1. MBITO DE APLICAO ............................................................................................ 9
1.1. Relevncia do tema .................................................................................. 9 1.2. Contratos pblicos .................................................................................. 10 1.3. A entidade adjudicante .......................................................................... 14 1.4. Organismos de direito pblico ............................................................... 16 1.5. Outras entidades adjudicantes............................................................... 21 1.6. Extenses do mbito de aplicao do CCP contratos subsidiados ..... 22 1.7. Contratao excluda .............................................................................. 22 1.8. Regimes de excluso parcial ................................................................... 23 1.9. Sntese do mbito de aplicao do CCP ................................................. 32 1.10. mbito de aplicao do CCP nos sectores especiais ............................ 33 1.11. Contratao excluda nos sectores especiais ....................................... 39 2.INCIO DO PROCEDIMENTO ..................................................................................... 41 2.1. Deciso de contratar .............................................................................. 41 2.2. Autorizao de despesa ......................................................................... 42 2.3. Especificidades das parcerias pblico-privadas ..................................... 44 2.4. Escolha do procedimento ....................................................................... 46 2.5. Agrupamentos de entidades adjudicantes ............................................ 48 3. SUPORTE (ELECTRNICO) DA CONTRATAO ........................................................ 48 3.1. Enquadramento da contratao electrnica ......................................... 48 3.2. Legislao complementar do CCP em matria de contratao electrnica .............................................................................................. 50 3.3. A prossecuo do princpio da transparncia atravs da contratao electrnica .............................................................................................. 57 3.4. Conceitos nucleares da contratao electrnica ................................... 58 3.5. A prova material e a contratao electrnica ........................................ 60 3.6. Segurana das comunicaes ................................................................. 61 3.7. O momento da prtica dos actos ........................................................... 61 3.8. Presunes legais relativas s comunicaes electrnicas .................... 62 3.9. Responsabilidades dos intervenientes ................................................... 63 4. PEAS DO PROCEDIMENTO .................................................................................... 64 4.1. Natureza das peas de procedimento .................................................... 64 4.2. Identificao das peas de procedimento ............................................. 65 4.3. Programa de procedimento e convite ................................................... 66 4.3. Caderno de encargos .............................................................................. 67 4.4. Peas do procedimento no contrato de empreitada de obras pblicas 68 4.5. Efeitos dos vcios nas peas de procedimento ....................................... 71 4.6. Peas de procedimento nas parcerias pblico-privadas ........................ 73 5. PARMETROS DO PROCEDIMENTO ........................................................................... 76 5.1. Preo base .............................................................................................. 76
5.2. Preo contratual ..................................................................................... 77 5.3. Benefcio econmico e valor do contrato ............................................... 78 5.4. Prazo de vigncia .................................................................................... 79 5.5. Especificaes tcnicas ........................................................................... 80 5.6. Preocupaes ambientais ....................................................................... 84 5.7. Common Procurement Vocabulary (CPV) .............................................. 87 6. ESCLARECIMENTOS E RECTIFICAES ........................................................................ 87 6.1. Enquadramento dos esclarecimentos e rectificaes no CCP ................ 87 6.2. Prazo e modo da insero dos esclarecimentos e rectificaes ............ 88 7. ERROS E OMISSES ............................................................................................... 89 7.1. Evoluo do instituto dos erros e omisses ........................................... 89 7.2. Efeitos do surgimento de erros e omisses ............................................ 92 7.3. Procedimento de apresentao de erros e omisses ............................ 94 8. INTERVENIENTES NO PROCEDIMENTO ....................................................................... 95 8.1. Candidatos e concorrentes ..................................................................... 95 8.2. Jri ........................................................................................................... 98 9. PROPOSTA ........................................................................................................ 100 9.1. A proposta ............................................................................................. 100 9.2. Contedo da proposta .......................................................................... 102 9.3. Elementos que instruem a proposta .................................................... 102 9.4. Proposta variante .................................................................................. 103 9.5. Suporte de apresentao das propostas .............................................. 104 9.6. Prazos de apresentao de propostas .................................................. 105 9.7. Consulta das propostas ......................................................................... 107 10. ANLISE DAS PROPOSTAS E ADJUDICAO ............................................................. 109 10.1. Obteno de esclarecimentos sobre as propostas ............................. 109 10.2. Avaliao de propostas e discricionariedade ..................................... 109 10.3. Aspectos vinculativos na avaliao de propostas ............................... 113 10.4. Seleco do critrio de adjudicao e avaliao ................................ 115 10.5. Modelo de avaliao ........................................................................... 116 10.6. Concorrncia e avaliao de propostas .............................................. 118 10.7. Atributos das propostas ...................................................................... 119 10.8. Antecipao da proposta no modelo de avaliao ............................ 121 10.9. Adjudicao ......................................................................................... 122 11. FORMALIDADES POSTERIORES ADJUDICAO ....................................................... 125 11.1. Notificao da adjudicao ................................................................. 125 11.2. Apresentao dos documentos de habilitao .................................. 125 11.3. Suporte de apresentao dos documentos de habilitao ................ 126 11.4. Idoneidade contratual ........................................................................ 127 11.5. Prova da idoneidade contratual ......................................................... 129
11.6. Cauo ................................................................................................ 130 12. CONTRATO ..................................................................................................... 131 12.1.Exigibilidade do contrato escrito ......................................................... 131 12.2. Outros elementos do contrato ........................................................... 133 12.3. Contratos nulos .................................................................................. 134 12.4. Minuta do contrato ............................................................................ 135 12.5. Assinatura ........................................................................................... 136
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 9
M B I T O D E A P L I C A O D O C D I G O D O S C O N T R A T O S P B L I C O S E N O R M A S C O M U N S D E A D J U D I C A O
1. mbito de aplicao 1.1. Relevncia do tema O mbito de aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos, aprovado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), dos temas que mais interessam a comunidade jurdica. No s pelo facto de a publicao do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro 1 , ter alterado substancialmente os trmites em que se desenvolvia a actividade de contratao pblica, consolidada em trs geraes de textos normativos, como pelo impacto que tal mudana gera no quotidiano das entidades adjudicantes, das pessoas e empresas que contratam com os poderes pblicos. A crescente contratualizao realizada pelas entidades adjudicantes para assegurar no s fornecimentos de bens e servios inerentes ao seu funcionamento, como a externalizao de funes das prprias pessoas colectivas, reforam a importncia que a actividade contratual tem nas relaes que as entidades adjudicantes estabelecem com terceiros. No plano financeiro e econmico, a relevncia da contratao pblica demonstra-se por representar cerca de 30% da despesa pblica 2 e por constituir um instrumento poltico de estmulo actividade das pequenas e mdias empresas, 1 O CCP foi rectificado pela Declarao de Rectificao n. 18-A/2008, de 28 de Maro, alterado pela Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro e republicado pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, posteriormente alterado pela Lei n. 3/2010, de 27 de Abril e pelo Decreto-Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro. 2 Interveno do Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Dr. Guilherme DOliveira Martins, no Seminrio NOVAS PERSPECTIVAS NA CONTRATAO PBLICA, realizado em 20 de Novembro de 2006.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 10 desiderato j manifestado nas Directivas sobre contratos pblicos, nomeadamente atravs de mecanismos de subcontratao que foram acolhidos no CCP. Neste contexto, o peso burocrtico e a complexidade do cumprimento das solues legais de formao da vontade contratual podem, involuntariamente, significar implicaes de vria ordem para os decisores e demais intervenientes nos procedimentos adjudicatrios. Tais implicaes podem assumir natureza financeira em processos de responsabilidade sancionatria promovidos pelo Tribunal de Contas [alnea b) do n. do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto], natureza disciplinar [alnea a) do artigo 16. da Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro], mas tambm podem fundamentar a responsabilizao extracontratual perante os eventuais lesados com os vrios actos compreendidos na actividade de contratao pblica (n. 2 do artigo 7. da Lei n. 67/2007, de 31 de Janeiro). Tambm no plano criminal, existem certos tipos especiais, associados a expresses de ilicitude na actividade de contratao pblica, tais como a corrupo activa ou passiva, para a prtica de acto lcito ou ilcito e a participao econmica em negcio (artigos 372. a 374. e 377. do Cdigo Penal), que ganham relevo pelo mediatismo de determinados processos judiciais e porque o legislador destaca, como requisito de idoneidade contratual, a inexistncia de qualquer condenao, com trnsito em julgado, pela prtica destes e de outros crimes identificados na alnea i) do n. 4 do Anexo I ao CCP. Todas estas razes justificam a intensa laborao interpretativa sobre o tipo de entidades a que se aplica o CCP (mbito subjectivo), e sobre o tipo de contratos que so por ele regulados (mbito objectivo). Perante este binmio, verifica-se que a aplicao do CCP, numa lgica de consolidao conceptual, assenta em dois conceitos nucleares, o contrato pblico e a entidade adjudicante, que so o ponto de partida de qualquer deciso de realizao de despesa pblica com a celebrao de contratos.
1.2. Contratos pblicos Logo no prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, o legislador anuncia a inteno de projectar o conceito de contrato pblico a partir da acepo subjectiva de entidade adjudicante. Deve, portanto, tomar-se por assente que a definio do mbito de aplicao do CCP pressupe uma integrao das perspectivas objectiva e subjectiva da aplicao MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 11 da lei. Ou seja, o legislador estendeu o mbito de aplicao objectivo do CCP a todos os contratos, qualquer que seja a sua designao e natureza, administrativa ou privada 3 , sempre e quando tais contratos sejam outorgados por entidades adjudicantes. Esta previso abrangente encontra-se, claramente, consagrada no n. 2 do artigo 1. do CCP, extraindo-se da norma que contratos pblicos so todas e quaisquer relaes jurdicas bilaterais, em que uma das partes seja uma entidade adjudicante. Cabem, naturalmente, nesta previso os contratos administrativos 4 cuja densificao passou a ter acolhimento expresso no prprio CCP (n. 6 do artigo 1.), em funo das seguintes qualificaes: a) Determinao legal, ou vontade das partes; b) Objecto pblico (acto administrativo ou exerccio de poderes pblicos); c) Concesso ao co-contratante de prerrogativas de direito pblico, relativamente a coisas ou funes do contraente pblico; d) Regime de direito pblico na formao de contrato cuja execuo influencie a realizao das atribuies do contraente pblico. A consagrao legal da figura do contrato administrativo censurada pelos autores que o consideravam uma espcie em vias de extino 5 ; no obstante, por fora da opo do legislador, a Parte III do CCP passou a conter um regime substantivo especial que permite prognosticar uma longa vida para o contrato administrativo. , precisamente, neste sentido que se pronunciam os autores que defendem a universalizao do contrato administrativo, enquanto expresso do movimento constante de unificao da contratao administrativa, que provoca a administrativizao de relaes jurdicas originariamente concebidas e experimentadas 3 A redaco do CCP neste ponto parece permissiva quanto permanncia da distino entre contratos administrativos e contratos de direito privado da administrao. A distino defendida por MARIA JOO ESTORNINHO (A fuga para o direito privado, 2. reimpresso, Almedina, 2009) foi ganhando apoio, doutrinal e jurisprudencial (entre outros, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, A necessidade de distino entre contratos administrativos e privados da Administrao, no projecto do CCP, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 64, pginas 28 e seguintes). 4 entre outros, JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987; JOS LUIS ESQUVEL, Os contratos administrativos e a arbitragem, Almedina, 2004; MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, Contratos administrativos de subordinao, Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2002; PEDRO GONALVES, O Contrato Administrativo (Uma Instituio do Direito Administrativo do Nosso Tempo), Almedina, 2003. 5 JOO CAUPERS, mbito de aplicao subjectiva do Cdigo dos Contratos Pblicos, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 64, pginas 9 e seguintes. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 12 sob a gide do direito privado 6 . Este entendimento gera dvidas, desde logo sobre as vantagens ou necessidade de remover da vontade da administrao a celebrao de contratos subordinados ao direito privado, ou restringir excessivamente o recurso a esta modalidade de contratao. Utilizando a tipificao do CCP, pode questionar-se se devero todos os contratos de aquisio de bens ou de servios ser considerados contratos administrativos, apenas porque o legislador os incluiu na Parte III do Ttulo II do CCP? Cremos que existe espao para a diferena. Um contrato com objecto possvel de direito privado s ter de ser administrativo se as partes o subordinarem a esse regime, ou se tal sujeio decorrer da lei. A mera sujeio de um contrato a uma disciplina administrativista reflectir, tendencialmente, uma subida do seu custo para a entidade adjudicante pela simples repercusso, no preo, do valor do risco acrescido que a sua execuo comporta. Efectivamente, um contrato cuja normal execuo possa ser interceptada por imperativos de direito pblico aumenta o risco da sua execuo, sendo expectvel que o adjudicatrio salvaguarde uma parcela do preo para cobrir tais eventualidades. Ora, ponderando vantagens e inconvenientes, cremos que em determinadas circunstncias, em que as prerrogativas de interesse pblico no sejam predominantes, poder a administrao eleger um posicionamento paritrio que lhe permita beneficiar de uma normalizao da relao contratual, comportando tal opo uma previsvel reduo do valor da despesa a realizar com a celebrao do contrato. No se afasta uma disciplina publicista na formao destes contratos, o que se defende uma no sujeio obrigatria da relao contratual substantiva ao acervo de direitos e obrigaes previstos na disciplina da Parte III do CCP, opo que se extrai do n. 5 do artigo 1. do CCP. Acresce referir, em reforo do entendimento exposto, que a relao entre contratos pblicos e contratos administrativos, permite identificar a configurao de diferenas de regime entre eles, porquanto o legislador admitiu que nem todos os contratos celebrados pelas entidades adjudicantes tero de se submeter ao regime dos contratos administrativos 7 . 6 MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Contratos Pblicos Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, 2008, pginas 39 e 40. 7 Pode inclusivamente estabelecer-se entre os conceitos uma relao de especialidade, segundo a qual o contrato administrativo qualificado como uma espcie do gnero mais abrangente que o contrato MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 13 Resta-nos, portanto, salientar que, quando a lei no imponha uma soluo contrria, as entidades adjudicantes tm liberdade de optar entre submeter um contrato com objecto de direito privado disciplina da Parte III do CCP, ou configurar uma relao contratual fora da esfera administrativista. Esta opo genrica mais no do que uma concretizao do Princpio da Especialidade, que serve de critrio para delimitar a capacidade jurdica das pessoas colectivas (artigo 160. do Cdigo Civil).
1.2.1. O mbito de aplicao objectivo do CCP abrange, ainda, o acto administrativo substitutivo de contrato administrativo (n. 3 do artigo 1. do CCP). Esta previso limita-se ao elenco da atribuio de subsdios e a contratos de uso privativo do domnio pblico 8 . O acolhimento no CCP de uma norma desta natureza tambm significa a preveno de situaes de fraude lei, tais como fugas no justificadas s regras da concorrncia por via da prtica de um acto administrativo em substituio da constituio de uma relao contratual. A este propsito, RUI MEDEIROS alerta para a incompletude estrutural das Directivas n.s 2004/18/CE e 2004/17/CE, derivada da sua no incidncia sobre os contratos de concesso de servios pblicos, e para a necessidade de submeter tais contratos concorrncia de todos os potenciais interessados 9 , tal como defende a Comisso em comunicao interpretativa dedicada a este tema. Este entendimento, salvo melhor opinio, no prejudica que determinados domnios, ainda reservados, como os relativos defesa e segurana, acolham a atribuio de uma concesso de servio pblico, por acto unilateral, para preservar outros valores e interesses tais como os relativos prossecuo de interesses essenciais de segurana nacional (Decreto-Lei n. 33/2009, de 5 de Fevereiro), desde que tal opo tenha suporte no texto do Tratado da Unio Europeia. Esta prerrogativa dos Estados Membros mantm-se em vigor perante a recente entrada em vigor da Directiva n. 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
pblico (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Volume II, Almedina, 2001, pgina 498). 8 A restrio a este conjunto de actos a tese defendida por MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Contratos Pblicos..., pgina 46, com base na imposio unilateral de certos efeitos, ainda que sujeitos a aceitao do destinatrio do acto administrativo. 9 RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da concorrncia, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 69, pginas 4 e 5.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 14 de 13 de Julho de 2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de servios por autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da defesa e da segurana. De facto, o artigo 2., n. 1 da Directiva n. 2009/81/CE, salvaguarda a vigncia do contedo do artigo 296. do Tratado da Unio Europeia, como no poderia deixar de ser, o que garante a possibilidade de os Estados Membros adoptarem medidas que considerem adequadas salvaguarda da prossecuo dos seus interesses essenciais de segurana.
1.3. A entidade adjudicante A par do contrato pblico, temos outro conceito nuclear para a definio do mbito de aplicao do CCP, precisamente o conceito de entidade adjudicante. No oferece dvidas a integrao no conceito de entidade adjudicante, ex vi n 1 do artigo 2. do CCP, da administrao pblica em sentido orgnico, que constituda pelo Estado 10 , Regies Autnomas, autarquias locais, institutos pblicos 11 , fundaes pblicas 12 e associaes pblicas 13 . Estas pessoas colectivas de direito pblico, atravs dos seus rgos e servios, so responsveis pela realizao de despesa pblica e, como tal, vinculados, pela lei e 10 A designao de Estado abrange, na administrao central, os servios integrados, subordinados ao Oramento de Estado, bem como os servios e fundos autnomos (unidades militares, hospitais pblicos, centros de sade, universidades) e a segurana social (A. L. SOUSA FRANCO, Finanas do Sector Pblico, Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003, pginas 10 e 11). 11 A figura do instituto pblico abrange os servios personalizados, as fundaes pblicas, os estabelecimentos pblicos e as empresas pblicas (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 1993, pginas 319 e seguintes). A classificao ganha relevncia e interesse no domnio da contratao pblica no que se refere aos servios personalizados e aos estabelecimentos pblicos. Este ltimo subconjunto integra os hospitais pblicos, sem gesto empresarial, as universidades e respectivas faculdades. A Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, com uma perspectiva englobante, acolheu no conceito de instituto pblico quaisquer fundos ou servios dotados de personalidade jurdica que se integrem na administrao indirecta do Estado e das Regies Autnomas dos Aores e Madeira. 12 As fundaes pblicas, enquanto patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos especiais, no incluem as fundaes previstas na Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro, ou seja as instituies de ensino superior que venham a adoptar a forma de fundaes pblicas de direito privado. 13 Integram este conceito um conjunto de entidades agrupadas na administrao autnoma do Estado, tais como associaes de municpios, associaes de freguesias, as reas metropolitanas, as ordens profissionais (VITAL MOREIRA, AutoRegulao Profissional e Administrao Pblica, Almedina, 1997).
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 15 pelos princpios gerais da actividade administrativa 14 a aplicar os procedimentos pr- contratuais de formao da vontade contratual. Tambm se consideram entidades adjudicantes as associaes, incluindo as de direito privado, que estejam submetidas a uma influncia, jurdica ou financeira, relevante, exercida pelas pessoas colectivas de direito pblico, supra referidas, devido constituio de uma das seguintes situaes de facto: sejam, maioritariamente, financiadas por um ou mais associados que tenha(m) natureza jurdica de pessoa colectiva pblica; ou estejam sujeitas ao seu controlo de gesto; ou tenham um rgo de administrao, direco ou fiscalizao 15 , cuja maioria dos seus titulares seja por designado pelas pessoas colectivas de direito pblico. A lgica desta extenso do mbito de aplicao subjectivo do CCP, apontada por RUI MEDEIROS 16 , a de tornar o CCP amigo da concorrncia, expandindo a sua aplicao para zonas limtrofes da realizao de despesa com dinheiro pblico.
1.3.1. Por fim, importa sublinhar que o conceito de entidade adjudicante no se confunde com o de contraente pblico. O primeiro dos conceitos entidade adjudicante - mais abrangente porque engloba todas as entidades a que se aplica o artigo 2. do CCP, mas est 14 O legislador optou por remover do acervo legal os princpios especficos da contratao pblica, que figuravam nos artigos 7. a 15. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho. Como vestgio do reconhecimento da interligao entre a actividade de contratao pblica e os princpios da actividade administrativa resistiu o n. 4 do artigo 1. que enuncia o especial dever de considerar os princpios da transparncia, da igualdade e da concorrncia. No obstante, os princpios subsistem como fonte de direito fundamental no sistema da contratao pblica (RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios gerais da contratao pblica, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 51 e seguintes). 15 Em sentido crtico, PEDRO GONALVES (Regime Jurdico das Empresas Municipais, Almedina, 2007, pgina 23 e seguintes) considera excessiva que a faculdade de designar os membros de um rgo de fiscalizao seja um factor de qualificao da influncia que uma entidade possa exercer sobre outra. Em rigor esta opinio afigura-se-nos como a mais correcta, porquanto o quadro de competncias dos rgos encarregues da gesto e da fiscalizao, permite que os rgos de gesto tenham um efectivo controlo sobre a actividade da pessoa colectiva em causa, sem que a sua aco fique dependente do rgo de fiscalizao. certo que este ltimo rgo poder fiscalizar e, pontualmente, interferir na aco do rgo de gesto, mas sempre em cenrios desviantes da conduta do rgo de gesto. Esta constatao vale para os diversos regimes jurdicos de funcionamento de pessoas colectivas que se possam analisar: cdigo civil, cdigo das sociedades comerciais, cdigo cooperativo, regime jurdico do sector empresarial do Estado, Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais. 16 RUI MEDEIROS, mbito do novo regime..., pginas 19 e 20.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 16 funcionalmente reservado para a fase pr-contratual, que se dirige essencialmente adjudicao de uma proposta. O segundo contraente pblico - reporta-se fase de execuo do contrato emergente da proposta adjudicada, mas aplica-se apenas: s entidades adjudicantes referidas no n. 1 do artigo 2. do CCP; s entidades do n. 2 quando os contratos por estas celebrados sejam qualificados, pelos outorgantes, como contratos administrativos, ou submetidos a um regime substantivo de direito pblico; a quaisquer entidades que celebrem contratos no exerccio de funes materialmente administrativas 17 .
1.4. Organismos de direito pblico Alm da administrao pblica, em sentido orgnico, o CCP aplica-se a outras entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP. Na primeira linha, temos os organismos de direito pblico, previstos nas alneas a) e b) do n. 2 do artigo 2. do CCP. Enquadram-se nesta categoria, tendencialmente, as empresas pblicas e as entidades pblicas empresariais reguladas pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro, bem como as empresas pblicas municipais e metropolitanas reguladas pela Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro, quando no tenham carcter comercial ou industrial. A razo de ser desta submisso ao regime jurdico adjudicatrio das pessoas colectivas pblicas, consiste no reconhecimento da existncia de situao de influncia jurdica ou financeira relevante, que determina que certas entidades se configurem como instrumentos de actuao da administrao 18 e, consequentemente, se enquadrem no permetro normativo de contratao pblica. Mas, como decorre dos requisitos cumulativos de qualificao, nem todas as pessoas colectivas que integram o sector pblico empresarial devem ser consideradas 17 O conceito de funes materialmente administrativas corresponde a um modo de execuo de uma tarefa pblica, que se entende por uma actividade exigvel ao Estado ou a outras entidades pblicas (PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos O exerccio de poderes pblicos de autoridade por entidades privadas com funes administrativas, Almedina, 2005, pginas 462 e seguintes). 18 RUI GUERRA DA FONSECA, Autonomia Estatutria das Empresas Pblicas e Descentralizao Administrativa, Almedina, 2005.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 17 organismos de direito pblico. O conceito organismo de direito pblico foi introduzido pela Directiva 89/440/CEE, de 27 de Maro de 1989 (que alterou a Directiva 71/305/CEE, de 26 de Julho de 1971, relativa coordenao dos procedimentos de celebrao de contratos pblicos de obras) e manteve-se nas Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE, que regulavam a formao de contratos pblicos. O CCP importou o conceito e introduziu-o no ordenamento jurdico nacional, tendo para tal identificado, na alnea a) e respectivas subalneas i) e ii) do n. 2 do artigo 2. do CCP, trs requisitos cumulativos de qualificao que j constavam no n. 9 do artigo 1. da Directiva 2004/18/CE. Tais requisitos cumulativos estaro preenchidos se: a) a entidade for dotada de personalidade jurdica 19 ; b) a entidade tiver sido criada especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter comercial ou industrial 20 ; c) existir uma situao de dependncia em relao a uma outra entidade adjudicante, resultante de esta financiar maioritariamente 21 a actividade daquela, exercer um controlo de gesto 22 ou de poder designar, directa ou indirectamente, mais de metade dos membros dos respectivos rgos de administrao, de direco ou fiscalizao do organismo de direito pblico 23 . Como reconhece a jurisprudncia comunitria, a doutrina nacional e o prprio CCP, a densificao do conceito de organismo de direito pblico, para efeitos de verificao do preenchimento do segundo requisito cumulativo criao para 19 Acrdo do TJCE Comisso/Frana, de 1 de Fevereiro de 2001. 20 Acrdos Adolf Truley, de 27 de Fevereiro de 2003, Korhonen Oy, de 22 de Maio de 2003 e BFI holding, de 10 de Novembro de 1998, todos do TJCE. 21 O conceito maioritariamente financiada foi analisado no Acrdo do Tribunal de Justia, de 3 de Outubro de 2000, relativo ao processo n. C-380/98. Nessa deciso pode interpretar-se que o financiamento no inclui contraprestaes contratuais realizadas pelas entidades adjudicantes, nomeadamente em contratos de prestao de servios. O termo maioritariamente, deve interpretar- se no sentido de que se trata de mais de metade. 22 O ponto 4 da parte decisria do Acrdo Adolf Truley, a propsito do controlo de gesto, declara que a existncia de um simples controlo a posteriori no preenche o critrio de qualificao de organismo de direito pblico. Segundo o Acrdo o controlo de gesto corresponde a uma situao em que, por um lado, os poderes pblicos controlam no apenas as contas anuais do organismo em causa mas tambm a sua gesto corrente na perspectiva da exactido dos nmeros referidos, da regularidade, da procura de economias, da rentabilidade e da racionalidade e, por outro, os mesmos poderes pblicos esto autorizados a visitar os locais de explorao e as instalaes do referido organismo e a transmitir os resultados desses controlos ao centro de deciso. 23 Acrdo University of Cambridge, de 3 de Outubro de 2000. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 18 satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter comercial ou industrial - desenvolve-se a partir da no submisso de uma empresa lgica de mercado e concorrncia (n. 3 do artigo 2. do CCP). E o que se deve entender por submisso lgica de mercado e concorrncia? A questo deveras importante porque o que parece ser uma orientao legislativa destinada a salvaguardar o cumprimento de princpios basilares do relacionamento entre a administrao e os interessados em contratar, no pode consubstanciar-se na imposio de regimes de descriminao negativa para certos operadores econmicos que, apesar de estarem constitudos na esfera de influncia dos poderes pblicos, seriam penalizados, desde logo ao nvel da sua competitividade no mercado, se estivessem sujeitos a teias normativas e riscos de litigncia acrescidos na formao da sua vontade negocial. Este tipo de interesses e equilbrios podem e devem ser ponderados quando se procede rigorosa transposio da noo comunitria de organismo de direito pblico. Esta tarefa de interpretao poderia ter sido facilitada pelo elemento literal do CCP, mas no o tendo sido haver que percorrer um caminho, no isento de perigos, que leve afirmao da incidncia do CCP sobre a formao de contratos por parte de empresas pblicas. Sintetizando, a correcta interpretao do conceito comunitrio de organismo de direito pblico 24 pressupe que se identifique o que se entende por necessidades de interesse geral e carcter industrial ou comercial.
Assim, necessidades de interesse geral correspondem a insuficincias que decorrem de um interesse directo a prosseguir em favor da comunidade, no subordinado a um interesse individual, ou de grupo organizado. Dizem respeito comunidade como um todo, a sua satisfao assimilada e percebida como a realizao do bem comum. Neste sentido, este tipo de necessidades so satisfeitas por servios de interesse geral que englobam: actividades de servio no econmico (sistema de educao, proteco social, sade, etc); 24 Directivas 89/440/CEE, de 27 de Maro de 1989, 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE, bem como o Acrdo MANNESMANN, do Tribunal de Justia das Comunidades, de 15 de Janeiro de 1998.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 19 funes intrnsecas prpria soberania (segurana, justia, defesa); servios de interesse econmico geral (energia, comunicaes, servios postais, etc) 25 . Por outro lado, o carcter industrial ou comercial distingue as pessoas colectivas em funo do seu posicionamento no mercado. Assim, no tm carcter industrial ou comercial as pessoas colectivas que no actuam no mercado de forma plenamente concorrencial, por comparao com os demais operadores econmicos privados, uma vez que dispem (ou podem dispor) de vantagens ou benefcios concedidos pela administrao pblica ou por outras entidades adjudicantes. Quando se considera que determinada empresa no tem carcter industrial ou comercial aceita-se que a mesma exerce a sua actividade numa situao privilegiada, na relao com os poderes pblicos, que no est ao alcance dos operadores econmicos comuns, ou de outros interessados. Acresce que, como referido no Acrdo Adolf Truley 26 , o conceito necessidades de interesse geral sem carcter industrial ou comercial reporta-se ao direito comunitrio e deve ser objecto de uma interpretao autnoma e uniforme em toda a Comunidade. Assim, a jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades considera que o conceito necessidades de interesse geral sem carcter comercial ou industrial abrange: a) as necessidades que so satisfeitas de modo diferente da oferta de bens ou de servios no mercado; e b) que por razes ligadas ao interesse geral, os poderes pblicos optam por satisfaz-las directamente com os seus recursos, ou atravs de entidades em relao s quais pretendem manter uma influncia determinante. Ao invs, uma entidade satisfaz necessidades de interesse geral com carcter industrial ou comercial sempre que actua no mercado numa situao de livre e plena 25 Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies (Livro Branco sobre os Servios de Interesse Geral), de 12 de Maio de 2004. 26 Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, de 27 de Fevereiro de 2003, relativo ao processo n. C-373/00 (Adolf Truley GmbH contra Bestattung Wien GmbH).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 20 concorrncia com outros operadores econmicos privados 27 . Esta posio est reflectida no n. 3 do artigo 2. do CCP, nos seguintes termos: so consideradas pessoas colectivas criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter industrial ou comercial, aquelas cuja actividade econmica se no submeta lgica do mercado e da livre concorrncia. Contudo, verifica-se que entre o texto do anteprojecto e o texto final do CCP foi abandonada uma enumerao, exemplificativa, das entidades desprovidas de carcter industrial ou comercial. Curiosamente, esta enumerao inclua as empresas pblicas. Constata-se, portanto, que o legislador no tomou posio sobre um conceito, necessariamente, subordinado ao contexto factual da aplicao da lei. A este respeito refere o Acrdo Comisso contra Reino de Espanha 28 que a existncia ou a ausncia de uma necessidade de interesse geral sem carcter industrial ou comercial deve ser apreciada tomando em conta a totalidade dos elementos de direito e de facto relevantes, tais como as circunstncias que presidiram criao do organismo em causa e as condies em que o mesmo exerce a sua actividade, incluindo, designadamente, a ausncia de concorrncia no mercado, a ausncia de um fim lucrativo a ttulo principal, a falta de assuno dos riscos ligados a essa actividade bem como o eventual financiamento pblico da actividade em causa. Nestes termos, para eximir determinada entidade do conceito de organismo de direito pblico no basta invocar, genericamente, a sua sujeio a um regime de concorrncia no mercado em que opera, tambm preciso verificar todo o contexto de actividade da entidade para se poder concluir se a lgica do seu funcionamento conforme s regras do mercado e da livre concorrncia 29 . Ou seja, a referncia actividade econmica [que] se no submeta lgica do mercado e da livre concorrncia, importada pelo nosso legislador, deve ser complementada com os referidos subsdios da jurisprudncia comunitria.
1.4.1. Seja como for, a invocao da no aplicao do CCP a uma determinada entidade por se considerar que a mesma no um organismo de direito pblico dever suportar-se em suficiente fundamentao, de facto e de direito, que tenha em considerao o esprito da lei. 27 JOO AMARAL E ALMEIDA, Os organismos de direito pblico, in Estudos em homenagem ao Professor Marcello Caetano, Vol I, FDUL, Coimbra Editora, 2006, pginas 633 e seguintes. 28 Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, de 16 de Outubro de 2003, relativo ao processo n. C-283/00 (Comisso contra Reino de Espanha). 29 Acrdo korhonen Oy, de 22 de Maio de 2003. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 21 E a mens legis, que no se pode deixar de considerar, que as Directivas comunitrias e a jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias tm por fim excluir, simultaneamente, o risco de preferncia de proponentes ou candidatos nacionais em toda e qualquer adjudicao de contratos pblicos por entidades adjudicantes e a possibilidade de um organismo financiado ou controlado pelo Estado, pelas autarquias locais ou por outros organismos de direito pblico se basear em consideraes no econmicas 30 na escolha de uma proposta. Estas razes concorrem, pois, para uma interpretao declarativa lata do n. 3 do artigo 2. do CCP, que poder levar a uma mudana de paradigma na contratao por parte de inmeras sociedades comerciais e entidades pblicas empresariais integradas no sector empresarial do Estado. Alm destas consideraes, apenas uma rigorosa ponderao casustica da actividade e mercado da entidade adjudicante poder fundamentar uma concluso vlida sobre a incidncia do CCP sobre a sua actividade contratual.
1.5. Outras entidades adjudicantes Tambm esto includas no mbito de aplicao do CCP as pessoas colectivas que se encontrem sujeitas a uma influncia jurdica e financeira relevante, exercida por um organismo de direito pblico [alnea b) do n. 2 do artigo 2. do CCP], precisamente por se verificarem os mesmos requisitos que levam qualificao de determinada pessoa colectiva como organismo de direito pblico. So, como vimos supra, requisitos de qualificao os relativos sua criao (satisfao de necessidades de interesse geral), finalidade, financiamento (directa ou indirectamente pblico) e modelo de governao (controlo de gesto ou designao da maioria dos rgos de administrao, direco ou fiscalizao) por parte de organismos de direito pblico).
1.5.1. Outro tipo de pessoas colectivas autonomizadas no rol descritivo de incidncia do CCP so as associaes que tenham por associados outras associaes de direito privado, ou pessoas colectivas submetidas a uma relao de influncia jurdica ou financeira relevante, relativamente a uma entidade adjudicante, designadamente um organismo de direito pblico [alnea d) do n. 2 do artigo 2. do CCP]. Repete-se a lgica presente na alnea g) do n. 1 do artigo 2. do CCP, mas mudam os agentes que podem exercer a influncia relevante. 30 Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 2006 (processo n. 980/05). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 22
1.6. Extenses do mbito de aplicao do CCP contratos subsidiados O Ttulo VIII da Parte II do CCP contempla ainda extenses do seu mbito de aplicao, operada pelo artigo 275. do CCP, de forma a aplicar um conjunto de regras comuns de adjudicao, aos seguintes contratos subsidiados: a) Contratos de empreitada, celebrados por quaisquer entidades no referidas no artigo 2. ou no n. 1 do artigo 7., financiados directamente em mais de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido orgnico ou pelos organismos de direito pblico e outras entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP, quando o respectivo preo for superior a seja igual ou superior a 4.845.000 euros; b) Contratos de aquisio de servios celebrados por entidades no referidas no artigo 2. ou no n. 1 do artigo 7., desde que sejam financiados directamente em mais de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes referidas no artigo 2. e o respectivo preo contratual seja igual ou superior a 206.000 euros e sejam complementares, dependentes ou se encontrem, por qualquer forma, relacionados com o objecto de um contrato de empreitada a cuja formao aplicvel o presente Cdigo nos termos do disposto no nmero anterior. Com estas extenses do seu mbito de aplicao, o CCP tenta garantir que na formao de contratos de empreitada e de fornecimentos acessrios ou complementares, por entidades que no sejam integradas na administrao pblica em sentido orgnico, ou organismos de direito pblico, que no se integrem no conceito de entidades adjudicantes dos sectores especiais, devem ser respeitadas as regras comuns de adjudicao, previstas na Parte II do CCP, sempre se verifique um financiamento maioritariamente pblico no contrato a celebrar. So regras que decorrem dos princpios da concorrncia, igualdade e transparncia, especialmente identificados no artigo 1., n. 4 do CCP.
