecho muy preocupante pues si bien el nivel de recolec- cin de basura es alto en las islas, no hay un pro- grama de manejo de desechos apropiado que ase- gure un impacto ambiental mnimo. La mayora de desechos slidos en Galpagos son orgnicos y depositados en reas abiertas asignadas por los municipios, sitios que estn a corta distancia de los puertos principales: a 4 Km. de Puerto Ayora, a 3 Km. de Puerto Baquerizo Moreno. El otro tipo de desechos slidos se quema sin tratamiento pre- vio. Los medios actuales de manejo ayudan a la dispersin de especies exticas. 33 Los incremen- tos en la produccin de desechos slidos en Gal- pagos estn relacionados directamente con el cre- cimiento poblacional e incrementarn la necesi- dad de disponer de nuevos sitios para su descarte. Existe una contaminacin costera localizada y cercana a los puertos desarrollados. Aunque es pe- quea, esta contaminacin constituye una amena- za para los seres humanos y la biodiversidad ma- rina. 34 Se compone principalmente de desechos domsticos (sobre todo orgnicos) y basura, algo observable a primera vista en los puertos, proble- ma esttico y ambiental que se relaciona directa- mente con los asentamientos humanos, los hbitos de las personas y el crecimiento poblacional. 1.10.IMPACTOS DE LA AGRICULTURA La agricultura es otra actividad humana que ha afectado al ambiente natural de Galpagos desde los primeros tiempos de la colonizacin. Como se enfatiza ms adelante, la tala de rboles y el pas- toreo han alterado una de las zonas ms diversas de las islas habitadas, esto es la zona hmeda ubi- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 25 32. Fundacin Natura y WWF (1999), Informe Galpagos 1998- 1999. 33. FCD y WWF (2002). 34. dem. cada en el piso alto (Ver Figura 1). La tierra de la zona hmeda es muy atractiva pues dispone de agua dulce (lluvias de temporada), que las hace aptas para la agricultura. La cantidad de tierra que se ha destinado a esa produccin se ha incremen- tado en 31% entre 1974 y 1986 (de 18.600 a 24.400 hectreas). 35 Los resultados del III Censo Agropecuario (2000) muestran que Galpagos tie- ne 23.400 hectreas destinadas a la agricultura, lo que indicara una mnima reduccin en la exten- sin de esa actividad en las islas. Conforme crece la poblacin, se incrementa el movimiento de personas desde las reas rurales agrcolas, a las urbanas o puertos, de modo que las fincas son abandonadas. Esta migracin rural-ur- bana tiene lugar, entre otras razones, por las opor- tunidades de trabajo ms lucrativas en los puertos, como el turismo y la pesca. 36 Grandes cantidades de tierra agrcola fueron abandonadas en los lti- mos lustros y en consecuencia muchas hectreas se convirtieron en tierra subutilizada. La encuesta agropecuaria de 1986 demuestra que el 49% de la tierra agrcola de las islas habitadas era usado pa- ra pastos y que el 40% estaba abandonado. En 1986, el rea de tierra usada para pastoreo en San- ta Cruz era superior a lo tcnicamente recomenda- do por el PRONAREG (1987): 10.200 hectreas, frente a 2.700 de hectreas utilizadas. Un estudio posterior de evaluacin de la agricultu- ra en Santa Cruz (1996) indica que esta situacin no haba cambiado. 37 De acuerdo a un estudio del mercado agropecuario de San Cristbal realizado por el Programa Araucaria de la Agencia Espao- la de Cooperacin Internacional (AECI) 38 , indica que el 43% del total (8.016) de hectreas asigna- das a la agricultura estaba abandonado. 39 Parte de estas tierras est ahora siendo destinada al desa- rrollo residencial. Tanto las tierras abandonadas como las subutiliza- das representan un alto riesgo para el ambiente te- rrestre de las islas pues favorecen a la dispersin de especies introducidas, lo que promueve la expan- sin potencial de las mismas en las reas del Par- que Nacional. Un estudio en Isabela ha demostra- do que las zonas abandonadas ayudaron a la dis- persin de la guayaba y la mora, dos de las espe- cies de plantas ms agresivas. 4 1 Uno de los princi- pales objetivos de la promocin de la actividad agrcola en Galpagos ha sido sostener la oferta lo- cal de productos frente a una demanda creciente, para reducir el riesgo de introduccin de especies tradas desde el continente. El monto de alimentos importado desde el continente se ha incrementado de modo significativo. En 1984 fueron 520 tonela- das y en el 2000 subieron a 2.242 toneladas, lo que equivale a un incremento de 4.3 veces. 4 0 Algunas causas han contribuido a la improductivi- dad y decaimiento de la agricultura en Galpagos: la falta de disponibilidad de agua de riego y la de- pendencia de la lluvia de la poca hmeda, la pre- sencia de suelos no aptos, la falta de tcnicas apro- piadas y sustentables, la ausencia de capacitacin sistemtica a los finqueros, los costos altos de la mano de obra ocasionados por la emigracin ru- ral-urbana, la baja disponibilidad de materia pri- ma, la desorganizacin de los productores, las de- ficiencias en el mercadeo de los productos, la ca- rencia de crdito productivo, entre las principales causas. Actualmente, algunos programas y estu- dios financiados por ONGs internacionales como Araucaria (Cooperacin Espaola) estn ensayan- do mejorar la agricultura en las islas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 26 El problema central del sector agropecuario es su falta de competitividad. La agricultura de Galpagos no es rentable dada su baja productividad. Ni siquiera satisface la demanda local de productos para el consumo. Fuente: Plan Regional de Galpagos, 2002. 35. INGALA2002, Plan Regional (borrador). 36. dem. 37. Fundacin Natura y WWF (1997), Informe Galpagos 1996- 1997. 38. Araucaria es un programa especfico de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, que coordina con el PNG y el Ministerio del Ambiente. 39. Fundacin Natura y WWF (2001), Informe Galpagos 2000- 2001. 40 Fundacin Natura y WWF (2001), Informe Galpagos 2000- 2001. 41 Fundacin Natura y TNC (2000) a. Por otro lado, si existiera un lmite en las importa- ciones a fin de promover la produccin agrcola islea, los productores locales tendran el control sobre los precios y podran aumentarlos pues se- ran los nicos proveedores. Los precios de mono- polio empezaran a controlar el mercadeo en las islas. El sistema requerira entonces de un proceso con controles de precios para los productos agr- colas de modo que los consumidores no se vean afectados. Se tratara de un sistema con competen- cia con los comerciantes dispuestos a importar los productos desde el continente, a fin de equilibrar los precios al consumidor. La fuerza laboral agrcola es un aspecto crtico pa- ra la produccin, pero tambin es factor que im- pulsa la migracin a las islas. Algunos propieta- rios de fincas en el rea rural de Bellavista afirman que los residentes no estn interesados en trabajar en la agricultura, lo que les obliga a traer personal (jornaleros) del continente. El jornal a los migran- tes es bajo comparado con el que ellos tendran que pagar a los trabajadores locales, y esto les ayuda a mantener niveles de rentabilidad. Esta si- tuacin presente ahora en las islas puede consti- tuirse en un problema serio en el futuro si la im- plementacin de una agricultura autosuficiente deja de ser un aspecto prioritario. Es recomendable realizar estudios sobre los bene- ficios reales del autoabastecimiento agrcola para Galpagos. Una alternativa podra ser realizar una inversin significativa en mejorar la infraestructu- ra del sistema de cuarentena y reducir as el riesgo ambiental ligado a las importaciones de insumos agrcolas y alimentos. Se podra identificar aque- llos productos que imponen un mayor riesgo, para que las importaciones de los mismos no sean per- mitidas y promover su produccin local. En caso que se decida que el autoabastecimiento agrcola es un objetivo prioritario del desarrollo local de las islas, es necesario evaluar las necesi- dades principales y reales del mercado a fin de promover una agricultura sustentable y efectiva. Es posible que la mejor solucin sea una fuerte in- versin en tecnologa apropiada en lugar de la contratacin de nuevos migrantes como fuerza la- boral, donde la segunda opcin aumentara la de- manda real y una presin ms alta sobre los recur- sos naturales locales. 1.11. CONCLUSIONES PRELIMINARES A corto plazo es difcil conciliar las aspiracio- nes econmicas de una poblacin creciente con los estndares ecolgicos a fin de garanti- zar un ecosistema saludable. Sin embargo, Ga- lpagos todava tiene la oportunidad de un de- sarrollo sustentable. Los reglamentos para la aplicacin de la Ley Especial, que incluiran regulaciones especficas, estn siendo elabora- dos y jugarn definitivamente un papel crucial en tal sentido. La poblacin humana ha influido en el am- biente natural de las islas de distintas maneras. Si consideramos que somos una especie intro- ducida en ese ecosistema, deberamos prevenir y mitigar los efectos que imponemos al am- biente. Todos los impactos ambientales de Ga- lpagos estn estrechamente relacionados con el crecimiento poblacional. Las presiones sobre los recursos naturales no solo son responsabilidad de los inmigrantes, si- no de la comunidad residente en las islas en ge- neral. La inmigracin constituye todava la cau- sa ms importante del crecimiento de la pobla- cin. Adicionalmente, los migrantes no estn comprometidos con la sustentabilidad de los re- cursos naturales de las islas, y buscan satisfacer su necesidad de rentabilidad a corto plazo. En las siguientes secciones, se analizarn los ele- mentos que impulsan la migracin a Galpagos y cules seran las polticas que se deben establecer para controlar el crecimiento poblacional y miti- gar sus efectos ambientales en las islas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INTRODUCCIN 27 El Censo de Poblacin del 2001 registr a 902 personas (mayores de 5 aos) trabajando en la actividad agropecuaria de Galpagos (PEA), distribuidas 482 en Santa Cruz, 270 en San Cristbal y 150 en Isabela. En esta seccin se resume y analiza los aspectos claves de la Ley Especial relacionados con la mi- gracin y el mercado laboral. Los aspectos rela- cionados con la pesquera, el turismo y la educa- cin son discutidos despus en la seccin corres- pondiente. La Ley requiere que se emitan los re- glamentos especficos para que pueda ser aplicada en su totalidad. El reglamento de control migrato- rio est en proceso de elaboracin. 42 La Ley esta- blece tres categoras de residencia: permanente, temporal y turista. 43 2.1. LOS RESIDENTES PERMANENTES La Ley (Art. 26) reconoce la residencia permanen- te a: las personas nacidas en Galpagos, hijos/as de padre o madre residentes permanentes en las is- las; quienes mantengan relacin conyugal o unin de hecho reconocida por la ley con un residente permanente en Galpagos; y quien a la fecha de expedicin de la ley (18 de marzo de 1998) resida por ms de cinco aos continuos en la provincia de Galpagos. Podan solicitar ese reconocimien- to los residentes temporales que a la fecha de ex- pedicin de la Ley Especial residan en Galpagos pero no cumplan las condiciones para acceder a la residencia permanente, una vez que cumplieren cinco aos de residencia continua en las islas. Los residentes permanentes pueden trabajar en cual- quier actividad en Galpagos incluso como miem- bros de una cooperativa de pescadores. Segn la Ley 44 , los residentes permanentes y tem- porales reciben un descuento del 50% en el valor de los pasajes areos y del 30% sobre las tarifas de transporte martimo de carga. La reflexin sobre este tema se desarrolla en la seccin 5 del estudio. 2.2. LOS RESIDENTES TEMPORALES La Ley Especial (Art. 27) reconoce la residencia temporal a las personas que en Galpagos cum- plan funciones pblicas, culturales, acadmicas, tcnicas, deportivas, cientficas, profesionales, re- ligiosas o sean miembros de los organismos del sector pblico, durante el tiempo que duren sus cargos o actividades. Tambin tienen esa categora quienes realicen actividades laborales en relacin de dependencia por un tiempo de hasta un ao. Cumplido el perodo del contrato de trabajo se pierde automticamente la residencia temporal. Por ltimo, tienen esa categora el cnyuge o con- viviente legalmente reconocido, y los hijos/as de un residente temporal mientras dure la residencia temporal de los padres, cnyuge o conviviente. Los empleadores de Galpagos pueden postular ante el INGALA a un permiso de residencia tem- poral a fin de emplear legalmente a una persona que no es residente permanente. En ese caso, los empleadores tienen que demostrar en un proceso que establece la Ley, que esos trabajadores no es- tn disponibles en el mercado laboral local. Ini- cialmente, los empleadores podan poner cual- quier limitante en las aplicaciones para postulan- tes a permisos temporales, sin tener que justificar- las, por ejemplo, el requerimiento que para desem- pearse como mucama, la persona hable ingls. Este aspecto est cambiando ahora, y los requisi- tos para un puesto de trabajo tienen que definirse en forma ms amplia. El Comit de Control de Residencia del INGALA -una instancia con un al- to componente poltico- resuelve las postulaciones despus de haber sido revisadas por el personal de inspectores de ese organismo. Los permisos de re- sidencia temporal duran hasta un ao prorrogable por lapsos iguales. (Art. 27) Los residentes temporales pueden trabajar exclu- sivamente en la actividad que justific su entrada a Galpagos. El empleador no es responsable ante la Ley si emplea a un trabajador ilegal. Las perso- nas que estn residiendo ilegalmente en Galpa- gos sern expulsadas. 45 Los empleadores deben depositar en el INGALA una garanta equivalente 42. El INGALAcoordin este proceso con la consultora Price Waterhouse. 43. Se incluye en la tercera categora a los transentes (Art. 25). 44. Ttulo X disposicin sptima de la Ley. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 28 2. LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS a 30 veces el salario mnimo vital (alrededor de 120 dlares), que ser ejecutada si el empleado no abandona Galpagos luego de haberse cumplido el tiempo de su contrato, y por ende, de su estada legal en las islas. Algunas compaas de turismo parecen no estar de acuerdo con este requerimien- to, y otras simplemente lo ignoran. En muchos ca- sos, los residentes temporales se cambian de un trabajo a otro y ningn empleador asume la res- ponsabilidad de garantizar su regreso. Como proceso transitorio, la Ley dispuso que el Comit de Control de Residencia revise y recalifi- que en un plazo de 90 das contados a partir de la expedicin del Reglamento General (11 de enero del 2000), la condicin de los residentes en Gal- pagos, quienes disponan de carns extendidos por el Gobernador de la provincia de modo no siem- pre transparente. En cumplimiento de esa disposi - cin transitoria, esas personas deban estar recali- ficadas hasta abril de ese ao, proceso de recalifi- cacin que no fue posible por razones polticas, fi- nancieras y tcnicas, y que se complet a finales del ao 2000. La recalificacin del INGALA eli- min a 2.028 personas que haban tenido el esta- tus legal de residentes permanentes. Desde inicios del 2001 empez un nuevo proceso de actualiza- cin del registro de residencia con el fin de emitir los carns definitivos que posibiliten inclusive un control electrnico en los aeropuertos. 47 De acuerdo a la base de datos del INGALA, la ma- yora de residentes permanentes ha revalidado su carn y son alrededor de 17.567 personas. 2.3. LOS TURISTAS Y TRANSENTES Turista es la persona cuyo propsito en Galpagos es visitar las reas protegidas y las zonas pobladas de Galpagos. La categora transente es similar a la de trnsito. (Art. 29) Los turistas y transentes pueden entrar a Galpa- gos y quedarse 90 das mximo, siempre y cuando tengan un pasaje de retorno y la tarjeta de control de trnsito otorgada por el INGALA. En la mayo- ra de los casos de los transentes, el INGALAr e- tiene el boleto areo de retorno como una medida cautelar de control a fin de garantizar la salida de su titular. Bajo circunstancias excepcionales, el permiso de 90 das puede ser renovado por una vez. Los turistas y transentes no pueden trabajar de modo remunerado mientras estn en Galpagos. 2.4. EL MERCADO LABORAL EN GALPAGOS Las personas que desempeen alguna actividad econmica en Galpagos y que sean residentes permanentes estn obligadas a organizarse en cor- poraciones como cooperativas, asociaciones, c- maras, etc. El objetivo de esta disposicin es coad- yuvar al control de los permisos de trabajo en las islas. Por otra parte, la Ley determina que en Gal- pagos los sueldos y otras formas de remuneracin del trabajo deben ser 75% ms altos que el mnimo pagado en el continente por ese mismo trabajo. 4 8 Esto se cumple en los sectores pblico y privado, pero los trabajadores no pagan el impuesto del se- guro social con el 75% extra. De acuerdo al Infor- me Galpagos 1997-1998, la comparacin entre los salarios mnimos vitales del continente y los de Galpagos indica que algunos sueldos son mayores que lo requerido, pero otros son ms bajos. 2.5. FUNCIONA LA LEY ESPECIAL EN LA REALIDAD? La Ley Especial no funciona tal como est plan- teada y existen serios problemas en su cumpli- miento. Antes de la Ley no hubo un registro ade- cuado de las personas residentes permanentes, por lo que fue necesario el proceso de revalidacin de los carns. Se ha comprobado que es difcil iden- tificar a las personas que son elegibles para esa condicin de residencia. El engao y el uso de in- fluencias de tipo familiar, corporativo o poltico probablemente han facilitado el estatus de resi- dencia permanente a personas que no cumplen con los requisitos. 45. Art. 81 del Reglamento General de la Ley. 46. Fundacin Natura y WWF (2001). 47. Los anteriores carns de residencia eran duplicados con facili- dad. 48. Ttulo X disposicin novena de la Ley. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 29 El sistema de residencia temporal est operando pero hay preocupacin de que la Ley sea interpre- tada de modo conveniente a los empleadores o a los trabajadores. Ciertos trabajadores temporales se quedan en Galpagos despus que sus permisos han expirado, los empleadores no cumplen su compromiso de facilitar su retorno y las autorida- des encuentran difcil encontrarlos y expulsarlos. Esos residentes ilegales son en muchos casos ayu- dados o al menos tolerados por la gente local. Fi- nalmente, algunos empleadores expresan su frus- tracin por no poder obtener a tiempo el personal que necesitan para hacer su trabajo en forma efec- tiva. La Ley se ha aplicado por ms de tres aos y en Galpagos se ha comenzado a creer que se puede controlar el futuro. Hay indicios de que se est mejorando en la planificacin y el control de resi- dencia. Se estn haciendo esfuerzos serios para fortalecer la implementacin de la Ley, aspecto que se discute posteriormente. Apesar de estos avances positivos, la Ley se halla bajo presin permanente y es probable que sta aumente. La fuente principal de dicha presin es el mercado laboral. Hay personas que desean ve- nir a Galpagos y otras que quieren emplearlas. La Ley limita ese movimiento. A medida que la eco- noma de Galpagos crece y la demanda turstica aumenta, esta presin podra tornarse ms intensa. Las presiones polticas tambin pueden intensifi- carse en la medida que las diferencias entre el es- tndar de vida de los que viven en Galpagos y de aquellos que residen en el continente continen aumentando, y siga creciendo la desigualdad eco- nmica dentro de Galpagos. En las prximas sec- ciones discutimos estos efectos con mayor detalle. 2.6. EFECTOS DE LA LEY EN EL MERCADO LABORAL LOCAL El turismo es el principal impulsor de la economa de Galpagos. El nmero de turistas en Galpagos ha ido aumentando en forma continua desde 1997. Aquel ao hubo un total de 62.809 turistas, cifra que en el 2000 aument a 71.560 personas. 49 De- bido a la crisis econmica en el continente, la ma- yor parte de ese incremento fue de turistas extran- jeros, que son los que ms aportan. Muchos de los proveedores de servicios tursticos tienen su base en el continente y trabajan con embarcaciones grandes y cruceros no locales. La infraestructura y servicios tursticos locales son usados en cierto grado. En el mismo perodo comentado, el crecimiento del empleo ha sido limitado, lo que significa que la demanda est sobrepasando la oferta de empleo, aumentando los sueldos en el turismo y en otras reas que siguen creciendo como la construccin y el comercio local. Este efecto en los salarios puede haberse balanceado temporalmente por la disposicin legal de pagar sueldos ms altos (75%) que el sueldo mnimo en el continente, lo que ha reducido la demanda laboral. Sin embargo, el crecimiento econmico puede rpidamente aventajar esta limitacin. Taylor et al (2002) us el modelo de la economa de Galpagos para estimar el impacto de un incre- mento del 10% en el turismo sobre los salarios lo- cales, y proyectar la presin sobre la migracin de mano de obra. Su estudio tambin hizo la simula- cin de los impactos en la produccin local y los precios. 50 La alta demanda laboral no se aplica para todos los trabajos sino para empleos en sectores espec- ficos. El sector turstico necesita en la mayora de los casos trabajadores con entrenamiento especia- lizado: dominio de idiomas, habilidades para enta- 49. Datos tomados de la Tabla 4.1 del Anexo 4 de Fundacin Natura y WWF (2001). 50. Ver Tabla 6, Taylor et al (2002). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 30 El desarrollo econmico en las islas aumenta la diferencia de sueldos entre el continente y las islas, fenmeno que puede tener impactos sobre los incentivos para migrar y, en consecuencia, en la eficacia de medidas de control de la migracin. blar relaciones interpersonales, conocimientos de biologa, entre los principales. Por el contrario, la oferta laboral de los residentes permanentes tien- de a ser relativamente poco especializada en esos aspectos. En 1998, el 23% de los residentes (tem- porales y permanentes) mayores de 24 aos ha- ban completado su educacin superior, pero muy pocos hablaban un segundo idioma. 51 Entre los habitantes locales que tienen un certificado de es- tudios o entrenamiento en asuntos de ecoturismo, la evidencia anecdtica sugiere que la calidad de su educacin es a menudo baja. Puede ser difcil encontrar gente con entrenamiento especializado como secretariado de alto nivel, por ejemplo. Segn la Ley, donde las habilidades locales no es- tn disponibles (y esto debe ser demostrado ante el Comit de Control de Residencia del INGALA), los empleadores pueden contratar residentes tem- porales del continente. Sin embargo, este proceso demora al menos 15 das para obtener un nuevo empleado, retraso que se constituye en un proble- ma real por ejemplo en el sector turstico donde ciertos empleados como los cocineros, son reque- ridos en forma inmediata para cubrir una deman- da extraordinaria de visitas. De otro lado, el desequilibrio entre los requisitos profesionales requeridos por los empleadores y ofertados por la gente local se traduce en los bajos sueldos que se pagan en los sectores que requieren un entrenamiento bajo y, por lo tanto, en el creci- miento de estos sectores. Particularmente, muchos trabajadores locales se han cambiado a la pesca al menos a tiempo parcial (por temporadas). La ex- cepcin es la captura de langosta que requiere del conocimiento y experiencia de buzos especializa- dos. Esta movilidad hacia la actividad de la pesca crea definitivamente presin ambiental. Una consecuencia no intencional de la Ley cuan- do establece la condicin de que los trabajadores (residentes permanentes) deben pertenecer a una organizacin social, es la formacin de carteles que presionen al alza de los sueldos y salarios lo- cales en ramas de ocupacin especficas. Al utili- zar sus cooperativas o asociaciones para limitar la oferta de mano de obra especializada y presionar en contra del ingreso de trabajadores temporales que objetivamente bajan los niveles de las remu- neraciones, los trabajadores locales organizados propician el encarecimiento de algunas activida- des y ramas de la produccin como, por ejemplo, la construccin. Los residentes y en particular los pequeos empleadores deben pagar altos sueldos y salarios, pues no pueden reclutar fcilmente al personal externo. La evidencia anecdtica sugiere que la desigualdad en el aumento de las remunera- ciones y costos est creando ms desigualdades entre los residentes de Galpagos, lo que equivale a ms presin social y resentimiento. Como en cualquier lugar con estndares de vida ms altos, donde los ms pobres tienen alguna es- tructura de proteccin social, 52 los residentes loca- les no tienen por qu aceptar trabajos que ellos en- cuentran poco atractivos. 53 Es difcil y lo ser ca- da vez ms, encontrar gente en Galpagos para los trabajos manuales no calificados, como la limpie- za de hogares y locales comerciales, el trabajo agrcola, etc. an cuando haya mano de obra con bajo nivel de capacitacin en el mercado laboral local. Los residentes permanentes no aceptarn es- tos trabajos, a pesar de que ellos no estn realmen- te calificados para labores ms especializadas. Los residentes permanentes sin entrenamiento tienen, adems, muy poco incentivo para adquirir nuevas habilidades mientras puedan acogerse al estatus privilegiado otorgado por la Ley. 51. Fundacin Natura y TNC (2000)a, Tabla 22. 52. En Galpagos sera el acceso preferencial que establece la Ley a favor de los residentes permanentes. 53. Esta situacin se parece mucho a la de los pases europeos occidentales donde el desempleo es alto y el trabajo manual es hecho principalmente por los inmigrantes, lo que crea presiones sociales y problemas de racismo y xenofobia. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 31 El turismo tambin tiene efectos fiscales, a travs del cobro del tributo de entrada al Parque Nacional y de los impuestos pagados por los servicios tursticos y su gasto local por las autoridades fiscales. Los turistas son adems una fuente de ingreso para las organizaciones ambientales en las islas. Fuente: J. Edward Taylor, Antonio Ynez-Naude - Abril, 1999. Al mismo tiempo, los residentes permanentes se oponen a la entrada de los trabajadores temporales en sectores y ramas de actividad donde puede ha- ber competencia. Los residentes temporales ocu- pan algunos de los mejores empleos y con su pre- sencia ocasionan la reduccin de los sueldos, lo que impacta entre los trabajadores locales poten- ciales. En definitiva, la gente local desea proteger sus perspectivas de empleo y su nivel de remune- raciones, al mismo tiempo que desenvolverse en un mercado laboral ms libre, debido al alto costo de la mano de obra en ciertos servicios y ramas de la produccin. 2.7 LIMITACIONES A LA MOVILIDAD TERRITORIALDE LA POBLACIN La Ley Especial de Galpagos reduce la movilidad de la poblacin entre el archipilago y el continen- te. De una parte, el nivel de vida es realmente ms alto en las islas que en el Ecuador continental, di- ferencia que desalienta la emigracin de los resi- dentes permanentes al continente. De otra parte, la inmigracin est ahora limitada a los esposos o es- posas de los/las residentes permanentes, a las per- sonas de esta categora que viven fuera de Galpa- gos, y a quienes pueden obtener los permisos de re- sidencia temporal. En consecuencia, es probable que la poblacin de Galpagos sea en adelante me- nos dinmica que antes de 1998 cuando se aprob la Ley, lo cual tiene ciertas ventajas para el desa- rrollo institucional local y de la conciencia am- biental en las islas, pero tambin tiene desventajas en el contexto global donde el flujo de ideas y ha- bilidades es cada vez ms importante para el xito econmico y la existencia de una sociedad vigoro- sa. Investigaciones recientes demuestran que el conocimiento intangible es cada vez ms impor- tante y es transmitido nicamente a travs del con- tacto directo en un perodo de tiempo. Esta es una razn para que las ciudades sean cada vez ms atractivas y casos como el Valle Silicon es un ejemplo de xito. Al respecto, hay dos consideraciones importantes: la primera tiene que ver con los niveles de flujos absolutos de poblacin; y, la segunda, con la com- posicin de esos flujos. Los niveles de flujos mi- gratorios se discutirn en la seccin 4. La Tabla 8 muestra informacin cuantitativa sobre las caractersticas de las personas inmigrantes, emigrantes y aquellas establecidas en Galpagos. Se puede ver que en general desde 1982 la pobla- cin se ha ido envejeciendo gradualmente. La edad de los inmigrantes y emigrantes pareciera ser aproximadamente la misma (aunque se est com- parando inmigrantes de los aos 90 con emigran- tes de los 80). Tanto unos como otros son ms j- venes en comparacin con el total de la poblacin luego de 1998, aunque poco representativos en 1990. Si se revisa la poblacin con bajos niveles de ins- truccin, los emigrantes parecen ser representati- vos en 1990 como parte de la poblacin total. El 18.6% de los mayores de 6 aos de edad, entre emigrantes y poblacin en general, tiene 3 aos o menos de educacin primaria. Por el contrario, en 1998 hay entre los inmigran- tes menos individuos con nivel de educacin bajo, dato comparado con la poblacin en general (4.6% contra 7.9%). De esta manera, se estara operando una prdida del recurso humano con muy bajos niveles de educacin. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 32 Existirn regmenes especiales de administracin territorial por consideraciones demogrficas y ambientales. Para la proteccin de las reas sujetas a rgimen especial, podrn limitarse dentro de ellas los derechos de migracin interna, trabajo o cualquier otra actividad que pueda afectar al medio ambiente. La ley normar cada rgimen. Fuente: Constitucin Poltica del Ecuador, Art. 238. 54. Fundacin Natura y TNC (2000)a Grficos 2, 3, 4, Tablas 9, 13 y 54. Los datos tienen como fuente los censos del INEC. Tanto los inmigrantes como los emigrantes estn ms calificados que la poblacin en general en am- bos perodos y en los dos indicadores (excepto pa- ra aquellos con ttulo de postgrado en 1990). Esto puede estar relacionado en parte con la edad -la gente ms joven en general tiene un mejor nivel de educacin-. Esto indicara que los inmigrantes es- tn mejor educados que los emigrantes, de modo que Galpagos experimenta una ganancia neta de mayor nivel de educacin a travs de la migracin neta. Sin embargo, estos resultados pueden estar in- fluenciados por el hecho que los emigrantes fueron observados 8 aos antes, en 1993. Si los niveles de educacin estn aumentando en Galpagos, esto es lo que todos esperaran. Las diferencias son marca- das de modo que podran reflejar un efecto real del proceso migratorio que vive Galpagos. Estos resultados son consistentes con la experiencia internacional que sugiere que la gente que muda su residencia es generalmente ms joven y ms educa- da. Tambin sugieren que la migracin ha sido un medio para aumentar el nivel de educacin en Ga- lpagos. Si se limita la migracin podra haber im- plicaciones negativas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 33 2.8. PRESIONES POLTICAS SOBRE EL CONTROL DE LA MIGRACIN En general, la poblacin de Galpagos apoya la Ley siempre y cuando las restricciones no afecten a nivel personal o familiar. La gente local siente que ha hecho muchos sacrificios para proteger a Galpagos. Ellos ven a la Ley ms como un ins- trumento generador de nuevas restricciones, que como un reconocimiento de los beneficios que les confiere. Es difcil para la gente de Galpagos en- tender la razn de hacer otros esfuerzos e incluso perder derechos o limitar sus oportunidades so- lo para que el sistema funcione. Los beneficios de la Ley para la mayora de residentes locales no son an visibles. Algunos de los beneficios de la Ley dependern de cmo se resuelva el dficit de edu- cacin que est presionando por el alza de precios de bienes claves. Por el contrario, cuando los re- sidentes locales no pueden ayudar a un familiar a mudarse a Galpagos, o cuando ellos no pueden emplear a alguien que quisieran hacerlo, los cos- tos son visibles y afectan fuertemente a esas per- sonas. Algunos polticos locales favorecen la inmigra- cin pues as esperan aumentar las posibilidades de votos para sus partidos y no para la oposicin. Esto podra ser cierto cuando ellos facilitan la en- trada de grupos bien definidos. Tambin podra haber presiones de ciertos polticos a nivel nacio- nal, que estn ms preocupados del bienestar de los ecuatorianos en general, que del de los resi- dentes de las islas en particular. Esos personajes pueden intentar debilitar la Ley Especial, a fin de que se mude ms gente desde el continente hacia Galpagos. Ellos tambin pueden presionar para permitir la pesca industrial en la Reserva Marina de Galpagos y el turismo de gran escala en las is- las. La Ley beneficia principalmente a los residentes en Galpagos, pero en una perspectiva de largo plazo, ms bien debera agregarle valor al Ecuador en su conjunto, mediante la maximizacin de los beneficios de los recursos tursticos. Sin embargo, esas ganancias aparentan ser intangibles en rela- cin con las ganancias inmediatas del aumento del empleo, y en relacin con los resultados del turis- mo y la pesca en el contexto de un pas que en- frenta grandes y graves presiones econmicas. La gente del Ecuador continental tiene tambin una influencia sobre la Ley Especial. En algunas ocasiones han habido intentos de modificarla, ms que todo para que se permita la pesca industrial en la Reserva Marina de Galpagos. Estas presiones han tenido incluso el apoyo de ciertos polticos lo- cales. 2.9. INMIGRACIN ILEGALY CORRUPCIN Los mismos factores que crean la presin poltica para reformar la Ley, hacen que la gente sea ms tolerante con quienes la burlan. En relacin con la migracin ilegal, unos residentes locales sugieren que no hay soborno de por medio, pero otros usan sus influencias sociales y polticas para ayudar a amigos, familiares o potenciales empleados. La poblacin en general no reclama contra esta con- ducta, ni siquiera ve la razn de que no se utilice esos medios. Generalmente se ve los beneficios particulares, mas no las implicaciones para la inte- gridad de todo el sistema. La falsificacin de documentos habilitantes es otro problema. 55 ltimamente se ha hecho ms di- fcil esta actividad ilegal gracias a la introduccin de nueva tecnologa en la emisin y control de los documentos de identificacin de residencia (car- ns). Una situacin inusual se genera con la pobla- cin ecuatoriana indgena que migra a Galpagos. Hay indgenas que se aprovechan de que los ofi- ciales de migracin del INGALA no pueden dis- tinguirlos fcilmente cuando examinan las foto- grafas de los carns, de modo que pueden 'reci- clar' los permisos de residencia y hacer que varios familiares y amigos entren en Galpagos usando la misma credencial. Los nuevos carns con tec- nologa electrnica, pretenden reducir la falsifica- cin y facilitar el proceso de control en los puer- tos de ingreso y egreso de las islas. Un problema mayor se presenta cuando la gente entra legalmente a Galpagos, pero no abandona las islas en el plazo legal. La vigilancia del 55. Entrevista con Oscar Aguirre, Gerente del INGALA, enero 2002. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 34 cumplimiento de la Ley y la expulsin de esas personas tienen un alto costo. Actualmente no hay incentivo para que los empleadores ayuden al INGALA a identificar a los residentes ilegales. El requisito legal no siempre se cumple, por ejemplo, que los visitantes transitorios posean un pasaje de retorno al continente. La entrada y sa- lida no son controladas con rigurosidad, en parti- cular cuando algunas personas ingresan utilizan- do medios tales como barcos de carga, aviones militares, barcos de pesca industrial que desem- barcan migrantes en alta mar, etc. En general, persisten problemas con la capacidad institucional de Galpagos para controlar este fe- nmeno. El INGALAtiene un presupuesto muy li- mitado para esta enorme y complicada tarea: apro- ximadamente USD $250.000 en el 2001. En Gal- pagos hay quienes, incluso, cuestionan si el IN- GALA es la institucin idnea para ejercer ese control. La principal misin del INGALA es ac- tuar como ente planificador del desarrollo de la provincia. El rol del INGALA est definido en la Ley, de modo que no puede ser cambiado fcil- mente. Como veremos en la prxima seccin, el INGALAest trabajando con nfasis para mejorar su funcin operacional en este aspecto. 2.10.LA NECESIDAD DE FORTALECER LA LEY ESPECIAL La Ley pudo haber sido escrita de tal forma que sea ms fcil su cumplimiento y aplicacin. Aho- ra esto es quizs imposible, pues al intentar refor- mar la Ley se corre el riesgo de poner todos sus aspectos en discusin, lo que puede significar el incurrir en altos costos y posiblemente introducir cambios desfavorables para los fines que se pro- puso la normativa. La Constitucin restringe las reformas a la Ley y su interpretacin. El Regla- mento General de la Ley fue expedido en enero del 2000. Los reglamentos especficos para los te- mas de pesca y migracin estn todava en proce- so de preparacin. Es posible que algunas aclara- ciones ms concretas a la Ley puedan ser incluidas en dichos reglamentos. El cumplimiento de la Ley en lo que respecta al control migratorio tiene cuatro componentes prin- cipales: monitoreo del estatus de los residentes temporales y permanentes, seguimiento del ingre- so de todas las personas a Galpagos, verificacin del estatus legal de los residentes en las islas, y comprobacin de que abandonan las islas quienes estn ilegalmente. El primer paso est bastante avanzado. El proceso de identificacin de los residentes permanentes est casi completo. La consultora Price Waterhou- se fue contratada para realizar una auditora deta- llada de los registros de residencia, con el fin de crear una base de datos completa para dar el segui- miento adecuado a los residentes temporales y permanentes. Esta empresa est creando un ma- nual de procedimientos para el procesamiento de las postulaciones de permisos temporales. La em- presa Controles est a cargo de desarrollar un sis- tema informatizado de registro de los flujos mi- gratorios. La compaa IMPSAT se encargar de la instalacin del equipo requerido para que fun- cione correctamente el sistema de control. Es posible entrar a Galpagos sin ser registrado. Los aeropuertos estn bien controlados, pero se puede arribar en el avin logstico militar y no pa- sar por los filtros de control. En el pasado re- ciente era posible ingresar a Galpagos por medio de los barcos cargueros. Se realizaron entrevistas telefnicas a todas las compaas que operan bar- cos de carga con destino a Galpagos, y solo una afirm haber transportado pasajeros en el pasado reciente. En 1999, esta compaa transport alre- dedor de 120 extranjeros, 50 nacionales y 70 resi- dentes de las islas. Sin embargo, luego del derra- me de combustible del buque tanquero Jessica en el ao 2000, empez un mayor control a estas em- barcaciones y se retir la autorizacin para el transporte martimo de pasajeros. Estos inconve- nientes estn siendo solucionados mediante un acercamiento mayor y la firma de acuerdos forma- les con la Armada Nacional y las compaas na- vieras. Actualmente, los acuerdos con el INGALA se dan a nivel de personeros y no de la institucin misma, con lo que se genera una debilidad en el control por la rotacin del personal de esa institu- cin pblica. Algunas personas entran en yates privados y embarcaciones pesqueras. Lo anterior crea brechas en el monitoreo de entrada, las mis- mas que deben ser solucionadas. En Galpagos se dan varios casos de residencia ilegal: individuos que no estn registrados, otros MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 35 que entraron legalmente pero que han decidido quedarse, algunos que estn haciendo actividades no autorizadas. El INGALArealiza al azar un che- queo de la condicin de residencia, medida que no es popular en Galpagos. Esto pone de manifiesto algunos problemas relativos al respeto a los dere- chos a la privacidad, margina a los habitantes lo- cales y a los ilegales, y reduce la voluntad de la poblacin para cooperar y apoyar el esfuerzo del control migratorio. Una alternativa sera inducir a los operadores de turismo y transportistas a que cooperen con el se- guimiento a los viajeros entre islas. Esto sera par- ticularmente til para detectar a la gente que de- sembarca en alguna de las islas ms pequeas, y que ingresa por la noche evadiendo los controles migratorios. Esta actividad podra tambin ocasio- nar resistencia y poner en evidencia problemas de privacidad, a no ser que se realice con discrecin y cuidado. Si esto se limita a identificar a las perso- nas que viajan de una isla ms alejada a San Cris- tbal o Santa Cruz, sera suficiente. Las personas identificadas podran ser requeridas ante el INGA- LA, y una lista de ellas debera ser entregada direc- tamente al personal de control para asegurarse que cumplan con las formalidades de migracin. La identificacin de la gente que trabaja en forma ilegal en Galpagos requiere la cooperacin de los empleadores. No es ilegal emplear personas sin estatus de residencia, de modo que los empleado- res no tienen actualmente la obligacin de apoyar al INGALAen este asunto. Puede darse el caso de que los empleadores quieran mantener a un traba- jador inmigrante ilegal, o que haya vnculos de amistad o parentesco, por lo que no quieran repor- tarlo voluntariamente. En suma, hay que asegurarse que la gente abando- ne Galpagos una vez que su permiso de residen- cia temporal expira, o simplemente cuando son identificados sin el estatus legal. Una buena idea para incentivar a los empleadores a que aseguren el retorno de sus empleados temporales es implemen- tar la cancelacin de una garanta significativa al momento en que el trabajador ingresa a las islas. Esta garanta sera devuelta cuando se haya proba- do su salida. Esta idea no requerira un cambio en la Ley, y podra ser incluida en el reglamento espe- cial de migraciones que est en preparacin. Es altamente costoso deportar a un inmigrante ile- gal. El pasaje areo de una sola va para un ciuda- dano ecuatoriano cuesta desde Baltra a Quito USD $110 y a Guayaquil USD $82. El INGALA ha identificado a muchos residentes ilegales que ge- neralmente declaran no tener el dinero para pagar- se su boleto de regreso al continente; el INGALA tampoco puede cubrir los gastos de expulsin. Dos propuestas podran reducir este problema: la primera, tener puntos de control de la migracin 56 Si parte del problema es que el personal del INGALApuede ser influenciado con propinas o simplemente ser convencido de no cumplir la Ley, los incentivos econmicos, la satisfaccin y motivacin en el trabajo, as como la capacitacin podran influir en su decisin para hacer cumplir bien la Ley. