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O direito administrativo trata da interface do poder pblico com a sociedade. Trata de tudo
aquilo que envolve o exerccio da funo administrativa. Cuida, portanto, de todos os princpios e
normas que regulam o exerccio da funo administrativa.
Quando se fala em administrao pblica, a ideia mais recorrente a da supremacia do
interesse pblico. Existem dois grandes superprincpios do direito administrativo: indisponibilidade do
interesse pblico (apenas pode dispor deste a lei, pois o interesse pblico trata dos bens pblicos, do
patrimnio pblico) e supremacia do interesse pblico (o interesse do cidado cede sempre diante do
interesse da Administrao).
Esses princpios no so absolutos, mas sim relativos, pois devem ser interpretados luz
da Constituio. Esta serve como um filtro e o centro de referncia de qualquer tipo de
interpretao. Os valores fundamentais da CF/88 so o princpio democrtico e os direitos e garantias
fundamentais, que iro reger a prpria Administrao Pblica.
Assim, mesmo que tenha um interesse pblico este ir ceder quando estiver em conflito
com um direito fundamental. Tais valores representam limitaes materiais ao poder de reforma da
Constituio (as chamadas clusulas ptreas).
FUNO ADMINISTRATIVA
Tudo que envolve o exerccio da funo administrativa prprio do Direito Administrativo.
Tripartio dos Poderes (artigo 2) = independentes (exerce suas funes com primazia) e
harmnicos (mas no exerce com exclusividade), ou seja, a Constituio estabelece os
mecanismos de controle entre os poderes.
No Brasil, o que impera um governo de coaliso = exemplo , entre o Legislativo e
Judicirio, da judicializao da poltica, que atua no limite da inrcia do Legislativo. Quando o
Judicirio atua perante a inrcia do Legislativo h tenso, porm essa se intensifica quando
no h esta inrcia por parte do Legislativo e o Judicirio atua.
OBS.: Todos os trs Poderes exercem as funes administrativa (tpica do Executivo), legislativa
(tpica do Executivo) e judiciria (tpica do Judicirio).
Judicirio Executivo Legislativo
Judicializao
da Poltica
No tem inrcia
do Legislativo
Inrcia do
Legislativo
TENSO
Regulada por normas e princpios
Princpios
Supremacia do interesse pblico (no absoluto e sim relativo) = o interesse do cidado
cede sempre diante do interesse da Administrao. Deve ser entendido sob a tica da
Constituio (princpio democrtico + direitos e garantias fundamentais = limitaes
materiais ao poder de reforma da Constituio ou clusulas ptreas), que o filtro, o vetor
de interpretao das normas, inclusive as da Administrao Pblica. Assim, a supremacia
do interesse pblico no prevalecer quando conflitar com a Constituio.
A supremacia do interesse pblico no existe no limite do direito fundamental? Por
exemplo, o Estado sempre obrigado a garantir sade?
A Constituio, por exemplo, em seu artigo 196, trata do direito sade (direito
fundamental), assegurando o tratamento adequado etc. A supremacia do interesse
pblico no poder validar a conduta da Administrao que pretenda impedir o direito
de sade do cidado. Existem princpios (que admitem graus de intensidade
variveis) e normas (seguem lgica do tudo ou nada ou se aplica ou no se
aplica) que so reguladores da funo administrativa. Dentro da prpria CF existem
normas e princpios que regem a Administrao Pblica (EX: artigo 40
aposentadoria compulsria do servidor pblico quando completar 70 anos).
Indisponibilidade do interesse pblico = s a lei pode dispor, pois os bens pblicos
cuidam do patrimnio de toda a coletividade.
UNIDADE I: ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA
O direito administrativo um conjunto de normas e princpios que regulam o exerccio da
funo administrativa, o que est intimamente relacionado ao tamanho do Estado e forma como ele
se organiza, sendo esta estrutura (organizao) do Estado feita pela Constituio.
Configurao e evoluo:
Antigamente tinha-se a figura do rei, que governava um Estado Absoluto, caracterizando um
controle sobre toda a vida do cidado (ou melhor, sdito). Justamente por isso, as 13 Colnias
romperam com a Inglaterra, pois o rei no reconhecia os norte-americanos como cidados ingleses,
mas como meros sditos.