1.7. Contratao excluda O princpio da abrangncia do mbito objectivo do CCP (os contratos pblicos) contrariado pelo entendimento de que a formao de certos contratos deve estar excluda da disciplina do CCP. Os contratos excludos, enumerados no n. 1 do artigo 4. do CCP, tm por objecto convenes internacionais, previamente comunicadas Comisso Europeia e MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 23 devidamente enquadradas no Tratado da Unio Europeia, para a realizao de projectos comuns relacionados com uma obra pblica ou a aquisio de bens mveis ou de servios destinados realizao ou explorao de um projecto pelos estados signatrios; a regulao por acordo entre Estados membros ou entre um destes e um Estado terceiro no mbito de uma conveno internacional reguladora do estacionamento de tropas, ou contratos precedidos de procedimentos especficos adoptados por uma organizao internacional. Tambm se encontram excludos da aplicao do CCP certos contratos cuja natureza jurdica contm especificidades que afastam a sua formao de um ambiente de concorrncia, ou que contm regimes procedimentais especficos (artigo 4., n. 2 do CCP), tais como: contratos de trabalho em funes pblicas e contratos individuais de trabalho (Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro e Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro); os contratos de doao de bens mveis a favor de qualquer entidade adjudicante; os contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de arrendamento de bens imveis ou contratos similares, regulados pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de Agosto; os contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou co-produo de programas destinados a emisso por parte de entidades de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso 31 . No obstante, estes ltimos contratos no esto completamente excludos da aplicao da Parte II do CCP, porque a alnea b) do n. 2 do artigo 11. refere que quando os mesmos sejam celebrados por entidades que operam nos sectores especiais (artigos 7. a 15. do CCP), a Parte II do CCP sempre aplicvel formao de contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou co-produo de programas destinados a emisso por parte de entidades de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso.
1.8. Regimes de excluso parcial Encontram-se parcialmente excludos da aplicao do CCP, por estarem apenas isentos da aplicao da Parte II, um conjunto de relaes jurdicas que o legislador no submeteu a uma disciplina equivalente da formao dos demais contratos pblicos.
1.8.1. O primeiro sub-conjunto de contratos que beneficia desta excluso 31 O legislador nacional seguiu o critrio comunitrio de excluir este tipo de contratos, por considerar que a formao dos mesmos, em regime de concorrncia, pode conflituar com a prossecuo de desgnios culturais e sociais (considerando 25 da Directiva 2004/18/CE).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 24 parcial reporta-se aos contratos a celebrar entre quaisquer entidades adjudicantes, os quais no esto, nem so susceptveis de estar, submetidos concorrncia de mercado (artigo 5., n. 1 do CCP). O legislador identifica como razes vlidas para a submisso concorrncia de mercado a natureza ou caractersticas das prestaes, a posio relativa das partes ou o contexto da sua formao. Em termos concretos, esta distino limita a capacidade jurdica das pessoas colectivas de direito pblico, que compreende a possibilidade de outorgarem contratos entre si, de modo a que, por exemplo, o Estado se apresente como cliente e uma associao pblica como prestadora de servios na formao de um contrato de consultoria que deva ser submetida concorrncia de mercado por existirem diversos operadores qualificados para realizar essa prestao contratual. Esta limitao justifica-se num contexto da contratao pblica, pois a plenitude da capacidade jurdica das entidades adjudicantes no pode introduzir distores normal concorrncia nos mercados pblicos. Assim quando estejam em causa prestaes fungveis que possam ser prestadas por uma pluralidade de interessados, e que um desses interessados seja uma entidade adjudicante, deve promover-se a concorrncia entre eles. o que decorre da jurisprudncia comunitria 32 e tambm do n. 8 do artigo 1. da Directiva n. 2004/18/CE. Acresce que a posio relativa das partes no mercado h que ser apurada previamente celebrao do contrato, sob pena de se criar uma situao de facto consumado. A concorrncia no funcionar em contratos a celebrar na esfera de um monoplio do fornecedor, mas j dever funcionar perante um oligoplio. Especiais responsabilidades recaem sobre as entidades adjudicantes quando a sua actuao do lado da procura for determinante para a configurao do mercado.
1.8.2. Tendo presente a finalidade do legislador de preservar ao mximo a intangibilidade do princpio da concorrncia, o contedo n. 1 do artigo 5. deve ser interpretado conjugadamente com o artigo 6., n. 1 e com o artigo 16., n. 2. Assim, no domnio das relaes contratuais que se possam estabelecer entre entidades adjudicantes da administrao pblica, em sentido orgnico, o CCP afirma 32 Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, de 18 de Novembro de 1999, relativo ao processo n. C-107/98 (Acrdo Teckal).
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 25 uma restrio capacidade jurdica contratual que visa dilatar as margens para a concorrncia dos operadores de mercado na formao dos seguintes contratos: empreitadas de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios. Ou seja, aos contratos administrativos qualificados na Parte III do CCP, aplica-se obrigatoriamente na sua formao a parte II do Cdigo, o que equivale a dizer que sero criadas iguais oportunidades de contratar entre pessoas colectivas pblicas e privadas. Nota-se, portanto, uma limitao liberdade de celebrao de relaes contratuais entre pessoas colectivas pblicas, entendendo-se que no mbito destes contratos dever prevalecer o princpio da concorrncia, em detrimento da opo protocolar 33 . Esta chamada de ateno no nos pode fazer esquecer que quando seja outro tipo de contrato que esteja em formao, devem ponderar-se os elementos previstos no n. 1 do artigo 5. do CCP, isto a natureza das prestaes ou as suas caractersticas, a posio relativa das partes ou o contexto da sua formao e aferir-se se a peculiaridade do contrato em causa impe que o mesmo seja submetido concorrncia.
1.8.3. Uma outra restrio, de mbito diferente, que se prev para os organismos de direito pblico. O legislador afirma, no n. 2 do artigo 6., que os organismos de direito pblicos s esto obrigados a aplicar a Parte II do CCP na celebrao dos contratos administrativos qualificados na Parte III do CCP. Regista-se a preocupao nuclear do legislador em implementar uma efectiva concorrncia para uma determinada tipologia de contratos. No entanto, tambm se percepciona que a rigorosa transposio do conceito de organismo de direito pblico, tendencialmente dirigida ampliao do mbito de aplicao subjectivo do CCP, vai cedendo perante algumas restries relevantes. Uma delas precisamente a contida no n. 2 do artigo 6. do CCP, porquanto os organismos de direito pblico vo poder celebrar, entre si, uma mirade de contratos de direito privado, de direito pblico mas com objecto de direito privado, contratos mistos, sem que tenham de ponderar os factores de concorrncia previstos no n. 1 do artigo 5. e, consequentemente, aplicar as normas comuns de adjudicao previstas no 33 frequente o recurso celebrao de protocolos entre entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido orgnico que contm autnticas prestaes fungveis susceptveis de ser submetidas concorrncia. Estas opes devem ser revistas face disciplina em anlise do CCP. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 26 CCP. Cremos que neste aspecto, o legislador poderia ter ido mais alm para consagrar uma vinculao uniforme na adopo de procedimentos adjudicatrios pelos organismos de direito pblico. A flexibilidade de gesto reclamada por estas entidades seria sempre um factor a ter em conta. No obstante, os limiares 34 mais elevados que a lei prev para a adopo de determinados procedimentos j oferece, em nosso entendimento, uma garantia de celeridade na conformao dos procedimentos. O caso paradigmtico o ajuste directo, que pode ser seleccionado para contratos de valor inferior a 75.000 euros, quando se trate de entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido orgnico, ou para contratos de valor inferior a 193.000 euros, quando celebrados por organismos de direito pblico. Afinal, a despesa gerada pelos organismos de direito pblico realizada com financiamento pblico e nesse aspecto - o da natureza do financiamento - no se distingue da despesa que realizada por outras entidades adjudicantes que so pessoas colectivas de direito pblico. De facto, se os princpios subjacentes execuo de tal despesa so comuns transparncia, concorrncia, igualdade no se encontra razo convincente para a limitao da restrio acolhida no n. 2 do artigo 6. do CCP.
1.8.4. No n. 2 do artigo 5. do CCP, o legislador acolheu expressamente a figura da contratao in house 35 , que corresponde a uma relao contratual entre dois sujeitos juridicamente distintos, em que se verifica uma relao de estreita dependncia da adjudicatria em relao adjudicante, que subtrai ou elimina a autonomia de vontade da adjudicatria, de tal forma que o contrato se equipara a uma operao interna ou realizada dentro de casa. Por fora desta opo excluiu-se da aplicao da Parte II do CCP os contratos celebrados por uma entidade adjudicante com uma entidade adjudicatria, quando se 34 Os limiares comunitrios previstos na legislao sobre contratos pblico foram recentemente revistos pelo Regulamento (CE) n. 1177/2009 da Comisso, de 30 de Novembro de 2009 (publicado no JO L n. 314, de 1 de Dezembro de 2009), que altera as Directivas n.s 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. 35 O conceito foi desenvolvido a partir da jurisprudncia comunitria, especialmente a partir do Acrdo Teckal.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 27 verifique o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos: a) A adjudicatria est submetida perante a entidade adjudicante a um controlo anlogo que esta exerce, isoladamente ou em conjunto com outra entidade, sobre os seus servios; e b) A adjudicatria desenvolve o essencial da sua actividade em benefcio de uma ou de vrias entidades adjudicantes que exeram sobre ela o controlo anlogo referido na alnea anterior. A interpretao destes requisitos encontra-se suficientemente desenvolvida no estudo de GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE sobre o mbito de aplicao do CCP 36 , mas no prejudica a apresentao de algumas notas complementares.
Defendem estes autores que a densificao do conceito controlo anlogo se concretiza por aproximao ao controlo hierrquico exercido sobre os servios internos de uma qualquer entidade administrativa, designadamente atravs do uso dos poderes subjacentes a uma relao hierrquica administrativa. Cremos que a previso normativa da alnea a) do n. 2 do artigo 5. do CCP contm mais do que a verificao deste tipo de controlo hierrquico, pois pode conter, claramente, o tipo de relao que, pelo menos, se estabelece entre sociedades comerciais em relao de domnio total (artigos 480. e seguintes do Cdigo das Sociedades Comerciais), em que uma delas pode emitir instrues vinculativas sobre a outra, sem que possa, contudo, substituir-se ou revogar uma deciso tomada pelos rgos sociais da sociedade dominada. Todavia, os poderes de facto que a sociedade dominante exerce sobre a sociedade dominada, tais como a eleio de rgo sociais, o reforo ou diminuio de capitais, alteraes relevantes sobre a actividade, incluindo alteraes do pacto social, deliberao sobre o relatrio e contas anuais, deliberao sobre remuneraes dos rgos sociais, sero poderes mais eficazes do que propriamente os poderes hierrquicos que se estabelecem no seio de uma organizao de matriz vertical. A partir deste exemplo podemos sugerir que a interpretao do conceito controlo anlogo englobe todas as situaes em que uma entidade adjudicante possa influenciar, de forma permanente, directa ou indirectamente, a formao da vontade da entidade dominada, independentemente do veculo ou forma de influncia. 36 GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo Dos Contratos Pblicos mbito da sua aplicao, Almedina, 2008, pginas 59 e seguintes. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 28
1.8.5. Tambm aderem os supra mencionados autores ao entendimento extrado do Acrdo Carbotermo 37 segundo o qual se verifica o requisito do exerccio do essencial da actividade da entidade adjudicatria em prol da entidade ou entidades adjudicantes, quando essa actividade representar, pelo menos, 80% da actividade da entidade adjudicatria. Ora, este critrio carece de ser aprofundado, porque seno podem criar-se situaes de contratao in house indevidas. Assim, ser porventura adequado que o intrprete se inspire na norma do artigo 13. da Directiva n. 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa coordenao dos processos de celebrao de contratos nos sectores especiais, que previa, como condio de aplicao da contratao directa entre duas entidades, a verificao de que 80% do volume mdio de negcios realizado por uma dessas empresas na Comunidade em matria de servios, nos ltimos trs anos, resulte da prestao desses servios s empresas s quais se encontra associada por uma relao in house. O factor temporal deve ser introduzido para se garantir estabilidade e consistncia na anlise impedindo que um contrato excepcional, num determinado ano, influencie e distora o posicionamento no mercado de determinada entidade. Pelo que na interpretao da alnea b) do n. 2 do artigo 5. do CCP, deve considerar-se um perodo relevante para aferir se determinada entidade adjudicatria dirige para determinada entidade adjudicante o essencial da sua actividade. Inclinamo-nos, face regra que vigorou no corpo da Directiva n. 93/38/CEE, para um perodo de trs anos, mas admitem-se, necessariamente, excepes fundamentadas. Desde logo no momento em que a entidade adjudicatria foi criada, que pode ser h menos de 3 anos, e numa eventual alterao estrutural da entidade adjudicatria de forma a satisfazer, quase em exclusividade, as necessidades da entidade adjudicante, abdicando, por isso, de uma plena concorrncia no mercado. Tal como foi referido a propsito da interpretao da descrio normativa da qualificao de determinada entidade como organismo de direito pblico, consideramos que s uma anlise casustica dos elementos de facto em presena permitir interpretar de forma conclusiva a constituio, manuteno ou extino de uma relao in house. 37 Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, relativo ao processo n. C-340/04, de 11 de Maio de 2006 (Carbotermo SpA e Consorzio Alisei contra Comune di Busto Arsizio e AGESP SpA).
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1.8.6. Uma outra especificidade foi acolhida, expressamente, no n. 3 do artigo 5. do CCP para os hospitais que tenham a natureza jurdica de entidade pblica empresarial (enquadramento genrico dos artigos 23. a 34. do Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro). Estas entidades adjudicantes beneficiam de uma maior flexibilidade na contratao de empreitadas de obras pblicas de valor inferior a 4.845.000 euros e aquisies de bens e servios de valor inferior a 206.000 euros. Por fora desta especificidade legal, tais entidades podero nesse tipo de contratao dispensar a aplicao da Parte II do CCP, abrindo-se caminho para uma ampla liberdade de celebrao. Este regime tornou-se extensvel s associaes de direito privado que prossigam finalidades a ttulo principal de natureza cientfica e tecnolgica, bem como, exclusivamente no mbito da actividade cientfica e tecnolgica, pelas instituies de ensino superior pblicas e pelos laboratrios de Estado, devido publicao do Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro (artigo 2.). No obstante, estas entidades adjudicantes esto submetidas aos princpios da transparncia, concorrncia e igualdade e, por fora do disposto no n. 13 da Resoluo de Conselho de Ministros n. 49/2207, de 28 de Maro, devem adoptar critrios de adjudicao orientados por princpios de economia e eficcia que assegurem a eficincia das transaces realizadas e a igualdade de oportunidades para todos os interessados habilitados para o efeito.
1.8.7. O n. 4 do artigo 5. contm ainda um conjunto de excepes que se traduzem, nas matrias por eles referidas, numa reserva de contratao no submetida concorrncia, pois a formao de tais contratos fica dispensada da aplicao da Parte II do CCP. Encontram-se abrangidos por essas excepes: a) Contratos que devam ser celebrados com uma entidade, que seja ela prpria uma entidade adjudicante, em virtude de esta beneficiar de um direito exclusivo de prestar o servio a adquirir, desde que a atribuio desse direito exclusivo seja compatvel com as normas e os princpios constitucionais e comunitrios aplicveis 38 - A ttulo de exemplo, a concesso prevista no Decreto-Lei n. 33/2009, de 5 de Fevereiro; 38 RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios gerais..., pginas 51 e seguintes. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 30 b) Contratos mediante os quais qualquer das entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido orgnico se obrigue a alienar ou a locar bens mveis ou a prestar servios, excepto quando o adquirente ou o locatrio tambm seja uma entidade adjudicante o artigo 6., n. 1 do CCP, j esclarece que na formao de contratos de aquisio ou locao de bens mveis e de aquisio de servios entre entidades adjudicantes descritas no n. 1 do artigo 2. se deve aplicar a Parte II do CCP; c) Contratos cujo objecto principal consista na atribuio, por qualquer das entidades adjudicantes do sector pblico administrativo tradicional de subsdios ou de subvenes de qualquer natureza Decreto-Lei n. 167/2008, de 26 de Agosto relativo atribuio de subvenes pblicas; d) Contratos de sociedade cujo capital social se destine a ser exclusivamente detido pelas entidades adjudicantes do sector pblico administrativo tradicional 39 - por fora do disposto nos artigos 273., n. 2 e 488., n. 1 do Cdigo das Sociedades Comerciais podero ser outorgados contratos de sociedade em que no esteja presente o nmero mnimo de accionistas ou em que a entidade adjudicante seja o nico accionista; e) Contratos de aquisio de servios financeiros relativos emisso, compra, venda ou transferncia de ttulos ou outros instrumentos financeiros, nomeadamente os contratos relativos a operaes de obteno de fundos ou de capital pela entidade adjudicante, bem como os contratos a celebrar em execuo das polticas monetria, cambial ou de gesto de reservas e os de aquisio de servios de carcter financeiro prestados pelo Banco de Portugal; f) Contratos de aquisio de servios que tenham por objecto os servios de sade e de carcter social mencionados no anexo II-B da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, bem como os contratos de aquisio de servios que tenham por objecto os servios de educao e formao profissional mencionados no referido anexo, que confiram certificao escolar ou certificao profissional os servios mencionados no anexo II-B da Directiva n. 2004/18/CE encontram- se, actualmente, identificados no Regulamento (CE) n. 213/2008 da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n. 39 Embora esta excepo no refira os organismos de direito pblico, deve considerar-se que os mesmos tambm no esto vinculados a promover um dos procedimentos adjudicatrios da Parte II do CCP porque o n. 2 do artigo 6. no inclui o contrato de sociedade no conjunto de contratos que estas entidades adjudicantes devem obrigatoriamente submeter concorrncia. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 31 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV) 40 ; g) Contratos que se destinem satisfao de necessidades de uma entidade adjudicante cujos servios se encontrem instalados em territrio de Estado no signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu, desde que celebrados com uma entidade tambm nele sediada; h) Contratos a celebrar, ao abrigo de um acordo de cooperao para o desenvolvimento, com uma entidade sediada num dos Estados dele signatrios e em benefcio desse mesmo Estado, desde que este no seja signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu; i) Contratos abrangidos pelo disposto na alnea b) do n. 1 e no n. 2 do artigo 296. do Tratado da Comunidade Europeia, desde que a respectiva formao seja regulada por lei especial esta excepo enquadra-se na disciplina especfica de contratao de equipamentos militares prevista no Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro 41 .
1.8.8. A dispensa da aplicao da Parte II do CCP no significa uma total fuga para o direito privado na formao destes contratos, porquanto as entidades adjudicantes na sua formao esto submetidas aos princpios gerais da actividade administrativa e s normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do Cdigo do Procedimento Administrativo 42 . Tambm quando estejam em causa contratos com objecto passvel de acto administrativo e demais contratos sobre o exerccio de poderes pblicos, aplicam-se as normas constantes do Cdigo do Procedimento Administrativo, com as necessrias adaptaes. Quando a entidade adjudicante seja uma das referidas no n. 1 do artigo 2., na 40 No obstante a excluso da aplicao da Parte II do CCP, o n. 5 do artigo 5. determina que a contratao destes servios deve basear-se na descrio do objecto do contrato, conforme as regras aplicveis s especificaes tcnicas previstas no artigo 49., devendo a entidade adjudicante publicitar a adjudicao conforme previsto no artigo 78. do CCP. 41 J foi publicada a Directiva n. 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de servios por autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da Defesa e Segurana. Esta Directiva entrou em vigor no dia 21 de Agosto, dever ser transposta at 21 de Agosto de 2011 e determinar a alterao do Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro, na medida em que regulamenta o recurso ao procedimento por negociao sem publicao prvia de anncio, o processamento de informaes classificadas e a inscrio de regras relativas confidencialidade e segurana nos abastecimentos. 42 Esta vinculao j era doutrinariamente defendida por MARIA JOO ESTORNINHO (A fuga para o direito privado). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 32 formao dos contratos referidos nos nmeros 1 a 4 ainda aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto nos captulos VIII e IX do ttulo II da parte II do presente Cdigo, o que significa que mesmo aos contratos excludos se aplicam as disposies relativas habilitao dos concorrentes e prestao de cauo nos contratos, o que garante que as entidades adjudicantes que possam beneficiar da flexibilidade conferida pela contratao excluda devero, ainda assim, zelar pela idoneidade dos contraentes e salvaguardar o cumprimento do contrato a executar atravs do caucionamento da responsabilidade pelo bom cumprimento das prestaes contratuais adjudicadas.
1.9. Sntese do mbito de aplicao do CCP Com base na anlise dos pontos antecedentes, estamos em condies de apresentar uma sntese esquemtica do mbito de aplicao do CCP:
Referncia normativa Tipologia de entidades adjudicantes Contratos abrangidos Administrao pblica em sentido orgnico (n. 1 do artigo 2. do CCP) Estado; Regies Autnomas; autarquias locais; institutos pblicos; fundaes pblicas 43 ; associaes pblicas; e associaes de que faam parte, pelo menos, uma destas pessoas colectivas e desde que na relao entre ambas a associada exera sobre a associao uma influncia jurdica ou financeira relevante 44
O CCP aplica-se a todos os contratos que celebrem, com as seguintes excepes: - contratos excludos (artigo 4. do CCP); - contratos celebrados entre entidades adjudicantes que no sejam susceptveis de ser submetidas concorrncia (n. 1 do artigo 5.); - contratao in house (n. 2 do artigo 5.); - outros contratos previstos no artigo 5., salvaguardando-se a aplicao a estes contratos dos Captulos VIII e XIX da Parte II 45 . Organismos de direito pblico [alneas a) e b) do n. 2 e n. 3 do artigo 2. do CCP] Pessoas colectivas que tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter industrial ou comercial e desde que uma das entidades da administrao pblica Aos contratos de empreitada de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios aplica-se a Parte II do CCP. Os outros contratos celebrados pelos 43 No inclui as instituies de ensino superior que venham a adoptar a forma de fundaes pblicas de direito privado. 44 A influncia relevante evidencia-se pela verificao de uma das seguintes situaes: i) a associao seja maioritariamente financiada pela associada; ii) esteja sujeita ao seu controlo de gesto; iii) tenham um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas entidades. 45 n. 7 do artigo 5. do CCP. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 33 Referncia normativa Tipologia de entidades adjudicantes Contratos abrangidos em sentido orgnico exera sobre a pessoa colectiva uma influncia jurdica ou financeira relevante 46
Pessoas relativamente s quais, pelo menos, um organismo de direito pblico exera uma influncia jurdica ou financeira relevante. organismos de direito pblico esto dispensados da aplicao das normas do CCP na sua formao.
Outras entidades adjudicantes de natureza associativa [alnea d) do n. 2 do artigo 2. do CCP] - As associaes de que faam parte uma ou vrias das pessoas colectivas que sejam os referidos organismos de direito pblico, desde que, pelo menos, uma destas associadas exera sobre a associao uma influncia jurdica ou financeira relevante. Aos contratos de empreitada de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios aplica-se a Parte II do CCP. Os outros contratos celebrados pelos organismos de direito pblico esto dispensados da aplicao das normas do CCP na sua formao. Entidades adjudican tes por extenso [artigo 275. do CCP] Pessoas colectivas que no sejam consideradas entidades adjudicantes, nos termos dos artigos 2. ou n. 1 do artigo 7. do CCP - Contratos de empreitada financiados directamente em mais de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes do artigo 2. quando o respectivo preo for superior a seja igual ou superior a 4.845.000 euros. - Contratos de aquisio de servios financiados directamente em mais de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes referidas no artigo 2., o respectivo preo contratual seja igual ou superior a 206.000 euros e os servios sejam complementares, dependentes ou se encontrem, por qualquer forma, relacionados com o objecto de um contrato de empreitada a cuja formao aplicvel o CCP.
1.10. mbito de aplicao do CCP nos sectores especiais Por fora da Directiva n. 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de 2004, as entidades que operam nos sectores especiais (gua, energia, transportes e servios postais) 47 so identificadas pelo CCP como entidades abrangidas pela aplicao da Parte II do CCP 48 . 46 infra nota de rodap n. 27. 47 No artigo 9., n. 1, o legislador identificou as vrias categorias de servios especiais. 48 O Decreto-Lei n. 223/2001, de 9 de Agosto continha o regime adjudicatrio aplicvel formao dos contratos celebrados nos sectores especiais, foi revogado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 34 A concretizao desta orientao comunitria no fcil face recepo normativa operada pelo CCP, nos artigos 7. a 15. do CCP, em que abundam as remisses para o prprio CCP e para os textos das Directivas comunitrias sobre contratos pblicos, excepes s solues legais e limitaes a essas excepes, formando uma teia normativa difcil de interpretar, sem que seja perceptvel a razo de ser de tal arte de legislar. Numa tentativa de clarificao, importa, num primeiro momento, segmentar a anlise e sugerir que o ponto de partida na aplicao do regime adjudicatrio dos sectores especiais identificar a actividade em que a entidade opera e verificar se essa actividade subsumvel no elenco de actividades pertencente aos sectores especiais. Num segundo momento, dever o intrprete verificar se a entidade adjudicante em causa, se enquadra no mbito subjectivo especial definido pelo legislador para os sectores especiais. Num terceiro e ltimo momento haver o intrprete que apurar se o contrato que se visa celebrar um dos contratos identificados no CCP como estando submetido ao regime adjudicatrio dos sectores especiais. Portanto, a submisso de determinada contratao a este regime adjudicatrio pressupe a ponderao consecutiva da actividade desenvolvida, da natureza jurdica da entidade que a desenvolve e do objecto do contrato a celebrar.
1.10.1. Aplicando a metodologia de interpretao sugerida, verificamos que as entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2., que inclui os organismos de direito pblico, devero aplicar as regras de incidncia objectiva e subjectiva previstas no ttulo II da Parte I do CCP, quando os contratos a celebrar digam directa e principalmente respeito a uma ou vrias das actividades dos sectores especiais (artigo 12. do CCP). Ou seja, pode verificar-se uma sobreposio do mbito subjectivo de aplicao do CCP, mas numa lgica de especialidade prevalecem as normas delineadas para os sectores especiais quando as entidades adjudicantes j estivessem, por fora da sua natureza jurdica, submetidas aplicao do CCP, pela aplicao do n. 2 do artigo 2..
Como referido, a aplicao do regime dos sectores especiais pressupe uma subsuno clara da contratao em causa s actividades identificadas pelo legislador
Janeiro, que unificou os regimes adjudicatrios aplicveis s entidades adjudicantes, independentemente do sector em que operam. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 35 como sectores especiais. Consequentemente, do confronto entre o artigo 7. e o artigo 9. do CCP resulta que se devem considerar desenvolvidas nos sectores especiais, para efeitos da aplicao do CCP, as seguintes actividades:
Sector Actividade gua e energia Colocao disposio, a explorao e a alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no domnio da produo, do transporte ou da distribuio de gua potvel, electricidade, gs ou combustvel para aquecimento. Explorao de uma rea geogrfica com a finalidade de: Prospectar ou proceder extraco de petrleo, gs, carvo ou outros combustveis slidos. Transportes Colocao disposio dos transportadores areos, martimos ou fluviais quaisquer terminais de transporte, designadamente aeroportos, portos martimos ou interiores. Colocao disposio e a explorao de redes de prestao de servios de transporte pblico por caminho de ferro, por sistemas automticos, por elctricos, por trleis, por autocarros ou por cabo, sempre que as condies de funcionamento, nomeadamente os itinerrios, a capacidade de transporte disponvel e a frequncia do servio, sejam fixadas por autoridade competente Servios postais 49
e actividades conexas Prestao de servios postais. Prestao de servios de gesto de servios de correio, anteriores ou posteriores ao envio postal. Prestao de servios de valor acrescentado associados via electrnica e inteiramente efectuados por essa via, incluindo os servios de transmisso protegida de documentos codificados por via electrnica, os servios de gesto de endereos e os servios de envio de correio electrnico registado. Prestao de servios de filatelia. Prestao de servios que combinem a entrega fsica ou o armazenamento de envios postais com outras funes no postais. Prestao de servios financeiros, nomeadamente servios de seguros, servios bancrios, servios de investimento e servios relativos emisso, compra, venda ou transferncia de ttulos ou outros instrumentos financeiros ou ainda ao processamento de ordens de pagamento postal, ordens de transferncia postal ou outras similares.
Acresce que a prestao de servios postais e actividades conexas s so consideradas como actividades integradas nos sectores especiais, para efeitos de aplicao do CCP, se os respectivos servios forem prestados por uma entidade que preste igualmente servios postais, em condies no expostas concorrncia em mercado de acesso no limitado.
49 Servios que consistem na aceitao, tratamento, transporte e distribuio de envios postais, incluindo os que possam ou no ser reservados ao abrigo do disposto no artigo 7. da Directiva 97/67/CE, do Parlamento e do Conselho, de 15 de Dezembro. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 36 1.10.2. Mas, nem todas estas actividades esto plenamente inseridas no conceito de sectores especiais, porque logo no artigo 10. do CCP o legislador introduz uma srie de excepes relevantes. Desde modo, no deve ser considerada, para efeitos de interpretao do conceito sectores especiais e consequentemente para a aplicao do CCP, as actividades de alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no domnio da produo, transporte ou distribuio de gua potvel ou de electricidade, previstas no artigo 10. do CCP. De acordo com este preceito, o intrprete, na aplicao do CCP, dever considerar as seguintes excepes, que resultam na inexistncia da obrigatoriedade de aplicar as regras procedimentais previstas na Parte II do CCP:
Sector Actividade excepcionada gua e energia A produo de gua potvel ou de electricidade, pela entidade adjudicante, seja necessria ao exerccio de uma actividade diferente da alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico. A alimentao daquela rede dependa apenas do consumo prprio da entidade adjudicante e no tenha excedido 30 % da produo total de gua potvel ou de electricidade dessa entidade, consoante o caso, tomando por referncia a mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em curso. A alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no domnio da produo, transporte ou distribuio de gs ou de combustvel para aquecimento quando: a) A produo de gs ou de combustvel para aquecimento pela entidade adjudicante seja a consequncia inevitvel do exerccio de uma actividade diferente das actividades dos sectores especiais; b) A alimentao daquela rede se destine apenas a explorar de maneira mais econmica a produo de gs ou de combustvel para aquecimento e no represente mais de 20 % do volume de negcios da entidade adjudicante, tomando por referncia a mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em curso. Transportes A prestao de um servio de transporte pblico por autocarro excepcionada do conceito de sectores especiais quando outras entidades possam tambm exercer livremente essa actividade, nas mesmas condies, quer num plano geral quer numa zona geogrfica especfica.
Delimitado o tipo de actividade subjacente subsuno no mbito dos sectores especiais, possvel elencar o tipo de pessoas colectivas que devem ser consideradas entidades adjudicantes nos sectores especiais. Nestes termos, o mbito subjectivo especfico dos sectores especiais inclui: a) Quaisquer pessoas colectivas, que no se enquadrem no artigo 2. do CCP, nomeadamente por satisfazerem necessidades de interesse geral com carcter comercial ou industrial, que exeram uma ou vrias actividades MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 37 nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais e em relao s quais qualquer das entidades adjudicantes referidas no artigo 2. possa exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante 50 ; b) Quaisquer pessoas colectivas que no sejam entidades adjudicantes, nos termos do artigo 2., mas que gozem de direitos especiais ou exclusivos no atribudos no mbito de um procedimento de formao de contrato com publicidade internacional e que tenham por efeito 51 : i. Reservar-lhes, isolada ou conjuntamente com outras entidades, o exerccio de uma ou vrias actividades nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais; e ii. Afectar substancialmente a capacidade de quaisquer outras entidades exercerem uma ou vrias dessas actividades; c) Quaisquer pessoas colectivas constitudas exclusivamente por entidades adjudicantes referidas nas alneas anteriores ou que sejam por elas maioritariamente financiadas, estejam sujeitas ao seu controlo de gesto ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas entidades, desde que se destinem ao exerccio em comum de actividade nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais 52 . Aps a identificao das actividades compreendidas nos sectores especiais, da contratao excluda e das entidades adjudicantes, o trilho do intrprete na interpretao do Ttulo II da Parte I do CCP no termina, j que o artigo 11. do CCP reserva aos operadores dos sectores especiais um mbito de aplicao objectivo especial, que se traduz, novamente, numa restrio da aplicao do CCP. Efectivamente no so todos os contratos outorgados por estas entidades adjudicantes dos sectores especiais que ficam submetidos disciplina do CCP, mas to 50 O n. 2 do artigo 7. contm, a ttulo exemplificativo, um conjunto de indcios constitutivos da situao de influncia dominante: entidade dominante tem a maioria do capital social ou a maioria dos direitos de voto da entidade dominada; a entidade dominante tem o controlo de gesto da entidade dominada ou a faculdade de designar a maioria dos titulares dos seus rgo de administrao direco ou fiscalizao. 51 A principal diferena em relao previso da alnea anterior decorre do facto de relativamente a estas pessoas colectivas beneficirias de um direito exclusivo ou especial, que no tenha sido formado em ambiente de concorrncia, as entidades adjudicantes do artigo 2. no poderem exercer uma influncia dominante. 52 Aplica-se a esta alnea a lgica de qualificao dos organismos de direito pblico, que est presente no n. 2 do artigo 2. do CCP.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 38 somente aqueles que preencham os seguintes requisitos cumulativos: a) contratos que digam directa e principalmente respeito a uma ou a vrias das actividades por elas exercidas nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais; e b) O objecto desses contratos abranja prestaes tpicas dos seguintes contratos: i. Empreitada de obras pblicas cujo valor seja igual ou superior a 4.845.000 euros 53 ; ii. Concesso de obras pblicas; iii. Concesso de servios pblicos; iv. Locao ou aquisio de bens mveis, ou aquisio de servios, cujo valor seja igual ou superior a 387.000 euros 54 . Sem prejuzo destas limitaes genricas aplicao do CCP, o legislador imps a aplicao da Parte II do CCP s entidades adjudicantes dos sectores especiais quando os contratos a celebrar digam respeito a uma ou vrias das actividades desses sectores e tenham por objecto: a) Contratos de aquisio de servios de carcter financeiro prestados pelo Banco de Portugal 55 ; b) Contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou co- produo de programas destinados a emisso por parte de entidades de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso. Em particular, no sector da gua, as entidades adjudicantes referidas pelo n. 1 do artigo 7. esto vinculadas a aplicar a Parte II do CCP, na formao dos seguintes contratos: a) Contratos relacionados com projectos de engenharia hidrulica, de irrigao ou de drenagem, desde que o volume de gua destinada ao abastecimento de gua potvel represente mais de 20 % do volume total de gua fornecida de acordo com aqueles projectos ou por instalaes de 53 alnea b) do n. 1 do artigo 16. da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, com a redaco que lhe foi conferida pelo Regulamento (CE) n. 1422/2007 da Comisso, de 4 de Dezembro de 2007 54 Alnea a) do n. 1 do artigo 16. da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, com a redaco que lhe foi conferida pelo Regulamento (CE) n. 1422/2007 da Comisso, de 4 de Dezembro de 2007. 55 Lei orgnica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n. 5/98, de 31 de Janeiro, com as alteraes introduzidas pelos Decretos-Lei n.s 118/2001, de 17 de Abril, 50/2004, de 10 de Maro e 39/2007, de 20 de Fevereiro. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 39 irrigao ou de drenagem; b) Contratos relacionados com a rejeio ou o tratamento de guas residuais 56 .
1.11. Contratao excluda nos sectores especiais Tal como sucede para a contratao pblica comum (artigos 4. e 5. do CCP), nos sectores especiais tambm existem contratos excludos. De acordo com o artigo 13. do CCP, o mbito de aplicao objectivo, definido nos artigos 11. e 12. do CCP, deixa de ser relevante para a vinculao dessas entidades adjudicantes adopo de um procedimento adjudicatrio quando se pretenda celebrar: a) Contrato a executar num pas terceiro, desde que tal execuo no implique a explorao fsica de uma rede pblica ou de uma rea geogrfica no interior do territrio da Unio Europeia; b) Contratos a celebrar por uma entidade adjudicante cuja actividade esteja directamente exposta concorrncia 57 em mercado de acesso no limitado, desde que tal seja reconhecido pela Comisso Europeia, a pedido do Estado Portugus, da entidade adjudicante em causa ou por iniciativa da prpria Comisso Europeia, nos termos do disposto no artigo 30. da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro; c) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pelas alneas a) ou b) do n. 2 do artigo 2. (organismos de direito pblico) e uma empresa sua associada ou uma entidade abrangida pela alnea d) do mesmo nmero da qual aquela entidade adjudicante faa parte (associaes nas quais os organismos de direito pblico exeram uma 56 Decreto-Lei n. 379/93, de Novembro e Decreto-Lei n. 90/2009, de 9 de Abril, referentes ao regime de explorao e gesto dos sistemas multimunicipais e municipais de captao, tratamento e distribuio de gua para consumo pblico, de recolha, tratamento e rejeio de efluentes e de recolha e tratamento de resduos slidos e Decreto-Lei n. 90/2009, de 9 de Abril, referente ao regime de Parcerias entre o Estado e as Autarquias Locais para a explorao e gesto de sistemas municipais de abastecimento pblico de gua, de saneamento de guas residuais urbanas e de gesto de resduos urbanos 57 De acordo com o n. 2 do artigo 30. da Directiva n. 2004/17/CE, interferem no juzo de exposio concorrncia critrios como as caractersticas dos produtos ou servios em causa, a existncia de produtos ou servios alternativos, os preos e a presena, real ou potencial, de mais do que um fornecedor dos produtos ou servios em questo. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 40 influncia, jurdica ou financeira, relevante) 58 ; d) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pela alnea d) do n. 2 do artigo 2. e uma entidade abrangida pelas alneas a) ou b) do mesmo nmero ou uma empresa associada a esta ltima; e) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pelas alneas a) ou b) do n. 1 do artigo 7. e uma empresa sua associada ou uma entidade abrangida pela alnea c) do mesmo nmero, da qual aquela entidade adjudicante faa parte; f) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pela alnea c) do n. 1 do artigo 7. e uma entidade abrangida pelas alneas a) ou b) do mesmo nmero ou uma empresa associada a esta ltima.
