Transparência E Responsabilização No Setor Público:: Fazendo Acontecer

TRANSPARNCIA E
RESPONSABILIZAO NO
SETOR PBLICO:
FAZENDO ACONTECER
LIVRO ETICA correcao.pmd 01/01/03, 16:59 1
Coleo Gesto Pblica
Braslia
2002
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Secretaria de Gesto
TRANSPARNCIA E
RESPONSABILIZAO NO
SETOR PBLICO:
FAZENDO ACONTECER
2002
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
NORMALIZAO: DIBIB / CODIN / SPOA
Presidente da Repblica
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
GUILHERME GOMES DIAS
Secretrio-Executivo
SIMO CIRINEU DIAS
Secretrio-Executivo Adjunto
PEDRO CSAR LIMA DE FARIAS

Secretria de Gesto
EVELYN LEVY

Equipe Editorial:
MARIANNE NASSUNO
CRISTVO DE MELO
CARLOS H. KNAPP
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO
SECRETARIA DE GESTO
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Coleo Gesto Pblica
VOLUME 6
TRANSPARNCIA E RESPONSABILIZAO NO SETOR PBLICO: FAZENDO ACONTECER
Traduo: MARIA EMLIA SOARES MENDES - ME
Preparao do Texto: GISLE MADEIRA E MUSTAFA YAZBEK
Reviso: HELENA JANSEN
permitida a reproduo total ou parcial desde que citada a fonte
Transparncia e Responsabilizao no Setor Pblico: fazendo
acontecer / Seiichi Kondo... [et al.] - Braslia : MP, SEGES, 2002.
294 p.
1. Servio Pblico. I. Kondo, Seiichi. II. Ttulo.
CDU 35.08
APRESENTAO
O sculo 21 inaugura uma era de crescente presso sobre os governos
por maior clareza de suas aes perante a sociedade. Existe o reconheci-
mento de que o fortalecimento da transparncia e o combate corrupo
no setor pblico - alm de atenderem a um imperativo da democracia -
repercutem decisiva e favoravelmente sobre o desenvolvimento econ-
mico e constituem importantes elementos para o incremento da confian-
a nos governos.
Entretanto, a implementao de aes de responsabilizao e transpa-
rncia no setor pblico no contexto atual de governana, enfrenta desafi-
os de relevncia proporcional importncia dos objetivos que aspira
alcanar. A responsabilizao no diz respeito apenas ao cumprimento
de leis e normas, mas, sobretudo, ao atendimento das expectativas do
que a sociedade considera como comportamento ntegro por parte dos
detentores de cargos pblicos. Faz-se necessrio conciliar o livre acesso
a informaes com o direito de privacidade individual; e a discusso tica
precisa desenvolver-se para abarcar situaes em que os servios pbli-
cos so prestados em parceria com organizaes da sociedade civil ou
so terceirizados.
O objetivo dessa publicao o de apresentar anlises e estudos de
casos sobre a importncia do escrutnio pblico dos assuntos estatais e o
acesso s informaes pblicas, bem como alternativas concretas para o
equacionamento dos desafios que se apresentam na sua implantao. Ela
contm a traduo de palestras apresentados no Frum Internacional so-
bre Responsabilidade e Transparncia no Setor Pblico realizado em
Braslia, nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001, pela OCDE - Organizao
de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico em parceria com a
OEA - Organizao dos Estados Americanos e Secretaria de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto contribui assim
para a continuidade e aprofundamento de medidas de controle de condu-
Evelyn Levy
Secretria de Gesto
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
ta de servidores pblicos federais, importante trabalho que vem sendo
atualmente capitaneado no Poder Executivo Federal pela Comisso de
tica Pblica.
SUMRIO
PROMOVENDO O DILOGO PARA FORTALECER A BOA GOVERNANA
por Seiichi Kondo 11
COMBATE CORRUPO NAS AMRICAS
por Csar Gaviria 19
INSTITUIES DE INTEGRIDADE NOS ESTADOS UNIDOS
por Stuart C. Gilman 25
TRANSPARNCIA E RESPONSABILIZAO NA COLMBIA
por Humberto De La Calle 45
FAZENDO ACONTECER: DIRETRIZES DE POLTICAS VOLTADAS RESPONSABILIZAO
E TRANSPARNCIA
por Jnos Bertk, Joanne Caddy and Michael Ruffner 55
A ABORDAGEM BASEADA EM PRINCPIOS DO CANAD: O CONFLITO DE INTERESSES
E O CDIGO PS-EMPREGO
pelo Frum de Polticas Pblicas, Ottawa, Canad 75
A COMISSO DE TICA PBLICA NO BRASIL: EXPERINCIAS, DESDOBRAMENTOS E
DESAFIOS
por Joo Geraldo Piquet Carneiro 107
GERENCIANDO CONFLITOS DE INTERESSE NO NVEL FEDERAL NOS ESTADOS UNIDOS
por Jane S. Ley 117
AS NOVAS TECNOLOGIAS PODEM SER UMA SOLUO? CASOS DE CONFLITO DE
INTERESSES NA ARGENTINA
por Nicols R. S. Raigorodsky 139
CONSTRUINDO O CONSENSO PARA A REFORMA FISCAL NO CHILE
por Mario Marcel and Marcelo Tokman 151
DESEMPENHO E TRANSPARNCIA NA AUSTRLIA: OS SISTEMAS DE PONTA ESTO
REALMENTE FUNCIONANDO?
por Tyrone M. Carlin 175
ACESSO INFORMAO UM LONGO CAMINHO A SER TRILHADO
por Cludio Weber Abramo 203
ESCRUTNIO E ACESSO PBLICO INFORMAO NA FINLNDIA
por Katju Holkeri 209
DIREITO DE ACESSO S INFORMAES PBLICAS E AO ESCRUTNIO PBLICO:
A TRANSPARNCIA COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE DEMOCRTICO
por Alfredo Chirino Snchez 227
O SISTEMA MEXICANO DE AVALIAO PARA A TRANSPARNCIA MUNICIPAL - SETRAMUN
por Bernardo Avalos 233
ESTRUTURA PARA AO: MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO
por Marilyn Yakowitz 237
A ORGANIZAO DOS ESTADOS AMERICANOS E O COMBATE CORRUPO
por Jorge Garca-Gonzlez 243
ANEXOS: POLTICAS DA OCDE E MELHORES PRTICAS
1. PRINCPIOS PARA A GESTO DA TICA NO SERVIO PBLICO 253
2. CONSTRUINDO A CONFIANA PBLICA: MEDIDAS TICAS NOS PASES DA OCDE 261
3. MELHORES PRTICAS DA OCDE PARA A TRANSPARNCIA ORAMENTRIA 271
4. CIDADOS COMO PARCEIROS: INFORMAO, CONSULTA E PARTICIPAO PBLICA
NA FORMULAO DE POLTICAS 281
10
11
PROMOVENDO O DILOGO PARA
FORTALECER A BOA GOVERNANA
Por: Seiichi Kondo
Secretrio Geral Adjunto da OCDE
INTRODUO
O tema, Garantindo a Responsabilizao e a Transparncia no Setor P-
blico, importante para todos os pases. Portanto, a Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e a Organizao dos
Estados Americanos (OEA) organizaram um frum em Braslia, Brasil, nos
dias 5 e 6 de dezembro de 2001, como uma ocasio para o dilogo sobre
polticas pblicas entre os pases membros da OCDE e da OEA, que
compartilham o objetivo comum de construir administraes pblicas res-
ponsveis e transparentes que atendam s necessidades dos seus cida-
dos.
A OCDE usa o termo governana e especificamente governana
pblica para descrever como a autoridade distribuda no sistema
governamental e como as pessoas que detm tal autoridade so
responsabilizadas. Quanto noo de boa governana, reconhecemos
alguns princpios acordados de modo geral, incluindo:
Responsabilizao, que significa ser possvel identificar e responsabi-
lizar funcionrios pblicos por suas aes;
Transparncia, que significa que informaes confiveis, relevantes e
oportunas sobre as atividades do governo esto disponveis ao pblico;
Abertura, que significa que os governos escutam os cidados e as
empresas, e que levam em conta suas sugestes ao formular e implementar
polticas pblicas.
