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CAPTULO 2
ESTADO ABSOLUTO E ADMINISTRAO PATRIMONIAL
Captulo 2 do livro Construindo o Estado
Republicano, de Luiz Carlos Bresser-Pereira,
publicado pela Editora da Fundao Getlio
Vargas, 2009.

Como se pode analisar, usando nada mais do que fatos estilizados, primeiro, a ascenso do
moderno Estado absoluto e, segundo, a transio do Estado absoluto para o Estado liberal? O
captulo 1 relacionou a evoluo das formas histricas do Estado afirmao dos direitos
humanos. Neste captulo assumo a formao do Estado como uma parte essencial da
revoluo capitalista e do processo de modernizao que comeou com o Renascimento e a
revoluo comercial. Os primeiros Estados nacionais modernos surgiram na Frana, na
Inglaterra, em Portugal e na Espanha durante os sculos XV e XVI, juntamente com o
mercantilismo e o interesse em garantir mercados amplos e estveis. Eles assumiram a forma
do Estado absoluto, que Hobbes foi o primeiro a descrever como o produto de um contrato
social entre os cidados e o monarca para superar o Estado de natureza. Historicamente, o
Estado absoluto o produto de um acordo poltico entre a burguesia emergente e o monarca.
Uma outra maneira de encarar esse processo histrico neste caso comeando pela repblica
grega partir do processo de transio da cidade-estado para o grande Estado moderno, e de
um regime poltico onde a civitas desempenha um papel importante para o regime poltico no
qual a sociedade civil gradualmente emerge e, de algum modo, substitui a clssica civitas. Em
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um primeiro momento na repblica grega, a pequena comunidade de cidados da cidade-
estado a civitas constitui um governo em si mesma sem a intermediao do aparelho do
Estado. Em uma segunda fase, com o capitalismo, surgem os grandes Estados-nao, mas que
continuam autoritrios, dirigidos pelas elites ricas e polticas. Em um terceiro estgio, aps a
Revoluo Gloriosa na Inglaterra e a Revoluo Francesa, o regime poltico se torna liberal.
Finalmente, em uma quarta fase, os Estados se tornam democrticos, medida que uma
grande e vigorosa sociedade civil ou esfera pblica comea a desempenhar, de algum modo, o
papel desempenhado no passado pela civitas.
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Na repblica grega, os cidados
responsabilizavam-se diretamente pelo governo. No Estado moderno, agindo como indivduos
privados, os cidados cuidam de seus interesses privados, enquanto contratam polticos
profissionais e burocratas para constiturem a organizao do Estado e cuidarem do governo;
mas isso no significa que eles releguem a poltica a um papel secundrio. Ao contrrio,
medida que os cidados atuantes se tornam organizados e debatem na sociedade civil, eles se
tornam cada vez mais influentes.
O crescimento do simples nmero de participantes das entidades polticas envolveu
uma negociao: na medida em que o nmero de indivduos cresceu, os valores republicanos
clssicos, expressos pela plena participao na vida poltica, perderam terreno. Os cidados
gregos ou romanos foram muitas vezes tambm soldados, derivando sua renda sobretudo do
controle do Estado. Ao contrrio, nas sociedades capitalistas modernas os cidados derivam
sua renda de suas atividades privadas, e pagam impostos que financiam a contratao de
foras armadas e burocratas para trabalharem para a organizao do Estado. Nas cidades-
estado italianas, onde o Estado moderno surgiu pela primeira vez historicamente, os
comerciantes contratavam burocratas para desempenhar papis polticos e militares. A

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Considero esfera pblica e sociedade civil praticamente como sinnimos. J rgen Habermas, em
sua clssica anlise da esfera pblica (1961) no faz diferena entre as duas. Ele faria isso, a meu ver
erradamente, 30 anos mais tarde, em Between Facts and Norms (1992). Neste livro, ele sustenta o
amplo significado da esfera pblica, mas d sociedade civil uma definio normativa e limitada, de
acordo com o pensamento de Cohen e Arato (1992).
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separao entre pblico e privado estava comeando. Esta evoluo significava que a civitas
a comunidade de cidados tinha perdido importncia poltica, porque a poltica tendia a se
tornar o monoplio de uma classe de funcionrios pblicos, inicialmente composta de
militares e funcionrios burocrticos e, posteriormente, tambm de polticos eleitos.