As excluses previstas nas alneas c) a f) s se aplicam desde que, pelo menos, 80 % 59 da mdia do volume de negcios da empresa associada nos ltimos trs anos, em matria de obras, de bens mveis ou de servios, consoante o caso, provenha da realizao dessas obras, do fornecimento desses bens ou da prestao desses servios entidade qual aquela se encontra associada ou, caso a empresa associada esteja constituda h menos de trs anos, desde que esta demonstre, nomeadamente por recurso a projeces da sua actividade, que o respectivo volume de negcios credvel. O conceito de empresa associada densificado no artigo 14. do CCP: qualquer pessoa colectiva cujas contas anuais sejam consolidadas com as da entidade adjudicante nos termos do disposto na Stima Directiva n. 83/349/CEE, do Conselho, de 13 de Junho, ou, no caso de a entidade adjudicante no se encontrar abrangida pela referida Directiva: a) Qualquer pessoa colectiva sobre a qual a entidade adjudicante possa exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante em virtude, nomeadamente, de deter a maioria do capital social, a maioria dos direitos de voto, o controlo de gesto ou o direito de designar, directa ou 58 Esta entidade deve ter sido criada para desenvolver a sua actividade no sector da gua, energia, dos transportes ou dos servios postais durante um perodo mnimo de 3 anos e os instrumentos jurdicos que as constituem devem estabelecer que as entidades que dela fazem parte as integram, pelo menos, durante 3 anos. 59 Se as obras, os bens mveis ou os servios forem, respectivamente, realizados, fornecidos ou prestados entidade adjudicante por mais do que uma empresa associada, a percentagem referida calculada tendo em conta o volume total de negcios, em matria de obras, de bens mveis ou de servios, de todas as empresas associadas. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 41 indirectamente, a maioria dos titulares de um rgo de administrao, direco ou fiscalizao; b) Qualquer pessoa colectiva que possa exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante sobre a entidade adjudicante, em virtude de qualquer uma das situaes referidas na alnea anterior; c) Qualquer pessoa colectiva que, conjuntamente com a entidade adjudicante, esteja sujeita, directa ou indirectamente, influncia dominante de uma terceira entidade, em virtude de qualquer uma das situaes referidas na alnea a).
2. Incio do procedimento 2.1. Deciso de contratar A deciso de contratar inicia o procedimento e pode aglutinar um conjunto de outras decises instrumentais que so relevantes para a contratao, tais como a escolha do procedimento de adjudicao, a aprovao das peas do procedimento e a nomeao do jri, ou comisso, nos casos de ajuste directo.
2.1.1. Apesar do silncio da lei, recomenda-se que o decisor divulgue a deciso de contratar. O acto que determina o incio do procedimento (artigo 36., n. 1 do CCP) deve ser exteriorizado de forma a ser conferida a sua legalidade pelos interessados, nomeadamente para se perceberem os motivos que levam a entidade adjudicante a realizar despesa, o enquadramento oramental do acto, o interesse pblico a prosseguir atravs da outorga de um contrato com um determinado objecto 60 . Acresce destacar que a necessidade de divulgao do acto da deciso de contratar no consumida pelo anncio publicado no Dirio da Repblica ou Jornal Oficial da Unio Europeia, porquanto nem todos os procedimentos so publicitados nestes termos; veja-se o caso do ajuste directo com consulta apenas a um interessado, com base em critrios materiais. Tambm por este argumento se sustenta a necessidade de conferir um tratamento autnomo deciso de contratar, que aglutina a deciso de autorizao de despesa 61 . 60 FAUSTO DE QUADROS, O concurso pblico na formao do contrato administrativo, in Revista da Ordem dos Advogados, 1987, III, pgina 707. 61 O artigo 36., n. 1 do CCP parece contribuir para desmobilizar a controvrsia doutrinria existente a propsito da dicotomia entre a abertura do concurso e o incio do procedimento adjudicatrio. Ter prevalecido o entendimento de MARGARIDA OLAZABAL CABRAL que sustenta que o procedimento se J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 42 Como observa TIAGO DUARTE 62 , impe-se a publicitao da deciso de contratar, quanto mais no seja para fixar a legislao aplicvel ao procedimento, para que o acto seja conhecido pelos interessados na sua impugnao e, por maioria de razo, para se poder contar o respectivo prazo de impugnao judicial. No claramente perceptvel porque motivo a deciso de contratar no est submetida a uma fundamentao expressa, j que tal exigncia se impe para a deciso de escolha do procedimento (artigo 38. do CCP). Em prol da transparncia na actividade contratual, elevada a princpio pelo n. 4 do artigo 1. do CCP, seria, manifestamente, prefervel que o CCP tivesse acolhido contedos mnimos vinculativos na fundamentao da deciso de contratar, tais como identificao da necessidade a satisfazer, estimativa de custo associado e a oportunidade do acto. Em sntese, o surgimento das plataformas electrnicas na dinmica dos contratos pblicos um convite ao aprofundamento da transparncia, da a defesa da publicitao, nesse meio de divulgao, da deciso de contratar.
2.2. Autorizao de despesa data da elaborao deste comentrio mantm-se em vigor os artigos 16. a 22. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, que definem os limites de competncia para a autorizao de realizao de despesa pblica. Assim, o quadro de competncias influenciado pela natureza da pessoa colectiva e do rgo que pratica o acto de autorizao de realizao de despesa pblica, sendo que na pessoa colectiva Estado tm competncia prpria para autorizar despesa, at aos montantes legalmente definidos, os rgos Director-Geral ou equiparado, Secretrio de Estado, Ministro, Primeiro-Ministro e Conselho de Ministros; nas autarquias locais tm competncia para autorizar despesa os Presidentes de cmara, os conselhos de administrao dos servios municipalizados, as cmaras municipais, as juntas de freguesia, o conselho de das associaes de autarquias locais e o rgo executivo de entidades equiparadas a autarquias locais; nos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira (inclui institutos pblicos) tm competncia para autorizar despesa os respectivos rgos mximos (artigos 17. e 18. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho).
inicia com o acto de abertura (O concurso pblico nos contratos administrativos, Almedina, 1999, pgina 141), que sendo um acto complexo absorve vrios actos preparatrios dirigidos ao mesmo fim. 62 TIAGO DUARTE, A deciso de contratar no Cdigo dos Contratos Pblicos: da idade do armrio idade dos porqus, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 176 e 177. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 43 A autorizao de despesa noutras entidades adjudicantes, como associaes pblicas e organismos de direito pblico, dever ser conferida face aos estatutos e regimentos que regulam a sua actividade. Para agilizar o processo de deciso, a lei ampliou a admissibilidade da delegao de competncias, impedindo a prtica deste acto apenas quanto qualificao de concorrentes ou adjudicao de propostas (artigos 109., n. 1, e 69, n. 2 do CCP). uma soluo mais flexvel do que a prevista nos artigos 27. a 29. do Decreto- Lei n. 197/99, de 8 de Junho, desde logo porque no evidencia quaisquer limites faculdade de subdelegao, que se integra no ncleo de deciso da entidade competente para autorizar a despesa e que, no contexto da realizao de despesa, pode ser exercida livremente (artigo 36. do Cdigo de Procedimento Administrativo). A ttulo de exemplo, a competncia para a realizao de despesas, sem limite, no integradas em planos ou programas plurianuais legalmente aprovados, do Conselho de Ministros; mas, ao abrigo da legislao revogada com a entrada em vigor do CCP, considerava-se delegada no Primeiro-ministro, que podia, casuisticamente, subdelegar no Ministro das Finanas (artigos 28. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho). Actualmente esta competncia continua a ser do Conselho de Ministros, todavia pode ser delegada no Primeiro-ministro e se no for inserida reserva expressa no acto de delegao, este pode subdelegar, nos termos em que entender, a referida competncia. Destaca-se a possibilidade conferida pelo n. 3 do artigo 109. do CCP, que estabelece a correspondncia entre a delegao da competncia para a deciso de contratar e a delegao de todos os actos cuja competncia esteja, no CCP, conferida ao rgo competente para praticar aquele acto. Assim, o rgo delegado ao receber a competncia para a deciso de contratar recebe, automaticamente, a delegao de competncias para: a) Escolher o procedimento de adjudicao a adoptar (artigo 38. do CCP); b) Aprovar as peas do procedimento (artigo 40., n. 2 do CCP); c) Rectificar erros ou omisses (artigo 50., n. 3 do CCP); d) Emitir pronncia sobre lista de erros e omisses apresentados pelos concorrentes (artigo 61., n. 5 do CCP); e) Prorrogar o prazo para apresentao de propostas (artigo 64., n. 4 do CCP); f) Decidir sobre a classificao de documentos da proposta (artigo 66., n. 2 do CCP); J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 44 g) Designar o jri e/ou peritos para coadjuvar o jri (artigos 67., n. 1 e 68., n. 6 do CCP); h) Delegar competncias no jri (artigo 69., n. 2 do CCP); i) Fundamentar a qualificao de preo anormalmente baixo (artigo 71., n. 2 do CCP); j) Adjudicar uma proposta (artigo 73., n. 1 do CCP); k) Notificar o adjudicatrio da deciso de adjudicao, prazo para prestar cauo e confirmar compromissos relativos a subcontrataes (artigo 77., n. 2 do CCP); l) Solicitar documentos legalmente exigidos (artigo 81., n. 8 do CCP); m) Solicitar documentos de habilitao na verso original (artigo 83., n. 4 do CCP); n) Dispensar a reduo do contrato a escrito (artigo 95., n. 2 do CCP); o) Aprovar a minuta do contrato (artigo 98., n. 1 do CCP); p) Propor ajustamentos ao contedo do contrato (artigo 99., n. 1 do CCP); q) Representar a entidade adjudicante na outorga do contrato (artigo 106., n. 1 do CCP). r) A identificao deste conjunto de competncias delegadas ipso jure no prejudica a existncia de outras, inseridas no regime especfico dos procedimentos de adjudicao, que se consideram igualmente delegadas com a delegao do acto de autorizar a despesa, nomeadamente a escolha sobre as entidades a convidar no procedimento de ajuste directo.
2.3. Especificidades das parcerias pblicoprivadas A formao de contratos que configurem parcerias pblico-privadas segue um regime especfico para a formao da deciso de contratar. Para entidades adjudicantes como o Estado, Regies Autnomas e Institutos Pblicos a deciso de contratar compete aos membros do governo responsveis pela rea das finanas e da tutela da rea governativa em causa (artigo 37. do CCP). Contudo, enquanto que para outros contratos a lei apenas regula a atribuio da competncia para a deciso de contratar, sobrando para a interpretao doutrinria o itinerrio da formao desse acto, nas parcerias pblico-privadas a formao do acto de autorizao de despesa submetida a procedimentos especficos previstos no Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 45 Apesar de o artigo 37. do CCP remeter a figura e regime das parcerias pblico- privadas para legislao prpria (com este mbito e funo especficas apenas se conhece o Decreto-Lei n. 86/2003), assiste-se a uma controvrsia interpretativa entre estes dois textos que consideramos oportuno assinalar. Uma interpretao possvel, defendida por PEDRO SIZA VIEIRA 63 , considera revogado o Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril devido ao teor do n. 2 do artigo 14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro ( igualmente revogada toda a legislao relativa s matrias reguladas pelo Cdigo dos Contratos Pblicos, seja ou no com ele incompatvel). Esta posio no demonstra, porm, porque motivo haveria o legislador de revogar um conjunto de normas procedimentais especficas, sem que as mesmas fossem substitudas por normas ulteriores com similar funo. De facto, as parcerias pblico-privadas tm por trao caracterstico a transmisso de uma parte substancial do risco do contrato a outorgar para o parceiro privado, como contrapartida da remunerao, a longo prazo, da actividade do adjudicatrio. Justifica-se, por isso, que as normas que vinculam os promotores pblicos a ponderar a alocao do risco, a estimar a sustentabilidade da estrutura de custos em funo da programao financeira das receitas do sector pblico e geradas pelo prprio projecto, continuem a vigorar e a parametrizar a formao da vontade de autorizar um procedimento adjudicatrio de formao de uma parceria pblico-privada. Esta interpretao apoia-se tambm no entendimento de NAZAR DA COSTA CABRAL 64 , que considera a coexistncia do Decreto-Lei n. 86/2003 e do CCP por terem vocaes e alvos diferentes. Segundo esta Autora, o Decreto-Lei n. 86/2003 visa regular a interveno em diferentes fases de uma parceria pblico-privada de departamentos governamentais e de membros do Governo, enquanto que o CCP dirige-se constituio da relao contratual entre os parceiros pblico e privado. Ainda segundo esta Autora, enquanto que o Decreto-Lei n. 86/2003 um produto de direito econmico, erigido em defesa de um modelo poltico de interveno do Estado, o CCP um produto de direito administrativo gizado para regular as relaes entre a administrao e os particulares na actividade de contratao pblica. Observa-se, tambm, a discusso sobre a vigncia da norma relativa reposio do equilbrio financeiro do contrato (artigo 14.-C do Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril), devido alegada sobreposio das matrias constantes do artigo 282. do CCP; 63 PEDRO SIZA VIEIRA, O Cdigo dos Contratos Pblicos e as parcerias pblico-privadas, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 481 e seguintes. 64 NAZAR DA COSTA CABRAL, As Parcerias PblicoPrivadas, Almedina, 2008, pgina 148. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 46 no acompanhamos, contudo, o entendimento revogatrio defendido por GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE 65 , porque a disciplina do Decreto-Lei n. 86/2003 no afastada pelo cariz marcadamente genrico e dirigido a quaisquer contratos que evidencia o artigo 282. do CCP. Apesar de tudo, na obra mais recente destes autores 66 a posio sobre a revogao parcial do Decreto Lei n. 86/2003 no explicitada, limitando-se o seu comentrio, sobre o artigo 37. do CCP, a declarar a coincidncia, sem reservas, entre a remisso prevista no CCP e o regime supra referido das parcerias pblico-privadas. Em abono de opinio contrria s teses revogatrias, deve sublinhar-se que o legislador enunciou no n. 1 do artigo 14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, normas expressamente revogadas, omitindo qualquer referncia ao Decreto- Lei n. 86/2003, de 26 de Abril. Atendendo relevncia do tema parcerias pblico-privadas no universo da contratao pblica, considera-se assente que se tivesse havido inteno revogatria do diploma que regula a sua formao, a mesma seria explicitada pelo legislador; tambm no seria coerente prever no CCP remisses para legislao prpria se houvesse inteno de a revogar, legando ordem jurdica uma remisso para o vazio.
2.4. Escolha do procedimento A escolha do procedimento pressupe a ponderao da sua adequao ao objecto da contratao. Embora a escolha entre o ajuste directo, o concurso pblico e concurso limitado por prvia qualificao no esteja dependente da demonstrao de requisitos materiais previamente fixados na lei, ao contrrio do que acontece com o procedimento por negociao e o dilogo concorrencial (artigos 17. a 21., 29. e 30. do CCP), o decisor deve enunciar a motivao da sua escolha para que seja possvel sindicar a prossecuo do interesse pblico, ou o respeito pelos princpios definidos no n. 4 do artigo 1. do CCP: transparncia, igualdade e concorrncia. No indiferente para os operadores econmicos a opo entre um procedimento de ajuste directo, com convite a um interessado, e um procedimento concursal que submete o contedo do contrato a celebrar concorrncia. Tal opo pode configurar, ab initio, o afastamento de uma pluralidade de 65 GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos..., pgina 98. 66 GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos (Regime da Contratao Pblica), Volume I, Almedina, 2009, pginas 54, 55 e 197. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 47 interessados em outorgar contratos pblicos quando a escolha se baseie em critrios materiais de escolha do procedimento (artigos 23. a 30.); a fundamentao servir o propsito de enunciar o cumprimento dos requisitos que a lei prev, permitindo a qualquer interessado aferir da correco e/ou validade do acto de escolha do procedimento. Alis, este acto pode ser impugnado contenciosamente, com a consequente anulao ou declarao de nulidade do contrato, atravs de uma aco administrativa, que pode dar origem a um procedimento cautelar relativo a contencioso pr contratual [cfr artigos 4., n. 2, alnea e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e 100. do CPTA]. So vrias as hipteses que poderamos enunciar para demonstrar a necessidade da fundamentao enquanto meio de acautelar a prossecuo dos referidos princpios. A ttulo de exemplo, podemos enunciar um caso frequente. Dispe a alnea c) do n. 1 do artigo 24. do CCP que pode optar-se pelo ajuste directo quando: na medida do estritamente necessrio e por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante, no possam ser cumpridos os prazos inerentes aos demais procedimentos, e desde que as circunstncias invocadas no sejam, em caso algum, imputveis entidade adjudicante. Como se compreender, estamos perante circunstncias excepcionais, que derrogam o Princpio Comunitrio da Igualdade de Tratamento, e que permitem a atribuio directa a um interessado do direito de executar um contrato pblico, pelo que antes de decidir outorgar um contrato com base nesta norma, a entidade adjudicante deve fundamentar o preenchimento factual de cada dos seus requisitos cumulativos: i) objecto contratual limitado ao estritamente necessrio; ii) urgncia imperiosa na contratao; iii) motivada por acontecimentos imprevisveis; iv) impossibilidade de cumprimento de prazos; v) circunstncias inimputveis entidade adjudicante 67 . Entre ns, o Tribunal de Contas revela-se zeloso na censura do abuso do recurso a ajustes directos indevidamente fundamentados na urgncia imperiosa, para subtrair a outorga de contratos ao contexto de mercado, o que conduz a uma injustificada omisso de concurso pblico o qual, sendo obrigatrio, determina a nulidade da adjudicao e, consequentemente, do contrato por falta de elemento essencial 68 .
67 O Acrdo Comisso/Grcia do Tribunal de Justia, de 2 de Junho de 2005, processo n. C-394/02. 68 Entre vrios, Acrdo de Recurso n. 4/2005 da 1. Seco em Plenrio (processo n. 912/2004)
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 48 2.5. Agrupamentos de entidades adjudicantes No momento da deciso de contratar pode ser equacionada a constituio de agrupamentos de entidades adjudicantes, o que se justifica quando o contrato a outorgar seja do interesse de todas as entidades, ou todas possam beneficiar da possibilidade de contratao, por ajuste directo, ao abrigo de acordos-quadro [alnea e) do n. 1 do artigo 26. e 251. a 259. do CCP]. O procedimento deve ser obrigatoriamente conduzido por uma entidade que represente todos os membros do agrupamento. Alm destas situaes o CCP permite a formao de agrupamentos de entidades adjudicantes para a adopo de um concurso de concepo nos domnios artstico, do ordenamento do territrio, do planeamento urbanstico, da arquitectura, da engenharia ou do processamento de dados (artigo 223. do CCP). A tramitao de procedimentos adjudicatrios por agrupamentos de entidades adjudicantes pressupe decises conjuntas, ainda que formadas com diferentes procedimentos, prprios de cada uma das entidades em causa. Podero coexistir actos de rgos singulares e deliberaes de rgos colegiais que incidem sobre matrias comuns como a deciso de contratar, a deciso de escolha do procedimento, deciso de qualificao dos candidatos e a deciso de adjudicao, que resultam da convergncia de procedimentos de formao de vontade de todos os membros do agrupamento. O que efectivamente interessa que durante a instruo do procedimento adjudicatrio fiquem documentadas as diferentes decises tomadas pelas entidades que integram o agrupamento. Por fim, deve assinalar-se que a formao do agrupamento de entidades adjudicantes deve ser logo evidenciada no anncio do procedimento, especificamente na identificao da entidade adjudicante (cfr, entre outros, o Anexo I da Portaria n. 701-A/2008, de 29 de Julho).
3. Suporte (electrnico) da contratao 3.1. Enquadramento da contratao electrnica O CCP proclama objectivos de gesto ambiciosos, como a desmaterializao dos procedimentos adjudicatrios, a reduo de custos e o ganho de eficincia pela aposta nas tecnologias de informao e, por essa via, pretende garantir a transparncia na actividade de contratao pblica. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 49 Anteriormente, j o Decreto-Lei n. 104/2002, de 12 de Abril, revogado pelo CCP, previa a possibilidade de serem efectuadas por via electrnica as aquisies de bens reguladas pelo Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, quando fossem promovidas por servios e organismos integrados na administrao estadual directa e indirecta 69 . A aplicao do Decreto-Lei n. 104/2002, de 12 de Abril no foi conclusiva quanto ao juzo de oportunidade de generalizar a contratao pblica electrnica. O diploma tinha objectivos limitados, apenas expressava a possibilidade de as entidades adjudicantes da administrao directa e indirecta do Estado contratarem bens e servios por via electrnica, no vinculava as entidades adjudicantes ao cumprimento de qualquer obrigao ou resultado mensurvel. Em complemento desta medida legislativa, o Governo reiterou o seu compromisso com a contratao electrnica atravs da inscrio no Plano de Aco para o Governo Electrnico 70 de um conjunto de iniciativas impulsionadoras de vrios projectos piloto de compras pblicas electrnicas que contriburam para aumentar a confiana na contratao desmaterializada. Em suma, o caminho da contratao pblica electrnica foi sendo percorrido, de tal forma que no perodo de elaborao e discusso do CCP a matria j estava suficientemente consolidada, inclusivamente por observao das prticas do mercado da construo civil 71 , para fundamentar uma alterao legislativa substancial. Nesta senda, o CCP foi permevel s posies favorveis generalizao do comrcio electrnico, acabando por impor s entidades adjudicantes a obrigatoriedade de promover os procedimentos adjudicatrios em plataformas electrnicas, a partir de 31 de Outubro de 2009 72 . Todavia, temos que sublinhar que esta opo no tem paralelo nas Directivas relativas aos contratos pblicos, traduzindo-se o regime imposto pelo CCP numa originalidade do legislador nacional. Esta concluso extrai-se do confronto entre os pontos 35 e 46, de idntico teor, dos prembulos das Directivas n.s 2004/17/CE e 2004/18/CE, que apontavam para uma paridade na utilizao de meios electrnicos e 69 Alm das iniciativas legislativas, tambm no exerccio da funo executiva o Governo assumiu a promoo do desenvolvimento da contratao electrnica, tendo, atravs da Resoluo de Conselho de Ministros n. 143/2000, de 8 de Setembro, estabelecido a generalizao das prticas de comrcio electrnico na Administrao Pblica e a regulamentao legislativa necessria como metas de boa governao a atingir. 70 Resoluo de Conselho de Ministros n. 108/2003, de 12 de Agosto. 71 A soluo informtica E-constroi constituiu um mercado electrnico sobre a internet para o sector da construo, aberto a todos os profissionais e a todas as empresas relacionadas com esta actividade. 72 Esta data foi introduzida pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 50 outros meios de comunicao e intercmbio de informaes. Este entendimento depois consagrado nos artigos 48. e 42. dos referidos diplomas comunitrios que estipulam uma liberdade de escolha da entidade adjudicante quanto aos meios de comunicao disponveis (carta, fax, telefone, meios electrnicos), ou para uma combinao dos mesmos. certo que neste, como noutros domnios, se regista uma postura vanguardista do Estado Portugus na adopo generosa de solues electrnicas para suportar o relacionamento com os interessados nos procedimentos administrativos. Ainda assim, matrias to sensveis como a preservao da intangibilidade dos princpios da concorrncia, da transparncia e da igualdade merecem ponderao. A prtica e as incidncias confirmaro a (in)suficincia da criao legislativa.
3.2. Legislao complementar do CCP em matria de contratao electrnica A ambio electrnica do CCP originou desde logo a necessidade de publicar legislao complementar que munisse os operadores e decisores com instrumentos executrios dos comandos normativos inseridos no CCP. Com este objectivo, o Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho, veio regular matrias relevantes de suporte aplicao do CCP como a encriptao e classificao de documentos, as assinaturas electrnicas, o envio de propostas, candidaturas e solues, a determinao da data e hora de apresentao da proposta, candidatura ou soluo, a confidencialidade, todas essenciais para garantir o cumprimento dos procedimentos adjudicatrios. Num plano operativo, a Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho uniformizou um conjunto de contedos aplicveis aos procedimentos adjudicatrios. Neste diploma destaca-se a importncia do Captulo II que incide sobre a utilizao das plataformas electrnicas no procedimento de formao de um contrato pblico. Nos artigos 12. a 25. os interessados podero antecipar informao relativamente aos actos e fases dos procedimentos adjudicatrios, incluindo: a) O acesso aos documentos produzidos no mbito do procedimento pela entidade adjudicante e pelos concorrentes; b) A recepo e emisso de notificaes e comunicaes, com identificao precisa da hora em que so realizados estes actos; c) O anncio das datas de referncia para recepo de propostas, pedidos de MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 51 esclarecimentos e lista de erros e omisses; d) As caractersticas tcnicas e de organizao dos ficheiros informticos que contm os documentos que constituem as propostas; e) As reas especificas de carregamento das propostas e de formulrios que devam ser preenchidos pelos concorrentes; f) As regras de codificao e modo de carregamento das propostas e identificao dos concorrentes; g) Encriptao de contedos e aposio de assinaturas electrnicas; h) Identificao do momento e efeitos de submisso das propostas, momento e condies de disponibilizao das propostas ao jri do procedimento; i) Emisso de formulrios electrnicos de cada procedimento 73 e troca de dados entre plataformas electrnicas. Tomando por base o regime procedimental do concurso pblico, que o regime base da maioria dos procedimentos, pode seguir-se, sequencialmente, as operaes desenvolvidas na plataforma electrnica pelas entidades adjudicantes e pelos interessados em contratar.
73 A Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho prev que sejam gerados blocos de dados (denominados fichas) relativos ao envio dos convites, abertura de candidaturas, abertura de solues, abertura de propostas e habilitao do adjudicatrio. Estes blocos destinam-se a ser transmitidos ao portal dos contratos pblicos e encontram-se definidos nos Anexos II a VI da Portaria em referncia. Notificaes e comunicaes (artigo 13. da Portaria 701-G/2008) Pode ser exigido o pagamento de preo para aceder s peas do procedimento (133./3 do CCP) Disponibilizao das peas do procedimento (133./2 do CCP) Devoluo do preo (134. do CCP) Registo e ordenao (11./1 e 5 da Portaria 701/G-2008) Informao sobre datas de referncia (14. da Portaria 701/G-2008) Interligao com outros portais J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 52
Assim, o procedimento tornado pblico com o anncio do concurso publicado no Dirio da Repblica e Jornal Oficial da Unio Europeia, se o contrato a celebrar ultrapassar os limiares, podendo ser igualmente divulgado atravs da plataforma electrnica. As plataformas devem assegurar a interligao com o portal do Dirio da Repblica, com o Jornal Oficial da Unio Europeia e quando estejam em causa contratos de empreitada de obras pblicas e concesso de obras pblicas, com o portal do Instituto da Construo e do Imobilirio [artigo 8., alnea b) da Portaria n. 701- G/2008, de 29 de Julho]. Devendo, tambm, as plataformas garantir o registo e ordenao sequencial de todos os interessados que se registem na plataforma, sendo o registo uma condio prvia para obter os documentos concursais (acto dependente do pagamento de um preo adequado 74 ) e assegurar a inscrio no procedimento, bem como dos concorrentes que apresentem propostas (artigo 11. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). O registo , portanto, uma condio essencial para que os interessados tenham acesso s peas do procedimento, aos esclarecimentos e s rectificaes da autoria da entidade adjudicante, s suas decises de prorrogao do prazo, s listas de erros e omisses aceites pela entidade adjudicante e s comunicaes e notificaes na fase prvia de apresentao de propostas (artigo 12. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). Em particular, as plataformas electrnicas suportam as notificaes e comunicaes que se estabeleam entre a entidade adjudicante e os interessados e/ou concorrentes relativas ao procedimento adjudicatrio, atravs do envio automtico de mensagens electrnicas aps a submisso de determinado contedo na plataforma A certeza e segurana na tramitao do procedimento so asseguradas com a disponibilizao das datas de referncia relativas a aspectos fulcrais, tais como o termo do prazo para a apresentao dos pedidos de esclarecimentos e das propostas, bem como da data e hora de termo do prazo da lista de erros e omisses (artigo 14. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). 74 No Acordo n. 168/09, de 23 de Novembro (Processo 1352/09), o Tribunal de Contas declarou que: a) O preo da disponibilizao das peas concursais deve corresponder apenas ao custo das cpias autenticadas dos correspondentes documentos; b) Esse custo inclui os custos das matriasprimas, de outros materiais directos consumidos, da mo deobra directa e de outros gastos gerais de fabrico gastos na produo dessas cpias (). MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 53 Acresce que, se o uso da tecnologia potencia a celeridade da comunicao, a reduo dos custos com o suporte das declaraes negociais e, em certa medida, a transparncia do procedimento, porque se permite uma maior exposio de contedos durante mais tempo anlise dos interessados 75 , o conjunto de procedimento e diligncias associados apresentao de propostas requer uma rigorosa preparao e planeamento, de forma a prevenir erros que so sancionados com a no admisso ou excluso.
De facto, os interessados na apresentao de uma proposta devero assegurar que os ficheiros que as contm cumprem as exigncias de forma e contedo identificadas pelas entidades adjudicantes no programa de procedimento, que podem incluir: a organizao dos ficheiros; o nmero; a dimenso; o ttulo; a apresentao da informao; o formato; as aplicaes informticas de suporte (artigo 15. da Portaria n. 708-G/2008, de 29 de Julho). Dever ter-se em conta que a submisso de uma proposta no pressupe, apenas, a submisso dos documentos que a suportam, mas tambm o preenchimento 75 O acesso s propostas, aps a sua abertura, e demais actos concursais passa a estar acessvel durante mais tempo e em condies mais favorveis de consulta, nomeadamente em qualquer momento aps a sua desencriptao pelo jri e at 6 meses aps a concluso do procedimento adjudicatrio (n. 4 do artigo 20. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). Rectificaes e prestaes de esclarecimento (50./4 CCP Disponibilizao das listas de erros e omisses (61./4 CCP) Apresentao dos documentos que constituem as propostas ou candidaturas (62./1 e 170./1 o CCP); Documentos classificados (66. do CCP) Preenchimento de formulrio a enviar para portal dos contratos (DL 143-A/2008) Atribuio de n. sequencial aos concorrentes (11./3 Portaria 701/G-2008) Regras para os ficheiros (artigo 15. da Portaria 708-G/2008); Codificao e carregamento das propostas (17. e 18. da Portaria 708-G/2008); Encriptao e assinatura electrnica (artigos 8. e 11. do DL 143-A/2008 Divulgao das datas limite para abertura de documentos J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 54 cumulativo de formulrios que so, posteriormente, remetidos para o portal dos contratos pblicos, sendo o incumprimento desta ltima formalidade cominado com a excluso da proposta (n. 1 do artigo 16. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho e respectivo anexo V, bem como o artigo 13., n. 2 do Decreto Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho). Depois, a identificao da prpria proposta tambm deve ser efectuada atravs de um cdigo, que relaciona eventuais caractersticas dos procedimentos, tais como a proposta base, a existncia de lotes, ou mesma a existncia de propostas variantes (artigo 17. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho e respectivo Anexo I). O sub-procedimento de carregamento das propostas, ou melhor o envio progressivo dos ficheiros das propostas para a plataforma electrnica, implica, que at ao momento da efectiva submisso da proposta, que coincide com a entrega definitiva da verso final assinada, os concorrentes encriptem e assinem electronicamente os ficheiros (artigo 18., n.s 1, 3 a 5 e artigo 19., n. 1 da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). Aps a submisso de propostas desenvolvem-se um conjunto de procedimentos electrnicos relacionados com a abertura das mesmas e fixao da lista dos concorrentes/candidatos. Completando-se estes procedimentos electrnicos, os concorrentes passam a poder consultar os documentos, semelhana do que sucedia com o extinto acto pblico, mas, como referido, em condies inegavelmente mais vantajosas, quer quanto ao modo, quer quanto ao prazo.
Publicitao da lista dos concorrentes /candidatos (138./1 e 170./1 do CCP) Consulta das propostas ou candidaturas (138./2, 170./2 do CCP e 20./4 da Portaria 701- G/2008) Login e password Aviso de recepo electrnico do envio bem sucedido dos documentos (artigo 14. do DL 143-A/2008 Disponibilizao das propostas ao jri (artigo 21. da Portaria 708- G/2008) Ficha de abertura de propostas (artigo 23. da Portaria 708- G/2008) MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 55
Para conferir segurana jurdica participao no procedimento, a submisso das propostas acompanhada da emisso de um recibo electrnico, que passa a constituir um anexo proposta, com meno da entidade adjudicante, do concorrente, da proposta, bem como da data e hora da respectiva submisso (artigo 20. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). A supresso do acto pblico de abertura de propostas determinou que a certificao da sua abertura seja assegurada, aps a recepo de uma ordem do jri nesse sentido, aps a qual as propostas so desencriptadas e disponibilizadas aos membros do jri, sendo em simultneo criada uma ficha (prvia) de abertura que apenas disponibilizada ao jri (artigo 21. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). Deste modo garante-se a confidencialidade do contedo das propostas at ao termo do prazo para a sua apresentao. A ficha prvia destina-se a ser confirmada ou alterada pelo jri, devendo, em todo o caso, ser transformada em ficha (definitiva) de abertura de propostas e divulgada no dia imediato ao termo do prazo fixado para a abertura de propostas, na plataforma de suporte contratao (artigo 138., n. 2 do CCP e Anexo V da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho), e a ser enviada a informao que contm, no prazo de dez dias teis, para o portal dos contratos pblicos (artigos 22. e 23. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho). Durante a fase de anlise de propostas, o jri semelhana do que sucedia no anterior regime, pode solicitar esclarecimentos sobre o contedo das propostas, em termos que adiante sero desenvolvidos, interessando para j realar que o princpio da transparncia assegurado com a disponibilizao do pedido e do contedo na plataforma electrnica, sendo o facto expressamente notificados aos outros concorrentes.
Anncio da deciso de adjudicao (artigo 78. do CCP) Notificao da deciso adjudicatria e prestao de cauo (artigo 77. do CCP) Envio dos documentos de habilitao (artigo 83. do CCP) Esclarecimentos sobre as propostas (artigo 72. do CCP) J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 56
Concluda a anlise de propostas, divulgada, atravs da plataforma electrnica, a deciso de adjudicao, bem como a notificao especialmente dirigida ao adjudicatrio para apresentar os documentos de habilitao e, eventualmente, prestar cauo e confirmar compromissos de subcontratao (artigo 77. do CCP). Ser tambm a plataforma electrnica que suportar o envio dos documentos de habilitao, sem prejuzo da possibilidade de os mesmos serem apresentados por correio electrnico, se tal for previsto no programa de procedimento, ou de a entidade adjudicante solicitar a apresentao dos respectivos originais (artigo 83. do CCP). Embora nada seja referido especificamente, cremos que tal regime se possa aplicar prestao da cauo e dos documentos de confirmao de compromissos. este, em sntese, o regime da tramitao electrnica, no ficando, obviamente dispensado o aprofundamento dos temas nos captulos subsequentes deste livro, nem a integrao das normas comuns de adjudicao, dispostas no Ttulo II do Captulo II, com as normas especficas de cada procedimentos adjudicatrio, dispostas no Ttulo III, do Captulo II do CCP. Em jeito de balano, pode dizer-se que o acrscimo de regulamentao para actos necessrios aos procedimentos adjudicatrios (submisso de propostas, suporte dos documentos, preenchimento de formulrios), associado dependncia que se ir gerar relativamente aos servios prestados por terceiros (operadoras de telecomunicaes e gestoras das plataformas electrnicas) para assegurar a concretizao das solues legais, poder provocar um acentuado incremento de desconformidades procedimentais susceptveis de fundamentar a invocao de vcios de violao de lei geradores da invalidade consequente do acto de adjudicao e/ou do contrato. Aparentemente, o legislador entendeu moderar o efeito desta prognose, com a previso moderadora no n. 4 do artigo 283. do CCP, a qual se inspira na teoria das formalidades no essenciais 76 . Em todo o caso, a melhor soluo ser regulamentar, nos programas de procedimento, algumas vicissitudes previsveis com recurso a mecanismos de redundncia, como a admissibilidade de apresentar documentos em suporte digital, por correio electrnico ou telefax, quando forem perceptveis dificuldades na submisso das verses digitais, em conformidade com o disposto no n. 1 do artigo 83. do CCP. 76 SRVULO CORREIA, Legalidade..., pgina 284. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 57 A jurisprudncia que vem sendo produzida j desenvolve vlvulas de escape para situaes de difcil composio de interesses 77 . Para os mais cpticos, importa referir que a desmaterializao dos procedimentos no se traduz numa diminuio das garantias dos interessados. Continua a aplicar-se, por via do artigo 283. do CCP, a teoria dos actos destacveis como fundamento da invalidade consequente dos contratos pblicos. Sempre que ocorram situaes potencialmente lesivas dos direitos dos interessados, ou dos prprios concorrentes, com a prtica de qualquer dos actos supra referidos, admissvel o recurso aos tribunais administrativos para obteno de uma tutela efectiva 78 . Aplica-se, mutatis mutandis, o regime processual referido para os procedimentos adjudicatrios em suporte de papel, isto , pode o lesado intentar uma aco administrativa especial e cumular o pedido de anulao ou declarao de nulidade do contrato que venha a ser outorgado, podendo, inclusivamente, recorrer a uma providncia cautelar que suspenda a eficcia do acto impugnado [cfr artigos 4., n. 2, alnea e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e 100. do CPTA].