Como os desafios enfrentados pelos pases so semelhantes, e os
princpios da boa governana amplamente aceitos, existe bastante espa-
o para que diferentes abordagens, prioridades nacionais e solues
institucionais consigam levar a um governo transparente, responsvel e
aberto.
O Frum da OCDE/OEA foi idealizado para ajudar os formuladores de
polticas a conceber medidas apropriadas para seus ambientes polticos,
12
administrativos e culturais. O Frum tambm visa apoiar a implementao
da Conveno Interamericana contra a Corrupo e os mecanismos de
acompanhamento acordados em junho de 2001.
Este captulo descreve algumas das experincias e lies que os pa-
ses da OCDE obtiveram atravs do trabalho recente na promoo da boa
governana pblica em trs reas-chave que o Frum focalizou:
Promoo da gesto da tica;
Garantia da transparncia fiscal;
Fortalecimento do acesso informao e participao do pblico.
Alm disso, o Frum destaca a necessidade de aproveitar o potencial
do governo eletrnico, como uma nova e poderosa ferramenta para lutar
contra a corrupo e fortalecer a participao do cidado no governo.
PROMOO DA GESTO DA TICA NO SETOR PBLICO
Padres elevados de governana pblica so vistos por todos os pases
membros da OCDE como a base essencial para atingir o crescimento
econmico sustentvel, a coeso social e um ambiente saudvel. Sem
esses padres elevados, no pode haver confiana na integridade das
instituies pblicas ou mesmo na capacidade dos processos democrti-
cos em promover e proteger os interesses e o bem-estar dos cidados. Se
no for reprimida, a corrupo enfraquece as economias, desestimula o
comrcio e o investimento, cria desigualdades enormes e corri as pr-
prias fundaes do governo democrtico. A ausncia de padres eleva-
dos conduz instabilidade e imprevisibilidade; sob tais circunstncias
nem as empresas nem os cidados podem prosperar.
Em resumo, boa governana significa governo impoluto. H outros
aspectos importantes: respeito s leis, sensibilidade pelos cidados e boa
gesto oramentria, por exemplo. Mas a probidade e a integridade no
servio pblico e na vida pblica so geralmente essenciais para o funci-
onamento correto da administrao pblica. No somente uma questo
de fraude ou de apropriao financeira indevida. Essencialmente, uma
questo de aplicar o princpio da honestidade em todas as reas onde os
governos, sejam nacionais ou locais, atuam.
Todos os pases da OCDE rejeitam o suborno e possuem leis e normas
rigorosas que se aplicam aos funcionrios pblicos. Nestas linhas, todos
os pases da OCDE, alm de quatro pases no membros incluindo Ar-
13
gentina, Brasil e Chile, se comprometeram a cumprir a Conveno da
OCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionrios Pblicos em Transa-
es Comerciais Internacionais. A Conveno da OCDE, que entrou em
vigor em fevereiro de 1999, torna crime oferecer, prometer ou dar subor-
no a um funcionrio pblico estrangeiro a fim de obter ou obstruir transa-
es comerciais internacionais. Trinta dos pases que ratificaram a Con-
veno j se submeteram a um processo conjunto de reviso com vistas a
sua implementao.
A maioria dos pases da OCDE tem tambm cdigos de conduta para
incentivar a probidade. Mas no apenas uma questo de leis, normas e
cdigos, nem mesmo de execuo, apesar da sua importncia. Atingir
padres elevados requer uma abordagem ampla para estabelecer uma
cultura em que expectativas elevadas de boa conduta sejam a norma. Isto
requer uma forte liderana; a capacitao pode ajudar, mas o incentivo e
o exemplo de cima so ainda mais eficazes para estabelecer o contexto
cultural certo. Tambm necessrio o estabelecimento de normas claras
para a aceitao de presentes e hospitalidade, e para a conduo de
assuntos pessoais, divulgados sempre que for preciso. Atingir padres
elevados envolve revisar sistemas de nomeaes, contrataes e promo-
es no servio pblico para assegurar que estes processos sejam abertos
e eqitativos. Significa estabelecer linhas claras de responsabilizao e
publicidade apoiadas por procedimentos de gerenciamento financeiro
transparentes e visveis. Significa processos transparentes de aquisio e
contratao e, muito mais. E, no menos importante, significa tratar os
cidados de modo transparente, justo e objetivo.
O que os pases da OCDE aprenderam com suas experincias permi-
tiu que se elaborasse uma lista de verificao e um conjunto de princpi-
os para ajudar as administraes a revisarem seus sistemas. Isto foi incor-
porado na Recomendao sobre Melhoria da Conduta tica no Servio
Pblico
1
adotada pelo Conselho da OCDE, com a qual os pases membros
se comprometeram a revisar regularmente suas polticas pblicas, proce-
dimentos e prticas.
GARANTINDO A TRANSPARNCIA FISCAL
A OCDE est extremamente interessada no relacionamento entre a boa
governana e melhores resultados econmicos e sociais. A transparn-
14
cia, como um elemento chave da boa governana, inclui assegurar a
publicidade em relao s intenes, formulaes e implementao das
polticas pblicas. O oramento de uma nao o documento de poltica
pblica mais importante dos governos, onde os objetivos polticos de
todo o leque de interesses econmicos, sociais e ambientais so combi-
nados e implementados em termos concretos. Portanto, a transparncia
no processo oramentrio de fundamental importncia.
A transparncia do oramento definida como a ampla divulgao de
todas as informaes fiscais relevantes de modo oportuno e sistemtico.
A OCDE publicou recentemente As Melhores Prticas de Transparncia
Fiscal
2
Estas foram compiladas a partir das prticas de membros da
OCDE e visam ajudar os pases a avaliar e melhorar seus sistemas de
divulgao oramentria. Elas no visam criar um padro para julgar os
pases; ao contrrio, pases diferentes tero regimes diferentes de relat-
rio e permitiro selecionar prticas para enfatizar a transparncia em
reas especficas de anlise e possvel melhoria.
As melhores prticas so uma lista abrangente de relatrios tanto quanto
de processos e divulgaes especficos. As Melhores Prticas comea
com sugestes de como construir o oramento. Uma recomendao cha-
ve que o oramento seja abrangente, incluindo todas as receitas e
gastos do governo. Os relatrios recomendados sobre a situao do ora-
mento variam da liberao pr-oramento de premissas econmicas e um
retrato da sade fiscal, a uma avaliao da execuo no meio do ano, e
finalmente um relatrio ao final do ano. As melhores prticas recomen-
dam relatrios especiais incluindo relatrios de pr-eleio, e avaliaes
em longo prazo da poltica oramentria. A lista inclui divulgaes espe-
cficas como premissas econmicas e gastos fiscais. Finalmente, h pro-
cessos e sistemas cruciais para melhorar a transparncia, incluindo o
papel do Legislativo, da auditoria e do pblico.
FORTALECIMENTO DO ACESSO PBLICO INFORMAO E PARTICIPAO NA FORMULAO DE
POLTICAS PBLICAS
Um terceiro aspecto importante da boa governana envolve o acesso
pblico informao e participao na formulao de polticas pbli-
cas. A transparncia na administrao pblica aumentada pelo escrut-
nio pblico forte baseado em disposies legais slidas que garantam o
15
acesso informao. Fortalecer as relaes com os cidados um bom
investimento para melhorar a formulao de polticas pblicas e um ele-
mento central da boa governana. Investir na participao permite que os
governos aproveitem novas fontes de idias, informaes e recursos po-
lticos ao tomarem decises. Igualmente importante, contribui para a cons-
truo da confiana pblica no governo, aumentando a qualidade da
democracia e fortalecendo a capacidade cvica. O engajamento ativo dos
cidados pode ajudar a assegurar que as polticas pblicas sejam apoiadas
ou pelo menos compreendidas pelo pblico de modo a contribuir para a
sua efetiva implementao.
Ao fortalecer o acesso pblico informao e participao:
Os governos devem assegurar que a informao seja completa, objetiva,
confivel, relevante, fcil de encontrar e de compreender;
Os governos devem assegurar que a consulta tenha objetivos claros e
regras que definam os limites do exerccio e a obrigao do governo de
responder pelo uso dos subsdios dos cidado;
Os governos devem assegurar que o processo tenha a durao e a
flexibilidade necessrias para permitir o surgimento de novas idias e
propostas dos cidados, bem como meios para integr-las aos processos
de formulao de polticas do governo.