Ao Estado Absoluto, contrape-se o Estado Liberal (sculo XIX), o qual marcado pela
defesa dos direitos fundamentais (legalidade, devido processo legal, liberdade, direitos polticos
basicamente, aqueles dispostos no artigo 5 da nossa atual Constituio) que so garantidos pelo
Parlamento (formado pelos representantes do povo), apesar disso, este Estado Liberal distanciado
da sociedade, pois se dispe apenas a assegurar os direitos de primeira gerao (proteo do
indivduo).
Com o advento do sculo XX, os direitos sociais (moradia, educao, sade segunda
gerao) passam a incorporar a agenda nacional (ou mundial), reaproximando Estado (que deve
fornecer prestaes positivas garantir o bem-estar social) e comunidade.
Na segunda metade do sculo XX, passam a ser assegurados os direitos de terceira e
quarta gerao (proteo ao consumidor, meio-ambiente). Nota-se aqui uma forte presena do
Estado nos setores econmicos e sociais, ou seja, a funo administrativa abranger tambm a
regulao dos interesses previstos na Constituio. Com essa maior atuao do Estado, tem-se uma
integrao da sociedade.
Constitucionalismo democrtico:
Ideologia vitoriosa do sculo XX = venceu os regimes totalitrios e as ditaduras
Artigo 1 da CF/88 = Estado Democrtico de Direito ou Estado Constitucional
Elementos
Estado de direito = exerccio limitado (regulamentao) do poder estatal, efetivo respeito e
implementao dos direitos fundamentais (no apenas sua mera enunciao os direitos
fundamentais so imediatos e efetivos). Assim, este Estado voltado para a pacificao e
justia social.
Democrtico = traz a ideia de soberania popular (governo do povo, vontade da maioria) e
isso influencia diretamente no Direito Administrativo, pois diz respeito forma como as
decises so tomadas.
Estabilidade da CF/88 (artigo 60) = desde sua promulgao foram preservados os direitos
fundamentais, a organizao do Estado, a separao dos Poderes e os direitos polticos.
Fora normativa = efetividade da Constituio, que passa a ser no s o centro do sistema,
como tambm o vetor interpretativo (filtro).
Normatividade = fonte de direitos e obrigaes, sem a necessidade de intermediao do
legislador.
Independncia e autonomia do Direito Constitucional = inverso da lgica (antigamente
interpretava-se a Constituio luz do Cdigo Civil), a Constituio passa a ser um modo de
olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito.
Ascenso do Poder Judicirio
Reflexos no Direito Administrativo
Redefinio da supremacia do interesse pblico = para que o interesse pblico tenha
supremacia:
Ele deve ser adequado e compatvel com a Constituio.
Administrao Juridicidade = o fundamento para atuao da Administrao deixa de
ser to somente a lei de ofcio (legalidade), para ser abrangido tambm pela Constituio
(juridicidade).
Possibilidade do controle do mrito do ato administrativo atravs dos princpios.
Ampliao
Origem do Direito Administrativo:
Frana (sculo XIX) = interesse pblico, discricionariedade, preservao da autoridade da
administrao.
Contencioso administrativo = atribuio ao rgo da prpria administrao, o poder de
responder em carter administrativo os conflitos entre ela e os particulares.
OBS.: A Constituio de 1988, em seu artigo 5, inciso XXXV, prev o princpio da jurisdio una ou
da inafastabilidade da jurisdio, segundo o qual a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio,
leso ou grave ameaa ao Direito. Ou seja, toda vez que se tiver pretenso e essa pretenso no for
satisfeita pela parte contrria, pode-se procurar o Judicirio que ele resolver, agindo como rbitro
final dessa disputa. Na Frana no h esse princpio, mas sim o princpio do contencioso
administrativo, que atribuio a um rgo da prpria administrao do poder de resolver, em carter
definitivo, os conflitos entre ela e os particulares.
Estrutura do Poder Judicirio francs
Tribunal de conflitos (define qual rgo competente)
Conselho de Estado (jurisdio administrativa) = imune a qualquer tipo de controle por
parte do Poder Judicirio (no h controle de um poder sobre outro poder).
