Revista Poltica Externa - ARTIGOS

Desafios da Responsabilidade de Proteger

por Gelson Fonseca Jr. e Benoni Belli em 20/04/2013
O artigo discute o alcance da doutrina da R2P e analisa sua capacidade de orientar decises concretas
nas Naes Unidas, sobretudo luz de eventos recentes. O debate est em evoluo e sofre o impacto
dirio de dilemas concretos. A doutrina da R2P alcanou sua forma consensual no documento final da
Cpula de 2005, adotado como uma resoluo da Assembleia Geral. O pargrafo 138 do documento
declara que todos os Estados tm a responsabilidade de proteger sua populao do genocdio, dos
crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade. Essa responsabilidade incluiria
a preveno de tais crimes. O Brasil lanou o conceito da Responsabilidade ao Proteger (RWP). A
contribuio brasileira procurou chamar a ateno para os riscos de se estabelecer um automatismo
entre violaes sistemticas e generalizadas dos direitos humanos e a necessidade do uso da fora. A
formulao brasileira coloca nfase na preveno e, para os casos mais extremos e excepcionais,
ressalta o imperativo da moderao, da limitao e da proporcionalidade no uso da fora, no apenas
com a autorizao do rgo competente, em particular o CSNU, mas tambm com a definio clara do
escopo da ao.
Perhaps in no other present issue on international relations the tension between interests and values
becomes more evident than in the responsibility to protect doctrine (R2P), which affirmed itself as an
almost unavoidable reference in the debate of international safety. Seen by many as a substitute of the ill-
fated concept of humanitarian intervention, R2P differentiates itself from the former doctrine not
merely by a change of words. This article intends to discuss the reach of the R2P doctrine and to analyze
how it can effectively guide concrete decisions by the UN. It also discusses the concept of responsibility
while protecting (RWP), which is the Brazilian contribution to this debate.
Introduo
Em nossos dias, talvez em nenhum outro tema de Relaes Internacionais seja mais evidente a tenso entre interesses e
valores do que na discusso sobre a doutrina da Responsabilidade de Proteger (R2P).[1] Vista por muitos como
sucednea da interveno humanitria, a doutrina surpreende pela rapidez com que se afirmou como referncia
obrigatria no debate sobre segurana internacional no mbito das Naes Unidas. Enquanto a interveno humanitria
virou um antema, a ponto de ser evitada em resolues e documentos oficiais das Naes Unidas at pelos seus antigos
defensores, a Responsabilidade de Proteger logrou sobreviver s negociaes do documento final da Cpula de 2005 da
ONU e foi objeto de relatrios do secretrio-geral da Organizao e de referncias em resolues do Conselho de
Segurana e da Assembleia Geral.
A explicao do sucesso relativo da Responsabilidade de Proteger certamente no reside apenas em um invlucro mais
aceitvel, como se o simples jogo de palavras pudesse tornar palatvel o que antes era intragvel. Foi necessrio tambm
dar um contedo distinto para que o produto se afirmasse no mercado doutrinrio das Naes Unidas. A interveno
humanitria alcanou visibilidade logo aps o fim da Guerra Fria e estava associada ideia de que o uso da fora para
debelar violaes de direitos humanos seria uma espcie de imperativo da comunidade internacional. Embora haja
exemplos de intervenes no sculo XIX e XX sob o pretexto de defender minorias nacionais ou repelir invases que
geraram tragdias humanitrias, foi na dcada de 1990 que o termo, por assim dizer, popularizou-se, baseado na
experincia de ONGs como os Mdicos Sem Fronteira, que serviram de testemunha de violaes graves de governos
contra sua prpria populao. O problema residia na experincia real de intervenes sem o respaldo do Conselho de
Segurana das Naes Unidas (CSNU), como se viu em 1999, quando a OTAN lanou bombardeios supostamente
cirrgicos sobre a Srvia com a justificativa de proteger a populao do Kosovo.
A experincia histrica demonstrara as contradies reais de um conceito que se prestava ao uso poltico e seletivo, sem
a garantia de que os fins proclamados de proteo da vida humana teriam prioridade sobre outros objetivos, confessveis
ou no.
Coube ao ex-secretrio-geral das Naes Unidas Kofi Annan apontar pela primeira vez sem qualquer subterfgio a
necessidade de superar o dilema entre duas opes igualmente inaceitveis: o uso unilateral da fora em contexto de
violaes graves do Direito Internacional Humanitrio, com os riscos de que o interesse particular dos Estados que
praticam a interveno prevaleam sobre os valores que, em tese, a justificam; e a inao da comunidade internacional
diante de atrocidades que poderiam ser evitadas caso houvesse vontade poltica na ONU para intervir com todo o arsenal
disponvel para a preservao da paz e da segurana, inclusive, quando necessrio, o uso da fora. Os casos do genocdio
de Ruanda em 1994 e do massacre de Srebrenica em 1995 foram lembrados por Annan com exemplos de tragdias
evitveis que estariam a exigir a superao do referido dilema.[2]
Em 2000, o Canad patrocinou a criao de uma Comisso formada por especialistas de diversas procedncias com o
objetivo de dar uma resposta satisfatria constatao de Kofi Annan. A chamada Comisso Internacional sobre
Interveno e Soberania Estatal cunhou o termo Responsabilidade de Proteger, que se desdobraria, na viso daquela
Comisso, na responsabilidade de prevenir, na responsabilidade de reagir e na responsabilidade de reconstruir.
As concluses da Comisso patrocinada pelo Canad influenciaram o trabalho do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas,
Desafios e Mudana, convocado em 2004 no mbito da ONU e cujos resultados foram refletidos em um novo relatrio
do secretrio-geral publicado no ano seguinte.[3] Aos poucos, o foco no agente da interveno e suas motivaes, e,
necessariamente, na violao da soberania, foi cedendo lugar perspectiva da soberania que se baseia no exerccio da
responsabilidade. Essa tournure conceitual inverteu os termos da equao da interveno humanitria, substituindo o
ataque soberania estatal pela ideia de uma soberania que se fortalece ao assumir plenamente suas responsabilidades, em
particular a responsabilidade de proteger os seres humanos contra atrocidades.
Esse elemento no nada desprezvel. A interveno humanitria era encarada como uma ameaa soberania dos
Estados, uma espcie de carta branca para uso da fora em contextos de conflagrao interna, de degradao extrema da
situao humanitria e de prticas de crimes previstos no estatuto do Tribunal Penal Internacional (TPI). A ideia fora do
conceito era a interveno entendida como a adoo de medidas coercitivas , que vinha adjetivada pelo termo
humanitria, gerando a repulsa natural e quase automtica tanto dos que tm histria de violao de direitos humanos e
dependem da violao para manter situaes de privilegio ou poder quanto dos que, sendo politicamente e militarmente
fracos, poderiam ser vtimas do uso seletivo e politizado do conceito. Na ideia de interveno humanitria est implcito,
portanto, o enfraquecimento da soberania como faculdade de decidir em ltima instncia sobre assuntos internos.