Um relatrio recente da OCDE e um documento sobre Cidados como
Parceiros
3
sugerem princpios orientadores para governos em toda par-
te. Para engajar efetivamente as pessoas na formulao de polticas, os
governos devem investir tempo e recursos suficientes na construo de
slidas estruturas legais, polticas e institucionais. Devem desenvolver e
usar ferramentas apropriadas. Mas sem liderana dos nveis mais altos e
compromisso de toda a administrao pblica, mesmo as melhores polti-
cas faro pouco para assegurar que os cidados tenham
voz e que suas opinies sejam ouvidas.
APROVEITANDO O POTENCIAL DO GOVERNO ELETRNICO
O uso das novas tecnologias de informao e comunicao (TICs) est
transformando as relaes entre governos e cidados em muitas reas. O
comunicado do Terceiro Frum Global realizado em Npoles em maro
de 2001, que deu continuidade ao Frum Global sobre Governana, em
16
Braslia no ano anterior, reconheceu que nada mais poderoso no com-
bate corrupo do que conduzir transaes abertamente e com conheci-
mento pblico das regras e critrios a serem aplicados... [e] TIC pode ser
uma ferramenta poderosa para a boa governana.
As TICs esto sendo cada vez mais usadas para combater a corrupo.
Contanto que procedimentos corretos sejam estabelecidos, elas podem
ser usadas para permitir o rastreamento das transaes financeiras e ad-
ministrativas e torn-las sujeitas a questionamentos. As TICs facilitam a
publicidade das regras e critrios que governam as decises. Os respon-
sveis por determinadas decises ou atividades podem ser prontamente
identificados. E, ao melhorar os sistemas de contabilidade, monitoramento
e auditoria, asseguram que as finanas pblicas sejam inteiramente sub-
metidas ao exame minucioso dos nveis mais altos da gerncia e avali-
ao externa. De modo mais geral, o poder das TICs como um veculo
para a informao e a consulta significa que os cidados podem ser
envolvidos mais plenamente em todos os aspectos do governo, incluindo
a formulao de polticas, assim reforando a criao de uma cultura de
confiana e interesse mtuo.
CONCLUSES PROMOVENDO O DILOGO PARA FORTALECER A BOA GOVERNANA
Para concluir, dois pontos chave merecem nfase:
Primeiro, o resultado da governana pblica em ltima anlise ser julga-
do no por governos ou organizaes internacionais, mas por cidados
So estes que esto exigindo maior transparncia e responsabilizao do
governo, alm de maior participao pblica na elaborao das polticas
que afetam suas vidas. Por isso, estimulante ver que os representantes
da sociedade civil tenham desempenhado papel importante no programa
do Frum.
Segundo, a boa governana e o combate corrupo no devem ser
apenas expresses de efeito na cooperao internacional. Elas representam
as chaves para uma reforma bem sucedida e para o desenvolvimento eqita-
tivo e sustentvel. As oportunidades para o dilogo poltico e o intercmbio
direto tal como oferecido pelo Frum da OCDE/OEA so de grande
importncia neste esforo compartilhado. Sendo assim, a OCDE continuar a
trabalhar junto com representantes dos governos, de empresas privadas e da
sociedade civil para promover a boa governana ao redor do mundo.
17
Notas
1. A Recomendao da OCDE sobre Melhoria da Conduta tica no
Servio Pblico est disponvel no Anexo 1. O Resumo da OCDE de
Poltica de Gesto Pblica sobre Construo da Confiana Pblica: Medi-
das de tica nos Pases da OCDE descreve as principais concluses da
pesquisa da OCDE sobre a implementao desta recomendao no Ane-
xo 2.
2. Ver As Melhores Prticas da OCDE para Transparncia Orament-
ria no Anexo 3.
3. As notas sobre polticas de administrao pblica da OCDE, Cida-
dos como parceiros: informao, consulta e participao pblica na for-
mulao de polticas esto disponveis no Anexo 4.
18
19
COMBATE CORRUPO NAS
AMRICAS
Por: Csar Gaviria
Secretrio Geral da OEA
Conforme tive a oportunidade de expressar durante a cerimnia de aber-
tura, gostaria de deixar registrado nosso reconhecimento ao governo bra-
sileiro por seu apoio decisivo e efetivo presente iniciativa. Igualmente,
gostaria de expressar nossa gratido OCDE por facilitar esta oportunida-
de de trabalharmos juntos na organizao do presente evento, que trata
de questes a partir das quais, sem sombra de dvida, os Estados mem-
bros de ambas as organizaes podero agregar um significativo aprendi-
zado mtuo, para o qual a cooperao entre nossas instituies contribui
decisivamente.
O Frum de Braslia girou em torno de trs amplas reas temticas
identificadas na Conveno Interamericana contra a Corrupo. O Frum
foi concebido como mais um passo para o fortalecimento do intercmbio
de informaes, experincias e melhores prticas referentes a cada rea,
entre os representantes dos Estados membros da OCDE e da OEA.
Ao contextualizar o contedo e o escopo do presente Frum e seus
resultados, gostaria de mencionar brevemente o progresso alcanado, no
mbito da OEA, com respeito ao combate corrupo, sinalizar alguns
dos desafios que ainda devemos enfrentar neste campo e salientar a
importncia das concluses emanadas do presente evento como parte da
ao coletiva empreendida pelos pases das Amricas no campo em
questo.
UM CONJUNTO DE DIRETRIZES PARA A AO COLETIVA NO COMBATE CORRUPO NAS
AMRICAS
O combate corrupo tem sido uma preocupao constante nas Amri-
cas. No mbito da OEA, assumimos uma posio de vanguarda ao adotar-
mos a primeira Conveno sobre a matria, em um momento no qual
ainda se discutia se o combate ao fenmeno da corrupo poderia ser ou
20
no objeto de um tratado internacional. Acredito que, com este passo
adiante, dispomos das ferramentas para desmantelar os argumentos da-
queles que se opunham, no mbito da OCDE, negociao de um tratado
que se ocupasse do suborno internacional.
A Conveno da OEA tambm expressa uma viso integral e abrangente
de como este problema deve ser tratado. Em conformidade com a referi-
da Conveno, a corrupo deve ser compreendida, inicialmente, como
um problema sistmico, e no simplesmente de carter individual. A este
respeito, no basta fortalecer os esforos de cooperao para prender
profissionais corruptos se no forem atacadas as causas estruturais que
geram o problema, j que outros indivduos podero surgir e substitu-los.
Por este motivo, a Conveno da OEA dotada de clusulas referentes
ao fortalecimento da cooperao judicial em reas como extradio, in-
tercmbio de provas, sigilo bancrio e medidas para a recuperao dos
produtos de atos de corrupo. Da mesma forma, a Conveno estabele-
ce providncias, as quais os Estados se obrigam a implementar, com
vistas a evitar a ocorrncia de atos de corrupo, e que se relacionam
matria considerada no Frum de Braslia. Tais providncias tm como
propsito modernizar as instituies pblicas e assegurar a transparncia,
eficincia e o dever de prestar contas do governo.
Em segundo lugar, a Conveno da OEA expressa que o combate
corrupo deve ser um processo permanente, e no simplesmente o
resultado de aes isoladas ou ocasionais. De acordo com tal ponto de
vista, no possvel determinar com preciso um instante ou uma ao a
partir da qual a corrupo tenha surgido ou se consolidado, nem poss-
vel imaginar que possa desaparecer em um momento particular, como
conseqncia de um ato ou deciso. A partir dessas premissas, infere-se
da Conveno que muitas decises so necessrias, em diferentes nveis
e com diferentes orientaes.
Em terceiro lugar, a Conveno compreende o combate a este mal
como um processo no qual todos temos responsabilidades: os pases, o
setor privado, a sociedade civil e a comunidade internacional; cada qual
em um nvel particular, com diferentes orientaes e escopos, mas todos
voltados ao mesmo propsito e mesma estratgia de eliminao da
corrupo.
Tendo em mente tal viso, tornou-se evidente, desde o incio, que a
Conveno no seria a linha de chegada, mas o primeiro grande passo
para se enfrentar coletivamente esta enfermidade.