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 36 en Guayaquil y Quito, a fin de asegurarse que no haya personas que viajen a Galpagos sin sus pa- peles en orden. La segunda, cumplir seriamente el requerimiento de la Ley segn el cual todos los tu- ristas y transentes deben tener su pasaje de retor- no cuando ingresan a Galpagos. 56 2.11. SE PUEDE REDUCIR LA PRESIN SOBRE LA LEY ESPECIAL? El resto del estudio se concentra en estimar las principales presiones sobre la Ley Especial, as como entender sus causas e identificar posibles soluciones. La seccin 7 incluye un men de op- ciones polticas que podran ayudar a reducir estas presiones. Estas pueden ser agrupadas en cuatro tipos de medidas: polticas que directamente ha- gan que el control migratorio sea ms flexible re- duciendo la falta de personal especializado en el INGALAy permitiendo medios legales de entrada a quienes quieren migrar; polticas que reduzcan o reformen los subsidios que actualmente hacen que la migracin a Galpagos sea muy atractiva; pol- ticas que regulen las externalidades causadas por aquellos que viven en Galpagos como el uso de la tierra urbana, la pesca y el turismo; finalmente, polticas que eleven el nivel de instruccin de aquellos que viven en Galpagos y que a la vez re- duzcan la falta de habilidades locales y la inequi- dad que conlleve a incrementar las presiones sociales. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS LA LEY ESPECIAL DE GALPAGOS 37 3.1. LA POBLACIN TOTALEN PERODOS ESPECFICOS Existen varios aspectos relacionados con la pre- sencia humana que son importantes en trminos de presin e impacto sobre el medio ambiente: la poblacin actual y su velocidad de crecimiento, el ingreso de ms personas a Galpagos y el trans- porte de bienes hacia las islas. El grupo mayor de personas presente en las islas en un determinado perodo de tiempo es la pobla- cin residente. Esta poblacin demanda servicios tales como disposicin final y manejo de basura y de aguas servidas, agua potable, electricidad y uso directo de la tierra. Ellos adems crean una de- manda de transporte de bienes hacia las islas. La poblacin residente de Galpagos ha ido crecien- do regularmente desde principios de los aos cin- cuenta, como se evidencia en la Figura 3. Como se puede notar en la Figura 4, la tasa de cre- cimiento poblacional anual de Galpagos ha creci- do lentamente desde 1950 con una reduccin tem- poral durante los aos 60. Los turistas y pasajeros usan servicios y causan presin ambiental. Adems inducen a un alto nivel de consumo y a un continuo abastecimiento de ali- mentos y otros bienes hacia Galpagos. La Figura 5 muestra que el nmero de turistas ha aumentado rpidamente desde 1979. Se nota un aumento r- pido del nmero de turistas extranjeros desde la mitad de los aos ochenta. Para el ao 2000, el n- mero total de turistas excedi los 70.000. Cun grande es el impacto ambiental de los turistas y transentes comparado con el de los residentes? En el estudio de De Miras (1995) citado en Fun- dacin Natura y WWF (1996) se sugiere que la es- tada promedio de los visitantes nacionales a Ga- lpagos es tres das y cuatro das para el caso de los extranjeros. Si aplicamos estos valores a los datos que hemos encontrado, en un da promedio en el ao 2000 haba alrededor de 743 turistas. 57 Los turistas corresponden solo al 4% de aquellos presentes en cada punto en el tiempo, de manera que tendran un bajo impacto directo. Su impacto mayor es de carcter social, pues contribuyen a sostener mayores niveles de empleo en el merca- do local. Debido a que gastan ms que los residen- tes locales por da, los turistas podran tener tam- bin un impacto desproporcionado en los bienes importados a Galpagos, aunque gran parte de ese abastecimiento va directamente a las embarcacio- nes tursticas y no ingresan a las islas. 3.2. LA MIGRACIN POR ORIGEN YA LO LARGO DEL TIEMPO La migracin juega un papel importante en el cre- cimiento poblacional. Una parte del crecimiento poblacional documentado en los prrafos anterio- res se debe claramente a un crecimiento natural, pues el nmero de nacimientos excede al de de- funciones. La Figura 6 muestra de forma relativa el papel que juega la inmigracin, la emigracin y el aumento natural de la poblacin de Galpagos en el crecimiento poblacional total. La lnea en el medio indica el crecimiento resultante de la inmi- gracin de las personas nacidas fuera de Galpa- gos. El nmero de inmigrantes en cada perodo fue obtenido del informe MIGAMA, o estimado MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 38 57 El Censo de Galpagos de 1998 indica ms turistas que el nmero calculado con nuestra metodologa, pero sus nmeros claramente dependen del perodo dentro de cada ao. Nosotros predijimos 670 para el ao 1998 mientras que el censo reporta 772. 58. Todos los datos usados en esta seccin estn en el anexo de datos (Excel) del estudio. Pueden ser encontrados tambin en: www.motu.org.nz/Apendicededatos.xls 3. REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN mediante la comparacin entre el nmero de per- sonas que el da del censo declararon residir en Galpagos aunque nacieron en otras provincias. 58 Esa cifra es un subregistro pues algunos inmigran- tes anteriores habran muerto durante el perodo intercensal. De otro lado, excluye a los inmigran- tes de otros pases. Entre 1993 y 1998, el 3% de los inmigrantes provinieron de otros pases. En 1998, el 1.3% de la poblacin de Galpagos y el 2.16% de los inmigrantes que haban llegado des- de 1950 haban nacido fuera del Ecuador. La tasa de crecimiento por inmigracin al parecer se man- tiene constante, lo que indica que el nmero de in- migrantes estuvo creciendo rpidamente hasta 1998. La lnea inferior indica la contribucin neta de la migracin al crecimiento poblacional, en otras pa- labras, la inmigracin menos la emigracin de gente nacida en Galpagos. La emigracin en ca- da perodo se obtiene por la diferencia entre el n- mero de personas nacidas en Galpagos y aquellos que ahora viven en otros lugares del Ecuador. Es- ta cifra tambin es un subregistro, pues no toma en cuenta a la gente que ha abandonado el pas y a la que ha muerto despus de migrar al continente. Tampoco incluye la gente que se mud a Galpa- gos desde el continente y que luego retorn al mis- mo. Estos individuos estn incluidos en los valo- res de inmigracin, los cuales son en realidad flu- jos netos de personas nacidas fuera de las islas. La diferencia entre la lnea inferior y la superior es una estimacin del incremento natural. En los aos en que podemos estimar el crecimien- to de la migracin neta, esta se ubica entre el 30 y 50% del crecimiento poblacional. El crecimien- to natural es claramente una parte importante del crecimiento poblacional. La emigracin tambin es importante. El anlisis por separado de la inmi- gracin explica nicamente una parte del creci- miento poblacional. 3.2.1.ORIGEN PROVINCIAL DE LOS INMIGRANTES Las provincias de Guayas, Tungurahua y Pichin- cha contribuyen con la mayora de los inmigrantes hacia Galpagos. Su contribucin total ha bajado algo desde 1950, pero an contribuyen con ms del 60%. De las tres, Guayas es la ms importante. En cierto grado, el peso de la cuota provincial de Pichincha, Guayas y Tungurahua refleja el tamao poblacional de las mismas. La Tabla 10 muestra que la provincia de Pichincha contribuye con un porcentaje ms bajo en relacin con su poblacin, MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 39 comparada con Loja o Esmeraldas. Sin embargo, Guayas y Tungurahua no solo contribuyen con un alto porcentaje del total de los inmigrantes, sino que adems representan un porcentaje alto en su provincia. La emigracin desde otras provincias hacia Gal- pagos no est en funcin del tamao poblacional. En la seccin 6, se exploran otras causas de la mi- gracin, razones que podrn aclarar las razones por las cuales la gente migra a Galpagos. 3.3. EMIGRACIONES DE GALPAGOS A LAS PROVINCIAS Como vemos en la Tabla 10, la mayor parte de las personas nacidas en Galpagos que emigran se va a las provincias de Guayas y Pichincha. Guayas es la provincia ms cercana y su capital Guayaquil es la ciudad ms grande del Ecuador. Quito es tam- bin bastante accesible por un pequeo costo ex- tra en el transporte, y es la segunda ciudad ecuato- riana por su tamao. Es muy probable que los in- dividuos que abandonan las islas emigren ya sea por estudios o por oportunidades de trabajo urba- no no disponibles en Galpagos. Esto reflejara tambin un gran nmero de personas que salen de las islas, pero que conservan un potencial retorno a Galpagos. Con los datos existentes y disponi- bles no se pudo detectar los flujos brutos de emi- gracin. 3.4. LA MIGRACIN DESDE 1998 Los resultados del Censo Nacional del 2001 muestran un crecimiento poblacional del 5.04% (2.557 personas) en el perodo 1998-2001. Esta ci- fra es menor que la de principios de la dcada de los 90. No se conoce todava qu porcentaje de es- ta cifra se debe a la inmigracin, emigracin y cre- cimiento natural de la poblacin. Este dato podra MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 40 sugerir que la Ley Especial no ha sido totalmente exitosa en su objetivo de controlar la migracin, aunque s la ha disminuido de alguna manera y es posible que haya tenido un efecto significativo en la inmigracin, que es el nico aspecto que efecti- vamente controla. Como se indica en la figura 5, el nmero de turis- tas extranjeros contina creciendo desde 1998 hasta junio del 2001. Sin embargo, lo ocurrido el 11 de septiembre del 2001 en Estados Unidos ha reducido recientemente las visitas de extranjeros a las islas. El nmero de visitantes decreci un 36% entre agosto y septiembre de ese ao. De otro la- do, las visitas de turistas nacionales se redujeron entre 1998 y 1999, debido principalmente a las malas condiciones econmicas en el Ecuador con- tinental. A pesar de ello, las cifras de turistas na- cionales se incrementaron de nuevo entre 1999 y 2001. En forma general, el turismo ha crecido ca- da ao desde 1998, lo que habra incrementado a su vez la demanda de servicios locales y, por tan- to, la presin por la migracin a las islas. Durante 1999 y los primeros meses del 2000 hubo una fuerte crisis econmica en el Ecuador conti- nental, manifestada mediante una creciente infla- cin, la devaluacin del sucre y una crisis banca- ria sin precedentes, todo lo cual abri los caminos a la dolarizacin de toda la economa ecuatoriana. La crisis en el Ecuador continental y el constante crecimiento del turismo hacia Galpagos habran sido los motivos inmediatos para la migracin desde 1998 en adelante. La emigracin de la mano de obra ecuatoriana a pases europeos, especialmente a Espaa, report sus niveles ms altos durante este perodo. Posi- blemente esto redujo la presin sobre Galpagos. De todos modos, la presin por la migracin a las islas fue alta durante este perodo y en principio pudo haber sido mayor si no hubiese entrado en vigencia la Ley Especial y los primeros signos de control migratorio. En adelante, se discute algunos aspectos que po- dran impulsar un futuro crecimiento de la pobla- cin con residencia legal en las islas derivado de si nuevos residentes permanentes nacen en Gal- pagos y si hay una inmigracin neta (llegadas me- nos salidas). La inmigracin es legal para los resi- dentes permanentes y temporales con contrato de empleo, y por lo tanto depende del nmero de re- sidentes permanentes que estn viviendo fuera de Galpagos, de cuntos de ellos retornen a las islas; del nmero de personas que adquieren la residen- cia permanente; y del nmero de residentes tem- porales contratados cada ao. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 41 3.5. CRECIMIENTO POBLACIONAL POR AUMENTO DE LOS RESIDENTES El estatus de residencia permanente puede ser ob- tenido por nacimiento (cuando los padres son resi- dentes permanentes); por matrimonio o unin li- bre reconocida legalmente; o por derecho (resi- dentes quienes al momento de expedicin de la Ley Especial habran vivido por ms de cinco aos consecutivos en Galpagos). El INGALA est utilizando una base de datos pa- ra monitorear el estado de los residentes en las is- las durante el proceso de emisin de los carns de- finitivos de residencia. Sin embargo, el proceso no se ha completado an, lo que dificulta la interpre- tacin de los datos. Los datos de nacimiento son relativamente confia- bles aunque excluyen a los nios nacidos de pa- dres residentes permanentes que viven en el conti- nente. Estos datos podran presentar variaciones en la definicin y exactitud, cuando se decida mo- nitorear a los residentes permanentes a lo largo del tiempo. La Figura 9 indica que el crecimiento na- tural de la poblacin de residentes permanentes puede ser pequeo aunque fuente potencial y sig- nificativa del incremento. 59 Sin embargo, no se dispone de datos sobre las defunciones. Es difcil evaluar el incremento de los residentes permanentes debido a causas diferentes a los naci- mientos a lo largo del tiempo pues el proceso de carnetizacin an no se completa. Adems, los da- tos no desagregan a las personas que estn recali- ficando su estatus de residencia basado en el dere- cho por tiempo de permanencia, y aquellas que re- cientemente obtuvieron ese estatus. Hasta agosto del 2002, 18.660 residentes permanentes se ha- ban recalificado (registrado bajo un nuevo siste- ma de base de datos), en contraste con los 11.282 registrados hasta octubre del 2000 (Tabla 11). Hasta octubre del 2000, el nuevo proceso de cali- ficacin haba eliminado 1.728 carns emitidos por la Gobernacin antes de 1999. 60 Si se considera que el nmero de nacimientos en Galpagos es de 200 a 300 por ao desde 1999, el alto incremento de residentes permanentes recalifi- cados desde mayo del 2000 puede sugerir que gran parte de ese incremento se debe a la obtencin del estatus de residencia permanente, ya sea por unin conyugal o derecho. Otra parte del ltimo incre- mento obedece posiblemente a un retraso en el pro- ceso de recalificacin. Es probable que los nmeros se incrementen todava ms cuando este proceso haya terminado. 6 1 Cuando esto suceda, obtendrn este estatus (a futuro) solo las personas que genui- namente sean residentes permanentes, por matri- monio o nacimiento. Segn los datos actuales del INGALA, las principales razones de residencia per- manente son: por nacimiento (39%) y por derecho (39%), por derecho pues sus padres son residentes (15%) y el 7% por unin conyugal (Figura 9). Es probable que el futuro crecimiento por nacimientos o matrimonios se encuentre alrededor de 300 casos por ao, considerando que el matrimonio contribu- ye en un bajo porcentaje. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 42 59. Datos preliminares que deben ser validados cuando el proceso de carnetizacin se complete. 60. Antes de 1999 fueron emitidos 13.010 carns de residencia per- manente por la Gobernacin de Galpagos. Fundacin Natura y WWF (2001). 61. La fecha lmite para el proceso de recalificacin fue mayo del 2001, pero fue pospuesta 3.5.1. MIGRACIN DE RESIDENTES PERMANENTES Otra fuente potencial de migracin a partir de la emisin de la Ley Especial son los residentes per- manentes que viven en el continente y que deciden trasladarse a Galpagos. De acuerdo a la base de datos del INGALA actualizada hasta abril del 2002, fuera de las islas viven unos 2.128 residen- tes permanentes. Ellos tienen derecho a regresar y residir en Galpagos. De igual forma, las personas que se conviertan en residentes permanentes fuera de las islas, ya sea por nacimiento, matrimonio o derecho, incrementan el grupo de potenciales mi- grantes legales. 3.5.2. MIGRACIN DE RESIDENTES TEMPORALES No se cuenta con estimaciones confiables del n- mero de residentes temporales que viven actual- mente en Galpagos. Hemos considerado en esta seccin algunos indicadores que podran sugerir la importancia de los residentes temporales en la mi- gracin. La Gobernacin de la provincia habra emitido 5.798 carns de residencia temporal hasta 1999 62 , algunos de los cuales habrn expirado pe- ro la mayora seguir vigente. Hasta agosto del 2002, la base de datos del INGALA inclua 1.325 residentes temporales con carns de residencia v- lidos. 63 Sin embargo, el nmero definitivo de resi- dentes temporales en las islas ser conocido cuan- do concluya el proceso de emisin de carns de re- sidencia. El personal del INGALA estima que ac- tualmente existen alrededor de 2.000 residentes temporales. 64 Otras personas creen que ese nme- ro puede llegar hasta 4.000 personas. Otro indicador dentro de esta categora es el n- mero de contratos de trabajo autorizados. En el ao 2000, el INGALAaprob 1.069 contratos pa- ra residentes temporales. La Ley Especial permite que los esposos/as e hijos/as de las personas que tienen contratos temporales adquieran tambin el estatus de residencia temporal. Esto indicara que el nmero de nuevos residentes temporales en el ao 2000 era mayor que 1.069. El 33% de estos contratos era para el sector turismo, el 15% para la fuerza militar y policial, y el 14% para la conser- vacin. En Santa Cruz, los contratos ms comunes fueron para los sectores del turismo y la conserva- cin, mientras que en San Cristbal fueron para las instituciones de control, los militares, el turis- mo y la educacin. El gobierno central es el ms grande empleador en Galpagos. Ms de 800 personas estn actualmen- te trabajando para varias instituciones guberna- mentales. El Parque Nacional Galpagos emplea alrededor de 280 personas, 212 son residentes temporales. El INGALA aproximadamente a 110, algunas residen temporalmente en el continente. Las tres municipalidades juntas emplean a 250 personas. En la Estacin Cientfica Charles Dar- win estn 250 personas. Estas cifras no incluyen al Consejo Provincial, los representantes de los mi- nisterios, el sector militar y las empresas del Esta- do. Si se considera a las familias de esos emplea- dos (3 miembros promedio), estas instituciones pblicas podran aportar con aproximadamente 62. Fundacin Natura y WWF (2001), Informe Galpagos 2000- 2001. 63. De los 1.325 residentes temporales, 917 estn en Santa Cruz, 336 en San Cristbal y 72 en Isabela. 64. Francisco Castro, entrevista. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 43 2.400 residentes. Indirectamente, estos empleados tienen un nivel de ingreso relativamente alto y en cierta forma incrementan la atraccin econmica a las islas. La mayora de ellos son residentes tem- porales. Segn la Ley Especial, los permisos de residencia temporal deben ser renovados cada ao. No tene- mos el dato de cuntas de las 1.069 personas con estatus de residencia temporal han terminado su contrato de trabajo. El requisito de renovar la resi- dencia temporal todava no es una exigencia ple- namente llevada a la prctica, y no se aplica para los empleados pblicos. Si se considera que exis- te una alta presin para acceder a la residencia temporal, esta puede ser la mayor fuente del creci- miento poblacional futuro. 3.6. CUNTA GENTE Y CARGA INGRESAN AGALPAGOS? La introduccin de especies constituye el mayor riesgo ambiental en Galpagos, riesgo que se re- laciona directamente con el nmero de personas y con la cantidad y tipo de productos que ingre- san a las islas. Adems, depende de la calidad del sistema de inspeccin y cuarentena. Una mayor poblacin residente implica mayor nmero de viajes desde y hacia las islas, y mayores niveles de carg a . 3.6.1. EL FLUJO DE PASAJEROS En el ao 2000, el 49% de los productos retenidos por el SICGAL estuvo asociado con pasajeros y fue hallado en el equipaje de mano, ropa y carga. Ese porcentaje tan alto podra reflejar el grado de esfuerzo e intensidad de la revisin en los aero- puertos de Quito y Guayaquil, pero tambin indi- cara un riesgo alto impuesto por el movimiento de pasajeros. En el ao 2000, 96.368 pasajeros viajaron a Gal- pagos: 55.161 desde Quito y 41.207 desde Guaya- quil. 65 Del gran total, ms de 25 mil pasajeros fue- ron residentes, lo que sugerira que en promedio un residente realiza dos vuelos (ida y retorno) ca- da ao. Con los datos disponibles es imposible se- parar los vuelos de los residentes permanentes y los de los temporales. El total de vuelos se ha du- plicado desde 1991 (no con una tasa uniforme) y los residentes han contribuido de forma constante a esta tendencia. Los turistas extranjeros, por su parte, son responsables del incremento en el por- centaje de los vuelos, mientras que el nmero de turistas nacionales se ha reducido. Algunas personas han ingresado a Galpagos por va martima. Al respecto, no hay informacin MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 44 65. Fundacin Natura y WWF (2001), Tabla 4.3. Las cifras incluyen todos los vuelos de TAME hacia Galpagos. Los nmeros de residentes incluyen solo los vuelos de este grupo de pasajeros. confiable y los datos disponibles indican que el nmero de pasajeros es mucho menor comparado con aquellos que ingresan por va area. Entrevis- tas personales con propietarios de barcos de carga indican que antes del derrame del buque tanquero Jessica en el ao 2000, dos de los cinco barcos de carga que llegan a Galpagos transportaban pasa- jeros espordicamente. En 1999, el barco de carga Virgen de Monserrate transport aproximadamen- te 220 pasajeros a las islas, de los cuales, 100 eran extranjeros, 50 nacionales y 70 residentes aproxi- madamente. Desde el 2000, los barcos de carga no estn autorizados para el transporte de pasaje- ros ya que no cumplen los requisitos de ley. El in- greso a las islas tambin se realiza por medio de yates privados y embarcaciones de pesca. Se de- bera incrementar el control en los puertos marti- mos considerando que la entrada legal e ilegal de personas a las islas es todava posible. Los ingre- sos ilegales al parecer imponen riesgos ambienta- les an mayores. 3.6.2. EL INGRESO DE CARGA El transporte de carga impone tambin riesgos sig- nificativos. Se conoce que las ratas fueron intro- ducidas a Galpagos por barcos de carga. Cuatro barcos de carga transportan actualmente una va- riedad de productos a las islas: el Marina 91, San Cristbal, Virgen de Monserrate y Paola. Cada una de estas embarcaciones viaja una o dos veces por mes a Galpagos. No se dispone de estadsticas continuas y consisten- tes sobre la cantidad de carga transportada a las is- las. La Direccin General de Marina Mercante (DIGMER) posee algunos datos desde noviembre del 2000, pero no incluye a todas las embarcaciones y todos los meses del ao. La Tabla 12 hace estima- ciones de carga enviada a Galpagos entre noviem- bre del 2001 y febrero del 2002. Si se considera a diciembre como un mes tpico, los envos anuales de carga a Galpagos bordearan los 8 millones de k i l o g r a m o s . Sera de gran utilidad conocer ms acerca de la cantidad y composicin de la carga y las tenden- cias a lo largo del tiempo. Se puede suponer que la cantidad de carga transportada estara relacionada directamente con el nmero de residentes y turis- tas que viajan a las islas, y cuyo nmero crece r- pidamente en la dcada de los 90. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS REVISIN EMPRICA DE LOS PATRONES DE MIGRACIN 45 En esta seccin se describe los factores que moti- van la migracin en un marco conceptual que se enfoca principalmente desde la teora econmica. Stillwell y Congdon (1991) identifican otras dos disciplinas acadmicas que han contribuido con investigacin complementaria a entender el fen- meno de la migracin. Los socilogos y siclogos sociales se han con- centrado en las motivaciones individuales de la migracin, incluyendo factores personales, fami- liares, estrs comunitario, as como influencias demogrficas que incluyen relaciones familiares, edad y sexo. 66 Los gegrafos se han concentrado en modelos de agregacin de flujos inter-regionales de la pobla- cin. Ellos usan principalmente modelos gravita- torios, que en su forma ms simple explican los flujos poblacionales en trminos del tamao de los grupos poblacionales de las regiones y las distan- cias entre las dos poblaciones. 67 4.1. CAUSAS, MOTIVOS E IMPACTOS DE LA MIGRACIN A continuacin se analiza la migracin y se inten- ta responder a tres preguntas tericas: por qu los trabajos y las personas estn situadas donde es- tn?; cules son las causas para que las personas migren?; cules son los impactos de las limita- ciones en la movilidad? Finalmente se presenta un modelo simple en el cual se enmarca nuestro anlisis posterior. En un mundo eficiente, las personas estarn ubica- das donde hay buenas oportunidades econmicas, y en un lugar agradable, o al menos aceptable, donde vivir. Las personas necesitan trabajos para sobrevivir de manera que se ubican donde hay em- pleo. Al mismo tiempo, las empresas necesitan emplear personas y su eleccin de domicilio ser donde hay personas para emplear. 68 Las islas Galpagos son pequeas y estn aisladas, lo cual les da muchas desventajas econmicas. Una razn importante para el empleo en un lugar como ste es la existencia de oportunidades de tra- bajo relacionadas con los recursos naturales que deben ser aplicadas en el lugar mismo. En particu- lar, el turismo es una oportunidad importante y re- quiere de servicios locales e insumos. Igualmente, la pesca debe ocurrir en el mismo sitio. La inves- tigacin biolgica y ecolgica es otra fuente de oportunidades econmicas que deben tambin realizarse en Galpagos. Estos factores direccio- nan el empleo hacia el turismo, la pesca y la inves- tigacin cientfica. Si la gente vive y trabaja en Galpagos por estas razones, requerir a su vez de servicios. Esto im- plica flujos de empleo en el comercio, los servi- cios de salud y educacin, la construccin, entre otras reas. La cantidad de individuos que sern empleados en estos sectores y reas depender del costo del empleo comparado con los costos de ejecutar al menos una parte de las actividades requeridas en otros lugares. Por ejemplo, en el caso del turis- mo, los guas, chefs, y personal de hotelera ne- cesitan residir en Galpagos, pero la alimenta- cin puede ser producida y procesada en otro lu- gar; as mismo, los guas pueden vivir en otro lu- gar del pas cuando no estn trabajando. En Ga- lpagos inclusive los turistas, guas y chefs, pue- den vivir en las embarcaciones. En el otro caso, la pesca artesanal requiere que los pescadores re- sidan en puertos cercanos, pues las embarcacio- nes son pequeas y por lo mismo los viajes de las jornadas de pesca deben ser cortos. Los pesque- ros industriales pueden operar desde el continen- te mediante el uso de embarcaciones grandes y no realizar desembarques en tierra. En cuanto a la investigacin cientfica, las personas involu- cradas deben estar en Galpagos para colectar datos de campo o desarrollar programas especfi- cos, sin embargo, algunas otras actividades de MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 46 4. TEORA DE LA MIGRACIN 66. Ritchie (1976) realiz un resumen del estudio de la migracin desde la perspectiva sociolgica (como se cita en Greenwood et al (1991). 67. Clark (1986) presenta un resumen del estudio de la migracin desde la perspectiva geogrfica (citado Greenwood et al, 1991). 68. Krugman (1995) presenta un modelo de equilibrio de la ubi- cacin espacial de las empresas y trabajadores, que es la base para muchas ideas desarrolladas en la siguiente seccin. investigacin pueden ser realizadas en otro lugar. Como ejemplo, se puede considerar los progra- mas de investigacin en la Antrtica, donde solo una mnima parte del personal permanece duran- te el invierno en ese lugar. Muchos roles de apo- yo pueden ser llevados a cabo fuera del sitio con la ayuda de los modernos medios de transporte, informtica y comunicaciones que hoy se dispo- n e . De la misma manera, hay servicios que pueden ser proporcionados en el lugar mismo o desde el e x t e r i o r. En el pasado, tan solo parte de muchos servicios tales como los bancos, seguros, ventas, vendedores especializados, o salud, podan ser provistos en las islas. Durante los ltimos 10 aos, la creciente deman- da mundial de turismo y la dinmica de los mer- cados internacionales de mariscos han dado lugar a una presin cada vez ms fuerte sobre la pobla- cin de Galpagos. Por el contrario, el mejora- miento del transporte y las comunicaciones po- dran reducir la necesidad de proveer servicios locales, lo que potencialmente reducir la pre- sin por un aumento de poblacin. Algunas personas desearan vivir en Galpagos an cuando sus trabajos no lo requieran. Esto po- dra incluir a personas jubiladas, y otras que tie- nen trabajos que implican continuos desplaza- mientos de un lugar y que podran residir en cualquier lugar. Estos individuos decidiran vivir en Galpagos por el estilo de vida y los atributos especiales del lugar. A medida que ms trabajos pueden implicar ms desplazamientos (incluso con el mayor uso de telfonos celulares e Inter- net), y que ms personas jubiladas decidan des- plazarse con mayor frecuencia de un lugar a otro, los servicios y atributos especiales que ofrece Galpagos podran atraer a ms individuos con estas cualidades. Estos individuos podran esta- blecerse en Galpagos por el solo hecho de su gusto por el estilo de vida que ofrece. Si los costos de vida y los costos operativos en Galpagos son subsidiados, ms actividades que podran desarrollarse fuera de las islas tendrn lugar con mayor probabilidad en Galpagos, in- cluyendo algunas actividades que no estn intrn- sicamente ligadas a Galpagos. 4.2. EFECTOS DE LAS POLTICAS POBLACIONALES EN GALPAGOS 4.2.1. LA REGULACIN DE LAS EXTERNALIDADES Una externalidad ocurre cuando una persona eje- cuta una accin pero no asume todas las conse- cuencias de la misma. Por ejemplo, un pescador que colecta muchos pepinos de mar y abandona Galpagos, no es afectado directamente por el ba- jo nmero de pepinos que quedan para el futuro. Otros pescadores asumirn este costo. Una exter- nalidad importante en Galpagos se da cuando ca- da nuevo visitante (residente o turista) que ingre- sa a las islas, trae un grado de riesgo de introducir especies ajenas. Estas especies introducidas pue- den afectar el ambiente, lo que conlleva a la re- duccin de las oportunidades de turismo, que a su vez repercute en los costos de terceros (futuros tu- ristas y operadores de turismo, por ejemplo), al igual que prdidas a la biodiversidad. Los visitan- tes a Galpagos no asumen el costo del riesgo que ellos imponen, por lo tanto, no participan del cos- to total. Por este camino, las externalidades con- ducen a la ineficiencia. El rol del gobierno en regular las externalidades puede aumentar o disminuir la presin a favor del incremento de la poblacin. Cuando la falta de re- gulaciones conduce a la sobreexplotacin de un recurso, o a la masificacin de un turismo que au- menta los impactos en el sitio de visita hasta des- truirlo, o a la excesiva presin de la pesca, etc., una regulacin eficiente puede reducir el nmero de trabajos en la industria y bajar temporalmente la presin de poblacin. La conservacin del re- curso aumentar la poblacin en el largo plazo pe- ro dentro de lmites sustentables. Por el contrario, si la externalidad hace la vida menos atractiva y productiva en Galpagos, una regulacin efectiva de la externalidad puede pro- piciar migracin. Por ejemplo, un manejo inefi- ciente de las aguas servidas puede aumentar los costos para la poblacin o puede incrementar la contaminacin local y por consiguiente reducir el turismo, la pesca, y en general, reducir la calidad MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 47 de vida. Si el gobierno puede mejorar la infraes- tructura para el tratamiento de las aguas servidas, hara la vida ms atractiva en aquel lugar, lo que influira en la productividad positiva de las empre- sas de turismo y pesca. 4.3. PROVISIN DE INFRAESTRUCTURA Los gobiernos nacionales a menudo son los prin- cipales proveedores de infraestructura dada la es- cala de los proyectos y el monopolio pblico. Es- ta infraestructura modifica los costos y beneficios de las actividades locales. La inversin guberna- mental en caminos, aeropuertos, facilidades por- tuarias, etc., y en activos especiales de largo plazo como los parques nacionales, responde a las nece- sidades y caractersticas de cada localidad, pero tambin influencian las decisiones futuras. Si las inversiones de infraestructura son ms altas que las requeridas segn el nivel econmico de la ac- tividad local, pero no son financiadas por impues- tos locales, propiciarn ms migracin. 4.4. POLTICAS PBLICAS DE CARCTER SOCIAL Polticas pblicas como las de salud y educacin que ofrecen niveles de servicios iguales en lugares distintos estn efectivamente subsidiando reas como Galpagos, donde el costo de provisin de estos servicios es ms alto. Proveer servicios de salud a una poblacin pequea tiene un costo per cpita ms alto que para una poblacin ms gran- de. Si los servicios de salud con niveles equivalen- tes son financiados por el gobierno central, un rea remota como Galpagos tender a ser alta- mente subsidiada. Esto propiciar niveles altos de poblacin. La educacin es un caso similar, parti- cularmente a nivel post-primaria. El suministro de electricidad y agua es tambin ms costoso en reas remotas como Galpagos. Un mismo nivel de acceso y precio en diferentes provincias impli- ca altos niveles de subsidio a las reas remotas. Si el gobierno local provee estos servicios usando impuestos locales, no hay subsidio, an cuando el nivel de servicio sea alto. La poblacin local ele- gir el nivel de servicio ms eficiente para ella. En un caso extremo, los gobiernos locales pueden ser vistos como otro tipo de empresa a quien la pobla- cin compra el paquete de servicios y stos son ofrecidos cuando la gente elige donde vivir. 69 En Galpagos, muchos de los servicios son entrega- dos por los gobiernos locales (Municipios y Con- sejo Provincial), incluyendo el desarrollo urbano (alcantarillado, manejo de desechos, agua de con- sumo humano, parques, etc.), el desarrollo rural y la infraestructura vial. El gobierno local tiene in- cluso cierto control sobre la educacin y la salud. Un pequeo porcentaje de estos servicios es finan- ciado localmente. De igual manera, algunas polticas pblicas son inapropiadas en reas aisladas, por ejemplo, la compleja infraestructura burocrtica ms bien acorde con una provincia grande, pero completa- mente inapropiada en una regin con menos de veinte mil personas como Galpagos. Si la buro- cracia se financiara de los recursos locales, habra una prdida para la provincia que desalentara el crecimiento poblacional. En cambio, si fuera fi- nanciada por el gobierno central no sera una pr- dida directa, pero reducira la eficiencia de las ac- tividades del gobierno local y tendra un impacto directo en la poblacin. Un gobierno local menos eficiente hace las actividades econmicas menos productivas y reduce el empleo total y la pobla- cin. Este tipo de gestin pblica conducira a una regulacin menos efectiva de las externalidades 69. Esto se explora en el modelo de Tiebout (Tiebout, 1956). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 48 Galpagos sufre escasez de agua dulce. Solo San Cristbal cuenta con fuentes de agua dulce permanentes, que son insuficientes para la demanda de la poblacin. En Santa Cruz e Isabela hay pequeas fuentes de agua dulce, que abastecen solo a algunas familias, y que en la temporada seca desaparecen. El agua que se consume en Baltra y en los barcos de turismo es trada desde Guayaquil. negativas, como aquellas que se generan en la dis- tribucin de tierras urbanas, lo que propicia el cre- cimiento poblacional. 4.5. POR QU EMIGRA LA GENTE DE GALPAGOS? A travs del tiempo, cambia el nmero ptimo de la poblacin y la composicin de los oficios en una determinada localidad. Para ajustarse a esos cambios las personas deciden modificar su resi- dencia con lo que los salarios no permanecen es- tticos. Si ms personas son necesarias en una lo- calidad, tiene lugar un flujo inmigratorio y los sa- larios suben. Si son necesarios menos empleados, se propiciar la emigracin y los salarios bajan. La gente muda su residencia porque no tiene la expe- riencia necesaria para desempearse en los pues- tos disponibles en el lugar donde se encuentra, o por el contrario, porque los trabajos que vienen bien con su experiencia no estn disponibles en ese lugar. Por ltimo, la gente viaja con sus fami- lias. An en ausencia de cambios en el escenario del empleo, si no hay restricciones habr un flujo con- tinuo de inmigracin y emigracin. La gente joven viaja por estudios o para comenzar una nueva ca- rrera profesional. Tambin se cambia de lugar de residencia porque se prefiere un estilo de vida di- ferente, o por razones personales, como el matri- monio. Cuando una persona toma la decisin de mudar su residencia, compara los beneficios netos que espe- ra recibir en la nueva localidad con los costos que implica el cambio. Los modelos econmicos se basan en la manera de maximizar el bienestar per- sonal o familiar. Los modelos ms complejos to- man en consideracin la naturaleza de los sueldos: si stos son fijos en el tiempo, los individuos se mudarn a un nuevo trabajo con el mismo o me- nor sueldo pero considerando la posibilidad de que mejoren sus perspectivas. 70 En varios estudios se ha encontrado que la gente que migra a las grandes ciudades no mejora inmediatamente su nivel econmico, pero con el tiempo sus sueldos tienden a aumentar posiblemente porque se est en un ambiente donde hay ms posibilidades de aprender de aquellos que lo rodean. 71 Otro aspecto relacionado con los sueldos es que en ocasiones stos son inciertos y la gente no sabe exactamente qu tipo de trabajo y sueldo ser po- sible obtener en el nuevo lugar, a no ser que se muden a un trabajo especfico y de ser ste el ca- so es probable que no se queden en ese trabajo pa- ra siempre. La gente toma sus decisiones de mi- grar de acuerdo con las expectativas de su sueldo actual y futuro, y basndose en la probabilidad de quedarse desempleada. 72 Potenciales migrantes comparan los beneficios ac- tuales y futuros con los costos financieros de mu- dar su residencia, as como con los costos sociales y personales de tener que crear nuevos vnculos sociales y familiares con la nueva comunidad. Cuando los costos de mudarse son altos ser me- nos probable la mudanza. Es poco probable, ade- ms, que los individuos acepten cambios que a su parecer no sern permanentes. Algunas personas tienen vnculos fuertes con lugares especficos por razones emocionales y culturales, y es poco pro- bable que cambien su residencia. Empricamente, las personas jvenes de ms alto nivel educativo se muda ms frecuentemente, qui- zs porque ganan ms a corto como a largo plazo; en el primer caso, porque dirigen sus habilidades a una mejor oportunidad, y en el segundo, porque estarn en el mercado laboral por ms tiempo. Es- tas personas, adems, enfrentan menores costos personales y sociales cuando cambian de lugar. Es menos probable que se muden personas adultas que son propietarias de casas y otros inmuebles. Es ms probable que la gente se mude si las dos localidades (la de partida y la de llegada) estn cercanas y si culturalmente son similares. Dado que Galpagos no est cerca de otro lugar, es pro- bable que se muden a las islas quienes viven cer- ca de Guayaquil y Quito, porque el tiempo de via- je es menor. La gente de la ciudad es ms proba- ble que se traslade a reas urbanas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 49 70. Sjaastad (1962) es reconocido por el anlisis del capital humano con respecto a la migracin, que considera la migracin como una decisin de inversin para aumentar la productividad de los recursos humanos y por consiguiente se centra en la naturaleza dinmica de los retornos en diferentes localidades. 71. Ver por ejemplo Glaeser y Mar (2001). 72 Herzog, Schlottmann et al (1993) revisan los estudios empricos acerca de la migracin como una bsqueda espacial de trabajo. Estos estudios se centran en la incertidumbre acerca de los sueldos y la probabilidad de empleo en localidades diferentes. Ms adelante se incluye un anlisis especfico de los factores que influyen en la emigracin e inmi- gracin desde y hacia Galpagos. 4.6. LA LIMITACIN A LA MOVILIDAD DE LAS PERSONAS La Figura 11 muestra el efecto de limitar la migra- cin en el mercado laboral. Las curvas de la ofer- ta y la demanda en 1998 son tpicas de un merca- do sin restriccin. En el ao 2002, las curvas co- rresponden a una poblacin relativamente fija. La demanda laboral ha aumentado, posiblemente de- bido al boom econmico local. La oferta laboral puede expandirse de modo muy limitado a travs de ciertos flujos migratorios, y se incrementa la participacin laboral de quienes residen en Gal- pagos. La combinacin de la limitacin de la movilidad de las personas con el crecimiento de la demanda laboral crea una presin en la migracin. Si la mo- vilidad no fuese restringida (E*2002 E2002), ms individuos seran empleados y existira ms inmigracin. La distancia V indica el monto que un migrante potencial estara dispuesto a pagar, y el monto que un empleador estara dispuesto a ofrecer respecto del salario si no existiera la limi- tacin a la migracin, o sea, si el migrante poten- cial fuese permitido de entrar en Galpagos. Ama- yor V, mayor es la presin de entradas ilegales o de cambios a la reglamentacin a la inmigracin, que son motivados polticamente. Este modelo se aplica a empleados y empleadores, o a personas que manejan negocios o actividades personales. Por ejemplo, si hay ms visitantes ha- br ms oportunidades para los conductores de transporte pblico, y si es as, crecern los ingre- sos en esa actividad y ms individuos querrn en- trar en ella. Si se trata de una actividad o negocio personal, el salario es el equivalente al ingreso ge- neral por tal actividad. La Figura 11 es un grfico con tendencias tericas. Indica la direccin de los efectos, no el tamao e intensidad de los mismos. Cun grande ser la distorsin motivada por las limitaciones a la mi- gracin? Cunta presin ejercer esta distorsin en cumplimiento y defensa de la restriccin? 4.7. LA MIGRACIN COMO MEDIO DE AJUSTE DEL MERCADO LABORAL Cuando la oferta y la demanda de trabajo estn en desequilibrio, hay cinco mecanismos de ajuste. La primera es la decisin de los individuos de cam- biar su residencia o mudarse. Este tipo de ajuste fue discutido anteriormente y es el tema principal de este estudio. Otros mecanismos tambin pue- den ser importantes. Los otros ajustes son: MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 50 Creacin y eliminacin de trabajos en empre- sas existentes. Migracin de las empresas. Cambios en la tasa de participacin de la fuer- za laboral. Nivel de los salarios. La importancia de la migracin como mecanismo de ajuste vara en los distintos pases. En los Esta- dos Unidos, por ejemplo, la poblacin es altamen- te mvil y la migracin es un mecanismo muy im- portante en la economa. En general, en los pases europeos es menor. En el Ecuador, si se considera el nmero total de personas que se mudaron de provincia de residencia entre 1985 y 1990, dividi- do para 5 a fin de estimar el flujo anual, y para la poblacin total en 1990, se tiene que un 1.3% de los habitantes mudaron su residencia. 