Durante sculos, o conceito de cidadania foi perdendo significado: no feudalismo e
tambm no Estado absoluto ou patrimonial, os indivduos foram reduzidos a sditos. No
entanto, o surgimento de um grupo de status de funcionrios governamentais profissionais
(militares, servidores pblicos e polticos) foi a marca distintiva que indicou que o Estado
moderno tinha nascido. A cidade-estado grega no poderia ser adequadamente descrita como
um Estado no sentido moderno da palavra, pois no havia organizao do Estado distinta da
sociedade civil. O mesmo pode ser dito dos antigos imprios. Havia governo, mas no
Estado. O Estado um fenmeno poltico moderno que surge nas repblicas do Norte da
Itlia a partir do sculo XII, quando a ascendente burguesia comercial contrata funcionrios
burocrticos para administrar e defender suas cidades
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. Ele surge sob a forma de repblicas
nas cidades mercantis, mas logo, na Inglaterra, na Frana, em Portugal e na Espanha, veremos
a formao de Estados-nao muito maiores no mbito dos regimes monrquicos. Enquanto
as cidades-estado republicanas estavam envolvidas principalmente com o comrcio exterior
de longa distncia, os novos Estados-nao permitiam que as atividades comerciais se
desenvolvessem livremente dentro de um dado territrio nacional. Enquanto a cidade-estado
podia tolerar ser republicana, os Estados-nao no tinham alternativa seno serem
monrquicos, se no despticos.
Em termos hipotticos, o Estado absoluto foi o produto de um contrato social
hobbesiano; em termos reais, a conseqncia de um acordo histrico entre o monarca e a nova
burguesia mercantil emergente, s custas do poder dos senhores feudais. Seu objetivo
principal era evitar os direitos aduaneiros cobrados pelos senhores feudais e a ameaa que o
sistema feudal representava para o comrcio. Atravs desse pacto poltico informal o rei pode
obter os recursos fiscais para reforar seu poderio militar e impor seu domnio sobre a

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Arajo (2002)
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aristocracia feudal que impunha tributos locais. Por seu lado, pela primeira vez desde o
Imprio Romano, os comerciantes tinham ento um territrio claramente definido onde
podiam exercer o comrcio, sob instituies que garantiam os direitos de propriedade e os
contratos.
As consideraes polticas e econmicas so importantes para compreender a ascenso do
Estado moderno, mas as consideraes administrativas no so menos relevantes. O Estado
moderno comea, em termos polticos, como absoluto; em termos econmicos, como
mercantilista; e em termos administrativos, como patrimonial. A monarquia, que se confundia
com o Estado, era um importante patrimnio econmico e poltico, recebendo receitas de
impostos e da participao em empresas monopolistas. Ela usava esses recursos fiscais para
manter uma aristocracia patrimonial dependente, que vivia na corte, para cuidar da guerra, e
uma burocracia patrimonial para cobrar impostos e administrar a justia. A burocracia
patrimonial, como as burocracias antigas ou clssicas anteriores, j era um grupo profissional
contratado com base em sua experincia. Era, no entanto, permeada por todo tipo de
nepotismo, carecendo da relativa independncia do poder poltico que seria adquirida apenas
no sculo XIX, como resultado das reformas burocrticas ou do servio pblico ocorridas na
Europa. No Estado patrimonial no havia distino ntida entre patrimnio pblico e
patrimnio privado. Mas trs das cinco caractersticas bsicas do Estado moderno j estavam
presentes: uma constituio ou sistema jurdico, um servio pblico e um governo presidindo
sobre a populao de um dado territrio. O parlamento independente e os partidos polticos s
apareceriam no Estado liberal. No Estado absoluto, os funcionrios governamentais eram
essencialmente burocrticos. Somente com o Estado liberal surgiria a figura do moderno
poltico profissional, legitimado pelas eleies.
A formao histrica dos Estados-nao modernos, comeando pelo Estado absoluto e
a definio dos territrios nacionais abertos ao comrcio domstico, corresponde revoluo
capitalista primeiro mercantil, depois industrial e ao sistema de equilbrio de poderes que
caracterizou as relaes internacionais depois dos tratados de Westphalia no sculo XVII.
Entre os monarcas absolutos, Lus XIV foi provavelmente o mais representativo. Com ele, o
absolutismo triunfou. O Estado moderno estava ali, mas continuava marcado por todo tipo de
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instituies medievais. Como observa Theda Skopol (1979: 52), embora a autoridade da
administrao absoluta fosse suprema, suas estruturas distintivas conselhos e intendncias
reais no suplantavam efetivamente as instituies medievais descentralizadas, como
domnios e tribunais senhoriais, corporaes municipais e os Estados provinciais (assemblias
representativas).... Em outras palavras, as novas instituies absolutas e centralizadas foram
antes colocadas sobre os arranjos estabelecidos, e no os substituram.