21
O CAMINHO J TRILHADO
Com base na Conveno e amparados por um Programa de Cooperao
adotado por nossa Assemblia Geral, temos desenvolvido na OEA, o
trabalho neste campo:
Temos apoiado e continuaremos a apoiar diversos Estados membros
na tarefa de adaptao de suas legislaes Conveno;
Desenvolvemos, para a sub-regio da Amrica Central, um programa
piloto para a implementao de algumas das medidas preventivas estipu-
ladas pela Conveno, incluindo aquelas relacionadas preveno de
conflitos de interesses, ao acesso informao e participao da socie-
dade civil na preveno da corrupo;
Criamos uma base de dados e uma rede de intercmbio de informa-
es na internet, para fortalecer a cooperao no combate corrupo;
Demos incio ao funcionamento de uma Rede de Assistncia Judicial
Recproca, como resultado das decises adotadas pelos ministros da Justi-
a e procuradores-gerais das Amricas (REMJA);
Patrocinamos um programa de treinamento para jornalistas de pases
americanos, em parceria com o Trust of the Americas, sobre jornalismo
investigativo.
Ademais, os Estados membros continuaram a adotar decises coletivas
no mbito de nossa Organizao e de grande importncia para o fortale-
cimento da cooperao recproca neste campo. A deciso mais recente e
importante foi a adoo e o lanamento, pelos Estados integrantes, do
Mecanismo para o Acompanhamento da Implementao da Conveno.
O referido mecanismo compreende a auto-avaliao e a reviso por
pares, similares quelas existentes nos mecanismos de monitoramento
prprios da Conveno da OCDE e do Conselho Europeu. Mas o meca-
nismo tambm possui suas singularidades, especialmente no tocante
nfase na natureza deste exerccio como um instrumento para o fortaleci-
mento da cooperao recproca, entre nossos pases, no combate
corrupo.
Igualmente, durante os ltimos meses e medida que os mandatos da
Cpula das Amricas de Quebec se desenrolavam, progressos importan-
tes foram tambm alcanados com respeito discusso da responsabili-
dade do setor privado no combate corrupo. Tendo em vista que esse
setor faz parte do problema, tambm deve participar de sua soluo. As
deliberaes no mbito de nossa Organizao e as emanadas de uma
22
conferncia internacional sobre a responsabilidade social das empresas,
patrocinada conjuntamente pelo Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento (BID) e a OEA, nos permitiro dar um passo adiante na definio
de aes especficas a serem promovidas ou consolidadas neste campo.
ALGUNS DESAFIOS FUTUROS
Apesar dos progressos mencionados acima, temos iniciado nas Amricas,
um processo que, em nosso entendimento, deve se caracterizar por um
esforo coletivo permanente. A respeito, temos conscincia de que mui-
tos desafios ainda nos esperam. Gostaria de salientar alguns que, na
minha opinio, so importantes.
Em primeiro lugar, em muitos pases das Amricas, ainda resta muito a
ser feito com respeito reforma de nossas instituies. Um Estado mo-
derno a melhor barreira contra a corrupo. E, ao me referir ao Estado,
lano mo de sua acepo mais ampla, incluindo todos os ramos do
governo, rgos de superviso e os diversos nveis poltico-administrati-
vos. No imagino que tal afirmao estimule qualquer discusso. Entre-
tanto, o problema real que temos no momento como fazer as institui-
es do setor pblico funcionarem bem. Esta uma questo ainda no
satisfatoriamente respondida, e que porta um de nossos maiores desafios
coletivos.
Em segundo lugar, para atingirmos tal propsito, necessrio que
aumentemos nosso conhecimento acerca dos problemas institucionais.
Tambm necessrio continuar investigando com vigor o problema, as-
sim como envolver um grupo mais amplo de cidados, com o intuito de
fortalecer efetivamente nossas instituies.
Em terceiro lugar, temos na Amrica Latina um desafio ainda maior: a
modernizao de nossos sistemas polticos e das modalidades de ao
poltica. Ao longo dos ltimos quinze anos, testemunhamos um processo
sem precedentes de consolidao da democracia. Mas tambm certo
que falta muito para que esse processo seja definitivo e finalizado, que
ainda nos defrontamos com erros crassos e revezes, que existem pases
com instituies vulnerveis e que alguns sistemas ainda precisam forta-
lecer seus pesos e contrapesos, assim como suas instituies, para a
participao dos cidados.
23
Em quarto lugar, precisamos aperfeioar os mecanismos de coopera-
o recproca legal e judicial em nvel internacional. A Conveno
Interamericana contra a Corrupo um instrumento bsico neste campo.
As decises adotadas pelos ministros da Justia e procuradores-gerais das
Amricas, no mbito de suas reunies hemisfricas, fomentaram tais me-
canismos. Com a mesma orientao, devemos seguir em frente ao com-
batermos os outros elos da cadeia de corrupo, tais como a lavagem de
dinheiro, e ao assegurarmos que as instituies financeiras aceitem os
padres destinados a impedir que criminosos sejam amparados pelas
regras de sigilo bancrio.
Em quinto lugar, necessrio aprofundar o intercmbio de informa-
es, experincias e cooperao tcnica entre nossos pases. Neste sen-
tido, iniciativas como o Frum, registradas pela presente publicao, so
de grande utilidade.
Em sexto lugar, necessrio que o setor privado assuma suas obriga-
es no combate a esta enfermidade. Por isto devemos trabalhar de for-
ma mais estreita com instituies como cmaras de comrcio e associa-
es comerciais, de forma a obtermos, por parte destas, maior compro-
misso de auto-regulao e o desenvolvimento e implementao de cdi-
gos de conduta.
Finalmente, gostaria de salientar o papel das organizaes da socieda-
de civil. Devemos a estas uma parcela significativa do progresso alcana-
do, nos ltimos anos, com respeito conscientizao acerca da seriedade
deste problema. Tenho dito em diversas ocasies que existe uma falsa
dicotomia que alguns pretendem estabelecer entre as instituies gover-
namentais e as organizaes da sociedade civil. Ao contrrio, estou con-
vencido de que sua ao conjunta absolutamente necessria. Neste
sentido, acredito que, nas Amricas, devemos construir mais pontes que
nos permitam combinar nossos esforos e trabalhar em equipe com as
organizaes da sociedade civil envolvidas no combate corrupo, de
modo srio, objetivo e responsvel.
CONTRIBUIO DOS RESULTADOS DO FRUM
Os resultados do Frum Internacional sobre Responsabilizao e Trans-
parncia no Setor Pblico de Braslia so de grande utilidade para o
processo, em andamento nas Amricas, de fortalecimento da ao coleti-
24
va e da cooperao recproca para o combate corrupo.
A preveno , sem sombra de dvida, a melhor forma de combater
semelhante fenmeno. De forma justificvel, a Conveno da OEA enfatiza
fortemente as medidas a serem adotadas para favorecer a consolidao
de Estados modernos, tornando-os eficazes, eficientes e transparentes, de
modo a erigir a melhor barreira contra a corrupo.
Por este motivo, neste campo extremamente til e crucial fortalecer
a cooperao e o intercmbio de informaes e melhores prticas entre
os pases das Amricas e de outras regies do mundo. A este respeito, as
trs reas temticas consideradas no Frum de Braslia e seus resultados
possuem grande significao e importncia para os pases das Amricas,
o que pode ser confirmado pelo fato de se relacionarem diretamente s
medidas selecionadas pelo Comit de Especialistas do Mecanismo para o
Acompanhamento da Implementao da Conveno Interamericana con-
tra a Corrupo, no mbito de sua primeira rodada de reviso, iniciada
recentemente.
Para encerrar, tal fato tambm demonstra a importncia de levar adian-
te as discusses, entre os membros da OCDE e da OEA, sobre polticas
pblicas, em questes como as que foram objeto de nossas discusses no
Frum de Braslia.
25
INSTITUIES DE INTEGRIDADE NOS
ESTADOS UNIDOS
Por: Stuart C. Gilman
Ph.D.
Presidente do Centro de Recursos para a tica, Washington, D. C.
Ex-Diretor de Desenvolvimento Estratgico
Inspetor Geral do Tesouro para Administrao de Impostos
Departamento do Tesouro dos Estados Unidos
Os vcios da democracia so imediatamente aparentes. Suas vantagens s
se tornam claras a longo prazo. Portanto, h no fundo das instituies
democrticas alguma tendncia escondida, que muitas vezes faz os ho-
mens promoverem a prosperidade geral, apesar de seus vcios e erros, en-
quanto que nas instituies aristocrticas h s vezes uma tendncia se-
creta que, apesar dos talentos e virtudes, leva os homens a contriburem
para o infortnio de seus companheiros. Assim, pode ser que sob gover-
nos aristocrticos os homens pblicos faam o mal sem inteno, e nas
democracias eles consigam bons resultados que nunca imaginaram.