73 En con- traste, en Estados Unidos alrededor de 3.32% de la poblacin se mud entre estados, y en los pases de Europa occidental esa tasa vari entre el 0.54% y 1.64%. 74 Si consideramos solo a Galpagos, en 1990 el 6% de la poblacin inmigr y el 3% emi- gr en el ltimo ao aproximadamente. Entonces, si el Ecuador tuviera una movilidad comparable a la de Europa, Galpagos tendra una movilidad mucho mayor. En consecuencia, la migracin ha- bra sido un importante mecanismo para el ajuste del mercado laboral en Galpagos al menos hasta 1998. Si la poblacin no se puede ajustar por medio de la migracin, lo har mediante otras vas. Las ta- sas de participacin laboral tendern a aumentar en el tiempo por razones de desarrollo general, por ejemplo, las mujeres adquirirn mayor educacin y asumirn menos el trabajo domstico, las perso- nas de mayor edad que tienen buena salud y son capaces de trabajar lo harn hasta una edad ms avanzada, pero tambin mejorarn los niveles de sueldo lo que hace ms atractivos los trabajos. Las empresas pueden contratar o irse a otro lugar si sus actividades no son particularmente rentables en Galpagos. Si este proceso es facilitado habr menor presin en el mercado laboral y la deman- da de trabajo bajar. Si las polticas tratan de crear nuevos trabajos o proteger antiguos empleos, la presin se incrementar y tanto los sueldos como la participacin laboral necesitarn aumentar an ms. Aunque esto podra ser contraproducente, beneficiar a algunos grupos especficos. Una po- ltica ms apropiada sera mejorar la capacitacin de la gente de modo que, cuando pierda sus traba- jos, pueda reubicarse en otras reas que tengan es- casez de recursos humanos y paguen sueldos ms altos. Si los sueldos tienen un nivel mnimo (como ocu- rre con los trabajadores que tienen permisos tem- porales de residencia en Galpagos) el ajuste de sueldos no es posible. Esto probablemente no es un limitante ya que las disminuciones en los suel- dos son un sustituto de la emigracin, que no est limitada en las islas. Actualmente, las presiones son de la inmigracin. Con controles efectivos a la inmigracin se puede esperar que mejoren los sueldos en Galpagos, que haya mejores tasas de participacin laboral (ms mujeres y personas de edad trabajando), que se reduzca el trabajo en negocios personales (pues sus costos sern muy elevados), que se eliminen plazas dentro de algunas empresas y que otras sal- gan de Galpagos. Mientras ms se dependa de los salarios elevados como mecanismo de ajuste, ha- br mayor presin social y mayor estmulo a la in- migracin. Los residentes de Galpagos capaces de trabajar en los sectores con alzas de sueldos se- rn cada vez ms privilegiados. 4.8. QUIN MIGRAA GALPAGOS? En general, la gente joven y educada con niveles altos de motivacin tiende a mudar ms su residen- cia. Si la inmigracin es limitada, la emigracin continuar involucrando a aquellos con mejor pre- paracin, mientras que la composicin de la pobla- cin que migra a Galpagos ser controlada por factores de carcter econmico. Si estos factores favorecen a las personas que tienen un capital hu- mano que ofrecer a Galpagos, por ejemplo gente joven con buenas habilidades, la composicin de la poblacin no cambiar dramticamente. Si los fac- tores que influyen en la inmigracin (permanente y temporal) se basan principalmente en las conexio- nes y redes familiares, las habilidades de aquellos 73. Datos tomados del INEC (1990) Tabla P-25. 74. Datos extrados de OECD (2000) p 53. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 51 que entran en Galpagos podran ser menores que las de aquellos que emigran de Galpagos, y en- tonces la composicin de la poblacin tendera a cambiar. La nueva composicin podra no ajustar- se a las necesidades de los empleadores que tienen una creciente demanda de mano de obra con habi- lidades especficas. 4.9. UN MODELO ECONMICO SIMPLE DE MIGRACIN La base de nuestro anlisis de la migracin es una comparacin entre un modelo (patrones de migra- cin) que se ejecutara si todos los migrantes to- maran en consideracin los efectos de sus decisio- nes racionales sobre el resto de la sociedad (la so- ciedad ptima), y las decisiones reales que toman los migrantes (las decisiones personales). Las de- cisiones son diferentes por las reglamentaciones gubernamentales o la falta de estas. El objetivo de este estudio es el anlisis de la alta presin migratoria que tiene efectos ambientales significativos. La gente migra a un lugar o crea una demanda que conduce a presiones sociales, econmicas y polticas porque los sueldos suben y los empleadores tienen dificultades para encontrar personal con la formacin que necesitan. En secciones previas se han desarrollado varios as- pectos que influyen en la decisin de migrar. Esta seccin resume los elementos claves de esas deci- siones. Podemos usar este marco simple para iden- tificar los problemas que conducen a las decisiones personales de migrar. Anteriormente hemos utiliza- do este marco para organizar e interpretar la infor- macin acerca de los subsidios y reglamentacin (o carencia de reglamentacin) en sectores claves. 4.10.DECISIONES SOCIALMENTE PTIMAS Una persona o familia muda su residencia a Gal- pagos si ello beneficia al Ecuador, ms an, a to- da la poblacin, siempre y cuando su aumento en bienestar por mudarse a Galpagos sea mayor que el aumento de los costos impuestos a la sociedad, donde: UiG UiO > gasto social en iG gasto social en iO UiG es prosperidad (conveniencia o ventaja) del in- dividuo i en las Galpagos (G), mientras que UiO es la misma prosperidad del individuo si viviera en otro lugar. De la misma manera, el gasto social (salud, educacin, agua potable, alcantarillado, subsidios de electricidad, entre otros) que capte un individuo i en Galpagos es comparado con el gasto que la misma persona capte en otro lugar O. La prosperidad de una persona depende del sueldo que recibe, el costo de vida y los atributos econ- micos y no econmicos asociados con la vida en un lugar particular. UiG = U ( sueldoiG, precios de los bienes del consu- midorG, atributos especialesG) Los atributos especiales tambin incluyen la pro- ximidad al Parque Nacional, el clima, los servicios pblicos disponibles y otras caractersticas de la vida de Galpagos. Estos ltimos sern valorados en forma distinta dependiendo del individuo y sus preferencias. El gasto social es igual a: Gasto per cpita en salud, educacin, agua, alcan- tarillado, etc. - impuestos pagados por estos servicios por el individuo + Subsidios a todos los bienes y sueldos del con- sumidor + Efectos externos al ambiente + Efectos externos a otros (pescadores, operado- res tursticos, etc.) El gasto pblico no debera incluir el gasto en con- servacin pues no responde nicamente a los inte- reses de la poblacin local sino que es un benefi- cio nacional y global. Si todos los individuos to- maran en cuenta estos aspectos al considerar la opcin de migrar, el nivel de la migracin de Ga- lpagos sera ptimo y no habra necesidad de un cambio de polticas. Desafortunadamente, los in- dividuos que enfrentan esa circunstancia lo hacen de modo diferente y mucho ms simple. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 52 4.11. DECISIONES PERSONALES UiG > UiO En ausencia del cumplimiento de la Ley que pon- ga restricciones a la migracin, un individuo (per- sona o familia) mudar su residencia a Galpagos si presume que all estar mejor que en el lugar donde se halla en ese momento: UiG > UiO Si existen subsidios netos que favorecen la vida en Galpagos, ms personas se mudarn a Galpa- gos, destino que es deseado socialmente. Este es- tudio pretende medir el tamao de la distorsin entre las decisiones privadas y las sociales. Distorsin = Gasto Social iG Gasto SocialiO El objetivo es encontrar maneras de minimizar la distorsin social enfatizando en reducir su margen para las personas que estn considerando migrar a Galpagos, antes que para aquellas que ya viven en las islas. Ms adelante se incluye una medicin emprica de las distorsiones que causa la presin de la migracin generada a travs de los subsidios y la regulacin inadecuada de las externalidades. Posteriormente se mide el alcance del efecto de los subsidios en la migracin observada. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TEORA DE LA MIGRACIN 53 En esta seccin se identifica las fuentes de distor- sin espacial que incentivan a la gente a migrar por razones de ineficiencia econmica y poltica. Estas razones incluyen los subsidios a la energa elctrica, el transporte, la educacin y otros bienes en Galpagos. Otras fuentes de distorsin inclu- yen la regulacin inadecuada a actividades tales como el turismo y la pesca, donde el beneficio ga- nado por aquellos que toman parte en estas activi- dades excede al beneficio ganado por la sociedad. Si un pescador obtiene a corto plazo un buen re- torno por la extraccin del recurso, pero si el mis- mo disminuye a lo largo del tiempo, entonces la sociedad est subsidiando al pescador, pues las fu- turas generaciones (o incluso los mismos pescado- res en unos pocos aos ms) asumirn el costo de esas acciones. 5.1. DISTORSIONES CAUSADAS POR LOS SUBSIDIOS 75 Los subsidios fueron aplicados inicialmente para asegurar un mnimo nivel de vida de una pobla- cin relativamente pequea en un lugar aislado del Ecuador continental, y de ese modo compensar los efectos de tal aislamiento y de las restricciones in- herentes a su condicin de Parque Nacional. Al aplicar los subsidios, el gobierno central promovi el movimiento de personas hacia las islas. Recien- temente, Galpagos se ha convertido en un lugar atractivo para vivir y hay una creciente preocupa- cin por el aumento de la migracin hacia las is- las. Los subsidios, sin embargo, continan promo- viendo la migracin. Los costos para proveer servicios pblicos tales como la salud, educacin, electricidad, abasteci- miento de agua, transporte terrestre, son mayores en todas las reas remotas del mundo, como es Galpagos, debido a su aislamiento y la ausencia de economas de escala. Por lo tanto, si el Gobier- no central ofrece niveles iguales de servicios en diferentes provincias, est efectivamente subsi- diando el costo de vida en las islas. Adems de promover la migracin, los subsidios suscitan tambin actividades que generan externalidades ambientales, como por ejemplo, el riesgo ambien- tal por el transporte de combustibles fsiles a las islas. Esta seccin mostrar los subsidios ms fcilmen- te identificables en Galpagos, su relacin con po- sibles causas de la migracin y sus efectos en el medio natural. Se incluir una estimacin del ta- mao de cada subsidio por unidad del bien subsi- diado, as como un monto total, adems de una vi- sin de cmo ha cambiado el subsidio en el tiem- po. El anlisis de datos para esta seccin depende del tipo de subsidio. Para algunos fue posible ob- tener una serie histrica mientras que para otros encontramos informacin para perodos o aos es- pecficos. Se discutir los subsidios al transporte de pasajeros desde el continente, el consumo de energa (combustible fsil y electricidad) y los servicios pblicos. 5.1.1. SUBSIDIO ALTRANSPORTE AREO DE RESIDENTES En esta seccin se discute principalmente el caso del transporte areo que conecta Galpagos con el continente. La Ley Especial establece un descuen- to para los residentes en las islas, en el costo (tari- fa o flete que paga el usuario) del transporte de carga por va martima. Sin embargo, el descuen- to no se cumple en su totalidad por falta de exigi- 75. La autora principal de esta seccin es Susana Crdenas. 76. Disposicin general sptima de la Ley: los residentes de la provincia de Galpagos tendrn derecho a un descuento del treinta por ciento (30%) sobre las tarifas de transportacin de carga por va martima. 77. Para los residentes permanentes y temporales, las tarifas de transportacin area y martima de pasajeros aplicarn un des- cuento del cincuenta por ciento (50%) de su valor, en todas las rutas entre la provincia de Galpagos y las ciudades de Quito, Guayaquil y todas aquellas con las que se mantenga o se establezca en el futuro nuevas rutas areas y martimas, desde y hacia Galpagos. La misma tarifa se aplicar para trans- portacin area o martima entre las islas de la provincia de Galpagos. dem. 78. Fundacin Natura y WWF, Informe Galpagos 1997-1998. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 54 5. INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS ALA MIGRACIN bilidad de los usuarios, razn por la cual no se analiza en esta seccin el caso del transporte de carga. 76 El subsidio al costo del boleto areo hacia y desde Galpagos es un aspecto relevante en el tema que se est tratando. Desde 1992 (Art. 3 de la Ley 151), las personas calificadas como residentes en las islas tienen el descuento del 50% en todas las tarifas de transporte entre las islas y el continente. La Ley Especial de 1998 ratifica esta determina- cin. 77 El objetivo del rgimen de tarifas reducidas es brin- dar apoyo a las personas que viven en reas remo- tas. No solo los residentes o colonos de la regin in- sular poseen una tarifa especial en el boleto areo, pues los residentes (indgenas y colonos) de la re- gin amaznica tambin la tienen desde 1997, tarifa que flucta en el 75% de la tarifa ordinaria en dichas r u t a s . Siendo este el beneficio principal que concede el es- tatus de residente, indirectamente promueve la migracin y adems el deseo de alcanzar legal o ile- galmente la residencia. 7 8 Adems, estimula a que los residentes viajen ms frecuentemente al continente y viceversa, lo que tiene un efecto ambiental negati- vo pues implica un mayor riesgo de introduccin de especies exticas a las islas. Conforme a la Ley Especial, los residentes en Gal- pagos tienen un monto subvencionado por boleto areo equivalente al 50% de la tarifa nacional ordi- naria. La Tabla 13 muestra que solo a partir del ao 2002 el costo es efectivamente del 50% pues en aos anteriores fluctuaba entre el 66% y 75% debi- do a las presiones locales por mantener una tarifa m e n o r. Hasta el ao 2000, tanto residentes perma- nentes como temporales gozaban del mismo nivel de subvencin. En el ao 2001 hubo el primer inten- to por diferenciar estas dos categoras de residentes, estableciendo una tarifa para los temporales del 50% mientras que los residentes permanentes tenan un subsidio del 73%. Desde el ao 2002, se volvi a unificar el monto del subsidio y se fijaron ambas ta- rifas en lo indicado por la disposicin legal. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 55 Se ha definido el subsidio con relacin a la tarifa ordinaria. El monto puede incluso ser mayor si se considera que el verdadero costo de oportunidad es la tarifa que pagan los extranjeros, en cuyo ca- so, la tarifa nacional estara tambin subsidiada. Al comparar las tarifas areas a Galpagos con las del Ecuador continental (en dlares corrientes cal- culados al tipo de cambio promedio anual) se con- cluye que la tarifa de colonos en la ruta Guaya- quil-Galpagos (90 minutos de vuelo) es incluso menor que la tarifa nacional Quito-Guayaquil (30 min.) o Quito-Machala (45 min.). De igual forma, el anlisis del porcentaje de incre- mento anual entre las tarifas que pagan los resi- dentes de Galpagos y el resto de pasajeros en el Ecuador, demuestra que las tarifas del continente han aumentado en mayor proporcin hasta el ao 2000. Desde el ao 2001 empieza un ajuste mayor de las tarifas de residentes, alcanzando en el 2002 un incremento del 102% con respecto a 1999, lo cual se debe a dos razones: los ajustes de los pre- cios por la dolarizacin y el objetivo de la empre- sa TAME de fijar la tarifa de residentes en el 50% de la tarifa ordinaria, alcanzado en el 2002. En dlares corrientes, las tarifas que pagan los extran- jeros se han mantenido constantes en $ 150 desde 1996 hasta el 2002, mientras que para los nacionales y los residentes han variado sustancialmente. 7 9 ( F i g u r a 1 2 ) En dlares corrientes, la tarifa area para los residentes decrece en el perodo 1997-2000 y el nmero de vue- los aumenta. Apartir del 2001 la tarifa de residentes se incrementa con la implantacin en el Ecuador del r- gimen de dolarizacin, siendo notable su aumento en el 2002, cuando se evidencia una disminucin en los vuelos de residentes. Las tarifas nacionales tambin disminuyeron entre 1998 y el 2000, sin embargo, los vuelos no aumentaron considerablemente. (Figura 13) Para el caso de los turistas extranjeros, el nmero de vuelos ha aumentado ao tras ao, lo que explica el au- mento del ingreso (impuesto) por visita al Parque Na- cional, aunque su tarifa se ha mantenido constante. 8 0 (Figura 13) Segn la compaa TAME, el promedio anual subsi- diado a los residentes de Galpagos por el servicio de transporte areo en el perodo 1996-2001 fue de 1.262 millones de dlares, con un monto total en esos 6 aos equivalente a 7.572 millones de dlares. 8 1 El nivel del subsidio se ha incrementado ao tras ao hasta llegar a su valor mximo en el ao 2000, de un 63% respecto a 1999, debido al incremento del nmero de pasajeros residentes transportados. La situacin cambi en el 2001 cuando el monto subsidiado descendi al 4.54%, que indica una alta sensibilidad de la demanda de pa- sajes en funcin del precio del boleto que empez a in- crementarse (Tabla 15). Al comparar las cifras con las estimaciones de recau- dacin basadas en los pasajes vendidos a los pasajeros extranjeros, el subsidio total se eleva casi tres veces MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 56 79. Actualmente el boleto para extranjeros cuesta $ 389 para extranjeros y $ 219 para nacionales, desde Quito hasta Baltra y retorno (julio 2003). 80. Actualmente el impuesto por visita al Parque Nacional Galpagos es de US $ 100 para extranjeros y US $ 6 para nacionales. 81. Sobre la base del anlisis de recaudacin realizado por Fundacin Natura en el Informe Galpagos 1997-1998. Se uti- liza la tarifa neta cobrada por la aerolnea TAME, sin considerar el IVA y la tasa aeroportuaria. Se asume adems que el costo real es la tarifa nacional. Se incluye nicamente a los pasajeros adultos, no medias tarifas que se cobra a los menores de 12 aos, ni tarifas especiales o de temporada. ms que el valor real subsidiado a los residentes isle- os. La recaudacin real por los pasajes vendidos a los residentes, si se les cobrara la tarifa normal, sera entre el 200 y 400% sobre la recaudacin efectiva de este g r u p o . Apesar que los cupos designados a los residentes isle- os son menores que los reservados a los pasajeros na- cionales o extranjeros en los vuelos de TAME, el be- neficio de una tarifa subsidiada era evidente hasta el ao 2000. El nmero de vuelos de los residentes se ha- ba incrementado ao tras ao. Actualmente las tarifas han llegado a los niveles determinados por la Ley, y se presume que se mantendrn constantes salvando los incrementos peridicos de la tarifa nacional. 5.1.2. SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES FSILES Todos los combustibles fsiles estn subsidiados en Galpagos debido a que el costo del transporte por mar del combustible desde el terminal en La Libertad, en la provincia del Guayas, hasta el ter- minal en la isla Baltra, y de all a las tres islas po- bladas, lo asume el Estado con el objetivo de be- neficiar a una poblacin que se encuentra aislada y por ello restringida del consumo de combustible. Hasta junio del 2001, el subsidio al transporte ma- rtimo de combustible beneficiaba a toda la pobla- cin insular. Mediante la expedicin del decreto MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 57 ejecutivo 1610 (2 de julio del 2001), quedan exen- tas del subsidio las grandes empresas tursticas que son las mayores consumidoras del combustible en las islas, principalmente de diesel (60%) y en se- gundo lugar, de gasolina 8 2 , de modo que estas em- presas cancelan el costo del transporte ms el mar- gen de utilidad por comercializacin (8%). 8 3 A c- tualmente, el subsidio favorece a la poblacin en general, especialmente para la generacin de ener- ga elctrica y para clientes que compran directa- mente en las gasolineras de cada isla poblada. El subsidio rebaja el costo de la canasta familiar en Galpagos, situacin que promueve la migra- cin. Adicionalmente, promueve ms actividades que utilizan combustible fsil de modo intensivo, lo que causa ms uso de esos combustibles en lu- gar de energas alternativas no contaminantes. El incremento en el uso de combustibles fsiles oca- siona daos ambientales directos. Debido al creci- miento de la poblacin y de las actividades econ- micas en las islas, promovidas en cierta propor- cin por el efecto directo del subsidio de combus- tible en el consumo per cpita de combustible, la demanda de combustible es cada vez mayor, situa- cin que aumenta las probabilidades de accidentes de combustible durante las labores de transporte y descarga, adems de posibles efectos nocivos en el ambiente de Galpagos. En Galpagos se comercializa diesel, bunker, ga- solina extra y gas licuado de petrleo (GLP). La empresa estatal Petrocomercial es la nica que co- mercializa diesel y gasolina en las islas, es decir, no hay empresas privadas como Texaco, Shell, Mobil, etc., como sucede en el Ecuador continen- tal. Para el caso del GLP, a ms de la empresa estatal mencionada hay empresarios distribuidores privados que venden el GLPa los pobladores. Los precios de Petrocomercial son ms bajos que los de las compaas privadas. El precio del GLP es alto y subsidiado por el Estado en todo el pas. Los precios de comercializacin de Petrocomercial son los mismos a nivel nacional, es decir, el pre- cio cancelado por la poblacin local en los centros de distribucin de esa empresa estatal no incluye el costo de transporte de los combustibles. Los precios del transporte de carga de todo tipo de productos (combustibles, electrodomsticos, co- mida, materiales de construccin, etc.) desde Gua- yaquil a Galpagos y viceversa, as como entre is- las, son fijados por la Direccin General de la Ma- rina Mercante (DIGMER). El diesel y la gasolina extra son transportados una o dos veces al mes, a travs del buque tanque Taurus de la Armada Na- cional. El GLP es transportado en barcos privados de carga, como el Paola, Cristbal, Virgen de Monserrate y el Marina 91. Los precios que debe cancelar Petrocomercial son, en este caso, defini- dos por la DIGMER. En dlares corrientes, el monto anual subsidiado por galn de diesel o gasolina extra promedia 14 centavos de dlar entre 1995 y el 2002. Por cilin- dro de gas de 15 Kg., el subsidio promedio anual hasta el ao 2001 equivale a 1.91 dlar. (Tabla 16) Aparte del costo real del transporte del producto, Petrocomercial debe cancelar costos por das de demora de la embarcacin en las islas, los que pueden variar dependiendo de las condiciones de embarque y desembarque. Para el ao 2002, la ta- rifa por demora del buque tanque Taurus es de $ 515.97 dlares por da. Una estimacin del monto anual subsidiado por el transporte del combustible -sin incluir los costos por demora de la embarcacin en la baha, ni el transporte entre islas- indica que entre 1995 y el 82. Crdenas 2001. Estudio del transporte y la energa en Galpagos (Informe interno para el Fondo Mundial para la Naturaleza). 83. Artculo 5 del Decreto 1610, Registro Oficial 359, 2 de julio del 2001. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 58 PETROECUADOR es la nica empresa encargada del abastecimiento, transporte y comercializacin de los productos hidrocarburferos para la regin insular. Los productos que se entregan son: diesel, gasolina extra y gas licuado de petrleo, a precios preferenciales. Estos precios tienen un subsidio de 17 centavos de dlar por galn transportado. Fuente: Plan Regional, 2002. 2000, el Estado cancel un promedio de US $ 508.000 anuales por concepto de transporte de combustible. El total acumulado en ese perodo fue de 3.05 millones de dlares. El valor del subsidio se incrementa anualmente sobre todo por el consumo de combustibles que es cada vez mayor en las islas (Tabla 18, Figura 15), por tres motivos: la creciente operacin turstica, la demanda de diesel para generar la electricidad y el incremento del parque automotor de Galpagos. Apartir de julio del 2001, los niveles de subsidio se reducen por la disposicin legal que obliga a las embarcaciones de turismo a abastecerse en Baltra y cancelar los costos de transporte de combustible 8 5 . La reduccin del sub- sidio para el caso del diesel ser relevante pues el sector turstico consume alrededor del 60% 8 6 . En cambio, los operadores locales que se abastecen di- rectamente de las gasolineras en las islas seguirn siendo favorecidos con ese subsidio. En el Ecuador continental, el Estado tambin subsi- dia al precio del combustible que llega al consumi- dor final. En el caso de Galpagos, el costo de la to- nelada de GLPtransportada por va martima fue en el perodo 1996-2001, en promedio un 817.7% ma- yor que el costo ponderado del gas movilizado por transporte terrestre (Tabla 16). El precio del GLP e s igual tanto en el continente como en Galpagos, pe- ro la diferencia del monto del subsidio entre los dos lugares se origina en el costo del transporte, mucho mayor en Galpagos por la distancia y la movilizacin por va martima. 84. La disminucin en dlares corrientes responde a la devaluacin del sucre. La percepcin del consumidor era que haba un fuerte incremento de los precios en sucres corrientes ya que su salario y sus expectaciones de precio no se movan al mismo ritmo que la inflacin. 85. No se estim el monto del subsidio para el 2001 por falta de cifras ajustadas a ese ao. 86. Crdenas 2001. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 59 5.1.3.SUBSIDIO ALCONSUMO ELCTRICO La generacin elctrica en Galpagos tiene un cos- to muy elevado pues se genera utilizando diesel. Es el nico sistema no incorporado a la red nacional continental, adems de implicar un riesgo ambien- tal muy serio por la dependencia al abastecimiento de diesel que llega desde el continente en buques tanques. Con ciudades que crecen, un nmero cre- ciente de personas en Galpagos demanda un nivel mayor del servicio y de los recursos para brindarlo. Los costos de generacin de electricidad en Galpa- gos son ms altos que en el continente debido a la dependencia del combustible fsil, mientras que en el continente se basa en la generacin hidroelctri- ca principalmente. Por lo tanto, hay un dficit fi- nanciero en la operacin y el mantenimiento de la generacin elctrica que no es cubierto por la re- caudacin al consumo. Hasta 1997, INECEL (Instituto Ecuatoriano de Electrificacin) administraba las actividades rela- cionadas con la provisin de energa elctrica y es- tableca los precios referenciales para su comercia- lizacin. El Informe Galpagos 1997-1998 de Fun- dacin Natura, muestra cifras del dficit anual para Santa Cruz en el perodo 1990-1996, dficit absor- bido por el gobierno central. 8 7 Con el proceso de privatizacin de las empresas estatales, se cre en 1998 la empresa ELECGA- L A PAGOS, que genera, distribuye y comercializa la energa elctrica en el archipilago. Los precios referenciales de la generacin, distribucin, trans- misin y administracin del servicio de electrici- dad son calculados y establecidos por el Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC) sobre la ba- se de la informacin proporcionada por las empre- sas regionales. El subsidio por kWh de energa elctrica es igual a la diferencia entre el costo de generacin determi- nado por ELECGALAPAGOS y el precio referen- cial establecido por el CONELEC. Para el ao 2001, el valor subsidiado por kWh generado en Galpagos era de 5.86 centavos de dlar (11.39 el costo de generacin menos 5.53 de precio referen- cial), subsidio que es cubierto en su totalidad por el Fondo de Electrificacin Rural y Urbano Marg i n a l (FERUM) que se integra con el aporte del presu- puesto fiscal y de los usuarios del servicio elctri- co a nivel nacional. 8 8 En el perodo 1998-2002, el monto total asignado por el FERUM a Galpagos para cubrir el dficit ascendi a 5.180 millones de dlares, equivalentes al 5.38% del monto total asignado al pas. Las asignaciones a la regin insular se han incrementa- do ao tras ao. (Tabla 19) MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 60 El turismo y la pesca son los sectores que ms consumen combustibles: 49% y 43% respectivamente. La electricidad es el tercer sector importante, con un consumo del 21% del total. Fuente: Plan Regional, 2002. El 47% de los recursos econmicos del FERUM (desde 1996) proviene de los ingresos fiscales ori- ginados en las regalas petroleras y derechos de transporte del crudo; el resto se cubre con un por- centaje de la facturacin de los distribuidores a los consumidores finales de los sectores comercial e industrial a nivel nacional. Es decir, una mnima parte de estos fondos proviene de Galpagos. El FERUM cubre nicamente el dficit de opera- cin y mantenimiento de la generacin, los otros rubros se incluyen en las tarifas mismas. Los be- neficiarios de este subsidio son todos los consumi- dores de electricidad de Galpagos, sin distingo de ninguna naturaleza. Un subsidio paralelo a la generacin elctrica en las islas es el costo del transporte martimo de combustible a Galpagos, igualmente absorbido por el Estado, considerando que ELECGALAPA- GOS consume en promedio mensual el 26% del diesel despachado a las islas. 89 El reglamento del FERUM establece que sus fon- dos pueden ser utilizados para la construccin de sistemas de generacin que utilicen energas reno- vables no convencionales, nicamente para zonas rurales marginales y aisladas. En Galpagos pue- de aplicarse esta subvencin debido al creciente inters por los sistemas de generacin elctrica usando fuentes renovables. Un proyecto que ya ha superado la fase de factibilidad es la implementa- cin de sistemas hbridos, combinacin de energa elica y solar, para proveer electricidad al sector rural de la isla Floreana. 90 Un posible financiamiento del FERUM para la aplicacin de sistemas de energa renovable en Galpagos no sera un subsidio como tal a los re- sidentes de Galpagos, a menos que los nuevos precios de generacin de electricidad sean meno- res que los generados mediante el uso de diesel. En cambio, la energa renovable reducira directa- mente el riesgo de dao ambiental. Si toda la elec- tricidad fuera producida con mtodos no contami- nantes, cualquier subsidio que baje los precios de la electricidad continuara promoviendo la migra- cin, pero no representara incentivos a la afecta- cin del medio natural. 5.1.4. LAS TARIFAS ELCTRICAS DE GALPAGOS Una comparacin de las tarifas promedio a nivel nacional (2002) demuestra que las de Galpagos se hallan ligeramente por encima del precio pro- medio nacional. Las tarifas inferiores son las de Quito y Guayaquil, y las del resto del Ecuador continental estn por encima de la tarifa promedio en las islas. Es interesante observar que el precio promedio to- tal por kWh en Galpagos es menor que en mu- chas provincias del continente. La razn es que, aparte de estar cubiertos gran parte de los costos de generacin por el FERUM, los costos de distri- bucin y transmisin son menores que en el conti- nente a consecuencia de las distancias ms cortas para proveer el servicio. (Figura 16) 87. Ospina y Erickson, Fundacin Natura y WWF, Informe Galpagos 1997-1998 88. Fondos utilizados en sistemas de distribucin en sectores rurales o urbano-marginales; sistemas de generacin que utili- cen energas renovables no convencionales solo para sectores rurales; y la operacin y mantenimiento de sistemas elctricos en la Amazona, Galpagos y las zonas fronterizas. 89. Crdenas (2001). 90. El proyecto es coordinado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 61 5.2. SUBSIDIOS DE LAS FINANZAS PBLICAS Un subsidio resulta de la diferencia entre el gasto pblico y el ingreso generado por los residentes lo- cales. En Galpagos los subsidios promueven la migracin pues hay servicios pblicos con niveles mayores a los que se podra generar con financia- miento local. Adems, los subsidios incrementan la actividad econmica en las islas mediante la crea- cin de nuevos empleos. En Galpagos, los subsi- dios se otorgan a travs de la provisin directa de los servicios pblicos o por medio de las municipa- l i d a d e s . Alrededor del 30% de los egresos del gobierno cen- tral es asignado para los servicios provinciales de salud y educacin, obras pblicas (infraestructura fsica) y conservacin, entre otras actividades. Por el otro lado, el 20% de los ingresos del Estado son tributos recaudados en la provincia, lo que incluye el IVA, ICE e Impuesto a la Renta. 9 2 En forma ge- neral, la mayora de las provincias son deficitarias pues aportan menos de lo que reciben. 9 3 La diferen- cia entre las transferencias del fisco a las provincias y las recaudaciones por pagos de impuestos en el mbito provincial no es una medida absoluta del subsidio pues hay otro tipo de ingresos que perci- ben. Sin embargo, es un indicador de los niveles de subsidio relativo entre provincias. Al respecto, un anlisis comparativo de la regin insular con el resto de las provincias dar una idea aproximada de la cuanta del subsidio relativo, ya que en trminos absolutos, los niveles de gasto e in- greso por provincia no son iguales. En todo el Ecuador la provincia que ms egreso per cpita presenta es Galpagos, cifra cuatro ve- ces mayor al promedio provincial del resto. Esto demuestra claramente un subsidio al costo de vida de Galpagos. Se trata de mantener un nivel simi- lar de servicios a pesar de que los costos son ma- yores por la lejana del archipilago y la ausencia de economas de escala. De otra parte, los ingre- sos tributarios per cpita de Galpagos se encuen- tran en un nivel intermedio, siendo Pichincha, Guayas y Azuay las provincias con mayor recau- dacin. (Tabla 20) La comparacin del subsidio per cpita a nivel na- cional muestra claramente que Galpagos tiene un nivel de subsidio superior en relacin con las de- ms provincias. Al comparar la relacin egresos sobre ingresos totales del gobierno central, se ob- serva que las provincias con mayor nivel de egre- sos sobre ingresos son las de la Amazona. 94 Gal- pagos se halla en un nivel intermedio, el doble de las provincias de la Sierra y Costa de donde pro- vienen la mayora de los migrantes. Un gran porcentaje del gasto pblico en Galpa- gos se distribuye como salarios ya que la Ley Es- pecial enfatiza que los empleados en las islas de- ben tener un incremento del 75% adicional al suel- do normal pagado en el continente. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 62 91. Los precios promedio esperados a lo largo del ao no siempre se cumplen por las decisiones guberna- mentales. 92. Albornoz (2000). 93. La diferencia se obtuvo de otros tipos de impuestos como el impuesto a la renta y otras fuentes de ingreso. 94. Las provincias de Zamora- Chinchipe, Morona-Santiago, Napo, Pastaza, Sucumbos y Orellana. Una parte significativa del gasto del gobierno cen- tral es para la conservacin, gasto que no eleva di- rectamente la calidad de vida en Galpagos. Una parte de este gasto beneficia a personas del conti- nente que se ocupan de la conservacin. De esta manera, el gasto pblico elevado no genera nece- sariamente servicios pblicos de mayor calidad. 5.3. INGRESOS TRIBUTARIOS EN GALPAGOS Segn las finanzas pblicas, el nivel de subsidio re- lativo se reduce conforme aumenta la recaudacin tributaria a escala provincial, es decir si se mejora la poltica de cobro y pago de impuestos. La recau- dacin de impuestos en Galpagos muestra una ten- dencia creciente notable a partir del ao 2000. Por ejemplo, entre 1993-1998 el monto promedio anual recaudado del IVAy del impuesto a la renta era de 157 mil dlares. Exista una alta evasin si se con- sidera que la economa en general y particularmen- te el turismo crecan en las islas. 9 5 La Figura 17 muestra altas tasas de incremento en los aos 2000 y 2001, 340% y 119% respectivamente. 5.4 INGRESOS DE LOS GOBIERNOS SECCIONALES Un anlisis del nivel de ingresos propios de los gobiernos municipales de Galpagos en relacin con su ingreso total permite observar como se in- crementa la dependencia al gobierno central y a otras fuentes exgenas. Entre 1990 y 1997 disminuy el nivel de transfe- rencias corrientes del gobierno central a los muni- cipios de Galpagos, especficamente de los can- tones Santa Cruz y San Cristbal, variando del 73.7% en 1990, al 36.4% en 1997. 96 Esta tenden- cia ha variado desde 1998, cuando los ingresos municipales totales disminuyen. (Tabla 21) En general, las transferencias del gobierno central disminuyen. Los ingresos propios de los munici- pios (tasas, tributos y venta de bienes y servicios) se mantienen en Santa Cruz, mientras que en San 95. Una distorsin en la recaudacin tributaria de Galpagos obedece a que las empresas pueden tener un domicilio fiscal diferente al lugar donde operan, lo que se repite entre muchos operadores de turismo de las islas. 96. Gallegos, Jaime (1999). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 63 Cristbal e Isabela suben entre 1998 y 1999, pero bajan en el ao 2000; en consecuencia, aumenta la dependencia al ingreso originado en el tributo que pagan los visitantes al Parque Nacional Galpa- gos. Los niveles de recaudacin municipal (que no so- brepasan el 25% como fuentes de ingresos muni- cipales) indican que los costos de los servicios p- blicos son cubiertos de manera mnima por los re- sidentes en Galpagos. Antes de 1998 (aprobacin de la Ley Especial) el subsidio a las municipalida- des era cubierto principalmente con las transferen- cias del gobierno central, y a partir de ese ao por los ingresos del tributo de los visitantes al Parque. Si se considera que los municipios gastan parte de sus fondos en conservacin y en brindar servicios tursticos, el uso de la tarifa de entrada al Parque no representa un subsidio para los residentes. Por desgracia, es difcil separar los gastos en conser- vacin y servicios tursticos que hacen los munici- pios, y los gastos en otros servicios y actividades locales. 5.5. RESUMEN DE LOS SUBSIDIOS EN GALPAGOS Una estimacin del monto total subsidiado a la provincia de Galpagos en el perodo 1998-2000 se observa en la Tabla 22. Para el clculo se han considerado los montos de cada subsidio indicado en esta seccin. En el caso del subsidio de finan- zas pblicas se incluye las transferencias del go- bierno central, los ingresos por el pago del im- puesto de entrada al Parque y los gastos de los go- biernos seccionales: municipios y consejo provin- cial. Como contraparte se considera la recauda- cin fiscal por concepto de pago de impuestos. El Estado subsidia alrededor de US $ 15 millones anuales, y recauda el 1 al 3% como pago de im- puestos. Cada residente de Galpagos est subsi- diado en un monto cercano a US $1.000 dlares corrientes por ao, lo que representa un porcenta- je significativo del PIB per cpita en el Ecuador (el 76% en el 2000). Sin embargo, se debe consi- derar que el subsidio total est algo sobrestimado pues los montos incluyen los gastos por conserva- cin. 97 En forma general, el nivel de subsidios disminuye a partir de 1998. Tanto el subsidio al transporte de pasajeros entre Galpagos y el continente, como el de movilizacin de combustible tienen un incre- mento inicial en el perodo 1998-2001, pero su re- duccin es notable en el 2001 cuando se alcanza el nivel de tarifa de residente establecido en la Ley, y se elimina el subsidio de movilizacin de com- bustible para el sector turismo. Los montos desti- nados por el fisco a modo de transferencias tien- den a disminuir, aunque esta disminucin se com- pensa con la dependencia al ingreso por la cuota del tributo de entrada de los visitantes al Parque, que perciben las instituciones pblicas. De otra parte, el nivel de recaudacin de impuestos crece desde 1998, lo que indica que el subsidio efectivo disminuye an ms. En realidad, los servicios y actividades de la po- blacin de Galpagos mantienen niveles altos de subsidio. Sin embargo, hay una tendencia a mejo- rar los niveles de recaudacin de impuestos a es- cala provincial, especialmente en los dos ltimos aos. A medida que disminuya el nivel de subsi- dios efectivos habr menor presin a favor de la migracin a Galpagos. 97. En descargo, se ha incluido solo los subsidios identifica bles, habiendo en realidad otros ms. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 64 El salario mnimo vital, mnimo sectorial o sueldo bsico de la provincia de Galpagos en cada categora est formado por la suma del salario mnimo vital, y salario mnimo sectorial o sueldo bsico del continente ms el 75% de incremento. Sobre este resultado se calcularn y pagarn las remuneraciones complementarias, as como las bonificaciones adicionales. Fuente: Disposicin General Octava de la Ley Especial de Galpagos. Otra fuente de distorsin econmica que promue- ve la migracin incluye las externalidades en el medio natural y en otros usuarios de los recursos naturales, en aspectos como la pesca y el turismo, cuyos costos no son absorbidos por los agentes in- volucrados directamente en tales actividades. Es- te tema ser analizado en la siguiente seccin. 5.6. LA REGULACIN DE LAS EXTERNALIDADES En esta seccin se describen las operaciones del sector pesquero y del turismo, las regulaciones ac- tuales y los problemas percibidos. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 65 En el caso hipottico que dos grupos pesqueros ri- vales estuviesen extrayendo pepinos de mar de una misma rea, la extraccin ser rentable a cor- to plazo hasta que el costo de extraccin por uni- dad de especie adicional exceda el costo de su ex- traccin. Si un grupo tuviera el control total de la pesquera de pepinos de mar, extraera cada ao menos pepinos de mar para mantener un stock re- productor saludable para el ao siguiente cuando estn extrayendo nuevamente. Estos pescadores no extraeran ms pepinos de mar an cuando fue- ra rentable hacerlo a corto plazo. Los pescadores tienen un incentivo para proteger el recurso pues los beneficios futuros que resulten de la protec- cin sern de ellos mismos. Sin embargo, cuando hay dos grupos compitiendo por el recurso, no hay razn para que cada grupo explote menos, pues si uno obtiene menor esfuer- zo pesquero, sus rivales sacarn ms, aun cuando el total extrado sea el mismo. Este escenario es perjudicial para ambos grupos. Si hubiera una me- jor comunicacin y confianza entre ellos, acorda- ran extraer menos pepinos de mar y a largo plazo ambos grupos ganaran ms. Si no hay confianza y comunicacin, ser mejor para cada uno extraer la mayor cantidad posible antes de que el otro lo haga primero. El problema que se genera con esta lgica de com- petencia se denomina externalidad en economa. Una externalidad se crea cuando el bienestar de un actor, ya sea una empresa, familia o individuo, de- pende directamente de sus actividades y tambin de las actividades de los otros actores. El bienes- tar de cada grupo de pescadores est en funcin de lo que hace el otro grupo de pescadores, lo que conlleva a dos efectos o ineficiencias. Primero, en conjunto ellos no protegen el recurso de mar como para que la prxima temporada sea apropiada. Se- gundo, ellos pescan demasiado rpido, de modo que realizarn su trabajo incluso cuando las condi- ciones de tiempo son desfavorables, trabajando tiempo extra y aumentando sus riesgos. Si la gente que usa recursos que generan externa- lidades sobre los dems no es capaz de regularse unos a otros a travs de la cooperacin, y si no hay regulacin impuesta por las autoridades, ocurrirn varios efectos que denotan ineficacia y no susten- tabilidad. A corto plazo, la lgica de las externali- dades generar demasiado producto (pescado, pe- pinos de mar, visitas de turistas, etc.), de modo que los precios tendern a bajar, en tanto que el sa- lario y la ganancia de la gente sern ms altos, pe- ro no habr motivacin suficiente para evitar o mi- tigar el impacto sobre los dems. Demasiada gen- te tendr la intencin de trabajar en la rama de ac- tividad en cuestin, de modo que la externalidad generar ms presin por ejemplo a favor de la migracin. A largo plazo se agotar el recurso, caern los sueldos, disminuir el empleo y bajarn las ganancias. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 66 En Galpagos, algunas externalidades importantes se han generado en los sectores de la pesca y el tu- rismo. Si hay ms operadores de turismo bajar la calidad del servicio ofrecido por los operadores actuales (esto se discute ms abajo), a consecuen- cia del riesgo impuesto por la introduccin de es- pecies exticas que a su vez es un efecto de los flujos mayores de personas y bienes hacia Galpa- gos y entre las islas; pero tambin mediante la dis- posicin de mayor cantidad de desechos lquidos y slidos que no son tratados en forma apropiada, y del aumento del uso de energa convencional, que a su vez aumenta el riesgo de derrames de combustibles de origen fsil. Las externalidades pueden ser manejadas con coo- peracin adecuada entre los usuarios competido- res de un recurso que se afectan mutuamente, o pueden tratarse a travs de la regulacin impuesta y mantenida por el gobierno. El tratamiento ade- cuado depender de la naturaleza de la externali- dad, el motivo que la crea y los grupos afectados. La pesca y el turismo bsicamente explotan "re- cursos de propiedad comn". Los resultados de al- gunos estudios han puesto en evidencia que varias condiciones ayudaran a los actores de estas acti- vidades a encontrar soluciones cooperativas para el manejo de sus recursos sin la intervencin gu- bernamental. 98 El primer requerimiento clave es que el grupo que extrae el recurso sea claramente definido y consistente en el tiempo. Este grupo de- be estar en capacidad de excluir otros grupos aje- nos. Los actuales usuarios deben tener incentivos para tomar en cuenta los intereses de futuros usua- rios. El problema de la rpida migracin en Gal- pagos ha sido que los grupos de usuarios del re- curso han ido aumentando drsticamente y mu- chos de los recin llegados no pretenden estable- cerse en Galpagos a largo plazo. As, estos lti- mos no estn interesados en el manejo sustentable del recurso. La Ley Especial debera ayudar a es- tabilizar a los grupos de usuarios que necesitan cooperar. Si el grupo de gente involucrada en el uso de es- tos recursos es pequeo y bien definido, sera ca- paz de auto-regularse. Esto les permitira evitar la "tragedia de los comunes", en la cual la gente so- bre-explota el recurso destruyndolo, an cuando todos se beneficiaran ms si pudieran coordinar y confiar entre ellos. El grupo de gente involucrada en la pesca en Ga- lpagos est bien definido por su pertenencia a las cooperativas. En el caso del turismo, el grupo de operadores tambin est definido por quienes os- tentan una licencia o cupo de operacin. Otros in- dividuos estn involucrados en la actividad tursti- ca, como los propietarios de hoteles y restauran- tes. Los turistas que visitan las islas por cuenta propia (sin una agencia definida) y los residentes temporales no estn claramente definidos. Por su parte, los residentes permanentes son un grupo bien definido ahora y tienen el inters comn de tratar con mayor cuidado temas locales como el uso de la tierra y la disposicin final de los dese- chos slidos. Apesar de esto, son un grupo nume- roso y difcil de coordinar. Ellos estn comenzan- do a trabajar en intereses comunes a travs del IN- GALA y dentro de los procesos de planificacin local. El grupo que decide la coordinacin para la pro- teccin del recurso debe tomar dos tipos de deci- siones. Primero, cmo se debera manejar el re- curso en forma ptima? Esta es una pregunta refe- rida al uso eficiente del recurso, que en el caso de las pesqueras incluira cuestiones como cunto pescar, cundo y dnde hacerlo, y con qu mto- dos? En el caso del turismo, incluira tomar deci- siones acerca de cuntos turistas pueden entrar en el rea protegida, dnde visitar, cundo hacerlo y con qu controles a sus actividades. La decisin del manejo ptimo es difcil, pero sobre todo es una cuestin tcnica. Segundo, quin debera contribuir a proteger el recurso y recibir el benefi- cio del retorno? sta es una pregunta relativa a la distribucin neta de los beneficios y tcnicamente no hay una respuesta nica. Otro aspecto se relaciona con la habilidad de los usuarios locales para manejar un sistema que les brinde los mayores beneficios posibles al grupo de usuarios como un todo. Esta es principalmente una cuestin de acceso a la informacin necesaria, si sta se halla disponible y si es confiable, si ellos reciben consejo y asesora adecuados, y si los usuarios comunes tienen confianza en sus lderes de modo que acepten un plan de manejo bien di- seado. Si el plan no est bien diseado, o si es percibido como si no lo fuera, los usuarios no lo apoyarn. 98. Ver Orstom (1990) p 90. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 67 Es importante para los usuarios poder contribuir al proceso con su conocimiento y sentir que sus pun- tos de vista son adecuadamente representados en la toma de decisiones. Lo ltimo elevar la calidad de las decisiones e influir a que los usuarios es- tn ms propensos a apoyar el plan y a contribuir voluntariamente a su cumplimiento. Cualquier plan que requiera que la gente haga sa- crificios individuales por un beneficio colectivo requiere un monitoreo del comportamiento indivi- dual. Es importante ver si las personas rompen las reglas y tambin que el resto de la poblacin ten- ga confianza en que el proceso de monitoreo se cumple. Es ms probable que la gente cumpla con las reglas si saben que los dems tambin las cum- plen. La pregunta clave es quin monitorea el comportamiento? Sin duda, deben ser personas de confianza del conjunto de la sociedad local. Si los usuarios estn descontentos con su comporta- miento necesitan tener algn medio para multar o reemplazar a quienes realizan el monitoreo. Esto reduce el riesgo de que los agentes de monitoreo se corrompan, abusen de su poder, o simplemente no realicen su trabajo. En muchos casos, los agen- tes del monitoreo sern otros usuarios. Una vez que los agentes de monitoreo hayan iden- tificado un acto de incumplimiento del sistema, generalmente necesitan implementar un proceso para decidir si realmente las reglas no fueron cum- plidas y cul sera la sancin pertinente. Los agen- tes de monitoreo pueden equivocarse o estar ses- gados, o podra existir una circunstancia especial que no tomaron en cuenta. Por esto se requiere de un mecanismo de resolucin de conflictos. Todos los usuarios de un recurso que hayan sido sancio- nados, hasta donde sea posible, deben considerar justo el juicio. Esto crea y mantiene la confianza en el sistema y contribuye a que los usuarios con- tinen apoyndolo, y ayuden a los agentes de monitoreo a identificar problemas futuros y hacer que las sanciones se cumplan. Tambin es importante la forma y la intensidad de la sancin cuando un usuario es sorprendido in- cumpliendo las reglas. Es tentador establecer san- ciones fuertes para desanimar la infraccin de las reglas. Sin embargo, en muchos casos la gente rompe las reglas por equivocacin o porque est en alguna circunstancia personal especial. Otros podran hacer ciertas consideraciones sobre la per- sona que rompi la regla y podran ver que en cir- cunstancias similares ellos tal vez haran lo mis- mo. A ellos no les gustara que se impongan fuer- tes sanciones si saben que ellos mismos podran estar en ese caso. Si los castigos son muy severos, la gente tendera a perdonar a los transgresores en vez de castigarlos. Esto provocara que el sistema se debilite puesto que sentara precedentes para permitir que las personas rompan las reglas sin su- frir consecuencias. Es mejor identificar cun gra- ve fue el incumplimiento y en qu grado el usua- rio no pudo evitar romper la regla. Violaciones pe- queas no intencionales deberan recibir pequeas sanciones; violaciones serias e intencionales debe- ran ser fuertemente penalizadas. Un ltimo requerimiento es que el sistema legal permita a los usuarios usar la legislacin para ha- cer cumplir los contratos, o crear sus propios sis- temas "legales". De no ser as, inclusive un buen conjunto de reglas acordadas en comn no podrn cumplirse fcilmente. Las evidencias mostradas en estudios de casos de uso de recursos de propiedad comn que consi- guieron auto-regularse sugieren que no es sufi- ciente contar con un buen plan de manejo, un mo- nitoreo efectivo y un cuerpo de sanciones acorde al nivel del incumplimiento. La clara definicin del grupo usuario es importante en aquellas condi- ciones donde hay presin por parte de los nuevos MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 68 En lo referente al turismo, 80 embarcaciones ofrecen 1.685 plazas en Galpagos y se movilizan en 56 sitios de visita terrestres y 62 sitios de visita marinos. La flota turstica moviliz en los ltimos 20 aos alrededor de 850.000 personas, con un crecimiento anual superior al 6%. En 1979 se registraron 11.765 visitantes, mientras que en el ao 2000 se super los 70.000 visitantes. Fuente: Plan Regional, 2002. usuarios potenciales. Las otras caractersticas co- mo la participacin en la toma de decisiones, el mecanismo para la resolucin de conflictos y el apoyo legal son claves en el proceso, pero no fac- tores crticos. En algunas situaciones los grupos locales sern capaces de auto-regularse pues todas las externali- dades estn dentro del grupo. Cuando no son ca- paces de aquello, podran necesitar la ayuda del gobierno. La lista de requisitos descrita anterior- mente podra ayudar a identificar la forma ms adecuada de intervencin gubernamental. La situacin especial de Galpagos hace que el manejo local por s solo no solucione los proble- mas. La comunidad internacional tiene un fuerte inters en la conservacin de las islas, por sus eco- sistemas y biodiversidad nicos. Sus intereses se reflejan indirectamente a travs de los intereses de los turistas y tambin mediante las actividades de ciertas agencias internacionales y ONGs que tra- bajan en Galpagos. 5.7. EL MANEJO DEL TURISMO Los turistas representan riesgos ambientales por la introduccin de especies cuando entran en Gal- pagos y cuando se trasladan entre las islas. Tam- bin pueden ocasionar impactos en los ecosiste- mas al realizar actividades como caminatas, snor- kelling, entre otras. Estos efectos estn en gran medida bien controlados, particularmente en el ca- so de los turistas que usan embarcaciones de turis- mo y que estn siempre acompaados de guas de turismo. El impacto ambiental ms importante del turismo se da a travs del requerimiento de servi- cios como alimentacin, agua, disposicin final de desechos y los trabajos locales que sostienen esos requerimientos. Acontinuacin se discute los medios de control al turismo en Galpagos, y en qu medida los turis- tas imponen costos al medio ambiente, que no son asumidos por ellos ni por los operadores de turis- mo. Finalmente, se reflexiona la medida en que esto conduce a una excesiva presin migratoria. 99 El turismo es el motor del crecimiento de la econo- ma de Galpagos. Este emplea al 40% de los resi- dentes locales y en 1999 aport con alrededor de 135 millones de dlares a la economa de Ecuador y 33 millones a la economa de Galpagos. 1 0 0 Taylor et al (2002) estiman que el turismo contri- buye con el 65.4% a la economa de Galpagos. El turismo ha crecido sostenidamente desde fines de los aos sesenta. En 1970, visitaron Galpagos 4.500 turistas. 1 0 1 En el ao 2000, ms de 70.000 vi- sitantes llegaron a las islas. La composicin social y econmica de los turistas ha cambiado gradual- mente y ahora la mayora son turistas extranjeros de alto nivel de gastos. Por lo mismo, los benefi- cios econmicos locales provenientes de estos tu- ristas tambin han aumentado gradualmente. (Ver Figura 5) El Ministerio del Ambiente (antes Instituto Nacio- nal Forestal y de reas Protegidas), a travs del Parque Nacional Galpagos es la entidad responsa- ble de la planificacin, autorizacin y control del turismo en las islas. Estas instituciones pueden juz- gar cuando hay violaciones a los controles e impo- ner sanciones. Todos los operadores de turismo que trabajan dentro de las reas protegidas del Ecuador deben tener autorizacin del Ministerio del Ambiente. Desde la emisin de la Ley Especial (1998) los nuevos derechos de operacin de turis- mo son otorgados nicamente a residentes perma- nentes en Galpagos. Los actuales derechos de operacin de turismo podrn ser transferidos ex- clusivamente a residentes permanentes. El gobier- no emiti en el ao 2002 un reglamento que regu- la especficamente el turismo en las Galpagos. Las embarcaciones que hacen viajes de turismo por ms de un da deben ser registradas en el PNG y pagan al Parque una tarifa por pasajero de acuer- do al tipo de embarcacin. El total de pasajeros es- t limitado indirectamente por un sistema de cuo- tas. En mayo de 1999, un total de 82 embarcacio- nes de turismo con una capacidad de 1.690 pasaje- ros fueron registradas en el Parque Nacional. Este es un lmite efectivo nicamente si las tasas de ocupacin no cambian significativamente. A dems MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 69 99. Esta seccin cita principalmente a Taylor et al (2002) y Wilen et al (2001. 100.Estimaciones basadas en encuestas a turistas hechas en 1998 y 1999 (Wilen et al 2001). La Estacin Charles Darwin sugiere un valor de US $100 millones de dlares anuales. Otros valores se pueden encontrar en Miras (1995) citado en Taylor et al (2002). 101.Camhi (1995) citado en Wilen et al 1999. se debe incluir embarcaciones ms pequeas considerando entre ellas a las embarcaciones de tour diario y buceo deportivo. Las embarcaciones de turismo operan con un sistema de itinerario fi- jo para evitar las visitas excesivas en algunos si- tios de visita. Toda embarcacin debe tener un gua turstico con licencia por cada 16 turistas. Desde marzo de 1998, cuando entr en vigencia la Ley Especial, todos los nuevos guas de turismo deben ser residentes permanentes en las islas. Es claro que los turistas no ejercen presin nica- mente sobre el rea protegida. Muchos se quedan parte de su estada en hoteles en tierra y comen en los restaurantes locales. Las actividades que ellos realizan fuera del rea protegida casi no son con- troladas. El Ministerio de Turismo es responsable de regular los niveles mnimos de calidad en el sector turstico, de reglamentar las actividades fuera de las reas protegidas, y del control de la oferta de servicios. Cualquier nueva infraestructu- ra de turismo en Galpagos debe ser aprobada por el INGALA, y una de las condiciones para dicha aprobacin es tener un impacto mnimo en el me- dio natural. Como un control indirecto al turismo, el gobierno limita el nmero de pasajes en las aerolneas, que son los principales (casi los nicos) medios de arribo a Galpagos. Alrededor del 98% de los pa- sajes areos es vendido, lo que indica su efecto li- mitante (Taylor et al 2002). Las regulaciones de cuarentena son aplicadas tambin a los turistas. Al entrar a Galpagos todos los turistas deben pagar un impuesto de entrada, que vara entre 100 dla- res para los turistas extranjeros mayores de 12 aos, hasta 3 dlares para los ecuatorianos meno- res de 12 aos. Estas recaudaciones son repartidas conforme a la Ley Especial entre el Parque Nacio- nal, las municipalidades de los tres cantones, el Consejo Provincial, la Reserva Marina de Galpa- gos y otros organismos locales. El 5% de estos fondos se entrega al Servicio de Cuarentena (SIC- GAL). Un remanente de los fondos recaudados es invertido en la educacin, deportes, salud, servicios tursticos y proteccin ambiental. Solo una mnima parte de este impuesto cubre directamente los im- pactos ambientales causados por el turismo. A pesar de los reglamentos que controlan el turis- mo, es posible que nuevas empresas puedan tener un impacto ambiental que sobrepase sus benefi- cios, a menos que la planificacin y el control se efecten cuidadosamente. Las nuevas iniciativas de turismo deben ser bien seleccionadas a fin de que puedan maximizar los beneficios econmicos y sociales a largo plazo, y minimizar los impactos ambientales del turismo. El turismo tiene un enorme potencial para el desa- rrollo local y da beneficios para el Ecuador en ge- neral. Como resultado de esto, actualmente hay varias iniciativas para expandir la actividad del tu- rismo. Estas ideas deben ser implementadas de forma clara y con precaucin para preservar el medio natural y mantener a largo plazo los benefi- cios del recurso. El conjunto de la actividad turs- tica debe ser limitado a un nivel sustentable, y los diferentes proyectos de turismo deben ser priori- zados cuidadosamente. Las diferentes iniciativas de turismo tienen distintos impactos econmicos. Hay expectativas locales de impulsar un gran de- sarrollo turstico en Isabela. En este caso los ries- gos ambientales son claros y deben ser analizados contrastndoles con el valor econmico real de tal desarrollo. Otra idea es la iniciativa de desarrollar una universidad en Galpagos, que a corto plazo no empleara a gente local debido al nivel de espe- cializacin que se requerira. En este caso, sera necesario que migren ms residentes temporales a cubrir esos puestos. Apesar de esto, la universidad de Galpagos se beneficiara directamente de la ri- queza de recursos naturales nicos que hay en las islas y constituira un medio para elevar el nivel educativo de la poblacin local en general. En funcin de la sustentabilidad ambiental de Ga- lpagos, la certificacin ambiental de las opera- ciones de turismo est comenzando a implemen- tarse con la participacin de actores externos para aumentar su credibilidad. 5.7.1. IMPACTOS DELTURISMO EN EL AUMENTO DE LA MIGRACIN El turismo es el mayor agente promotor de la eco- noma de Galpagos, pero tambin es el agente econmico que ms promueve la migracin. Si la migracin es limitada gracias a la ejecucin de re- glamentaciones, el crecimiento del sector del tu- rismo conducir a la escasez de gente especializa- da y por lo tanto, se elevarn los sueldos, salarios y costos locales. Taylor et al (1999 y 2002) crean un modelo de anlisis de la economa de Galpa- gos que permite hacer simulaciones del efecto de MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 70 un aumento del turismo en la migracin, o en los sueldos si la migracin es limitada. Un aumento del 10% en el turismo a Galpagos conducir a un aumento aproximado del 5% en la fuerza laboral local, aumento en la demanda que ser cubierto con un incremento de la fuerza labo- ral migrante, si sta es permitida legalmente. Si la migracin est reglamentariamente restringida, ese aumento del 10% en el turismo significar hasta un 6% de incremento de los sueldos entre los trabajadores no especializados, y a un 9% en el ca- so de los trabajadores especializados. Los precios tambin aumentarn significativamente, en parti- cular si la migracin es restringida. Taylor et al (2002) ensayan tambin algunos efectos directos del aumento del turismo en la obtencin de agua de consumo humano y la tala de bosque. El aumento de los sueldos y salarios locales, la es- casez de trabajadores especializados y los precios ms altos ejercern presin sobre la Ley Especial, lo que puede conducir a una mayor flexibilidad del control migratorio. En este caso, ingresarn ms turistas, lo que significar mayores niveles de migracin y amenaza ambiental. En este caso hi- pottico, los turistas, operadores y la fuerza labo- ral local inducida no asumen los costos del riesgo ambiental incrementado. El tipo de actividad tu- rstica tambin se degradar, pues no se centrar en el turismo de alto costo con bajo riesgo am- biental, que maximiza el valor del recurso de Ga- lpagos y del Ecuador en general, sino que el re- curso turstico ser desaprovechado mediante una actividad de bajo valor, con gran volumen de vi- sitantes y mayor riesgo ambiental. 5.8. LAACTIVIDAD PESQUERA La actividad pesquera puede causar tres tipos de impacto ambiental. Primero, desde un punto de vista puramente econmico, la sobreexplotacin de una pesquera es ineficiente y causar a largo plazo injusticia social a medida que la reserva del recurso se deteriora. Segundo, la pesca tiene efec- tos sobre otras especies del ecosistema, por ejem- plo, la pesca incidental que cambia el equilibrio de la cadena trfica, lo que implica un dao directo al medio ambiente. La sobrepesca puede tambin poner en peligro actividades de alto valor turstico si causa perjuicios a la Reserva Marina. Tercero, si hay una actividad de pesca extensiva, habr un in- cremento en el nmero de pescadores. Si la pesca no es controlada esto conduce a una presin de migracin excesiva. Comparada con el turismo, la actividad pesquera tiene menor participacin en la economa de Gal- pagos. Taylor et al (2002) estiman que contribuye con un 8% al PIB de Galpagos. En Isabela, la pesca aporta alrededor del 61% del PIB local. Wi- len et al (2000) hicieron un anlisis de la historia de la pesca en Galpagos, en los mbitos legal y econmico. En el presente estudio se resume los puntos claves obtenidos en esos anlisis y se com- plementa con informacin ms reciente relaciona- da con la reglamentacin. En 1997 haba 613 pescadores registrados en las cooperativas de pesca (Wilen et al 2000). Este n- mero haba crecido a 956 en el 2002, lo que en par- te se debe al requisito impuesto por la Ley Especial MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 71 de estar asociado a una de las cooperativas locales para poder extraer el recurso. Por lo tanto, esos da- tos no reflejan un crecimiento real pues en este n- mero no estaran representados todos los pescado- res activos. Por ejemplo, en el ao 2000 hubo ms pescadores faenando que registrados en la tempo- rada de pepino, ms o menos el 80%. 102 En el censo de 1998, 396 personas identificaron a la pesca como su actividad primaria o secundaria, de los cuales 245 declararon que pescaban a tiem- po completo y solo 97 de forma parcial. Revelo y Herrera (1999), citados en Wilen et al (2000) afir- man que de un total de 868 pescadores, 180 eran de San Cristbal, 160 de Santa Cruz, 165 de Isa- bela y 370 no eran locales. Entrevistas hechas por Wilen et al (2000) sugieren que en 1999 haba en- tre 400 y 450 pescadores activos durante todo el ao. En junio de 1999 se registraron en el Parque un total de 222 embarcaciones pesqueras, y a fina- les del 2000 hubo 417 embarcaciones registradas. Entre 1995 y 1997 el ingreso total de la pesquera artesanal fue estimado en alrededor de 3 millones de dlares (CDRS, 1999 citado en Wilen et al 2000). Esta diversidad de cifras se explica parcialmente porque el grupo de pescadores es muy diverso e incluye a pescadores locales dedicados a tiempo completo, pescadores locales a tiempo parcial, y pescadores temporales provenientes del continen- te sin inters alguno en el buen estado de las pes- queras insulares en el largo plazo. Actualmente hay muy poca cooperacin entre los pescadores de las diferentes islas, ms an, hay diferencias mar- cadas en el liderazgo de las cooperativas. Un elemento clave en la historia de las pesqueras hasta 1997 fue la dura resistencia a los controles, lo que incluso suscit protestas violentas en las is- las. La resistencia fue una respuesta al cierre com- pleto de las pesqueras de pepino de mar y de lan- gosta en 1992. Hay ciertas evidencias de sobreexplotacin del re- curso. Los pescadores compensan la disminucin de captura por unidad de esfuerzo con un aumen- to en el esfuerzo para mantener su nivel de ingre- sos. Los riesgos importantes de las pesqueras son la sobreexplotacin del pepino de mar y la langos- ta, el peligro de la pesca industrial extensiva en aguas ms profundas, y la pesca ilegal e inciden- tal de tiburones. La pesca tambin ha sido una fuerza que atrae migracin, mucha gente lleg a Galpagos a principios de los aos 90 cuando co- menz la pesca lucrativa del pepino de mar. La pesca es una actividad riesgosa y los pescadores reconocen la necesidad de conservar las reservas por especie. Por otro lado, los pescadores quieren oportunidades de empleo alternativas, especial- mente para sus hijos, y estn abiertos a involucrar- se con estrategias que les permitan abandonar la pesca y dedicarse a otras actividades. 5.8.1. LAS INSTITUCIONES DEL MANEJO PESQUERO Desde que la Reserva Marina de Galpagos fue establecida como parte de la Ley Especial, la ac- tividad de la pesca dentro de las 40 millas nuti- cas de esa Reserva ha sido limitada a la pesca ar- tesanal. La pesca artesanal est definida en el Plan de Manejo. La pesca industrial no est auto- rizada por la Ley dentro de la Reserva. nica- mente los residentes permanentes que son miem- bros de las cooperativas estn autorizados para p e s c a r. Mediante los artculos 13 y 14 de La Ley Especial se cre la Autoridad Interinstitucional de Manejo de la Reserva (AIM). Su rol es establecer un Plan de Manejo para la Conservacin y Uso Sustenta- ble de la misma, que define, permite y prohbe las actividades dentro de la Reserva, al mismo tiem- po que fija los detalles de las regulaciones de las pesqueras (calendario de pesca, volumen, tama- o, especies y artes permitidos de pesca). Ta m- bin autoriza la investigacin cientfica para el mejoramiento de las polticas de conservacin y desarrollo de las pesqueras. La AIM incluye a re- presentantes del gobierno, la comunidad de inves- tigacin cientfica, los sectores de turismo y de pesca. Las cuatro cooperativas de pescadores es- tn representadas por un integrante del sector. No est claro si esta persona representa exactamente la voluntad de la comunidad de pescadores. De esta manera, es probable que los pescadores sien- tan que sus puntos de vista no estn representados adecuadamente, a pesar de que tienen un repre- sentante en la AIM. Adems, no todas las decisio- nes se toman por consenso y la AIM opera por mayora de votos. El Plan de Manejo es coordina- 102.Fundacin Natura y TNC (2000)a MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 72 do por el Parque Nacional y debe ser entregado al Consejo del INGALA para su aprobacin. De acuerdo al Plan de Manejo, las Islas Galpagos estn zonificadas para diferentes usos (Wilen et al 2000). Se pueden distinguir tres zonas bsicas: zo- nas de 'puertos', zonas de 'usos limitados' y zonas de 'uso mltiple'. Las zonas de uso limitado son regiones costeras divididas en subzonas para la 'proteccin y comparacin', para usos extractivos y no-extractivos (pesca y turismo); las de manejo especial sirven en cambio para la recuperacin o experimentacin. En la zona de 'uso mltiple' es- tn permitidos tanto los usos extractivos como no- extractivos. No hay zonas de reserva separadas para pesqueras, en parte porque no se tiene suficiente informacin para separarlas y por el costo de monitoreo para controlar una zonificacin ms especfica. La segunda institucin relevante en el sector pes- quero es la Junta de Manejo Participativa (JMP) que organiza el proceso de participacin. La JMP toma las decisiones locales por consenso y enva estas decisiones a la AIM para la decisin. El tercer grupo de instituciones son las cuatro cooperativas de pesca. La Ley dice que es obliga- toria la participacin en las cooperativas de todos los pescadores locales. De 1999 al 2003 fue im- puesta una moratoria al ingreso de nuevos miem- bros a las cooperativas, despus de su rpido cre- cimiento en 1998. Habra consenso entre las coo- perativas para extender indefinidamente la mora- toria de afiliacin. 1 0 3 Las cooperativas son las representaciones forma- les de los pescadores. En realidad, son entes pol- ticos. En principio, pueden crear sus reglamentos que se aplicarn a todos sus miembros. Por ejem- plo, las cooperativas pueden asignar la cuota pes- quera y fijar las embarcaciones para la extraccin de pepinos de mar. Las cooperativas no se encar- gan del mercadeo de pescado. Actualmente las cooperativas no estn fuertemen- te organizadas. Los representantes elegidos y que son enviados a la JMP y a la AIM no tienen el apo- yo completo de sus organizaciones, ni estn auto- rizados para involucrarse en negociaciones a nom- bre de los otros miembros, lo que hace que los procesos de negociacin sean escabrosos. Muchos pescadores son miembros de las cooperativas ni- camente porque es un pre-requisito para el ejerci- cio de la actividad. Hay muy poca cooperacin entre las cuatro cooperativas de pesca, a pesar de que tienen intereses comunes. Los lderes recono- cen la necesidad de coordinar y cooperar entre s pero sus miembros de base no siempre les apoyan en la gestin ni confan en ellos. En julio de 1999 se estableci la Asociacin de Propietarios de Em- barcaciones (operadores) como un intento de re- presentar a todos los pescadores. Desde 1998 las cooperativas de pesca no han defen- dido de modo transparente los derechos de sus miembros de base, ya sea limitando la afiliacin de nuevos pescadores o protegiendo las pesqueras de los pescadores ilegales. Esto se explica parcialmen- te por la idea generalizada de que ms miembros en la cooperativa equivalen a una mayor fuerza polti- ca local. Adems, algunos piensan que si la presin ambiental aumenta, los pescadores no se veran afectados pues vendran a Galpagos ingentes fon- dos internacionales. De esa manera, su falta de atencin a la conservacin se ve reflejada en un comportamiento estratgico. Finalmente, sus insti- tuciones habran sido desarrolladas de modo inade- cuado si se piensa en la necesidad de proteger sus intereses. Actualmente la migracin de pescadores est siendo controlada y a medida que la comuni- dad de pescadores se autolimita y estabiliza, y la re- glamentacin se aplica de modo efectivo y justo, sustentada por la Autoridad Interinstitucional de Manejo y el Parque Nacional, se espera un desarro- llo significativo del sector. El Director del Parque es el responsable de la coordi- nacin para la preparacin del Plan de Manejo, segn la Ley Especial. El Parque se encarga de coordinar el manejo, dar seguimiento al uso sustentable del recur- so e investigar en la Reserva Marina Galpagos. A d e- ms planifica, administra y ejecuta las polticas . La Ley Especial le asigna al Parque el poder para hacer cumplir las disposiciones relacionadas con la Reserva Marina. El Parque se encarga de llevar el registro de las embarcaciones pesqueras. La Ley Especial determin una moratoria para aumentar el nmero de embarcaciones de pesca por 5 aos, pe- ro los dueos de las embarcaciones registradas pue- den reemplazarlas con embarcaciones ms grandes hasta un lmite definido en el Plan de Manejo. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 73 103.Comunicacin personal con Franklin Zavala Pescador de Cristbal, ex-presidente de la Cooperativa de Pesca de San Cristbal. La pesca en Galpagos est controlada principal- mente en los puertos martimos, adems de los controles de salida al continente por va area. El control del comercio de pepinos de mar secos en- tre embarcaciones es ms difcil en comparacin con la exportacin de langosta o pescado congela- do. Aquello ocurre debido al nmero elevado de puertos y oportunidades ilegales para exportar. 5.8.2. REGULACIONES ALA EXTRACCIN DEL PEPINO DE MAR El pepino de mar (disecado) es vendido principal- mente en el mercado asitico. La venta comenz a principios de los 90 como un negocio muy renta- ble. Se puede extraer alrededor de 1.200 pepinos de mar por da/persona, quizs unos 10.000 en una jornada de 12 das. Todos los pescadores (los que son a tiempo completo y los de temporada) reco- lectan pepinos de mar. Hay ms accidentes de bu- ceo asociados con la pesca del pepino de mar que con la pesca de langosta. En 1999 una persona mu- ri y otras 29 fueron trasladadas a Guayaquil para tratamiento de descompresin. (Wilen et al 2 0 0 0 ) . La pesquera de pepino de mar fue cerrada oficial- mente en 1992 y reabierta parcialmente en 1994 luego de fuertes incidentes entre la poblacin y el Parque, autorizndose una temporada de tres me- ses y una cuota de captura lmite de 550.000 indi- viduos. Esta pesquera se ha caracterizado por los conflictos y los casos repetidos de pesca ilegal. En 1994, a pesar de la cuota definida, fueron extra- dos alrededor de 6 millones de pepinos de mar, an cuando la temporada fue cerrada antes de su trmino. Las regulaciones actuales son ms complejas e in- volucran ms participacin de los pescadores. La regulacin de esta pesquera es de alto costo com- parada con las de otras pesqueras. En 1999, fue aplicado un sistema de monitoreo estricto. La coc- cin de los pepinos de mar est permitida en las embarcaciones o en los puertos, pero el secado es- t restringido a los puertos, lo que no siempre se cumple. Las capturas son monitoreadas en los puertos, pero se han comprobado casos de evasin de esta regulacin. En 1999 fueron establecidas zonas de no-extraccin con la participacin de pescadores locales. En el 2001, la Autoridad Interinstitucional de Ma- nejo fij un lmite de 4 millones de pepinos de mar para la temporada y se distribuy una cuota indi- vidual por pescador. Las cuotas fueron definidas para una sola temporada de pesca y asignadas por igual a todos los miembros de cooperativas sin considerar datos de captura histrica. Esto signifi- c que los pescadores a tiempo completo recibie- ran cuotas iguales a las de los pescadores a tiem- po parcial. Algunas cuotas fueron negociadas pero el mercado no funcion de forma apropiada y hu- bo un remanente de cuotas no usadas. Algunos pescadores piensan que pagaron un precio muy al- to por la cuota por la dificultad de evaluar ex ante el resultado de la pesquera. 104 Actualmente algu- nos de los contratos de negociacin de la cuota es- tipulan que el precio de la misma dependa del pre- cio comercial de la especie en el ao. Como resul- tado de estos problemas, algunos pescadores no ven favorable el sistema de cuotas individuales. No se tiene certeza de que el sistema de cuotas in- dividuales sea aplicado en el futuro. Las tempora- das de pesca se siguen aplicando, pero estas son medidas referenciales sin fundamentos biolgi- cos. La pesca ilegal an sigue ocurriendo fuera de la temporada. Hasta 1999 la venta de pepinos de mar era la actividad ms rentable despus de la pesquera ilegal de aleta de tiburn (Wilen et al 2000). La pesquera del pepino de mar es cada vez menos rentable en parte por la sobreexplotacin, que sube los costos de extraccin, pero adems por la competencia de Mxico, que ha bajado los precios internacionales. 5.8.3. REGULACIONES ALA EXTRACCIN DE LA LANGOSTA Alrededor del 29% de los ingresos de los pescado- res de Galpagos proviene de la langosta (Wilen et al 2000). La captura de langosta requiere de ms conocimiento puesto que los buzos necesitan conocer los lugares especficos donde esta especie se encuentra. El buceo es peligroso pero no en la misma escala que la extraccin de pepino de mar. Los buzos especialistas en langosta son bien paga- dos. A diferencia que los pepinos de mar, las lan- gostas deben ser congeladas para su comercializa- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 74 104.Comunicacin personal con Franklin Zavala. cin. Las caractersticas de esta especie no permi- ten su venta en estado fresco y por tal razn, la mayor parte de la captura de langosta se vende congelada. Alrededor de 600 pescadores de Gal- pagos seran capaces de recolectar langostas. La reserva de langosta estara aumentando posible- mente por influencia de eventos climticos como el fenmeno de El Nio; pero el tamao est dis- minuyendo lo que sugiere que hay sobreexplota- cin del recurso. Desde 1999 se implement regulaciones a la cap- tura de langosta. Se empez fijando una tempora- da de pesca de cuatro meses (anteriormente era de 4-6 meses, usualmente desde julio a diciembre). Las fechas de la temporada han cambiado ao tras ao debido a la duracin de las negociaciones en- tre el Parque y los pescadores, mas no por razones biolgicas. Hay restricciones en cuanto a la ex- traccin de individuos con tamaos mnimos de cola (muy jvenes) y de hembras en estado de re- produccin; sin embargo, hay cierta flexibilidad en la captura de hembras reproductora con un ta- mao mnimo de cola. Desde 1997 se ha logrado acuerdos entre los pescadores y el Parque, relati- vos al monitoreo, la comercializacin y los mto- dos de captura permitidos. El cumplimiento de las regulaciones sobre los lmites de tamao y estado de las hembras ha aumentando desde 1997. Todas las exportaciones deben ser registradas. El nico mtodo legal para la captura de la langosta es el buceo (sin SCUBA) sin uso de arpones, hecha de forma manual. No se usa trampas y no se autoriza capturarlas por la noche. Algunas zonas que antes eran de proteccin fueron incorporadas en 1999. En los ltimos aos no se ha cumplido el total de captura permitida. 5.8.4. OTRAS REGULACIONES DE ESPECIES LA PESCABLANCA La pesca blanca ha sido por dcadas el pilar de la pesca de Galpagos. ltimamente su importancia comercial es menor que la de la langosta, el pepi- no de mar y los peces ocenicos. La pesca blanca se la realiza todo el ao pero no tiene un nivel al- to de comercializacin. La mayor parte de esta pesca es recreativa y para consumo local. Embar- caciones de turismo capturan pescado fresco para sus clientes, lo que no est autorizado por la Ley Especial. Hay una planta procesadora en San Cris- tbal que permite vender al continente; sin embar- go, no hay similares facilidades que ayuden a la comercializacin en las otras islas. La mayor par- te de los productos de esta pesquera es vendida para el consumo local, los operadores tursticos y restaurantes. En el perodo comprendido de enero hasta marzo se produce bacalao seco-salado para el feriado de Semana Santa en el continente. Ac- tualmente no hay mayor problema con la conser- vacin de la mayora de las especies de pesca blanca, y esto se debe a las limitaciones tecnolgi- cas que restringen su explotacin y a las limitacio- nes de mercadeo. Una notable excepcin, sin em- bargo, es el bacalao, que ha sido explotado por d- cadas y cuyas poblaciones muestran signos claros de disminucin. LA PESCA DE ALTURA En el pasado Galpagos fue una fuente importan- te de la pesca industrial de atn, la misma que al- canz un valor promedio anual de 8 millones de dlares antes de 1997 (CDRS 1999, citado en Wilen et al 2000). El establecimiento de la Re- serva Marina tuvo un gran impacto pues excluy a los pescadores industriales. Muy pocos pesca- dores locales tienen la capacidad para realizar pesqueras de especies pelgicas. En 1999, solo tres embarcaciones estaban equipadas para la pes- ca de atn. En contraste, antes de 1998 alrededor de 16 embarcaciones industriales pescaban en forma regular en lo que ahora es la Reserva Ma- rina de Galpagos. Posiblemente algunos pesca- dores locales quisieran estar involucrados en esta pesquera pero requiere un capital significativo y mayor experiencia. 5 . 9 . I M PA C TO A M B I E N TA L D E L A P E S C A La sobreexplotacin del recurso no es la nica causa de impacto ambiental. La pesca median- te el palangre preocupa grandemente por su efecto en las aves y mamferos marinos resulta- do de una pesca incidental. Hay mtodos alter- nativos al palangre que no son usados en Gal- p a g o s . MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 75 La pesca ilegal contina siendo un problema tanto para especies comerciales como para las vedadas. Particularmente, la pesquera de tibu- rn para aprovechar la aleta representa un gran problema ambiental. La pesquera de aleta de tibu- rn es extremadamente rentable, obviamente es una actividad ilegal que experimenta aumentos considerables. Los tiburones son considerados un recurso turstico y ms que todo un indicador am- biental. Hasta ahora, el impacto de la pesca de ti- burn sobre el turismo en Galpagos ha sido limi- tado pues la mayor parte de la actividad ocurre en el norte y el oeste del archipilago, zona donde la actividad turstica es menor. 5.10.MIGRACIN Y PESCA En el pasado, las oportunidades para realizar la actividad pesquera, especialmente durante los aos del boom de la pesca del pepino de mar, han sido los principales motores de la migracin a Galpagos. La evidencia anecdtica sugiere que el impacto no es tan grande como se haba cre- do. De hecho, hay buzos que vienen a pescar lan- gostas y pepinos de mar pero regresan a Salango o a otra de las reas importantes en el continente para continuar con su actividad de pesca. Ellos no migran permanentemente. A pesar de esto, la migracin general ha tenido un fuerte impacto sobre la pesca. Los buzos mi- grantes crean problemas a los buzos locales por- que tienen costos de subsistencia ms bajos; pues ellos no residen en Galpagos todo el ao. A c- tualmente son ilegales pues no pertenecen a las cooperativas de pesca locales. La gente que mi- gra por las oportunidades en el turismo se cam- bia a la actividad pesquera durante la temporada del pepino de mar, dado el bajo nivel de conoci- miento necesario para esa actividad y la alta ren- tabilidad de esa pesquera. En general, hay la creencia que actualmente hay demasiados pesca- dores. Por otro lado, una prohibicin total de que nue- vas personas se involucren en la pesca tendra un efecto adverso en el desarrollo de las pesqueras. Los migrantes pueden llegar con buenos conoci- mientos de pesca y conservacin del medio. Ellos pueden traer consigo conocimiento sobre nuevas tecnologas, mtodos innovadores de pes- ca, nuevos equipos e instrumentos, informacin de dnde comprarlos y cmo usarlos. Tambin pue- den aportar con los conocimientos y contactos pa- ra la distribucin y comercializacin del produc- t o . 