No entanto, essa continuidade histrica no deve nos levar a minimizar a contribuio
que o governo de Lus XIV representou para a formao do Estado moderno. A burocracia
patrimonial, cuja renda era oriunda dos impostos coletados pelo Estado central, acumulou
poder e privilgios. Reproduzindo o que j havia ocorrido em Portugal, parte da aristocracia
francesa, que vivia de rendimentos e de outras rendas oriundas da propriedade da terra,
assumiu cargos na administrao real, tornando-se assim tambm dependente das receitas do
Estado.
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Em outras palavras, o Estado francs se transformou em um Estado patrimonial.
Agora, o prestgio dependia mais do cargo do que do sangue. Sob Lus XIV o cerimonial da
corte se altera, e a mais alta funo de Estado tem precedncia sobre a mais alta linhagem, de
acordo com Henry J acoby (1972: 31).
O Estado absoluto ainda teria uma longa histria aps o longo reino de Lus XIV na Frana.
Ele viveu um momento fundamental na monarquia absoluta prussiana e na constituio de
outra poderosa burocracia nacional. No entanto, aps a Revoluo Gloriosa na Inglaterra
quase uma revoluo burguesa o declnio do Estado absoluto comeou. Um dos parceiros
do Estado absoluto, a burguesia, logo aprendeu que tal associao seria e deveria ser
transitria. Para a nova classe emergente, o Estado constitucional, o Estado de direito e o
sistema jurdico que protegia os direitos de propriedade e os contratos eram essenciais. Tendo
sido uma vez parte de um acordo poltico, embora de um acordo vago, a classe burguesa se
sentiu legitimamente habilitada a participar da institucionalizao do novo sistema jurdico. A
era da poltica estava comeando para as novas classes mdias. No entanto, o poder absoluto
do monarca contradisse essa demanda uma contradio que seria parcialmente superada
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apenas com o estabelecimento de um sistema poltico constitucional.
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A era do Estado liberal,
que seria dominante no sculo XIX, estava chegando. A Revoluo Gloriosa que pode ser
vista como a primeira revoluo moderna abriu o caminho para a transformao do Estado
ingls em um Estado verdadeiramente moderno. Como observa J ohn Brewer (1988: 137),
depois de 1688 o Estado britnico sofreu uma transformao radical, adquirindo todas as
principais caractersticas de um poderoso Estado fiscal-militar: impostos elevados, uma
crescente e bem organizada administrao civil, um exrcito permanente e a determinao de
agir como um poder europeu importante.
O Estado absoluto e a burocracia patrimonial atingem seu pice no sculo XVIII.
Brewer oferece um excelente quadro desse momento na Inglaterra. Acompanhando mas
melhorando o modelo francs, tornando-o mais flexvel, a administrao britnica se expande
e se moderniza, embora conservando seu carter patrimonial. O parlamento, que havia
impedido o crescimento do governo central no sculo anterior, agora demonstra mais interesse
em desenvolver um Estado forte, capaz de competir com a maior rival da Inglaterra, a Frana.
Os nmeros da burocracia aumentam com regularidade durante esse perodo.
essencialmente uma burocracia fiscal e judiciria preocupada com a implementao da lei,
com alfndegas, impostos sobre o consumo, impostos sobre o sal e impostos sobre o vinho. O
Tesouro ou o Ministrio das Finanas, e os Correios, so as outras principais agncias estatais
que oferecem cargos para a crescente burocracia. Temos agora funcionrios em tempo
integral, recompensados com ordenados em lugar de taxas. Cada um tem uma carreira
potencial, com uma remunerao progressivamente mais elevada, culminando em uma penso
governamental. Mas no estamos diante da moderna burocracia. O aparelho do Estado na
Inglaterra do sculo XVIII uma mistura de instituies medievais e modernas. Como
observa Brewer ( 1988: 7072):
Os cargos eram detidos por prazos muito variveis vitalcios, a gosto, atravs de
garantia do tesouro ou patente real (). Funcionrios ativos, ao contrrio dos

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A anlise clssica do domnio patrimonial em Portugal e no Brasil foi feita por Faoro (1975).
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Essa contradio s seria resolvida com o Estado democrtico, um sculo depois.
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funcionrios ausentes, estavam em condies de cultivar diretamente seus
interesses financeiros s custas do Estado. Eles concediam tratamento preferencial
aos contribuintes, litigantes ou fornecedores do governo em troca de taxas
extraordinrias, presentes e suborno.
Mas seria um erro ver essa administrao patrimonial como meramente corrupta e
ineficiente. Comprometidos com a reforma do servio pblico que modernizou o Estado
britnico, os crticos do sculo XIX exageraram as falhas do sistema anterior. O aparelho do
Estado avanou muito no sculo XVIII. Brewer (1988: 7475) sugere que foi o produto de
um compromisso pelo qual os interesses privados e polticos foram acomodados dentro da
administrao governamental um compromisso entre clientela poltica e eficincia
administrativa.