3.3. A prossecuo do princpio da transparncia atravs da contratao electrnica O incremento da transparncia na actividade de contratao pblica prosseguido atravs da obrigao das entidades adjudicantes prestarem informao relativa s fases de formao e execuo dos contratos pblicos. O volume e diversidade de procedimentos e a diferente natureza jurdica das entidades adjudicantes motivaram o legislador a uniformizar os modos de reporte dessa informao. Consequentemente, atravs da Portaria n. 701-E/2008, de 29 de Julho, foram aprovados os modelos de blocos de dados (conjunto de informao relativa a contratos) que serviro para a disponibilizao de informao no portal dos contratos pblicos. Esta Portaria tem um interesse especfico para os interessados em contratar, pois determina os momentos a partir dos quais a informao contida nos blocos 77 Em Acrdo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de Novembro de 2009 (processo 5506/09), identifica-se o instituto do justo impedimento como forma de o concorrente lesado pela impossibilidade de praticar determinado acto sujeito a um regime de caducidade, poder beneficiar, legitimamente, de uma prorrogao do prazo em questo.
78 ALEXANDRA LEITO, A proteco judicial dos terceiros nos contratos da administrao pblica, Almedina, 2002, pgina 267. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 58 divulgada. Esto em causa momentos cruciais dos procedimentos, como sejam o anncio do procedimento, a abertura das candidaturas ou das propostas, a habilitao do adjudicatrio, os relatrios de formao e execuo dos contratos. Alis, convm no esquecer que a partir do conhecimento destes contedos que se fixam os prazos de impugnao contenciosa dos actos destacveis neles inseridos. Num plano instrumental, a Portaria n. 701-F/2008, de 29 de Julho, regula o funcionamento do portal dos contratos pblicos. Este stio electrnico 79 serve para: a) suportar sistemas de informao dedicados aos contratos de empreitadas de obras pblicas, aquisio de bens e servios e uma rea comum onde so obrigatoriamente disponibilizadas informaes relativas celebrao e quaisquer contratos precedidos de ajuste directo; b) divulgar anncios publicados no Dirio da Repblica; c) divulgar decises definitivas de aplicao da sano acessria de privao de participar em procedimentos adjudicatrios pblicos e modificaes objectivas de contratos que representem um valor acumulado superior a 15% do preo contratual. Estabelece-se, portanto, uma relao articulada entre as Portarias 701-E/2008 e 701-F/2008, a primeira adstrita produo e transmisso de informao, a segunda afecta regulao da divulgao dessa mesma informao.
3.4. Conceitos nucleares da contratao electrnica Subjacente interpretao e aplicao do acervo legislativo da contratao electrnica, est a apreenso dos conceitos de certificado digital, certificado de assinatura electrnica qualificada, encriptao e validao cronolgica. Reconhecendo os riscos de segurana inerentes contratao electrnica, que se podem agrupar em perda de confidencialidade, perda de integridade e indisponibilidade da soluo, o legislador comunitrio 80 introduziu conceitos jurdicos, que concretizam respostas a tais riscos e que esto na base da legislao complementar ao CCP e deu origem, aps a devida transposio, ao Decreto-lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto (alterado pelo Decreto-Lei n. 62/2003, de 3 de Abril e 79 www.base.gov.pt. 80 Directiva n. 1999/93/CE, do Parlamento e do Conselho, de 13 de Dezembro. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 59 Decreto-Lei n. 165/2004, de 6 de Julho) 81 . Este diploma, de aplicao discreta nos primeiros anos da sua vigncia, revela- se extremamente actual, pois regula a validade, eficcia e valor probatrio dos documentos electrnicos e assinatura electrnica e, por este mbito, torna-se de conhecimento imprescindvel para a interpretao e aplicao do CCP. Efectivamente, na base da relao jurdica que se estabelece entre os interessados em contratar e as entidades adjudicantes encontra-se o certificado digital, porquanto a identificao dos utilizadores de plataformas electrnicas efectua- se mediante a utilizao destes dispositivos (artigo 26. da Portaria n. 708-G/2008, de 29 de Julho). Os certificados digitais, de acordo com a terminologia da Directiva n. 1999/93/CE e do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, so documentos electrnicos que ligam os dados de verificao de assinatura ao seu titular e confirmam a identidade desse titular. Os interessados, ao invs de se identificarem mediante declaraes subscritas pelos seus legais representantes, em suporte de papel, eventualmente acompanhadas de certides do registo comercial para se verificar os poderes de representao, podem identificar-se perante a entidade adjudicante, durante o procedimento adjudicatrio, to somente, atravs de um certificado digital. Aps a certificao da identidade dos concorrentes, haver que verificar que o contedo de determinado documento electrnico 82 (por exemplo uma proposta) corresponde vontade do concorrente. Para o efeito, dispe o artigo 27. da Portaria 708-G/2008, de 29 de Julho, que todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas devero ser assinados electronicamente mediante a utilizao de certificados de assinatura electrnica qualificada 83 . Este tipo de certificado equivale assinatura autgrafa dos documentos em suporte de papel e cria as seguintes presunes legais: 81 O diploma regulamentado pelo Decreto Regulamentar n. 25/2004, de 15 de Julho, que se revela de leitura imprescindvel para compreender conceitos nucleares relativos contratao electrnica.
82 Documento elaborado mediante processamento electrnico de dados [alnea a) do artigo 2. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto]. 83 Este conceito legalmente definido como assinatura digital ou outra modalidade de assinatura electrnica avanada que satisfaa exigncias de segurana idnticas s da assinatura digital baseadas num certificado qualificado e criadas atravs de um dispositivo seguro de criao de assinatura. A descodificao desta linguagem pode ser assegurada atravs da leitura do artigo 2. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 60 a) foi inserido com inteno de assinar o documento e assumir o seu contedo; b) o utilizador do certificado o titular da assinatura, ou representante, com poderes bastantes, da pessoa colectiva titular da assinatura electrnica qualificada, a sua aposio depende apenas da vontade do titular que controla em exclusividade a sua utilizao; c) o documento electrnico no sofreu alterao desde que lhe foi aposta a assinatura electrnica qualificada (artigo 7. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto). Em reforo da idoneidade deste certificado concorrem o contedo do prprio certificado, bem como os deveres impostos s entidades certificadoras emitentes, conforme se prev em termos vinculativos nos artigos 29. e 24. do Decreto-lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto.
3.5. A prova material e a contratao electrnica A eficcia probatria do uso deste tipo de dispositivos certificado digital, certificado de assinatura electrnica qualificado, selo temporal - legalmente garantida. Refere o n. 2 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, que a aposio de uma assinatura electrnica qualificada certificada por uma entidade certificadora credenciada confere ao documento electrnico a fora probatria de documento particular assinado, o que, recorrendo ao artigo 376. do Cdigo Civil, equivale a dizer que o documento electrnico assim expedido atravs da plataforma de contratao faz prova plena quanto s declaraes atribudas ao seu autor. Esta eficcia decorrente de uma presuno legal, logo dispensa a entidade adjudicante de provar a assinatura do documento por parte do titular da assinatura e a aceitao do seu contedo (artigo 350. do Cdigo Civil). Admite-se, apesar de tudo, a arguio e prova da falsidade do documento, com o nus probatrio imputado ao concorrente (artigos 342. e 344. do Cdigo Civil). A invocao da eventual falsidade de declarao submetida atravs de plataformas electrnicas conduzir, necessariamente, a uma falta ou vcio da vontade (artigos 240. e ss. do Cdigo Civil), que consoante o contexto e apreciao da conduta do concorrente pode gerar a anulabilidade dessa declarao negocial, exonerando-o, perante a entidade adjudicante, da responsabilidade emergente da mesma.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 61 3.6. Segurana das comunicaes A proteco do contedo dos documentos submetidos atravs das plataformas electrnicas, contra ameaas sua integridade, assegurada mediante a utilizao da criptografia assimtrica 84 , baseada na utilizao de troca de chaves (artigo 29., n. 1, da Portaria n. 708-G/2008, de 29 de Julho). Por outras palavras, a lei descreve que atravs de um algoritmo, ou srie de algoritmos, se gera um par de chaves assimtricas exclusivas e interdependentes, sendo uma privada e outra pblica. O titular da assinatura o concorrente/candidato - usa a chave privada 85 para declarar a autoria do documento electrnico ao qual a assinatura aposta e para manifestar concordncia quanto ao seu contedo. O destinatrio - entidade adjudicante usa a chave pblica 86 para verificar se a assinatura foi criada mediante o uso da correspondente chave privada e se o documento electrnico foi alterado depois de aposta a assinatura [artigo 2., alneas d) a f) do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].
3.7. O momento da prtica dos actos A certeza sobre o momento em que os actos so praticados de extrema importncia em procedimentos que tm prazos vinculativos. J assim era nos procedimentos geridos analogicamente, sendo vrios os episdios (alguns dramticos) de entregas atribuladas de propostas no limite do prazo. Da necessidade de enquadrar temporalmente os actos praticados atravs de meios electrnicos surgiu mais um conceito nuclear a validao cronolgica entendida como a declarao emitida por uma entidade certificadora que atesta a data e hora da criao, expedio ou recepo de um documento electrnico [alnea u) do artigo 2. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto]. De acordo com a soluo definida pela legislao complementar ao CCP, a 84 A criptografia, grosso modo, consiste no processo de enviar mensagens com chave secreta, assegura a proteco da informao usando uma funo matemtica ou algoritmo para cifrar e decifrar mensagens; permite tornar a informao indecifrvel, logo menos vulnervel s ameaas sobre a sua segurana (SEBASTIO NBREGA PIZARRO, Comrcio Electrnico, Almedina, 2005, pgina 54). 85 Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser conhecido apenas pelo seu titular e que lhe permite inserir a assinatura digital no documento electrnico e decifrar um documento electrnico previamente cifrado com uma chave pblica. 86 Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser divulgado, com o qual se verifica a assinatura digital aposta no documento electrnico pelo titular do par de chaves assimtricas, ou se cifra um documento electrnico a transmitir ao titular do mesmo par de chaves. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 62 validao cronolgica concretiza-se atravs da aposio de selos temporais, emitidos por entidade certificadora, que obrigatria nas comunicaes mais relevantes a estabelecer entre a entidade adjudicante e os interessados e/ou concorrentes. Com efeito, o CCP refere que as notificaes e comunicaes so feitas atravs de envio de mensagens electrnicas com recibo de recepo e selos temporais, devendo todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas ser sujeitos aposio de selos temporais emitidos por uma entidade certificadora (artigos 13./1 e 28./1 da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho).
3.8. Presunes legais relativas s comunicaes electrnicas Na contnua relao entre as dimenses digital e analgica, o legislador tambm cuidou da equiparao dos regimes de expedio das declaraes negociais. O artigo 6., nmeros 1 e 2, do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, determina que o documento electrnico, comunicado por um meio de telecomunicaes, considera-se enviado, e recebido pelo destinatrio, se for transmitido para o endereo electrnico definido por acordo das partes e neste for efectivamente recebido, sendo oponvel ao destinatrio e a terceiros a data e a hora da criao, expedio e recepo de um documento electrnico que contenha uma validao cronolgica. Neste sentido, o artigo 28. da Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho determina que todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas so sujeitos aposio de selos temporais e que todos os actos que, nos termos do CCP, devam ser praticados dentro de um determinado prazo so sujeitos aposio de selos temporais, devendo as plataformas electrnicas guardar e associar ao procedimento todos os selos temporais originados pelos documentos ou transaces. Estas normas no podem ser lidas isoladamente, devendo conjugar-se com o artigo 469. do CCP, que dispe que as notificaes e as comunicaes consideram-se feitas na data da respectiva expedio, quando efectuadas atravs de correio electrnico ou de outro meio de transmisso escrita e electrnica de dados; mas, se as notificaes e as comunicaes tiverem como destinatrio a entidade adjudicante ou o contraente pblico e forem efectuadas aps as 17 horas do local de recepo ou em dia no til nesse mesmo local, presumem-se feitas s 10 horas do dia til seguinte 87 . O regime probatrio das declaraes electrnicas reforado, por equiparao 87 Curiosamente, esta ltima regra no bilateral; portanto, entendeu o legislador que s aproveita s entidades adjudicantes, o que se poder revelar contrrio ao Princpio da Proporcionalidade. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 63 ao regime das comunicaes postais, nos seguintes termos: a comunicao do documento electrnico, ao qual seja aposta assinatura electrnica qualificada, por meio de telecomunicaes que assegure a efectiva recepo equivale remessa por via postal registada e, se a recepo for comprovada por mensagem de confirmao dirigida ao remetente pelo destinatrio que revista idntica forma, equivale remessa por via postal registada com aviso de recepo (n. 3 do artigo 6. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto). A confirmao da recepo dos documentos electrnicos pela entidade adjudicante crucial para prova da realizao da comunicao, porquanto se presume que os dados e documentos comunicados por meio de telecomunicaes permanecem em poder do remetente at recepo pelo destinatrio (artigo 6., n. 3, do Decreto- Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto).
3.9. Responsabilidades dos intervenientes A tramitao dos procedimentos em plataformas electrnicas gera, necessariamente, um acrscimo de responsabilidades (e encargos) para as entidades adjudicantes. O artigo 4. da Portaria 708-G/2008, de 29 de Julho, abre a possibilidade de as entidades adjudicantes adquirirem servios de uma plataforma electrnica, ou desenvolverem uma plataforma de acordo com os limites definidos pelo Decreto-lei n. 37/2007, de 19 de Fevereiro. Ou seja, permite-se a opo entre a gesto directa das plataformas ou a contratao de tais servios. O conjunto de servios em causa abrangente, inclui a preveno de vrus informticos, a produo de informaes sobre a participao no procedimento, a disponibilizao de relatrios de anomalias, registo de acessos, submisses de propostas ou outra informao relevante, a resoluo de problemas que se coloquem durante os procedimentos, a prestao de auxlio aos operadores e o esclarecimento genrico de dvidas de utilizao das plataformas (artigo 9. da Portaria 701.-G/2008, de 29 de Julho). No plano oposto, com o advento do regime electrnico do CCP e respectiva legislao complementar, as regras do jogo tambm mudaram para os concorrentes. Doravante, para participarem nos mercados pblicos os interessados em contratar devero adoptar procedimentos internos que lhes permitam: a) Identificar-se perante as plataformas electrnicas utilizando certificados J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 64 digitais; b) Assinar os documentos atravs de certificados de assinatura electrnica qualificada; c) Selar electronicamente os documentos enviados por plataforma electrnica, com a aposio de selos temporais emitidos por uma entidade certificadora que preste servios de validao cronolgica; d) Encriptar os documentos atravs de criptografia assimtrica, com base em certificado emitido pelas plataformas electrnicas. A preparao dos interessados em contratar deve ser atempada e rigorosa, pois o legislador deixou de contemplar mecanismos de sanao de propostas mal instrudas, ou submetidas com deficincias, o que acontecia no anterior regime quando se concediam prazos adicionais para corrigir deficincias e obter uma admisso definitiva. Assim, com o CCP os interessados em contratar dispem de uma nica oportunidade de submeterem a proposta e apenas podero faz-lo atravs de plataformas electrnicas, o que afasta a possibilidade de qualquer outra forma de manifestao da vontade de contratar.
4. Peas do procedimento 4.1. Natureza das peas de procedimento As peas do procedimento constituem documentos atravs dos quais se divulgam as regras de formao da deciso de adjudicao (convite apresentao de propostas, programa de procedimento) e antecipam os termos e condies do contrato a outorgar (caderno de encargos). Sobre a natureza destes documentos no restam dvidas de que se tratam de regulamentos externos 88 vinculativos para a entidade adjudicante e para todos os interessados no procedimento adjudicatrio, ideia reiterada nos artigos 41. e 42. do CCP. Afigura-se, face ao teor destas normas legais, incontestveis os motivos que tornam vinculativas as peas de procedimento para os intervenientes nos mercados pblicos: para as entidades adjudicantes porque geram a invalidade dos actos que violem o seu contedo; para os concorrentes porque determinam a excluso da sua candidatura ou proposta 89 . 88 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2001, pgina 163. 89 MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros procedimentos de adjudicao administrativa Das fontes s garantias, Almedina, 1998, pgina 135. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 65 Num outro plano de anlise, a auto-vinculao das entidades adjudicantes ao cumprimento das peas de procedimento decorre do Princpio da Boa F (tutela da confiana) alicerada na obrigatoriedade de manter a estabilidade das peas do concurso, e das regras de formao da vontade contratual, durante a tramitao do procedimento adjudicatrio 90 . Ainda assim, deve salientar-se que estes regulamentos, por natureza, se subordinam s disposies legais imperativas, o que constitui uma bvia consequncia do princpio da prevalncia de lei, mas que no deixou de ser inscrita pelo legislador no artigo 51. do CCP. Desta forma, o legislador desfez quaisquer dvidas sobre a parametricidade das normas do CCP e instituiu um regime homogneo de contratao para todas as entidades adjudicantes. Esta opo no impede que o programa de concurso contenha regras especficas sobre o procedimento consideradas convenientes pela entidade adjudicante, desde que no tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrncia (n. 4 do artigo 132. do CCP). A possibilidade que esta norma legal confere constitui uma manifestao do poder regulamentar, designadamente da criao de regulamentos complementares ou de execuo, destinados a favorecer a aplicao da lei. Consequentemente, zonas de indefinio legislativa que surgem naturalmente com a criao de um novo regime, como a tramitao electrnica dos procedimentos adjudicatrios, podem ser preenchidas atravs de disposies regulamentares. A criao infra-legal associada a este poder das entidades adjudicantes , obviamente, condicionada pelos princpios gerais de direito, pela Constituio, pelo prprio CCP e legislao complementar.
4.2. Identificao das peas de procedimento Com este alcance e enquadramento as peas de procedimento so aprovadas pelo rgo competente para a deciso de contratar (n. 2 do artigo 40. do CCP) e assumem diferentes tipologias consoante os procedimentos adjudicatrios, em termos que se sintetizam no quadro seguinte:
90 MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O concurso pblico nos contratos administrativos, pginas 81 e 82. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 66 Procedimento adjudicatrio Peas do procedimento Ajuste directo Convite apresentao de propostas e caderno de encargos Concurso pblico Programa de procedimento e caderno de encargos Concurso limitado por prvia qualificao e Procedimento por negociao Programa de procedimento, convite apresentao de propostas e caderno de encargos
Dilogo concorrencial Programa de procedimento, convite apresentao de solues, convite apresentao de propostas, memria descritiva e caderno de encargos Quadro 1 Tipos de peas por procedimento
O legislador aproveitou a iniciativa legislativa para clarificar a funo do anncio do procedimento. Interpreta-se, a partir do texto legal, que no uma pea do procedimento, tem contornos instrumentais e subordinados, o seu contedo, que um resumo dos principais contedos das peas do procedimento, cede perante as normas do programa, ou do convite apresentao de propostas, sempre que surja alguma desconformidade com estes documentos (n. 6 do artigo 132. e n. 6 do artigo 189. do CCP).
4.3. Programa de procedimento e convite No tratamento normativo das peas do procedimento o legislador destaca a fase de formao do contrato e as regras de execuo contratual. As regras da formao do contrato so divulgadas atravs do convite, presente nos procedimentos de ajuste directo, concurso limitado por prvia qualificao, procedimento por negociao e dilogo concorrencial) ou do programa de procedimento, que integra as peas concursais de todos os procedimentos, com excepo do ajuste directo. Ambas as peas tm contedos legalmente vinculados que devem ser obrigatoriamente observados. Assim, o convite dever cumprir os requisitos enunciados nos artigos 115., 189., 199. e 209. e o programa de procedimento dever dar cumprimento ao disposto nos artigos 132., 164., 196. e 206. do CCP, consoante os procedimentos em causa. O incumprimento destes requisitos origina a ilegalidade do regulamento adjudicatrio e poder ser impugnado contenciosamente no prazo de um ms a contar da notificao dos interessados ou, no havendo lugar a notificao, da data do conhecimento do acto (artigo 101. do Cdigo de Processo dos Tribunais MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 67 Administrativos). Em nosso entendimento, tal disposio no obsta a que a impugnao do acto de adjudicao seja fundamentada na ilegalidade das normas concursais, que so conhecidas dos interessados no incio do procedimento, desde logo porque esse o esprito que se extrai da Directiva 89/665/CEE, que visa ampliar as garantias dos interessados em contratar, e porque tambm a interpretao mais conforme Constituio da Repblica Portuguesa, nomeadamente o n. 4 do artigo 268. que confere aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. No Decreto Lei n. 197/99, de 8 de Junho tinha consagrao expressa o princpio da intangibilidade das peas concursais, que impedia a modificao das mesmas aps a sua divulgao. Sem deixar de respeitar este princpio o CCP no artigo 50. permite entidade adjudicante que sejam rectificados erros e omisses das peas concursais at ao segundo tero do prazo para a apresentao de propostas, desde que tais alteraes sejam divulgadas na plataforma electrnica de suporte contratao e sejam notificados directamente aos interessados que adquiriram as peas concursais. A introduo destas alteraes pode implicar uma prorrogao do prazo de apresentao de propostas que esteja a decorrer se as rectificaes forem divulgadas e notificadas aps o prazo limite previsto para esse efeito, ou se forem alterados aspectos fundamentais das peas do procedimento (artigo 64. do CCP). Na primeira situao a prorrogao ser pelo perodo excedido relativamente data limite, enquanto que na segunda situao a prorrogao ser pelo perodo decorrido at ao momento da divulgao e notificao das alteraes.
4.3. Caderno de encargos O caderno de encargos tem uma importncia reforada. O CCP reserva-lhe a misso de antecipar as clusulas do contrato a outorgar, ou identificar os parmetros que limitam os aspectos da execuo do contrato submetidos concorrncia. Consequentemente, no caderno de encargos estaro previamente reguladas as matrias nucleares do contrato, tais como o objecto, os direitos e obrigaes das partes, o preo, a sua reviso, o prazo de execuo, as garantias de cumprimento, o regime sancionatrio e de incumprimento, alm de eventuais obrigaes acessrias. Num propsito de inovao conceptual, o CCP, para se referir a estes contedos, adopta a terminologia aspectos da execuo do contrato, os quais podem ser: a) submetidos na totalidade concorrncia a entidade adjudicante J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 68 predispe-se a avaliar qualquer soluo que a concorrncia apresente; b) submetidos parcialmente concorrncia - por imposio de parmetros base (referem-se a quaisquer aspectos da execuo do contrato) que as propostas devem cumprir, os quais podem ser definidos pela entidade adjudicante em termos fixos (preo base), ou variveis entre limites mnimos e mximos (prazo de entrega entre 3 a 5 semanas), o que decorre do n. 3 do artigo 42. do CCP. Na resposta ao contedo do caderno encargos, as propostas devem respeitar os parmetros nele definidos, sob pena de serem excludas [n.s 3 e 4 do artigo 42. e alnea b) do n. 2 do artigo 70. do CCP]. Por exemplo, o preo base um parmetro mximo que vai condicionar o preo de todas as propostas, assim como o prazo de execuo pode ser fixado como parmetro mnimo, de forma a garantir que nenhum contrato executado em prazo inferior ao pretendido, conferindo entidade adjudicante o controlo sobre o momento em que se transfere para a sua esfera jurdica o risco do cumprimento da prestao adjudicada.
4.4. Peas do procedimento no contrato de empreitada de obras pblicas A importncia do contrato de empreitada de obras pblicas no universo da actividade contratual das entidades adjudicantes justifica especiais cautelas na fixao de contedos para os elementos que integram a soluo da obra. O artigo 43., n. 1, identifica expressamente tais elementos como sendo o programa e o projecto de execuo. O modelo vigente ao abrigo do Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro, previa a existncia de um projecto, que inclua as peas suficientes para definir a obra, incluindo a sua localizao, a natureza e o volume dos trabalhos, o valor para efeito do concurso, a caracterizao do terreno, o traado geral e os pormenores construtivos (artigos 62. e 63. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro). Previa-se a distino entre peas escritas (memria ou nota descritiva, clculos justificativos, folhas de medio, programa de trabalhos) e peas desenhadas (planta de localizao, plantas, alados, cortes e pormenores indispensveis para uma exacta e pormenorizada definio da obra e ainda, se necessrio, os estudos geolgico ou geotcnico, ou, se omitidos estes estudos, a definio das caractersticas geolgicas do terreno). O projecto composto por estes elementos tinha autonomia relativamente ao caderno de encargos. Esta configurao alterada pelo artigo 43. do CCP, porquanto, doravante, o MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 69 caderno de encargos do procedimento de formao de contratos de empreitada de obras pblicas integra, como identificmos, o programa e o projecto de execuo. O conceito de programa foi definido no Anexo I Portaria n. 701-H/2008, de 29 de Julho, operando-se por correspondncia ao conceito de programa preliminar: documento fornecido pelo dono de obra ao projectista para definio dos objectivos, caractersticas orgnicas e funcionais e condicionamentos financeiros da obra, bem como dos respectivos custos e prazos de execuo a observar [alnea n) do artigo 1. do Anexo I Instrues para a elaborao de projectos de obras aprovado pela Portaria n. 701-H/2008, de 29 de Julho]. Destaca-se o contedo mnimo do programa preliminar das Instrues, definido no artigo 2., que prev, entre outros, o fornecimento dos seguintes elementos: a) elementos topogrficos, cartogrficos e geotcnicos, levantamento das construes existentes e das redes de infra-estruturas locais, coberto vegetal, caractersticas ambientais e outros eventualmente disponveis, a escalas convenientes; b) dados bsicos relativos s exigncias de comportamento, funcionamento, explorao e conservao da obra, tendo em ateno as disposies regulamentares; c) estimativa de custo e respectivo limite dos desvios e, eventualmente, indicaes relativas ao financiamento do empreendimento; d) indicao geral dos prazos para a elaborao do projecto e para a execuo da obra. O projecto de execuo o elemento de soluo de obra que corresponde ao documento elaborado pelo projectista, a partir do estudo prvio ou do anteprojecto aprovado pelo dono de obra, destinado a facultar todos os elementos necessrios definio rigorosa dos trabalhos a executar. No faseamento do projecto, o projecto de execuo corresponde ltima das fases, podendo ser antecedido pelo anteprojecto, estudo prvio e programa base, no sendo esta precedncia absolutamente vinculativa, porquanto algumas dessas fases podem ser dispensadas de apresentao formal [alnea t) do artigo 1. e artigo 3. das Instrues]. As peas do projecto de execuo, agora definidas no artigo 7. das Instrues correspondem, sem grande variao, ao elenco de peas escritas e desenhadas do artigo 63. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, aditando-se ao documento as condies tcnicas, gerais e especiais do caderno de encargos. Em acrscimo ao contedo destas normas, as entidades adjudicantes devem J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 70 considerar, especialmente, a incluso no projecto de execuo dos elementos referidos nas alneas a) e b) do n. 4 do artigo 43. do CCP, isto a descrio dos trabalhos preparatrios ou acessrios execuo da obra (o elenco do artigo 350. do CCP) e uma lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrios execuo da obra a realizar e do respectivo mapa de quantidades, bem como do planeamento das operaes de consignao da obra. Da interpretao do contedo destes elementos da soluo da obra possvel concluir que o legislador, em sintonia com a ambiciosa misso definida para o preo base, pretende reduzir a nveis mnimos o risco associado autorizao de despesa dos contratos de empreitadas de obras pblicas. Efectivamente, se conjugarmos os cuidados especiais que envolvem a preparao dos elementos que integram a soluo de obra com o regime dos erros e omisses, na fase de apresentao de propostas, com a margem de risco que transporta para a esfera do adjudicatrio, com o regime das modificaes objectivas do contrato de empreitada de obras pblicas (trabalhos a mais, erros e omisses e trabalhos a menos, compreendido nos artigos 370. a 379. do CCP), verificamos que as entidades adjudicantes esto vinculadas a prosseguir um fim mediato, que a conteno de custos na execuo dos contratos de empreitadas de obras pblicas, tema que j tinha inspirado parte das alteraes legislativas do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro 91 . Este propsito explcito no n. 2 do artigo 43. do CCP porque se determina que para obras de complexidade relevante, ou quando sejam utilizados mtodos, tcnicas ou materiais de construo inovadores, o projecto deve ser objecto de reviso prvia por uma entidade qualificada para a elaborao desse projecto e distinta do seu autor. Outra medida legislativa dirigida preveno de contingncias na fase de execuo da obra consiste na instruo do projecto de execuo com levantamentos, anlises, estudos resultados de ensaios e planos previstos no n. 5 do artigo 43. do CCP. Embora no se especifique as circunstncias em que estes elementos so vinculativos para cada caderno de encargos, subentende-se uma remisso para as normas legais aplicveis que estipulam o modo de cumprimento de tais vinculaes 92 . 91 No prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, o legislador assume que visou a racionalizao, por via de limitaes acrescidas por comparao com o que resultava do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, do regime dos trabalhos a mais, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses. 92 Sem preocupaes de exaustividade, as quais seriam incompatveis com a natureza deste texto, podem identificar-se as seguintes fontes normativas: Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio (regime MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 71 A gesto do risco contratual e a regulao uniforme de situaes controvertidas recomendariam que os formulrios de cadernos de encargos previstos no artigo 46. do CCP tivessem natureza vinculativa para as entidades adjudicantes, podendo tal regime ser modificado em circunstncias excepcionais, devidamente certificadas pelos rgos que as aprovam. Curiosamente, esta opo no foi seguida pelo legislador, pois a Portaria n. 959/2009, de 21 de Agosto, que aprova os formulrios de caderno de encargos relativo aos contratos de empreitada de obras pblicas, no seu artigo 1., n. 1, prev que o formulrio aprovado no de utilizao obrigatria.
4.5. Efeitos dos vcios nas peas de procedimento O rigor no cumprimento destes deveres por parte das entidades adjudicantes essencial, na medida em que a lei evoluiu para uma soluo extrema, pois fixou-se a nulidade do caderno de encargos (n. 8 do artigo 43. do CCP) quando se verifiquem as seguintes situaes: a) omisso de apresentao do programa preliminar e projecto de execuo,
jurdico de impacto ambiental de projectos pblicos e privados com efeitos significativos no ambiente), Portaria n. 330/2001, de 2 de Abril (normas tcnicas para os documentos envolvidos na avaliao do impacto ambiental); as IEPO; o Regulamento dos Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios (Decreto-Lei n79/2006, de 4 de Abril); o Regulamento das Caractersticas de Comportamento Trmico dos Edifcios (Decreto-Lei n 80/2006, de 4 de Abril); o Regulamento Geral do Rudo (Decreto-Lei n 9/2007, de 17 de Janeiro); o Regime Jurdico da Avaliao de Impacte Ambiental (Decreto-Lei n 69/2000, de 3 de Maio); o Regime Jurdico da Preveno e Controlo Integrados da Poluio (Decreto-Lei n 173/2008, de 26 de Agosto); o Regulamento dos Requisitos Acsticos dos Edifcios (Decreto-Lei n 129/2002, de 11 de Maio); o regime jurdico da Proteco dos Trabalhadores Contra os Riscos Devidos Exposio ao Rudo (Decreto-lei n 182/2006, de 6 de Setembro); o Regime Jurdico da Segurana Contra Incndios em Edifcios (Decreto-Lei n220/2008, de 12 de Novembro); o Regulamento Tcnico de Segurana contra Incndio em Edifcios (Portaria n 1532/2008, de 29 de Dezembro); o Regime de Credenciao de Entidades para a Emisso de Pareceres, Realizao de Vistorias e de Inspeces das Condies de Segurana Contra Incndios em Edifcios (Portaria n 64/2009, de 22 de Janeiro); o Regulamento de Licenas para Instalaes Elctricas (Decreto-Lei n 26852, de 30 de Setembro de 1936); a Norma a Observar na Elaborao dos Projectos das Instalaes Elctricas de Servio Particular (Decreto-Lei n 517/80, de 31 de Outubro); o Regime Jurdico de Instalao das Infra-Estruturas de Telecomunicaes em Edifcios e Regime da Actividade de Certificao das Instalaes e Avaliao de Conformidade de Equipamento (Decreto-Lei n 59/2000, de 19 de Abril); o Regulamento de Segurana e Aces para Estruturas de Edifcios e Pontes (Decreto-Lei n235/83, de 31 de Maio); o Regulamento de Segurana das Construes contra os Sismos (Decreto n 41 658 de 31 de Maio de 1958); o Regulamento de Estruturas de Beto Armado e Pr-Esforado (Decreto-Lei n 349-C/83, de 30 de Julho); o Regulamento de Estruturas de Ao para Edifcios (Decreto-Lei n 211/86, de 31 de Julho); o Regulamento de Segurana de Barragens (Decreto-Lei n 344/2077, de 15 de Outubro); o Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais (Lei n 2110, de 19 de Agosto de 1961).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 72 ou apenas do programa preliminar quando a concepo do projecto seja submetida a concorrncia pelo caderno de encargos; b) incumprimento dos deveres de apresentar, nos termos devidos, o programa preliminar e projecto de execuo, reviso do projecto de execuo por entidade qualificada, descrio dos trabalhos acessrios ou preparatrios da obra, ou lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrias execuo da obra e do respectivo mapa de quantidades; c) omisso de apresentao, quando forem exigveis, de algum dos elementos previstos no n. 5 do artigo 43. (levantamentos e das anlises de base e de campo; estudos geolgicos e geotcnicos; estudos ambientais, incluindo a declarao de impacto ambiental, nos termos da legislao aplicvel; estudos de impacte social, econmico ou cultural, nestes se incluindo a identificao das medidas de natureza expropriatria a realizar, dos bens e direitos a adquirir e dos nus e servides a impor; resultados dos ensaios laboratoriais ou outros; plano de preveno e gesto de resduos de construo e demolio, nos termos da legislao aplicvel); d) elaborao dos elementos da soluo de obra em incumprimento dos termos previstos na Portaria que defina o contedo obrigatrio de tais elementos. Ora, esta norma deve ser interpretada conjugadamente com o n. 1 do artigo 283. do CCP que comina a nulidade para os contratos se a nulidade do acto procedimental em que tenha assentado a sua celebrao tenha sido judicialmente declarada ou ainda possa slo 93 . Estabelecendo a lei a nulidade do caderno de encargos estaremos perante um vcio consequente que contamina o prprio contrato. A contaminao no automtica, mas pressupe uma declarao judicial, ou seja, como decorre literalmente do artigo 307. do CPA, uma eventual declarao invocando a nulidade do 93 Sobre este tema produzimos uma breve nota para salientar a infelicidade da previso normativa. Partindo da soluo anterior que se baseava no conceito de acto administrativo (artigo 185. do CPA) o legislador quedou-se no conceito de acto procedimental visando, aparentemente, todo o contedo normativo que possa ser produzido durante o procedimento adjudicatrio, incluindo os prprios regulamentos que constituem o programa de procedimento e caderno de encargos. Perante a indefinio do conceito face realidade que devia regular, resta-nos acompanhar as interpretaes que identificam benevolamente o conceito de acto procedimental de forma a abranger os prprios regulamentos concursais (JOO PACHECO DE AMORIM, A invalidade e a (in)eficcia do contrato administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pgina 642). Mais simples e construtiva seria a soluo que previsse tanto o acto como a norma como fontes de desvalor jurdico nos procedimentos adjudicatrios.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 73 contrato produzida pelo contraente pblico no suficiente para que o contrato seja declarado nulo; a bilateralidade dos contratos pressupe uma declarao judicial para o efeito. Para amenizar esta soluo poder ser invocado o n. 3 do artigo 285. do CCP que prev a reduo ou converso dos contratos administrativos, independentemente do respectivo valor jurdico. Depreende-se desta norma que a produo plena dos efeitos da nulidade por ofensa do artigo 43. do CCP, ser excepcional.