No contexto das Naes Unidas, qualquer iniciativa de relativizao ou enfraquecimento do conceito de soberania estaria
fadada ao fracasso. No foi por outro motivo que a interveno humanitria jamais poderia ser objeto de um consenso na
Organizao. De fato, o respeito soberania encarado como a garantia de que a fora no prevalecer sobre o direito,
de que os mais fracos podero seguir seus prprios caminhos sem ter de curvar-se aos interesses dos mais fortes. A
histria de descolonizao nas dcadas de 1960 e 1970 explica, em grande medida, o valor central atribudo ao respeito
soberania associada ao princpio da autodeterminao pela maioria dos Estados membros da ONU. Nesse sentido, a
soberania e a igualdade jurdica dos Estados associam-se para permitir que a convivncia internacional ocorra sem a
perturbao de intervenes e ingerncias que vulnerariam os prprios pressupostos da convivncia.
A questo que est por trs da discusso tanto no tema da interveno humanitria quanto da doutrina da R2P diz
respeito reconciliao entre a soberania clssica, derivada de um mundo regido primordialmente pelas relaes entre
Estados (mundo westphaliano) e as obrigaes crescentes assumidas pelos Estados no campo dos direitos humanos,
em um processo de progressiva afirmao do indivduo como sujeito de direitos na cena internacional. A relativizao da
soberania, de um lado, mesmo em nome dos direitos humanos, poderia levar a medidas coercitivas motivadas por
interesses particulares, sem garantia de melhora do bem-estar da populao. A absolutizao da soberania, de outro lado,
poderia ser utilizada como uma espcie de licena para os governos perpetrarem abusos contra sua prpria populao
sem serem importunados pelos seus pares. claro que, ao tentar reconciliar noes e princpios com razes histricas
distintas, nascido em diferentes contextos, esses prprios conceitos teriam de ser necessariamente atualizados numa
espcie de sntese superadora, para usar um termo caro dialtica hegeliana.
Com o tempo, consolidou-se a princpio da legitimidade da preocupao da comunidade internacional com a situao
dos direitos humanos em qualquer pas, conforme consagrado na Declarao e Programa de Ao de Viena, o documento
final da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos de 1993. Ao menos, no sistema de direitos humanos da ONU, a
soberania, apesar de continuar sendo um dos pilares da ordem internacional, passava a ser insuficiente para esconder do
olhar e do monitoramento internacional as prticas e polticas domsticas. preciso, porm, distinguir o sistema de
direitos humanos da ONU, cujos mecanismos de monitoramento tm
um carter de presso poltica e condenao moral, dos instrumentos de coero propriamente ditos, que tornam to
complexo e polmico o debate sobre interveno humanitria. verdade que houve um precedente de coincidncia entre
as constataes do sistema de direitos humanos e a adoo de medidas coercitivas no Conselho de Segurana. No caso
das sanes contra o regime do apartheid na frica do Sul e contra a Rodsia do Sul, na dcada de 1960, essa
convergncia foi possvel diante do consenso geral e indito quanto ao carter repugnante e intolervel do regime racista,
mas foi um caso nico. Ainda assim, as intervenes multilaterais foram mais de carter econmico e embargo de armas,
sem obviamente ter-se cogitado seriamente em interveno militar.
A aceitao dos mecanismos de monitoramento no campo dos direitos humanos somente foi possvel porque, embora
tenha implicado uma qualificao da soberania, ainda a preservava como uma proteo contra uso de meios coercitivos.
Aceitam-se o monitoramento, a crtica e at a existncia de mecanismos de constrangimento e presso poltica, tais como
resolues condenatrias e relatrios que ressaltam as mazelas e abusos constatados. Isso muito diferente de admitir
que, em casos mais graves, seja possvel dar situao o contorno de um tema de paz e segurana, de modo a admitir uso
da fora como forma de superar o problema. No primeiro terreno, o resultado concreto so recomendaes e o
constrangimento moral das condenaes incorporadas em resolues e pronunciamentos de peritos independentes. No
segundo, so obrigaes sujeitas a sanes, desenhadas originalmente no para adequar-se ao sistema de direitos
humanos, mas emanadas do sistema de segurana coletiva.
Para alguns, essa mescla de lgicas distintas (a do sistema de direitos humanos e a do sistema de segurana coletiva)
constitui um grave erro, de consequncias negativas para a governana global. Para outros, ao contrrio, trata-se de um
passo adicional no sentido da afirmao dos direitos humanos como um valor universal e um tema transversal, em
particular em uma poca em que os conflitos internos e os riscos de genocdio e de prticas de limpeza tnica exigiriam a
adaptao do sistema de segurana coletiva nova realidade. O fato que o prprio Conselho de Segurana passou a
fazer referncias frequentes ao tema dos direitos humanos em suas decises, admitindo que em alguns casos violaes
sistemticas dos direitos humanos e do Direito Internacional Humanitrio poderiam significar ameaa paz
internacional, ensejando a tomada de aes concretas por aquele rgo.[4]
Se, na prtica, o CSNU abriu as portas do sistema de segurana coletiva para os direitos humanos, isso no foi suficiente
para superar a controvrsia, nem para apaziguar os crticos. A doutrina da R2P emerge nesse contexto politicamente
carregado, numa atmosfera de suspeita contra as reais intenes das grandes potncias em lanar mo do argumento dos
direitos humanos para promover intervenes e sanes econmicas e militares. A sua adoo na ONU, por consenso, foi
surpreendente pela rapidez.
Uma primeira explicao pode consistir no efeito de alvio que o abandono definitivo da interveno humanitria tende a
gerar entre muitos, bem como a atrao e o apelo naturais de adotar-se um conceito capaz de colocar o foco na
necessidade de reforar a capacidade e a responsabilidade dos Estados. De fato, esse consenso geral e, sob muitos
aspectos, genrico, somente foi possvel porque o foco, como j ressaltamos, foi deslocado de um constrangimento ao
livre arbtrio dos Estados no exerccio da soberania para uma soberania que se v fortalecida quando o Estado exerce
suas responsabilidades e prerrogativas, sobretudo no tocante proteo de sua prpria populao.
Este artigo pretende discutir o alcance da doutrina da R2P e analisar sua capacidade de orientar decises concretas nas
Naes Unidas, sobretudo luz de eventos recentes. Os antecedentes acima esboados serviro de pano de fundo, uma
vez que a adoo da Responsabilidade de Proteger, embora tenha representado um sentimento consensual indito sobre
tema delicado, no foi capaz de fazer desaparecer por completo as inquietaes, dvidas e suspeitas normalmente
associadas antiga noo de interveno humanitria. A doutrina foi aceita, de incio, em uma formulao
aparentemente inofensiva, mas sua utilizao posterior no deixou de reavivar as antigas disputas entre defensores e
detratores da interveno humanitria. A diferena que o embate atual no pelo endosso ou pela rejeio in totum da
doutrina, mas pela definio mais precisa de seus elementos, de acordo com diferentes vises, interpretaes e interesses
dos Estados-membros da ONU. Trata-se de um debate, como veremos, em evoluo, que sofre o impacto dirio de
dilemas concretos no terreno.[5]
A formulao da R2P
A doutrina onusiana da R2P alcanou sua forma consensual no documento final da Cpula de 2005, adotado como uma
resoluo da Assembleia Geral.[6] O pargrafo 138 do documento declara que todos os Estados tm a responsabilidade
de proteger sua populao do genocdio, dos crimes de guerra, da limpeza tnica e dos crimes contra a humanidade.