(ALEXIS DE TOCQUEVILLE, DEMOCRACIA NA AMRICA, VOLUME I, PARTE II, CAPTULO 6)
A essncia das leis e sistemas anticorrupo nas democracias que eles
servem para assegurar ao pblico que o governo est trabalhando pelo
interesse geral. Este documento focalizar os mltiplos sistemas de com-
bate corrupo que os Estados Unidos desenvolveram para manter a
confiana das pessoas nas instituies governamentais. Ele destacar as
interfaces e as tenses fundamentais entre as vrias instituies que fo-
ram criadas, e como so resolvidos os conflitos de responsabilidades. O
documento focalizar principalmente a estrutura institucional e legal do
nvel federal (ou nacional) nos EUA.
Embora apenas uma meno breve seja feita s atividades contra a
corrupo no nvel estadual e local de governo nos Estados Unidos,
importante reconhecer seu papel no governo americano. Os estados ame-
ricanos so freqentemente chamados de laboratrios da democracia e,
de fato, muitas das inovaes mais profundas no nvel federal comea-
26
ram como iniciativas em um ou mais estados. Significativamente, os esta-
dos nos EUA tm muito mais autonomia do que na maioria dos outros
sistemas federativos. A Constituio Americana confere poderes aos
estados e estes poderes so muitas vezes totalmente independentes da
funo executiva federal. Por esta razo quase todas as abordagens dos
sistemas de combate corrupo nos Estados Unidos so incompletas,
porque seria necessrio abordar as vrias (e complexas) entidades fede-
rais, as cinqenta abordagens diferentes dos estados, e as abordagens
locais principalmente as prefeituras das grandes cidades que tm
autonomia para criar suas prprias estruturas institucionais para combater
a corrupo.
Mesmo assim, a histria, o desenvolvimento e a implementao dos
regimes anticorrupo nos Estados Unidos - mesmo no nvel federal - so
importantes e instrutivos. No seria sensato uma nao tentar copiar exa-
tamente as leis e instituies de combate corrupo nos EUA. Contudo,
vale a pena refletir sobre os problemas e as solues que a Amrica
enfrentou e resolveu, e assim, compreender as questes que todos os
governos devem abordar para estabelecer instituies nacionais efetivas
de combate corrupo. O pas realizou muitas coisas na batalha contra a
corrupo, mas tambm sofreu falhas decepcionantes. O modo como
algumas das falhas foram superadas, alm dos desafios que as instituies
americanas ainda deve enfrentar, so todos partes desta histria.
HISTRICO
Antes de entrar no argumento principal deste documento, vale estabele-
cer o contexto histrico do combate corrupo nos Estados Unidos. Em
agosto de 1838, Samuel Swartwout, o coletor alfandegrio do porto de
Nova Iorque 1, embarcou em uma escuna rumo a Londres com duas
sacolas pretas. Dentro delas ele levava mais de 5% de todo o tesouro dos
Estados Unidos. No processo contra ele, pelo menos quatro servidores
admitiram saber do furto desde o incio. Sobre sua conduta, Joshua Phillips,
o caixa assistente, explicou: Eu era assistente do sr. Swartwout, e no
podia trair o segredo de meu empregador, pois ns, servidores da alfn-
dega, nos consideramos a servio do coletor, e no a servio dos Estados
Unidos..
1
No havia nenhum tratado de extradio com a Inglaterra.
Nem o sr. Swartwout nem o dinheiro jamais foram recuperados.
27
Para combater a imensa corrupo em sua administrao, o presidente
Andrew Jackson conferiu poderes ao seu chefe geral dos Correios, Amos
Kendall, para redesenhar fundamentalmente o modelo do Departamento
dos Correios, e os outros chefes de departamentos seguiram o modelo de
Kendall, reorganizando as instituies governamentais. Em vez de confiar
em homens de carter, como os presidentes desde Washington haviam
feito, Kendall projetou um sistema de redundncia de assinaturas para
gastos efetuados em nome dos Estados Unidos. Alm disso, desenvolveu
o primeiro sistema transparente de compras e contrataes, e at ela-
borou Regras de Conduta para servidores pblicos.
Um jovem nobre francs, Alexis de Tocqueville, ao comparar os
sistemas francs e americano, necessitando de uma palavra para descre-
ver este novo sistema de governo, cunhou o termo burocracia. Estas
novas burocracias foram projetadas para minimizar a corrupo em siste-
mas governamentais, e recebiam acrscimos regularmente para esclare-
cer cada novo escndalo. Tambm verdade que estes sistemas eram
vistos tambm como mecanismos para alcanar maior eficincia algo
especialmente irnico hoje.
Enquanto os poderes Executivo e Legislativo do governo se esfora-
vam para lidar com novas formas de corrupo, ningum jamais foi en-
carregado de verificar o que havia antes nem como integrar novas leis
e ordens com as que j haviam sido implementadas. O resultado foi que
sistemas de ferramentas anticorrupo foram construdos em cima de
sistemas antigos, muitas vezes sem nenhuma integrao lgica entre eles,
e freqentemente com exigncias contraditrias. A superposio dos
sistemas de integridade tornou-se assim to extensa que as burocracias
aprenderam a operar independentemente de muitos controles legislativos
ou executivos, freqentemente com uma regulamentao volumosa, re-
sultando em uma confraria de peritos no departamento do governo.
O impacto da minudncia burocrtica a fim de impedir a corrupo
foi resumida por Michael Nelson como uma das ironias da burocracia
americana: as agncias organizadas para evitar o mal tornaram-se muito
menos capazes de fazer o bem.
2
Em outras palavras, os encargos de
fazer as coisas corretamente podem na verdade impedir que uma orga-
nizao realize sua misso. Esta observao uma mxima que se esten-
de a todos os pases, no somente aos Estados Unidos. Infelizmente, a
maior parte da pesquisa acadmica contempornea sobre administrao
pblica parte da premissa de que sistemas para impedir a corrupo so
28
inerentemente maus.
3
Perdeu-se o ponto bvio: o que os substituir? H
freqentemente uma noo pateticamente ingnua de que, uma vez que
estes sistemas sejam eliminados, todos os problemas que foram criados
para resolver desaparecero com eles. Ento, alguns governos elimina-
ram as comisses anticorrupo (por exemplo, a Comisso de Sade na
frica do Sul) chegando concluso bizarra de que quando os sistemas
anticorrupo so eliminados a corrupo que revelavam tambm desa-
parece.
A questo que todos os pases devem enfrentar como ter a
responsabilizao adequada, o devido cuidado com a superviso e ao
mesmo tempo permitir que as instituies governamentais funcionem
eficazmente. Ou seja, como determinar um equilbrio apropriado entre
sistemas de combate corrupo eficazes e instituies governamentais
eficazes?
SISTEMA DE REGRAS VERSUS SISTEMA DE INTEGRIDADE
A literatura sobre o combate corrupo focaliza a distino entre siste-
mas baseados no cumprimento de regras e em integridade.
4
Por exem-
plo, os resumos elaborados pela OCDE sobre programas de tica no
governo, A tica no Servio Pblico e Confiana no Governo focaliza-
ram esta distino. Contudo, de muitas formas esta diferena ilusria.
Os sistemas de regras so supostamente baseados somente no cumpri-
mento de regras ou leis, com pouco espao para a conscincia ou deci-
so individual. Os sistemas baseados na integridade so projetados para
aumentar a autonomia humana atravs de incentivos, evitando estruturas
de regras. Talvez estes conceitos possam ser considerados como ideais.
Mas, na realidade emprica so os dois extremos de um continuum. Por
essa razo, uma discusso mais informada deve examinar a dinmica
psicosocial deste processo.
Os sistemas baseados no cumprimento de regras podem degenerar
para um sistema casustico governado por uma confraria, geralmente de
advogados ou especialistas em recursos humanos. Eles detm a autorida-
de para interpretar as regras em circunstncias cada vez mais especficas.