Conselho constitucional (exerce funo anmala do Poder Judicirio) = controle de
constitucionalidade das leis
Est fora da estrutura do Poder Judicirio, pois no resolve conflito entre partes.
Corte de cassao (instncia final) = resolve conflitos entre particulares
Autovinculao do poder = na Frana o Poder Executivo no est sujeito a um controle dos
outros poderes. A consequncia a preservao ou preponderncia do princpio da autoridade
em detrimento dos direitos fundamentais.
Constituio sem eficcia normativa = para aplicao de seus preceitos e princpios, a
Constituio dependia da interveno do legislador.
Fuga do direito constitucional para o direito privado = como a Constituio no tem fora
normativa e, portanto desprovida de efetividade, ela est sujeita a constantes alteraes,
sendo instvel, eu saio do direito constitucional, procurando os institutos do direito
administrativo no direito civil, privado.
Constituies da segunda metade do sculo XX:
A partir do sculo XX, a Constituio passou a ser o centro do ordenamento jurdico, exercendo
o papel de filtro para interpretao de todas as normas.
Atividade administrativa direitos fundamentais e democracia = a administrao pode buscar
seu fundamento de atuao na Constituio, agora que ela tem fora normativa.
Legalidade X Juridicidade
Discricionariedade (possibilidade de escolha por parte do legislador de alternativas para sua
atuao) = passa a ser voltada para afirmao dos valores previstos na Constituio, dando a
artigo 5, inciso XXXV Jurisdio una / inafastabilidade
possibilidade do controle do ato administrativo no seu mrito, quando na verdade aquela
escolha administrativa no der aplicao a esses princpios constitucionais, vedando-se o
nepotismo.
Democrtico = a afirmao da vontade popular, mas tambm uma ideia de participao (o
cidado tem que ser ouvido antes da tomada de deciso por parte da Administrao Pblica
legitimao) e de convencimento (a deciso precisa convencer a coletividade e ser compatvel
com a Constituio).
Constitucionalizao = o problema que, como o direito administrativo est fundamentado
na Constituio, toda vez que ele sofrer alteraes, a Constituio tambm ter de ser
modificada. Por isso que o ncleo sensvel da Constituio deve ser preservado (as limitaes
materiais ao poder de reforma constitucional), para dar estabilidade quilo que fundamental.
Sociedade = os direitos fundamentais devem ser pensados na perspectiva dos cidados e
da sociedade, deve ser observada a questo da eficcia privada, at que ponto aquele direito
ser aplicado nas relaes privadas. Isso quer dizer que no s o Estado, mas tambm os
cidados e a coletividade tm que buscar a atuao dos direitos fundamentais previstos na
Constituio.
Separao de Poderes = visa impedir a concentrao das funes estatais num nico rgo do
Estado, funcionando como uma limitao do poder poltico.
Pressuposto = poder uno, especializando-se apenas as funes.
Freios e contrapesos = cada um dos poderes limita e restringe os demais.
Finalidades = promover a democracia, desenvolver os direitos fundamentais e estabelecer
uma especializao das funes, dando uma ideia de competncia profissional (h uma
preponderncia).
Evoluo
Formulao clssica = havia preponderncia (no exclusividade!) do Poder Legislativo.
Legislativo Parlamento eleito elaborao de leis
Executivo administrao aplicao das leis
Judicirio resoluo de conflitos entre particulares
OBS.: Essas funes estatais foram pensadas por Montesquieu, que no inseriu na separao dos
poderes o controle de constitucionalidade da lei, pois este seria no uma soluo de conflitos, mas
um processo objetivo de controle de constitucionalidade.
Sculo XX = agigantamento do Poder Executivo, que tambm passou a estabelecer
prestaes positivas e a se preocupar com o bem-estar social (sade, previdncia, servios
pblicos, interveno no domnio econmico), alm de manter as liberdades prprias dos
direitos fundamentais, o que se deve principalmente a maior velocidade na tomada de
decises.
Estado Democrtico de Direito = destaque para a fora normativa do Poder Judicirio,
devido efetividade das normas constitucionais.
Elementos e caractersticas
Estrutura
Legislativo (Parlamento) = eleio.
Judicirio = concurso pblico e indicao.
Executivo = eleio, concurso e indicao poltica.
Funes estatais = legislativa, executiva e jurisdicional.