Essa responsabilidade incluiria a preveno de tais crimes. A comunidade internacional, ainda de acordo com o
pargrafo citado, deve encorajar os Estados a exercer essa responsabilidade e apoiar a ONU em seu esforo de
estabelecer uma capacidade de detectar riscos de que tais crimes possam ocorrer (um sistema de alerta precoce early
warning). Esse primeiro pargrafo, portanto, limita o escopo do conceito aos crimes mencionados, que coincidem, com
exceo da limpeza tnica, com tipos penais previstos no Estatuto do TPI. Tambm deixa claro que a responsabilidade
primria pela proteo cabe a cada Estado.
O pargrafo 139 do documento complementa o pargrafo anterior, mas seu foco o papel da comunidade internacional,
que, por meio da ONU, tambm tem a responsabilidade de utilizar a via diplomtica e humanitria, assim como outros
meios pacficos previstos na Carta da Organizao, para proteger populaes dos referidos crimes. Nesse contexto,
assinala que a comunidade internacional deve estar preparada para agir coletivamente, de maneira decisiva e oportuna,
por meio do Conselho de Segurana, de acordo com a Carta, inclusive seu Captulo VII, no caso de que os meios
pacficos se mostrem inadequados ou na hiptese de que as autoridades nacionais falhem na misso de proteger a
populao das mencionadas atrocidades. H, finalmente, nesse segundo pargrafo sobre o tema, uma clara manifestao
de vontade dos lderes mundiais de ajudar todos os Estados a construir capacidade para proteger a populao e de prover
assistncia para evitar que as crises e conflitos eclodam.
No difcil notar que a formulao foi cuidadosamente plasmada em linguagem diplomtica, com amplas referncias
Carta da ONU, ampliando o espectro de atividades compreendidas para atingir o objetivo proclamado (a proteo), mas
limitando ao mesmo tempo o escopo do conceito para alcanar apenas os crimes referidos, e no violaes de direitos
humanos consideradas mais rotineiras e que poderiam ser revertidas pelo sistema de sanes morais do Conselho de
Direitos Humanos. Em contraste com a ideia de interveno humanitria, a Responsabilidade de Proteger partia da
responsabilidade primria do Estado, que deveria ser fortalecido em suas capacidades, com o auxlio da comunidade
internacional. Esta, por sua vez, teria o dever de tomar aes coletivas em casos extremos e de maneira subsidiria,
primeiramente por meios pacficos. Apenas quando o Estado se mostrasse incapaz ou falhasse rotundamente no exerccio
de sua responsabilidade que medidas coercitivas, ao abrigo do Captulo VII da Carta, poderiam ser tomadas em funo
das necessidades de cada situao concreta.
O alvio em relao ao que parecia ser a superao definitiva da interveno humanitria no duraria muito tempo. Em
um artigo recente, Alex Bellamy identifica nove situaes de crise em que a Responsabilidade de Proteger foi invocada
por diferentes atores. So crises muito distintas, abrangendo casos de diplomacia preventiva ao abrigo da ONU a
intervenes unilaterais efetuadas por pases com interesses estratgicos em jogo.[7] Dois casos, no entanto, chamam a
ateno por terem utilizado a Responsabilidade de Proteger para justificar aes unilaterais ou a ameaa do uso da fora.
Em agosto de 2008, o governo da Gergia lanou ofensiva militar na Osstia do Sul e, em resposta, a Rssia repeliu o
ataque e expulsou as foras da Gergia. No muito tempo depois, a Rssia reconheceu unilateralmente a independncia
da Osstia do Sul e a de Abkhazia. Nesse caso, os lderes russos declararam que a interveno era legtima para evitar
um genocdio, defendendo que se aplicava ao caso a doutrina da Responsabilidade de Proteger.
O segundo caso que gerou inquietao na ONU diz respeito a um desastre natural, o Ciclone Nargis, que atingiu o
Mianmar em maio de 2008. Segundo estimativas, 138 mil pessoas perderam a vida e 1,5 milho foram deslocadas. A
lentido do governo em responder tragdia e sua relutncia em garantir acesso de agncias humanitrias sem seu
controle direto levou o chanceler francs da poca, fundador da ONG Mdicos Sem Fronteiras, Bernard Kouchner, a
propor que o CSNU invocasse a Responsabilidade de Proteger, uma vez que a denegao da ajuda humanitria seria um
crime contra a humanidade. Tanto governos ocidentais quanto os membros da ASEAN rejeitaram a ideia com base no
argumento de que a Responsabilidade de Proteger no poderia ser aplicada a casos de desastres naturais.
Na viso otimista de Bellamy, os receios que poderiam surgir do uso unilateral e indevido da Responsabilidade de
Proteger nos casos mencionados teriam sido largamente compensados pela rejeio desse uso por ampla parcela da
comunidade internacional.
Had one or both of these countries been successful in using RtoP to legitimize their defense of intervention, they would
have further confirmed the view that RtoP is a Trojan horse that legitimizes great power interference in the affairs of
the weak a view that was fueled by the use of RtoP- -related arguments to justify the invasion of Iraq in 2003.
However, the failure of Russia and France to legitimize their positions by using RtoP suggests that while great powers
might be tempted to pursue this avenue, RtoP does not confer automatic legitimacy on coercive interference in the event
of a political or humanitarian crisis. This would seem to suggest that fears about RtoP being used as a Trojan horse are
unwarranted.[8]
Voltaremos a esta questo mais adiante, ao analisar o exemplo da Lbia, que deu novos contornos ao debate, com
desdobramentos menos rseos do que os indicados pelo autor. De todo modo, a tentativa de usar a Responsabilidade de
Proteger de forma unilateral parece ter apressado os trabalhos na ONU para encontrar uma formulao mais precisa e
menos genrica do que aquela refletida no documento final da Cpula de 2005. O secretrio-geral Ban Ki-moon deixou
claro que a Responsabilidade de Proteger seria uma de suas prioridades. Em 2009, lanou um relatrio sobre a
implementao da Responsabilidade de Proteger, dividindo a doutrina em trs pilares: i) as responsabilidades de proteo
do Estado; ii) assistncia internacional para a construo de capacidades; iii) resposta decisiva e oportuna. Para cada um
desses pilares, buscou apontar os principais desafios, sugerindo linhas de ao para o sistema da ONU, para rgos
especficos e para os Estados-membros. No relatrio, o SG defende que todos os pilares so importantes e precisariam
estar prontos para entrar em cena a qualquer momento, uma vez que no haveria uma sequncia pr- -determinada para
passar de um a outro, especialmente numa estratgia de resposta flexvel e urgente.[9]
A nfase do relatrio numa estratgia multifacetada na qual todo o sistema da ONU deveria engajar-se de alguma
forma. Com isso, retira-se foco excessivo no uso da fora como um remdio para as crises, uma tendncia que marcou a
ideia de interveno humanitria, mas que estaria longe de representar o equilbrio necessrio para lidar, com maiores
chances de xito, com situaes muito diversas, cujas caractersticas especficas e distintos graus de complexidade
exigem uma abordagem abrangente. O uso da fora no desaparece, mas um recurso a ser utilizado em casos extremos
em que outras ferramentas tenham se provado ineficazes ou inadequadas. No contexto do relatrio, ressalta-se a
necessidade de conferir ONU a capacidade de avaliar corretamente as situaes no terreno e ser capaz de dar sinais de
alerta a tempo de evitar o desencadeamento da espiral de violncia que costuma levar a episdios de genocdio, limpeza
tnica, crimes de guerra e crimes contra a humanidade.