O casusmo nem sempre negativo, como muitos peritos em biotica
tm apontado recentemente; entretanto, para ser eficaz, tal sistema deve
permanecer aberto comunicao interativa. Todo sistema em que uma
29
elite simplesmente impe ordens de cima para baixo torna-se cada vez
mais isolado dos processos dirios do governo.
Os sistemas baseados na integridade na pior das hipteses viram siste-
mas de fantasia. Eles se tornam diretrizes de desempenho gerais e muito
abstratas com nenhuma aplicao e nenhum mtodo para receber reco-
mendaes ou instrues. A nomeao de servidores pblicos neste
contexto pode ser um convite ao desastre. A de pessoas tica ou moral-
mente falidas simplesmente conduz corrupo mais rapidamente.
Os programas modernos de combate corrupo devem equilibrar a
integridade e o cumprimento de regras, programas mltiplos, leis e auto-
ridades transversais e responsabilidades institucionais. No h um equil-
brio perfeito. No nvel federal dos Estados Unidos, o regime nacional
de combate corrupo dividido em quatro partes principais, cada uma
com importantes subdivises. Estas partes podem ser definidas como
instituies de preveno, investigao, litgio e proteo. Os limites dos
quatro elementos so freqentemente transpostos na prtica cotidiana,
mas as distines so teis para organizar as estruturas institucionais e
suas responsabilidades.
A incorporao institucional destes quatro elementos de combate
corrupo ocorreu aps a crise de Watergate nos Estados Unidos, por
causa das instituies que o Congresso criou para tentar impedir a repe-
tio dos abusos da era Watergate. Por isso possvel situar claramente o
comeo da poca moderna dos sistemas de combate corrupo nos
Estados Unidos em 1978.
5
Foi o ano da aprovao da Lei da tica no
Governo, criando o Office of Government Ethics (Escritrio de tica Go-
vernamental) e o Conselho Independente. A Comisso Eleitoral Federal
foi criada para fiscalizar o processo eleitoral americano. Foram aprovadas
leis criando os primeiros inspetores gerais e a secretaria de Conselho
Especial responsvel por proteger os whistle blowers (dedo-duro)
6
O que segue ento a abordagem de combate corrupo do poder
Executivo do governo federal dos Estados Unidos.
PREVENO
O Office of Government Ethics (OGE)
7
tem como principal responsabili-
dade elaborar regulamentos sobre tica e conflito de interesses, e tam-
bm interpretar a legislao sobre conflitos de interesses. O rgo foi
30
criado em 1978, com o propsito de deter atividades corruptas antes que
ocorram. Desde o incio sua atribuio foi a preveno dos conflitos de
interesses no poder executivo. A preveno misso da central do
OGEs. Isto realizado atravs do estabelecimento de normas, recomen-
daes e educao. O OGE geralmente no investiga nem processa em
casos de m conduta individual.
O OGE estabelece normas atravs da interpretao da legislao e da
elaborao de regulamentos. Por exemplo, o presidente George H.W.
Bush emitiu a Ordem Executiva 12674, que estabelece 14 princpios de
conduta para servidores federais. O OGE foi encarregado de elaborar os
regulamentos que interpretam os princpios, e emitiu um conjunto deta-
lhado de Normas de Conduta em 1993. Estas Normas (5 CFR 2635) forne-
ceram diretrizes detalhadas sobre as questes de tica e conflito de
interesses que a maioria dos servidores do governo enfrentam. Alm
disso, o OGE emite pareceres consultivos informais quando surgem ques-
tes no abrangidas pelas normas mas que so amplamente aplicveis.
Estes so publicados regularmente e esto disponveis a todos no site do
OGE.
8
Desde 1979, o OGE emitiu mais de 1.000 pareceres consultivos
que formam, para todos os fins e propsitos, um corpo de leis
Como a maioria dos outros sistemas federais de combate corrupo,
o OGE descentralizado e tem a responsabilidade de estabelecer a
poltica de tica para o poder Executivo. A gesto do programa de tica,
entretanto, realizada por cada agncia individual. O chefe de cada
agncia responsvel pelo programa de tica da agncia e pela conduta
de sua fora de trabalho. O chefe da agencia exerce a responsabilidade
nomeando um oficial designado de tica da agncia que cuida do
gerenciamento cotidiano do programa. desta forma que o programa de
tica do poder Executivo descentralizado.
Como a maioria das outras entidades de combate corrupo no nvel
federal, o OGE considerado independente no Executivo. Esta autono-
mia no significa que funcione como um quarto poder do governo (por
exemplo, a Comisso Independente Contra a Corrupo [ICAC] em Hong
Kong), mas que aproveita a separao dos poderes na Constituio para
assegurar que nenhuma instituio (o presidente ou o Congresso) possam
govern-lo. Por exemplo, o OGE recebe seu oramento diretamente atra-
vs da secretaria de Gesto e Oramento, mas seu oramento aprovado
e supervisionado por comits na Cmara e no Senado. Alm disso, o
diretor do OGE nomeado pelo presidente, confirmado pelo Senado e
31
tem mandato fixo de cinco anos. A maioria dos outros servidores do
OGE so servidores federais de carreira.
O OGE cumpre sua misso preventiva de vrias maneiras. Ele emite
regulamentos para todo o poder Executivo, tratando de normas de condu-
ta, divulgao financeira, renncias de conflito de interesses, restries
ps-emprego, e treinamento sobre tica; o OGE fornece diretrizes e
interpretao s agncias, prestando assistncia informal e publicando
pareceres escritos selecionados anualmente; o OGE fiscaliza os sistemas
pblicos e confidenciais de divulgao financeira (sistemas da transpa-
rncia) e revisa os relatrios de divulgao financeira dos nomeados pelo
presidente no processo de confirmao. Na verdade, o Senado dos
Estados Unidos geralmente no realiza uma audincia para um nomeado
poltico at que o diretor do OGE certifique que o candidato no tem
nenhum conflito de interesses com seu novo cargo no governo.
O OGE assume a liderana no treinamento sobre tica, produzindo
cursos de treinamento, panfletos, vdeos e at mesmo jogos de computa-
dor. O foco preliminar no treinamento de instrutores nos vrios escrit-
rios de tica. O OGE tambm revisa regularmente os programas de tica
das agncias para assegurar que estes programas mantenham sua efic-
cia, e tem a autoridade para requisitar aes corretivas, alm de etapas
adicionais para assegurar que todas as agncias cumpram suas obrigaes
ticas.
INVESTIGAO
At 1978, a investigao da corrupo no nvel nacional era realizada
principalmente pelo Federal Bureau of Investigation, e - em certos casos
- por outras entidades no departamento de Justia e na secretaria geral de
Contabilidade. Com o advento dos inspetores gerais domsticos (IG), a
grande maioria das investigaes de corrupo passou a ser empreendi-
da pelos IGs. Entretanto, a noo de investigao bem mais abrangente
na funo dos IGs. A lei requer que os IGs previnam e detectem des-
perdcio, fraude e abuso no governo ao mesmo tempo incentivando a
economia e a eficincia. Por esta razo, a investigao no se limita a
iniciar investigaes criminais e administrativas, mas tambm inclui o uso
de auditorias financeiras e de gesto para detectar a corrupo e a m
execuo, alm da identificao de programas ineficazes ou ineficientes.
32
Embora a lei original dos IGs criasse somente um punhado de cargos
de IG, os nmeros cresceram de modo que quase cada agncia federal
tem um inspetor geral. Existem atualmente 64 escritrios do inspetor
geral. Alguns destes IGs tm somente trs ou quatro empregados, e
outros tm mais de 1.000. So responsveis pela fiscalizao somente de
sua agncia. Nos 30 escritrios maiores de IG, o inspetor geral nome-
ado pelo presidente e confirmado pelo Senado. O inspetor geral
considerado independente e, embora possa ser removido pelo presiden-
te, uma justificativa deve ser encaminhada aos comits relevantes no
Congresso. Todos os outros inspetores gerais so nomeados pelo chefe
da agncia, mas espera-se que tenham autonomia nas investigaes e
que sigam as normas do Yellow Book
9
do governo que se aplicam a todas
as agncias federais. A grande maioria dos empregados em cada escrit-
rio de IG so servidores pblicos de carreira.
O tpico Escritrio do Inspetor Geral tem trs componentes substanti-
vos: Investigaes, Auditorias e Avaliao (ou Inspeo). Conforme pre-
visto originalmente na Lei do IG, estas unidades trabalham em conjunto.