Especializao = cada uma dessas estruturas vai ser responsvel por uma dessas
funes estatais.
Autonomia relativa = no h independncia absoluta entre qualquer uma dessas estruturas,
isto , apesar da preponderncia de algumas funes, os Poderes estatais realizam outras
atribuies.
Judicirio
Funo primordial = dirimir conflitos, devido sua imparcialidade derivada de sua
estrutura (concurso pblico).
OBS.: O controle de constitucionalidade em abstrato (na via da ao) no estaria dentro das funes
tpicas jurisdicionais do Poder Judicirio, pois um conflito objetivo, sem partes.
Demais funes
Administrativa = promover concurso pblico e realizar obras pblicas
Legislativa = edio de uma norma no exerccio do poder regulamentar
Executivo
Funo primordial = administrar e garantir o bem-estar social
Demais funes
Legislativa (artigo 84, inciso IV da CF) = inova incondicionalmente com a medida
provisria (artigo 62 da CF). Pode tambm, se autorizado pelo Legislativo, inovar com
lei delegada.
Jurisdicional = instaurar processo disciplinar para apurar as condutas infracionais
de seus serventurios.
Legislativo
Funo primordial = editar normas jurdicas (CF, leis, resolues)
Demais funes
Administrativa = promover concurso pblico e realizar licitaes
Jurisdicional = instaurar processo disciplinar
Artigo 2 da CF = cada um dos Poderes tem atribuies para fiscalizar a atividade de outros
Poderes, ento, no existe preponderncia (sistema de freios e contrapesos), de modo que a
harmonia existe nos limites da Constituio, a qual estabelece os mecanismos de controle.
OBS.: O Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico no esto includos nos trs Poderes do Estado.
A Constituio coloca o MP, em tese, no Poder Executivo, mas no h nenhum tipo de
submisso do MP a este Poder. Ao contrrio, os membros do MP gozam das mesmas garantias da
Magistratura (inamovibilidade, vitaliciedade e irredutibilidade do subsdio). Ademais, as funes do
MP so de defesa da sociedade e fiscalizao dos Poderes, logo, no pode ser considerado como
rgo do Poder Executivo. Algumas doutrinas entendem que o MP um quarto Poder, ainda que
no tenha legitimao constitucional.
J o Tribunal de Contas (da Unio - tem seus membros comparados aos ministros do STJ; e
Estadual e Municipal tem seus membros equiparados a desembargadores) considerado um rgo
auxiliar do Poder Legislativo pela CF, mas possui competncias jurisdicionais, examina as contas de
todos os administradores que tocam nos recursos pblicos, mas se for Presidente da Repblica, o
Tribunal no julga, apenas apresenta um parecer para o Congresso Nacional. O TC tem uma
estrutura organizacional prpria e, embora tenha as mesmas garantias e vedaes dos magistrados,
no pode ser considerado um rgo do Poder Judicirio.
Ademais, alguns doutrinadores entendem que o CNJ seria um rgo a parte do poder
Judicirio, um rgo de controle externo, mas a doutrina majoritria no concorda com isso. O CNJ
faz um controle interno, seus membros, em geral, so da magistratura e, portanto, parte do Poder
Judicirio (o STF j afirmou isso na ADIN 3864 ou 3867).
Direito Administrativo:
Origem = Frana Conselho de Estado supremacia da administrao
O direito brasileiro inspirado por essa ideia de superioridade do Poder Pblico. Por isso
que se encontra uma srie de privilgios para a Administrao Pblica.
Entre as prerrogativas, pode-se citar os prazos diferenciados (qudruplo para contestar,
dobro para recorrer, intimao pessoal, duplo grau obrigatrio e forma de pagamento das
dvidas atravs do sistema de precatrias, por exemplo) e o regime diferenciado do servidor
(que possui garantias prprias, por exemplo).
OBS.: Nos pases (Inglaterra e Estados Unidos, por exemplo) que adotam o common law privilegiou-
se o direito privado, portanto, as relaes so marcadas pela igualdade entre indivduos e
administrao pblica.
Autonomia = o direito administrativo sofreu sucessivos processos de especializao por conta
das relaes sociais e da prpria interveno do Estado. um ramo do direito pblico, que cuida
da regulao de uma funo estatal.