Nas Naes Unidas, o consenso tem um efeito que s vezes pode iludir os incautos, conferindo ao tratamento dos temas
mais espinhosos e intrincados uma aparncia de unidade de propsitos que, em muitos casos, no resiste aplicao
prtica. Quanto mais genrico o princpio, maiores sero as possibilidades de obter consenso. Quanto mais precisas as
formas de implementao e a descrio de tarefas prticas que decorrem de tal princpio, menores sero as reas de
acordo e maiores as inquietaes e dvidas. Isso no significa que consensos sobre assuntos prticos e delicados sejam
impossveis, mas requerem esforo negociador e muita pacincia, para que o consenso final a ser alcanado seja tambm
significativo e profundo, capaz de gerar aes coletivas dotadas de legitimidade. Aps o lanamento do relatrio do SG
sobre a R2P, iniciou- se debate sobre seu contedo e sobre um projeto de resoluo da Assembleia Geral sobre o tema. A
resoluo acabou sendo adotada por consenso em setembro de 2009, mas no sem antes passar por uma importante
diluio para evitar qualquer juzo de valor positivo sobre o relatrio. Alguns especialistas foram capazes de detectar a
existncia de um consenso apenas genrico sobre a questo da Responsabilidade de Proteger, baseado em uma aceitao
geral do objetivo de evitar e superar as atrocidades inominveis de nossa poca. Como lograr essa proteo ou como
exercer essa responsabilidade, porm, continuou sendo um problema, em particular porque o espectro do uso ilegtimo
e/ou unilateral do uso da fora sob pretexto de defesa dos direitos humanos no cessou de rondar a humanidade.
Conforme nota Mnica Serrano:
Over the past few years the apparent broadening of the consensus rode on the back of a morally facile illusion: that a
sudden outpouring of blood would be met by universal condemnation and agreement on action. The safely receding,
incommensurable images of the Holocaust, Rwanda and Srebrenica allowed diplomats from many quarters to proffer
their support for R2P on this morally comfortable basis.[10]
A maior rea de divergncia e fonte de receios continuou sendo o terceiro pilar do relatrio do secretrio-geral, em
particular a questo delicada do uso de meios coercitivos. Pode haver um consenso terico em torno de alguns princpios
gerais que so certamente importantes, porm no suficientes para orientar as decises prticas em relao a casos
concretos. Por exemplo, reservar o uso da fora apenas para os casos mais graves, aps esgotados outros meios pacficos
ou coercitivos (como sanes contra lderes ou embargos de armas), parece pouco controverso. Na prtica, porm, pode
haver divergncias srias e avaliaes conflitantes sobre se houve ou no esgotamento de esforos polticos e
diplomticos, se a interveno armada ser eficaz ou se, ao contrrio, causar mais danos do que pretende evitar, se a
fora deve ser usada ou no para favorecer militarmente um dos lados do conflito (sobretudo quando se sabe que as
atrocidades nem sempre podem ser atribudas a apenas uma das partes), entre outros aspectos.
Na formulao da R2P h um inegvel avano no sentido de buscar padronizar determinados critrios para as aes
visando a prevenir, remediar ou debelar crises graves. A doutrina tem tambm o mrito de apontar a preveno de
conflitos e de crises como o melhor caminho para evitar os dilemas e os custos de aes quando os crimes j alcanaram
dimenses trgicas. Na realidade da vida e das Relaes Internacionais contemporneas, porm, continuaro existindo
situaes dramticas antes que se possa universalizar o esforo de preveno e torn-lo a regra e no a exceo.
Infelizmente, situaes de ataques indiscriminados contra populaes civis so hoje um trao caracterstico de conflitos
internos. Nesses casos, a Responsabilidade de Proteger no pode reduzir-se a um mero jogo de palavras ou a um carimbo
de legitimidade para aes tradicionais de uso unilateral ou negligente da fora, mas uma oportunidade para que tambm
esse instrumento, quando devidamente autorizado pelo CSNU, paute-se por critrios mais objetivos e menos arbitrrios.
O futuro da R2P depende de se aproveitar essa oportunidade. O caso recente da Lbia demonstra que h dificuldades
imensas para se lograr esse objetivo.
A interveno na Lbia
O caso lbio demonstraria que a R2P, sobretudo no que diz respeito implementao de seu pilar 3, ainda no pode ser
considerada uma doutrina livre de controvrsias. A Responsabilidade de Proteger foi mencionada explicitamente nas
resolues 1970, de 26/02/11, e 1973, de 17/03/11, ambas adotadas pelo Conselho de Segurana. A primeira resoluo
obteve o voto favorvel de todos os membros do Conselho e declarou que os ataques generalizados e sistemticos contra
a populao civil na Lbia poderiam significar crimes contra a humanidade. A resoluo condenava essas prticas, mas
no autorizava o uso da fora para fazer cessar os abusos. A busca de um cessar-fogo e de uma transio pelos prprios
lbios, com auxlio da comunidade internacional, era o objetivo primordial. Com a deteriorao da situao, adotou-se a
resoluo 1973, vazada em linguagem no apenas mais dura, mas, sobretudo, mais ambgua, autorizando todas as
medidas necessrias, sem especific-las claramente, para proteger civis e reas habitadas por civis de ameaas e
ataques. A ambiguidade explica, em grande medida, o resultado da votao no Conselho, com 10 votos favorveis,
nenhum contra e 5 abstenes (Brasil, Alemanha, ndia, China e Rssia).