1 0 5 Mientras la reglamentacin de las pesqueras siga siendo inadecuada, cualquier incremento en la eficiencia de la pesca, tales como mejoras en la distribucin y comercializacin, conducir a una mayor rentabilidad y por lo tanto, un mayor esfuer- zo pesquero, lo que sera perjudicial tanto en lo ambiental como econmicamente. 5.11. RESUMEN En esta seccin se ha identificado el alcance y na- turaleza de los subsidios a las actividades econ- micas en Galpagos. Estos subsidios estimulan el aumento de la actividad econmica y fomentan la migracin. En consecuencia, los subsidios entran en conflicto directo con los deseos de conservar el medio natural de las islas. En trminos de regulacin, y considerando que la migracin est fomentada por una reglamentacin inadecuada, se ha analizado dos actividades im- portantes, el turismo y la pesca, que tienen impac- tos directos e indirectos sobre el medio ambiente. Ambas estn reguladas de varias formas por dife- rentes entidades. A pesar de esto, las externalida- des ambientales siguen existiendo. Es improba- ble que aquellos que trabajan en esas actividades tomen en cuenta la totalidad de los impactos sobre el medio ambiente, pues no estn conscientes del tema ambiental, pero pueden hacerlo si las reali- dades econmicas que ellos enfrentan entran en conflicto con la conservacin. Un sector que no ha sido abordado en este anlisis es el de investigacin. Los impactos per cpita de los investigadores y trabajadores del rea de con- servacin en la economa local podran ser mayo- res que los impactos per cpita del turismo y la pesca, ya que su nivel de salario es ms alto que el del residente promedio, y la mayor parte de su pre- supuesto se destina a sueldos de la gente local, MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 76 105.Entrevista con Enrique Ramos, enero del 2002. que gasta localmente. Quienes estn ms identifi- cados con la conservacin del medio ambiente po- dran tambin estar causando un impacto indirecto significativo, que se podra reducir si se limita el nmero de investigadores en Galpagos, o se com- pensa las externalidades asociadas a travs de un aumento de la inversin en actividades de conser- vacin. Las organizaciones de conservacin debe- ran tomar en cuenta el impacto indirecto que cau- san y balancearlo con los beneficios que brindan. En la siguiente seccin se considerarn ciertas evi- dencias empricas sobre los factores que impulsan la migracin. La prxima seccin propone y dis- cute varias aproximaciones para reducir la presin ambiental y la de la migracin, manteniendo pre- sente las realidades polticas locales y tratando de asegurar el bienestar de la gente local. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS INCENTIVOS ECONMICOS Y POLTICOS A LA MIGRACIN 77 6.1. HIPTESIS Acontinuacin se analiza las caractersticas de las provincias de las que proviene la gente que migra a Galpagos, y tambin de aquellas a las que emi- gra la poblacin de Galpagos. Este anlisis pro- porciona una idea de las cualidades de la gente que actualmente est migrando a Galpagos, mas no identifica las causas de la migracin. En la sec- cin 4.9. se discuti un modelo simple de migra- cin. La hiptesis que se maneja dice que la gente decidir migrar si su bienestar va a ser mayor en otro lugar, o de otra manera: UiG (sueldoiG, comodidades o atributos especialesG) > UiO (sueldoiO, comodidades o atributos especia- lesO) Donde el bienestar (U) de una persona depende del sueldo que recibe y las comodidades asociadas con vivir en un lugar determinado. En esta sec- cin, se consideran las caractersticas que afectan el bienestar de una persona y que motivan que mi- gre a Galpagos. La gente que migra a Galpagos proviene de provincias con altos niveles de espe- cializacin laboral y son por lo tanto trabajadores que demandarn sueldos altos? Vienen esas per- sonas de provincias con peores condiciones de vi- da, o de provincias con condiciones de vida simi- lares a Galpagos? Adems, se consideran las ca- ractersticas de los lugares a dnde la gente de Ga- lpagos emigra. La gente de Galpagos se dirige a lugares con mejores oportunidades de educa- cin, es decir mejores ingresos en el futuro? Tienden esas personas a emigrar a lugares con condiciones socioeconmicas similares a Galpa- gos? Se van a lugares donde hay una demanda al- ta por trabajadores especializados? Los factores tericos que impulsan la migracin fueron discutidos en detalle en la seccin 4; a con- tinuacin se analiza la evidencia emprica que los sustentan. 6.2. LA INMIGRACIN Se supone que la gente migra a Galpagos atrada por oportunidades de mejores sueldos, mayor co- modidad, mejores atributos del lugar y lazos fami- liares y comunitarios. Se supone tambin que la gente que migra a Galpagos por razones de em- pleo tendra una especializacin que est en de- manda en las islas, es decir, en turismo, pesqueras e investigacin cientfica. Se supone, adems, que hay una mayor migracin desde provincias con ni- veles ms altos de educacin. Es decir, se tendra una relacin positiva. Tambin se supone que la educacin en cierto grado est correlacionada con una mayor movilidad de la gente, lo cual tendra el mismo efecto. Sin embargo, como es ms proba- ble que los trabajadores estn en las ciudades, es- te efecto estara afectado en nuestro anlisis por el alto nmero de gente sin educacin que tambin vive en las ciudades. Entonces, una vez que el efecto de esta variable sea controlado usando la densidad poblacional, se espera una relacin posi- tiva entre la inmigracin y la educacin (a su vez relacionada negativamente con el analfabetismo). Tambin es probable que la inmigracin ocurra desde provincias que tienen bajo empleo hacia las de alto empleo, debido a que es probable que la gente obtenga empleo o mejores sueldos en esas MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 78 6. ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA MIGRACIN reas. De otra manera, a menor nivel de empleo en la provincia, es ms alta la probabilidad de que la gente migre a Galpagos. Es decir, la inmigracin tendra una relacin negativa con el empleo. El empleo est correlacionado positivamente con la educacin, es decir, a mayor nivel de educacin mayor el nivel de empleo, de modo que la gente con ms educacin tender a ser ms mvil. Esto nos lleva a suponer que, a mayor nivel de empleo ms probabilidad de que la gente migre, un efecto opuesto al de la hiptesis de oportunidad de suel- do. Para mantener el supuesto de que es ms pro- bable que gente migre de provincias con mayor desempleo, debemos controlar la variable movili- dad. Sin embargo, debido a que estamos midiendo al nivel de provincia, no podemos separar comple- tamente los efectos de la movilidad de los efectos de las oportunidades de trabajo. En consecuencia, los resultados seran inconclusos como producto de estos efectos puestos. La gente tiende a migrar hacia lugares con mayor densidad poblacional en comparacin con aque- llos sitios desde donde partieron. La gente usual- mente migra hacia reas con mayor empleo y con mejores oportunidades de aprendizaje, y esto es ms probable en las grandes ciudades (Glaeser y Mar, 2001). En el caso de Galpagos, la densi- dad poblacional es mucho ms baja que el prome- dio nacional (Tabla 25) pero tiene muchas carac- tersticas similares a las ciudades, las que le hacen atractivo. Usualmente, reas aisladas y poco habi- tadas tienen una demanda de mano de obra poco especializada y para los trabajos en agricultura. Galpagos tiene demanda de mano de obra espe- cializada, algo similar a la demanda de una ciu- dad. Esto nos lleva a suponer que ms personas migrarn a Galpagos desde las grandes ciudades debido a que las ciudades son una buena fuente de las habilidades requeridas en Galpagos. As, se espera una relacin positiva entre la densidad po- blacional y la migracin a Galpagos. Adicionalmente, Galpagos al igual que las ciuda- des, posee instalaciones atractivas como restau- rantes, y un alto nivel promedio de educacin en- tre la poblacin (independientemente de la calidad de esa educacin). Es ms probable que la gente se mude a lugares con similitudes culturales, lle- vndonos nuevamente a suponer una relacin po- sitiva entre densidad poblacional e inmigracin. Otro factor que impulsa la migracin es el efecto de los atributos especiales que pueda tener un si- tio especfico. Es menos probable que la gente mi- gre hacia lugares donde los atributos o condicio- nes sociales son peores. En general, esperamos que la gente se mude desde provincias con peores atributos hacia lugares con mejores comodidades y caractersticas, mejorando as los atributos dis- ponibles para ellos en tal lugar. Por ejemplo, luga- res con mejores servicios de salud, menos pobre- za, menor violencia e inseguridad recibiran ms gente que viniera de provincias ms pobres, con menor nmero de profesionales de la salud, mayor desnutricin infantil y alta violencia social. As, habra una relacin negativa entre el nmero de profesionales de la salud y la inmigracin, y una relacin positiva entre la desnutricin infantil y violencia social con la inmigracin. Sin embargo, es posible que no podamos comprobar emprica- mente esto debido a la movilidad reducida de la gente ms pobre y menos educada. Si se pudiera controlar la variable movilidad podramos esperar una relacin positiva entre pobreza y/o atributos inferiores y la inmigracin en Galpagos. Sin em- b a rgo, no se puede controlar completamente la mo- vilidad al medirla en el mbito provincial, lo cual nos llevara a resultados empricos inconclusos. Los subsidios pueden tambin reflejar la calidad/cantidad de atributos especiales disponi- bles en una provincia. En el caso de Galpagos, los subsidios relativamente altos se reflejan en mejores atributos, lo que nos lleva a pensar que la migracin fluye desde bajos a ms altos subsi- dios, es decir, que hay una relacin positiva entre inmigracin y subsidios. Sin embargo, provin- cias ms pobres con peores atributos y comodi- dades pueden atraer tambin altos subsidios pues son menos autosuficientes, lo que nos lleva a concluir lo opuesto. De esta manera, esta medida puede tambin llevarnos a resultados empricos no concluyentes. Se supone que la gente migre a provincias que tie- nen similares estilos de vida, costumbres y habili- dades, atributos comparados con aquellos de don- de provienen. Las reas costeras tienen ms simi- litudes con Galpagos que otras reas interiores en el Ecuador continental. La evidencia anecdtica sugiere que mucha de la inmigracin a Galpagos corresponde a pescadores. Si esto fuese verdad, esperaramos que la gente migrara ms desde pro- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 79 vincias costeras del Ecuador que desde el interior, siempre y cuando otros factores sean controlados. La gente en las provincias costeras tiene tambin ms acceso a Galpagos por medio de embarcacio- nes que les permiten mudarse ms fcilmente. Es- to tambin se traduce en una relacin positiva en- tre la ubicacin cercana a la costa y la inmigracin. Por lo general, es menos costoso mudarse a luga- res ms cercanos. La nica va de transporte a Ga- lpagos es el transporte areo. As, es muy proba- ble que la gente se mude ms desde lugares que estn ms cercanos a los aeropuertos de Quito y Guayaquil. Por ltimo, es ms probable que la gente se mude hacia lugares donde tienen familiares y otros lazos sociales con la comunidad. En este estudio nos fue imposible probar esta hiptesis con los datos dis- ponibles ya que no se pudo separar el efecto de la red de conexiones con la comunidad, de otros fac- tores que hacen ms atractiva la migracin. Por lo mismo, no se puede concluir si la gente se muda a Galpagos porque tiene una buena red de conexio- nes all, o se muda a los mismos lugares donde tie- ne familiares, o simplemente porque los lugares a los que se muda son similares y por lo mismo ms atractivos. 6.3. LA EMIGRACIN El flujo de gente que deja Galpagos son trabaja- dores que emigran a lugares donde tienen mejores trabajos o diferentes a los disponibles en las islas, gente joven que se muda en busca de educacin, o que emigra por preferencias personales o de esti- los de vida. Se supone, adems, que es ms probable que la gente que deja Galpagos se mude a provincias con ms alto empleo, y mejores oportunidades de sueldos. As, se espera una relacin positiva entre la emigracin y la actividad econmica. La gente que se muda para especializarse se ira a lugares donde puedan ganar conocimientos a travs de la interaccin con gente mejor educada, es decir, a provincias con ms altos niveles de educacin, lo que nos hace suponer una relacin positiva entre emigracin y educacin. Generalmente, la densi- dad poblacional es una fuente poderosa de atrac- cin de emigrantes, pues refleja oportunidades de empleo y educacin que son ms disponibles en las ciudades densas. As, sera ms probable que la gente se mude a provincias con densidad pobla- cional ms alta. La gente no emigrara a lugares con peores atribu- tos, comodidades y condiciones sociales. En con- secuencia, esperaramos una mayor probabilidad que se mudaran a lugares con mejores condiciones econmicas. Esto significa que probablemente emigraran a provincias con menor desnutricin infantil y menor criminalidad. Al igual que con la inmigracin, se espera que los niveles de subsi- dios produzcan resultados inconclusos. Es ms probable que la gente migre a lugares que tengan costumbres y demanda de especializacio- nes similares a las de los lugares de donde provie- nen. As, sera ms probable que la gente de Gal- pagos emigre a provincias costeras debido a las si- militudes culturales, de estilo de vida y trabajo. Tambin es ms probable que la gente emigre a provincias ms cercanas ya que esto involucra un menor costo de mudanza y tambin similitudes culturales. La cercana puede pensarse en trminos de accesibilidad. A Galpagos se accede por va martima (carga) y por va area (personas y car- ga), de modo que es ms probable que la gente que deja Galpagos se mude a provincias costeras o aquellas que estn cercanas a Guayaquil y Quito. Tal como en la inmigracin, con los datos dispo- nibles no se pudo separar la red de efectos causa- les de similitud coincidental, de aquellos efectos de similitud de preferencia y por lo tanto, no se pudo analizar el efecto de red. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 80 Inmigracin = Poblacin que sali desde la provincia en los ltimos 5 aos / poblacin total de esa provincia. Emigracin = Poblacin que lleg a la provincia en los ltimos 5 aos / poblacin total de esa provincia. 6.4. EL MTODO El anlisis aplicado consisti en la aplicacin de dos regresiones lineales simples agrupadas por el mtodo de los cuadrados mnimos, donde para ca- da observacin se mide el nivel de provincia en cada ao y se ajusta al tamao poblacional de ca- da provincia. Las variables dependientes son in- migracin y emigracin, que fueron calculadas como la tasa de la poblacin de la provincia de origen y destino respectivamente. Como variables explicativas se consideran: em- pleo, niveles de educacin, pobreza, salud, crimina- lidad, subsidios, y densidad poblacional. (Tabla 25) Para el anlisis de la migracin hacia Galpagos se considera las caractersticas de la provincia des- de donde ocurri la migracin, comparadas con las de Galpagos. 106 Al considerar la emigracin desde Galpagos, se usaron las caractersticas de la provincia hacia donde ocurri la migracin re- lativas a las caractersticas de Galpagos. Caractersticas relativas = Caractersticas de la provincia Caractersticas de Galpagos Se incluy el tiempo como una variable explicati- va, creando una variable de ocurrencia para cada ao. Esta fue creada para controlar los cambios en la presin de la migracin en el tiempo como re- sultantes de factores que no podemos medir. Las correlaciones se muestran en la Tabla 26 y las caractersticas de Galpagos comparadas con las del Ecuador continental estn en la Tabla 27. La inmigracin y emigracin de provincias, y los datos poblacionales fueron tomados de los censos MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 81 106.Esto no tiene influencia sobre el nivel de significancia de la relacin. Solo cambia la constante de manera que puede ser considerado como una normalizacin de los datos. nacionales de 1974, 1982, 1990 y 1998. Sin em- bargo, los datos de emigracin estn nicamente disponibles para 1974, 1982, y 1990. Por lo tanto, hay un total de 36 observaciones para el anlisis de inmigracin y 27 para el anlisis de emigra- cin. Los efectos de oportunidad salarial fueron repre- sentados usando una medida de actividad econ- mica de la provincia, esto es, la PEA / Poblacin Total x 100 (porcentaje de la poblacin econmi- camente activa con respecto a la poblacin total). Para probar el efecto de la educacin o las carac- tersticas de especializacin de las poblaciones, se consider el analfabetismo, el promedio de aos de colegio cursados y el nmero de estudiantes universitarios graduados. La tasa de analfabetismo usada representa el porcentaje de analfabetismo de la poblacin. El nmero de estudiantes univer- sitarios graduados se midi como porcentaje de la poblacin mayor a los 6 aos de edad. Como efectos de los atributos especiales se consi- deraron la pobreza, disponibilidad de servicio de salud, criminalidad y subsidios. La tasa de desnu- tricin infantil se us como una medida de la po- breza y se midi como porcentaje de los nios me- nores de 5 aos de edad. Para la salud se us el n- mero de profesionales de la salud como un por- centaje de la poblacin. Para la criminalidad se to- m en cuenta el nmero de homicidios por 100.000 personas. Los subsidios fueron represen- tados usando la relacin entre los ingresos muni- cipales provenientes de fuentes locales respecto al gasto municipal total. La actividad econmica, el analfabetismo, el n- mero promedio de aos cursados en el colegio y el nmero de graduados universitarios provienen de los Censos Nacionales de 1974, 1982 y 1990. Los valores fueron extrapolados hasta 1998 para ser usados con los datos de inmigracin. La desnutri- cin infantil y el nmero de profesionales de la sa- lud se obtuvo del SIISE (Versin 2.0 2001), da- tos que estn disponibles a partir de 1990. Los da- tos de homicidios solo estn disponibles para 1999 y su fuente es CORDES (Padilla 2001). De- bido a la falta de datos para otros aos, estas va- riables fueron consideradas constantes en el tiem- po. Los datos de subsidios corresponden a 1990 y 1996. Se asumi la tasa promedio de estos dos aos como constante en el tiempo. La fuente co- rresponde a la seccin Gestin Municipal, de la base de datos ODEPLAN (2000). Se cre una variable indicadora de ocurrencia pa- ra analizar si una provincia est ubicada en la Cos- ta o no, y de ese modo reflejar las similitudes cul- turales entre las reas costeras y Galpagos. Tam- bin se consider la distancia de viaje a Galpagos MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 82 como una variable explicativa. La mayora de la gente viaja desde sus provincias a las dos ciudades ms importantes: Guayaquil y Quito, y de ah a Galpagos. Por esta razn, se us la distancia de estas dos ciudades a Galpagos como la medida de distancia. Para estudiar los efectos de la ciudad, se utiliz como indicador la densidad poblacional de cada provincia, que fue calculada segn datos de poblacin y rea de la provincia. En general, se observa que los indicadores de oportunidades econmicas y los atributos y como- didades locales son mejores en Galpagos que en el resto del Ecuador, lo que hace a Galpagos un lugar atractivo a donde migrar. 6.5. ALGUNOS RESULTADOS 6.5.1 LA INMIGRACIN La Tabla 27 muestra los resultados del anlisis de regresin usando la inmigracin como variable dependiente. El bajo nmero de observaciones restringi severamente el nmero de variables que se poda probar simultneamente. Por consiguien- te, se muestran nicamente los resultados de rela- cin significativa. De todas las mediciones de habilidades/educa- cin, tan solo el analfabetismo dio como resultado una regresin significativa. Se encontr una rela- cin negativa entre el analfabetismo y la inmigra- cin (Tabla 28, columna uno) lo que indica que a mayor analfabetismo en una provincia, menor es la probabilidad de que la gente de all migre a Ga- lpagos o, por el contrario, a menor analfabetismo en la poblacin es ms probable que la gente mi- gre a Galpagos. El efecto de mayor movilidad de la gente ms educada parece dominar el efecto del deseo de la gente de mudarse desde provincias con menor nivel de educacin hacia provincias con mayor nmero de gente educada. Al analizar los efectos de oportunidad de los in- gresos econmicos no se observ una relacin sig- nificativa entre la migracin a Galpagos y la ac- tividad econmica. Esto se mantuvo an despus de controlar los efectos de la densidad poblacional o de la especializacin usando cualquiera de las medidas de educacin. Por lo tanto, no hay evi- dencia que sugiera una mayor probabilidad de que migre la gente a Galpagos desde las provincias con un alto desempleo. La segunda columna de la Tabla 28 muestra los re- sultados del anlisis de regresin entre la densidad poblacional y la inmigracin. El coeficiente de densidad poblacional es positivo, lo que sugiere que hay una probabilidad ms alta de que gente migre a Galpagos desde provincias con una alta densidad poblacional, es decir, desde grandes ciu- dades. La tercera columna indica los resultados de la re- gresin entre el nmero de profesionales de la sa- lud y la inmigracin, que dio como resultado un MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 83 coeficiente negativo, lo que sugiere que a mayor nmero de profesionales de la salud, menor es la probabilidad que la gente inmigre a Galpagos. Esto es consistente con el efecto de los atributos especiales; hay una mayor probabilidad de que la gente se mude a provincias con mejores servicios de salud mejorando as su nivel de comodidad. Los otros efectos de atributos especiales analiza- dos fueron la desnutricin infantil, los homicidios y subsidios. Al controlar la densidad poblacional y el nmero de profesionales de la salud, encontra- mos una relacin negativa significativa entre la desnutricin infantil y la migracin a Galpagos (tercera columna). Esto indica que a mayor tasa de pobreza, es menor la probabilidad de que alguien migre de esa provincia a Galpagos. En este caso, el efecto de los atributos especiales es afectado por el efecto de la movilidad. Es decir, la gente es menos mvil en reas con alta desnutricin infan- til, y por ende, es menos probable que se mude a lugares con mejores condiciones sociales y atribu- tos especiales. 107 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 84 107.Nos preocup que la regresin podra estar dominada por las dos provincias ms grandes. Sin embargo, cuando excluimos las dos provincias grandes, la relacin se mantuvo. No se encontr una relacin significativa entre los homicidios y los subsidios con la inmigracin. No se detect una relacin significativa entre la inmigracin y la ubicacin cercana a las costas, an cuando se control la densidad poblacional, la accesibilidad usando la distancia desde los aero- puertos principales, y la actividad econmica. Por lo tanto, no hay un parmetro que sugiera una ma- yor probabilidad de que la gente migre a Galpa- gos desde localidades costeras. La regresin entre la distancia, como medida de accesibilidad, y la inmigracin dio un resultado positivo significativo (cuarta columna). De esta manera, hay una probabilidad alta de migracin a Galpagos desde las provincias ms cercanas. Sin embargo, esto reflejara nicamente la correlacin entre distancia y densidad poblacional. Cuando el tiempo fue controlado usando una va- riable de ocurrencia, el efecto significativo de las variables explicativas desapareci, sin embargo los coeficientes de las variables bajo la regresin se mantuvieron iguales. Esto quiere decir que la prdida de significancia se debe a un aumento en el nmero de variables ms que a una falta de re- lacin entre las caractersticas poblacionales con- sideradas y la inmigracin en el tiempo. Por lti- mo, la quinta columna muestra la relacin entre el tiempo y la inmigracin. Los coeficientes aumen- tan con el tiempo hasta 1998; luego disminuyen levemente. 6.5.2. LA EMIGRACIN La Tabla 29 muestra los resultados de las regresio- nes usando la emigracin como variable depen- diente. Solamente se muestran los coeficientes significativos debido al pequeo tamao de la muestra. El empleo fue significativo como variable expli- cativa luego de controlar la pobreza, usando la va- riable desnutricin infantil (primera columna). Es- to indica que hay una mayor probabilidad de que la gente emigre de Galpagos a lugares con mayor actividad econmica, cuando el impacto de la po- breza se mantiene constante. Estas variables estn levemente correlacionadas en forma positiva. Cuando se control la variable de tiempo, ninguna de las variables explicativas de la educacin por s MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 85 sola produjo un resultado significativo. Cuando la accesibilidad tambin fue controlada, usando la distancia desde los principales aeropuertos, el n- mero de aos de colegio cursados dio un resultado positivo significativo. Por lo tanto, a nivel ms al- to de educacin en una provincia, mayor es la pro- babilidad de emigrar hacia all. Esto se puede ver en la segunda columna de la Tabla 29. La regresin entre la emigracin y la densidad po- blacional como variable explicativa no dio un re- sultado significativo, sugiriendo que no necesaria- mente es ms probable que la gente migre a luga- res donde se concentra una mayor poblacin, es decir a las ciudades. Al considerarse los efectos de los atributos espe- ciales, se encontr una relacin negativa significa- tiva entre la desnutricin infantil (como medida de la pobreza) y la emigracin, cuando se control la distancia y el tiempo (ver tercera columna). Esto sugiere que a mayor tasa de desnutricin infantil, manteniendo todas las otras variables constantes, menor es la probabilidad de que alguien emigre desde Galpagos hacia esa provincia. No se detect una relacin entre la tasa de homi- cidios y la emigracin, o entre los subsidios y la emigracin. No hay evidencia que sugiera una mayor probabilidad que la gente emigre a reas con menor criminalidad, o a reas con mayores subsidios. No se encontr una relacin significativa entre la emigracin y las similitudes culturales medidas segn la ubicacin cercana a las costas. Esto se comprob despus de controlar los efectos de la ciudad usando la densidad poblacional. No hay nada que indique una mayor probabilidad de que la gente emigre a provincias costeras. Al analizar los efectos de la variable accesibilidad, la consistencia de un coeficiente negativo para la distancia en todas las regresiones en la Tabla 28 sugiere que es ms probable que la gente emigre a provincias ms cercanas a los principales aero- puertos, es decir, a provincias que son ms accesi- bles. En estas regresiones las variables de ocurrencia para cada regresin fueron positivas y aumentaron en el tiempo, o sea, la emigracin se increment con el tiempo. 6.5.3. RESUMEN Es ms probable que la gente migre a Galpa- gos desde provincias con baja tasa de analfabe- tismo, alta densidad poblacional, bajo nmero de profesionales de la salud, baja desnutricin infantil, y desde provincias que estn ms ac- cesibles. El analfabetismo tiene dos efectos: la remuneracin est relacionada con la especia- lizacin y la movilidad. A menor tasa de anal- fabetismo hay ms gente especializada (pro- medio) en la poblacin, por lo tanto, ms altas son las probabilidades de que tenga especiali- zacin, lo que corresponde a la demanda labo- ral en Galpagos, y a que sean ms mviles. La relacin positiva con la densidad poblacio- nal refleja, por un lado, la disponibilidad de los tipos de especializaciones laborales que de- manda Galpagos; y por otro, las similitudes culturales entre Galpagos y las ciudades. La relacin negativa con el nmero de profe- sionales de la salud sugiere un efecto de los atributos especiales, donde es ms probable que la gente migre a lugares con mejores servi- cios de salud. La relacin negativa con la desnutricin infan- til sugiere un efecto de movilidad, donde la gente es menos mvil en lugares con mayor ni- vel de pobreza. En contraste con la inmigracin, es ms proba- ble que la gente de Galpagos emigre a provin- cias con tasas ms altas de educacin, especia- lizacin y menor desnutricin infantil. La gente deja Galpagos buscando mejores oportunidades de educacin y capacitacin, no disponible en las islas. Es poco probable que la gente de Galpagos emigre a lugares con alta desnutricin infantil, o ms pobreza, pues esto representara una dis- minucin en sus comodidades sociales. Tambin es probable que emigre a provincias con actividad econmica ms intensa, lo que representa mejores oportunidades de aumentar sus ingresos, y a lugares cercanos a Quito y Guayaquil, las ciudades que disponen de los ae- ropuertos que conectan al Ecuador continental con Galpagos. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANLISIS EMPRICO DE LOS FACTORES QUE IMPULSAN LA IMIGRACIN 86 El objetivo general de este estudio es encontrar polticas que: Protejan y mejoren el medio ambiente nico de Galpagos. Promuevan el bienestar humano en general mediante el mejor uso posible de los recursos naturales en Galpagos. Promuevan el bienestar de los residentes de las islas a fin de ganar su apoyo activo al desarro- llo sustentable que recompense sus esfuerzos. En este estudio se incluye polticas que garanticen un bienestar neto para el Ecuador, pas que no tie- ne suficiente capital para subsidiar los beneficios ambientales globales en gran escala. Creemos que hay muchas oportunidades para implementar bue- nas polticas que beneficien a todos y no solo fa- vorezcan a ciertos grupos. Cualquier regulacin efectiva debe involucrar a la poblacin local, ya que es ella quien necesaria- mente implementar la regulacin y la har cum- plir.A menudo, es la poblacin local quien tiene la informacin ms completa sobre los detalles que hacen efectiva una poltica. Las polticas deberan ser diseadas para minimizar conflictos. stas de- ben ser simples, de modo que las buenas ideas no fracasen al llevarlas a la prctica. Es ms difcil de manipular a las regulaciones simples, pues son menos vulnerables al mal uso. Las polticas deben tomar en cuenta las limitaciones de las capacida- des personales e institucionales de una pequea comunidad en un pas en vas de desarrollo. Anteriormente se ha analizado las fuentes de de- gradacin ambiental ms importantes en Galpa- gos y las causas y efectos de la migracin a las is- las, as como los problemas que pueden causar las limitaciones a la migracin en el mercado laboral local, y cmo stas pueden ocasionar prdidas econmicas y sociales significativas, estimular presiones y provocar el derrumbe de la Ley Espe- cial. Se ha analizado tambin las distorsiones que trae consigo la migracin excesiva. Estas seccio- nes fueron elaboradas con la intencin de profun- dizar el entendimiento de las races de los proble- mas que enfrenta Galpagos. As mismo, permiten predecir futuros problemas e identificar probables medios para minimizar y evitar estos problemas. El presente anlisis sugiere que la Ley Especial puede tener fuertes efectos positivos sobre el me- dio ambiente y que de hecho crea una infraestruc- tura til para aquello. Sin embargo, la Ley Espe- cial tambin genera per se problemas y debe ser complementada con otros esfuerzos adicionales. Sin esos esfuerzos que mejoren la regulacin, los sueldos locales de algunas ocupaciones subirn fuertemente presionando a favor de la migracin ilegal y socavando la aplicacin de la Ley. Tam- bin los precios locales subirn agravando el re- sentimiento local y creando mayor desigualdad social, pues solo algunos grupos se benefician de salarios y precios ms altos. La escasez de fuerza laboral especializada se intensificar limitando el desarrollo de la economa local y particularmente de algunos sectores claves, como el turismo. Esto llevar a una prdida de beneficios econmicos tanto para la gente local como del Ecuador en con- junto. La falta de un flujo de gente hacia y desde Galpagos probablemente crear estancamiento social. El control de la poblacin es solo una parte de una estrategia efectiva de proteccin del medio am- biente. El impacto ambiental puede ser desacele- rado al limitar los movimientos de poblacin, pe- ro no es tratado adecuadamente. Las actividades econmicas que continan en Galpagos no nece- sariamente minimizarn el impacto ambiental. El flujo de gente entre las islas podra intensificar el impacto ambiental, an manteniendo la poblacin constante. De cualquier modo, la Ley Especial controla la migracin pero no la poblacin total. Una poltica efectiva necesita tratar cuatro interro- gantes: Cunta gente habita en las islas? Qui- nes son? Qu hacen? Cmo lo hacen? Distintas polticas deben tratar estas interrogantes y se po- dran complementar mutuamente. La Ley Especial fue el primer paso. Este marco le- gal proporcion las bases sobre las cuales pueden ser construidas otras polticas. En esta seccin, se MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 87 7. EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN YAMBIENTE EN GALPAGOS agrupan las potenciales polticas complementarias en cuatro grupos: 1. Polticas que controlan directamente la poblacin. 2. Polticas que reducen la presin de la migracin que se origina directamente por los subsidios gubernamentales. 3. Polticas que reducen el exceso de la presin de migracin poblacional y los efectos ambienta- les adversos generados por una deficiente re- gulacin de las actividades econmicas, inclu- yendo el turismo y las pesqueras. 4. Polticas que mitigan directamente los efectos ambientales de las actividades econmicas, el crecimiento poblacional y los efectos adversos del control de la migracin. Esta seccin incorpora adems las proposiciones claves hechas por otros estudios, como el Informe MIGAMA, los aportes de la Estacin Cientfica Charles Darwin y de otras instituciones y grupos locales. En la mayora de los casos no se identifica las fuentes de las ideas, pues muchas de ellas se so- breponen y comparten entre los grupos. Ta m b i n se incluye nuevas ideas que emergen del anlisis realizado en este estudio. Se delinea cada poltica y se discute su posible efectividad para lograr las tres metas indicadas al inicio de esta seccin. A l mismo tiempo, se plantea los posibles efectos no deseados que pudieran generar esas polticas. 7.1. POLTICAS DE CONTROL D I R E C TO DE P O B L A C I N 7.1.1. MEJORAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE CONTROL MIGRATORIO Actualmente hay dos problemas con el control mi- gratorio de la poblacin de Galpagos. Primero, an no se aplica severamente la Ley Especial a fin de evitar la entrada ilegal de personas. Segundo, cuando el control migratorio es fuerte puede crear problemas en los mercados laborales y distorsio- nes que bajan el bienestar y crean conflictos. Al- gunos de estos sntomas ya han sido observados a medida que aumenta el control. Una poltica obvia es asegurarse que los controles de migracin incluidos en la Ley Especial real- mente se cumplan. En la seccin 2 se discuti los esfuerzos y posibles estrategias futuras para lograr esto. Para que los controles de la migracin sean exitosos deben ser capaces de dar seguimiento a las personas que entran a Galpagos y que deben salir, as como a su estatus legal de residencia. Tambin es necesario tener capacidad para contro- lar efectivamente la entrada y permanencia ilegal de los/las migrantes. Si se decide que el control de la migracin sea ms flexible, esta deber ser una poltica continua y no simplemente un tipo de con- trol coyuntural. En trminos de flexibilidad del control migratorio, para evitar efectos adversos se debe pensar en sus propsitos principales. El control de la migracin debe ser una parte esencial del control total de la poblacin y del control de la entrada de bienes y personas con sus riesgos ecolgicos asociados. Podra no ser necesario evitar totalmente la migra- cin, sin embargo, hay que frenar el crecimiento poblacional y controlar el nivel de entrada de bie- nes y personas. 108 El control de la poblacin podra lograrse a travs del aumento de la emigracin, la disminucin de las tasas de crecimiento natural de la poblacin, y una migracin ms reducida. Algunos han sugerido que Galpagos podra absorber un crecimiento de la po- blacin equivalente al 2.5-3%. 1 0 9 La capacidad de Galpagos para absorber nuevas personas en forma sostenible depender claramente del nivel de im- pacto por persona. Esto representa una variable de la calidad de los sistemas de cuarentena, la planifi- cacin regional y otras reglamentaciones locales, lo cual se discute en las siguientes secciones. Una decisin clave es el nivel de crecimiento po- blacional que el sistema desea alcanzar. Actual- mente este nivel no est especificado, sino deter- minado indirectamente por el nmero de permisos de residencia temporal otorgados, el crecimiento natural (nacimientos menos defunciones), y el sal- do entre inmigracin y emigracin de residentes permanentes. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 88 108.Incluso estos objetivos son de mediana importancia. Lo priori- tario es la proteccin del medio ambiente y el bienestar humano. 109.Se habla generalmente de estos porcentajes como migracin, sin embargo, nuestra sospecha es que se trata de un incremento de poblacin alrededor de este nivel. Al fijar un nivel de crecimiento poblacional se ge- neran tres problemas. Primero, si se va a permitir la entrada de algunas personas adicionales como residentes temporales, a quines se permitir la entrada y mediante qu proceso? Segundo, cmo podra ser fomentada y favorecida la emigracin? Tercero, puede ser reducido el crecimiento natu- ral de la poblacin? Una mayor emigracin y un bajo crecimiento natural permitiran sin duda un mayor flujo de residentes temporales. 7.2. SISTEMAS DISCRECIONALES DE CONTROL DE RESIDENTES TEMPORALES El actual sistema de entrada a Galpagos de traba- jadores temporales se basa en un modelo similar al de las visas de trabajo que aplica Estados Unidos a los inmigrantes extranjeros. En efecto, un em- pleador debe patrocinar al empleado contratado y demostrar que le es imposible emplear una perso- na local para hacer ese mismo trabajo. Un sistema alternativo de control de la inmigra- cin comnmente usado en diferentes pases es el modelo de puntaje". Alas distintas caractersticas personales tales como ocupacin, educacin, si- tuacin econmica y edad se les asigna un punta- je basado en las necesidades percibidas del pas o lugar de recepcin, y solo se permite la entrada a los inmigrantes potenciales con alto puntaje. Las ventajas de este sistema son: los criterios para permitir la entrada son transparentes. La entrada no depende de la habilidad del empleador o patro- no para usar el sistema de inmigracin. Los crite- rios pueden ser revisados peridicamente con un proceso definido de evaluacin de necesidades lo- cales. Las desventajas son que en un mercado la- boral tan pequeo como el de Galpagos, la esca- sez de mano de obra especializada es extremada- mente especfica y es improbable que los criterios generales puedan estar acordes con la mano de obra especializada que los empleadores necesitan. Es extremadamente difcil anticipar las necesida- des de cualquier mercado laboral an en el muy corto plazo. La capacidad de responder al aumen- to de las necesidades de mano de obra especializa- da es una parte esencial de cualquier sistema. Un sistema intermedio podra involucrar lneas di- rectrices generales de los tipos de personas que se consideran indispensables, esto acoplado con el actual sistema de postulaciones de los empleado- res para casos especficos. Cada ao el INGALA podra reportar las caractersticas de aquellos ca- sos de permisos temporales concedidos con rela- cin a las directrices. Este sistema entregara in- formacin til y mejorara la transparencia del sis- tema, asegurando que algunos grupos no abusen del sistema en su beneficio propio, o por el contra- rio, no queden fuera. El sistema intermedio podra tambin sugerir reas donde una mayor educacin local pudiera suplir las necesidades de trabajado- res temporales si algunos trabajos y mano de obra especializada son consistentemente requeridos en los permisos temporales. Estos sistemas requieren de procesos burocrticos para evaluar cada postulacin de residencia tem- poral. Esto involucra a los empleados de servicio pblico en procesos discrecionales. Cualquier de- cisin basada en una evaluacin discrecional que pueda conferir beneficios econmicos considera- bles tanto al migrante como al empleador, para de- jar entrar a las personas y satisfacer las necesida- des de amistades y familiares, invita a la corrup- cin. Adems, puede estar sometida a los prejui- cios de los funcionarios locales, que pueden tener ideas o intereses especficos en relacin con las necesidades de capital humano en Galpagos. La presin poltica local tambin puede ser ejercida para aumentar la entrada de ciertos tipos de perso- nas o limitar la entrada de otras. Inevitablemente, este proceso requiere mucho tiempo, lo cual pue- de ser costoso para los empleadores. Otras dos formas de abordar el problema haran al proceso mucho ms simple y casi desprovisto de juicio discrecional, al forzar a los empleadores a tomar decisiones sobre cules son los recursos que ellos realmente necesitan, y a los potenciales migrantes a tomar decisiones acerca de si quieren realmente ir a Galpagos considerando el verda- dero costo involucrado en la inmigracin. Un im- puesto como instrumento de esa poltica fija un precio para la entrada pero no fija el nmero de in- dividuos que ingresan. Este impuesto sera utiliza- do principalmente para los residentes temporales. Otra forma de abordar el problema sera mediante un sistema de permisos negociables que fija una meta para la poblacin total pero no fija el precio MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 89 de la entrada. Este ltimo podra ser utilizado pa- ra los residentes temporales y/o permanentes. 