Na verdade, elas geralmente tm funes distintas dentro de cada escri-
trio de IG. Os escritrios de investigaes so compostos por servido-
res juramentados; um termo que se refere aos indivduos com autoridade
para solicitar mandatos para apreender documentos e materiais pertinen-
tes, alm de deter indivduos. A maioria das pistas para os investigadores
origina-se de reclamaes ou linhas de denncia. Estes so nmeros de
telefone divulgados amplamente que recebem as denncias, algumas
annimas. O IG decide se h evidncia suficiente para iniciar uma inves-
tigao baseada nestas alegaes.
A funo de auditoria dentro de cada IG responsvel por certas audi-
torias financeiras obrigatrias, alm de auditorias independentes de progra-
mas da agncia. As auditorias obrigatrias so geralmente solicitadas ao IG
pelo Congresso. Por exemplo, o Congresso exigiu recentemente uma
auditoria de cada relatrio financeiro das agncias. Nesta funo, o IG
desempenha um papel independente de auditor interno, permitindo que
o Congresso determine se a agncia tem cumprido as normas de contabili-
dade do governo (geralmente o Yellow Book do GAO). Por vezes o Con-
gresso tambm solicita auditorias especiais de programas sob suspeita de
m execuo ou infrao. Entretanto, a grande maioria das auditorias
financeiras ou de programas empreendida independentemente pelo IG
na sua atribuio de prevenir o desperdcio, a fraude e o abuso.
33
A funo de Avaliao (s vezes chamada de funo de Inspeo)
nica das trs reas principais no governadas por lei. Muitos IGs consi-
deram as funes de inspeo bem teis.
Esta funo confere a um IG a flexibilidade, fora de uma auditoria
demorada, para examinar rapidamente problemas potenciais ou questes
dentro de sua agncia. As unidades de avaliao geralmente examinam
dados programticos e decidem se h uma justificativa a longo prazo para
o programa, e se os recursos poderiam ser melhor aproveitados em outro
lugar. Por exemplo, um programa de despoluio de gua poderia con-
sumir $100 milhes para eliminar 99,1% da poluio em uma determina-
da rea, mas o 0,1% restante da remoo poderia custar ao governo $1
bilho a mais. O papel da unidade de Avaliao examinar se razovel
gastar esta quantia e quais so as alternativas.
Conforme mencionado acima, os IGs so responsveis apenas por
suas prprias agncias. bvio que algumas questes extrapolam os
parmetros normais da agncia, e podem de fato envolver o governo
inteiro. Por essa razo, no incio dos anos oitenta o Conselho do Presiden-
te para a Integridade e a Eficincia (PCIE) foi criado. Foi institucionalizado
(em conjunto com o Conselho Executivo para a Integridade e a Eficin-
cia, para os inspetores gerais no nomeados pelo presidente) em lei no
incio dos anos noventa. Este Conselho presidido pelo Diretor Adjunto
para Gesto no Escritrio de Gesto e Oramento, com o vice-presidente
selecionado entre os IGs. O papel do PCIE cresceu com o tempo, mas
sua atribuio principal de facilitar as investigaes, auditorias e avalia-
es que extrapolam os limites normais da agncia. (Para uma discusso
mais completa do PCIE, seu papel e as responsabilidades, ver o Anexo
deste captulo.)
A estrutura do comit do PCIE reflete as responsabilidades principais
do IG, que so investigao, auditoria, e avaliao.
10
Entretanto, h mui-
tos outros comits. Talvez o mais interessante seja o Comit da Integrida-
de. Presidido pelo diretor adjunto do FBI, composto pelo diretor do
Escritrio de tica Governamental, o conselheiro especial do Escritrio
do Conselho Especial, o chefe da Seo de Integridade Pblica do FBI e
trs inspetores gerais. Seu papel principal responder velha pergunta
de Plato: Quem vigia os ces de guarda? O Comit da Integridade ape-
nas recebe e investiga as acusaes feitas diretamente contra os inspeto-
res gerais e seus adjuntos.
34
PROMOTORIA
Embora o departamento de Justia seja responsvel por todos os proces-
sos federais por corrupo (e tambm por alguns processos estaduais e
locais), a realidade de quem faz o qu dentro do departamento de Justia
bem mais complexa. A responsabilidade primria por processar a
corrupo cabe aos promotores federais dos Estados Unidos que traba-
lham em 102 escritrios regionais espalhados pelo pas.
11
Estes promoto-
res federais locais so a principal fonte de processos por corrupo
pblica. Os investigadores (e s vezes os auditores) devem convencer
um promotor assistente a abrir um processo. Na maioria dos casos, o
promotor tem o direito de recusar os casos que acredita no estarem bem
fundamentados ou que no justificam a dedicao de recursos. Como
cada um dos 102 distritos chefiado por um promotor nomeado pelo
presidente, poderia sugerir-se que eles sejam capazes de interromper os
processos de casos politicamente sensveis. Entretanto, tal desejo, mes-
mo que existisse, seria limitado pelo fato de que a vasta maioria de suas
equipes composta de servidores pblicos de carreira.
H mais uma fronteira nebulosa, quando um promotor dos EUA (ou o
departamento de Justia) pode pedir a abertura de uma investigao e
pode usar o FBI ou um inspetor geral para recolher evidncias a serem
usadas em um processo federal.
Nos casos sensveis ou nos que envolvem conflitos de interesse, al-
guns promotores dos EUA transferiro o caso para uma seo especial no
Departamento de Justia. A Seo da Integridade Pblica da Justia foi
criada no rastro dos escndalos no Departamento de Justia durante a
administrao de Truman. A Integridade Pblica assume a responsabilida-
de por muitos dos casos polticos mais sensveis. Tradicionalmente,
chefiado por um servidor pblico snior. Freqentemente este indivduo
est em evidncia porque o promotor geral confia geralmente em seu
conselho para abrir um caso ou no. Por exemplo, durante a ltima fase
da administrao de Clinton o chefe da Integridade Pblica, Jerry McDowell,
foi alvo do dio de muitos republicanos no Congresso por no abrir uma
investigao sobre as atividade de angariao de fundos do ento vice-
presidente Al Gore envolvendo contribuies internacionais para a cam-
panha presidencial de 1996.
Com exceo destes casos polticos que receberam muita ateno, a
Seo de Integridade Pblica lida com centenas de outros casos de
35
corrupo pblica todos os anos. Alguns envolvem bilhes de dlares em
fraudes, enquanto outros envolvem abuso do cargo no governo. Como a
Seo de Integridade Pblica composta inteiramente de promotores de
carreira, sua independncia amplamente respeitada em todo o gover-
no. Ter este tipo de escritrio especial teve efeito positivo profundo no
combate corrupo nos Estados Unidos.
importante mencionar que uma deciso de no processar (uma recu-
sa) no termina necessariamente um caso. Espelhando a maioria das
violaes criminais, h os regulamentos administrativos que prescrevem
penalidades administrativas para os atos que no chegam ao nvel de
crime. Estes casos sero geralmente enviados de volta agncia
geralmente o Conselho Geral da agncia para que lide com o caso. As
violaes administrativas tm padro mais baixo de culpa (prepondern-
cia de evidncia) em comparao com as leis criminais (alm de uma
dvida razovel). E as penalidades so diferentes. As penalidades admi-
nistrativas podem variar de uma reprimenda na ficha profissional, um
perodo sem remunerao, um rebaixamento de categoria, a ser removi-
do do servio federal.
PROTEO DOS WHISTLE-BLOWERS
Depois de 1978, o Congresso ficou especialmente sensvel com relao
proteo dos whistle-blowers. O termo whistle-blower (dedo-duro) foi
inventado nos anos setenta e se refere geralmente a algum que denun-
cia aes ilegais ou ilcitas do governo atravs de canais governamentais
no regulares ou da mdia. Estes canais governamentais podem ser os
comits do Congresso ou os escritrios do inspetor geral. O Congresso
estava muito preocupado em proteger estes indivduos de represlias das
agncias por denunciar abusos. Os relatos destas represlias chocaram
muitos no Congresso. As represlias tm assumido vrias formas: desde
demitir as pessoas por fazer a coisa certa at coloc-las em salas sem
janelas, e sem absolutamente nada para fazer. Discriminaes mais sutis,
de ameaas negao de promoo ou treinamento, tambm so co-
muns.