As dvidas quanto ambiguidade da linguagem no so de importncia menor quando se emprega o termo todos os
meios necessrios em uma resoluo do CSNU ao abrigo do Captulo VII, j que essa expresso interpretada como
uma senha para o uso da fora, se necessrio. O problema central da resoluo 1973, portanto, que dava uma espcie de
cheque em branco para sua utilizao por quem se considerava apto a faz-la cumprir no terreno, sem qualquer previso
de controle poltico ou monitoramento sobre operaes militares nem tampouco uma definio de estratgia multilateral
precisa quanto ao momento correto, o alcance, a durao e os objetivos especficos do eventual uso da fora. Na prtica,
o que se viu a seguir apenas corroborou o receio de que a resoluo fosse interpretada no apenas como uma licena para
proteger civis, mas tambm para tomar partido em embates internos e forar a mudana de governo e regime poltico.
verdade que, quando foi adotada a resoluo 1973, o exrcito de Gadhafi estava a dois dias da cidade de Benghazi, o
que poderia prenunciar um massacre de grandes propores. Para alguns, o uso da fora pela OTAN impediu uma
atrocidade iminente, ainda que tenha extrapolado em muito esse objetivo. De fato, a OTAN no hesitou em utilizar a
resoluo 1973 como manto legitimador de uma ao que foi muito alm de objetivos humanitrios. Basta dizer que as
escolhas de alvos e a forma parcial de implementao do embargo de armas facilitaram a mudana de regime e geraram
indagaes sobre danos a civis que deveriam ser objeto de proteo. O posterior assassinato de Muammar Gadhafi
apenas ampliou as dvidas sobre as intenes reais da ao na Lbia, feita em nome da R2P, mas claramente
extrapolando a formulao original da doutrina. Afinal, a R2P busca evitar a continuidade de violaes macias dos
direitos humanos, tem por objetivo pr fim a abusos contra a populao civil, promovendo solues pacficas e
negociadas e prevenindo atos de vingana e a espiral de violncia que leva a atrocidades contra inocentes. Alm disso,
requer tambm esforo de reconstruo e reconciliao para que o perodo ps-crise no se perca em novo ciclo de
instabilidade, em detrimento do desenvolvimento e do bem-estar da populao. No um objetivo fcil de ser alcanado
em pases divididos por conflitos profundos e violentos, mas o ideal que deve orientar as aes da comunidade
internacional, garantindo-lhes maior legitimidade.
Pode ser que, no longo prazo, os lbios encontrem um caminho de paz e prosperidade; esse certamente o desejo de
todos. No obstante, permanecero abertas as questes sobre o efeito e as motivaes reais de intervenes militares sem
o devido controle e monitoramento do CSNU. A interpretao que foi dada pela OTAN ao mandato da resoluo 1973
certamente j teve uma consequncia negativa, ao ensejar novas dvidas sobre a capacidade das Naes Unidas de
implementar o pilar 3 da Responsabilidade de Proteger sem cair nas armadilhas da politizao, da seletividade e da busca
de objetivos estratgicos dos mais fortes. De concreto, visvel a maior relutncia, desde o caso lbio, de se fazer
referncias R2P em resolues do CSNU. Relutncia que tende a alcanar tambm o tratamento de novos casos de
ataques generalizados populao civil em conflitos internos, tendo em vista o risco de repetir a experincia da Lbia,
com justificada incerteza quanto s chances de que o balano final seja positivo para a populao a ser protegida.
As dificuldades com relao ao caso da Lbia apenas refletem uma percepo de grande parcela da comunidade
internacional em relao ineficcia de meios militares para obter estabilidade e o fim da violncia em cenrios de
conflagrao interna, em particular quando existe uma variedade de fatores que complicam a distino entre agressores e
vtimas. As intervenes no Iraque e no Afeganisto demonstraram que o custo de intervir tende a ser astronmico no
apenas para os que realizam a interveno, mas, sobretudo, de um modo geral, para as prprias sociedades desses pases.
Em vez de ser uma soluo para todos os males, intervenes estrangeiras no raro tendem a alimentar a radicalizao
interna, fomentando a polarizao e o extremismo, com resultados nem sempre favorveis causa do desenvolvimento e
da paz. As intervenes podem desencadear reaes imprevisveis, independentemente da motivao real por trs da
deciso de recorrer fora.
H, portanto, duas ordens de preocupao, dependendo da perspectiva e dos interesses dos atores envolvidos, quando se
analisa a necessidade do uso da fora em casos extremos para a proteo de civis. A primeira, mais evidente, reside no
receio de que a R2P, apesar de todo o esforo de construir uma doutrina mais ampla e equilibrada, acabe sendo utilizada,
ainda que indevidamente, para legitimar aes militares com intenes no necessariamente vinculadas ao objetivo
declarado, minando sua legitimidade e eficcia. Trata-se de uma preocupao, sobretudo, dos pases que no tm o perfil,
o interesse ou a capacidade de lanar mo desse expediente para avanar uma agenda de interesses nacionais numa
roupagem multilateral. tambm a preocupao predominante dos que desejam uma ordem internacional baseada no
multilateralismo e no direito e esto dispostos a criar padres de conduta que sejam negociados e aceitos pela grande
maioria dos Estados-membros da ONU.
A segunda preocupao, mais sutil, a de que a Responsabilidade de Proteger, com sua vocao inicial para o equilbrio
e foco abrangente, gere uma dinmica que imponha regras e constrangimentos para o uso da fora em situaes de
conflitos internos, enfraquecendo de alguma forma a discricionariedade dos mais poderosos na matria. Nesse segundo
caso, compreende-se eventual interesse em reduzir a R2P, para todos os efeitos, a um recurso retrico legitimador de
decises unilaterais ou tomadas por coalizes com interesses afins. A simplificao da doutrina e sua reduo a uma
autorizao genrica para intervir em casos extremos pode ser de interesse dos que querem continuar com as mos livres
para acionar o gatilho da interveno armada no momento e da forma que considerarem mais apropriados. Dessa
perspectiva, o recurso a uma terminologia reducionista da R2P continuaria sendo instrumental para manter a liberdade
mais ampla possvel para intervir, com evidente interesse em minimizar uma discusso profunda sobre as condies, a
forma, o alcance e os requisitos de uma eventual interveno, naqueles casos considerados realmente graves.
O caso lbio deu razo de sobra para a primeira ordem de preocupao. As dificuldades atuais de um consenso no CSNU
em como lidar com a violncia na Sria so, em grande parte, consequncia da experincia na Lbia. Claro que h
tambm interesses geopolticos e econmicos em jogo (e nem todos que se dizem preocupados em manter o consenso e
reforar o multilateralismo o fazem apenas por altrusmo), mas o precedente da Lbia ampliou as resistncias a eventuais
justificativas baseadas na R2P para tomar medidas mais drsticas. A questo compreensivelmente mais delicada a da
falta de acordo no Conselho sobre a questo de quando chegado o momento para uma interveno militar. Pode haver
um consenso terico em relao necessidade de fortalecer a preveno, criar capacidades locais de evitar conflitos, e
esgotar todos os meios pacficos para solucionar as crises. No obstante, o pomo de discrdia justamente a avaliao de
quando, em cada caso concreto, realmente foram esgotados todos os meios pacficos. O tema ainda mais complexo
porque a interveno cogitada seria efetuada em nome da ONU por pases ou coalizes que no submetem suas decises
operacionais e opes tticas e estratgicas a qualquer interferncia do CSNU. Nesse particular, os mandatos para uso da
fora tendem a ser implementados sem um monitoramento ou prestao de contas (no sentido de accountability).
