ment fuertemente la inversin en viviendas fnanciadas por el presupuesto nacional; sin em- bargo, las ciudades mantienen y las ms gran- des han agudizado un paisaje de desigualdad y fragmentacin. Poltica de vivienda y ciudad son trminos de un debate que recorre la histo- ria urbana de nuestro pas y tiene su particular expresin en Latinoamrica. La experiencia faro del Movimiento de Reforma Urbana presente desde los aos 60 y el Estatuto de la Ciudad (2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia (1997) son ejemplos que marcaron los alcances de la discusin regional y tambin sus posibi- lidades de institucionalizacin en leyes nacio- nales. En nuestro pas es un debate incipiente, de baja intensidad, donde el rol del Estado en la provisin de vivienda se dirime en trminos de obra pblica y el modo de construir ciudades parece no formar parte del mismo debate. Como teln de fondo, emerge la experiencia privatizadora de los aos 90 asociada al des- fnanciamiento de la poltica de vivienda y la concesin de los servicios urbanos bsicos. Ms recientemente, la fuerte inversin del Estado ampli las coordenadas de la poltica de vivien- da, tanto en nuevas lneas de accin como en la masividad de sus resultados. Aun as, se man- tiene vigente la casi nula preocupacin sobre las consecuencias del funcionamiento del mercado de tierras en la problemtica de la vivienda ur- bana. La cuestin del acceso al suelo urbano, su localizacin, a qu precio y para quin, est en el centro de los procesos de segregacin e informa- lidad de las ciudades, pero su incidencia no ha sido considerada directamente en la agenda de la poltica habitacional. Derecho a la ciudad Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese La dinmica de crecimiento urbano, el dficit habitacional y las asignaturas pendientes Instituto del Conurbano, Universidad Nacional Gral. Sarmiento 72 vocesenelfenix.com El trabajo se centra en la discusin acerca del derecho a la ciudad, en particular en la impor- tancia de considerar a la ciudad como objeto de poltica pblica. Una primera parte caracteriza dos procesos centrales de este debate: los prin- cipales rasgos de la dinmica de crecimiento urbano y los cambios en la poltica de vivienda a partir de los 90. Una segunda parte presenta la cuestin del acceso al suelo urbano y la con- veniencia de revisar la construccin del dfcit habitacional explorando la nocin de dfcit urbano. En un pas donde actualmente ms del 90 por ciento de la poblacin vive en ciudades, la relacin entre poltica de vivienda y derecho a la ciudad es una asignatura pendiente y su revisin se torna impostergable. Ciudades fragmentadas y poltica de vivienda Durante los 90, las ciudades argentinas comen- zaron a exhibir un paisaje de fragmentacin ms visible que en perodos anteriores y, a la vez, menos cuestionado. En el marco de proce- sos de ajuste econmico y reforma del Estado, la dinmica de crecimiento de las ciudades experiment un doble proceso de aislamiento: la suburbanizacin de los sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad y el creci- miento de las urbanizaciones populares. La or- ganizacin urbana, en la lnea de lo que diversos autores denominan ciudad multifragmentada, mostr sectores altos y bajos en territorios cada vez ms acotados, y por lo tanto, una mayor visibilidad de las fronteras internas. A la clsica dualidad centro-periferia se superpusieron nue- vas formas de fragmentacin urbana que no slo reforzaron la fragmentacin sino que alimenta- ron la confictividad por el uso del mismo terri- torio. Las categoras de aislamiento, expoliacin y fragmentacin se articularon en nuevos mar- cos conceptuales de la investigacin intentando dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de segregacin urbana ms recientes. Sobre esta transformacin de las ciudades se mantuvo con escasa discusin pblica el modelo tradicional de la poltica habitacional orientado a la construccin de vi- vienda nueva, a la que lentamente se sum una serie de experiencias puntuales destinadas al mejoramiento barrial. La participacin privada en la prestacin de los servicios urbanos bsi- cos (agua, desage, gas, electricidad) se puso en marcha sin demasiadas resistencias, bajo la legitimidad de un discurso privatizador que orientaba tanto las acciones econmicas como las polticas. De este modo, se profundizaron las formas mercantilizadas de acceso a las condicio- nes de habitabilidad y se puso en cuestin cules eran los valores pblicos de la ciudad. La operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso destinado a la