Relao com os demais
Processo civil = processo administrativo que envolve servidores pblicos; ao civil
pblica; ao popular; ao de improbidade administrativa.
Penal e processo penal = investigao e punio de crimes praticados por agentes da
administrao.
Trabalho = contratao de empregados pblicos.
Civil = bens pblicos, servido, contratos, ato administrativo.
OBS.: No direito constitucional tem-se que a Constituio cuida da separao dos poderes (poder
Executivo, Legislativo e Judicirio), de competncias (Unio, estados, DF e municpios e as
competncias administrativas de cada um), estabelece a estrutura do poder Executivo (presidente,
governador, prefeitos), Legislativo (Congresso, assembleia legislativa, cmara de vereadores) e
Administrao Pblica (servidores pblicos, interveno do Estado no domnio econmico).
No codificado = at porque, em grande parte, a competncia para legislar sobre direito
administrativo, a regra geral da competncia concorrente, ou seja, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios podem legislar sobre direito administrativo, salvo algumas
excees, como os temas privativos Unio. Em alguns casos, a iniciativa conferida ao
chefe do Poder Executivo, principalmente no que tange estrutura e remunerao.
Objeto = regulao do exerccio da funo administrativa (adoo do critrio funcional), aqui
importa mais a qualidade da funo e menos a pessoa pblica.
Imediato = conjunto de princpios e normas que regulam o exerccio da funo
administrativa regime diferenciado
Mediato = pessoas, rgos e agentes que desempenham essas funes.
Funo administrativa
Estado + particulares
Estado:
Elementos
Povo (conjunto de indivduos formadores da vontade coletiva) populao (conjunto de
pessoas que vivem, em determinado momento, no territrio) nao (conjunto de pessoas
ligadas culturalmente).
Territrio = esses indivduos esto organizados numa determinada base geogrfica.
Governo = cpula diretiva do Estado (responsvel pela conduo e obteno dos interesses
da coletividade).
Soberania
Interno = desigualdade/sujeio, todos esto submetidos atuao do Estado, desde que
ela seja legtima, isto , dentro do sistema previsto pela Constituio.
Externo = igualdade no plano internacional (nenhum pas se submete ao outro).
Poder Executivo = o Presidente da Repblica o chefe da administrao pblica, mas esta
tambm exercida direta (ministrios) e indiretamente (autarquias, fundao, pessoas jurdicas de
direito privado).
Administrao Pblica = todos os rgos e pessoas que desempenham funo administrativa,
independentemente do poder ao qual esto vinculados.
Subjetivo/orgnico = conjunto de pessoas, agentes, rgos, entidades que so
responsveis pelo exerccio da funo administrativa.
Objetivo/funcional = toda atividade estatal concretamente voltada para o atendimento do
interesse coletivo.
Fontes do Direito Administrativo:
Constituio = centro do ordenamento (filtro de todas as normas jurdicas)
Separao dos Poderes
Organizao do Estado
Competncias
Administrao = legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Lei = na Administrao Pblica, s se pode fazer aquilo que a lei expressamente autoriza, pois
a lei (seja ela complementar, ordinria ou delegada) define a forma, o modo e a intensidade da
atuao da administrao (princpio da legalidade lei em sentido formal).
Regra geral, o direito administrativo regulado por lei ordinria, mas tambm pela
Constituio, principalmente no que tange criao de Estados e Municpios, regies
metropolitanas e trnsito de Fora Armada estrangeira pelo trnsito nacional.
Competncia legislativa
Concorrente (artigo 24 + artigo 30, inciso I da CF) = todos os trs nveis da Federao
podem legislar em matria de direito administrativo, incluindo o Municpio, desde que, nesse
caso, as matrias concirnam ao interesse local.
Matria = competncia privativa da Unio (centralizao), ento, Estados, Municpios e
Distrito Federal no podem legislar contra o que estabelece a Unio (ADI 2024), ou seja,
devem observar o que j foi editado pela Unio, principalmente no que tange trnsito,
licitao e desapropriao.