Nesse contexto politicamente carregado, de interesses divergentes e perspectivas nem sempre compatveis, legtimo
indagar se seria possvel evitar o progressivo desgaste da doutrina da R2P. O esforo deve ser feito. Apesar dos
obstculos no caminho, o imperativo de salvar vidas humanas e livrar a humanidade de genocdios, crimes contra a
humanidade, limpezas tnicas e crimes de guerra impe-se como um pr-requisito para uma ordem internacional mais
racional e justa, uma exigncia para um mundo mais pacfico e estvel. Para que isso seja possvel, porm, ser
necessrio fugir quer das armadilhas da simplificao, que podero deslegitimar a doutrina, quer do excesso de ambio
em relao ao sistema de segurana coletiva, que tende a gerar frustraes diante dos limites do possvel em poltica
internacional.
A primeira armadilha j foi descrita acima e consiste em reduzir a Responsabilidade de Proteger formulao genrica
quanto necessidade de intervir em casos graves por meio da fora militar. Essa reduo tende a ser funcional
arbitrariedade dos mais fortes, que utilizaro a doutrina como um verniz humanitrio para aes no mnimo contestveis.
Pode-se debater ad infinitum a relao entre as motivaes e os resultados. Conforme defende Michael
Walzer,[11] intervenes ditas humanitrias podem ter resultado positivo mesmo sem uma motivao puramente
humanitria, mas tambm composta de interesses de outra ordem dos Estados que utilizam a fora, como no caso da
derrubada de Idi Amin pela Tanznia ou da interveno do Vietn contra o regime de Pol Pot no Camboja. O mesmo
autor aponta, por outro lado, que motivao predominantemente humanitria tampouco serve de garantia de que a
interveno ser bem- -sucedida, ou seja, que o objeto da proteo ser realmente protegido.
Diante desse cenrio de incertezas, pode- se cair compreensivelmente no ceticismo, j que a simplificao continuar
sendo expediente dos mais fortes apesar dos esforos multilaterais. A outra possibilidade consistiria em escolher um
caminho oposto, que pressupe ser exequvel, no contexto de um rgo poltico como o CSNU, tomar decises com
motivaes puras de defesa da paz e da vida humana, bastando para isso persuadir seus membros da racionalidade dos
argumentos e de mecanismos capazes de desencadear a tomada de decises e aes oportunas e decisivas. Esse
excesso de idealismo, que muitas vezes predomina em discursos de ONGs e, com grau menor de sinceridade, na retrica
de alguns pases e de relatrios do Secretariado da ONU, pode gerar frustraes que, na prtica, tero o efeito semelhante
simplificao da doutrina da R2P. Para no pecar pela falta ou pela simplificao, peca-se pelo excesso de ambio.
As melhores contribuies para a implementao da doutrina da R2P devem buscar um meio-termo que preserve o
sentido essencial da doutrina, mas reconhea, ao mesmo tempo, que o estabelecimento de regras e padres de conduta
para o CSNU e seus membros, sobretudo quando tocam no ponto nevrlgico da autorizao do uso da fora, jamais sero
totalmente isentos de critrios polticos, ou seja, jamais tero motivaes unicamente ou puramente humanitrias. Isso
pode parecer bvio, mas nem sempre se retiram da as concluses mais lgicas. Aceitar as consequncias dessa impureza
produz um efeito liberador sobre a criatividade, para que as solues buscadas sejam no as ideais (que tendem a provar-
se pseudo-solues, pois baseadas em pressupostos irrealistas), mas aquelas que, por levarem em conta a realidade
especfica do jogo de poder e os privilgios de alguns em um rgo restrito como o CSNU, sejam capazes de estabelecer
limites a uma politizao que inevitvel nos processos multilaterais, especialmente na rea da segurana.
A Responsabilidade ao Proteger
O Brasil procurou dar uma contribuio concreta para essa discusso com o lanamento do conceito da
Responsabilidade ao Proteger (RWP).[12] Se no mais possvel ficar indiferente em face de massacres e atrocidades
cometidas contra a populao, no deixa de ser igualmente necessrio evitar que o mpeto de fazer algo para pr fim a
tais agresses vida e segurana coloque a perder a empreitada pelo uso inadequado, precipitado ou negligente dos
meios escolhidos para alcanar o fim pretendido. Dito de outro modo, de nada adianta querer combater a doena se o
remdio escolhido for claramente equivocado, administrado por mais tempo do que o estritamente necessrio ou possuir
contraindicaes que acabaro agravando o quadro clnico ou matando o doente em vez de salv-lo. claro que ser
sempre muito difcil saber se a ao militar agravar o quadro humanitrio ou no. No h uma receita para isso,
sobretudo pelo carter eminentemente poltico das decises do Conselho e a imprevisibilidade inerente a qualquer ao
militar, mas no deixa de ser til buscar alternativas simples delegao de poderes que a Carta da ONU confere de
maneira geral ao CSNU para tomar decises em nome de todos em casos envolvendo ameaas paz e segurana
internacionais.
O tema da RWP foi includo no discurso da presidenta Dilma Rousseff na abertura da Assembleia Geral da ONU em
setembro de 2011. Em novembro do mesmo ano, a Misso brasileira junto ONU circulou uma nota
conceitual[13] intitulada Responsibility While Protecting: Elements for the Development and promotion of a Concept,
que ofereceu algumas ideias especficas para enriquecer o debate no tocante possibilidade de uso da fora no contexto
da R2P. A nota partia do consenso da Cpula de 2005 em torno da responsabilidade primria dos Estados e dos limites
impostos comunidade internacional para exercer a Responsabilidade de Proteger. Esses limites seriam de trs ordens:
a) material (aplicao a casos de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade); b) temporal
(aplicao diante do fracasso de Estados individuais em exercer essa responsabilidade e depois de esgotados os meios
pacficos; e c) formal (por meio do Conselho de Segurana, de acordo com os Captulos VI e VII da Carta da ONU, e
com base numa avaliao caso a caso).
A contribuio brasileira procurava chamar a ateno para os riscos de se estabelecer um automatismo entre violaes
sistemticas e generalizadas dos direitos humanos e a necessidade do uso da fora. Ainda sob o impacto do caso lbio, o
debate desse aspecto tornava-se crucial para resgatar a R2P de um ocaso prematuro. A contribuio brasileira, ao
ressaltar a Responsabilidade ao Proteger, no se afasta dos pressupostos delineados na Cpula de 2005 e refletidos no
primeiro relatrio do secretrio-geral sobre o assunto. Seu mrito foi o de demonstrar que a viso simplificadora e
reducionista que se cristalizou em alguns meios quanto aplicao da R2P teria de ser superada para que o conceito
pudesse ter futuro como instrumento eficaz para orientar as aes do Conselho e do Secretariado da ONU. Diante da
Lbia, a RWP, em suma, lanou luzes sobre os perigos da simplificao e da reduo daquela doutrina a uma justificativa
para o uso desimpedido da fora. A R2P tem salvaguardas bastante claras no relatrio do SG Ban Ki-Moon, mas esses
aspectos foram negligenciados na prtica. O texto brasileiro procurou colocar sob os holofotes o carter multifacetado da
R2P, recordando que at mesmo sendo legal e legtima, a ao militar pode acarretar altos custos humanos e materiais,
exigindo um cuidado que parece ter sido deixado de lado em casos recentes.