7.3. SISTEMA DE IMPUESTOS ALOS RESIDENTES TEMPORALES Un problema subyacente con los residentes tem- porales radica en que cada una de esas persona su- ma presin al ambiente y a la infraestructura local. Sera deseable limitar los permisos de residencia temporal a aquellos migrantes cuya contribucin sea mayor que el costo social y ambiental que ellos mismos ocasionan. La pregunta clave es c- mo racionar la entrada de residentes temporales a las Islas Galpagos? Una solucin sera determinar el costo ambiental y social de una persona adicional por ao y reque- rir que cualquier residente temporal pague ese costo, en cuyo caso optarn por entrar a Galpa- gos solo quienes tienen una oportunidad de traba- jo que cubra un ingreso ms alto que la tasa im- puesta, o si obtienen un valor personal adicional por vivir en Galpagos. De esta manera, la distor- sin se corregira y entrara el nmero y la combi- nacin ptima de personas. El nivel de la carga tambin necesita cambiar en un cierto plazo, a fin de reflejar los cambios de los cos- tos ambientales y el nivel de los servicios que bene- ficiarn al nuevo migrante. Si se mejoran los siste- mas de cuarentena y de planificacin para la utili- zacin del suelo, el costo ambiental por persona se- r ms bajo y quiz el impuesto podra ser tambin ms bajo. Por el contrario, si el nmero de residen- tes permanentes aumenta en un cierto plazo y la presin sobre el ambiente tambin se incrementa, el dao ambiental causado por una persona adicional podra elevarse. Si los subsidios a los residentes de Galpagos (Seccin 5.2) se reducen, o se hacen me- nos accesibles a los residentes temporales, el costo social que una persona adicional impone bajar y el impuesto podra tambin disminuir. Ms que confiar simplemente en el impuesto co- mo mecanismo de control, se podra aplicar tam- bin algunas protecciones bsicas por persona a fin de evitar la entrada de personas tales como de- lincuentes, gente con un historial de infracciones ambientales o que hayan transgredido previamen- te las regulaciones de control migratorio a las islas. Incluso si el impuesto no cubriera todo el costo am- biental (que en todo caso sera difcil de estimar), reducira la presin migratoria y complementara al sistema discrecional actualmente existente. Esto tiene algunas semejanzas con el actual siste- ma de garanta, segn el cual los empleadores de los residentes temporales depositan un valor como garanta el momento que el residente temporal in- gresa a Galpagos, y lo recuperan cuando sale. Es- ta opcin es parte de la actual reglamentacin, pe- ro no es cumplida cabalmente. 110 El propsito bsico de la garanta es obligar a la salida del individuo contratado despus de que ex- pira el permiso de residencia temporal, pero no li- mita la entrada. No obstante, el tener que deposi- tar un bono en garanta desalentara a algunos em- pleadores, y de igual manera jugara un papel el impuesto como mecanismo de control. Los ingresos del impuesto se podran utilizar de varias maneras. En la seccin 7.2.2 se discute las ventajas de las diversas opciones sobre el cambio de direccin de los subsidios donde se presentan problemas similares. 7.3.1. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL SISTEMADE IMPUESTOS Las ventajas de abordar el problema por medio de un impuesto incluyen el tratar directamente el pro- blema subyacente de la migracin excesiva, al mismo tiempo que implementar un sistema con las mnimas restricciones posibles. Mediante esta frmula se deja a la gente en libertad de tomar su propia decisin acerca de entrar en las islas pagan- do el impuesto, o en forma equivalente, emplear a un residente temporal y pagar el impuesto. En es- te caso ningn burcrata controla esta decisin. El gobierno necesita muy poca informacin para im- plementar este sistema. No necesita planear la compleja tarea de cmo se desarrolla la economa. Aquellos empleados que son ms requeridos por los empleadores, y aquellos que desean vivir en Ga- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 90 110. El auspiciante ser responsable de la salida de su auspiciado en caso de prdida de la categora de residente temporal para todo lo cual rendir una garanta equivalente a 30 salarios mni- mos vitales generales (Art. 61 del Reglamento). A c t u a l m e n t e se deposita US $ 120 como garanta. lpagos, sern los que entren a las islas. Finalmen- te, el monto recaudado aumentar las rentas pbli- cas y esos recursos se pueden utilizar para mejorar el medio ambiente o la infraestructura local, lo que beneficiara a los residentes permanentes. A primera vista, un sistema fiscal donde el im- puesto sea pagado por los empleadores locales puede ser interpretado como perjudicial para los residentes permanentes; sin embargo, no es as. Los residentes locales y las empresas se beneficia- ran del uso de los ingresos fiscales recaudados si estos se dirigen al mejoramiento de la infraestruc- tura y los servicios locales. La mayora de los residentes permanentes encon- trarn que de este modo ha aumentado su protec- cin contra los residentes temporales, de modo que podran bajar los salarios locales. Los nicos trabajadores que perdern son aquellos que debido a escasez artificial en el mercado de trabajo local tienen salarios bastante altos. La gente que tenga que emplear a estos trabajadores se beneficiar de un impuesto en trminos de la calidad de sus tra- bajadores y del costo. En general, los costos de los servicios que se pro- porcionan localmente sern menos distorsionados, de modo que se evitar los costos poco razonables de emplear a gente con habilidades especficas. Por ejemplo, si hay una escasez aguda de trabajadores de la construccin, ms albailes ingresarn a Ga- lpagos y pagarn el impuesto, y los costos de la construccin bajarn a niveles razonables. Si no hay una escasez aguda de mano de obra con una habilidad particular u ocupacin especfica, los tra- bajadores que tengan tal habilidad recibirn sala- rios ms altos porque bajar la migracin temporal. El impuesto lo pagarn los patronos cuando el be- neficio marginal de contratar un trabajador tempo- ral sea mayor que el costo marginal. En caso de que el trabajador desee residir en Galpagos, ste pagar el impuesto por s mismo. El patrono se en- frentar a un sistema mucho ms flexible con cos- tos de negociacin ms bajos con el INGALA, y con menos retrasos. Los patronos que perdern son aquellos a los que el sistema anterior (el actual) les permita emplear trabajadores que producen mayo- res costos que beneficios para Galpagos. Por lo tanto, los nicos residentes locales que perdern son aquellos que estaban ganando demasiado gra- cias al sistema discrecional ahora vigente. En verdad, bajo un sistema de impuestos es menos probable que las personas pobres entren a Galpa- gos con residencia temporal. Esto se debe a que la gente pobre tiende a estar menos capacitada. En situaciones en las que los inmigrantes potenciales de bajos recursos estn dispuestos a hacer labores que los locales no desean realizar, podra ser ren- table para los empleadores pagar el impuesto. Adems, los empleadores podran enfrentar una situacin en la cual, ofreciendo pagar ms a los re- sidentes locales, estos estaran dispuestos a reali- zar estas tareas. Si una familia en Galpagos desea firmemente facilitar la migracin temporal de un miembro de la familia o un amigo, puede pagar el impuesto en su nombre. Si uno de los objetivos sociales es ayudar a la gente pobre del continente, definitivamente hay mejores opciones que el per- mitir que un pequeo nmero de gente necesitada migre a Galpagos. El cobro de un impuesto a los residentes tempora- les fue propuesto en el borrador original de la Ley Especial. Las recaudaciones iban a invertirse en educacin y capacitacin. Sin embargo, esto no fue incluido en el borrador final. La creacin de un impuesto requiere la aprobacin del Congreso. Una opcin podra ser poner como requisito que los empleadores de residentes temporales contri- buyan con un monto de recursos equivalente al impuesto para capacitacin local o para un fondo de educacin. Esto permitira alcanzar un resulta- do muy parecido al sistema de impuesto, pero se- ra polticamente ms viable. Finalmente, ambos sistemas, el discrecional de entradas y el impuesto a los residentes temporales, afectan solamente la inmigracin y emigracin de los trabajadores temporales. Estos mecanismos no responden automticamente al crecimiento de la poblacin interna y no promueven ni facilitan la emigracin de los residentes permanentes. 7.4. PERMISOS DE RESIDENCIA TRANSFERIBLES A continuacin se describe las caractersticas de un sistema de permisos de residencia transferibles con sus beneficios y desventajas. Luego se discu- te la factibilidad poltica y prctica de utilizar al- gunos elementos de este sistema en Galpagos y MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 91 cmo esta propuesta puede ser introducida gra- dual o parcialmente. Un sistema de permisos de residencia transferi- bles fijar un lmite anual de residentes tempora- les y permanentes. ste puede ser revisado anual- mente tomando en cuenta el aumento natural de la poblacin o respondiendo a las crecientes deman- das ambientales. A diferencia del sistema de im- puesto, en el cual la decisin clave es la cuanta del impuesto, la decisin clave ahora es el nme- ro ptimo (techo) de residentes en Galpagos. Ca- da uno de los residentes permanentes recibir un permiso. Se podra fijar como requisito que los propietarios de permisos temporales deban pagar por ellos. Si el lmite es ms grande que el nme- ro de personas actualmente beneficiarias de per- misos temporales, o con estatus de residencia per- manente, los permisos sobrantes pueden ser ven- didos y la recaudacin puede ser usada para cual- quier propsito. Si el lmite ptimo est por deba- jo del nivel actual de permisos, el gobierno tendr que comprar algunos permisos y quienes vendan el permiso tendrn que salir de Galpagos. El propietario de cada uno de estos permisos ten- dr que ser rastreado con sumo cuidado. Cada re- sidente permanente tendra un permiso y cada re- sidente temporal tendra que obtener uno antes de entrar a Galpagos. El INGALApodra usar su ba- se de datos para el control. Una vez que la propiedad de cada permiso haya si- do establecida, cualquier persona que quiera en- trar necesitar encontrar a alguien para alquilar (transferencia temporal) o comprar (transferencia permanente) el permiso. Cada vez que entra un in- dividuo (residente temporal) alguien partir de Galpagos, de tal forma que la poblacin total se mantendra bajo control. Al igual que cuando se utiliza el impuesto, algunas limitaciones adiciona- les podran ser fijadas a los nuevos propietarios de los permisos para excluir a individuos no desea- dos en las islas. Una restriccin adicional podra ser el permitir que alguien obtenga la residencia permanente (por ejemplo, solo permitir que se compre permisos en lugar de alquilarlos), nica- mente si ha vivido en Galpagos por un cierto pe- rodo de tiempo. El requisito anterior podra crear ms cohesin social y hacer que los nuevos inmi- grantes sean socialmente ms aceptados. Las ven- tas y los alquileres de los permisos no deben regu- larse, simplemente se necesitara reportarse al IN- GALAy que se revise su legalidad antes de que la transferencia sea finiquitada. El permiso no estara transferido legalmente hasta que sea reportado, as la gente no podra entrar a Galpagos sin registrar previamente la transferencia del permiso. 7.4.1. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL SISTEMADE PERMISOS TRANSFERIBLES El sistema de permisos mantendra el objetivo del control de la migracin establecido bajo la Ley Especial, pero sera mucho ms flexible. Resolve- ra los problemas de escasez de trabajadores espe- cializados y el riesgo de segmentacin social ori- ginados por una poblacin esttica. Desalentara la inmigracin y promovera la emigracin, pero es un mecanismo por el cual quien realmente quie- ra inmigrar a Galpagos lo pueda hacer sin nece- sidad de cometer ilegalidades. Los empleadores estaran en capacidad de contra- tar a quienes realmente deseen y no tendran la ne- cesidad de ser parte de un proceso poltico, o de persuadir a los burcratas para que acepten sus so- licitudes de permisos temporales. El Gobierno no necesitara tener informacin sobre la escasez de poblacin especializada antes de tomar decisiones sobre qu tipo de gente y con qu destrezas se ne- cesita en Galpagos. Si el nmero total de permi- sos es el adecuado para mantener la capacidad del ambiente con el sistema de cuarentena y la protec- cin ambiental actuales, entonces cualquier perso- na que decida entrar a Galpagos deber comprar un permiso, enfrentndose al costo real de su deci- sin; por lo tanto, tomar la decisin correcta en trminos sociales sin subestimar los costos. Con este sistema la emigracin sera totalmente voluntaria. Todos los residentes permanentes ten- dran el derecho de vivir con sus descendientes en Galpagos. Si deciden partir al continente de mo- do temporal o definitivo- seran recompensados por la reduccin del impacto ambiental. Un grupo de gente que seguramente quisiera par- tir es el de los estudiantes y jvenes, por motivos de estudios y para desarrollar sus carreras en el continente. Ellos estaran facultados para alquilar sus permisos a quien quiera trabajar temporalmen- te en Galpagos mientras estn afuera. Esto brin- dara la posibilidad de disponer de recursos para MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 92 financiar experiencias de aprendizaje. Las perso- nas ms deseosas de transferir sus permisos son aquellas que tienen residencia permanente pero ya no viven en Galpagos. Esas personas solamente quieren mantener la opcin de volver. El pago que ellos podran recibir por vender sus permisos hara que valga la pena renunciar a esta opcin. El alquiler y la venta de permisos no reducirn signi- ficativamente la poblacin en el corto plazo, pues ninguno de estos grupos probablemente vive en Galpagos. Aquellos que no hayan vivido en Ga- lpagos podran transferir sus permisos a la gente que realmente desea vivir all. El sistema de permisos permitir cierto crecimien- to de la poblacin determinado por el lmite de permisos. Sera importante investigar cun gran- des son estos grupos de estudiantes y personas po- seedoras de permisos de residencia que no residen en Galpagos. Datos del INGALA sostienen que habra 2081 residentes permanentes viviendo en el continente y 47 en otros pases. Si el lmite ptimo de la poblacin es cercano a la poblacin que ac- tualmente vive en Galpagos, al introducir el sis- tema de permisos de residencia ser importante comprar algunos de los permisos para no permitir un crecimiento en la poblacin. Quienes viven en Galpagos pueden decidir emi- grar a largo plazo. Quienes estn ms dispuestos a partir son aquellos que poseen habilidades que no son particularmente demandadas en Galpagos; ellos pueden vender sus permisos para usarlos co- mo capital para establecerse en el continente. Fa- milias enteras podran movilizarse o se podra ge- nerar un proceso de emigracin a travs de gene- raciones, con jvenes que parten con el objetivo de encontrar oportunidades futuras ms amplias en el continente. Es probable que aquellas perso- nas con poco arraigo en Galpagos sean las que partan, como es el caso de los inmigrantes recin llegados. Al igual que con el sistema de impuestos, el siste- ma de permisos puede recaudar dinero que podr ser usado para muchos propsitos. Solamente ha- bra recaudacin cuando se vendan los permisos, si todos los permisos son distribuidos o vendidos en un inicio, se generar ingresos solamente en ese momento. Si el gobierno no vende todos los permisos excedentes (que no hayan sido asigna- dos a los residentes permanentes), los empleado- res que quieran emplear trabajadores temporales podran alquilar permisos al gobierno, que debe- ra fijar el monto del alquiler al mismo nivel al que se fijara el impuesto anual. Una de las desventajas del sistema de permisos de residencia transferibles es que fija un lmite expl- cito a la poblacin residente. Esto puede ser pol- ticamente complicado. Quienes enfrentarn las consecuencias de la poltica de crecimiento de la poblacin no deben, como resultado de ambige- dades e incertidumbres, esperar cosas diferentes de las que esta poltica realmente implica. Un segundo problema se origina cuando el merca- do de permisos no opera en forma correcta. Prime- ro, el proceso de transferencia es complejo y por eso mismo, difcil para los posibles compradores el encontrar posibles vendedores. El grado de complejidad puede ser evitado si se minimiza los controles del gobierno sobre el proceso (los trmi- tes) y si se pone a disposicin pblica un lugar electrnico o fsico donde la gente pueda anunciar su inters de comprar o vender los permisos. La gente puede anunciarse a travs de peridicos lo- cales, o usar un boletn oficial. Si algn grupo gana el control sobre el proceso de compra y alquiler de los permisos, se pudiese ejer- cer un control discrecional sobre quin vive en Galpagos. Si esto sucediera, ese grupo lograra que sus amigos y empleados obtengan permisos con mayor facilidad o a un menor costo, excluyen- do as a otros posibles interesados. Por ejemplo, grandes empresas pudiesen intentar que pequeos competidores no obtengan permisos. Si las empre- sas grandes simplemente pagan a los trabajadores temporales ms que los pequeos competidores, aquello no sera ningn problema. El problema aparece solamente si se utiliza esto como una es- trategia en contra de la competencia para perjudi- car deliberadamente a las pequeas empresas. Un problema particular aparecera el momento en que algn grupo sea presionado para vender sus permisos si no lo desea. Si el mercado es maneja- do en forma simple y todas las transacciones se transparentan, sera mucho ms difcil para cual- quiera manipular el mercado. El INGALA podra asegurar que las transacciones se realicen en for- ma abierta y que ambas partes realmente aprueben la transaccin. Es extremadamente importante que aquellos que venden los permisos lo hagan voluntariamente y MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 93 con consentimiento conocido. Necesitan entender que si venden el permiso renuncian al derecho de vivir en Galpagos para siempre. Si quisieran vol- ver tendran que comprar un permiso nuevo. Qui- nes deseen vender necesitan pensar en las implica- ciones de esta gran decisin para que no se arre- pientan ms tarde y protesten en contra del siste- ma. Actualmente, la gente de Galpagos no en- tiende claramente los privilegios asociados de ser un residente permanente y el valor que ese dere- cho puede tener en el futuro. Por eso mismo, pue- den renunciar a este derecho sin considerar sufi- cientemente la prdida que esto significa. Una cuestin legal crtica que est asociada al sis- tema de permisos de residencia transferibles es la renuncia obligatoria y definitiva a la residencia. Despus de haber vendido sus permisos esas per- sonas no tendrn derecho a reclamar su residencia de nuevo, si no han comprado otro permiso. Ade- ms estaran renunciando a la residencia de sus hi- jos, y quien les haya comprado el permiso estar ganando la residencia para los suyos. La posibili- dad de renunciar a la residencia no est reconoci- da en la Ley Especial, de modo que, antes de con- siderar la puesta en marcha de este sistema el go- bierno debe buscar el asesoramiento legal corres- pondiente y asegurarse si la renuncia a la residen- cia puede ser legalmente definitiva. Al igual que con el impuesto, algunos pueden ar- gumentar que la gente ms pobre y las pequeas compaas no van a estar en capacidad de pagar por los permisos. Debemos recordar que la gente de bajos ingresos que actualmente es residente permanente no se ver afectada por este mecanis- mo, por el contrario, ganar un activo valioso. Es cierto que los pobres pueden tener menos opcio- nes para inmigrar que los ricos. El mismo argu- mento ya expuesto, sobre si permitir la inmigra- cin de una pequea cantidad de pobres desde Ecuador continental a Galpagos es la mejor op- cin para ayudarlos, se aplica aqu tambin. Gal- pagos es un lugar especial en muchos sentidos, por lo tanto, es posible tener xito implementando una poltica que parece beneficiar solo a los ricos. En efecto, la Ley Especial ya crea bastantes privi- legios significativos a aquellos que tienen la suer- te de ser residentes permanentes. El valor de estos privilegios ser ms claro en el futuro. 7.5. SISTEMAS DE PERMISOS PARCIALES Se ha descrito un sistema de permisos que se apli- ca a residentes temporales y permanentes, en tan- to mecanismo nico para controlar la migracin. Puede que no sea posible implementar este meca- nismo en el corto plazo, pero hay varias opciones que pueden ser utilizadas para la transicin a este sistema. Una opcin es aplicar el sistema solamente a los residentes temporales. Los residentes permanentes no podrn renunciar a su residencia y no tendrn permisos para venderlos. Sin embargo, en lugar de tener un sistema discrecional para otorgar los per- misos temporales, el INGALA simplemente limi- tara el nmero de permisos cada ao y los vende- ra al mejor postor. Este sistema se podra ampliar para permitir que los residentes permanentes que temporalmente no viven en las islas puedan alqui- lar temporalmente sus permisos a quienes buscan ser residentes temporales. Esta modificacin no implicara que estas personas renuncien a su con- dicin de residencia permanente. La validez de los permisos puede ser evaluada cada ao, y seran usados nicamente mientras el residente perma- nente no viva en Galpagos. Otra opcin para la etapa de transicin sera em- pezar por permitir que los residentes permanentes vendan los permisos solamente al gobierno o a ONGs. Esto implicara que el total de la poblacin permitida se reduzca cada vez que un permiso es vendido, lo que puede llevar a la percepcin de que este sistema tiene como objetivo simplemente reducir la poblacin local. Sin embargo, si existe la posibilidad de que la gente compre su entra- da a Galpagos este sistema le resolvera la duda. En lugar de introducir todo el sistema en un mo- mento dado, sera mejor permitir cierta cantidad de intercambios de residencias permanentes, en donde una persona renuncia a su residencia y otra la obtiene, a fin de demostrar cmo podra funcio- nar el nuevo sistema y cmo ambas partes intere- sadas podran beneficiarse. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 94 7.6. LAS PRESIONES CREADAS POR LOS SUBSIDIOS La dificultad de reducir los subsidios se debe a los grandes beneficios que este mecanismo propor- ciona a los residentes permanentes, quienes pue- den dar o restringir el apoyo a polticas necesarias para la proteccin de Galpagos. Los subsidios, adems, facilitan el reclutamiento de mano de obra capacitada y permiten que los servicios bsi- cos sean ms baratos, lo que aumenta la calidad de vida de todos los residentes de Galpagos. Este mecanismo es equitativo ya que muchos de los be- neficiarios no tendran acceso a estos servicios en otras circunstancias. Sin embargo, la mayora de indicadores sugieren que los habitantes de Gal- pagos tienen un nivel de vida ms alto en compa- racin con los pobladores del Ecuador continental. Los subsidios causan un impacto ambiental signi- ficativo. Es necesario ver con claridad cmo los subsidios causan ese impacto para entender mejor cules subsidios y qu aspectos de los mismos son los ms perjudiciales. Si se reduce unos cuantos subsidios o se cambia su forma para mitigar el perjuicio de manera significativa, sera posible mantener muchos de los beneficios para los resi- dentes permanentes y, al mismo tiempo, alcanzar los objetivos ambientales. Los subsidios causan impactos en dos sentidos: primero, incentivan la migracin excesiva hacia las islas. Segundo, condicionan comportamientos directamente perjudiciales. Los subsidios ms im- portantes en Galpagos son para el transporte, la energa (electricidad y combustible) y los servi- cios pblicos, que seran menos perjudiciales si se pagaran localmente, o si recibieran el mismo tipo de financiamiento que en el continente. El efecto de los subsidios en las presiones migra- torias depende de su valor para los posibles nue- vos residentes. El efecto de los subsidios en la mi- gracin opera a travs de sus efectos sobre los in- dividuos que estn en el momento de decidir si in- migrar a Galpagos o emigrar de las islas. Esas personas sern afectadas por cualquier cambio de poltica de subsidios. Debido a que la Ley est en vigencia, los nuevos residentes que decidan entrar a Galpagos en respuesta a los subsidios sern principalmente residentes temporales. Los resi- dentes permanentes no alterarn su decisin de te- ner hijos, ni cambiarn sus patrones de matrimo- nio debido a los subsidios. Sin embargo, los sub- sidios afectarn los incentivos de los residentes permanentes para emigrar de Galpagos. Desde la aprobacin de la Ley Especial en 1998, los residentes temporales que ingresan legalmen- te son principalmente individuos altamente capa- citados, quienes, en general, tendrn mayores in- gresos, viajarn ms entre el continente y las is- las, usarn ms cantidades de energa y valorarn ms la educacin y los servicios de salud por lo que, probablemente, estimarn ms los subsidios actuales. En cambio, el tipo de residentes perma- nentes que tienen ms probabilidad de emigrar son los jvenes estudiantes, quienes se benefician significativamente de los subsidios actuales. Por lo tanto, el nivel actual y la forma de los subsidios pueden tener efectos significativos en la migra- cin legal. Se podra argumentar que gente con facilidad de desplazamiento, educada y especializada es exac- tamente la que necesita Galpagos, por lo que es importante que los subsidios atraigan y retengan a ese tipo de personas. Sin embargo, si Galpagos necesita a esas personas, los empleadores pueden ofrecerles salarios ms elevados para que com- pensen los efectos de la reduccin de subsidios. Estos salarios se concentrarn en quienes los em- pleadores quieran contratar en lugar de afectar a toda la poblacin de Galpagos. Los residentes temporales no se vern beneficia- dos de los subsidios para viajar y debido a que pertenecen generalmente a los estratos ms po- bres, consumirn menos energa y valorarn me- nos la educacin. Los subsidios afectarn sus oportunidades de trabajo, pero al parecer en me- nor magnitud. Los subsidios pueden tener adems efectos direc- tos y muchas veces perversos sobre el comporta- miento de consumo de todos los residentes. Los subsidios al transporte incentivan la movilidad, lo que incrementa el riesgo de introduccin de espe- cies ajenas a los ecosistemas de Galpagos. Los subsidios al combustible y la electricidad estimu- lan un uso mayor de esos insumos y aumentan el riesgo de derrames. Adems, incentivan ms pes- ca, actividad que consume energa, y ms trans- porte entre las islas para turismo y otros propsi- tos. La sobreexplotacin de la pesca implica que MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 95 cualquier aumento de esa actividad cause directa- mente un problema ambiental. El transporte entre islas es particularmente daino por la transferen- cia de especies. En contraste, los subsidios a la educacin y salud pueden ser desiguales e inefi- cientes, pero no inducen directamente a activida- des que perjudican el ambiente. Como se explic en la seccin 5.2, los subsidios estn controlados por diferentes instituciones, la mayora por agencias del gobierno central. Algu- nos estn especificados en la Ley Especial, de tal forma que es ms difcil cambiarlos. Por lo tanto, reducir o reorientar los subsidios probablemente requerir una intervencin poltica centralizada. Los gobiernos locales tienen algn control sobre el uso de sus recursos para servicios pblicos, por lo tanto, tienen una capacidad limitada para reo- rientarlos. Los recursos provenientes de ONGs para activida- des en Galpagos tambin pueden tener efectos negativos en la migracin. Si estos son utilizados directamente para el mejoramiento ambiental, el efecto neto ciertamente es positivo. Pero si son orientados a mejoras sociales, hay que cuestionar- se si sus beneficios directos en la sociedad no se- rn contrarrestados por los impactos ambientales indirectos a causa de las presiones migratorias que generan. 7.7. POLTICA DE REDUCCIN DE SUBSIDIOS La reduccin de subsidios disminuir la inmigra- cin, de modo que ejercer el control migratorio se- r ms fcil. Un sistema de permisos reflejara a travs del precio del mismo, el valor de los subsi- dios; la implementacin de un impuesto podra tambin reflejar este valor. Si los subsidios se re- ducen, los precios de los permisos o del impuesto podran tambin reducirse. Esto hara que estos sistemas reduzcan fcilmente los incentivos que distorsionan los sistemas o controlan el mercado de permisos. An cuando se redujera solamente los subsidios de los residentes temporales, esto podra tener efectos significativos sobre la migracin legal e ilegal, ya que los residentes temporales son los que ms varan su conducta ante la calidad de v i- da de Galpagos. Una de las ventajas sera que no se perdera el apoyo de los residentes permanentes. Reducir los subsidios para los residentes tempora- les se podra hacer solamente afectando los subsi- dios de transporte. Sera difcil tener diferentes pre- cios para el consumo de la electricidad y el com- bustible, y casi imposible ofrecer diferentes niveles de servicios pblicos. Una excepcin son los pro- gramas de capacitacin especial o becas para la educacin superior, a los que no aplican actualmen- te los residentes temporales. Aunque sea tcnica- mente posible, esto causara fricciones sociales. En teora, cualquier subsidio podra ser reducido o eliminado, lo que reducira todos los incentivos de los residentes a viajar frecuentemente al continen- te, o consumir combustible de modo excesivo. Respecto al combustible, un paso intermedio po- dra ser bajar gradualmente la provisin de com- bustible a travs de Petrocomercial a las operado- ras extranjeras de turismo. Esto impactara en la reduccin del consumo de combustible y en las presiones migratorias, sin causar un impacto di- recto en los residentes de Galpagos. La mayora de los consumidores del continente compran com- bustible a travs de compaas privadas (Texaco, Shell, entre otras). Al remplazar a Petrocomercial con compaas privadas se removera los subsi- dios y se dara lugar a un proceso ms transparen- te. Puede que esto en un principio no sea lucrativo para las compaas distribuidoras de gasolina de- bido al tamao limitado del mercado de Galpa- gos, especialmente si en el perodo de transicin Petrocomercial todava opera, pero puede haber incentivos para formar parte de un proyecto am- bientalmente beneficioso. Este proceso podra ser combinado con un desplazamiento hacia el mane- jo y transporte de combustibles de forma ms se- gura y sostenible, como parte de una estrategia de energa ms amplia. Alternativamente, Petroco- mercial podra simplemente aumentar sus precios para reflejar los costos de transporte y el riesgo ambiental relacionado con la provisin de com- bustible a Galpagos. Reducir el subsidio del diesel al proveedor de electricidad de Galpagos a travs de un aumento directo del precio o forzndole a comprar combus- tible a los proveedores privados, aumentara los precios locales de la electricidad y reducira su de- manda. Reducir el subsidio directo a la electrici- dad tendra el mismo efecto. Ambas medidas baja- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 96 ran el consumo del diesel, lo que implica no solo un impacto ambiental directo sino, adems, una reduccin en las presiones migratorias. Aunque la reduccin de subsidios es tericamente la manera ms eficiente de bajar las distorsiones ambientales ms perjudiciales, la medida tambin reducira directamente los niveles de vida de los residentes de Galpagos. Por lo tanto, se debe lle- var a cabo estas medidas en forma lenta y hay que tomar en cuenta que este proceso ser limitado por factores polticos. Por esto se considera a conti- nuacin la posibilidad de reorientar los subsidios de modo que el nivel de vida de la mayora de la gente se mantenga, pero los efectos perjudiciales al ambiente se reduzcan. 7.8. POLTICA DE REORIENTACIN DE SUBSIDIOS Reorientar los subsidios a productos que benefi- cian principalmente a familias de altos recursos que se movilizan fcilmente, mas no a familias pobres con poca movilidad, reducira la migracin neta. El subsidio a la educacin bsica en lugar de la educacin superior tendra como objetivo hoga- res ms pobres que acceden menos a la educacin superior. Aumentar la calidad de los servicios de salud bsica, hacindoles accesibles a todos los re- sidentes, en lugar de aumentar la calidad de un sis- tema de salud ms especializado que sera utiliza- do principalmente por familias de altos ingresos, podra provocar menos migracin que los subsi- dios actuales. Estos cambios en el uso de los sub- sidios podran incentivar la inmigracin ilegal que tiende a involucrar a individuos de bajos recursos. El beneficio de esta poltica dependera de la cali- dad general de los controles migratorios. La reorientacin de los subsidios desde activida- des directamente perjudiciales al ambiente hacia otras con beneficios sociales, aunque aumentara las presiones migratorias, reducira el impacto de los subsidios. Por ejemplo, reducir los subsidios al transporte (viajes) y uso de combustibles, aumen- tando el gasto en educacin, suministros sustenta- bles de agua, alcantarillado, caminos o salud, pro- vocara una gran mejora social y ambiental. Reo- rientar los subsidios hacia actividades ambiental- mente beneficiosas como la cuarentena, la educa- cin ambiental y la rehabilitacin del hbitat trae- ra, adems, beneficios a largo plazo para la eco- noma local en general y, por lo tanto, para los re- sidentes permanentes; pero los efectos seran mu- cho ms indirectos, lo que significara menos apo- yo popular al sistema. Sin embargo, dado que los subsidios son princi- palmente controlados por entidades especficas del gobierno, generalmente ser difcil o imposi- ble reorientar los subsidios desde una actividad hacia otra totalmente diferente, an dentro de una misma organizacin. Sin embargo, algunos cam- bios en los subsidios podran ser valiosos. Por ejemplo, si el propsito del subsidio al transpor- te es facilitar el acceso de los residentes a los viajes esenciales al continente, esto se podra lograr con un menor impacto ambiental si el nmero de vuelos subsidiados fuese limitado. En estos momentos, los beneficios se los llevan aquellos residentes que via- jan frecuentemente al continente y retornan a las is- las. Esta no fue la intencin de la poltica de subsi- dios al transporte. Los vuelos subsidiados podran limitarse a uno anual por residente, no transferible, con vuelos gratis para emergencias mdicas certifi- cadas por un doctor. Si esto fuera una poltica de reorientacin en lugar de una poltica de reduccin de los subsidios al transporte, el financiamiento glo- bal podra ser mantenido. Esto podra alcanzar el objetivo original sin necesidad de subsidiar a los viajeros frecuentes, y sin hacer de Galpagos un destino excesivamente atractivo para los individuos educados que tienen fcil movilidad y quieren mi- g r a r. Otra posibilidad para la reorientacin de los subsi- dios involucra al sector elctrico. Uno de los subsi- dios para la electricidad proviene del Fondo de Elec- trificacin Rural y Urbano Marginal, FERUM. A c- tualmente, el precio al consumidor de la electricidad es significativamente ms bajo que el costo de pro- duccin y el FERUM cubre la diferencia. El Fondo tiene otro programa para la construccin de sistemas de energa renovable o no convencional. El subsidio actual podra ser reorientado a fin de que en Galpa- gos se reduzca la dependencia del diesel. El precio al consumidor podra quedarse en un nivel bajo, o se podra aumentar al nivel del costo real, pero en cada caso el efecto ambiental del subsidio sera reducido. Mientras el diesel sea subsidiado ser difcil compe- tir con cualquier otra opcin de energa renovable. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 97 7.9. REDUCCIN DE LAS PRESIONES DE LA MIGRACIN En esta seccin se incluye polticas para evitar los problemas originados por la regulacin inadecua- da de la actividad econmica. Las mejoras a la re- gulacin de la actividad econmica son comple- mentarias a las polticas que incrementan los con- troles a la migracin y aquellas que reducen o reo- rientan los subsidios. Si las actividades econmi- cas pueden ser reguladas de forma tal que impon- gan menos externalidades ambientales, Galpagos ser capaz de sostener ms actividad econmica y una poblacin ms grande. Mejores regulaciones incentivan a la gente adecuada a realizar las acti- vidades adecuadas en forma adecuada. Mejores regulaciones pueden reducir las presiones migra- torias. Una forma importante de regulacin que empieza a ser implementada en Galpagos es la regulacin al uso de la tierra. Actualmente hay poco control del desarrollo comercial y residencial a travs de un nuevo proceso de planificacin regional coor- dinado por el INGALA. Las decisiones y los avances deben tomar en cuenta los impactos am- bientales directos e indirectos que no estn cubier- tos por otras formas de regulacin. Deben tomar en cuenta, adems, las presiones de la infraestruc- tura local. Las restricciones en el desarrollo urba- no son una estrategia efectiva para restringir la ac- tividad en general. Si existen otras formas de res- tringir esa actividad -por ejemplo limitaciones al nmero de turistas o a la poblacin total-, la plani- ficacin regional debera concentrarse en la loca- lizacin y el tipo de turismo, as como en el desa- rrollo residencial, en lugar de usar la planificacin para duplicar los controles del nivel de actividad. Las estrategias reguladoras generalmente son ms eficientes en funcin de objetivos especficos. Un aspecto importante en la regulacin del uso de la tierra en Galpagos es la necesidad de proteger los lmites del rea del Parque Nacional. Con el crecimiento de la poblacin y la economa, esos l- mites estarn bajo presin creciente. Actualmente existe poca tierra sin ocupar alrededor de las ciu- dades ms importantes: Puerto Ayora y Puerto Ba- querizo. Los procesos para tomar decisiones obje- tivas sobre nuevos avances que eviten impactos ambientales necesitan ser fuertemente promovi- dos antes de que las presiones polticas fuercen decisiones en funcin del beneficio comercial. El desarrollo de la tierra es costoso y difcil de rever- tir. Acontinuacin, el estudio se centra en las dos ac- tividades econmicas fundamentales en la econo- ma de Galpagos, que tienen impactos significa- tivos, directos e indirectos: el turismo y la pesca. Con esas polticas se busca minimizar el impacto ambiental de estas actividades y maximizar su be- neficio. 7.10.IMPACTOS DEL TURISMO Si se pudiera calcular el costo ambiental de todas las actividades tursticas y hacer que los turistas y operadores lo absorban, no se necesitara de po- lticas adicionales. Esas personas tomaran buenas decisiones para maximizar su beneficio econmi- co y minimizar el costo ambiental que imponen sus visitas. Esos costos son difciles de calcular, como difcil es relacionarlos directamente con los daos o riesgos de cada actividad. Para afrontar esas dificultades, las polticas existentes cobran impuestos a una parte de estos costos, haciendo mediciones que aproximan los perjuicios y el ries- go, en funcin de los das de visita. En muchas situaciones no se puede medir o impo- ner los costos y se necesita tomar medidas ms bien preventivas. Por ejemplo, no se puede obser- var con exactitud el cuidado para prevenir las transferencias de especies mientras los botes turs- ticos viajan entre las islas. En cualquier caso, no se conoce cmo relacionar el cuidado para reducir los riesgos de estas transferencias y el costo am- biental del aumento de las mismas. En otros casos, si el impacto potencial no es probable pero es muy grande si ocurre, disuadir al pago de multas no se- r efectivo, porque el sistema no es capaz de for- zar a que los operadores paguen una multa por el dao causado. La prevencin directa puede incluir restricciones en la actividad o la reduccin de im- pactos de diferentes actividades. Para maximizar las ganancias del turismo y al mismo tiempo proteger el ambiente se necesita to- mar tres medidas: incentivar a los turistas y a los operadores para que internalicen los costos am- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 98 bientales que imponen y de este modo cambiar su comportamiento para que minimicen esos costos; controlar directamente su comportamiento para li- mitar los impactos; y por ltimo, cuando los im- pactos ambientales por turista se hayan reducido hasta un punto razonable, limitar el monto total de turistas. Con el fin de ganar el apoyo local y aumentar los beneficios del turismo en el Ecuador, las polticas deberan considerar en qu medida los ecuatoria- nos captan las ganancias del turismo. Si se incen- tiva y facilita el empleo de residentes permanentes como trabajadores del sector turstico (un elemen- to clave para captar los beneficios), tambin se re- ducen las presiones de traer ms residentes tempo- rales para resolver las necesidades de este sector. 7. 10.1.INTERNALIZACIN DE LOS COSTOS AMBIENTALES DEL TURISMO En cierta medida, los turistas pagan una parte del costo ambiental que imponen sus visitas a las is- las, en el momento que cancelan el tributo de en- trada al Parque Nacional Galpagos. Adems, los operadores tursticos pagan tarifas basadas en el nmero de das de los pasajeros de sus botes. Sin embargo, cabe hacerse estos cuestionamientos: reflejan esas tarifas el impacto ambiental?, res- ponden esas tarifas a los diferentes niveles de im- pacto que dependen del tiempo de estada y de las actividades realizadas?, cumplen esa funcin las tarifas usadas para prevenir y moderar el impacto ambiental? Actualmente las tarifas son usadas para una gran variedad de propsitos, por lo que la ltima pre- gunta es difcil de responder. An si las tarifas fue- ran efectivas, es probable que los turistas causen algn impacto que no podr ser corregido mien- tras otras reas ciertamente mejoraran. Por lo tan- to, es difcil calcular si el impacto y esos ingresos econmicos son equivalentes. Por ejemplo, los tu- ristas podran causar la introduccin de nuevas es- pecies y financiar programas efectivos de repro- duccin cautiva para proteger y aumentar la po- blacin de tortugas en la isla Espaola. La eficiencia no requiere que los pagos recolecta- dos sean gastados en reparar el impacto. Estos in- centivarn a la gente para que tome decisiones de tal modo que no causen impactos por los cuales no estaran dispuestos a pagar. La ganancia para los turistas excede el impacto ambiental. El uso de los fondos es una decisin entre el bienestar de los ecuatorianos (gasto en educacin y salud) o el be- neficio de proteger el ambiente (gasto en cuaren- tena y reproduccin cautiva). La tarifa por turista de ingreso al Parque Nacional Galpagos no depende del tiempo de estada. Tampoco vara entre quienes se involucran en el turismo con base local, que tiene mayor impacto en trminos ambientales, y aquellos que hacen tour de crucero. Las tarifas de ingreso deberan ser regularmente revisadas para calcular si reflejan los impactos ambientales del turismo. El monto fijado debe ser ms alto que el costo del impacto a fin de recolec- tar ingresos adicionales para el Ecuador. Esto po- dra llevar a la sobreproteccin del ambiente, pero si los turistas extranjeros estn extremadamente interesados en visitar Galpagos, su nmero no cambiar demasiado no obstante las tarifas ms al- tas. El gobierno podra recolectar fcilmente ms ingresos provenientes de los turistas. En contras- te, la tarifa no debera ser menor que el impacto causado, pues en ese caso el Ecuador perdera, pues los turistas degradan el activo representado por el patrimonio ambiental. Particularmente en el caso de Galpagos, el beneficio econmico direc- to sale en gran medida fuera de Ecuador. Uno de los problemas de la estrategia de cobro de tarifas como instrumento para la proteccin am- biental es que no resuelve las situaciones en las cuales la actividad puede causar grandes impactos si no se toman los cuidados necesarios. Si un ope- rador turstico es descuidado y permite impactos considerables por parte de los turistas, debera ser multado a fin de disuadir a otros a no practicar ese comportamiento. Desgraciadamente, si el impacto es grande ser imposible imponer la multa corres- pondiente. En ese caso, los jueces limitarn la multa por razones polticas, o la compaa se de- clarar en bancarrota y no pagar. Si esto pasa, otros operadores no sern disuadidos a no causar impactos ambientales similares. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 99 Una forma de minimizar el riesgo es requerir que los operadores tursticos firmen un bono antes de que empiecen su actividad, de un monto tal que sea suficiente para cubrir la mayor parte del im- pacto que pudieran causar. As no habra proble- mas con el pago del bono en el caso que el opera- dor sea descuidado y provoque grandes impactos. En ese caso el gobierno ya recaud el dinero, por lo tanto no tiene que extraerlo posteriormente al impacto ambiental. El operador turstico no nece- sita pagar el dinero de la garanta por s mismo pa- ra pagar el bono, pues esto podra excluir a mu- chos operadores pequeos. Estos podran lograr que una compaa aseguradora provea una garan- ta en su nombre y pagar la prima anual a la ase- guradora. As la compaa aseguradora manten- dra un control sobre el operador para minimizar el riesgo. Por lo tanto, las tarifas a los turistas y los operado- res deben ser calculadas y niveladas de modo su- ficiente. Podra haber una ganancia neta si se dife- rencian las tarifas segn las probabilidades del im- pacto ambiental. Requerir que los dueos de per- misos tursticos emitan bonos ambientales incen- tivara a los operadores a prevenir accidentes que causen grandes impactos ambientales. 7.10.2. CONTROL DIRECTOA OPERADORES YTURISTAS Las tarifas tienen un efecto limitado pues son im- puestas en funcin de medidas simples, tales co- mo el nmero de turistas y de das de visita en las islas, y posiblemente en relacin con la naturaleza general de la actividad que van a realizar. Los tu- ristas y los operadores no pueden ser diferencia- dos con al nivel de cuidado que tienen para evitar impactos ambientales. An si no fuera tan difcil diferenciar las tarifas de cobro, no es fcil obser- var el nivel de cuidado de los visitantes respecto del ambiente natural de las islas. Adems, los ope- radores tursticos podran desconocer las medidas para evitar los impactos ambientales. Por lo expuesto, las polticas de control directo son muy importantes a la hora de complementar el mecanismo de tarifas. Primero, pueden evitar grandes impactos por decisiones tales como nue- vos desarrollos urbanos. La planificacin regional es una herramienta importante para esto. Para cualquier decisin de gran magnitud, los gobier- nos locales (municipios) y el Parque Nacional de- beran hacer una valoracin del costo local, en tr- minos ambientales y de infraestructura, y compa- rarlo con los beneficios. Los contratistas de cons- trucciones deberan ser incentivados a desarrollar propuestas tecnolgicas alternativas que represen- ten menos costos en lugar de enfrentar solamente el dilema de construir o no construir. Esto permi- tira soluciones con compromisos y una reduccin de conflictos. En Galpagos se sostiene que el turismo maneja- do con base local tiene mayor impacto que las grandes operaciones tursticas manejadas desde afuera. Esto podra solucionarse a travs de reque- rimientos ms formales sobre el uso de guas loca- les, y el fortalecimiento de los controles a las acti- vidades tursticas en los pueblos. La capacitacin de la gente local involucrada en la actividad turs- tica ayudar a minimizar el impacto de sus activi- dades, al igual que mejorar la calidad de la ofer- ta turstica. Por ejemplo, las operaciones locales de buceo y tour de baha son poco controladas en el presente y los guas no tienen un nivel suficien- te de conocimientos como sera lo adecuado. De otra parte, actividades que involucran el uso de animales que pueden propagar semillas tales co- mo los paseos a caballo por las partes altas de al- gunas islas, pueden ser particularmente dainas al ambiente, de modo que deben ser restringidas, si no erradicadas. En general, todos los esfuerzos para organizar los itinerarios tursticos a fin de minimizar los riesgos de transportar y diseminar especies introducidas, reduciran el impacto ambiental por turista, as co- mo el presionar a los operadores para que cuiden que los turistas no propaguen especies entre las is- las y eviten actividades extractivas. Monitorear las formas de transporte utilizadas para reducir el riesgo de transmisin de especies, por ejemplo usando aviones en lugar de fibras para la movili- zacin entre islas, ser de gran valor. Por ltimo, el costo del transporte debera reflejar el riesgo ambiental que impone. Una forma de promover esto es evitar el desarrollo de aeropuertos grandes en otras islas del archipilago, para que los vuelos estn restringidos. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 100 7.10.3. RESTRICCIONES ALTURISMO Si bien una combinacin adecuada entre tarifas y controles directos puede minimizar el impacto del turismo en el ambiente, elevara al mismo tiempo el costo de operacin, y reducira automticamen- te el nmero total de visitantes. Imponerse un te- cho de visitantes es til si otras formas de control no son efectivas. Puede ser particularmente til cuando el ambiente tiene una capacidad de carga en un nivel razonable, pero es particularmente sensible a aumentos del nmero de turistas sobre ese nivel de tolerancia. Una restriccin puede mantener los lmites debajo de la capacidad de carga. Si se aplica un techo al nmero de visitantes, ste debe ser flexible, pues hay que evitar el uso de esa medida para proteger a ciertas operadoras. Ya existen algunas restricciones en Galpagos, por ejemplo, el gobierno limita el nmero de vuelos a Baltra y no hay ms viajes provenientes del conti- nente excepto los que arriban a Baltra y Puerto Baquerizo. El nmero total de turistas est limita- do indirectamente mediante el control del nmero de embarcaciones de turismo. Una opcin sera congelar el nmero de embarcaciones (o aumen- tarlo en forma lenta) hasta asegurarse que el im- pacto ambiental del turismo est bajo control. Es- to podra crear cierto proteccionismo, pues nuevos operadores tursticos podran quedarse sin la posi- bilidad de operar embarcaciones. Congelar la acti- vidad turstica no permitir que las diversas expe- riencias tursticas se amolden para brindar mejo- res paquetes al visitante. Dado que el techo del tu- rismo ser limitado (directamente o a travs de costos ms altos por las tarifas y controles), es cr- tico enfocar al turismo como una actividad con oportunidades nicas, que son de gran beneficio para los operadores y todo el Ecuador. Es improbable que Galpagos vaya a competir en el mercado turstico de mar, sol y arena, pues es- t demasiado alejado y el costo ambiental lo hace poco rentable. Muchos lugares del mundo pueden ofrecer este tipo de turismo, de modo que el mer- cado tiende a saturarse y el precio que los turistas estn dispuestos a pagar es menor. Sin embargo, Galpagos podra vincularse con opciones tursti- cas de mar, sol y arena en el continente, para brin- darles una experiencia combinada con ecoturismo, si eso es lo que desean los turistas. Galpagos cautiva con su geografa turstica inusual atrada por sus experiencias nicas y el contacto directo con la naturaleza. Concertarse en sus ventajas comparativas podra ser ms rentable. 7.10.4. TRANSFERENCIADE LOS DERECHOS DE TURISMO Una forma de limitar el nmero total de turistas que visitan Galpagos a fin de permitir flexibili- dad en el desempeo de los operadores, brindar servicios de calidad y dar flexibilidad al tipo de experiencias tursticas que se ofrecen, es imple- mentar un sistema de derechos de turismo transfe- ribles. La base para esto ya existe bajo el sistema de cupos otorgado por el Parque Nacional. A con- tinuacin se discute de modo breve cmo el siste- ma existente podra ser extendido y cules seran sus ventajas. Cualquier sistema de derechos transferibles debe definir la cuota que ser tranzada, asignar clara- mente la propiedad y establecer un sistema de in- tercambio de las mismas. Actualmente las cuotas estn definidas en Galpagos en trminos de das del turista en las islas. Esto podra expandirse de tal forma que la cuota implique el derecho del pa- sajero a das de visita y la responsabilidad de cum- plir normas ambientales definidas. Si estas no son cumplidas, la cuota podra ser revocada. El Parque Nacional puede asegurarse que se apliquen las normas ambientales mediante controles, o cuando las nuevas cuotas sean asignadas o vendidas, quie- nes desean conseguirlas podran proponer sus pro- pias normas y mejores ideas para la proteccin y remediacin ambiental. Estas normas podran ser tomadas en cuenta en los procesos de concurso pa- ra la asignacin de cupos. Este tipo de proceso fue usado efectivamente para controlar la contaminacin de los autobuses de transporte masivo en el centro de Santiago de Chi- le. Las rutas en el centro de la ciudad estaban limi- tadas y los concursos para operar en esa rea fue- ron definidos en funcin de precios y del plan de manejo ambiental. La propiedad de las cuotas das/pasajero es actual- mente asignada a travs de un proceso por el cual los operadores nuevos o quienes quieren expandir su actividad deben obtener nuevos cupos. En un sistema de transferencias, los concesionarios tienen MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 101 su cuota asegurada por un perodo de tiempo fijo, aunque se les puede obligar gradualmente a cum- plir normas ambientales ms rigurosas. En este ca- so, cuando el Parque pone a disposicin nuevas cuotas, o cuando las cuotas existentes se renuevan, estas pueden ser concesionadas a un precio ms alto, balancendole al sistema con consideracio- nes ambientales. Cuando las cuotas son limitadas aumentan su valor. En este caso, los operadores estn dispuestos a comprarlas porque sus negocios son ms rentables con un nmero limitado de tu- ristas que pagaran ms por la reduccin de la oferta. Si el Parque Nacional vendiera cuotas, los ingresos podran ser usados para financiar activi- dades de conservacin, o en general para brindar beneficios a los ciudadanos de Galpagos y a los ecuatorianos en general. Los beneficios de una mejor regulacin seran captados por el Ecuador y no por compaas operadoras extranjeras. Alternativamente, las cuotas podran ser coloca- das en forma discrecional. Una desventaja del sis- tema de cuotas cuando son escasas es que son ms valiosas y ello incentiva a los operadores a usar su influencia poltica para obtenerlas. Los grandes operadores podran ser capaces de usar el sistema para excluir a los pequeos. Un sistema discrecio- nal es fcil de operar sin manipulacin cuando las cuotas no son valiosas, pero es difcil de manejar- lo cuando las cuotas son limitadas. La cuota puede ser vendida en perpetuidad o por un perodo de tiempo limitado. El beneficio clave de colocarlas en perpetuidad es que los operadores pueden hacer inversiones seguras con la certeza de que continuarn operando. La desventaja es que muy pocas cuotas sern intercambiadas y podra ser difcil comprarlas para los nuevos operadores tursticos. Adems, si la cuota es vendida inicial- mente a un precio muy bajo, la poblacin local po- dra recibir pocos beneficios. La colocacin de cuotas por 20 30 aos, si se realiza en forma ro- tativa con cierta cantidad de cuotas caducando en pequeos intervalos de tiempo, podra ser una buena opcin. Los operadores tursticos necesita- ran remplazar una parte de su cuota peridica- mente. Esto les forzara a valorar de nuevo y ge- neraran un mercado activo. Un sistema de cuotas permite controlar efectiva- mente el nmero de turistas, puede combinarse con incentivos para mejorar el desempeo am- biental y al mismo tiempo, permite flexibilidad en el sector turstico. Si los operadores tienen que pa- gar por el derecho de dar servicios a los turistas, deben encontrar formas de mejorar la calidad del servicio que proveen. Adems, tienen que adaptar sus paquetes para atraer a aquellos turistas que es- tn dispuestos a pagar ms. Esto podra provocar que el servicio se concentre ms que todo en turis- tas de altos ingresos con intereses ecolgicos y, por lo tanto, que se ofrezca tours ms largos con mayor participacin de especialistas en Biologa u otras ciencias. Este sistema tambin podra llevar al desarrollo de tours ms cortos, donde cada tu- rista pague ms por da por una intensa experien- cia de ecoturismo. El sector podra evolucionar para distinguir los servicios tursticos que sean mejor valorados y ms importantes para el opera- dor turstico y el Ecuador en general. En todas las decisiones que se tome el impacto ambiental sera considerado a travs de controles directos, tarifas y condiciones ambientales que se ofrecen cuando se compite por cuotas. El sistema existente de cuotas das/pasajero podra ser adaptado de forma relativamente fcil para brindar un sistema ms flexible que adems ofrez- ca mayor ganancia a los operadores ecuatorianos. Podra hacerse gradualmente para minimizar los trastornos y la oposicin poltica por parte de cier- tos operadores locales y extranjeros. 7.10.5. UN TURISMO GENERADOR DE MS BENEFICIOS LOCALES No es suficiente que el turismo sea bien regulado para controlar el impacto ambiental y maximizar su beneficio. Ecuador es un pas relativamente po- bre y es importante que su poblacin se beneficie del uso de sus valiosos recursos naturales. Ade- ms, el turismo efectivo y la regulacin migratoria requieren apoyo local de los residentes. stos apo- yarn ms una regulacin estricta si pueden perci- bir sus beneficios. Una cuestin clave es la capacitacin a los habi- tantes locales y la provisin de oportunidades de empleo para ellos en el turismo. Si la capacitacin es ms efectiva cuando es impartida directamente en el trabajo, que cuando se la imparte a travs de cursos, los operadores tursticos podran ser emu- lados a emplear y capacitar cierto porcentaje de personas ecuatorianas, y si la regulacin migrato- ria es inflexible, a emplear y capacitar un porcen- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 102 taje de residentes permanentes de Galpagos. Si se implementan controles migratorios ms flexibles (como los que se discuten en la seccin 7.1), los fondos obtenidos a travs de impuestos o pagos por permisos de residencia podran ser parcial- mente orientados a la capacitacin local. La capacitacin bsica requerida es en ciencias biolgicas y ecologa, idiomas y servicios, donde lo ms difcil es definir las capacidades que se ne- cesita para trabajar con turistas de pases desarro- llados, que por lo general tienen altas expectativas sobre el nivel del servicio. Las capacidades inter- personales que se requieren solamente podran ser alcanzadas a travs del contacto extensivo con tu- ristas y otros extranjeros, pues la cuestin es de orden cultural. Obligar a los operadores tursticos a emplear un gran nmero de locales probablemente reducir la calidad del servicio turstico a corto plazo pues los habitantes locales no poseen las habilidades y co- nocimientos necesarios. Por lo tanto, la capacita- cin es una estrategia de largo plazo y cualquier diseo de polticas para incentivarla debe tomar en cuenta los beneficios de la calidad y la contribu- cin econmica del turismo. Esta es una cuestin que el turismo de Galpagos enfrenta actualmen- te, ya que la Ley Especial determina que pueden postular a nuevos guas naturalistas nicamente los residentes permanentes en las islas. Apesar de algunos programas recientes de capacitacin, aho- ra existen pocos guas locales de calidad y con ex- periencia, problema que no se resolver de la no- che a la maana. El segundo aspecto a considerar es asegurarse que el mercado de operadores de turismo y las nuevas oportunidades de negocios estn abiertos a los ecuatorianos. Las barreras administrativas que perjudican a los operadores ecuatorianos deben ser investigadas de modo profundo. Se podra buscar soluciones si hay fallas en los mercados de capital que hacen difcil que los operadores loca- les de calidad obtengan crditos. Sin embargo, se debe tener mucho cuidado para no subsidiar a po- tenciales negocios mal organizados y planeados, simplemente porque pertenecen a algn miembro de la sociedad local. Frecuentemente, cuando los operadores no pueden encontrar crdito en los bancos se debe a una buena razn. Es probable que el apoyar oportunidades de negocios con ele- mentos administrativos claros, con planes de ne- gocios y capacitacin en las operaciones de turis- mo, sea ms efectivo para crear negocios locales que provean beneficios genuinos, en lugar de pro- veer prstamos con tasas bajas de inters. 7.11. REGULACIONES A LA ACTIVIDAD PESQUERA En esta seccin se formula propuestas para regu- lar la pesca recreativa y comercial, a fin de brindar beneficios a los pescadores actuales al mismo tiempo que se protege las reservas a largo plazo. La regulacin de la pesca debe desarrollarse con- juntamente con los pescadores, pues su participa- cin activa y voluntaria es esencial. En el pasado la regulacin de la pesca ha estado asociada con conflictos violentos. Ahora se est buscando una solucin, pero esa experiencia seguir siendo una cuestin importante a tomarse en cuenta. Lo primero que se necesita es mejorar el control y la identificacin del grupo interesado en la pesca. Los pasos iniciales en este sentido ya han sido da- dos por la Ley Especial que exige que todos los pescadores sean miembros de una cooperativa, y adems con la moratoria para ingresar en las coo- perativas. Las listas completas de los miembros de las cooperativas no han sido totalmente estableci- das, adems existen todava niveles altos de pesca ilegal, especialmente de especies lucrativas como el pepino de mar y la langosta. Por ltimo, las coo- perativas son grupos grandes y poco manejables, con muchos miembros que no son pescadores a tiempo completo. Cuando el grupo de pescadores est bien identificado, puede ser introducida algu- na medida flexible que permita la entrada y salida de pescadores. Es imposible permitir cierta flexi- bilidad cuando los miembros del sector pesquero no son observables. Una vez que el grupo de pescadores est definido claramente, aumentar la capacidad organizativa de las cooperativas para representar los intereses de sus miembros y autorregularse. Se les puede dar asistencia para enfrentar esta tarea difcil y lenta a travs de asesoramiento y recursos para ayudar a desarrollar instituciones y procesos. Par- te de este trabajo ya esta siendo realizado por el Parque Nacional, la Estacin Cientfica Charles Darwin y otros agentes locales. Las regulaciones MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 103 no pueden ser realmente efectivas sin el esfuerzo y apoyo de los mismos pescadores. Por lo tanto, ste es un ejercicio esencial para la construccin de capacidades humanas locales. La regulacin pesquera requiere una reduccin de la pesca total en las especies y reas que estn ba- jo presin por exceso de extraccin. Existen varias formas de aplicar estas restricciones. Algunas tie- nen la ventaja de ser fciles de implementar y mo- nitorear, pero pueden ser extremadamente costo- sas para los pescadores. Por ejemplo, la imple- mentacin de restricciones en el equipo es relati- vamente fcil de ejecutar y tiende a reducir la pro- ductividad de la actividad pesquera, lo que reduce los incentivos y protege las reservas. Sin embargo, cualquier mejora ambiental es alcanzada a costa de una disminucin de los ingresos de los pesca- dores y del desarrollo de la industria pesquera. Es decir, esas restricciones pueden tener alcances en el plano ambiental, pero con un costo social y eco- nmico muy alto. Es probable que esto motive la resistencia de esos actores a largo plazo. Las res- tricciones a la pesca artesanal en la Reserva Mari- na de Galpagos es un ejemplo de este tipo de po- lticas con sus consecuencias. El sistema ideal es el que restringe la pesca anual para cada reserva de peces a un nivel de recolec- cin sustentable dados los stocks iniciales calcula- dos al momento de introducir el sistema. Las res- tricciones deben ser fijadas tomando en cuenta los factores ecolgicos y el beneficio econmico de tener mayores reservas, lo que significa a la larga mayor facilidad de captura. El lmite total puede ser definido por cuotas en toneladas para cada re- serva de especies de peces. Cada pescador recibe una cuota por stock, distribucin que puede reali- zarse en las cooperativas. La distribucin est ba- sada en datos histricos de pesca a fin de que los pescadores realmente activos reciban cuotas ma- yores, lo que permite una transicin simple desde el sistema actual al de cuotas, pues la mayora de gente puede continuar haciendo su actividad habi- tual. As mismo, es necesaria una cantidad menor de dinero para implementar este sistema. Alterna- tivamente, la cooperativa podra preferir vender la cuota a sus miembros y distribuir las ganancias. Si el nivel histrico de pesca es ms alto que el nivel sostenible, se podra pagar a algunos pescadores para que renuncien a sus derechos iniciales, re- compra que puede ser financiada por el gobierno, ONGs o por las rentas futuras de aquellos pesca- dores que permanezcan en el sector, los mismos que se beneficiarn de mayores cuotas alcanzando una mejor situacin inclusive si pagan por la re- compra. Lo ideal sera que las cuotas sean transferibles de tal forma que los pescadores puedan entrar o salir de alguna pesquera especfica y recolectar el ni- vel de cuota (diferentes toneladas para diferentes stocks) que equivalga al tipo de especie que pre- fieren pescar con el bote, tripulacin y sitios de pesca disponibles y/o permitidos. Si la cuota es vlida por varios aos, o a perpetuidad, los pesca- dores pueden tomar buenas decisiones de inver- siones a largo plazo con respecto al tipo de bote y equipo que necesitan. Los pescadores potenciales pueden por su parte tomar decisiones acerca de la capacitacin para entrar en el sector. Regulaciones estables de largo plazo brindan seguridad en las inversiones y en el empleo. El sistema de Cuotas Individuales Transferibles (CIT) propuesto evita el exceso de pesca e impone el menor nmero de posibles limitaciones sobre quin pesca, cundo pesca y cmo pesca. Por lo tanto, los beneficios pueden ser maximizados. Los sistemas de CIT han sido incorporados en la industria pesquera alrede- dor del mundo. Un sistema CIT debe ser complementado con al- gunos controles directos. Por ejemplo, si los peces tienen temporadas de reproduccin durante las cuales los stocks son vulnerables, una alternativa sera tener calendarios de pesca. Esto no es utili- zado como un mecanismo para restringir la activi- dad total, sino para controlar cuando se realiza la pesca, de tal forma que el impacto sea el mnimo. Si los pescadores entienden el propsito del siste- ma de temporadas de pesca y las cuotas, recono- cern que ayudar a imponer las regulaciones va en su beneficio. Las restricciones del equipo pueden ser tiles para evitar la captura de peces que toda- va no cumplen el tamao/talla permitidos. Resu- miendo, el propsito de las restricciones no es re- ducir la pesca total, sino cambiar su composicin. 7.11.1. SISTEMAS MS SIMPLES Y DE TRANSICIN Cualquier regulacin tiene que ser relativamente simple ya que existe un gran nmero de pequeos operadores en el sector pesquero de Galpagos, lo MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 104 cual complica el monitoreo. Adems, la mayora de pescadores no tiene niveles altos de educacin por lo que sera inconveniente fijar reglas comple- jas. El nivel actual de capacidad institucional en las cooperativas y el nivel especfico de conoci- miento sobre las reservas probablemente no per- mitiran la implementacin en el corto plazo de un sistema CIT. No sera posible fijar los lmites apropiados y monitorear la pesca sera bastante di- fcil para muchas de las especies. Se podra utilizar sistemas ms simples en forma permanente o como transicin al sistema CIT a largo plazo. Estos sistemas tendran parte de la fle- xibilidad del sistema CIT pero seran ms simples de administrar. Debido a la similitud con las for- mas actuales de regulacin, estos mecanismos se- ran ms conocidos y podran ser ms aceptados. Una posibilidad es tener un sistema de cuotas transferibles para las embarcaciones. El tipo de botes que puede ser utilizado en la Reserva Mari- na de Galpagos es limitado por la Ley Especial. Si no lo fuera, limitar el nmero de embarcaciones de pesca solamente provocara el uso de unidades ms grandes. El Parque Nacional lleva un registro de las embarcaciones, por lo mismo es relativa- mente simple mantener la moratoria de permisos y permitir a los pescadores sustituir sus embarcacio- nes o vender sus permisos a otros, si fueran a ven- derlas o usarlas en otra actividad no pesquera. Si los mismos tipos de embarcaciones fueran utiliza- dos para operaciones tursticas (buceo y pesca de- portivos), su uso necesitara ser monitoreado, lo cual sera relativamente fcil de realizar. El nmero actual de embarcaciones permite la so- brepesca, por lo que el actual sistema debe combi- narse con un programa de recompra de permisos de embarcaciones, para as retirar ese excedente y reducir la flota pesquera. Este es un aspecto co- mn en los casos de introduccin de un sistema de cuotas transferibles en reas pesqueras con exceso de extraccin del recurso. La poltica de recompra permite alcanzar los objetivos socio-ambientales de reducir las presiones sobre el recurso y evitar conflictos con la poblacin a consecuencia de los recortes en la pesca. Gradualmente, los permisos de las embarcaciones restantes ganarn valor. El grupo de propietarios de permisos ser relativamente pequeo y fcil de identificar. Tendrn intereses comunes a la hora de proteger los recursos y excluir a los individuos no identificados con el grupo ni con la actividad. Adems, estarn emulados a controlar a otras em- barcaciones para asegurarse que no se est pescan- do ilegalmente. Una desventaja de la poltica restrictiva del nme- ro de embarcaciones como alternativa a la poltica de techos de captura total por especie es que el sis- tema no responde a los casos de ciertas especies que podran ser extradas en exceso. Por ejemplo, si los pepinos de mar son bastante rentables pero se encuentran en peligro por exceso de extraccin, el lmite en el nmero de botes no proteger sus stocks. Igualmente, este sistema no incentiva a los pescadores a que concentren sus esfuerzos en lu- gares donde las reservas son mayores. Econmi- camente, la poltica de restricciones en el nmero de embarcaciones tiende a generar un uso excesi- vo de la infraestructura, y a introducir embarca- ciones ms potentes que puedan capturar volme- nes mayores. Los pescadores sern incentivados a pescar a lo largo del ao en vez de concentrarse en las temporadas ms rentables y seguras. Un nivel efectivo de control ambiental sobre el exceso de pesca probablemente requerir rigurosas limita- ciones en el nmero de embarcaciones. El sistema CIT podra utilizar ms embarcaciones en forma ms restringida pero ms efectiva. Una tercera posibilidad sera limitar el nmero de pescadores en lugar del nmero de botes o la can- tidad de pesca. De modo similar funciona el siste- ma actual pues los pescadores deben pertenecer obligadamente a una cooperativa. El problema es que el nmero existente de pescadores registrados ya es grande. Si todos ellos se dedicaran a la pes- ca a tiempo completo las reservas seran rpida- mente destruidas. Muchos de ellos no son pesca- dores activos, como se ha dicho, pues se dedican a la pesca a tiempo parcial o simplemente mantie- nen los cupos de pesca para sus hijos, lo cual es permitido por la Ley. Suponindose que se implementara un sistema de permisos transferibles por el cual cada miembro de la cooperativa recibe una autorizacin para pes- car, y que la cooperativa u otros desearan reducir la actividad pesquera disminuyendo el nmero de pescadores, se necesitara hacerlo en nmero con- siderable para obtener un impacto significativo en el esfuerzo pesquero total. Los primeros pescado- res en vender sus permisos seran aquellos que no MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 105 se dedican a la pesca de todas formas. Esto impli- ca un problema difcil an cuando hay propuestas genuinas por parte de pescadores a tiempo com- pleto para dejar la actividad. Por ejemplo, una aso- ciacin de buzos ha propuesto que se le pague a un grupo de 50 a 60 integrantes para que dejen de ex- traer el recurso y se desplacen a la actividad turs- tica de buceo deportivo. De todos modos, no hay garanta de que otros pescadores de las cooperati- vas sustituirn sus actividades pesqueras. Una forma en que las cooperativas reduciran gra- dualmente de tamao sera mediante la obligacin de que sus miembros sean pescadores activos. La definicin de pescador activo podra basarse en la comprobacin de un cierto nmero de das de pesca en los pasados tres aos. Mientras las em- barcaciones de pesca o la pesca total sean limita- das, no aumentar la actividad total pero gradual- mente separar a los pescadores a tiempo comple- to de los pescadores a tiempo parcial, y convertir a las cooperativas en organizaciones ms peque- as y manejables. La ltima opcin -mencionada de modo frecuente en Galpagos- es la oferta de otras oportunidades econmicas para los pescadores con el objetivo de incentivarlos a dejar la pesca de modo voluntario. Dado el alto nivel de peligro en la actividad pes- quera y las bajas perspectivas econmicas, estas oportunidades podran ser una opcin aceptable. Sera ambientalmente efectivo que mejoren las opciones econmicas de todos los pescadores. La opcin mencionada requerira restricciones claras sobre quin puede entrar a la actividad pesquera y a un programa que beneficie a un amplio nmero de pescadores. Una propuesta particular es expandir el turismo en Isabela para reducir la presin de la pesca total. Probablemente esto no resulte efectivo pues no existe un grupo definido que pueda pescar en esa isla. Si parte de ellos encontrara trabajo en turismo y dejara la pesca, otros probablemente vendran desde Santa Cruz y San Cristbal para tomar sus lugares, en cuyo caso la poblacin total en Isabela aumentara y el nivel de actividad pesquera no se reducira. De otra parte, no es seguro que los pes- cadores isabeleos encuentren fuentes de trabajo en la actividad turstica y que ellos estn suficien- temente entrenados para este tipo de trabajos, in- cluso puede ser que no los encuentren atractivos. Es ms probable que los nuevos trabajos en turis- mo sean ocupados por una poblacin de migrantes que llegue a Isabela desde Santa Cruz y San Cris- tbal sin ningn impacto particular en la actividad pesquera. El turismo solamente podra sustituir a la pesca si los pescadores o sus hijos fueran capacitados para trabajos de esa naturaleza, y si la expansin en el sector del turismo en Galpagos fuera lo suficien- temente grande como para reducir la oferta total de pescadores potenciales, situacin que podra ocurrir a largo plazo asumiendo que la poblacin total sea controlada efectivamente. Sin embargo, es poco probable que sta sea una estrategia efec- tiva a corto plazo. Puede tomar una generacin o ms cambiar los niveles de educacin para que la poblacin local sea empleada a gran escala en el turismo y de esta manera abandone la actividad pesquera voluntariamente. En resumen, una combinacin entre la clara defi- nicin de la membresa de las cooperativas de pes- ca, el desarrollo de capacidades humanas e institu- cionales en las cooperativas, el mejoramiento del conocimiento cientfico y las reducciones gradua- les en el nmero de embarcaciones y pescadores es, probablemente, la estrategia a largo plazo ms efectiva. La nueva regulacin necesita ser desarro- llada conjuntamente con los pescadores, ser com- plementada con el fortalecimiento de las institu- ciones y del conocimiento local, y ser simple. A corto plazo, las urgencias ambientales podran re- querir que estos esfuerzos sean complementados con regulaciones ms estrictas tales como la fija- cin de temporadas de pesca y las restricciones en el equipo, a fin de proteger las reservas de espe- cies. Cuando otras formas de regulacin se vuel- van ms efectivas, estas restricciones podrn ser modificadas para no convertirse en limitaciones a futuros esfuerzos conjuntos. 7.12. REDUCCIN DELI M PA C TO DE LAMIGRACIN Y CONTROLES MIGRATO R I O S A continuacin se resume algunos puntos de vista que han sido mencionados por otros autores, en particular, las sugerencias hechas por la Estacin Cientfica Charles Darwin (2001). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 106 7.12.1. REDUCCIN DEL IMPACTOA TRAVS DE LAPROTECCIN AMBIENTAL Considerando que el riesgo ambiental ms impor- tante en Galpagos es la introduccin de especies, la principal medida de proteccin sera mejorar los sistemas de cuarentena, aumentando el uso de controles en Guayaquil y Quito antes de que los bienes ingresen a Galpagos. El uso de cmaras especiales y canes entrenados mejorara la inter- vencin de los inspectores del SICGALpara iden- tificar bienes riesgosos y productos de comercio ilegal. Un aumento en la cooperacin entre las compaas de transporte marino y los militares ce- rrara las actuales brechas en el sistema de cuaren- tena. Mejorando la educacin de los inspectores y residentes permanentes, de los transportistas de carga y operadores tursticos para que entiendan la importancia de la cuarentena y sepan cules acti- vidades crean los riesgos ms altos, se reducira los riesgos de evadir los controles, disminuira el transporte de objetos potencialmente riesgosos y aumentara el apoyo al SICGAL. Crear un sistema para identificar rpidamente y enfrentar las nue- vas filtraciones permitira el control antes de su propagacin. Mejorar la cuarentena y la reaccin ante nuevas filtraciones aparentemente es una for- ma inmediata y valiosa de utilizar los recursos. El segundo problema clave es la propagacin de especies, que puede ser reducido mediante el con- trol del transporte entre las islas. Se trata de que haya menos movimientos y que la gente y los bie- nes que se transportan sean debidamente inspec- cionados. La isla Isabela es particularmente vulne- rable a la introduccin de especies. Algunas medi- das particularmente beneficiosas para controlar la propagacin de especies pueden ser: evitar el in- cremento de la poblacin y de la actividad econ- mica entre islas; no incluir vuelos directos adicio- nales desde el continente; restringir los puertos que pueden ser usados para la carga de embarca- ciones desde el continente; y minimizar los impac- tos del transporte entre islas. El impacto econmico de cualquier restriccin puede ser minimizado si se entiende la razn por la cual la gente necesita viajar entre las islas y se utiliza medios alternativos para lograr los objeti- vos que justifican una movilizacin de ese tipo. Una sugerencia es mejorar las telecomunicaciones para que la gente tenga menos necesidad de viajar entre las islas. Las prdidas econmicas causadas por la severi- dad de las restricciones al transporte en el desarro- llo de los habitantes de las islas menos pobladas (Isabela y Floreana) pueden ser relativamente compensadas debido a la pequea poblacin que habita en ellas. Si el costo ambiental del desarro- llo econmico de esas islas es alto, cualquier es- fuerzo para ayudar a esas comunidades debe con- centrarse en los individuos de esas comunidades, incluyendo la posibilidad de ayudarles a su reubi- cacin de residencia, en vez de mejorar los servi- cios en tales islas. La mejora de los servicios esti- mular a la gente residente a quedarse y a otras a migrar a esas islas, agravando con ello los proble- mas ambientales. Brindar becas para la educacin o facilitar recursos para que los residentes actuales establezcan negocios o carreras en otros lugares podra ser ms efectivo y valioso a largo plazo. La propagacin de especies exticas dentro de ca- da isla puede ser reducida evitando el uso de ani- males para el transporte e incentivando a los pro- pietarios de tierras agrcolas a controlar las plagas en sus fincas. Se ha sugerido que esos propietarios deben ser estimulados a expandir la produccin agrcola a las tierras que estn abandonadas, pues esto reduce las plagas y limita la necesidad de im- portar alimentos. Esta idea -y en particular la que promueve la autosuficiencia alimentaria- parece ser una opcin costosa y poco efectiva, y debe ser cuidadosamente comparada con otras opciones posiblemente ms directas para controlar la propa- gacin de especies exticas a partir de la actividad agrcola. Cualquier infraestructura nueva como una carrete- ra, aeropuerto, puerto martimo o nuevo desarrollo dentro de los lmites del Parque Nacional aumen- ta el riesgo de filtracin y propagacin de especies exticas. El desarrollo residencial y el abandono de fincas agrcolas tambin aumentan ese riesgo. Sera valiosa una planificacin regional que tome en cuenta los efectos de nuevos progresos en el transporte de especies. Los riesgos tienen que ser claramente identificados y comparados con los beneficios econmicos de cada propuesta de desa- rrollo. Si se lleva a cabo proyectos residenciales, se necesita crear sistemas para fortalecer la miti- gacin del impacto, cuyo costo debe ser pagado por los contratistas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 107 7.12.2. REDUCCIN DEL IMPACTO A TRAVS DE LAREMEDIACIN AMBIENTAL En algunos casos, evitar el dao ambiental es ex- tremadamente costoso o imposible. Sera mejor usar los recursos para la remediacin ambiental y aceptar su costo en lugar de promover medidas de proteccin extremas. Por ejemplo, aun cuando se sea cuidadoso en la aplicacin del sistema de cua- rentena, algunas especies nuevas se filtrarn a Ga- lpagos. Una vez que los sistemas de cuarentena y reaccin rpida estn establecidos, podra ser me- jor gastar los recursos adicionales en la crianza de especies en cautiverio, la eliminacin de plagas y la restauracin del hbitat en tierras agrcolas abandonadas. Esta es una decisin ecolgica que debe tomar en cuenta el costo econmico de las diferentes formas de mejorar el ambiente. 7.12.3. REDUCCIN DEL IMPACTO DE LOS CONTROLES MIGRATORIOS En la seccin 2 se analizaron las presiones que surgen de las restricciones migratorias de la Ley Especial a la economa y la sociedad de Galpa- gos. Si estas presiones no son manejadas de mane- ra efectiva, la Ley Especial limitar severamente el potencial de Galpagos para contribuir al desa- rrollo del Ecuador, o los controles migratorios se anularn por la intensa presin econmica y so- cial. Finalmente, la degradacin ambiental se ace- lerar de nuevo. En la seccin 7 se discute algunas propuestas a fin de hacer las restricciones migratorias ms flexi- bles. Este es un elemento clave para reducir las presiones econmicas y sociales que se origina- ran en la poblacin a partir de la puesta en mar- cha de las limitaciones migratorias. Sin embargo, las presiones pueden ser complementadas usando otras polticas. Si ninguna de las opciones seala- das en esta seccin puede ser implementada, hay otras polticas que deben ser aplicadas. A conti- nuacin se reflexiona sobre tres posibilidades mencionadas comnmente en Galpagos. 