4.6. Peas de procedimento nas parcerias pblicoprivadas O legislador foi cauteloso na abordagem ao conceito de parcerias pblico- privadas. No identificou este nomen juris com qualquer tipo contratual, limitando-se a referir que os cadernos de encargos dos procedimentos de formao de contratos que configurem parcerias pblicoprivadas devem submeter concorrncia os aspectos da sua execuo relativos aos encargos para a entidade adjudicante e aos riscos a ela directa ou indirectamente afectos decorrentes da configurao contratual (artigo 45. do CCP). A indefinio dogmtica das parcerias pblico-privadas, enquanto fonte de relaes jurdicas, ilustrada pela abordagem de MARIA JOO ESTORNINHO que as identifica como relaes de complementaridade entre contratos pblicos 94 . Assentando na classificao convencional poder esboar-se que estes procedimentos adjudicatrios especficos do origem a contratos atpicos (mistos) 95 , ainda que seja perceptvel a predominncia de um modelo contratual especialmente vocacionado para o objectivo a prosseguir. Segue-se, portanto, a interpretao da figura das parcerias pblico-privadas enquanto regime jurdico de enquadramento de contratos que contenham os elementos mnimos definidos no n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 86/2003: a) carcter duradouro; b) actividade tendente satisfao de necessidades colectivas; c) transferncia da responsabilidade do financiamento, investimento e explorao para o sector privado. Este ltimo descritor dos contratos que configurem parcerias pblico-privadas dever demonstrar, inequivocamente, a fundamentao do benefcio deste tipo de 94 MARIA JOO ESTORNINHO, Direito Europeu dos contratos pblicos, Almedina, 2006, pgina 328. 95 Sobre a distino e relao entre contratos atpicos e contratos mistos PEDRO PAIS DE VASCONCELOS, Contratos Atpicos, Almedina, 2009, pgina 217. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 74 contratao, a partir dos termos identitrios fundamentais das parcerias, que so o value for the money 96 e o public sector comparator 97 . A quantificao do primeiro termo justificar a parceria pblico-privada se o valor total actual do custo da oferta pelo sector privado for menor que o valor lquido actual do custo de base do servio, aferido em funo dos riscos que o Estado continua a suportar, ajustamentos por riscos transferveis e efeitos de neutralidade concorrencial 98 . O segundo termo comparador pblico - est previsto na alnea c) do n. 1 do artigo 6 e na alnea d) do n. 7 do artigo 8., salientando-se nessas disposies que: a) o lanamento e a contratao da parceria pblico-privada pressupem a configurao de um modelo de parceria que apresente para o parceiro pblico vantagens relativamente a formas alternativas de alcanar os mesmos fins; b) ser necessria a demonstrao da inexistncia de alternativas equiparveis dotadas de maior eficincia tcnica e operacional ou de maior racionalidade financeira. A relevncia destes requisitos tem sido reafirmada pelo Tribunal de Contas, em Acrdos recentes sobre a matria 99 . Cumprindo estes requisitos, podem as parcerias pblico-privadas originar a outorga de contratos que contenham prestaes tpicas das concesses de obras pblicas e/ou de servio pblico, fornecimento contnuo, prestao de servios, gesto e de colaborao (n. 4 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril). A experincia nacional 100 de contratao em regime de parcerias pblico- 96 Valor que resulta da relao entre o equilbrio entre os custos globais (ciclo de vida total do projecto) e os benefcios financeiros, econmicos e sociais do mesmo. um conceito relacionado com a eficincia, pois permite comparar o dispndio entre a soluo de investimento imediato e a escalonada ao longo do tempo. 97 Permite identificar o melhor projecto que possa ser realizado e financiado directamente pelas entidades pblicas, atravs de procedimentos adjudicatrios pblicos, para obter o mesmo resultado que poderia ser obtido pelo mesmo projecto em parceria pblico-privada. 98 NAZAR DA COSTA CABRAL, As Parcerias PblicoPrivadas, pginas 83 e 84. 99 , entre outros, o Acrdo 167/09, de 20 de Novembro (Processo n. 1861/09); Acrdo 168/09, de 23 de Novembro (Processo n. 1352/09); Acrdo 169/09, de 23 de Novembro (Processo 585/09) 100 os seguintes diplomas: i) Decreto-Lei n. 168/94, de 15 de Junho (Aprova as bases da concesso da concepo, do projecto, da construo, do financiamento, da explorao e da manuteno da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa, bem como da explorao e da manuteno da actual travessia, e atribui ao consrcio Lusoponte a respectiva concesso); ii) Decreto-Lei n. 393-A/98, de 12 de Abril (atribui ao consrcio Auto-Estradas do Atlntico - Concesses Rodovirias de Portugal, S.A., a concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto- estrada na zona Oeste de Portugal e aprova as bases da concesso); iii) Decreto-Lei n. 248-A/99, de 6 MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 75 privadas demonstra que o contrato base mais frequentemente utilizado a concesso, que passa a ter uma regulamentao especfica mnima nos artigos 407. a 430. do CCP. O caderno de encargos que antecede estas relaes contratuais , necessariamente, complexo. O documento incorpora, obrigatoriamente, os encargos e riscos suportados pela entidade adjudicante, mas incluir, na maior parte das vezes, a identificao do objecto do contrato, a sua durao, as diversas fases de execuo das prestaes contratuais (concepo, construo, implementao, explorao e eventual transferncia do bem), prestao de informaes, indicadores de desempenho do servio a prestar, a respectiva monitorizao, os termos e condies de renumerao do parceiro privado e a eventual partilha de benefcios do parceiro pblico, direitos dos financiadores, reequilbrio financeiro e renegociao, garantias de cumprimento, regime sancionatrio e incumprimento e causas de extino do contrato. Considerando que as relaes contratuais emergentes de parcerias pblico- privadas identificam a distribuio do risco como elemento nuclear e que o modelo
de Junho (Atribui ao consrcio AENOR - Auto-Estradas do Norte, S. A., a concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados na zona norte de Portugal e aprova as bases de concesso); iv) Decreto-Lei n. 335- A/99, de 20 de Agosto (Atribui ao consrcio SCUTVIAS - Auto Estradas da Beira Interior, S. A., a concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Beira Interior); v) Decreto-Lei n. 142- A/2001, de 24 de Abril (Atribui sociedade LUSOSCUT -Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta, a concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados); vi) Decreto-Lei n. 55-A/2000, de 14 de Abril (Atribui ao consrcio EUROSCUT - Sociedade Concessionria da SCUT do Algarve, S.A., a concesso da concepo, projecto, explorao e conservao de lanos de auto-estrada na zona do Algarve e aprova as bases da concesso); vii) Decreto-Lei n. 87-A/2000, de 13 de Maio (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados designada por Costa de Prata); viii) Decreto-Lei n. 323-G/2000, de 2000-12-19 (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Interior Norte); xix) Decreto-Lei n. 234/2001, de 28 de Agosto (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Concesso SCUT Norte Litoral); x) Decreto-Lei n. 167-A/2002, de 22 de Julho (Aprova as bases da concesso da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo); xi) Decreto-Lei n. 215-B/2004, de 16 de Setembro (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, com subsequente conservao e explorao ou transferncia para o Estado da concesso designada por Litoral Centro); xii) Decreto-Lei n. 78/2005, de 13 de Abril (Aprova as bases revistas da concesso da explorao do servio de transporte ferrovirio de passageiros do eixo norte- sul); xiii) Decreto-Lei n. 189-B/99, de 2 de Junho (Atribui sociedade Fertagus-Travessia do Tejo, Transportes, S.A., a explorao do servio pblico de transportes ferrovirio de passageiros no eixo Norte-Sul da regio de Lisboa, em regime de concesso, e aprova as bases que a regulam, assim como a minuta do contrato de concesso); xiv) Decreto-Lei n. 242/2006, de 28 de Dezembro (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, aumento do nmero de vias, financiamento, manuteno e explorao dos lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Grande Lisboa). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 76 contratual predominante a concesso, a entidade adjudicante, na elaborao do caderno de encargos, dever cuidar da construo de um cdigo de explorao, previsto no artigo 44. do CPA, que demonstre o value for the money que fundamentar a oportunidade da parceria. Na dualidade que se estabelece entre obrigaes e direitos do concessionrio, os artigos 414. e 415. do CPA contm normas abertas a solues no contempladas na lei, podendo esta opo do legislador acomodar as solues que, casuisticamente, se revelem mais adequadas.
5. Parmetros do procedimento 5.1. Preo base Um dos elementos mais relevantes das peas do procedimento o preo base que corresponde ao preo mximo a pagar pela entidade adjudicante como contrapartida da execuo do contrato (artigo 47. do CCP) e que determina, ipso jure, a excluso das propostas que contenham valores que o excedam (artigo 70., n. 2, do CCP). A fixao de um preo base permite que a entidade adjudicante no fique vinculada a adquirir a qualquer preo. Nestes termos, preo base um dos parmetros que mais protegem as entidades adjudicantes do cumprimento do dever de adjudicar 101 , acolhido no CCP. Entre o dever de adjudicar e o preo base estabelece-se uma relao de garantia que permite s entidades adjudicantes no adjudicarem propostas demasiado onerosas. No fora o preo base habilitar as entidades adjudicantes com o poder/dever de excluir propostas e estas ficariam vinculadas adjudicao, pois o elenco restritivo dos artigos 79. e n. 2 do artigo 146. do CCP (causas de no adjudicao) implicam que a no adjudicao por convenincia, limitada s situaes de necessidade de alterar aspectos fundamentais das peas do procedimento por circunstncias imprevistas e ocorrncia de circunstncias supervenientes justificativas da no adjudicao, confere aos concorrentes lesados o direito ao pagamento de uma indemnizao limitada aos 101 A publicitao da inteno de contratar por parte de uma entidade adjudicante gera uma expectativa no mercado de vir a outorgar um contrato pblico. Aceitando este pressuposto, o legislador previu tanto nas Directivas n.s 2004/17/CE e 2004/18/CE, como no CCP o dever de adjudicao que s pode ser relativizado em circunstncias especiais, isto quando seja permitido entidade adjudicante excluir todas as propostas apresentadas por violarem determinado parmetro base. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 77 encargos suportados com a elaborao das propostas. Neste contexto, compreende-se a importncia da fixao do preo base, que permite s entidades adjudicantes antecipar junto do mercado que no aceitaro contratar por valores superiores aos limites fixados. A identificao do preo base realiza-se por um de trs modos mencionados no n. 1 do artigo 47. do CCP: a) Valor fixado no caderno de encargos pela entidade adjudicante (parmetro base do preo contratual); b) Valor mximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento, quando aquela se fundamenta nos artigos 19. a 21. do CCP, ou seja em funo do valor para a celebrao de contratos de empreitada de obras pblicas, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios, bem como outros contratos; c) Valor mximo at ao qual o rgo competente pode, por lei ou por delegao de competncias, autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar (Artigos 16. a 22. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho). Alm da funo de controlo da despesa, o preo base tambm utilizado para qualificar a oferta, porque o valor que lhe est associado utilizado na expresso matemtica de clculo do requisito mnimo de capacidade financeira no procedimentos que contemplam uma prvia seleco dos candidatos (concurso limitado por prvia qualificao, procedimento por negociao e dilogo concorrencial), como prev o Anexo IV do CCP.
5.2. Preo contratual Na interpretao do CCP de enorme relevncia distinguir o preo base de outros conceitos operativos, como o preo contratual, o valor do contrato e o benefcio econmico. Tendo por base o artigo 97. do CCP, pode afirmar-se que o preo contratual corresponde ao preo a pagar pela entidade adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execuo de todas as prestaes que constituem o objecto do contrato. O preo contratual adquire relevo aps o acto de adjudicao, pois depende do preo proposto pelo concorrente adjudicatrio. O conceito de preo contratual abrange todo o perodo de execuo do contrato, incluindo as eventuais renovaes. Se o contrato a outorgar for submetido a um regime de renovaes, o preo contratual inclui no s o perodo de vigncia inicial J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 78 mas tambm as remuneraes devidas adjudicatria pelos perodos de renovao. Sintetizando, o preo contratual inclui quaisquer pagamentos que o adjudicatrio possa receber da entidade adjudicante durante a execuo normal do contrato outorgado. Introduzimos na exposio o conceito de execuo normal para melhor identificar outras prestaes contratuais com expresso patrimonial que o legislador, atravs do n. 3 do artigo 97. do CCP, expressamente, excluiu do conceito de preo contratual. Referimo-nos aos acrscimos de preo decorrentes de modificaes objectivas do contrato (artigos 313. e ss. do CCP), reposio do equilbrio financeiro (artigos 282. e 354. do CCP) e o eventual pagamento de prmios por antecipao da execuo do contrato (artigo 301. do CCP). Na interpretao do CCP o preo contratual relevante para identificao de pressupostos para a seleco do procedimentos de ajuste directo para contratar novas obras que consistam na repetio de obras similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante [ponto iii) da alnea a) do n. 1 do artigo 25. do CCP] e adquirir novos servios que consistam na repetio de servios similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante [ponto iii) da alnea a) do n. 1 do artigo 27. do CCP]; determinar o valor da cauo a prestar pelo adjudicatrio (artigos 88. e 89. do CCP); fundamentar a excluso de propostas quando o preo contratual for superior ao preo base (alnea d) do n. 2 do artigo 70. do CCP).
5.3. Benefcio econmico e valor do contrato O conceito de benefcio econmico influencia o conceito de valor do contrato, por fora desta relao ambos os conceitos tm uma funo extremamente importante na escolha do procedimento adjudicatrio. Descreve o n. 1 do artigo 17. do CCP que o valor do contrato corresponde ao valor mximo do benefcio econmico que, em funo do procedimento adoptado, pode ser obtido pelo adjudicatrio com a execuo de todas as prestaes que constituem o seu objecto. Especifica o n. 2 do mesmo preceito que o benefcio econmico integra: a) o preo a pagar pela entidade adjudicante ou por terceiros (preo contratual); b) o valor de quaisquer contraprestaes a efectuar em favor do adjudicatrio; c) o valor das vantagens que decorram directamente para este da execuo do contrato e que possam ser configuradas como contrapartidas das MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 79 prestaes que lhe incumbem; d) os bens mveis necessrios execuo de um contrato de empreitada de obras pblicas disponibilizados pela entidade adjudicante. Na medida em que o valor do contrato determinado pelo somatrio de todos os factores que integram o benefcio econmico e que os limiares internos (limites mximos de despesa) fixados nos artigos 19. a 21. do CCP so identificados por referncia ao valor do contrato a outorgar, na sequncia dos procedimentos de ajuste directo, concurso pblico e concurso limitado por prvia qualificao, a escolha de cada um destes procedimentos vai determinar o valor (mximo) do contrato a celebrar (artigo 18. do CCP).
5.4. Prazo de vigncia A regra vertida no artigo 48. do CCP (fundamentao do prazo de vigncia) determina que a entidade competente para autorizar a despesa quando identificar um prazo de vigncia superior a trs anos no caderno de encargos relativo a contratos de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios, fica vinculada a um dever especial de fundamentao. A mesma orientao normativa pode extrair-se dos artigos 440., 432. e 451. do CCP, que regulam o regime substantivo dos contratos de aquisio e locao de bens mveis e prestao de servios. Percebe-se, claramente, um propsito de prevenir a sobrevivncia de relaes contratuais que se perpetuam, vedando o funcionamento de mecanismos de concorrncia bsicos, incluindo a renegociao de preos em condies mais vantajosas. A estipulao de um prazo superior deve fundamentar-se na natureza das prestaes contratuais, ou nas condies de execuo que possam fundamentar um prazo superior. A aceitao de um prazo de execuo superior deve ser expressamente evidenciada conjuntamente com o acto de autorizao de despesa e pode contemplar: o fornecimento de bens no disponveis em modelo standard no mercado que sejam necessrios para o desempenho de determinado servio, ou a prestao de servios de manuteno associados aos ciclos de vida de determinados equipamentos. Como acima se referiu, aparentemente, o nimo do legislador dirige-se preveno da ocorrncia de situaes de favorecimento de fornecedores atravs da renovao de vnculos contratuais ou da estipulao ab initio de relaes contratuais J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 80 (excessivamente) duradouras. Este contexto no prejudica que determinados vnculos obrigacionais perdurem para alm da execuo das prestaes contratuais nucleares. Referimo-nos concretamente s obrigaes de sigilo e de garantia nos contratos de fornecimento de bens ou servios (artigo 440., n. 2 do CCP).
5.5. Especificaes tcnicas Como j referimos, o objecto dos contratos pblicos e a execuo das prestaes contratuais devem ser descritos no caderno de encargos. Tambm j constatmos que a aprovao de formulrios de cadernos de encargos tambm no condiciona a discricionariedade das entidades adjudicantes na elaborao das peas concursais. Contudo, o legislador no conferiu plena discricionariedade s entidades adjudicantes na redaco dos seus cadernos de encargos, pois imps um regime prprio para as especificaes tcnicas (artigo 49. do CCP). A descrio legal das especificaes tcnicas pressupe o domnio do conceito comunitrio recepcionado pelo n. 1 do artigo 49. do CCP. Para o efeito, o intrprete deve recorrer ao anexo VI da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento e do Conselho, de 31 de Maro e ao Anexo XXI da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro. Percebe-se da leitura dos textos que o conceito especificaes tcnicas diferencia-se consoante se trate da celebrao de um contrato de empreitada de obras pbicas, ou de um contrato de fornecimento de bens e/ou servios. Ante esta dualidade do tipo de contrato a outorgar assumem-se os seguintes significados para as especificaes tcnicas: a) empreitada de obras pblicas as prescries tcnicas constantes, nomeadamente, do caderno de encargos, que definem as caractersticas exigidas ao material, produto ou fornecimento, que permitem caracterizlos de modo a que correspondam utilizao a que a entidade adjudicante os destina. Essas caractersticas incluem os nveis de desempenho ambiental, a concepo que preencha todos os requisitos (incluindo a acessibilidade para os deficientes) e a avaliao da conformidade, a adequao de utilizao, a segurana ou as dimenses, incluindo os procedimentos relativos garantia de qualidade, a terminologia, os smbolos, os ensaios e mtodos de ensaio, a embalagem, a MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 81 marcao e rotulagem, as instrues de utilizao, bem como os processos e mtodos de produo; incluem igualmente as regras de concepo e clculo, as condies de ensaio, de controlo e de recepo das obras, bem como as tcnicas e mtodos de construo e todas as outras condies de carcter tcnico que a entidade adjudicante possa exigir, por meio de regulamentao geral ou especial, no que respeita s obras acabadas e aos materiais ou elementos integrantes dessas obras; b) contratos de fornecimento de bens ou de servios - especificao constante de um documento que define as caractersticas de um produto ou servio, tais como os nveis de qualidade, os nveis de desempenho ambiental, a concepo que preencha todos os requisitos (incluindo a acessibilidade para os deficientes) e a avaliao da conformidade, a adequao de utilizao, a utilizao do produto, a segurana ou as dimenses, incluindo as exigncias importantes aplicveis ao produto no que se refere ao nome sob o qual vendido, a terminologia, os smbolos, os ensaios e mtodos de ensaio, a embalagem, a marcao e rotulagem, as instrues de utilizao, os processos e mtodos de produo e os procedimentos de avaliao da conformidade. Na consolidao dos princpios da igualdade e da concorrncia na contratao pblica, o recurso descrio do objecto do contrato, atravs de especificaes tcnicas, desempenha uma dupla funo: a) permite uma efectiva igualdade dos concorrentes na apresentao de propostas subordinadas a um objecto contratual, que entendido de forma uniforme pelos concorrentes, independentemente do seu Estado de origem 102 ; b) previne a descriminao ou a criao de obstculos s liberdades comunitrias de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais 103 . Semelhante alcance j vinha consagrado no n. 2 do artigo 23. da Directiva n. 102 No Acrdo do Tribunal de Justia de 26 de Setembro de 2000, processo n. C-225/98, Comisso vs Frana, considerou-se ilcita a identificao de lotes num anncio de concurso atravs de classificaes de organismos profissionais franceses, aumentando a dificuldade dos concorrentes provenientes de outros Estados Membros apresentarem propostas, porquanto teriam de se informar previamente junto das entidades em causa sobre o objecto e contedo de tais referncias. 103 Processo n. C-59/00 Bent Mousten Vestergaard (2001), em que o Tribunal de Justia veda a possibilidade de uma entidade adjudicante inserir no caderno de encargos uma clusula que exija para a execuo do contrato a utilizao de um produto de marca determinada, sem acrescentar a meno ou equivalente.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 82 2004/18/CE, que estabelecia que as especificaes tcnicas devem permitir o acesso dos proponentes em condies de igualdade e no criar obstculos injustificados abertura dos contratos pblicos concorrncia. Esta dupla funo expressa-se na proibio vertida no n. 12 do artigo 49. do CCP de fixar especificaes tcnicas atravs de referncias a um fabricante ou uma provenincia determinados, a um processo especfico de fabrico, a marcas, patentes ou modelos e a uma dada origem ou produo, que tenha por efeito favorecer ou eliminar determinadas entidades ou determinados bens. Exemplo desta proibio a especificao do fornecimento de telemveis pela meno de um determinado modelo associado exclusivamente a um fabricante. Excepcionalmente, poder ser admitido este tipo de especificao se for acompanhada da meno ou equivalente, nos casos em que seja impossvel descrever as prestaes contratuais, de forma suficientemente precisa e inteligvel, nos termos em que as mesmas devem ser legalmente descritas (cfr n. 13 do artigo 49.). Perante a coexistncia de fontes normativas comunitrias e nacionais, as entidades adjudicantes devem basear-se nas regras tcnicas nacionais obrigatrias, se no contiverem contedos contrrios ao direito comunitrio (n. 2 do artigo 49. do CCP). Nas partes no reguladas por normas imperativas as entidades adjudicantes devem elaborar as especificaes tcnicas por referncia, preferencial e sequencial, a normas nacionais que transponham normas europeias, a homologaes tcnicas europeias, a especificaes tcnicas comuns, a normas internacionais ou a qualquer outro referencial tcnico elaborado pelos organismos europeus de normalizao, acompanhadas da meno ou equivalente [alnea a) do n. 2 do artigo 49. do CCP]. Na falta de qualquer destas referncias tcnicas, as entidades adjudicantes devem basear-se em normas nacionais, a homologaes tcnicas nacionais, ou a especificaes tcnicas nacionais em matria de concepo, de clculo e de realizao de obras e de utilizao de materiais, acompanhadas da meno ou equivalente [alnea b) do n. 2 do artigo 49. do CCP]. Noutros casos, no subsumveis no pargrafo anterior, as especificaes tcnicas devem ser elaboradas em termos de desempenho, ou de exigncias funcionais, incluindo prticas e critrios ambientais, desde que sejam suficientemente precisas para permitir a determinao do objecto do contrato pelos interessados e a escolha da proposta pela entidade adjudicante [alnea c) do n. 2 do artigo 49. do CCP]. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 83 As especificaes tcnicas descritas por referncia a normas tcnicas correspondem, na dinmica do CCP, a parmetros mnimos de desempenho. O n. 4 do artigo 49. do CCP conforma este entendimento, ao tornar claro que no podem ser excludas propostas com fundamento em desconformidade dos respectivos bens ou servios com as especificaes tcnicas de referncia, fixadas por normas tcnicas, desde que o concorrente demonstre, de forma adequada e suficiente, que as solues apresentadas na sua proposta satisfazem, de modo equivalente, as exigncias definidas por aquelas especificaes tcnicas. Portanto, salvaguarda-se a possibilidade de o concorrente provar que a sua soluo alcana, pelo menos, o desempenho descrito na norma de referncia. As preocupaes de uniformizao da contratao tambm se evidenciam na impossibilidade de excluir propostas em procedimentos adjudicatrios relativos a obras, a bens ou a servios, cuja especificao tenha sido baseada em termos de desempenho ou exigncias funcionais, desde que: a) o contedo das propostas esteja conforme com normas nacionais que transponham normas europeias, com homologaes tcnicas europeias, com especificaes tcnicas comuns, com normas internacionais, ou com qualquer outro referencial tcnico elaborado pelos organismos europeus de normalizao; b) estas especificaes corresponderem ao desempenho ou cumprirem as exigncias funcionais fixadas no caderno de encargos (n. 5 do artigo 49. do CCP). O nus da prova da similitude desempenho cabe ao concorrente, mas uma vez cumprido no pode a entidade adjudicante recusar-se a aceitar a sua proposta. Admite-se at que o concorrente exera a actividade probatria a que est sujeito pela apresentao de um dossier tcnico do fabricante ou de um relatrio de ensaio de um organismo reconhecido (laboratrios de ensaio ou de calibrao e os organismos de inspeco e de certificao que cumprem as normas europeias aplicveis), independentemente do local do estabelecimento desta entidade certificadora, que at pode estar localizado noutro Estado membro (n.s 9 e 10 do artigo 49. do CCP). Subjacente a esta soluo normativa est a constatao que a actividade desenvolvida previamente pelos concorrentes para a obteno da certificao de desempenho, de acordo com uma determinada norma, constitui uma garantia qualificada de idoneidade tcnica do concorrente, que o habilita a executar determinados contratos. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 84
5.6. Preocupaes ambientais Em sintonia com este pressuposto, o CCP admite que as especificaes de fornecimentos que envolvam critrios ou prticas ambientais possam ser identificadas atravs do rtulo ecolgico europeu, ou por qualquer outro rtulo ecolgico (n. 7 do artigo 49. do CCP). Tambm nesta matria o legislador salvaguardou a impossibilidade de a opo por um rtulo ecolgico configurar uma restrio igualdade de oportunidades na celebrao de contratos pblicos, pois devero ser cumpridos os seguintes requisitos: a) as especificaes do rtulo ecolgico devem ser adequadas definio das caractersticas dos bens ou servios objecto do contrato a celebrar; b) Os requisitos do rtulo ecolgico devem ter na sua base uma informao cientfica; c) Os rtulos ecolgicos devem ser desenvolvidos por um procedimento em que possam participar todas as partes interessadas, tais como os organismos governamentais, os consumidores, os fabricantes, os distribuidores e as organizaes ambientais; e d) Os rtulos ecolgicos devem ser acessveis a todas as partes interessadas. Verificados estes requisitos, as entidades adjudicantes podem identificar nos cadernos de encargos uma presuno entre a disponibilidade de um rtulo ecolgico e o cumprimento das especificaes tcnicas definidas no caderno de encargos. Esta possibilidade valoriza a funo dos rtulos ecolgicos e as polticas ambientais por eles prosseguidas e coexiste com a possibilidade de os concorrentes provarem que a sua soluo de fornecimento cumpre as exigncias tcnicas do caderno de encargos, tal como so definidas pelo rtulo ecolgico (n. 8 do artigo 49. do CCP). Este tipo de incentivo est patente na Directiva n. 2004/18/CE, que consagra o acolhimento de preocupaes ambientais e sociais na formulao de especificaes tcnicas, incluindo a definio tcnica do objecto do contrato atravs de rtulos ecolgicos, os quais devero ser acessveis a todos os interessados, no se prejudicando a hiptese de os concorrentes provarem o desempenho requerido atravs de outros meios. Os rgos da Unio Europeia incentivam a incluso de aspectos sociais e ambientais nos contratos pblicos. Em particular, a Comisso desempenha um papel dinamizador nestes domnios. Atravs da Comunicao Interpretativa sobre o direito comunitrio aplicvel aos MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 85 contratos pblicos este rgo comunitrio identificou inmeras possibilidades de integrar aspectos sociais e ambientais nesses contratos (Comunicao Interpretativa da Comisso, de 4 de Julho). Alm desta Comunicao Interpretativa, a Comisso divulgou o documento Comprar Ecolgico! manual de contratos pblicos ecolgicos, que identifica modos prticos de acolher preocupaes ecolgicas na actividade de contratao pblica, designadamente na definio dos requisitos do contrato, na definio do objecto, na elaborao das especificaes tcnicas atravs de rtulos ecolgicos, na avaliao e seleco dos fornecedores e prestadores de servios, bem como na elaborao de regras gerais de adjudicao de um contrato e utilizao dos critrios de adjudicao associados a critrios ecolgicos 104 . Em Portugal, o Governo deliberou a Resoluo do Conselho de Ministros n 65/2007, de 7 de Maio, que aprovou a Estratgia Nacional para as Compras Ecolgicas, emanando um instrumento orientador para a integrao de critrios ambientais nos procedimento adjudicatrios de celebrao de contrato pblicos, com especial incidncia para os promovidos pela Agncia Nacional de Compras Pblicas, EP. Surge, assim, o conceito de compras pblicas ecolgicas, entendido como o procedimento de integrao de critrios ambientais no processo de contratao pblica de aquisio de bens, prestao de servios e empreitadas, visando a identificao e possvel escolha de produtos ou servios com um melhor desempenho ambiental (captulo 3 do Anexo I Resoluo de Conselho de Ministros 65/2007, de 7 de Maio). A generalizao deste conceito tem por objectivo garantir a oferta, no mercado, de produtos e servios com um desempenho ambiental adequado e a reduo dos impactes ambientais associados ao consumo dos bens e servios. Constata-se que a Agncia Nacional de Compras Pblicas, E.P., tem lanado concursos pblicos que j cumprem critrios ambientais para prosseguir os supra referidos objectivos 105 . 104 Com o objectivo de auxiliar as entidades adjudicantes a prosseguirem estes objectivos a Comisso determinou a elaborao da publicao Comprar ecolgico Manual de contratos pblicos ecolgico, disponvel no seguinte endereo electrnico: (http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/ /handbook_pt.pdf). 105 No concurso para equipamento informtico foram definidos requisitos ambientais mnimos relacionados com o cumprimento de fontes normativas nacionais e internacionais, nomeadamente o Decreto-Lei n. 230/2004, de 10 de Dezembro; sero valorizadas, pelas entidades adquirentes, no mbito do procedimento para a celebrao do contrato, as propostas que satisfaam as especificaes ambientais ISO 14001, ISO 7779 e ISO 9296, relativas medio, informao e verificao do nvel de rudo dos produtos previstos. No concurso papel, economato e consumveis de impresso foi J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 86 Outra vertente de actuao poltica desenvolvida atravs dos procedimentos de compras pblicas diz respeito incluso de contedos sociais, nomeadamente discriminaes positivas, nas especificaes dos contratos. Mais uma vez, os rgos comunitrios tm assumido e desempenhado um papel promotor nestes domnios. O resultado pode ser verificado na incluso nas Directivas n.s 2004/CE/17 e 2004/18/CE da possibilidade de as entidades adjudicantes fixarem condies especiais de execuo do contrato de ndole social e ambiental, desde que as mesmas sejam compatveis com o direito comunitrio e sejam indicadas no anncio utilizado como meio de abertura de concurso ou no caderno de encargos (respectivamente, artigos 38. e 36. dos diplomas comunitrios), bem como na elaborao e aprovao do Livro Verde para a Responsabilidade Social das Empresas, este ltimo da autoria da Comisso. No plano nacional o alcance do texto normativo foi mais modesto, limitando-se referncia contida no n. 14 do artigo 49. do CCP: sempre que possvel, as especificaes tcnicas devem ser fixadas de forma a contemplar caractersticas dos bens a adquirir ou das obras a executar que permitam a sua utilizao por pessoas com deficincias ou por qualquer utilizador. Lamenta-se que num domnio relevante como do desenvolvimento de polticas sociais, associadas a formas inovadoras de contratao, a realizao nacional se limite a esta transposio, especialmente se considerarmos que o prembulo dos diplomas comunitrios referidos acolhia, expressamente, a possibilidade de as entidades adjudicantes poderem utilizar critrios que visem satisfazer exigncias sociais, designadamente de categorias da populao particularmente desfavorecidas a que pertenam os beneficirios/utentes das obras, fornecimentos ou servios que so objecto do contrato. Esta opo tanto mais censurvel quando se verifica que noutros domnios como, por exemplo a contratao electrnica, o legislador foi bastante alm do preceituado nas Directivas.
estipulado no programa de procedimento que os concorrentes que integrem o acordo quadro relativo ao Lote 3 (consumveis de impresso) tero a responsabilidade de disponibilizar, nas instalaes da entidade adquirente, um recipiente para recolha de embalagens e dos consumveis j utilizados e proceder remoo e tratamento dos mesmos (reutilizao, reciclagem ou eliminao) de acordo com a legislao em vigor. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 87 5.7. Common Procurement Vocabulary (CPV) Enquanto que as especificaes tcnicas regulam matrias relativas execuo das prestaes contratuais a submeter concorrncia, a descrio do objecto do contrato encontra-se tambm subordinada regulamentao prescrita no Common Procurement Vocabulary (CPV), constante do Regulamento n. 2195/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Novembro, publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia n. L 340, de 16 de Dezembro de 2002 106 . Este documento contm os cdigos que identificam, segundo uma terminologia comum ao mercado comunitrio, o objecto do contrato a adjudicar, sendo particularmente teis na consulta dos anncios publicados no Jornal Oficial da Unio Europeia. O CPV de utilizao obrigatria pelas entidades adjudicantes (modelos publicados em anexo Portaria n. 701-A/2008, de 29 de Julho). Tambm atravs da identificao do objecto dos contratos pblicos o legislador prossegue uma poltica de fomento de igualdade de condies de contratar com as entidades adjudicantes do espao econmico da Unio Europeia.
6. Esclarecimentos e rectificaes 6.1. Enquadramento dos esclarecimentos e rectificaes no CCP O regime dos esclarecimentos e rectificaes desenvolve o princpio da boa f nas relaes que se estabelecem no procedimento adjudicatrio. A entidade adjudicante responsvel pelo teor e efeitos das declaraes que inscreve no programa de procedimento e caderno de encargos. A existncia de incorreces revela-se prejudicial, no s pelo erro que pode causar na percepo de tais contedos pela concorrncia, como pela, consequente, probabilidade de recepo de propostas que no se coadunem com os objectivos que levaram prtica da deciso de contratar. Reconhece-se, por isso, aos concorrentes o direito de solicitar esclarecimentos at ao fim do primeiro tero do prazo de apresentao de propostas (artigo 50., n. 1 do CCP). s entidades adjudicantes cabe o dever de os prestar em tempos adequados 106 Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento (CE) n. 2151/2003, da Comisso, de 16 de Dezembro, publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia n. L329, de 17 de Dezembro de 2003 e pelo Regulamento (CE) n. 213/2008, da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia, n. L74, de 15 de Maro de 2008. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 88 preparao das propostas, isto at ao final do segundo tero do prazo de apresentao (artigo 50, n. 2 do CCP). Com efeito, no momento da divulgao das peas concursais existe uma fundada assimetria de informao entre a entidade adjudicante e a concorrncia, que dispe de tempos relativamente reduzidos para interpretar a totalidade das peas concursais e, simultaneamente, preparar a proposta solicitada. Neste contexto, os esclarecimentos permitem um nivelamento de tal assimetria de informao, assim como permitem entidade adjudicante clarificar aspectos que possam suscitar dvidas concorrncia. Sobre o contedo dos esclarecimentos h que recorrer figura do declaratrio normal (artigo 236. do Cdigo Civil), estando a entidade adjudicante vinculada a prestar as informaes que permitissem a um destinatrio normal colocada nas circunstncias do concorrente considerar esclarecidas as dvidas por si colocadas. So, portanto, censurveis os esclarecimentos que respondam formalmente s questes suscitadas, sem qualquer contedo substantivo que adicione a informao necessria para a elaborao de uma proposta competitiva.