vivienda. Es til recordar que se haba creado en el inicio de los 70 como un fondo de asignacin especfca destinado a la construc- cin de viviendas econmicas. En los 90 se trans- form en un recurso coparticipado impulsado por los procesos de descentralizacin hacia las juris- dicciones provinciales que tomaron un rol pro- tagnico en la administracin de la operatoria. Este fondo, que hasta el ao 2000 concentraba el 95 por ciento de los recursos pblicos destinados al hbitat, privilegi el crecimiento extensivo de la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad construida. El resultado fue la construccin de conjuntos habitacionales de media densidad lo- calizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano en mejores localizaciones para el desarrollo de este tipo de emprendimientos. Sin embargo, ms de dos tercios del dfcit habitacional reconocido en la esfera ofcial correspondan a defciencias relativas al mejoramiento habitacional, lo que indicaba la necesidad de fortalecer las acciones de recupera- cin, rehabilitacin o ampliacin de las vivien- das. Los programas de mejoramiento barrial y regularizacin dominial, tales como el Promeba (1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantea- ron una solucin integral del hbitat, al mejorar el estado de construccin de las viviendas exis- tentes y el completamiento de la infraestructura urbana. Estas polticas fueron diseadas como las polticas sociales orientadas al hbitat y se incluyeron en el marco de polticas destinadas a la mitigacin de la pobreza. La mayora de los programas se fnanciaron a travs de las entida- des multilaterales de crdito y en su implemen- tacin no se articularon con la operatoria Fonavi sino que generaron su propia estructura. 73 junio 2010 ao 1 nmero 1 Hacia diciembre de 2001 nuestro pas atravesaba el complejo emergente de una crisis caracterizada por el empobrecimiento y la desigualdad social, resultado de un ace- lerado proceso de redistribucin regresiva del ingreso (desde mediados de los 70) asociado a la precarizacin del empleo, al desempleo y la ca- da del salario real. La crisis dej un conjunto de obras paralizadas y uno de los porcentajes ms altos de desempleo. En este contexto, la construc- cin de vivienda cobr centralidad bajo el su- puesto de su capacidad generadora de la mayor cantidad de empleos por unidad de inversin. El tema de la vivienda volvi a entrar en la agenda de la mano de la obra pblica y los programas de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la fnalizacin de viviendas en ejecucin avanzada del sistema Fonavi como medio de reactivacin del empleo y trabajo en la construccin y como respuesta ante la crisis. El Plan Federal de Vivienda sum recursos presupuestarios nacionales para la ejecucin de un conjunto de pro- gramas, con una combinacin de vivien- das nuevas, mejoramiento de viviendas y urbanizacin de villas y asentamien- tos. Actualmente, la operatoria Fonavi representa apenas el 22 por ciento de los recursos destinados a la vivienda. El Programa de Emergencia Habita- cional y el de Solidaridad Habitacio- nal tuvieron por fnalidad atender reas prioritarias, el primero centrado en las reas pobres de las grandes ciudades y el segundo destinado a atender los grandes desequilibrios regionales en las provincias de las regiones del NOA y el NEA. Segn la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil familias han mejorado o estn en vas de mejo- rar su situacin habitacional a travs del acceso a una nueva vivienda o el mejoramiento de la que habitan actualmente. En este periodo se ha fortalecido el funcionamiento del Sistema Fede- ral de Vivienda y concentrado los diversos pro- gramas destinados al mejoramiento del hbitat en los organismos nacionales. Poltica de vivienda, una entrada por el mercado de suelo urbano Si bien se increment fuertemente la inversin en la vivienda y se ampliaron las lneas de accin no slo vivienda nueva sino tambin mejoramiento barrial, resta abrir la cuestin del acceso a la vivienda como parte del acceso a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad expresa la posibilidad de acceder a oportunida- des de trabajo, a equipamientos de educacin, salud y esparcimiento ms especializados; dicho de otro modo, a un conjunto de atributos comple- jos e indivisibles que no pueden adquirirse como mercancas, aunque se refejan en el precio de las propiedades residenciales urbanas. De modo tal que la entrada a la poltica de vivien- da a travs del funcionamiento del mercado de suelo tiene el propsito de incluir uno de los procesos centrales al momento de explicar los fenmenos de segregacin urbana e informalidad. Desde el pensamiento de los economistas cl- sicos, el funcionamiento del mercado del suelo dio origen a la teora de la renta, que an hoy sigue en elaboracin respecto del mercado de suelo urbano. Existe un consenso bastante generalizado en identifcar las mejoras urbanas introducidas en la ciudad por el sector pblico y por actores privados como las fuentes genera- doras de incremento en el valor de los terrenos. Menos acuerdo hay acerca de quin debe regular, y de qu manera, el reparto de cargas y bene- fcios de este proceso de valorizacin urbana. Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los sectores populares y a la vivienda social a zonas cada vez ms alejadas. En ciudades divididas y fragmentadas entre porciones legales con in- fraestructura y porciones pobres y precarias, la poblacin en situacin desfavorecida termina por tener escaso acceso a las oportunidades de empleo, cultura y esparcimiento. Esta dinmica de crecimiento debilita los procesos integrado- res mientras acumula y multiplica procesos de informalidad urbana. 74 vocesenelfenix.com respecto de los servicios de saneamiento). Una propuesta de explorar la nocin de dfcit urbano implica recuperar la pre- ocupacin por los modos de construir ciudad y en este sentido, remite a la posibilidad de dise- ar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las polticas pblicas. Frente a los indicadores de dfcit habitacional centra- dos en la vivienda, se propone defnir en forma simultnea y articulada ndices que incorporen la caracterizacin del barrio, de la ciudad y la situacin de los hogares respecto del empleo, la educacin y la organizacin social con la fna- lidad de producir un indicador con capacidad metodolgica de articular informacin sectorial. Este trabajo constituye slo un intento por comprender las condiciones diferenciales de crecimiento de la ciudad e identifcar los proce- sos que explican la fragmentacin en el sistema urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha plan- teado la conveniencia de revisar la poltica de vivienda bajo el prisma de la integracin social y urbana que entendemos puede contemplar una poltica de ciudad que d respuesta a las mltiples y peculiares situaciones de privacin material que expresa la pobreza urbana, en cada ciudad y en cada regin del pas. Sin embargo, la poltica habitacio- nal y los indicadores de dfcit continan centrados en la vivienda sin considerar la ciu- dad, aun cuando se trata del mbito privilegia- do para la implementacin de las propuestas de integracin urbana. Las principales relaciones a considerar en tor- no a la defnicin de una poltica de ciudad son: 1. La ciudad como sistema urbano y la vivien- da como parte del mismo. La vivienda forma parte de un proceso que incluye el acceso al suelo, a la provisin de servicios urbanos bsicos (agua, desage cloacal, electricidad y gas) y a la movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los centros de salud, al esparcimiento) en trminos de distancia y condiciones de transporte. 2. El largo proceso de construccin de la ciudad. Una parte muy importante de la vivien- da es autoconstruida y se completa en un largo perodo. En ese sentido incluir la nocin de proceso supone reconocer un circuito simultneo de produccin/ocupacin del hbitat. 3. La relacin entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de infraestructura permiten desarrollar la vocacin productiva del sector; el pavimento permite, a su vez, la loca- lizacin de actividades econmicas por cuenta propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda cons- tituye simultneamente un lugar para la vida cotidiana y el trabajo. 4. La ciudad como representacin. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano. El hecho de tener una direccin para mencionar en una consulta laboral o donde recibir correspon- dencia, incluso ser citado para futuras oportu- nidades de trabajo, mejora las oportunidades de acceso al mercado laboral. La ciudad es un fenmeno de mltiples di- mensiones que no se agotan en las condiciones de habitabilidad de las unidades de vivienda. En ese sentido, las formas tradicionales de me- dir el dfcit habitacional son limitadas, porque slo registran la unidad vivienda y no conside- ran el barrio ni la ciudad, en particular aque- llos aspectos relacionados con la localizacin, la accesibilidad al transporte, a los equipamientos sociales y a los servicios urbanos bsicos (slo se toma en cuenta las situaciones de carencia 75