Em relao Lbia, duas questes so inevitveis: foram realmente esgotados os meios pacficos antes da interveno
armada? O uso da fora foi guiado por critrios de proporcionalidade e por objetivos limitados pelo Conselho de
Segurana? A simples formulao dessas questes afeta a legitimidade da R2P tal como foi aplicada na prtica (embora,
mesmo na mais perfeita das aes, natural que sejam levantadas, da a importncia crucial da legitimidade do processo
de deciso relativo interveno e a seus desdobramentos). Por trs do conceito da Responsabilidade ao Proteger, est a
inteno de fazer a Responsabilidade de Proteger funcionar em um ambiente de legalidade, legitimidade e eficcia,
evitando que a doutrina seja colocada a perder por decises temerrias ou implementao negligente. Depois do caso
lbio, ficou evidente que o consenso original em torno da R2P no suficiente para garantir uma aplicao legtima do
conceito. Os elementos principais da Responsabilidade ao Proteger foram articulados contra esse pano de fundo e podem
ser resumidos da seguinte forma:
A preveno a melhor poltica: a nfase da diplomacia preventiva reduz o risco de conflitos armados e seus
custos humanos;
Rigor nos esforos para esgotar todos os meios pacficos na proteo de civis sob ameaa de violncia;
Uso da fora para casos excepcionais e de acordo com as regras da ONU;
Autorizao para uso da fora deve ser limitada em seus elementos legais e operacionais, assim como em
relao a prazos;
O escopo da ao militar deve obedecer ao esprito e letra do mandato conferido pelos rgos da ONU;
O uso da fora deve produzir o menor grau possvel de violncia e instabilidade e em nenhum caso deve
acarretar mais dano do que estaria autorizado a prevenir;
Na hiptese de ser considerado o uso da fora, a ao deve ser cuidadosa, proporcional e limitada aos
objetivos estabelecidos pelo Conselho de Segurana;
Necessidade de reforar os procedimentos do Conselho de Segurana para monitorar e avaliar a maneira na
qual as resolues so interpretadas e implementadas, de modo a assegurar a Responsabilidade ao Proteger;
O Conselho de Segurana deve assegurar a prestao de contas (accountability) daqueles a quem
outorgada autoridade para recorrer fora.
A RWP, como se depreende da enumerao de seus principais elementos constitutivos, no constitui propriamente
novidade em todos seus aspectos. Afinal, vrios desses princpios j esto presentes ou so decorrncia de obrigaes e
compromissos da Carta da ONU, de tratados internacionais e de resolues da prpria Organizao, alm de estarem
refletidos no plano conceitual em relatrios do secretrio-geral da ONU e de ONGs. Mas a formulao brasileira abre o
debate poltico e coloca, de maneira clara e objetiva, a nfase da preveno e, para os casos mais extremos e
excepcionais, ressalta o imperativo da moderao, da limitao e da proporcionalidade no uso da fora, no apenas com
a autorizao do rgo competente, em particular o CSNU, mas tambm com a definio clara do escopo da ao. Some-
se a isso o elemento, esse sim talvez a maior novidade, do monitoramento da implementao das decises ou resolues,
ou seja, retira-se a possibilidade de um cheque em branco a ser utilizado pelo beneficirio a seu bel-prazer, segundo suas
prprias regras e avaliaes, sem necessidade de prestao de contas ou de qualquer satisfao ao rgo que emitiu o
mandato.
A contribuio brasileira foi considerada relevante pelo prprio secretrio-geral, por ONGs e por especialistas no
assunto, que passaram a ver a Responsabilidade ao Proteger como um complemento necessrio e um antdoto contra a
simplificao da R2P. O elemento mais criativo da formulao brasileira a preocupao com o reforo dos
procedimentos no CSNU para monitorar e avaliar a implementao dos mandatos conferidos sob o guarda-chuva da
R2P. Esse aspecto encerra o potencial de gerar novo mecanismo dentro do prprio CSNU que poderia servir de caixa de
ressonncia e espao de debate quanto implementao das resolues, ou seja, uma espcie de controle de qualidade
da aplicao das decises do Conselho, com a capacidade de alertar nos casos de extrapolao das aes tomadas em
nome do mandato conferido.
Como j assinalamos acima, os pases e coalizes que usam a fora no costumam dar satisfaes sobre decises
operacionais e sobre sua estratgia, mas o estabelecimento de um padro de conduta e de um monitoramento pari passu
pelo Conselho talvez pudesse limitar em alguma medida a arbitrariedade, evitando a deslegitimao das aes tomadas
em nome da comunidade internacional.
H tambm algumas crticas a determinados aspectos da RWP. Alguns temem que a formulao brasileira possa ser
utilizada para barrar o uso prtico da R2P, ao criar condicionalidade e etapas que devem ser cumpridas antes que o uso
da fora seja autorizado. Ouviram-se reparos ao sequenciamento entre aes preventivas, diplomacia e esgotamento de
meios pacficos antes do uso da fora, uma vez que isso poderia engessar decises urgentes, que podem requerer uso da
fora ou sua ameaa para evitar que a situao que j ruim se degrade em violncia generalizada.
A posio brasileira certamente no a de defender a formulao original da RWP como uma soluo mgica, mas como
uma contribuio necessria ao aprofundamento do debate, na busca de uma sntese que ajude a colocar a R2P em um
contexto em que sua complexidade e seu carter multifacetado sejam reconhecidos como parte inescapvel do debate, de
modo a evitar inclusive que sua simplificao ou seu uso negligente mine sua capacidade de orientar decises dotadas de
legitimidade e eficcia.
preciso reconhecer, contudo, que a atual estrutura do CSNU, com a existncia de cinco membros permanentes com
poder de veto, ser um obstculo com o qual teremos de lidar na busca de um sistema de segurana coletiva mais
racional e eficaz. Esse fator tem impacto bvio sobre propostas de aperfeioamento das prticas e dos procedimentos do
Conselho, em particular quando se busca ampliar a transparncia e a previsibilidade de suas decises.
A proposta brasileira certamente enfrentar o desafio de gerar decises concretas que possam limitar a arbitrariedade dos
privilegiados, seja para seguir o curso de ao que lhes parea mais adequado quando autorizado o uso da fora, quer
para impedir, por meio do veto, qualquer ao quando seus interesses geopolticos estiverem em jogo. Essa limitao
estrutural deriva da prpria Carta da ONU, que no estabelece limite para o direito de veto e confere s decises do
CSNU, que so essencialmente polticas, um carter juridicamente vinculante.