6.2. Prazo e modo da insero dos esclarecimentos e rectificaes Na medida em que a manuteno de erros ou omisses nas peas concursais pode gerar prejuzos cuja responsabilidade imputvel entidade adjudicante, revela- se adequado e oportuno garantir entidade adjudicante um meio de os remover do caderno de encargos. Neste sentido, como anteriormente mencionmos, a propsito do contedo das peas concursais, a entidade adjudicante pode inserir rectificaes s peas do procedimento, motivadas por erros e omisses, desde que o faa at ao segundo tero do prazo fixado para a apresentao de propostas (artigo 50., n. 3, do CCP). O modo de divulgao das rectificaes tambm influenciado pelos princpios da igualdade e da transparncia, porquanto tais contedos devem ser publicitados na plataforma electrnica e juntos s peas do procedimento que tenham sido divulgadas. Os concorrentes que tenham adquirido as peas do procedimento devem ser notificados do teor das rectificaes introduzidas. Este tratamento especfico fundamenta-se no especial interesse demonstrado no procedimento adjudicatrio pelos notificados.
6.2.1. Na abordagem prtica prestao dos esclarecimentos comeamos por MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 89 destacar que os tempos de solicitao e prestao so injuntivos. O incumprimento do prazo de prestao dos esclarecimentos determina a prorrogao do prazo de apresentao de propostas por perodo equivalente ao que for excedido (artigo 64. do CCP). Cumpre ainda salientar que os esclarecimentos no se confundem, de modo algum, com modificaes s peas concursais. Desde logo ao nvel da competncia e dos prprios efeitos, pois para modificar o contedo das peas concursais competente a entidade que autoriza a despesa, enquanto que para esclarecer o contedo dos mesmos documentos competente o jri. Outro factor distintivo reporta-se influncia das duas figuras no prazo de apresentao de propostas. A prestao de um esclarecimento, no prazo devido, no influencia o prazo de apresentao de propostas. A introduo de uma modificao no programa de procedimento ou no caderno de encargos, que implique a alterao de aspectos fundamentais das peas do procedimento, tem como consequncia a prorrogao do prazo de apresentao de propostas por perodo equivalente ao prazo decorrido desde o incio da sua contagem at comunicao da entidade adjudicante (n. 2 do artigo 64. do CCP). Mais controvertida, a possibilidade de o jri introduzir rectificaes nas peas concursais aps este prazo. A orientao legal a de preservar a intangibilidade das peas concursais fora dos casos, excepcionais, j referidos. Todavia, esta interpretao no colide com a possibilidade de remover, a todo o tempo, das peas concursais erros de clculo ou de escrita que sejam por demais ostensivos e que ressaltem do prprio contexto da declarao negocial. Nestes casos a rectificao deve ser admitida nos termos previstos no artigo 249. do Cdigo Civil, com vem sendo admitido pela jurisprudncia 107 .
7. Erros e omisses 7.1. Evoluo do instituto dos erros e omisses O instituto dos erros e omisses marcou, particularmente, os mercados pblicos durante o perodo de vigncia do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro. De acordo com o artigo 14. deste diploma, revogado pelo CCP, os erros e 107 Acrdo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 de Fevereiro de 2009 (Processo 4057/08). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 90 omisses podiam ser objecto de reclamao do empreiteiro adjudicatrio aps a consignao da obra, durante o prazo supletivo de 66 dias, traduzindo-se num adicional ao contrato de empreitada. Sublinhava JORGE ANDRADE DA SILVA, a partir do texto legal vigente sobre reclamao quanto a erros e omisses do contrato de empreitada de obras pblicas, que o empreiteiro tinha toda a legitimidade para reclamar contra: erros e omisses do projecto, erros de clculos, erros materiais, erros ou omisses das folhas de medies discriminadas e respectivos mapas de quantidades. Essa legitimidade substantiva fundava-se na imputao ao dono da obra da incorreco dos elementos que fornece ao empreiteiro, assistindo a este o direito de reclamar a reposio do equilbrio financeiro do contrato, evitando um injusto locupletamento do dono de obra e responsabilizando-o pelo erro e suas consequncias 108 . Sobre este enquadramento, o CCP introduziu novidades que determinam in fine uma alterao na partilha de risco entre a entidade adjudicante e os concorrentes na fase pr-contratual e uma eventual responsabilizao destes em caso de adjudicao da sua proposta. Estas categorias geradoras de erros e omisses podem manifestar-se em quaisquer aspectos da execuo do contrato, independentemente de serem submetidos ou no concorrncia. O primeiro aspecto a destacar reporta-se ao aumento da amplitude da incidncia de erros e omisses, em termos formais e materiais. Em sentido muito mais abrangente do que dispunha a legislao revogada, o CCP determina que a fonte dos erros e omisses o caderno de encargos e no apenas elementos integrados no projecto. Sobre este aspecto temos que referir que sendo o caderno de encargos a pea do procedimento que contm as clusulas do contrato a celebrar, os concorrentes devero analisar, minuciosamente, o contrato antecipado pelo caderno de encargos, em busca de elementos que possam ab initio desequilibrar a relao contratual em seu prejuzo, equivalendo o seu silncio, ainda nesta fase, a uma presuno legal de aceitao. Esta soluo em determinados contratos, complexos na sua execuo, ronda os limiares da boa f e pode, inclusivamente, determinar uma reduo substancial do nmero de interessados em contratar, pois o risco que assumem com uma eventual 108 JORGE ANDRADE DA SILVA, Regime jurdico das empreitadas de obras pblicas, 7. edio, Almedina, 2001, pgina 64. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 91 no percepo de erros e omisses pode ser fatal na fase de execuo do contrato. Curiosamente, como detecta Jos Manuel Oliveira Antunes 109 , esta soluo s tem paralelismo com a legislao de 1906, na qual se vedava ao empreiteiro a possibilidade de reclamar contra erros e omisses porque se presumia que o empreiteiro, antes de apresentar a sua proposta, se inteirava, no terreno, de todas as condies de execuo das obras cujo projecto estivera patente durante o prazo de concurso. Doravante, os interessados em concorrer devem identificar os erros e omisses e devem, nas suas propostas, identificar o modo de correco e suprimento daqueles que venham a ser aceites pela entidade adjudicante, mesmo que tenham sido identificados por outro concorrente, bem como incluir o respectivo custo no preo proposto (n. 7 do artigo 61. do CCP). Percebe-se que a fixao do legislador nos conceitos de preo base e preo contratual (que inclui o custo do suprimento de erros e omisses), assim como os objectivos a ele associados influenciem solues desta natureza. Veremos o que a prtica nos trar, mas desde j se antecipa uma intensa actividade da entidade adjudicante e dos concorrentes na fase de elaborao de propostas, com apresentao de listas de erros e omisses, respostas e propostas adicionais.
7.1.2. Em termos materiais, a alterao da incidncia do conceito de erros e omisses no menos relevante. De acordo com o artigo 61., n. 1, estabelece-se que este conceito integra os seguintes aspectos da execuo do contrato: a) aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade; b) espcie ou quantidade de prestaes estritamente necessrias integral execuo do contrato; c) condies tcnicas de execuo do objecto do contrato a celebrar, que o interessado no considere exequveis. A primeira categoria de aspectos reporta-se a uma dimenso descritiva do caderno de encargos. Estaro em causa divergncias entre informao factual inserida no caderno de encargos e elementos fsicos subjacentes ao contrato a executar, tais como o local ou os bens a utilizar na execuo do contrato. A entidade adjudicante 109 JOS MANUEL OLIVEIRA ANTUNES, Cdigo dos Contratos Pblicos Regime de erros e omisses, Almedina, 2009, pgina 88. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 92 deve cuidar da previso no caderno de encargos do direito de os concorrentes poderem inspeccionar o local de execuo dos trabalhos e estimar o prazo de apresentao de propostas em funo destas diligncias que podero revelar-se essenciais para uma adequada elaborao da proposta (n. 2 do artigo 63. do CCP). A segunda categoria inclui divergncias relativas espcie das prestaes a contratar (locao ou venda, demolio ou reabilitao), ou quantidade de unidades necessria para atingir determinado resultado (metros quadrados necessrios para revestir determinada rea, nmero de horas de consultoria para completar certo estudo). Podero, inclusivamente, surgir questes de diferente qualificao jurdica entre o caderno de encargos e a interpretao que o concorrente assume na preparao da sua proposta. A terceira categoria corresponde a impossibilidades objectivas de cumprimento das prestaes contratuais ou obstrues no imputveis ao concorrente e que a entidade adjudicante deveria considerar. Por exemplo, definir como rea de implantao de um empreendimento em que corre uma linha de gua pode inviabilizar o projecto solicitado, a violao de uma servido ou rea dominial, a violao de direitos de propriedade intelectual. Genericamente, este tipo de factor foi acolhido no texto legal do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro e tinha uma identidade muito associada aos contratos de empreitadas de obras pblicas. Nesse regime (revogado) o momento de apresentao de erros e omisses devia compreender-se entre a data de consignao da obra e o prazo para o efeito estabelecido no caderno de encargos, aplicando-se, supletivamente, o prazo legal de 66 dias (artigo 14. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro). Portanto, o CCP antecipa para a fase de elaborao de propostas a discusso sobre quaisquer contedos do futuro contrato que os concorrentes considerem inaceitveis, ou especialmente prejudiciais. Ora, sabendo de antemo que a possibilidade de introduzir ajustamentos ao contedo do caderno de encargos limitadssima e apenas em favor da entidade adjudicante (artigo 99. do CCP), incumbe aos concorrentes o emprego da maior diligncia possvel a fim de poder reagir contra os erros e omisses do caderno de encargos.
7.2. Efeitos do surgimento de erros e omisses Os concorrentes no tm nenhum mecanismo de plena eficcia que lhes garanta a remoo de elementos geradores de erros e omisses do futuro contrato. O poder de deciso cabe sempre entidade adjudicante (cfr n. 5 do artigo 61. do CCP). MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 93 Todavia, os concorrentes dispem de uma soluo que lhes permite neutralizar os efeitos do nus de identificao de erros e omisses. Efectivamente, este nus de identificao e comunicao dos erros e omisses s produz os efeitos que adiante identificaremos (eventual co-responsabilizao), se forem, somente, detectveis na fase de execuo do contrato, em funo do uso de uma diligncia objectivamente exigvel em face das circunstncias concretas. Ora, a importncia deste regime para o concorrente adjudicatrio do contrato de empreitada de obras pblicas decorre da sua responsabilizao por 50% dos custos com o suprimento dos erros e omisses no identificados, mas cuja deteco era exigvel na fase de formao do contrato, at ao quinto sexto do prazo para apresentao de propostas (n. 5 do artigo 378. do CCP). O que est em causa uma especial obrigao de informao dos concorrentes relativamente entidade adjudicante na fase pr-contratual, pressupondo-se que estes tm domnio tcnico efectivo sobre a informao necessria execuo do contrato que os habilita a preverem situaes de desequilbrio contratual que possam prejudicar a execuo do contrato. Esta soluo merece um juzo negativo formulado por JORGE ANDRADE DA SILVA 110 baseada nas seguintes razes: i) multiplicao dos encargos de deteco de erros e omisses por todos os concorrentes (e no apenas pelo adjudicatrio), havendo contrapartida financeira apenas para o adjudicatrio; ii) tempo disponvel (um sexto do prazo de apresentao de propostas) para proceder ao clculo do valor dos trabalhos de correco e suprimento dos erros e omisses detectados. Todavia, classifica-se como equilibrada a soluo que determina a inexistncia de responsabilidade do concorrente adjudicatrio pela verificao de erros e omisses que tendo sido por si detectados e comunicados entidade adjudicante, durante a fase de apresentao das propostas, no tenham sido por esta aceites. Nestes casos a entidade adjudicante assume integralmente o risco pelas vicissitudes provocadas por eventuais erros e omisses detectados durante a execuo do contrato, conforme dispe o n. 3 do artigo 378., a propsito do contrato de empreitada de obras pblicas, mas que se deve considerar aplicvel a outros contratos administrativos regulados pelo CCP, devido s remisses dos artigos 426. (concesso de obras pblicas), 432. (locao de bens mveis), 438. (aquisio de bens mveis) e 451. (aquisio de servios). Sobre a incidncia do regime de erros e omisses, deixamos uma nota de discordncia sobre o comentrio de GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO 110 JORGE ANDRADE DA SILVA, Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado e Anotado, Almedina, 2008, pgina 269. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 94 DENTE. Inesperadamente, referem estes autores que o artigo 61. do CCP apesar de, ao que julgamos, se encontrar pensado essencialmente para a empreitada de obras pblicas (aparentemente) aplicase formao de todos e quaisquer contratos pblicos. Assim dirse que, relativamente aos restantes contratos a que se aplica a Parte II do Cdigo, na fase da sua execuo no haver nenhuma consequncia jurdica para o adjudicatrio, derivada da no deteco de erros e omisses na anterior fase de formao do contrato 111 . Ora, este entendimento no deixa de ser contrrio s remisses legais vertidas nos artigos 426., 432., 438. e 451., pelo que aos contratos regulados por tais disposies se deve ter como inquestionvel a aplicao conjugada dos artigos 61. e 378.. Mas consideramos, tambm, que relativamente a outros contratos pblicos e bem assim ao contrato administrativo de concesso de servios pblicos se deve aplicar tal regime de responsabilizao dos contraentes por erros e omisses, no s porque o artigo 61. do CCP tem uma aplicao genrica, que no contestada, mas, principalmente, porque a consequncia jurdica prevista no artigo 378. no deixa de ser uma concretizao do princpio da boa f, na vertente da culpa in contrahendo (artigo 227. do Cdigo Civil), que no encontramos motivos para afastar do regime dos contratos pblicos.
7.3. Procedimento de apresentao de erros e omisses A apresentao da lista de erros e omisses por parte dos concorrentes, na medida em que pe em crise o contedo do contrato da entidade adjudicante, tem por efeito principal suspender o prazo de apresentao de propostas. O momento em que se efectiva a suspenso da contagem do prazo identificado, pelo n. 3 do artigo 61. do CCP, como sendo o final do 5/6 do prazo para apresentao de propostas. O reincio da contagem do prazo ocorre quando a entidade adjudicante se pronunciar sobre a lista apresentada pelos concorrentes, desde que essa pronncia ocorra at ao final do prazo de apresentao de propostas. Em caso de omisso de pronncia, o n. 3 do artigo 61. do CCP determina que a contagem se reinicia no termo do prazo fixado para a apresentao de propostas. 111 GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos Regime, pgina 252.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 95 Ou seja, deste emaranhado de normas pode concluir-se que a apresentao da lista de erros e omisses determina, sempre, a disponibilidade de um prazo de 1/6 a partir do momento do reincio da contagem do prazo de apresentao de propostas. Por razes bvias de transparncia na formao do contrato pblico, a apresentao de listas de erros e omisses so disponibilizadas na plataforma electrnica 112 que suporta a contratao, dando-se desse facto conhecimento expresso aos interessados que tenham adquirido as peas do procedimento. Sero igualmente disponibilizadas nesta plataforma as pronncias da entidade adjudicante, as quais complementam as peas do procedimento e prevalecem sobre o caderno de encargos e a proposta, em caso de divergncia (n. 4 do artigo 96. do CCP). Conforme dispe o n. 7 do artigo 61. do CCP, a eventual aceitao da lista de erros e omisses apresentados pelos concorrentes, determina para estes as seguintes obrigaes adicionais: a) Identificao no documento que contm os atributos da proposta, dos termos de suprimento de erros e omisses; b) Identificao nesse documento do valor atribudo a cada um dos suprimentos. O incumprimento destas obrigaes implica a excluso da proposta do concorrente faltoso, o que deve ser proposto pelo jri no relatrio preliminar [Artigo 146., n. 2, alnea j)].
8. Intervenientes no procedimento 8.1. Candidatos e concorrentes Consoante as fases e os tipos de procedimento adjudicatrio os interessados em contratar assumem diferentes designaes. Sero candidatos os interessados que participam na fase de qualificao de um concurso limitado por prvia qualificao, de um procedimento de negociao ou de um dilogo concorrencial. Sero concorrentes os interessados que participam num procedimento mediante a apresentao de uma proposta. Alheia ao tipo de procedimento subsiste a liberdade de configurao do proponente. Assim, os interessados podem ser os nicos subscritores de uma proposta, 112 Artigo 12. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 96 ou apresent-la em agrupamento 113 (n. 1 do artigo 54. do CCP), semelhana do que anteriormente era permitido pelo n. 1 do artigo 32. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho. Todavia, o regime aplicvel aos agrupamentos de concorrentes apresenta modificaes relevantes. Salienta-se que o CCP antecipa o regime da solidariedade entre os membros do agrupamento (usual aps a formalizao do contrato de consrcio), para a fase de apresentao de propostas. Esta alterao da maior relevncia, pois no apenas em caso de adjudicao de uma proposta que o nvel de responsabilidade dos membros do agrupamento aumenta de intensidade perante a entidade adjudicante. De agora em diante, logo aps a apresentao de propostas emerge a responsabilidade obrigacional solidria entre os co-proponentes, o que garante entidade adjudicante o direito de, em caso de adjudicao, exigir a realizao das prestaes contratuais adjudicadas a qualquer dos membros do agrupamento, mesmo que os entendimentos entre eles se modifiquem, se extingam ou no estejam sequer formalizados. Assumindo um propsito manifesto de garantir a transparncia e respeito por elementares regras de concorrncia, o CCP impede que um membro de um agrupamento concorra isoladamente com uma proposta e, simultaneamente, integre um agrupamento de concorrentes subscritor de outra proposta (n. 2 do artigo 54. do CCP). A obrigatoriedade de os interessados em contratar se vincularem na modalidade jurdica prevista no procedimento, antes da celebrao do contrato 114 , pelo regime de solidariedade que vigora nas relaes internas entre os seus membros, confere acrescidas garantias de cumprimento das prestaes adjudicadas entidade adjudicante. Sumariando o regime da solidariedade, previsto nos artigos 518. e seguintes do Cdigo Civil, podemos enunciar as seguintes regras relevantes para a configurao 113 Agrupamento a designao utilizada pelo CCP para identificar uma proposta subscrita por mais de um proponente, sem que seja necessria a formalizao da associao dos proponentes, nomeadamente atravs de contratos de consrcio (Decreto Lei n. 231/81, de 28 de Julho) ou agrupamento complementar de empresas (Decreto Lei n. 430/73, de 25 de Junho). Tal formalizao apenas exigvel antes da outorga do contrato inerente proposta adjudicada. 114 frequentemente utilizada a figura do contrato de consrcio (externo em regime de solidariedade) que enquanto contrato nominado e tpico regulado no Decreto-Lei n. 231/81, de 28 de Julho.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 97 das relaes entre a entidade adjudicante e o agrupamento: a) Ao membro do agrupamento no licito opor o benefcio da diviso da prestao e ainda que chame os outros membros demanda no fica livre da obrigao de efectuar a prestao na totalidade entidade adjudicante (artigo 518. do Cdigo Civil); b) A entidade adjudicante tem o direito de exigir de qualquer dos membros do agrupamento toda a prestao ou parte dela, proporcional ou no quota do interpelado; se a entidade adjudicante exigir judicialmente a um deles a totalidade ou parte da prestao, fica inibida de proceder judicialmente contra os outros membros pelo que ao primeiro tenha exigido, salvo se houver razo atendvel, como a insolvncia ou risco de insolvncia do demandado, ou dificuldade, por outra causa, em obter dele a prestao; se um dos membros do agrupamento tiver qualquer meio de defesa pessoal contra a entidade adjudicante, no fica esta inibida de reclamar dos outros a prestao integral, ainda que esse meio j lhe tenha sido oposto (artigo 519. do CC); c) Se a prestao se tornar impossvel por facto imputvel a um dos membros do agrupamento, todos eles so solidariamente responsveis pelo seu valor; mas s o membro a quem o facto imputvel responde pela reparao dos danos que excedam esse valor, e, sendo vrios em situao de imputao, solidria a sua responsabilidade (artigo 520. do CC); d) A satisfao do direito da entidade adjudicante, por cumprimento, dao em cumprimento, novao, consignao em depsito ou compensao, produz a extino, relativamente a ele, das obrigaes de todos os membros do agrupamento (artigo 523 do CC); e) O membro do agrupamento que satisfizer o direito da entidade adjudicante alm da parte que lhe competir tem direito de regresso contra cada um dos outros membros do agrupamento, na parte que a estes compete (artigo 524. do CC). Um outro efeito relevante da apresentao de propostas em agrupamento de concorrentes a influncia que se exerce sobre a legitimidade processual, em caso de impugnao contenciosa de qualquer acto do procedimento adjudicatrio. Como a proposta interessa a todos os que a subscrevem, em regime de solidariedade, a relao material controvertida presente em juzo s pode ser legitimamente litigada se todos manifestarem vontade nesse sentido, pelo que nestes casos se forma um litisconsrcio necessrio activo. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 98 8.1.1. Impedimentos Sobre os candidatos ou concorrentes incide um conjunto de requisitos de idoneidade, identificados no artigo 55. do CCP, que traduzem a impossibilidade de outorgar contratos pblicos por parte de pessoas singulares ou colectivas abrangidas por situaes reveladoras de especial debilidade econmica ou financeira [alnea a) 115 ], que tenham tido uma conduta ilcita ou tenham sido objecto de sano que directa ou indirectamente se relacione com a execuo contratual [alneas b), c), f), g), h) e i)], que no tenham uma situao contributiva regularizada perante o Estado [alneas d) e e)], que tenham prestado assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das peas do procedimento [alnea i)]. A comprovao da inexistncia de impedimentos efectuada mediante a apresentao de declarao sob compromisso de honra, subscrita pelo proponente (alnea a) do n. 1 do artigo 57.), que seguir o modelo do Anexo II ao CCP, excepto no procedimento de concurso limitado por prvia qualificao, que obriga o preenchimento do Anexo V. A falsidade das declaraes constantes dos Anexos constitui, conforme dispe a alnea d) do artigo 456. do CCP uma contra-ordenao muito grave, punvel com coima que varia entre 2000 a 3700 euros, se for pessoa singular, ou 7500 a 44800 euros, se for pessoa colectiva, podendo ainda ao infractor ser aplicvel a sano acessria de privao do direito de participar em procedimentos adjudicatrios para a formao de contratos pblicos (artigo 460, n. 1 do CCP). Em acrscimo a estas sanes existe a responsabilidade penal pelo crime de desobedincia para quem participe em procedimentos adjudicatrios estando impedido de o fazer (artigo 460. do CCP e 348. do Cdigo Penal).
8.2. Jri O jri dos procedimentos um rgo colegial, no subordinado entidade adjudicante e que exerce com autonomia tcnica e jurdica as competncias prprias e delegadas previstas no CCP 116 . Embora a designao do jri seja da competncia da entidade adjudicante, aps 115 Norma alterada pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, para permitir que as empresas que se encontrem abrangidas por um plano de insolvncia (artigos 192 e seguintes do Cdigo da Insolvncia e Recuperao de Empresas, aprovado pelo Decreto Lei n. 53/2004, de 18 de Maro), possam apresentar propostas em procedimentos adjudicatrios. 116 No mesmo sentido, embora aludindo a uma realidade diferente, pronunciam-se MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (Concursos, pgina 249). MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 99 o incio de funes no assiste entidade adjudicante qualquer poder hierrquico ou de direco que lhe permita transmitir ordens, instrues ou sequer orientaes ao jri. Existe, certo, a possibilidade de intentar recurso administrativo das deliberaes do jri para o rgo competente para a deciso de contratar (n. 2 do artigo 271. do CCP), mas tal garantia significa, to somente, o reconhecimento da concentrao da deciso de todos os aspectos do procedimento adjudicatrio no rgo que autoriza a contratao e, noutra perspectiva, a consagrao do jri como rgo competente para a instruo do procedimento, mas com uma natureza autnoma que o diferencia do instrutor subordinado a que se refere o artigo 86. do Cdigo do Procedimento Administrativo. A actividade material do jri compreende genericamente a conduo dos procedimentos (artigo 67., n. 1 do CCP), o que inclui, sem limitar, as competncias para proceder apreciao das candidaturas, proceder apreciao das propostas e elaborar os relatrios de anlise das candidaturas e das propostas. Alm destas competncias, o jri exercer outras que a entidade adjudicante entenda delegar-lhe (artigos 69. e 109. do CCP). A lei cuida da composio do jri, definindo o seu nmero mnimo, trs elementos efectivos e dois suplentes, podendo a entidade adjudicante decidir compor o jri com mais elementos, desde que salvaguarde o nmero impar e os suplentes. Seja qual o for o nmero adoptado, o jri s pode funcionar desde que estejam presentes em nmero igual ao nmero de membros efectivos (artigo 68. do CCP). Recomenda-se que a entidade competente para a deciso de contratar acautele a designao do jri logo no momento da prtica daquele acto, pois o jri inicia funes no dia til subsequente ao envio para publicao dos anncios do procedimento. Enquanto rgo colectivo o jri adopta deliberaes, as quais devero ser sempre fundamentadas (n. 3 do artigo 68. do CCP). Esta exigncia legal propica uma importante garantia administrativa associada eventual impugnao das deliberaes por vcio de forma, podendo contagiar o acto de adjudicao. No obstante, nalgumas matrias revela-se excessiva, especialmente se pensarmos em deliberaes relativas ao funcionamento interno do rgo. Os membros do jri no momento da votao no podem abster-se, restando- lhes votar favoravelmente ou contra determinada proposta, neste caso com possibilidade de exarar em acta voto de vencido e as razes da discordncia (artigo 68, J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 100 n.s 3 e 4 do CCP). Daqui resulta que as deliberaes quando forem aprovadas, contaro sempre com a maioria absoluta dos votos. O jri pode dispor de apoio tcnico especializado (peritos ou consultores) mas quem decide sobre a sua designao a entidade competente para autorizar a despesa (cfr artigo 68., n. 6). Soluo mais equilibrada e consentnea com outras disposies legais que visam assegurar a autonomia no funcionamento do jri, seria a que permitisse a este rgo propor a contratao, cabendo entidade competente para autorizar a despesa a respectiva autorizao. Com especial interesse para a dinmica do procedimento podem ser delegadas no jri as competncias relativas a rectificaes, prestaes de esclarecimentos, pronncia sobre erros e omisses, prorrogao do prazo de apresentao de propostas, notificaes aos concorrentes, pronncia sobre ajustamentos e aprovao da minuta do contrato.
9. Proposta 9.1. A proposta A proposta corresponde declarao negocial que exprime a vontade do interessado em contratar com a entidade adjudicante e o modo como se dispe a faz- lo (artigo 56. do CCP). Do lado do proponente, esta declarao enquadra-se no regime previsto no Cdigo Civil para a perfeio da declarao negocial (artigos 224. a 235.) e a interpretao e integrao (artigos 236. a 239.). Aos contratos administrativos e a todos os outros, por maioria de razo, so aplicveis as disposies do Cdigo Civil sobre falta e vcios da vontade (240. a 257. do Cdigo Civil), como expressamente se refere no artigo 284., n. 3 do CCP. Contudo, a equiparao entre o regime da declarao negocial regulada pela lei civil e o CCP sofre importantes excepes, como seguidamente se demonstra: a) A declarao negocial expressa, no pode ser tcita, e a forma da proposta no livre, deve contemplar os documentos de apresentao obrigatria enunciados no artigo 57. do CCP; b) os documentos so obrigatoriamente redigidos em lngua portuguesa (artigo 58. do CCP); c) A proposta s se considera eficaz quando submetida atravs de uma MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 101 plataforma electrnica, por transmisso escrita e electrnica de dados (artigo 62. do CCP, Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho e Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho); d) O prazo de durao da proposta no fixado pelo concorrente, fixado no programa de procedimento; aplica-se, supletivamente, o prazo de 66 dias contados da data do termo do prazo fixado para a apresentao de propostas (artigo 65. do CCP); e) Os concorrentes podem retirar, isto revogar, as propostas que tenham apresentado at ao termo do prazo fixado para a apresentao; f) As propostas podem ser modificadas posteriormente sua apresentao e abertura em sub-procedimentos de leilo ou negociao, que do origem apresentao de verses definitivas. Pela anlise deste regime, verifica-se que a proposta apresentada pelos concorrentes consubstancia uma declarao negocial elaborada para ser aceite pela entidade adjudicante, mas o acto de aceitao, a adjudicao, no conforma de imediato a relao contratual, antes constitui um especial dever de contratar 117 que se impe na esfera jurdica do concorrente adjudicatrio e da entidade adjudicante. Efectivamente, a aceitao da proposta no determina ipso iure a consolidao da relao contratual, porquanto mesmo aps a adjudicao, podero ser introduzidos ajustamentos na minuta do contrato e em casos relevantes a eficcia financeira do contrato fica, inclusivamente, condicionada emisso de visto ou declarao de conformidade do Tribunal de Contas. A declarao negocial no perde, por estes motivos, a natureza de proposta, o que sucede que o regime de aceitao, por motivos relacionados com o contexto jurdico das entidades adjudicantes, nomeadamente a vinculao dos princpios da legalidade, da prossecuo do interesse pblico e da transparncia, implica o cumprimento de formalidades que criam algum distanciamento temporal entre o acto de adjudicao e o incio da execuo do contrato.
117 A propsito deste tema, MARGARIDA OLAZABAL CABRAL enuncia uma figura prxima do contrato promessa para descrever a situao emergente da adjudicao de uma proposta, em que ambos os envolvidos estariam obrigados a contratar, nos termos definidos no caderno de encargos e da proposta (O concurso pblico nos contratos administrativos, pgina 228). Esta aparente similitude suscita algumas reservas, que assentam na impossibilidade legal de antecipar o regime do contrato prometido para o perodo da promessa. Existir um especial dever de outorgar o contrato, bem como responsabilidade civil extra-contratual se tal dever for violado. Mas, em termos substantivos, no poderemos mencionar a existncia de contrato-promessa, pois os efeitos obrigacionais s se iniciam com o incio da execuo contratual. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 102 9.2. Contedo da proposta A adeso ao caderno de encargos limita muito a elasticidade do contedo da proposta porque s poder divergir daquela pea concursal nos aspectos expressamente submetidos concorrncia pela entidade adjudicante. Aos concorrentes exige-se a subscrio e apresentao de uma declarao negocial, previamente definida no Anexo I ao CCP, que contm a obrigao de executar o contrato em conformidade com o caderno de encargos, a aceitao, sem reservas, do seu contedo, a renncia a foro especial e a aceitao da legislao portuguesa como regime subsidiariamente aplicvel. Deste modo, a autonomia privada do concorrente apenas contempla a liberdade de criao na parte da proposta que identifica os seus atributos, isto os elementos ou caractersticas que digam respeito a um aspecto da execuo do contrato submetido concorrncia pelo caderno de encargos (artigo 56., n. 2), bem como na liberdade de vinculao outorga de um contrato pblico 118 . Assim, a proposta do CCP segue um regime prximo da request for proposal, figura generalizada no direito anglo-saxnico para denominar prticas contratuais em que o comprador especifica pormenorizadamente o objecto do contrato a assinar, limitando-se o fornecedor a aceitar a proposta, com modificaes muito reduzidas.
9.3. Elementos que instruem a proposta O contedo da proposta passa a ser tendencialmente vinculativo para o concorrente, porque nos procedimentos com fase de negociao ou leilo a proposta pode ser revista. O artigo 57. do CCP estipula que a proposta constituda pelos seguintes documentos: a) Declarao do concorrente de aceitao do caderno de encargos (elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I); b) Documentos que contm os atributos, de acordo com os quais o concorrente se dispe a contratar; c) Documentos eventualmente exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condies aos quais a entidade adjudicante pretende vincular o concorrente; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da 118 Sobre a autonomia privada, JOS DE OLIVEIRA ASCENSO, Direito Civil Teoria Geral, Volume II, Coimbra Editora, 1999, pginas 77 e 78. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 103 apresentao de um preo anormalmente baixo (quando esse preo resulte, directa ou indirectamente, das peas do procedimento nos termos do n. 1 do artigo 71. do CCP). A estes documentos acrescem os referidos no n. 2 do artigo 57. quando o contrato em causa seja de empreitada ou de concesso de obras pblicas (lista dos preos unitrios; plano de trabalhos; e estudo prvio, nos casos previstos no n. 3 do artigo 43. do CCP). Em relao legislao anterior, deixa de existir a distino entre documentos que instruem a proposta e documentos que a acompanham (serviam para habilitar o concorrente). De facto, um dos traos de inovao mais salientes do CCP o tratamento conferido aos documentos de habilitao, que s so apresentados por um dos concorrentes (o adjudicatrio) em caso de adjudicao, em momento posterior abertura e anlise das propostas. Os documentos de qualificao apenas continuam a ser solicitados a todos os interessados nos procedimentos que integram uma prvia qualificao dos concorrentes, ou seja o concurso limitado, o procedimento de negociao e o dialogo concorrencial. O que realmente importa reter que, com excepo dos procedimentos que qualificam os concorrentes, no CCP os concorrentes apenas devem submeter os documentos que constituem a proposta. Em acrscimo a estes documentos, podem os concorrentes constituir a proposta com quaisquer outros documentos que considerem relevantes para explicar os respectivos atributos (artigo 57., n. 3 do CCP).
9.4. Proposta variante Expusemos nos pargrafos antecedentes que o CCP privilegia a recepo, por parte das entidades adjudicantes, de declaraes de aceitao restritivas da autonomia privada dos concorrentes. As propostas variantes contm um desvio relativamente a este regime, porque contm condies contratuais alternativas ao estabelecido no caderno de encargos. Essencialmente, a proposta variante diverge da proposta base ao contemplar termos ou condies diferentes dos parmetros definidos pela entidade adjudicante para executar o contrato pblico em formao (artigo 59., n. 1 do CCP). Consequentemente, a admissibilidade da apresentao de propostas variantes J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 104 limitada. Os concorrentes apenas as podem apresentar quando as entidades adjudicantes expressamente o admitam nas peas do procedimento. Ainda assim, quando seja admitida a apresentao de propostas variantes os concorrentes so obrigados apresentar uma proposta base (n. 2 do artigo 59. do CCP). Estabelece-se portanto uma relao indissocivel entre a proposta base e a variante, o que se reflecte tambm na soluo que determina que a excluso da proposta base determina a excluso da proposta variante. Para poder diferenciar o mrito das propostas base e das propostas variantes, os aspectos do caderno de encargos relativamente aos quais estas sejam admitidas devem corresponder a factores ou subfactores de densificao do critrio de adjudicao da proposta economicamente mais vantajosa (n. 5 do artigo 59. do CCP).
9.5. Suporte de apresentao das propostas Como vimos, no ponto 2 supra (suporte electrnico da contratao), os documentos que constituem as propostas deixam de ser apresentados em suporte de papel e passam a ser enviados para o portal das compras pblicas, ou para a plataforma electrnica da entidade adjudicante, atravs de transmisso electrnica de dados. Aps a concluso do procedimento de submisso de proposta, o proponente receber um recibo electrnico, confirmando a boa recepo. At 31 de Outubro de 2009 (data limite do perodo transitrio) 119 as entidades adjudicantes podiam estabelecer nas peas concursais relevantes que os documentos que constitussem as propostas ou candidaturas fossem apresentados em suporte de papel (artigos 9. a 13 do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro). Neste regime transitrio, as notificaes dos procedimentos adjudicatrios que, em regra, devem ser feitas atravs de meios de transmisso escrita e electrnica de dados, podiam ser efectuadas atravs de correio ou de telecpia. Perante esta hiptese os concorrentes deviam apresentar os documentos que constituam as propostas nos moldes tradicionais, ou seja, encerrados em invlucro opaco e fechado no rosto do qual deve ser escrita a palavra Proposta ou Candidatura, consoante o caso, indicando-se o nome ou a denominao social do concorrente ou do candidato ou, se for o caso, dos membros do agrupamento 119 Esta data corresponde a uma prorrogao, introduzida pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro, do termo do perodo transitrio inicialmente previsto, que deveria ter ocorrido a 29 de Julho de 2009. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 105 concorrente ou candidato, e a designao do contrato a celebrar. Nos procedimentos organizados de acordo com este regime transitrio mantinha-se a obrigatoriedade de realizar um acto pblico, com um mbito bastante mais limitado que o consagrado na legislao revogada, que teria lugar no dia til imediatamente subsequente ao final do prazo fixado para a entrega de documentos (propostas ou candidaturas). Este acto pblico apenas permitia que os representantes dos concorrentes ou candidatos reclamassem da lista de concorrentes ou candidatos (artigo 12. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro). No se procedia ao exame formal dos documentos recebidos, nem se permitia a apresentao de reclamaes sobre outros aspectos dos procedimentos. Ou seja, o legislador apesar de ter prolongado a existncia de um acto pblico esvaziou-o dos seus contedos essenciais, questionando-se o motivo desta lacnica soluo, que poderia ser substituda pela divulgao da lista das candidaturas/propostas recebidas. Os interessados que se considerassem lesados poderiam na mesma reclamar sobre a sua no incluso na referida lista e apresentar prova bastante da entrega dos documentos; evitava-se a cena descrita no n. 5 do artigo 12. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro.