7.13.LA IMPORTANCIA DE LA EDUCACIN Por qu es tan importante la educacin? La edu- cacin es probablemente el motor fundamental del desarrollo. La nica forma realmente efectiva de aumentar los niveles de vida y asegurar que los ciudadanos ecuatorianos y los residentes de Gal- pagos reciban ms equitativamente los beneficios provenientes de los recursos nicos de Galpagos, es mejorando sus niveles de educacin. Cuando hay controles de migracin que limitan el mercado laboral local, la mejora en la educacin ayuda a superar la escasez de destrezas claves, que paraliza el desarrollo de los sectores que requieren tales recursos como el ecoturismo de alta calidad por ejemplo. Dicha escasez dispara los salarios a niveles extremadamente altos en reas especficas, creando resentimientos y haciendo que sea casi imposible para la poblacin local comn tener ac- ceso a ciertos servicios. La gente con mejor educacin tiende a ser ms mvil. Son personas capaces de encontrar buenas oportunidades en muchos lugares. Si no tienen las destrezas que son especficas para Galpagos pero les agradara residir en otro lugar, son capaces de emigrar, reduciendo las presiones demogrficas en las islas y permitiendo que otros con habilida- des esenciales entren a Galpagos. Gente mejor educada est ms predispuesta a en- tender la importancia de la conservacin y las ac- ciones que se necesitan para mantenerla. Como se expone en la seccin 8, es esencial un mejor capi- tal humano en Galpagos a fin de construir la ca- pacidad institucional efectiva que permita regular la migracin, el turismo y la pesca, as como im- plementar la proteccin y remediacin ambiental. Cmo se puede mejorar la educacin de los resi- dentes de Galpagos? El primer elemento clave es definir los objetivos de las mejoras en la educa- cin. En Galpagos, en general la gente interesada en estos asuntos est de acuerdo en que la educa- cin es importante pero algunas veces tiene obje- tivos contradictorios. El objetivo es facilitar la emigracin o construir capital humano local? Es capacitar a la gente para tareas especficas bien definidas (como ser guas tursticos) o brindar destrezas generales que puedan ser usadas en una MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 108 gran variedad de formas para responder a los cam- bios de las necesidades del mercado laboral? Los objetivos dependen del contexto. Si los con- troles de migracin son extremadamente inflexi- bles sera importante capacitar a la gente en nichos especficos. Una forma de tratar el problema de los objetivos cuando el contexto general es incier- to (como continuar sindolo) es considerar los roles de los diferentes tipos de educacin. La edu- cacin ocurre dentro y fuera de las escuelas, de modo formal e informal, en Galpagos y en el Ecuador continental (inclusive en otros pases). Los diferentes orgenes de la educacin tienen di- ferentes roles. Es extremadamente difcil predecir las necesida- des del mercado laboral local en el corto plazo de- jando de lado el largo plazo. Este problema se agudiza en una economa pequea como la de Ga- lpagos, donde el nmero de gente en cada activi - dad laboral es pequeo y en muchos casos las va- cantes aparecen espordicamente, cuando los indi- viduos se retiran, y no en forma continua. En las economas modernas la mayora de trabajadores requiere tener diferentes experiencias laborales a travs de sus vidas. Por esta razn, es riesgoso que la educacin sea demasiado especializada, parti- cularmente en los primeros niveles. El nivel de educacin escolar debe tener como objetivo la ex- celencia en destrezas generales que pueden ser aplicadas en un amplio rango de trabajos. En Ga- lpagos, donde muchos de los trabajos requieren interaccin con los turistas o investigadores ex- tranjeros, sera valioso para todos los estudiantes un nfasis adicional en idiomas extranjeros y com- prensin de la diversidad cultural. Los salarios de los educadores en Galpagos son relativamente altos. Sin embargo, no estn en fun- cin del desempeo de los educadores y debido a las regulaciones a la migracin existe poca com- petencia por esos puestos de trabajo. La calidad de los educadores puede ser mejorada con capacita- cin, o a travs de mediciones de desempeo para identificar y recompensar a los educadores de ca- lidad y eliminar a los mediocres. Traer residentes temporales como educadores, es- pecialmente cuando tienen habilidades especficas en lenguajes y cultura, podra ser beneficioso para aquello. Existe escasez de profesores de ingls, por ejemplo. Profesores temporales extranjeros podran ensear a estudiantes y capacitar a profe- sores. Otro problema es la baja calidad de la in- fraestructura y equipos educativos. Los presu- puestos para la educacin son controlados por el Ministerio de Educacin. El gobierno ha reducido significativamente el gasto de educacin en Gal- pagos en los ltimos aos y el INGALA est ac- tualmente financiando la reforma curricular. En Galpagos se estn realizando importantes es- fuerzos para mejorar la educacin formal. La re- forma de la educacin integral ha estado avanzan- do durante casi dos aos. Su objetivo es reorientar las necesidades de la educacin en las islas. El Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP) est ayudando en el mejoramiento de capacidades a travs de la instruccin a los profe- sores. Un estudio sobre la calidad de la educacin en Galpagos fue realizado por la Escuela Politc- nica del Litoral, e incluye varios resultados y reco- mendaciones tiles para mejorar la educacin es- colar y post-escolar en las islas. Una vez que la niez y gente joven haya tenido una buena educacin bsica, la educacin post-es- colar puede concentrarse en el desarrollo de des- trezas ms especficas para nichos del mercado la- boral. Estas destrezas podran ser impartidas a tra- vs de la capacitacin local. Por ejemplo, los resi- dentes permanentes podran ser capacitados para ser guas tursticos. La riqueza del conocimiento cientfico disponible en el Parque Nacional y la Estacin Cientfica Charles Darwin, unida a la necesidad del conocimiento y las experiencias lo- cales nicas de Galpagos, facilitaran este tipo de capacitacin. Sin embargo, tambin se beneficia- ran significativamente de una mejor capacitacin en Ciencias Naturales de nivel universitario, y con experiencias internacionales para mejorar sus des- trezas en lenguajes, as como con el conocimiento y adaptacin a diferentes culturas. La Ley Especial abre la posibilidad a un rgimen de reduccin de impuestos a favor de la capacita- cin de residentes permanentes. El costo del entre- namiento puede ser deducido del pago del Im- puesto a la Renta sujeto a declaracin anual. Va- rias entidades ofrecen becas a los residentes per- manentes para que estudien fuera de Galpagos, por ejemplo, la Estacin Cientfica Charles Dar- win conjuntamente con INGALA y el Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo (IECE). Uno de los problemas con las becas es que los estudiantes MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 109 beneficiarios no regresan a Galpagos una vez que culminan sus carreras. Si la capacitacin tiene co- mo objetivo el llenar nichos del mercado laboral local, aquellos que son capacitados a travs de es- tos programas deben ser incentivados a quedarse en Galpagos, al menos si es que son necesarios. Las becas para efectuar los estudios universitarios son un mecanismo muy caro como para pretender a travs de ellas incentivar la emigracin general, que deviene incentivo solo a la emigracin de las personas locales mejor capacitadas. Este problema se puede enfrentar obligando a los beneficiarios de las becas a regresar a Galpagos por un cierto pe- rodo despus de la graduacin. A los beneficia- rios se les podra poner la condicin de reembol- sar la beca si no regresan a aplicar sus conoci- mientos en Galpagos. Una forma de realizar esto es convertir a la beca en prstamo que es condo- nado si el estudiante regresa a trabajar por un pe- rodo suficientemente largo. Una decisin clave es identificar los temas de ca- pacitacin que deben ofrecer las becas. Un anli- sis continuo de la escasez en el mercado laboral local podra identificar las profesiones y destrezas que probablemente se necesitarn ms a mediano y largo plazo. No hay necesidad de que la capaci- tacin sea de nivel universitario; es posible que ms apropiada sea la capacitacin de nivel inter- medio orientada a mecnicos, secretarias, cocine- ros, agentes de viajes, carpinteros, etc. La capaci- tacin orientada a los gremios puede ser provista a travs de una combinacin de cursos y prcticas que se pueden realizar en el continente. Gente poco educada no podr reconocer el valor de la calidad de la educacin o inclusive el de su existencia. Es importante que se tenga conciencia del valor de la educacin y se constate que la gen- te joven con mejor educacin obtiene mejores em- pleos. Lo ideal sera que padres y estudiantes sean los usuarios ms importantes de la educacin, y que presionen a las instituciones pertinentes a me- jorar la calidad del servicio. La oferta de una me- jor educacin ser menos efectiva si no hay de- manda ni deseos por un nivel ms alto de educa- cin. Una cuestin clave a la hora de distribuir los re- cursos en la educacin es tener presente que la ca- lidad de la educacin es tan importante como la cantidad. Aumentar el nmero de educadores o re- ducir el tamao de las clases y proveer oportuni- dades en la localidad para ganar calificaciones tie- ne poco impacto a menos que se promueva un aprendizaje real. Los certificados de capacitacin que no garantizan destrezas reales no revierten be- neficios a los empleadores, y a largo plazo tampo- co a quienes los recibieron. La existencia de ms oportunidades locales para obtener ttulos univer- sitarios a travs de la educacin a distancia puede ser contraproducente, si aquellos que se gradan en ese sistema experimentan que los empleadores locales no desean contratarlos. Esto es especial- mente importante si consideramos un aumento en las oportunidades de educacin en Galpagos que pretende facilitar el estudio en el continente a los jvenes residentes en las islas. Cualquier poltica que pretenda mejorar la educa- cin y la capacitacin requiere recursos econmi- cos. El diseo de la poltica determina quin pro- vee esos recursos. Los beneficiarios directos de las mejoras en la oferta de destrezas especficas son los empleadores, que actualmente se enfrentan a la escasez de personal calificado, y que estn so- licitando la residencia temporal a fin de traer tra- bajadores desde el continente. Aesos empleadores se les debe obligar a contribuir al financiamiento de la capacitacin de los residentes permanentes (ver la seccin 7.1), de modo que en el futuro ten- drn una necesidad ms reducida de traer trabaja- dores con residencia temporal. De otra parte, los operadores tursticos que actualmente emplean a muchos residentes temporales, y que en el futuro se vern obligados a emplear ms residentes loca- les, sern los grandes beneficiarios de los progra- mas de capacitacin especficos. Los empleadores podran contribuir a la capacitacin local median- te la creacin de espacios para aprendices locales que realicen prcticas en ciertos empleos. Muchos de los beneficios econmicos del turismo en Galpagos son captados por empresas extranje- ras. Una de las estrategias para obtener beneficios locales es incentivar y obligar a esas compaas a contribuir al financiamiento de la capacitacin. Su contribucin tendra beneficios a corto plazo para el Ecuador, por el financiamiento de una actividad productiva, y a largo plazo los trabajadores ecua- torianos capacitados podran trabajar en el sector turstico y captar ms beneficios para Galpagos. La contribucin ms efectiva de las compaas ex- tranjeras debe ser a travs de la capacitacin. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 110 Obligarles a que empleen a ms trabajadores loca- les no es suficiente. Necesitan ser incentivadas a fin de que promuevan la capacitacin de modo ac- tivo. La educacin tendr beneficios ambientales si se reduce la presin sobre la Ley Especial y se faci- lita el control de la poblacin. Podra tener benefi- cios a consecuencia del aumento en la conciencia de la poblacin respecto de la conservacin, bene- ficios ambientales que son compartidos global- mente pero que recaen ms que todo en el Ecua- dor como propietario de ese recurso. Por lo tanto, hay cierto grado de justificacin a los subsidios adicionales para la educacin en Galpagos, que actualmente recibe ms fondos por estudiante que cualquier otra parte del pas 111 . La justificacin del financiamiento del gobierno central originado por los beneficios ambientales que entran al Ecuador puede ser contrarrestada con argumentos de equidad que sugieren que el gasto adicional del fisco debe enfocarse en los sectores ms necesitados del pas. Adicionalmente (ver seccin 7.1) hay que ser ms cuidadosos al crear polticas con el objetivo de reducir presiones que no hagan a las Galpagos ms atractivas y por lo tanto que aumenten la presin migratoria. Parte del aumento en el gasto para la educacin podra venir de las mismas islas mediante la reorienta- cin de los recursos existentes y particularmente de los subsidios. 7.14.LMITES DIRECTOS A LOS SALARIOS Y PRECIOS En la seccin 2 (Figura 11) se mostr el efecto de las restricciones en la oferta de trabajo en los sala- rios locales causadas por el control migratorio. En efecto, si el control de la migracin es inflexible, los salarios aumentarn de modo significativo a fin de que la oferta de trabajadores capacitados iguale a la demanda, mientras aumentan las opor- tunidades econmicas y por lo tanto la demanda de trabajo. En cambio, si los controles de migra- cin son flexibles los salarios aumentarn pero en menor medida. La gente en Galpagos est empezando a sentir los aumentos de los salarios en algunos sectores, in- cluyendo la construccin y agricultura. Estos in- crementos crean problemas para los empleadores y usuarios de estos servicios. Ante ello se han pro- puesto dos soluciones. La primera, permitir ms migracin direccionada a esos sectores, lo que re- solvera el problema a corto plazo, aunque a la lar- ga minara el propsito de la Ley Especial. La Ley Especial gradualmente causar que los salarios aumenten en muchos sectores, no solamente en los antes indicados, sino en general, y si la res- puesta es siempre permitir ms migracin, esta nunca ser controlada. La segunda solucin propuesta consiste en limitar legalmente los salarios de estos sectores. Como se ve en la Figura 18, un lmite en los salarios al ni- MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 111 111.Base de datos del SIISE. vel de 1998 agudizara la escasez de mano de obra, si la demanda de trabajo contina aumentan- do. S es el faltante en el 2002 entre la oferta de tra- bajo y la demanda al nivel de los salarios de 1998. Es probable que las grandes compaas y aquellos empleadores que son capaces de ofrecer condicio- nes no salariales atractivas, sean los que escoge- ran primero entre el pequeo grupo de trabajado- res. El nmero limitado de trabajadores no necesa- riamente sera utilizado donde son ms valiosos. Lo que es peor, con limitaciones de salarios, los trabajadores locales no tendran incentivos para capacitarse. La escasez persistira o empeorara. Limitar los salarios es una solucin atractiva pero superficial a un sntoma del control migratorio, pero es muy perjudicial desde el punto de vista econmico y posiblemente social. Implantar limitaciones directas a los precios de los bienes producidos tendra efectos perjudiciales si- milares a los de la escasez de la oferta de trabajo. Si los bienes no pueden ser producidos fuera de Galpagos e importados, se originar escasez. Cualquier sistema de racionamiento de bienes se- ra econmicamente ineficiente e injusto. 7.15. PARTICIPACIN DE LA MUJER EN LA FUERZA DE TRABAJO Otra poltica para enfrentar la escasez de la oferta de trabajo sera aumentar la participacin en la fuerza laboral de quienes ya residen en Galpagos. Hasta cierto punto esto pasara automticamente si se permite que los salarios aumenten mientras las mujeres reciben educacin y capacitacin para que puedan formar parte de las oportunidades del mercado laboral. Esto podra facilitarse a travs de un mayor nfasis en la educacin de las nias, as como de una reformulacin de los programas para la participacin laboral de las mujeres, removin- dose las barreras a su integracin como parte de la fuerza de trabajo local, pero tambin facilitando el acceso de sus hijos/as a las guarderas. Las princi- pales barreras probablemente sern culturales. Hay desventajas en tener ms mujeres trabajando cuando ellas se encargan de la educacin de los hi- jos, lo cual ser balanceado con el ingreso extra por familias. Adems, mientras los salarios aumentan la gente de edades mayores tender a trabajar por ms tiempo. Si tienen cualidades que localmente son escasas, se reducirn las presiones en el mercado laboral. Ser valioso remover cualquier barrera o desincentivo para las personas mayores que ten- gan buena salud y desean trabajar. Estas dos op- ciones son soluciones limitadas al problema del desequilibrio entre la demanda de trabajo que se incrementa y una poblacin relativamente fija. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS EL MANEJO DE LAS RELACIONES ENTRE MIGRACIN Y AMBIENTE EN GALPAGOS 112 Se ha mencionado previamente el desarrollo de capacidades en el mbito individual para atender las deficiencias del mercado laboral de Galpagos. Para implementar polticas efectivas con el fin de reducir la presin de la migracin y controlar la poblacin, se requieren habilidades individuales y cierto desarrollo institucional. Las polticas deben ser diseadas para ser efectivas dada la capacidad existente, pero si es posible mejorar dicha capaci- dad de una manera definida, las opciones para que las polticas sean efectivas se incrementarn. Al- gunas polticas esenciales no estn implementadas en la actualidad como resultado de las limitacio- nes de las capacidades locales. Una mejor capacidad en las instituciones no se re- laciona necesariamente con ms capacidad. Incre- mentando el nmero de personal en posiciones de poltica y aumentando el tamao de las institucio- nes se puede contribuir a la migracin. Traer con- sultores externos implica en cierta forma ms visi- tantes y mayor actividad econmica y por lo tan- to, aumenta de la amenaza al medio ambiente. Mejorar la calidad del recurso humano y de las instituciones a la vez que minimizar las necesida- des de cantidad debe ser un objetivo claro del de- sarrollo local de Galpagos. Varias personas han sugerido que Galpagos tiene demasiadas institu- ciones para un grupo de islas (cuatro) con una po- blacin de alrededor de 20.000 habitantes. Un ma- yor nmero de instituciones no resultar necesa- riamente en mejores regulaciones y servicios. La duplicacin, falta de coordinacin y de concentra- cin de recursos pueden ocurrir si el financiamien- to y las funciones relacionadas se esparcen entre las instituciones. Los recursos pueden estar rediri- gidos hacia una concurrencia poco productiva en- tre las instituciones. Reducir el nmero de institu- ciones y la superposicin de funciones burocrti- cas podra mejorar el desarrollo de dichas funcio- nes, adems de reducir directamente la presin so- bre la poblacin y el mercado laboral. 8.1. MEJORAMIENTO DE LAS CAPACIDADES PARACONTROLAR LA MIGRACIN En la seccin 2 se discuti la necesidad de mejo- rar las capacidades para controlar ms efectiva- mente la migracin. Lo bsico es un buen registro de los residentes permanentes y temporales, un buen sistema de monitoreo de la entrada y salida de todas las personas, y el cumplimiento reforza- do de las regulaciones migratorias, adems de un buen proceso para determinar a quines se les de- be conceder la residencia temporal. Actualmente, el INGALA est trabajando en esta necesidad de mejorar las capacidades. La calidad de la infraes- tructura que pueda crear el INGALAdebe ser mo- nitoreada continuamente ya que es la pieza bsica de cualquier sistema de control migratorio. 8.2. C A PACIDAD PA R A REGULAR LAS A C T I V I D A D E S E C O N M I C A S Se ha discutido la regulacin en tres reas princi- pales de actividad econmica: el uso de la tierra, el turismo y la pesca. La capacidad para regular el turismo a travs del Parque Nacional parece estar bien desarrollada, aunque los roles de otras insti- tuciones necesitan todava armonizarse. Las pesqueras se enfrentan a un grave problema de falta de capacidades, sobre todo en las reas de investigacin y en la habilidad de las cooperativas para contribuir al diseo e implementacin de las regulaciones. Una definicin ms clara del rol de las cooperativas y una reduccin del nmero de pescadores ayudarn a construir sus propias insti- tuciones. Proveer de asistencia tcnica de alto ni- vel y capacitar directamente en el diseo e imple- mentacin de las regulaciones de la pesca, as co- mo continuar el proceso de participacin activa MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES 113 8. NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES mediante el involucramiento de los pescadores en la toma de decisiones, ayudar a aumentar y me- jorar las capacidades locales. Dada su poblacin tan pequea, parece que Gal- pagos tiene demasiadas municipalidades y entida- des gubernamentales involucradas en la planifica- cin regional y la provisin de infraestructura lo- cal. Muchas de las funciones municipales podran ser combinadas y compartidas entre las tres enti- dades, lo cual no solo que reducira la necesidad de duplicar habilidades, sino que asegurara la ar- mona y coordinacin de los servicios pblicos entre las islas. Por ejemplo, una institucin podra controlar el suministro de agua en las islas habita- das. Si el nmero de instituciones fuera reducido, la relacin del tiempo entre comunicacin y con- sulta sobre la implementacin definitiva de medi- das se vera reducida. La capacitacin de los re- cursos humanos sera ms productiva pues los res- pectivos insumos se podran enfocar en un menor nmero de empleados que tendran ms influencia y control dentro de su rea de responsabilidad. A pesar que la asociacin de los municipios de Galpagos puede ser polticamente difcil, no hay barreras legales a que se den acuerdos para com- partir responsabilidades, de manera que un muni- cipio tome la responsabilidad para una funcin es- pecfica y otro para otra. El INGALA podra coordinar esto si fuera necesario. Segn la Ley Es- pecial, el INGALAdebe controlar el trabajo reali- zado y el dinero gastado por los municipios. Si la decisin es ejercer una influencia indirecta me- diante la contratacin de un consultor que trabaje con todos los implicados; quizs podra conside- rarse enfocar los esfuerzos en reducir el nmero de grupos relevantes donde sea posible y ms va- lioso hacerlo. En general, la multiplicidad de organizaciones p- blicas hace que cualquier avance en las regulacio- nes sea difcil de implementar y costoso. Adems, resulta difcil cuantificar el nivel de subsidios a Galpagos pues hay varios canales para el subsi- dio indirecto. De este sistema se obtiene un exce- so de regulaciones escritas, con un gran nmero de reglas posiblemente contradictorias entre s. Cuando la regulacin se hace demasiado comple- ja, limita la actividad econmica o queda ignora- da en la prctica. Reducir el nmero de institucio- nes puede resultar difcil porque la estructura re- gulatoria de Galpagos simplemente imita la del resto de la repblica, pero valdra la pena investi- gar si las funciones se pueden combinar de mane- ra formal o informal. Finalmente, el rgimen de cuarentena es otra rea donde sera de enorme valor un mejoramiento de capacidades. La mejora del control de las espe- cies introducidas tendra beneficios ambientales d i r e c t o s . Empezamos explorando la informacin legal, ad- ministrativa y estadstica sobre la migracin y el crecimiento de la poblacin. Basndonos en fuen- tes estadsticas, informes y entrevistas, identifica- mos los asuntos de preocupacin actual y futura, y los objetivos que comparten estos asuntos en rela- cin con la migracin y el ambiente en Galpagos. Descubrimos la importancia de separar los objeti- vos generales de los mecanismos intermedios. La migracin no es el nico problema y tampoco el control migratorio es el objetivo prioritario de Ga- lpagos. Es cierto que el aumento de la poblacin representa un incremento de la presin sobre el ambiente, pero solo una parte es resultado de la migracin pues la presin sobre el ambiente tam- bin es efecto del crecimiento natural de la pobla- cin y de los bajos niveles de emigracin. Encontramos que algunos problemas ambientales de Galpagos son el resultado de una inadecuada regulacin, lo que no tiene relacin con el nivel de la poblacin. Hallamos que las regulaciones que pretenden controlar la migracin estn creando problemas econmicos y sociales, lo que las debi- litan. Aunque este informe se centra en la migra- cin, su anlisis se enmarca en un contexto ms amplio. Los objetivos que intenta contribuir a resolver el estudio son: 1. Proteger el ambiente natural excepcional de Galpagos. 2. Promover el bienestar del pueblo ecuatoriano en general, mediante el mejor uso de los recur- sos de Galpagos. 3. Promover el bienestar de los residentes de Ga- lpagos involucrando su apoyo activo a un fu- turo sostenible de las islas y la compensacin por sus esfuerzos. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS NECESIDAD DE DESARROLLAR CAPACIDADES LOCALES 114 9.1. DIAGNSTICO DEL PROBLEMA Una vez que se tuvo una idea clara de los objeti- vos y los problemas, trabajamos en el diagnstico de los orgenes de los mismos. Empezamos resu- miendo la teora sobre los elementos que impulsan la migracin. Luego, aplicamos estos elementos a la situacin particular de Galpagos. El anlisis del presente estudio sugiere que la Ley Especial crea una infraestructura muy til y puede tener efectos muy positivos en el ambiente. Sin embar- go, tambin genera problemas y necesita ser com- plementada con esfuerzos adicionales. Sin aplicar esfuerzos adicionales para mejorar la Ley, los salarios locales de algunas ocupaciones aumentarn considerablemente, incrementando la presin de la inmigracin ilegal y los esfuerzos para hacer ms laxa la aplicacin de la Ley. Los precios locales aumentarn creando resentimien- tos en la comunidad y aumentando la desigualdad, pues solo unos grupos de residentes se beneficia- rn de los altos salarios. La escasez de mano de obra capacitada se intensificar limitando el desa- rrollo de la economa local y particularmente de sectores claves como el turismo. Esto conducir a la prdida de beneficios econmicos para la pobla- cin local en general y para el Ecuador como pas. Nuestro anlisis emprico en combinacin con es- tadsticas sobre las caractersticas de los inmigran- tes y emigrantes sugiere que hasta 1998 los inmi- grantes tendan a ser gente ms capacitada, prove- niente de ciudades grandes, mientras que los emi- grantes partan al continente en busca de oportuni- dades de capacitacin y empleo. Estos flujos son saludables para la economa y la sociedad de Ga- lpagos. Restricciones a consecuencia de la infle- xibilidad de la regulacin migratoria crean estan- camiento social y econmico. Encontramos que los subsidios para algunas acti- vidades son bastante altos. Estos subsidios no so- lo hacen ms activa a la economa de Galpagos, sino adems permiten que la vida sea ms atracti- va, incentivando la migracin, pero tambin un comportamiento ambiental perverso como por ejemplo el uso excesivo de combustible y el exce- so de viajes al continente. Encontramos que la regulacin al turismo -el sec- tor econmico principal en las islas- es relativa- mente apropiada, aunque puede mejorar. Por otro lado, la regulacin pesquera es bastante dbil. Los problemas con la regulacin han hecho atractiva la migracin en el corto plazo (antes de que los re- cursos se hayan degradado) conduciendo a impac- tos ambientales directos. 9.2. RECOMENDACIN DE POSIBLES SOLUCIONES La Ley Especial fue un paso muy importante y sent las bases para construir otras polticas. A continuacin se enumeran las polticas que podran explorarse o implementarse. Los deta- lles de estas polticas, sus justificaciones, ven- tajas y desventajas son asuntos discutidos en la seccin 7. 9 . 2 . 1 . POLTICAS DE CONTROL D I R E C TO DE LA P O B L A C I N Hacer cumplir las leyes y regulaciones existen- tes, especialmente: El seguimiento y deportacin de residentes i l e g a l e s . La aplicacin de las garantas para los resi- dentes temporales. Reducir la demanda de trabajo mediante: El mejoramiento de la eficiencia de los servi- cios pblicos para minimizar la cantidad del recurso humano. La bsqueda de la priorizacin del nmero de equipos de investigacin y viajes de personal de ONGs y representantes del gobierno. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES 115 9. IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES Exploracin de las siguientes polticas: Creacin de un sistema para evaluar la necesi- dad de posibles inmigrantes temporales de mo- do no discrecional. Aprobacin de impuestos que financien la ca- pacitacin local, o la asignacin de fondos pa- ra la capacitacin de los empleadores de mi- grantes temporales. Ese impuesto permitira que se levanten algunas regulaciones de entra- da a Galpagos, lo que reducira la discrecio- nalidad del proceso. Exploracin de la posibilidad de crear un sistema de residencias transferibles, especficamente de la: Posibilidad legal de renunciar permanente- mente a la residencia. Utilizacin de un sistema de permisos para los residentes temporales. El alquiler de los permisos de residencia per- manente. La venta de los permisos de residencia en ca- sos especiales. 9.2.2. POLTICAS DE REDUCCIN Y REORIENTACIN DE LOS SUBSIDIOS Reduccin o restriccin de los subsidios a: La electricidad y al combustible. El transporte areo al continente, limitndole a un vuelo anual por residente y excepcional- mente en casos de emergencias de salud. Reorientacin de los subsidios: En beneficio de los residentes permanentes y las personas de menores recursos econmicos. A favor de la educacin escolar y becas para estudios superiores y capacitacin de la pobla- cin local para ocupar plazas de trabajo que demandan mayor nivel de preparacin y habi- lidades. A los servicios bsicos de salud y salubridad. Utilizacin de los subsidios a la electricidad pa- ra la promocin del uso de energas renovables. Reorientacin de los subsidios hacia la cuaren- tena y la conservacin. 9.2.3. POLTICAS DE REDUCCIN DE LAS PRESIONES MIGRATORIAS CON EFECTOS NEGATIVOS EN ELAMBIENTE Fortalecimiento de la regulacin del uso de la tierra mediante un mejoramiento en el proceso de planificacin regional. Turismo Revisin continua de las tarifas de las patentes de operacin anual de los operadores tursticos. Mejoramiento del control del turismo local. Imposicin de las mismas reglas ambientales a los operadores tursticos grandes y locales. Atencin constante a los itinerarios, forma de transporte y trabajo de los guas para evitar la introduccin de especies. Obligacin de los operadores tursticos de cumplir normas y poseer cuotas para operar. Capacitacin a los residentes para obtener ma- yores beneficios del turismo. Capacitacin en idiomas extranjeros, administracin hotelera, conservacin, ecologa, etc. Pesca Fortalecimiento de las cooperativas. Reduccin del nmero de miembros y creacin de una membresa preferencial para los pesca- dores activos. Capacitacin continua en las cooperativas. Creacin de un sistema de cuotas individuales transferibles a largo plazo. Evaluacin de los programas de investigacin cientfica para saber si estn recolectando la informacin necesaria. Creacin de un sistema de cuotas transferibles para las embarcaciones, que incluya programas de recompra de cuotas de embarcaciones. Fortalecimiento de las regulaciones para la proteccin de las reservas naturales mediante: - Calendarios de pesca ajustados a la biolo- ga de las especies. - Uso regulado de equipos para proteger a las especies en forma apropiada desde el punto de vista biolgico, as como reduccin de la eficiencia (reducir los incentivos de la pesca). MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES 116 - Estas regulaciones pueden ser levantadas para alcanzar los objetivos complementa- rios mientras son implementadas las regu- laciones ms eficientes. 9.2.4. POLTICAS DE REDUCCIN DE IMPACTOS AMBIENTALES DE LAACTIVIDAD ECONMICA Y DELCRECIMIENTO DE LA POBLACIN Proteccin ambiental Fortalecer el SICGAL y el sistema de respues- ta rpida a la introduccin accidental de espe- cies. Minimizar los viajes entre islas, por ejemplo, mejorando las telecomunicaciones. Educacin Mejoramiento de la educacin escolar mediante: - La concentracin en el conocimiento gene- ral que puede servir en cualquier lugar, en- fatizndose en la educacin en idiomas, conservacin y culturas extranjeras. - La utilizacin de residentes temporales co- mo profesores de lenguaje y la capacitacin a los profesores locales en idiomas. - La introduccin de recompensas por de- sempeo entre los profesores, en lugar del rgimen de aumentos generales de salarios. Mejoramiento de la educacin para adultos y educacin post-escolar mediante: - Financiamiento de mejoras en la educacin post-escolar a travs de impuestos a las compaas extranjeras, y a los empleadores de trabajadores temporales. - Direccionamiento de la educacin post-es- colar en funcin de las destrezas necesarias en la localidad. - Creacin de un fondo de becas para la capa- citacin fuera de Galpagos en actividades especializadas y educacin universitaria. - Formalizacin de prstamos educativos, que sern condonados si los estudiantes re- gresan a trabajar en Galpagos. nfasis en el mejoramiento de la calidad de la educacin. 9.3. IMPLEMENTACIN Y CONSTRUCCIN DE CAPACIDADES Enfatizar en la calidad institucional en lugar de la cantidad. Reducir el nmero de instituciones encargadas del control y la regulacin. Fortalecer la participacin local y la autorregu- lacin, por ejemplo los pescadores deben par- ticipar en la planificacin regional. Fortalecer el sistema de cuarentena. 9.4. LOS ESTUDIOS FUTUROS DEBEN SERVIR A LOS CREADORES DE POLTICAS Dos asuntos crticos surgieron de manera reitera- da durante el anlisis y la discusin de este estu- dio, sin embargo de lo cual no pudieron ser trata- dos con detalle: el primero, la necesidad de mejo- rar la comprensin de la demografa de la pobla- cin de residentes permanentes a fin de proyectar el aumento natural de esa poblacin. Es posible que el crecimiento natural de esa poblacin llegue a ser en el futuro ms importante que la migra- cin. El segundo asunto, la idea errnea y comn de la autosuficiencia agrcola como forma de re- solver y disminuir el riesgo ambiental de la intro- duccin de especies. Es probable que sta no sea la alternativa efectiva o econmica a ese proble- ma. Adems, podra crear problemas significati- vos e inesperados. Antes de realizar cualquier es- fuerzo para implementar esa poltica, deben ser exploradas cuidadosamente otras alternativas. Muchas de nuestras recomendaciones tienen un sentido exploratorio. Otras necesitan mayor inves- tigacin antes de que se tome una decisin de im- plementarlas. Este informe cubre un amplio rango de problemas, de modo que no se pudo analizar ciertos problemas con profundidad. Adems, so- mos ajenos a Galpagos y el buen diseo de las polticas requiere la participacin e informacin locales. Estas son sugerencias sobre la direccin. Sera valioso explorar mediante investigaciones ms aplicadas y especficas. Toda la informacin MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES 117 recogida para este proyecto est disponible en el Apndice de Datos en Microsoft Excel, para que futuros investigadores no repitan nuestro trabajo y puedan avanzar en el desarrollo de polticas efectivas y equitativas. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS IDENTIFICACIN DE SNTOMAS Y DEFINICIN DE OBJETIVOS GENERALES 118 Albornoz, Vicente, Gobierno Central, Autono- mas y Finanzas Provinciales, Cuaderno sobre descentralizacin No. 2, CORDES, 2000 Albornoz, Vicente, Bernd Armbruster and Da- vid Nolina, Finanzas provinciales del sector pblico no financiero, Cuaderno sobre descen- tralizacin No. 7, CORDES, 2001 Bensted-Smith Robert, Turismo, Economa, Poblacin, Especies Introducidas y Conserva- cin: Optimizacin de las Relaciones entre Tu- rismo y Conservacin, Estacin Cientfica Charles Darwin, 2000 Bremner, Jason y Jaime Prez, Demographic Dynamics, Gender and the Resource Use in the Galapagos Islands (MIGAMA, report prepared for TNC), August 2001 Cahmi, Merry, Industrial Fisheries Threaten Ecological Integrity of the Galpagos Islands. 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Ospina, Estimated Population, poverty, labour force, public policies and mi- gration, Fundacin Natura y WWF, Informe Galpagos 1997-1998 Estacin Cientfica Charles Darwin, Estrategia para lograr la sustentabilidad de la presencia humana en Galpagos: recomendaciones basa- das en un anlisis de las sinergias y los conflic- tos entre la conservacin de la biodiversidad y las aspiraciones de la comunidad, borrador, octubre 2001 Fundacin Natura y TNC, Parque Nacional Galpagos: Dinmicas migratorias y sus efec- tos en el uso de los recursos naturales, Quito, Junio, 2000a Fundacin Natura y TNC, Parque Nacional Machalilla: Dinmicas migratorias y sus efec- tos en el uso de los recursos naturales, Quito, Junio, 2000b Fundacin Natura y WWF, Galpagos Reports 1996-1997 to 2001-2002 Gallegos, Jaime, Anlisis del gasto pblico y subsidios en Galpagos, informe preparado pa- ra el estudio MIGAMA, Fundacin Natura, Quito, Ecuador, 1999 Glaeser, E. & Mar, D., Cities and skills, Jour- nal of Labor Economics, 19(2), pp. 316-42, 2001 Greenwood, M. 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Ins- tituto Nacional de Pesca (INP), Guayaquil - ECChD y PNG, Puerto Ayora, Galpagos, 1999 Seabright, Paul, Managing Local Commons: Theoretical Issues in Incentive Design, Journal of Economic Perspectives 7 (4) Fall pp: 113- 134, 1993 SIISE, Sistema Integrado de Indicadores So- ciales del Ecuador, versin 2.0, 2001 Ta y l o r, J. Edward, Antonio Y n e z - N a u d e , Estudio Econmico de Galpagos, Draft Re- port to Interamerican Development Bank, April 1999 Ta y l o r, J. Edward, Antonio Y n e z - N a u d e , George A. Dyer and Sergio Ardila, The econo- mics of eco-tourism: A Galapagos island eco- nomy-wide perspective, Draft, January 2000 Tiebout, Charles, A Pure Theory of Local Ex- p e n d i t u r e s, Journal of Political Economy LXIV, October, pp: 416-24, 1956 Tietenberg, Tom, Environmental and Natural Resource Economics, 3rd Edition, Harper Co- llins, New York, 1992 Wilen, James E., Micki Stewart, David F. Lay- ton, Economic Analysis of the Galapagos Mari- ne Reserve Resources Management Plan, U n i- versity of California at Davis, May Informe para el BID, 2000 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS BIBLIOGRAFA 120 ANEXO EXPLICATIVO MIGRACIN YAMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS A. Contenido Los incentivos econmicos y las polticas que impulsan tendencias migratorias en las islas Galpagos. Los potenciales impactos del control migratorio en la sociedad y el ambiente. Las polticas potenciales para reducir la presin por migracin. B. Apndice de datos Este es un archivo de Microsoft Excel File que compila los datos y clculos relevantes que han sido colecta- dos y desarrollados como parte del anlisis socio-econmico dentro del estudio de migracin. Todos los datos pueden ser encontrados tambin en www.motu.org.nz/Apendicededatos.xls El archivo est compuesto de dos secciones principales: La primera, compuesta de cuatro hojas de trabajo Excel, que contiene datos de migracin. La segunda, integrada por nueve hojas de trabajo, que incluyen los principales indicadores socio-eco- nmicos usados en el anlisis emprico de los factores que impulsan la migracin. Al usar este archivo es importante conocer que: Cada hoja de trabajo ha sido identificada con un membrete de acuerdo con los datos que contiene. Las fuentes y notas especficas para cada variable (cada columna en las tablas) han sido incluidas a modo de comentarios en la celda superior que indica el ttulo, la misma que est marcada con un trin- gulo rojo en su esquina superior derecha. Al final de esta gua, se incluye una lista general de la biblio- grafa utilizada, la misma que puede ser consultada o revisada para futuras investigaciones. Para algunos de los indicadores socio-econmicos, especialmente aquellos que se refieren a datos de pobreza, se han incluido definiciones como cuadros de texto en la parte inferior de la tabla de datos. Algunos de los grficos que han sido elaborados tomando como base los datos se incluyen tambin en la parte inferior de la respectiva tabla. Todos los clculos fueron elaborados por las autoras de este estudio. Cualquier error u omisin es res- ponsabilidad de las mismas. C. Bibliografa utilizada Para los datos de migracin: - Fundacin Natura y TNC: Parque Nacional Galpagos: dinmicas migratorias y sus efectos en el uso de los recursos naturales, Quito, 2000 - INEC: Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda, 1974, 1982, 1990 - INEC: Censo de Poblacin y Vivienda de Galpagos, 1998 - INEC: Resultados Preliminares del Censo Nacional del 2001, Quito, 2002 - INEC: Ecuador: Migraciones interprovinciales absolutas acumuladas hasta los aos 1974,1982,1990, Quito, 1994 Para los indicadores socio-econmicos: - ODEPLAN, Base de datos - INFOPLAN: Atlas para el Desarrollo Local, versin 1.1, Quito, 2000 - Padilla, Oswaldo: Potencial Econmico Provincial, Cuaderno sobre descentralizacin No. 8, COR- DES, Quito, s/f - SIISE: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, versin 2.0, Quito, 2001. MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANEXOS 121 En caso de preguntas tomar contacto con: - Susana Crdenas - Instituto de Ecologa Aplicada, Universidad San Francisco de Quito, Ecuador, susanac@mail.usfq.edu.ec - Dra. Suzi Kerr - Motu Economic and Public Policy Research, New Zealand MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS ANEXOS 122 124 GRFICOS Perodo Guayas Tungurahua Pichincha Resto 1950 - 1962 43% 19% 17% 21% 1962 - 1974 39% 12% 17% 31% 1974 - 1982 22% 19% 10% 48% 1983 - 1990 42% 13% 12% 33% 1993-1998 36% 13% 12% 38% Provincia Porcentaje de migracin a Galpagos por provincia, 1950 -1998 Porcentaje de la poblacin que se desplaza a Galpagos, 1950 - 1998 Porcentaje de emigrantes de Galpagos a otras provincias, 1962 - 1990 Guayas 35% 0.045% 25% Tungurahua 14% 0.093% 3% Pichincha 12% 0.026% 47% El Oro 3% 0.027% 6% Chimborazo 2% 0.014% 1% Manab 7% 0.016% 3% Cotopaxi 2% 0.016% 1% Esmeraldas 3% 0.033% 3% Los Ros 3% 0.016% 3% Loja 6% 0.035% 5% Caar 1% 0.015% 1% Azuay 1% 0.006% 1% Resto 5% 0.015% 1% Otros pases 2% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 1950 - 1962 1962 - 1974 1974 - 1982 1983 - 1990 1993- 1998 Perodo de Tiempo P o r c e n t a j e
d e
i n m i g r a n t e s Resto Pichincha Tungurahua Guayas 125 126 130 131 Incidencia de la Pobreza: porcentaje de la poblacin que se encuentra debajo de la lnea de pobreza. La lnea de pobreza equivale al costo de la canasta de bienes y servicios que permite satisfacer las necesidades bsicas de educacin, salud, nutricin y vivienda. Su valor es de $ 55 (1994) por mes / persona. La medicin se basa en la proyeccin del consumo, mediante modelos de regresin mltiple, de la Encuesta de Condiciones de Vida (1995) al censo de 1990. La medicin del consumo proporciona resultados ms estables y confiables que la del ingreso. INEC, Censo de Poblacin y Vivienda de 1990; INEC- Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995. Incidencia de la Indigencia: porcentaje de la poblacin que se encuentra debajo de la lnea de indigencia. La lnea de indigencia equivale al costo de una canasta bsica de alimentos que rena los requisitos nutricionales mnimos. Se ubica en la mitad de la lnea de pobreza. Su valor es de $ 28 (1994) por mes / persona. La medicin se basa en la proyeccin del consumo de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1995 al Censo de 1990. La medicin del consumo proporciona resultados ms estables y confiables que la del ingreso. INEC, Censo de Poblacin y Vivienda de 1990; INEC- Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995. Indice de Necesidades Basicas Insatisfechas: es el complemento respecto a 100 del Indice de Desarrollo Social. Este ndice est en una escala de 0 a 100 puntos, sus valores mayores indican peores condiciones sociales (mayores necesidades) y viceversa. Su frmula es: INBI = 100 IDS INEC, Censo de Poblacin y Vivienda de 1990; Marcelo Moreano, Fernando Carrasco y Jorge Bacallao. Desnutricin y condiciones socio econmicas en el Ecuador, CONADE - UNICEF - OPS, Quito, 1994; INEC - Banco Mundial, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995. 132 133 Tasa global de fecundidad: nmero promedio de hijos/as que nacen de mujeres en edad reproductiva (entre 15 y 49 aos) considerando tasas de fertilidad constantes para cada ao. 134 135 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TITULO DE CAPITULO 136 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TITULO DE CAPITULO 137 Taza global de fecundidad nmero promedio de hijos/as que nacen de mujeres en edad reproductiva (entre 15 y 49 aos) considerando tasas de fertilidad para cada ao 138 139 MIGRACIN Y AMBIENTE EN LAS ISLAS GALPAGOS TITULO DE CAPITULO 140