Consideraes finais
A R2P mais um sinal de progresso na longa histria de aperfeioamento dos instrumentos de defesa dos direitos
humanos. Nasce no mesmo esprito do TPI, sem, porm, a sua fora jurdica. Se, pelos padres da ONU, a rapidez com
que foi adotada pode surpreender, ao mesmo tempo no surpreende se aceitamos que o processo de aperfeioamento vem
de longa data e se consolida, envolvendo muitos atores (ONGs, alguns Estados, o prprio Secretariado, etc.). As
dificuldades prticas de sua implementao, em particular quanto ao uso da fora e de meios coercitivos, porm, podem
trazer tona velhos temores relativos seletividade e politizao excessiva. A contribuio brasileira, ao lanar a ideia
da Responsabilidade ao Proteger, busca estimular um debate necessrio sobre a criao de regras mais claras para o uso
da fora em nome da proteo da pessoa humana, em um contexto em que o uso da fora no o nico nem
necessariamente o principal remdio para as situaes que degeneram em atrocidades.
Como as dvidas e receios no tocante R2P derivam do uso da fora em casos como o da Lbia ou situao de falta de
consenso de como tratar o tema da Sria, parece que a comunidade internacional est diante do mesmo dilema, mutatis
mutandis, do identificado pelo ex-secretrio-geral Kofi Annan ao mencionar Kossovo e as tragdias de Ruanda e
Srebrenica: teramos a ao unilateral com consequncias imprevisveis, de um lado, ou a inao e paralisia diante de
violaes inaceitveis de direitos humanos em larga escala, de outro. Duas opes igualmente inaceitveis que a doutrina
da R2P buscava superar, mas que, em funo de divergncias polticas e contradies entre os cinco membros
permanentes do CSNU, no foi capaz de evitar na prtica. A Responsabilidade ao Proteger lana luzes sobre aspectos
negligenciados da doutrina da Responsabilidade de Proteger com o objetivo de auxiliar na construo coletiva de uma
alternativa vivel para superao do referido dilema e para facilitar a busca de um terreno para o consenso poltico, sem
o qual a R2P perde sentido.
Como buscamos insistir ao longo deste ensaio, no h solues mgicas e fceis. A estrutura da composio e os
procedimentos de tomada de decises do CSNU continuaro limitando o uso da criatividade diplomtica quando ela for
vista como uma ameaa capacidade das principais potncias de ditar as decises e o alcance de sua implementao.
Embora a realidade da poltica de poder seja incontornvel, h um espao para aperfeioar as regras e os padres de
conduta, mesmo em um rgo inerentemente politizado como o CSNU. A proposta brasileira aposta nessa brecha, que se
mantm aberta porque os argumentos da racionalidade, do direito e da tica, por mais deslocados que possam parecer
primeira vista em um rgo como o CSNU, so referncias obrigatrias em nossa poca. Todos os pases, sejam
democracias ou ditaduras, fazem um esforo por parecer ao lado dos direitos humanos, buscam legitimar suas aes,
mesmo quando buscam avanar interesses particulares, na universalidade da proteo da vida humana. Dir- -se-ia que,
nesse caso, a hipocrisia de alguns no deixa de ser uma espcie de homenagem que se presta virtude identificada com
os direitos humanos.
A tentativa brasileira a de trabalhar nesse espao contraditrio em que h uma tenso permanente entre valores
universais e interesses setoriais e particulares, entre a afirmao do direito e as manobras do poder, entre a legitimidade
do multilateralismo e as maquinaes do unilateralismo. No obstante, h sempre custos, tanto internos quanto
internacionais, aos que simplesmente adotam posio obstrucionista em busca da manuteno do status quo, qualquer
que seja a motivao real, e que poderia ser tomada como uma oposio aberta ou disfarada aos valores de direitos
humanos. nesse espao que as ideias brasileiras podem germinar, com as doses certas de inovao e pragmatismo. A
inovao necessria para propor mecanismos que significaro uma limitao real arbitrariedade desenfreada dos mais
poderosos, mas formulada de uma maneira pragmtica, cujos contornos tornem o obstrucionismo uma opo de custo
demasiado elevado diante da racionalidade dos argumentos e da justeza dos objetivos almejados. Estaremos navegando
em um mar revolto, buscando conciliar valores e interesses sob muitos aspectos contraditrios, empregando
simultaneamente Clausewitz e Kant, com a certeza de que a nica forma de tornar as decises polticas mais eficazes e
legtimas fortalecendo o vnculo entre elas e as regras e procedimentos multilateralmente acordados.
Seria imprudente prever o desfecho desse esforo, mas a vocao brasileira, identificada com o multilateralismo e com o
Direito Internacional, assim como com a defesa dos direitos humanos, impe ao pas um papel ativo nesse debate. A
Responsabilidade ao Proteger evidncia da disposio do Brasil de assumir esse papel que lhe cabe, dando contribuio
concreta para a uma ordem mundial mais racional, justa e estvel.
Notas
[1] A abreviatura mais usada para a doutrina R2P, que vem da expresso em ingls responsibility to protect.
[2] Ver documento A/54/549.
[3] Ver relatrio In larger freedom: towards development, security and human rights for all (documento A/59/2005).
[4] Para uma anlise detalhada das referncias aos direitos humanos em resolues e decises do Conselho de Segurana, ver: GHISLENI,
Alexandre Pea. Direitos humanos e segurana internacional. Braslia: FUNAG, 2011. Passim.
[5] Sobre os antecedentes e os pressupostos da Responsabilidade de Proteger, ver: EVANS, Gareth. The Responsibility to Protect: Ending
Mass Atrocity Once and For All. Washington: Brookings Institution Press, 2008; e BIERRENBACH, Ana Maria. O Conceito de
Responsabilidade de Proteger e o Direito Internacional Humanitrio. Braslia: FUNAG, 2011.
[6] Resoluo 60/1.
[7] BELLAMY, Alex J. The Responsibility to Protect Five Years On. Ethics & International Affairs, 24 (2): 143-169, 2010. p. 149.
[8] BELLAMY, Alex J. Ibidem. p. 152.
[9] Documento A/63/677.
[10] SERRANO, Mnica. The Responsibility to Protect and its Critics: Explaining the Consensus. Global Responsibility to Protect. (3):
425-437, 2011. p. 436.
[11] WALZER, Michael. Just and Unjust Wars. Nova York: Basic Books. 2000. Passim.
[12] A abreviatura normalmente utilizada RWP, do ingls Responsibility While Protecting.
[13] A Nota foi publicada como documento da Assembleia Geral (A/66/551) e do Conselho de Segurana (S/2011/701).
Bibliografia
Este artigo foi escrito a ttulo pessoal e no reflete neces- sariamente posies oficiais do MRE. Os autores agrade- cem os comentrios de
Breno Hermann, Jos Humberto de Brito Cruz e Amena Martins Yassine a verses ante- riores do texto.
ESTA MATRIA FAZ PARTE DO VOLUME 21 N4 DA REVISTA POLTICA EXTERNA
Responsabilidade de Proteger - Vises de Alemanha, Brasil, Canad e Frana
Desafios da Responsabilidade de Proteger
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