9.6. Prazos de apresentao de propostas O prazo para apresentao das propostas, aps o envio do anncio para publicao, fixado pela entidade adjudicante, com respeito pelos limites mnimos previstos na lei para cada um dos procedimentos contratuais: a) Concurso pblico urgente (artigo 157. do CCP) 24 horas (entre dias teis); b) Concurso pblico i. Publicao no DR (artigo 135. do CCP) 9 dias, ou 20 dias para empreitadas de obras pblicas (com possibilidade de reduo at 11 dias para obras de menor complexidade) ii. Publicao no JOUE (artigo 136. do CCP) 47 dias; 36 dias, se tiver sido feita a publicao do anncio peridico indicativo; 22 dias, se tiver sido feita a publicao deste anncio com a antecedncia mnima de 52 dias e mxima de 12 meses em relao data de envio do anncio do procedimento; c) Concurso limitado por prvia qualificao i. Candidatura - Publicao do DR (artigo 173. do CCP) 9 dias; J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 106 publicao no JOUE (artigo 174. do CCP) 37 dias, ou 52 dias para contratos de concesso de obras pblicas; ii. Convite apresentao de propostas procedimento com publicidade no DR (artigo 190. do CCP) - 9 dias para locao, aquisio de bens mveis, ou aquisio de servios; 20 dias para empreitadas de obras pblicas, ou 11 dias para obras simples; procedimento com publicidade no JOUE (artigo 191. do CCP) 35 dias como regra geral; 36 dias, com possibilidade de reduo para 22 dias, se tiver sido publicado anncio de pr-informao com a antecedncia mnima de 52 dias e mxima de 12 meses em relao data de envio do anncio do procedimento; nos sectores especiais o prazo de apresentao de propostas pode ser reduzido para 19 dias; d) Procedimento por negociao i. Publicao no DR e no JOUE (artigos 197. e 198. do CCP) 37 dias; e) Dilogo concorrencial - Publicao do DR e JOUE (artigos 208. e 209. do CCP) i. Candidaturas regime igual ao concurso limitado por prvia qualificao; ii. Convite apresentao de propostas 40 dias aps o envio do convite. Nos procedimentos com publicidade internacional, aos prazos referidos podem subtrair-se sete dias se os anncios forem enviados atravs dos meios electrnicos especficos do SIMAP (n. 3 do artigo 136. e n. 3 do artigo 174. do CCP). No havendo limites mximos devem as entidades adjudicantes fix-los tendo em considerao os princpios da proporcionalidade (adequao entre a complexidade dos aspectos que vo ser submetidos concorrncia e o prazo de resposta disponibilizado aos concorrentes) e da igualdade (prevenir que um dos concorrentes fique em posio privilegiada face restante concorrncia). Alm da valorao destes princpios, a entidade adjudicante deve considerar a eventual necessidade de visitas e inspeces prvias ao local de execuo do contrato (artigo 63. do CCP). Alm do prazo fixado inicialmente nas peas de procedimento, o CCP prev sua a prorrogao em determinadas situaes, que se dividem quanto aos motivos que as originam. Assim, por motivos imputveis entidade adjudicante, o prazo de apresentao de propostas deve ser prorrogado quando se verifiquem atrasos na divulgao de MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 107 rectificaes ou esclarecimentos, sendo o perodo da prorrogao equivalente ao do atraso verificado. Em sentido semelhante, quando se justificar a introduo de aspectos fundamentais das peas do procedimento, devido a rectificaes ou deciso sobre erros e omisses, o prazo de apresentao de propostas deve ser prorrogado por perodo equivalente ao que tiver decorrido at divulgao das alteraes introduzidas (artigo 64., n.s 1 e 2 do CCP). Por outros motivos, fundamentados, relacionados com a preparao da proposta por parte dos interessados que tenham adquirido as peas do procedimento, pode ser prorrogado o prazo pelo perodo que se demonstrar ser adequado, o qual aproveita a todos os interessados (artigo 64., n. 3).
9.7. Consulta das propostas Foram, substancialmente, alterados os termos em que as propostas podem ser consultadas pelos concorrentes. De um modelo em que esses documentos eram facultados para consulta, por um perodo limitado, durante o acto pblico, evoluiu-se para uma soluo em que aps a disponibilizao das propostas na plataforma electrnica, as mesmas podem ser livremente consultadas pelos concorrentes (artigo 138., n. 2 e 177., n. 2 do CCP), por um prazo que se deve manter pelo menos at data em que for concludo o procedimento, aps o decurso do prazo para a deciso do recurso facultativo de qualquer acto destacvel do procedimento. Este entendimento no preclude o dever de a entidade adjudicante preservar pelo perodo de quatro anos tais documentos, assim como o software que permita a sua leitura (artigo 17. do Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho e artigo 107. do CCP). Este acesso, amplo, documentao do concurso, suscita questes que exigem ponderao. Os documentos que constituem as propostas podem conter dados importantes sobre a organizao do proponente, os seus procedimentos estratgicos, as suas polticas comerciais, os seus produtos, em suma podem conter informao determinante e justificativa do seu posicionamento no mercado. Alm desta informao relativa ao desempenho competitivo, a informao das propostas pode conter dados protegidos por propriedade intelectual. Para conciliar os interesses relativos transparncia do procedimento adjudicatrio e da tutela dos direitos dos concorrentes, o CCP prev a possibilidade de J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 108 os documentos serem classificados, por motivos de segredo comercial, industrial, militar ou outros, desde que os concorrentes o requeiram at ao termo do primeiro tero do prazo de apresentao de propostas (artigo 66., n. 1 do CCP). Uma vez apresentado o requerimento de classificao, a entidade adjudicante deve decidir sobre o mesmo e notificar os interessados at ao final do segundo tero do prazo para apresentao de propostas. Esta deciso deve ser especialmente ponderada e fundamentada tendo em considerao o regime jurdico que regula o acesso aos documentos administrativos, aprovado pela Lei n. 163/2007, de 24 de Agosto. Esto submetidos a este diploma praticamente todas as entidades adjudicantes, como se infere do seu artigo 4.. Apesar de o CCP no ter demarcado expressamente os limites da deciso sobre a classificao de documentos, verifica-se que de acordo como o n. 6 do artigo 6. da Lei n. 163/2007, de 24 de Agosto, o acesso aos documentos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, depende da verificao dos seguintes requisitos cumulativos: a) autorizao escrita do titular dos dados; b) demonstrao de interesse directo, pessoal e legtimo suficientemente relevante, aferido segundo o princpio da proporcionalidade. Ou seja, at pela vinculao ao Princpio da Legalidade, a entidade adjudicante deve fundamentar expressamente a sua deciso, ponderando a verificao dos requisitos enunciados. Esta matria pela sensibilidade supra referida, pelos potenciais danos que pode gerar na esfera jurdica dos concorrentes, incluindo danos morais 120 , susceptvel de gerar responsabilidade civil extracontratual para as entidades adjudicantes. Para o efeito a lei considera suficiente que o acto ilcito seja cometido com culpa leve pelos titulares dos rgos, funcionrios e agentes; se a imputao de responsabilidade for a ttulo de dolo, ou com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que os sujeitos se encontravam obrigados pelo cargo exercido, haver lugar a responsabilidade solidria entre os referidos responsveis e a entidade adjudicante, sendo obrigatrio o exerccio do direito de regresso (artigos 6. a 8. da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro). Esta incurso nos domnios da responsabilidade civil administrativa justifica-se 120 MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Responsabilidade Civil Administrativa Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, 2008, pgina 30. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 109 pela necessidade de alertar os decisores para os efeitos decorrentes de uma deciso ilcita, porventura no ponderada, sobre a classificao de documentos e para a situao de risco emergente. Com efeito, a no autorizao da classificao dos documentos determina a sua plena disponibilizao, podendo, em alternativa, a entidade adjudicante classificar parcialmente os documentos. O juzo de proporcionalidade que se impe recomenda uma especial fundamentao do acto.
10. Anlise das propostas e adjudicao 10.1. Obteno de esclarecimentos sobre as propostas Preliminarmente, importa sublinhar que a actividade de avaliao de propostas pode suscitar dvidas no rgo avaliador (na maioria das vezes o jri) quando se confronta com contedos tcnicos. Para diminuir as probabilidades de ocorrncia de erros manifestos que so objecto de controlo pelos tribunais, permite-se que o jri solicite esclarecimentos aos concorrentes sobre as propostas que estes apresentaram (artigo 72. do CCP). O contedo dos esclarecimentos integra-se nas propostas, formando o conjunto das declaraes negociais a vontade actualizada do concorrente. Salvaguardando o cumprimento de princpios da transparncia, igualdade e imparcialidade, no sero considerados os esclarecimentos que contrariem, alterem os documentos que constituem as propostas, ou sejam prestados para suprir omisses que fundamentariam a sua excluso. A fim de assegurar o adequado controlo da admissibilidade dos esclarecimentos pelos outros concorrentes, devero os mesmos ser disponibilizados pela entidade adjudicante na plataforma electrnica e simultaneamente dever proceder-se notificao dos demais concorrentes (n. 2 do artigo 12. da Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho).
10.2. Avaliao de propostas e discricionariedade A actividade de anlise de propostas no , por natureza, uma actividade plenamente discricionria. Dirige-se prtica do acto de adjudicao, em funo de um critrio pr- determinado e visa, essencialmente, a prossecuo do interesse pblico. Alis, no existe na actividade de anlise de propostas a possibilidade de J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 110 determinar, livremente, o contedo do acto de adjudicao perante vrias alternativas legalmente possveis (as propostas a concurso). Bem pelo contrrio, os aspectos que caracterizam a discricionariedade administrativa no se concretizam integralmente neste domnio, porque a lei parametriza, de forma vinculada, a actividade do jri em que se poderia revelar a discricionariedade: a) Tempo e oportunidade da prtica de determinados actos; b) existncia de pressupostos de facto, sobre a forma como se exerce o poder de anlise e as formalidades a que o mesmo est adstrito; c) dever de fundamentar as deliberaes e, como vimos acima, restringe o contedo dessa mesma actividade. Existem, apesar de tudo, contedos similares ao exerccio do poder discricionrio, que motivam DIOGO FREITAS DO AMARAL a qualificar esta actividade de anlise de propostas como discricionariedade imprpria, oferecendo como exemplo a classificao de propostas em concursos pblicos para adjudicao de contratos 121 . O jri quando toma deliberaes baseadas em critrios de justia material e, porque se baseia na justia para agir, no pode escolher livremente a soluo que considera mais conveniente. Bem pelo contrrio, o jri deve encontrar a nica soluo admissvel, aquela que decorre da aplicao conjugada de critrios de justia absoluta (posicionamento da proposta face aos requisitos tcnicos e jurdicos do procedimento adjudicatrio) e relativa (posicionamento das vrias propostas dos concorrentes quando comparadas entre si). Opinio, moderadamente, diferente sustenta SRVULO CORREIA, quando considera que a actividade de escolha do contraente uma deciso que envolve, consoante os casos, graus diferentes de discricionariedade e vinculao, resultando a vinculao, na maioria dos casos, do procedimento adjudicatrio. Este insigne autor sustenta que previamente adjudicao, a administrao exerce simultaneamente uma margem de livre apreciao quanto a conceitos que requerem um juzo de valorao e discricionariedade de escolha, em que a autonomia de deciso quanto ao efeito de direito se plasma na escolha do contraente 122 . Apesar deste entendimento, verifica-se uma convergncia na doutrina reproduzida, quando SRVULO CORREIA proclama que a autonomia fruda pela 121 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Lisboa, 1988, pgina 182. 122 JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade..., pginas 690 e seguintes. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 111 Administrao na emisso de uma adjudicao no automtica quedase nos confins da discricionariedade. Ao escolher entre as propostas dos pretendentes ou co contratantes, o rgo competente dispe de uma directiva finalstica precisa: o fim do contrato, ditado pela lei () ou escolhido no momento da deciso ou deliberao de contratar. Por este motivo o juzo valorativo contenciosamente sindicvel, na parte em que se reporta submisso ao fim do contrato e observncia dos princpios da proporcionalidade e da imparcialidade. Do confronto de opinies destes Professores Catedrticos, inclinamo-nos para a aceitao dos ensinamentos de DIOGO FREITAS DO AMARAL. Consideramos, especialmente, pertinente a considerao da inexistncia de uma liberdade de opo entre vrias alternativas, em detrimento da configurao do acto de adjudicao e do procedimento que o antecede como actividades legalmente vinculadas aplicao de critrios de justia na escolha do adjudicatrio. Existiro, inevitavelmente, zonas de liberdade de apreciao perante solues tcnicas que satisfaam com iguais propriedades a necessidade colectiva em causa. Contudo, a generalizao da seleco do critrio de adjudicao proposta economicamente mais vantajosa nos procedimentos em que mais se destaca a importncia da anlise de propostas, determina que tal liberdade ser sempre instrumental e exercida de forma subordinada prossecuo do princpio de interesse pblico que legitima a actividade contratual. Esta limitao decorre desde logo da fixao do critrio e factores de adjudicao, os quais devem ser definidos em funo do objecto do contrato. A liberdade da entidade adjudicante fixar factores de avaliao das propostas cede perante os limites impostos pela disciplina comunitria especfica e pelos princpios comunitrios, que tambm devem ser respeitados 123 . Deste modo, a entidade adjudicante enfrenta uma dupla vinculao: deve estabelecer os factores e subfactores em que se decompe o critrio de adjudicao luz dos princpios comunitrios e princpios gerais da actividade administrativa; deve auto-vincular-se na fase de anlise de propostas ao modelo previamente definido. Esta dupla vinculao encontra-se consagrada na jurisprudncia comunitria: a entidade adjudicante deve, com efeito, poder apreciar as propostas apresentadas e tomar uma deciso com base em critrios qualitativos e quantitativos variveis 123 CLUDIA VIANA, Os princpios comunitrios na contratao pblica, Coimbra Editora, 2007, pgina 551. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 112 consoante o concurso em questo, mas um critrio de adjudicao que tivesse como resultado conferir entidade adjudicante uma liberdade de escolha incondicional na adjudicao do concurso a um proponente seria incompatvel com o artigo 36., n. 1, alnea a), da Directiva n. 92/50/CEE 124 . Constata-se que o CCP, como adiante veremos, evolui no sentido de cercear a liberdade da entidade adjudicante na escolha do co-contraente, porque regula com contedos injuntivos, nos artigos 70., 74., 75. e 139. do CCP, os termos a que obedecem a anlise das propostas, a seleco do critrio de adjudicao, os factores e subfactores que o densificam, bem como o modelo de avaliao. Alguns autores no jurdicos referem mesmo que, quer o texto das Directivas, quer o texto da lei, importam princpios da Teoria da Deciso, entendimento que disciplinaria, ainda mais, a actividade de anlise de propostas. Teoriza LUIS VALADARES TAVARES que sempre que se adopte o critrio de adjudicao da proposta economicamente mais vantajosa, h que estabelecer um modelo de avaliao de propostas o qual se baseia na obteno da pontuao global de cada proposta pela soma ponderada das suas pontuaes parciais relativas aos factores e subfactores elementares estabelecidos e que tais exigncias resultaro na adopo do modelo multicritrio aditivo 125 . Este Autor estabelece uma equivalncia terminolgica entre a sua Teoria da Deciso e as normas do CCP relativas anlise de propostas, concluindo pela imposio do referido modelo nos procedimentos adjudicatrios. Ora, em jeito de balano, no podemos aderir, pelos motivos expostos, a teorias assentes na discricionariedade total na avaliao de propostas. Mas, tambm no podemos aceitar a exclusividade na adopo de modelos cientficos que regulariam in integrum a actividade valorativa do jri, mas que lei no acolheu expressamente. Efectivamente, o que a lei acolhe a prtica adjudicatria seguida ao abrigo do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro e do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho (artigo 55. deste diploma), aprimorada pela produo jurisprudencial, acrescida da renovada valorizao dos princpios da transparncia, da proporcionalidade, da igualdade e da imparcialidade, que esto reflectidos nos n. 1 e 2 do artigo 75., na alnea n) do n. 1 do artigo 132. e no artigo 139. do CCP. 124 Acrdo Concrdia, de 17 de Setembro de 2002, Processo n. C-513/99. 125 LUIS VALADARES TAVARES, A gesto das aquisies pblicas, Lisboa, 2008, OPET, pginas 162 e 163.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 113 E j antes destas clarificaes legislativas, as entidades adjudicantes estavam vinculadas, pelo Princpio do Interesse Pblico, a ponderar a FunoValor, que nos transmite a relao entre valor e usufruio de bem ou servio 126 , bem como a explicitar, ao abrigo do dever de fundamentao, as bases lgicas do seu entendimento. Por estes motivos, reveladores de parmetros de deciso que devem ser cumpridos, consideramos mais apropriado falar de discricionariedade imprpria para qualificar a anlise de propostas, salientando que o procedimento adjudicatrio , acima de tudo, uma garantia dos particulares, inspirada na obteno da melhor proposta para o interesse pblico.
10.3. Aspectos vinculativos na avaliao de propostas Questo diferente a que determina o controlo da deciso baseada na actividade de avaliao de propostas. Estamos perante um juzo de mrito sobre o exerccio do poder executivo, que totalmente subtrado ao controlo dos tribunais? A conscincia jurdica e cvica de uma pessoa normal seria chocada com uma resposta absolutamente afirmativa. A existncia de um Estado de Direito pressupe uma clara separao de poderes legislativo, executivo e judicial, mas tambm confere cada vez mais vias de controlo do exerccio do poder executivo, precisamente para prevenir o abuso da discricionariedade, ou a confuso desta figura com a arbitrariedade. Ora, conciliando os interesses em presena, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo reconhece a discricionariedade do exerccio de avaliao de propostas, considera-a contenciosamente insindicvel, excepto nos casos em que se verifique um erro grosseiro ou manifesto, ou se violem os princpios gerais que enformam o procedimento concursal, designadamente os da legalidade, da justia, da proporcionalidade e da imparcialidade. Deste modo, os poderes de controlo do Tribunal incidem sobre legalidade externa do acto, o erro grosseiro ou manifesto e/o desrespeito dos princpios gerais reguladores da actividade administrativa 127 . Entende este Tribunal que erro grosseiro ou manifesto um erro crasso, palmar, ostensivo, que ter necessariamente de reflectir um evidente e grave 126 LUS VALADARES TAVARES, A Teoria da Deciso, 2007. 127 Acrdos do STA, do Pleno de 14 de Janeiro de 1999 (processo n. 33942) e de 1 de Setembro de 2004 (processo n. 888/04) e das Subseces de 28 de Julho de 2004 (processo n. 1977/03) e de 10 de Maio de 2006 (processo n. 636/05). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 114 desajustamento da deciso administrativa perante a situao concreta, em termos de merecer do ordenamento jurdico uma censura particular mesmo em reas de actuao no vinculadas 128 . Partindo para a concretizao prtica destas orientaes, constatamos que a avaliao de propostas foi e continua a ser o ponto crucial do procedimento adjudicatrio, corresponde ao que ser, provavelmente, o acto mais vigiado pela concorrncia, aquele em que se exige mais rigor e coerncia na fundamentao. Fez escola, pelo seu pragmatismo, o entendimento de MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA sobre os momentos juridicamente vinculados do juzo classificatrio 129 . Estes autores identificam directivas a seguir na avaliao de propostas, que correspondem a um salvoconduto no perigoso itinerrio que comea com a abertura de propostas e termina na notificao do relatrio de anlise. Advertiam estes autores que a apreciao e classificao das propostas se reporta a todos e somente a todos os factores que integravam o critrio de adjudicao. Esta premissa implica que quaisquer factores enunciados devem interferir na avaliao e que nenhum outro pode ser criado ou invocado aps a recepo das propostas 130 . A incidncia destes elementos de anlise em toda a proposta vinculativa, no podero determinados contedos ser omitidos, assim como no podero ser utilizadas informaes que no constem das propostas. Exige-se coerncia na apreciao das propostas e na sua consequente pontuao, sendo inadmissvel que um juzo especialmente crtico de uma proposta corresponda a uma pontuao nivelada com uma outra proposta que tenha merecido tratamento mais favorvel. 128 Acrdo do STA, de 11 de Maio de 2005 (processo n. 330/05). 129 MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos..., pginas 502 e seguintes.
130 A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo repetidamente afirmou que os critrios fixados no Programa do Concurso no podem ser alterados pelo livre arbtrio do Jri, visto a competncia deste se restringir densificao ou desenvolvimento dos critrios que aquele previamente fixou, no podendo ir para alm deles, sendo-lhe vedado introduzir novos critrios ou criar subcritrios que excedam os j estabelecidos ou que constituam um desenvolvimento no previsto e inovador dos fixados no Programa do Concurso. S assim ser possvel defender convenientemente o interesse pblico e conceder tratamento igualitrio, transparente e imparcial a todos os concorrentes (Acrdo do Pleno de 13 de Outubro de 2004 (processo n. 48.079) e da Seco de 11 de Fevereiro de 1999 (processo n. 44.508), de 11 de Janeiro de 2000 (processo n. 44.705), de 6 de Abril de 2000 (processo n. 45.968), de 2 de Agosto de 2000 (processo n. 46.110), de 2 de Fevereiro de 2005 (processo n. 1.541/03). MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 115 Estas preocupaes intensificavam-se face necessidade de adopo de uma metodologia de classificao em convivessem elementos quantitativos e elementos qualitativos. A utilizao exclusiva de ambos traduzir-se-ia sempre numa avaliao insuficiente, quer porque o elemento quantitativo nem sempre possvel de ser utilizado (como avaliar a criao artstica com base num critrio quantitativo?), nem o elemento qualitativo poder assegurar a continuidade numrica numa escala (se 5 corresponde a excelente e 4 a bom, qual ser a avaliao de uma proposta que se situe entre bom e excelente?). Estas dificuldades s podiam ser ultrapassadas com slidas fundamentaes jurdicas da fixao da metodologia de avaliao e da subsequente avaliao das propostas com base nesse mtodo.
10.4. Seleco do critrio de adjudicao e avaliao O regime do CCP, na parte relativa anlise e avaliao de propostas, seguiu a orientao jurisprudencial e doutrinria supra referidas. O CCP continua a prever a proposta economicamente mais vantajosa e o preo mais baixo como nicos critrios de adjudicao admissveis. Este ltimo critrio tem a vantagem de permitir uma actividade de avaliao mais simples, reduzida comparao quantitativa dos preos das vrias propostas, mas s pode ser adoptado quando o caderno de encargos fixar todos os aspectos do contrato, admitindo alteraes nas propostas da concorrncia apenas quanto ao preo (n. 3 do artigo 74. do CCP). O critrio proposta economicamente mais vantajosa carece de ser decomposto em factores e subfactores de adjudicao. Usualmente so utilizados como factores relevantes a qualidade da proposta, o preo, o prazo, a assistncia tcnica aps o fornecimento, entre outros possveis 131 . Os subfactores sero decomposies que permitiro evidenciar por comparao certos aspectos das propostas, ao nvel mais elementar, que justificam uma diferenciao em termos de justia relativa. As regras para a identificao e utilizao dos factores e subfactores so identificadas no artigo 75. do CCP. Este preceito esclarece que devem abranger todos 131 O artigo 53. da Directiva n. 2004/18/CE prev, na alnea a) do n. 1, os seguintes critrios, que luz do CCP se interpretam como factores de adjudicao: qualidade, preo, valor tcnico, caractersticas estticas e funcionais, caractersticas ambientais, custo de utilizao, rendibilidade, assistncia tcnica e servio ps-venda, data de entrega e prazo de entrega ou de execuo. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 116 os aspectos da execuo do contrato submetidos concorrncia, e apenas estes, o que j vinha sendo defendido doutrinariamente, por concretizao de princpios gerais da actividade administrativa 132 . Seguindo uma regra acolhida no Decreto-lei n. 59/99, de 2 de Maro, o CCP impede que os factores e subfactores de adjudicao se relacionem com as situaes, qualidades, caractersticas ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes. Esta regra, alicerada na jurisprudncia comunitria 133 , vlida para contratos de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de concesso de servios pblicos, de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios. No abrange, entre outros, contratos de sociedade ou financiamento. O cumprimento deste preceito determina que sempre que o decisor considere relevantes os aspectos subjectivos distintivos da concorrncia deve recorrer a um procedimento adjudicatrio que contenha uma fase de prvia qualificao (concurso limitado por prvia qualificao ou procedimento por negociao), porque se considera, justamente, que em determinados contratos o objecto contratual deve ser o nico factor de diferenciao, o que certamente aumentar as oportunidades para pequenas e mdias empresas nos mercados pblicos.
10.5. Modelo de avaliao O critrio proposta economicamente mais vantajosa implica um modelo de avaliao tendente a obter a pontuao global de cada proposta. Metodologicamente, a actividade do avaliador divide-se em juzos de excluso e juzos de avaliao. Os primeiros destinam-se a apurar quais as propostas que devem ser, efectivamente, analisadas. Consequentemente, o jri deve propor a excluso daquelas contenham motivos materiais de excluso previstos no n. 2 do artigo 70. e/ou daquelas sobre as quais incide um dos motivos formais de excluso previstos no n. 2 do artigo 146.. Recordamos que estamos perante a concretizao da justia absoluta que impede a manifestao sem limites da liberdade de apreciar uma proposta. Neste juzo, est em causa a censura de situaes relacionadas com a violao de parmetros vinculativos do caderno de encargos e de normas legais imperativas. Em conformidade devero ser excludas as propostas que: 132 MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos.... 133 Acrdo Gesellschaft, de 19 de Junho de 2003 (processo n. C-315/01), do Tribunal de Justia das Comunidades. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 117 a) No apresentem atributos necessrios boa execuo do contrato omisso na proposta de algum contedo relevante (atributo) submetido concorrncia pela entidade adjudicante; b) Que apresentem atributos ou condies que violem o caderno de encargos reporta-se a outro tipo de violao do caderno de encargos, desta vez por aco, inserindo na proposta contedos que se subtraem ao regime contratual gizado pela entidade adjudicante; c) Que sejam impossveis de avaliar devido forma de apresentao de algum dos respectivos atributos imputa-se aos concorrentes a responsabilidade de apresentao de propostas que se conformem com os contedos requeridos; a avaliao subjacente a este juzo afigura-se extremamente complexa e requer o recurso a elementos auxiliares de interpretao, tal como a identificao do que seja o padro de percepo de uma pessoa normal colocada nas circunstncias da entidade adjudicante; d) Que apresentem preo superior ao preo base violao de um parmetro essencial do caderno de encargos; e) Que apresentem preo anormalmente baixo quando a entidade adjudicante tenha definido o parmetro preo no caderno de encargos bastar demonstrar que o preo proposto inferior a 40%, para os contratos de empreitada de obra pblica, ou inferior a 50%, para os restantes contratos, para se indiciar que o preo anormalmente baixo; este indcio deve ser confirmado com a realizao do sub-procedimento previsto no artigo 71., n. 3, do CCP, no qual se prev uma modalidade de audincia prvia 134 , no mbito da qual o concorrente sobre cuja proposta incide um juzo de excluso poder esclarecer os mecanismos de formao do preo e demonstrar que o preo proposto no fere regras de concorrncia 135 ; f) Que impliquem a violao de normas legais ou regulamentares Esta causa de excluso contm o afloramento de um procedimento preventivo relativamente ocorrncia de invalidades que afectem os contratos pblicos; a existncia de uma proposta que contenha violaes a regras 134 Embora o legislador no identifique o prazo mnimo para a prestao destes esclarecimentos dever ser respeitado o prazo de dez dias, por confronto com a norma prevista no n. 1 do artigo 101. do Cdigo do Procedimento Administrativo. 135 O n. 4 do artigo 71. do CCP contm uma enumerao exemplificativa das causas que podem ser apresentadas para justificar a formao do preo proposto. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 118 legais ou regulamentares, caso fosse adjudicada, iria gerar a celebrao de um contrato viciado, por invalidade prpria do contrato (artigo 284. do CCP); g) Que evidenciem actos, acordos, prticas ou informaes susceptveis de falsear as regras de concorrncia habilita a entidade adjudicante a excluir uma proposta que contenha fortes indcios de condutas que falseiem as regras da concorrncia.
10.6. Concorrncia e avaliao de propostas A complexidade do regime jurdico da concorrncia motiva uma abordagem especfica. Defende CLUDIA VIANA 136 que no mbito da contratao pblica o conceito de concorrncia deve ser delimitado em funo da concretizao dos princpios da igualdade e das liberdades comunitrias, enquanto regras que vinculam os Estados-membros na sua relao com os particulares, reservando-se o regime substantivo do direito da concorrncia para regras dirigidas s empresas. Inclina-se esta Autora para uma completa subordinao do alcance do direito da concorrncia aos referidos princpios e liberdades. Este entendimento baseia-se na abundante jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades, citada nos seus Princpios Comunitrios, bem como no texto das Directivas sobre contratao. Acresce que o nosso CCP mantendo o alinhamento com este conceito de concorrncia, que sinnimo de (leal) competio entre concorrentes, veio introduzir uma norma que apela a uma reflexo interpretativa. Diz o artigo 70., n. 2, alnea g) que sero excludas as propostas cuja anlise revele a existncia de fortes indcios de actos, acordos, prticas ou informaes susceptveis de falsear as regras de concorrncia. Seguindo o texto da lei verificamos uma inteno de censura e penalizao de condutas unilaterais, ou bilaterais, dos concorrentes que se revelam contrrias ao regime substantivo da concorrncia e no apenas censura da competio ilcita, permitida por actos ou omisses das entidades adjudicantes, que afecte a igualdade de tratamento e as liberdades comunitrias. As entidades adjudicantes passam a ser colaboradoras dos mecanismos de proteco da aplicao do regime substantivo da concorrncia, deste modo se justificando que a excluso de propostas, devido apresentao de um preo anormalmente baixo ou a actos jurdicos lesivos da concorrncia, seja acompanhada da 136 Os princpios comunitrios, pginas 170 e seguintes. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 119 comunicao imediata do acto Autoridade da Concorrncia e, no caso de empreitadas ou de concesses de obras pblicas, igualmente ao Instituto da Construo e do Imobilirio, I. P. 137 (n. 3 do artigo 70. do CCP). Importa, igualmente, sublinhar que as entidades adjudicantes pela importncia que tm na realizao de despesa pblica, no se podem demitir dos relevantes interesses subjacentes estruturao de mercados conformes s regras da concorrncia 138 . Neste contexto, consideramos que no mbito da Lei n. 18/2003, de 11 de Junho, so possveis vrias manifestaes de actos, acordos, prticas ou informaes, imputveis aos concorrentes, nomeadamente as prticas proibidas, abuso de posio dominante e abuso de dependncia econmica (artigos 4., 6. e 7. da Lei n. 18/2003, de 11 de Junho) que devem ser vigiadas pelo jri na fase de anlise de propostas, com a consequente excluso daquelas que revelarem fortes indcios 139 da ocorrncia daquelas manifestaes, susceptveis de falsear as regras de concorrncia.
10.7. Atributos das propostas Quando se proceda avaliao das propostas, apenas podem ser considerados os atributos das mesmas. Do texto do artigo 75. do CCP resulta uma correspondncia entre os atributos e os factores e/ou subfactores de adjudicao, quando o critrio de adjudicao seleccionado for o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado uma anlise obrigatoriamente integrada que resultar no apuramento da proposta melhor posicionada. Por serem submetidos concorrncia, faz sentido que certos aspectos de 137 O Instituto da Construo e do Imobilirio, em coordenao com a Autoridade da Concorrncia, tem atribuies especficas no domnio da aplicao da lei da concorrncia no sector da construo e do imobilirio, no respeito pelo princpio da econmica de mercado e de livre concorrncia [alnea m) do n. 2 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 144/2007, de 27 de Abril], podendo, nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo 461. instaurar e arquivar processos de aplicao de coimas e sanes acessrias, quando o procedimento vise a celebrao de contratos de empreitada ou de concesso de obras pblicas. 138 ANTNIO CARLOS DOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONALVES e MARIA MANUEL LEITO MARQUES (Direito Econmico, Almedina, 2001, pginas 224 e seguintes) salientam que existe o risco de o Estado ao intervir como comprador nos mercados provocar distores de concorrncia, fazendo uso da sua posio dominante na procura para proporcionar auxlios indevidos ou para fomentar polticas proteccionistas e formas de discriminao em relao a empresas estrangeiras. A transformao dos mercados nacionais em mercados comunitrios reduz a capacidade de monitorizao da economia pela Estado em prol da eficincia econmica dos contratos pblicos.
139 A expresso fortes indcios, de utilizao comum no processo penal, tem nsita uma antecipao de juzo, baseada em elevada probabilidade de ocorrer a censura que se antecipa, sendo esta a base de aplicao de medidas de coaco, que so provisrias por natureza. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 120 execuo do contrato a celebrar sejam utilizados para avaliar as propostas, medir como se diferenciam entre si e como se hierarquizam em funo da soluo globalmente mais vantajosa para a entidade adjudicante. E como no seria lgico que apenas alguns dos aspectos submetidos concorrncia fossem considerados na avaliao, pois todos eles contribuem para aferir o que economicamente mais vantajoso, o CCP determina que todos esses aspectos sejam utilizados na metodologia de avaliao. A definio de uma metodologia de avaliao, com os contedos definidos na alnea n) do n. 1 do artigo 132. do CCP, deve acompanhar o programa de procedimento. Abandona-se uma prtica to pouco transparente quanto geradora de conflitos que consistia em permitir que o jri definisse os factores e subfactores de adjudicao durante o prazo de apresentao de propostas. Cerceando a liberdade que possa existir na avaliao de propostas, o artigo 139. do CCP identifica contedos vinculativos para a definio do modelo de avaliao. A definio compete entidade que autoriza a contratao; logo, o jri perde a possibilidade que tinha, anteriormente, de interpretar a vontade da entidade adjudicante no que respeita densificao do critrio de adjudicao. O primeiro contedo vinculativo a ter em conta na elaborao da metodologia de avaliao corresponde a uma constatao bvia de qualquer procedimento de avaliao integrado: a pontuao global de cada proposta, expressa numericamente, corresponde ao resultado da soma das pontuaes parciais obtidas em cada factor ou subfactor elementar, multiplicadas pelos valores dos respectivos coeficientes de ponderao. Com esta descrio o legislador exprime o seguinte significado: cada uma das pontuaes obtidas em cada factor (exemplos: preo, prazo de execuo, perodo de garantia) ser multiplicada pelo valor percentual associado a cada um deles, sendo o produto destas multiplicaes somado para determinar a pontuao global. At este ponto no temos qualquer novidade face aos regimes e prticas anteriores. O segundo contedo vinculativo obriga a entidade adjudicante a elaborar, para cada factor e/ou subfactor, uma escala de pontuao, recorrendo, em alternativa, a uma expresso matemtica ou ao conjunto ordenado dos diferentes atributos relacionados com o factor/subfactor em causa. Ou seja, o legislador permite que na definio da escala de pontuao a entidade adjudicante descreva, antecipando, de que forma vai pontuar e diferenciar os atributos a propor pelos concorrentes, estabelecendo para o efeito descries qualitativas possveis s quais correspondero diferentes pontuaes quantitativas. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 121 No momento da avaliao o avaliador compara o contedo da proposta com as diferentes descries qualitativas e enquadra o atributo analisado numa delas (n. 5 do artigo 139. do CCP). O terceiro contedo vinculativo veda a possibilidade de utilizar dados relacionados com os atributos das propostas a apresentar para construir partes do modelo de avaliao. Deixa de ser possvel recorrer a uma forma de avaliar atributos quantitativos atravs da comparao entre o valor mais baixo ou mais alto proposto pela concorrncia, com o valor da proposta em anlise. De ora em diante, a elaborao de frmulas matemticas para avaliar factores quantitativos dever socorrer-se de outros parmetros de referncia, o que se poder garantir com a utilizao do parmetro mnimo ou mximo do factor em causa. Assim, para o parmetro preo poder ser induzida uma frmula que utilize o preo base como nvel de referncia para medir o quanto as propostas se afastam em direco ao resultado mais desejado que a soluo menos dispendiosa.