OBS.: Lei ordinria por maioria simples (metade + um dos presentes sesso legislativa),
enquanto que lei complementar aprovada por maioria absoluta (metade + um dos membros da casa
legislativa). A matria de ambas regulada pela Constituio, mas se a matria for de lei ordinria e
uma lei complementar tratar, o STF j decidiu que essa lei complementar materialmente ordinria e,
portanto, outra lei ordinria poder regul-la. Se, contudo, uma lei ordinria tratar da matria de uma
lei complementar, ela ser inconstitucional por no ter observado o qurum de aprovao.
Medida provisria
Iniciativa privativa (artigo 61 da CF) = primazia do Poder Executivo, que traduzida no
presidencialismo. Exatamente por a maioria das leis serem ordinrias, o chefe do Executivo
pode adotar medidas provisrias (que hoje vigem, no mximo, durante 120 dias) nos casos de
relevncia e urgncia, isso acabou dando discricionariedade ao Presidente, razo pela qual o
STF passou a analisar a constitucionalidade das medidas provisrias que extrapolaram sua
competncia. O artigo 62, 1 imps limitaes acerca da matria reservada lei
complementar.
OBS.: Embora o Brasil adote o princpio da juridicidade, d-se maior relevo lei e no ao precedente.
Relevncia e urgncia = juzo discricionrio do Presidente da Repblica, o qual gerencia os
interesses da Administrao Pblica. Justamente por ser discricionrio ento, no est sujeito
ao exame do Poder Judicirio, s quando verificar-se um abuso de poder.
Exame pelo Poder Judicirio = quando o Presidente alterou a lei de desapropriao, o
STF entendeu por bem interferir, assim, toda vez que o chefe do Poder Executivo atuasse
com desvio de finalidade seria possvel o exame pelo Poder Judicirio dos requisitos de
relevncia e urgncia.
Abuso de poder (ADI 2376) = quando o STF entende que a medida provisria
inconstitucional, ele declara que ela no atende aos requisitos de relevncia e urgncia.
Trancamento da pauta (artigo 62, 6 da CF) = enquanto no votar a medida provisria
aps o prazo de 45 dias. Mas, o presidente da Cmara (e depois o Presidente do Senado
tambm passou a adotar) segue o entendimento de que s as pautas de matrias relativas lei
ordinria que ficam trancadas, as demais permanecem, pois no se poderia travar toda a
atividade do Congresso Nacional.
Liminar MS 27931 = como a iniciativa do Presidente da Cmara favoreceu o Governo, a
oposio entrou com uma liminar, que foi negada pelo STF (Celso de Mello), o qual
considerou o ato uma reao supremacia do Poder Executivo e que, portanto, deveria ser
considerada legtima, visando restabelecer o equilbrio entre os Poderes. Esse MS ainda
no foi julgado no mrito, pois est suspenso.
Exame pela Comisso Mista (artigo 62, 9 da CF) = de acordo com a Constituio, deve-se
ter o parecer da comisso mista parlamentar sobre a admissibilidade da MP antes que ela
fosse distribuda ao relator. O Congresso Nacional, entretanto, na Resoluo n01/2002, editou
que quem vai realizar o parecer o relator de cada uma das casas.
ADI 4029 Instituto Chico Mendes = o STF, ao analisar a constitucionalidade desse
Instituto que havia sido criado a pouco, constatou a ausncia do parecer da Comisso e,
embora houvesse o parecer do relator, isso no tirava o carter inconstitucional do exame,
pois o parecer do relator no respeita o princpio democrtico. A AGU e o Ministro da
Justia dirigiram-se ao Ministro Luiz Fux e questionaram o fato de que havia 10 anos que o
parecer era realizado pelo relator ao invs da Comisso, razo pela qual o STF modulou os
efeitos de sua deciso, a qual faria efeitos daquele momento em diante, no retroagiria.
Atos normativos infralegais (artigo 84, inciso IV da CF) = lei em sentido material, mas no no
sentido formal, pois no tem o condo de inovar o direito, tendo como limite a lei. A exceo
quando o fundamento de validade decorre diretamente da Constituio, isto , quando a prpria
Constituio prev essa competncia, como ocorre no caso do artigo 237 da CF.
Jurisprudncia = reiterao de julgados em um determinado sentido, que, em princpio, no cria
um direito e nem tem uma eficcia vinculante (fora obrigatria). exceo da Smula Vinculante
criada pela EC n45 (artigo 103-A da CF