10.8. Antecipao da proposta no modelo de avaliao O segundo contedo vinculativo merece uma abordagem crtica. Nesta matria o legislador ultrapassou o contedo das Directivas de 2004 e vinculou os mercados pblicos a adoptarem um modelo de avaliao que obriga a entidade adjudicante a ponderar previamente todos os atributos das propostas e as respectivas graduaes detalhadas. Esta opo suscita reservas pela assimetria de informao que possa existir entre as entidades adjudicantes e a concorrncia relativamente aos dados especficos actualizados das condies de mercado. Para preparar o lanamento de um procedimento as entidades adjudicantes confrontam-se com o dilema de antecipar um modelo de avaliao com a informao que dispem, incorrendo em risco de deficiente percepo dos atributos do bem ou servio a contratar, ou da incapacidade de avaliarem, em termos de justia relativa, as propostas da forma mais correcta. Este risco seria evitvel se tivesse sido adoptado um modelo flexvel que distinguisse as exigncias do modelo de avaliao consoante a complexidade do objecto da contratao. Bem adverte MARGARIDA OLAZABAL CABRAL 140 , ao referir que o CCP limita a inovao das propostas a formular, uma vez que as mesmas, para 140 MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O concurso pblico no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pgina 208. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 122 almejarem a adjudicao, tero de se encaixar nos atributos antecipados pelo modelo de avaliao que se baseiam num conhecimento da entidade adjudicante que pode estar desfasado das melhores prticas de mercado. Seria prefervel que o legislador tivesse sido mais plural na ponderao das diversas possibilidades e, em caso de dvida, se tivesse socorrido dos princpios gerais da actividade administrativa e do direito, que sempre forneceram boa sustentao para o trabalho jurisprudencial desenvolvido em torno de conceitos indeterminados. Seja como for, h algo que nos parece inevitvel: o modelo adoptado ir gerar um resultado que no escapa ao dever de fundamentao, pois por muito cientfico que seja o invlucro do raciocnio de anlise, as concluses obtidas da avaliao das propostas devem ser fundamentadas 141 .
10.9. Adjudicao Desde que no se verifique qualquer das causas de no adjudicao, previstas no n. 1 do artigo 79. do CCP, o acto de adjudicao apresentado como juridicamente vinculado. Nestes termos, a entidade competente para autorizar a despesa tem um prazo mximo para a prtica deste acto, que coincide com o prazo de obrigao de manuteno das propostas dos concorrentes (artigo 76./1 do CCP). Note-se que no decurso deste prazo que a notificao deve ser comunicada aos concorrentes. A explicao para esta soluo encontra-se no Princpio da boa f (tutela da confiana), protegendo as expectativas criadas junto do mercado e o investimento de recursos que estes fazem com a apresentao de uma proposta. No limite, qualquer concorrente pode intentar uma aco administrativa especial de condenao prtica do acto legalmente devido para assegurar a prtica do acto de adjudicao. Mas a tutela da confiana dos concorrentes de tal forma reforada que o CCP abre mesmo a hiptese de o adjudicatrio poder recusar a adjudicao da proposta que apresentou, caso a notificao do acto ocorra aps o termo do prazo de manuteno das propostas. Nestes casos o adjudicatrio preserva o direito a uma indemnizao pelo dano negativo, ficando a entidade adjudicante obrigada a indemniz-lo pelos danos sofridos com a apresentao da proposta (artigo 76.). Inicimos esta seco pela referncia possibilidade de o acto de adjudicao no ser vinculado devido ocorrncia de causas que legitimem a entidade que autorizou a despesa a no o praticar. Vejamos, ento, o elenco dessas causas 141 LUIS VALADARES TAVARES, A gesto das aquisies, pgina 185. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 123 enunciado no artigo 79. do CCP: a) Nenhum candidato se apresentou ou nenhum concorrente apresentou proposta o procedimento fica automaticamente deserto; b) Todas as candidaturas ou todas as propostas foram excludas o procedimento deserto por motivos imputveis concorrncia, designadamente por violarem normas do programa de procedimento, normas do caderno de encargos, ou normas legais; c) Por circunstncias imprevistas, tornou-se necessrio alterar aspectos fundamentais das peas do procedimento aps o termo do prazo fixado para a apresentao das propostas esta causa de no adjudicao quando invocada pela entidade adjudicante, impe um dever especial de fundamentao da deciso de no adjudicao; Devero ser enunciados e justificados no apenas os motivos da imprevisibilidade das alteraes verificadas, como a sua repercusso em aspectos fundamentais da contratao em curso 142 ; d) Ocorreram circunstncias supervenientes ao termo do prazo fixado para a apresentao das propostas, relativas aos pressupostos da deciso de contratar, que justificam a no adjudicao Cautelas similares s referidas na alnea anterior devero ser aplicadas a esta causa; alm do preenchimento dos requisitos constantes das normas, devero estar demonstrados os motivos de interesse pblico subjacentes deciso; e) Em procedimento de ajuste directo em que s tenha sido convidada uma entidade e no tenha sido fixado preo base no caderno de encargos, o preo contratual derivado da proposta revela-se manifestamente desproporcionado introduz-se um mecanismo de proteco da entidade adjudicante em situaes que potenciam desequilbrio negocial, ou mesmo abuso de posio dominante, por parte do fornecedor. A especificidade da invocao desta causa de adjudicao reside na necessidade de a entidade adjudicante promover uma anlise comparativa das prticas de mercado, em termos de preo, para fornecimentos similares; f) No procedimento de dilogo concorrencial, nenhuma das solues apresentadas satisfaa as necessidades e as exigncias da entidade adjudicante. 142 este o entendimento que se extrai da jurisprudncia do Tribunal de Justia (Acrdo Comisso/Grcia do Tribunal de Justia, de 2 de Junho de 2005, Processo n. C-394/02). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 124 O primeiro aspecto a destacar que esta enumerao taxativa, no podem ser invocadas outras causas que legitimem a no concluso do procedimento com uma deciso de adjudicao. Um segundo ponto relevante reporta-se s alneas a) e b), uma vez que a ocorrncia destas situaes permite que a entidade adjudicante inicie um procedimento de ajuste directo, com eventual consulta a apenas um interessado. Para beneficiar desta opo, prevista em ambas as alneas a) e b) do n. 1 do artigo 24. do CCP, a entidade competente para autorizar a despesa deve certificar-se da existncia de um conjunto de pressupostos vinculativos: a) No caso previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 24. (procedimento originariamente deserto); b) O procedimento adjudicatrio deserto um concurso pblico ou concurso limitado por prvia qualificao; c) Nenhum candidato se apresentou a concurso ou nenhum concorrente apresentou proposta; d) O caderno de encargos e, se for o caso, os requisitos mnimos de capacidade tcnica e financeira no foram substancialmente alterados em relao aos do anterior concurso deserto; e) No caso da alnea b) do n. 1 do artigo 24. (procedimento supervenientemente deserto): f) O procedimento adjudicatrio deserto um concurso pblico, concurso limitado por prvia qualificao ou dilogo concorrencial; g) Todas as propostas apresentadas foram excludas; h) O caderno de encargos no foi substancialmente alterado em relao ao daquele procedimento. Um ltimo aspecto a salientar que o elenco de causas de excluso do n. 2 do artigo 70., deve ser conjugado outros elencos de excluses previstos no n. 2 do artigo 146., n. 2 do artigo 184. e n. 2 do artigo 212. do CCP, que vincula o jri a formular propostas de excluso por motivos especficos relativos aos procedimentos de ajuste directo (ex vi n. 2 do artigo 122.), concurso pblico, concurso limitado por prvia qualificao, procedimento por negociao e dilogo concorrencial.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 125 11. Formalidades posteriores adjudicao 11.1. Notificao da adjudicao Aps a prtica do acto de adjudicao a entidade adjudicante e o adjudicatrio devero cumprir um conjunto de formalidades prvias ao incio da execuo do contrato. Este iter (final) do procedimento inicia-se com a notificao, simultnea, a todos os concorrentes do acto de adjudicao (artigo 77. do CCP). Regista-se neste ponto uma oportuna clarificao do regime legal: a deciso de adjudicao deve ser acompanhada do relatrio final de anlise de propostas. Recordamos que, ao abrigo da legislao sobre contratao pblica revogada, assistiu- se a uma prtica, censurvel, de comunicar a adjudicao sem incluir na notificao o relatrio elaborado pelo jri para propor a adjudicao. Esta prtica motivava fortssimas dvidas de legalidade, porquanto poderia argumentar-se que se estava perante uma falta de fundamentao susceptvel de gerar o vcio de forma, por falta de fundamentao.
11.2. Apresentao dos documentos de habilitao Um dos concorrentes o adjudicatrio objecto de uma notificao especial, que inclui a obrigatoriedade de prestar cauo, apresentar os documentos de habilitao e confirmar os compromissos de subcontratao, se existirem. A habilitao dos concorrentes aps a adjudicao constitui uma novidade do CCP, articula-se com a supresso do acto pblico que era aproveitado pelos concorrentes para analisarem os documentos de habilitao da concorrncia. Esta oportunidade passa a ficar circunscrita aos documentos de habilitao do adjudicatrio 143 . Para o efeito, os concorrentes so notificados do momento em que tais documentos ficam disponveis na plataforma electrnica que suporta o procedimento adjudicatrio, podendo a partir desse momento aferir a sua correco (artigo 85. do 143 No que diz respeito ao contedo da obrigao procedimental de apresentar os documentos de habilitao registam-se inovaes prticas claramente perceptveis para os concorrentes e significam, por certo, uma racionalizao de recursos e conteno de custos na apresentao de propostas. Deixa de ser necessrio cumprir o ritual de compilar e organizar na fase de preparao de propostas toda a documentao associada identificao e demonstrao de idoneidade dos concorrentes, que originava um ou mais volumes de papel, cuja razo de ser se esvaziava, na esmagadora maioria dos casos, numa anlise formal durante uma dezena de minutos. Assistindo-se reproduo mecnica desta actividade em todos os procedimentos em que os concorrentes participassem. Felizmente, chegou-se soluo do CCP, a apresentao e correco dos documentos de habilitao passa a ser um requisito de eficcia do prprio acto de adjudicao. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 126 CCP); a verificao da existncia de um documento que contenha uma violao de normas legais ou regulamentares fundamenta uma impugnao do acto de adjudicao, que se for deferida poder determinar a caducidade da adjudicao, com o consequente dever de adjudicar a proposta do concorrente posicionado em segundo lugar (n. 3 do artigo 86. do CCP). O concorrente que se considere lesado com uma habilitao indevida, pode impugnar o acto de adjudicao atravs de processo cautelar relativo a contencioso pr-contratual e correspondente aco administrativa especial [artigos 4., n. 2, alnea e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e 100. do CPTA].
11.3. Suporte de apresentao dos documentos de habilitao A poupana de recursos associada a esta medida complementada com uma outra medida relacionada com o suporte da documentao a apresentar. O artigo 83., n. 1, do CCP dispe que o adjudicatrio deve apresentar os documentos de habilitao atravs da plataforma electrnica utilizada pela entidade adjudicante, ou se esta estiver indisponvel, por correio electrnico ou de outro meio de transmisso escrita e electrnica de dados 144 . Mas, se os documentos em causa se encontrarem disponveis electronicamente noutros portais, o adjudicatrio pode indicar o endereo electrnico onde esses documentos podem ser consultados bem como os elementos de acesso para essa consulta (senha, palavra passe, cdigo de acesso), dispensando a reproduo e envio dos mesmos entidade adjudicante (artigo 83., n. 2, do CCP). Este regime apresenta duas ligeiras excepes: por um lado, o adjudicatrio dever enviar sempre por suporte electrnico a declarao a que se refere o Anexo II ao CCP, que corresponde, grosso modo, declarao de idoneidade contratual que constitua o Anexo I ao Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho; por outro, quando o adjudicatrio tenha prestado consentimento, nos termos da lei, para que a entidade adjudicante consulte a informao relativa a qualquer dos documentos de habilitao 145 , dispensada quer a apresentao da sua reproduo quer a indicao do stio da Internet para consulta.
144 Estes meios de recepo de documentos devem ser identificados no convite ou programa de procedimento (n. 2 do artigo 83. do CCP, na redaco introduzida pelo Decreto-Lei n. 278/2009, 2 de Outubro). 145 De acordo com o Decreto-Lei n. 114/2007, de 19 de Abril, os interessados podem autorizar a consulta de certides comprovativas de situao tributria ou contributiva regularizadas. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 127 11.4. Idoneidade contratual A funo principal dos documentos de habilitao verificar a idoneidade do concorrente adjudicatrio para outorgar um contrato pblico. Prevalece, e bem, o entendimento de que na outorga de contratos pblicos, que envolvem a utilizao de recursos financeiros da mesma natureza, existe um especial dever associado ao pleno cumprimento de obrigaes pblicas por parte daquele que foi seleccionado para colaborar com a administrao. Esta funo est bem evidenciada no elenco de documentos solicitados no artigo 81. do CCP: a) Declarao emitida conforme modelo constante do anexo II ao CCP 146
corresponde a uma declarao de inexistncia de impedimento prestada pelo prprio concorrente, ao abrigo do Princpio da Boa F, cuja falta de veracidade corresponder prestao de falsas declaraes; b) Documentos comprovativo de que no foi condenado por crime que afecte 146 Da interpretao, a contrario, do Anexo II ao CCP conclui-se que esto impedidos de celebrar contratos pblicos os concorrentes cuja que: a) Se encontrem em estado de insolvncia, liquidao, cessao de actividade, sujeitas a qualquer meio preventivo de liquidao de patrimnios ou em qualquer situao anloga, ou tenham o respectivo processo pendente; b) Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por qualquer crime que afecte a sua honorabilidade profissional, no caso de se tratar de pessoas singulares, ou, no caso de se tratar de pessoas colectivas, tenham sido condenados por aqueles crimes os titulares dos rgos sociais de administrao, direco ou gerncia das mesmas e estes se encontrem em efectividade de funes; c) Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa por falta grave em matria profissional, se entretanto no tiver ocorrido a sua reabilitao; d) No tenham a sua situao regularizada relativamente a contribuies para a segurana social; e) No tenham a sua situao fiscal regularizada; f) Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea e) do n. 1 do artigo 21. do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, durante o perodo de inabilidade legalmente previsto; g) Proibio de participao em concursos pblicos pela prtica de contra-ordenaes; h) Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea b) do n. 1 do artigo 627. do Cdigo do Trabalho, aprovado pela Lei n. 99/2003, de 27 de Agosto; i) Reincidncia em contra-ordenao laboral muito grave; j) Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa ou judicial pela utilizao ao seu servio de mo-de-obra legalmente sujeita ao pagamento de impostos e contribuies para a segurana social, no declarada nos termos das normas que imponham essa obrigao; k) Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por algum dos seguintes crimes: participao em actividades de uma organizao criminosa, corrupo, fraude ou branqueamento de capitais; l) Tenham prestado a qualquer ttulo assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das peas do procedimento.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 128 a sua honorabilidade profissional, nem por participao em actividades de uma organizao criminosa, corrupo, fraude ou branqueamento de capitais o cumprimento desta obrigao pode ser assegurado atravs da apresentao de certido do registo criminal; no caso de os concorrentes serem pessoas colectivas devero ser apresentadas certides do registo criminal dos titulares dos respectivos rgos sociais de administrao ou gerncia, que se encontrem em efectividade de funes (artigo 83.-A do CCP); c) Documentos comprovativos de situao regularizada relativamente a contribuies para a segurana social e administrao fiscal; d) Para os contratos de empreitada ou de concesso de obras pblicas, os concorrentes devero apresentar os alvars ou os ttulos de registo emitidos pelo Instituto da Construo e do Imobilirio, I. P., contendo as habilitaes adequadas e necessrias execuo da obra a realizar ou, no caso de o contrato respeitar a um lote funcionalmente no autnomo, as habilitaes adequadas e necessrias execuo dos trabalhos inerentes totalidade dos lotes que constituem a obra (artigos 81., n. 2 do CCP) 147 ; para provar estas habilitaes o adjudicatrio pode apresentar alvars ou ttulos de registo da titularidade de empresas subcontratadas, desde que tal apresentao seja acompanhada de declarao atravs da qual estes se comprometam, incondicionalmente, a executar os trabalhos correspondentes s habilitaes respectivas 148 ; e) Para os contratos de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios, os concorrentes devem apresentar um certificado de inscrio em lista oficial de fornecedores de bens mveis ou de prestadores de servios de qualquer Estado signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu que revele a titularidade das habilitaes adequadas e necessrias execuo das prestaes objecto do contrato a celebrar 149 ; 147 O adjudicatrio, ou um subcontratado nacional de Estado signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu ou do Acordo sobre Contratos Pblicos da Organizao Mundial de Comrcio que no seja titular do alvar ou do ttulo de registo deve apresentar uma declarao, emitida pelo Instituto da Construo e do Imobilirio, I. P., comprovativa de que pode executar a prestao objecto do contrato a celebrar por preencher os requisitos que lhe permitiriam ser titular de um alvar ou de um ttulo de registo contendo as habilitaes adequadas obra a realizar. 148 Atendendo ao contedo dos artigos 92. e 93. do CCP, dever a entidade adjudicante definir no programa de procedimento o prazo mnimo para que o concorrente possa apresentar os compromissos assumidos com as subcontratadas. 149 O adjudicatrio que no for titular deste certificado deve apresentar, em substituio, certificado de inscrio nos registos a que se referem os anexos IX -B e IX -C da Directiva n. 2004/18/CE, do MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 129 f) Documentos de habilitao que o programa do procedimento especificamente exija (por exemplo, documentos comprovativos da titularidade das habilitaes legalmente exigidas para a prestao dos servios em causa: carteira profissional da Ordem dos Advogados, alvar de segurana privada) - sendo legalmente exigidas, o adjudicatrio sempre ter de ser titular destas habilitaes, permitindo o CCP que a entidade adjudicante solicite ao adjudicatrio a apresentao de documentos comprovativos das mesmas ainda que no sejam expressamente exigidos pelo programa do procedimento (cf. n. 8 do artigo 81.).
11.5. Prova da idoneidade contratual Em relao ao regime de impedimentos previsto na legislao revogada acrescem as situaes previstas na alnea k), cuja introduo influenciada pela Directiva n. 2004/18/CE e a da alnea l) que tambm tem influncia do direito derivado comunitrio, mas que j surgia no Decreto-Lei n. 1/2005, de 4 de Janeiro, entretanto revogado pelo CCP. A prova do preenchimento positivo ou negativo dos requisitos da capacidade de contratar afere-se atravs da juno de documentos e da emisso de declaraes negociais, conforme o disposto no Anexo I ao CCP. Quando o candidato/concorrente seja uma entidade de direito estrangeiro devem aceitar-se documentos equivalentes emitidos pela autoridade judicial ou administrativa do pas de origem (artigos 45. e 46 da Directiva n. 2004/18/CE). Justifica-se uma abordagem especial eventualidade de a proposta adjudicatria ser subscrita por um agrupamento de concorrentes. O CCP distingue documentos que devem ser apresentados por todos os membros do agrupamento e documentos que sendo apresentados por um dos membros, aproveita aos restantes. Na primeira hiptese enquadra-se a declarao do anexo II ao CCP, bem como a certido do registo criminal e as certides emitidas pela segurana social e pela
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, com todas as inscries em vigor e que revele a titularidade das habilitaes adequadas e necessrias execuo das prestaes objecto do contrato a celebrar ou, quando o Estado de que nacional no constar daqueles anexos, uma declarao sob compromisso de honra, prestada perante notrio, autoridade judiciria ou administrativa ou qualquer outra competente, de que pode executar a prestao objecto do contrato a celebrar no Estado de que nacional de acordo com as regras nele aplicveis. Como em Portugal no est legalmente implementada uma lista oficial de fornecedores de bens e servios, a habilitao de adjudicatrios nacionais ser efectuada com a apresentao de certido do Registo Nacional de Pessoas Colectivas.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 130 administrao fiscal. J o alvar, ttulo de registo e o certificado de inscrio em lista oficial de fornecedores de bens ou prestadores de servios, ou outros documentos de habilitao que o programa do procedimento especificamente exija tm de ser apresentados apenas pelos membros cuja actividade carea da sua titularidade (artigo 84. do CCP). Os documentos de habilitao devem ser redigidos em lngua portuguesa, ou quando redigidos em lngua estrangeira, devem ser acompanhados de traduo legalizada. A traduo legalizada a que se refere o n. 2 do artigo 82. do CCP deve obedecer aos requisitos legais mencionados no artigo 38. do Decreto-Lei n. 76- A/2006, de 29 de Maro e da Portaria n. 657-B/2006, de 29 de Junho. Se os documentos em verso digital submetidos pelo adjudicatrio suscitarem dvidas de autenticidade entidade adjudicante, poder esta exigir a apresentao dos respectivos originais (n. 4 do artigo 83. do CCP). O incumprimento da obrigao procedimental de apresentao dos documentos de habilitao determina a caducidade da adjudicao, emergindo o direito do concorrente posicionado em segundo lugar de ver adjudicada a sua proposta. Este resultado verifica-se, igualmente, se os documentos apresentados forem falsos ou contiverem falsas declaraes.
11.6. Cauo A cauo que o concorrente adjudicatrio deve apresentar no prazo de 10 dias aps a adjudicao tem duas funes: garantir a outorga do contrato e garantir o exacto e pontual cumprimento de todas as obrigaes legais e contratuais emergentes aps a outorga do contrato. O incumprimento desta determinao levar determina a caducidade da adjudicao, com as consequncias previstas no n. 2 do artigo 91. do CCP: dever de adjudicao da proposta posicionada em segundo lugar. Salvo as excepes previstas no programa de procedimento ou convite, limitadas apresentao de seguro da execuo do contrato a celebrar, emitido por entidade seguradora, que cubra o respectivo preo contratual, ou declarao de assuno de responsabilidade solidria com o adjudicatrio, pelo mesmo montante, emitida por entidade bancria (desde que essa entidade apresente documento comprovativo de que possui sede ou sucursal em Estado membro da Unio Europeia, emitido pela entidade que nesse Estado exera a superviso seguradora ou bancria, respectivamente), deve ser sempre exigida uma cauo de valor correspondente a 5% MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 131 do preo contratual, ou seja, calculado por referncia ao preo de todas as prestaes contratuais a pagar pela entidade adjudicante (artigos 88, n. 4 e artigo 89., n. 1). A prestao de cauo tambm no exigvel e, consequentemente, no devida quando o preo contratual seja inferior a 200.000 euros. Nestes casos, como alternativa prestao da cauo, a entidade adjudicante pode proceder reteno de 10% no valor de todos os pagamentos, se tal estiver previsto no caderno de encargos (artigo 88., nmeros 2 e 3 do CCP). Constitui obrigao da entidade adjudicante divulgar no programa de procedimento os modelos de garantia bancria, seguro cauo ou depsito em dinheiro ou ttulos (n. 5 do artigo 90. do CCP), de acordo com os contedos vinculativos definidos nos n.s 6 a 8 do artigo 90. do CCP. A no prestao de cauo no prazo previsto origina a caducidade imediata do acto de adjudicao e constitui o dever de adjudicar a proposta que se encontre seguidamente melhor posicionada. Para o concorrente que perde o direito adjudicao da proposta apresenta as consequncias negativas no se ficam por aqui, pois a sua conduta constitui uma contra-ordenao grave e pode ser objecto de uma sano acessria, que o iniba de participar em futuros procedimentos adjudicatrios [alnea a) do artigo 457. e artigo 460. do CCP]. Tal como na hiptese de caducidade do acto de adjudicao perante a no apresentao dos documentos de habilitao, a entidade adjudicante est vinculada ao dever de adjudicar, no estamos perante um poder discricionrio, pelo que o beneficirio da caducidade pode, inclusivamente, reclamar judicialmente a prtica do acto legalmente devido. Importa ainda referir que por se tratar de uma caducidade a deciso de adjudicar a proposta classificada em segundo lugar no carece de ser precedida de audincia prvia ao concorrente cuja adjudicao fica preterida pela no apresentao da cauo a que estava vinculado.
12. Contrato 12.1. Exigibilidade do contrato escrito O CCP mantm como princpio geral a reduo do contrato a escrito, inovando na admissibilidade da verso em suporte informtico, alm da tradicional verso em papel (cfr artigo 94., n. 1 do CCP). Na segunda hiptese o contrato deve ser assinado atravs de assinaturas electrnicas. Estas assinaturas revestiro a forma de certificados de assinatura electrnica qualificada (Decreto-lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto). J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 132 Mantm-se, igualmente, a inexigibilidade de reduo do contrato a escrito em determinadas circunstncias, a saber: a) Quando se trate de contrato de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios cujo preo contratual no exceda dez mil euros; b) Aquisio de bens mveis ao abrigo de um contrato pblico de aprovisionamento de aquisio de bens mveis ou imveis; c) Aquisio de bens mveis ou servios, se: i. O caderno de encargos previr a execuo integral do contrato no prazo de 20 dias a contar da data em que o adjudicatrio comprove a realizao da cauo; ii. A relao contratual se extinga com o fornecimento, sem prejuzo da manuteno das obrigaes de garantia e sigilo; iii. Contrato no esteja sujeito a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas 150 . d) Quando se trate de contrato de empreitada de obras pblicas de complexidade tcnica muito reduzida e cujo preo contratual no exceda quinze mil euros. Alm destes casos, a entidade adjudicante pode dispensar a celebrao de contrato escrito, mediante deciso devidamente fundamentada quando: a) A segurana pblica interna ou externa o justifique; b) Seja adoptado um concurso pblico urgente; c) Por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante, seja necessrio dar imediata execuo ao contrato, desde que as circunstncias invocadas no sejam, em caso algum, imputveis entidade adjudicante. Estas possibilidades no viabilizam o incio imediato da execuo contratual, o que s se pode verificar no dcimo dia subsequente notificao da adjudicao, desde que nesse perodo seja comprovada a prestao da cauo, quando exigvel, sejam apresentados os documentos de habilitao e, se necessrio, a confirmao dos compromissos de subcontratao. Compreende-se que esta norma introduza prudncia e garanta tempo suficiente para que sejam cumpridas formalidades essenciais para a perfeio da formao do contrato, mas mesmo essa lgica preventiva cede perante a emergncia 150 De acordo com o n. 1 do artigo 159. da Lei n. 64-A/2008, de 31 de Dezembro (aprova o Oramento de Estado para 2009), esto isentos de fiscalizao prvia do Tribunal de Contas os actos e contratos cujo montante no exceda 350.000. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 133 do incio da execuo contratual nas seguintes situaes: a) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de contrato de empreitada de obras pblicas, com valor inferior a 150.000 para a generalidade das entidades adjudicantes, ou inferior a 1.000.000 euros, se a entidade adjudicante for o Banco de Portugal, um organismo de direito pblico, ou outra das referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP; b) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de contrato de locao ou de aquisio de bens mveis e de aquisio de servios, com valor inferior a 75.000 euros para a generalidade das entidades adjudicantes, ou inferior a 193.000 euros, se a entidade adjudicante for o Banco de Portugal, um organismo de direito pblico, ou outra das referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP c) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de qualquer outro contrato no referido nas alneas anteriores, desde que no seja contrato de concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos ou contrato de sociedade, se o valor do contrato for inferior a 100.000 euros; d) No tenha sido publicado anncio do procedimento no Jornal Oficial da Unio Europeia 151 ; e) Adjudicao ao abrigo de acordo quadro cujos termos abranjam todos os seus aspectos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade; f) S tenha sido apresentada uma proposta. Este tipo de solues s reforam a cautela que as entidades adjudicantes devem ter na redaco dos cadernos de encargos, que iro no s condicionar as propostas a apresentar pelos concorrentes como sero a base essencial que contm o regime da execuo das prestaes contratuais.
12.2. Outros elementos do contrato Alm do caderno de encargos e da proposta, mesmo quando o contrato no reduzido a escrito, fazem parte integrante do mesmo os seguintes documentos: 151 Esta possibilidade foi introduzida pelo Decreto Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro. O diploma enquadra-se numa finalidade de conferir mais transparncia aos procedimento pr-contratuais e neste contexto compreende-se a impossibilidade de dar incio execuo das prestaes contratuais antes do decurso do prazo de dez dias aps a notificao da deciso de adjudicao, da apresentao dos documentos de habilitao e da prestao de cauo ou evidncia de compromissos de terceiros, quando aplicvel, nos procedimentos em que se amplia o conjunto dos potenciais interessados em contratar, atravs da publicidade internacional. J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 134 suprimentos dos erros e das omisses do caderno de encargos identificados pelos concorrentes, desde que esses erros e omisses tenham sido expressamente aceites pelo rgo competente para a deciso de contratar; os esclarecimentos e as rectificaes relativos ao caderno de encargos; e os esclarecimentos sobre a proposta adjudicada prestados pelo adjudicatrio (artigo 96. do CCP). A prevalncia de uns documentos sobre outros determinada pela ordem da sua apresentao no n. 2 do artigo 96. do CCP, o que deixa bem evidente a posio privilegiada da entidade adjudicante na configurao da relao contratual.
12.3. Contratos nulos Para regular os contedos mnimos do contrato foi acolhida a soluo que vigorava no Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro: so nulos os contratos que no integrem elementos considerados essenciais, designadamente a identificao das partes, a indicao do acto de adjudicao e do acto de aprovao da minuta do contrato, a descrio do objecto do contrato, a referncia cauo prestada pelo concorrente adjudicatrio, as referncias oramentais, o prazo de execuo, os ajustamentos aceites pelo adjudicatrio, o preo contratual e o preo a pagar pelas prestaes objecto do contrato, incluindo eventuais prorrogaes expressas ou tcitas (artigo 96., n. 1 do CCP). Esta soluo, face a uma omisso involuntria, seria extremamente violenta e prejudicial segurana jurdica das entidades adjudicantes. Um descuido na elaborao da minuta do contrato teria como consequncias a possibilidade de o contrato ser a todo o tempo declarado nulo, por qualquer interessado, tendo a declarao de nulidade eficcia retroactiva, podendo paralelamente serem apuradas responsabilidades por tal resultado. Em nosso entendimento, o preceito que comina a nulidade para o contrato cujo clausulado no integre os referidos elementos deve ser interpretado restritivamente, essencialmente, por dois motivos. O n. 2 do artigo 96. prev que independentemente da forma do contrato, este sempre integrado pelas peas concursais, pelo que se o caderno de encargos contiver algum dos elementos em falsa (por exemplo a referncia cauo e o regime da sua prestao e accionamento) no ser uma omisso do clausulado do contrato que determinar a sua nulidade pois a questo substantiva (a garantia do cumprimento) no deixa de estar devidamente regulamentada. Por outro lado, o contedo do n. 1 do artigo 96. deve ser interpretado MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 135 conjugadamente com o artigo 285. do CCP, que prev a hiptese de reduo e converso, nos termos dos artigos 292. e 293. do Cdigo Civil, para todos os contratos administrativos, independentemente do seu desvalor jurdico. Se esta regra vale para os contratos administrativos, no vemos motivo que impea a sua aplicao analgica aos outros contratos pblicos.
12.4. Minuta do contrato A minuta contratual deve ser aprovada pelo rgo competente para a deciso de contratar, ou por rgo em que tal competncia seja delegada (artigo 109. do CCP). Tomando, necessariamente, por referncia o caderno de encargos, a minuta pode incluir ajustamentos ao contedo do contrato a celebrar, desde que estes resultem de interesse pblico e este procedimento no interfira com o posicionamento dos concorrentes resultante da avaliao de propostas. O contedo dos ajustamentos no fixado com plena discricionariedade, pela entidade adjudicante, sendo absolutamente proibida a derrogao aos aspectos essenciais da execuo do contrato a celebrar e a incluso de propostas formuladas por outro concorrente (n. 2 do artigo 99. do CCP). O procedimento de aprovao da minuta do contrato inicia-se com o envio ao adjudicatrio de uma primeira verso provisria, que se transformar em definitiva se o adjudicatrio a aceitar expressamente ou no deduzir reclamao no prazo de cinco dias teis aps a notificao (artigo 101. do CCP). As reclamaes s podem ter por fundamento a incluso de obrigaes no previstas no caderno de encargos, clusulas que contrariem este documento, ou a rejeio dos ajustamentos propostos pela entidade adjudicante. Deduzida uma eventual reclamao, a entidade adjudicante tem dez dias para notificar o adjudicatrio da deciso, equivalendo o silncio ao indeferimento da reclamao. Contudo, se o adjudicatrio tiver reclamado quanto aos ajustamentos consideram-se os mesmos definitivamente no aceites. Aparentemente, o CCP confere um poder de determinao unilateral da minuta do caderno de encargos, o que no se revela conforme com a natureza bilateral do contrato a outorgar. Ora, acontece que tal hiptese no tem acolhimento na lei, pelo simples facto de o legislador ter estipulado que os elementos que integram o contrato (os referidos no n. 2 do artigo 96. do CCP) prevalecem sobre o clausulado contratual. Deste modo, o concorrente adjudicatrio perante o desconforto gerado por uma minuta imposta pela entidade adjudicante poder, posteriormente, em fase de J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O 136 execuo do contrato suscitar a validade da clusula que contenha aspectos contrrios ao caderno de encargos, ou prpria proposta, recorrendo para o efeito aco administrativa comum prevista na alnea h) do n. 2 do artigo 37. do CPTA.
12.5. Assinatura A assinatura do contrato deve ter lugar no prazo de trinta dias aps a aceitao da minuta ou da deciso sobre a reclamao (artigo 104., n. 1 do CCP). Este prazo serve para garantir o cumprimento das formalidades previstas no procedimento adjudicatrio, nomeadamente as previstas no n. 1 do artigo 104. do CCP. O incumprimento deste prazo tem efeitos diferentes consoante a no outorga seja imputvel ao concorrente, ou entidade adjudicante. A no comparncia do adjudicatrio no dia, hora e local previamente comunicados pela entidade adjudicante provoca a caducidade da adjudicao (artigo 105., n. 1 do CCP). Concomitantemente, constitui-se o dever, para a entidade adjudicante, de adjudicar a proposta classificada no lugar subsequente. Alm da perda do direito de outorgar o contrato com a entidade adjudicante, o adjudicatrio faltoso ainda perde a cauo prestada (artigo 105., n. 2 do CCP). Se a responsabilidade pela no outorga do contrato no prazo legalmente previsto for imputvel entidade adjudicante, pode o concorrente adjudicatrio desvincular-se da proposta formulada e da obrigatoriedade de contratar com a administrao, tendo, igualmente, direito a ver liberada a cauo que haja prestado (n. 3 do artigo 105. do CCP). Na medida em que esta conduta da entidade adjudicante ilegal, o concorrente adjudicatrio tem direito a ser indemnizado por todas as despesas e demais encargos em que comprovadamente incorreu, sendo, portanto, ressarcido pelo dano negativo. O concorrente adjudicatrio pode, em alternativa, exigir judicialmente a celebrao do contrato (artigo 105., n. 4 do CCP). Reconhecendo a existncia do dever de um especial dever de contratar, consideramos estar na presena de um acto legalmente devido pela administrao a outorga do contrato que constitui a manifestao de uma garantia dos particulares, constitucionalmente consagrada (n. 4 do artigo 268. da Constituio da Repblica Portuguesa) e que tem acolhimento processual no artigo 66. e seguintes do Cdigo de Processo dos Tribunais Administrativos. MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS 137 A eficcia desta norma pressupe a verificao de quatro requisitos 152 : a) Verificao da existncia de um dever de agir resultante de uma vinculao legal a obrigatoriedade de outorgar o contrato pblico na sequncia do procedimento adjudicatrio; b) Apresentao de requerimento dirigido administrao exigindo a prtica do acto o adjudicatrio lesado pode requerer entidade adjudicante a prtica do acto legalmente devido; c) O requerimento deve ser apresentado ao rgo competente para a deciso neste caso ao rgo competente para a deciso de contratar, ou ao rgo delegado; d) Verificao de uma conduta ilegal por parte da administrao, traduzida na omisso de praticar o acto, na recusa expressa, ou na recusa de apreciao do requerimento. A representao da entidade adjudicante na assinatura do contrato no tem um regime uniforme (artigo 106. do CCP). O Estado, as Regies Autnomas e as Autarquias Locais so representados pelo rgo que tomou a deciso de contratar, que simultaneamente o rgo competente para autorizar a despesa. Neste momento a identificao deste rgo ter de ser feita pela interpretao dos dos artigos 16. a 22. do Decreto Lei n. 197/99, de 8 de Junho. Os institutos pblicos e as fundaes so representados pelo rgo com competncia para o efeito, definido no respectivo diploma orgnico, ou nos estatutos que regem a entidade adjudicante. Para ambas as entidades, a lei determina que a competncia de representao do rgo colegial se encontra atribuda ao seu Presidente. Esta regra de agilizao pode encontrar dificuldades de aplicao nos casos em que as normas orgnicas das entidades adjudicantes disponham em sentido diverso (por exemplo, os estatutos de uma fundao podem conter uma norma que determine que a representao seja assegurada por duas assinaturas); nestas situaes ser mais prudente seguir a norma orgnica, salvaguardando, sempre, a interveno do Presidente do rgo colegial. Os organismos de direito pblicos e outras entidades adjudicantes, referidos no n. 2 do artigo 2. e no regime dos sectores especiais, so representados por quem tiver os necessrios poderes, conforme as regras dos estatutos dessas entidades.
152 RITA CALADA PIRES, O pedido de condenao prtica do acto legalmente devido, Almedina, 2004, pginas 66 e seguintes.