Neste contexto, o Escritrio de Conselho Especial (OSC) foi criado.
12
Sua principal funo proteger os empregados do governo que sentem
que sofreram represlias por terem denunciado atividades ilcitas. O
36
OSC tem diversas competncias: Pode investigar casos, obter registros da
agncia e declaraes juramentadas; pode obter mandado de segurana
no tribunal para impedir que as agncias prossigam com aes tais como
demisso, rebaixamento ou transferncia de um empregado. O OSC tem
autoridade, assim como o Escritrio de tica do Governo, em todo o
governo federal. Ao contrrio do OGE, o OSC no descentralizado e
no tem oficiais em outras agncias federais.
O conselheiro especial tambm nomeado pelo presidente e precisa
ser confirmado pelo Senado. Tem um mandato fixo de cinco anos, e
nenhum conselheiro especial jamais foi removido antes do trmino do
seu mandato. comum que os conselheiros especiais, o diretor do Escri-
trio de tica do Governo, e os inspetores gerais sirvam atravs dos
perodos de mandatos presidenciais. Por exemplo, embora seja tradicio-
nal que um presidente pea a renncia de todos os nomeados presiden-
ciais durante uma transio, nenhuma carta foi enviada aos IGs, ao diretor
do OGE, ou ao conselheiro especial. Geralmente, estas entidades, por
causa de seu trabalho de combate corrupo, so considerados como
acima da batalha poltica.
CONCLUSO
Os EUA no tm um sistema perfeito. Ns ainda processamos por
corrupo demitindo pessoas e colocando-as na cadeia. Ns multamos
empregados e tomamos medidas administrativas contra eles. Mesmo as-
sim e, com tudo isso, eu acredito que o sistema nos EUA conseguiu
algum sucesso no controle dos riscos de corrupo. O baixo nmero de
processos e aes, como uma porcentagem do nmero total de emprega-
dos, demonstra o sucesso do controle da corrupo. De modo geral os
sistemas estabelecidos controlam a corrupo, e fazem um trabalho razo-
vel de antecipar as novas oportunidades de corrupo criadas pela
tecnologia ou pela criatividade humana. Tanto na realidade quanto na
percepo, a corrupo incidental nos Estados Unidos e somente a
mdia mais radical considera que o pas tem problemas imensos de
corrupo.
Isto no significa que no temos questes a resolver. O exemplo mais
notvel est no processo eleitoral. Embora seja difcil apoiar a alegao
37
de que o sistema de financiar as eleies com recursos privados corrom-
pe polticos individuais, impossvel argumentar que no tenha um im-
pacto negativo na percepo dos eleitores. Tambm difcil descartar a
alegao de que o custo da eleio desencoraja bons candidatos de
concorrerem. Consequentemente, a Comisso Eleitoral Federal (FEC)
tambm um produto da reforma de Watergate parece no ter muito
sucesso em resolver a percepo pblica de corrupo nos processos
pelos quais responsvel. Alguma das crticas so injustas por causa do
papel institucional muito ativo do FEC em todos os nveis do governo.
Mas impossvel argumentar que a populao americana percebe este
sucesso.
Uma rea nova que quase no foi tocada ainda pelos esforos de
combate corrupo a enorme rea de expanso de empregados
terceirizados no governo. No nvel federal dos EUA a ordem para
terceirizar e privatizar servios tem sido constante nos ltimos vinte anos.
Isto levou um crtico, Paul Light, a argumentar que o governo sombra
agora quase dez vezes o tamanho da fora de trabalho federal. Poucas
destas entidades privatizadas obedecem qualquer cdigo de tica ou as
leis federais de conflito de interesse que governam os empregados fede-
rais. No h nenhuma superviso consistente de suas atividades e seus
empregados, com muito poucas excees, no tm proteo ao fazer
denncias. Contudo, este governo sombra realiza muito do trabalho do
governo.
Por estas e muitas outras razes, por mais avanadas que sejam as leis
e as instituies de combate corrupo nos EUA, ainda h muito traba-
lho a realizar. Muitas naes so desestimuladas pelas dificuldades no
combate corrupo. H um amplo reconhecimento dos custos da
corrupo no sentido econmico e poltico.
13
Contudo, h uma tendncia
para a complacncia, quase aceitao, de que a corrupo parte da
realidade da poltica. Ao contemplar como esta luta difcil, til recor-
dar as palavras de George McGovern, ex-senador americano e candidato
presidncia: Simplesmente no verdade que todas as nossas institui-
es so ms, que todos os polticos so meros oportunistas, que todos os
aspectos da vida so corruptos. Ao descobrir uma doena, no muito
til prescrever a morte como cura.
38
ANEXO
INTRODUO COMUNIDADE DO INSPETOR GERAL
Os inspetores gerais: como fomos criados?
A Lei do Inspetor Geral de 1978, estabeleceu os deveres, as responsabi-
lidades e as atribuies de um Inspetor Geral Federal (IG). Ao longo dos
anos, a lei foi emendada para aumentar o nmero de agncias com IGs
estatutrios e, para estabelecer IGs em agncias independentes menores.
Atualmente, 57 IGs estatutrios fazem a superviso de 59 agncias fede-
rais.
Quem somos ns?
Os IGs so nomeados com base na sua integridade pessoal e conheci-
mento em contabilidade, auditoria, anlise financeira, direito, anlise
gerencial, administrao pblica, ou investigaes. Os IGs que operam
em departamentos de Estado e nas agncias principais so nomeados
pelo presidente e confirmados pelo Senado. Os IGs atuantes em agnci-
as independentes menores, corporaes, e outras entidades federais de-
signadas so nomeados pelos chefes daquelas entidades.
O que fazemos?
Conduzir auditorias, investigaes, inspees e avaliaes independen-
tes e objetivas;
Promover a economia, a eficincia, e a eficcia;
Impedir e detectar a fraude, o desperdcio e o abuso;
Revisar legislao e regulamentos pendentes; e
Manter o chefe da agncia e o Congresso inteiramente informados.
39
Quais so nossas autoridades e responsabilidades?
Ter acesso aos registros e s informaes da agncia;
Conduzir auditorias e investigaes, alm de emitir relatrios confor-
me o IG julgar apropriado;
Emitir docu mentos jurdicos solicitando informaes externas agncia;
Administrar juramentos para testemunhos, e Contratar e gerenciar nossa
equipe e contratar recursos.
Como ns contribumos para o bom governo?
Oferecendo anlise e conselho em iniciativas crticas envolvendo todo o
governo, tais como segurana de computadores, Lei de Resultados, e
gerenciamento financeiro;
Examinando com independncia os problemas e, recomendando solu-
es possveis;
Emitindo relatrios de fatos baseados em padres profissionais de
auditoria, investigao, e inspeo;
Realizando investigao independente das alegaes;
Fornecendo conselho tcnico e/ou consultivo quando novos planos
so desenvolvidas; e
Mantendo canais para que empregados e outros relatem informaes
confidenciais a respeito de alegaes de fraude e abuso.
Quais so nossas realizaes recentes?
A comunidade de IG continua a ser uma fora positiva no governo fede-
ral para recomendar melhorias e detectar fraude, desperdcio e abuso. A
cada ano, bilhes de dlares so recuperados pelo governo federal, ou
melhor, aplicados com base nas recomendaes dos IGs. Nossos resul-
tados em 2000 incluem:
Economia potencial de USD 9,5 bilhes;
Recuperao de quase USD 5,5 bilhes;
Mais de 5.500 processos bem sucedidos;
Suspenso ou expulso de quase 7.000 indivduos ou negcios;
Mais de 2.600 aes civis ou de pessoal, e
Mais de 120 testemunhos perante o Congresso sobre questes de
interesse nacional.
40
Como voc pode nos contatar?
O site oficial para a comunidade de IG IGnet. Pode ser acessado no
endereo www.ignet.gov O site fornece informaes como:
A histria, a organizao, a misso, os relatrios e as atividades da
comunidade;
Perguntas freqentes sobre os IGs;
Diretrio de IGs e links para suas pginas eletrnicas;
Anncio de vagas; e
Formulrio de feedback para comentrios e sugestes.
Que so o PCIE e o ECIE?
O Conselho do Presidente para Integridade e Eficincia (PCIE) foi criado
pela Ordem executiva de 26 de maro de 1981, para coordenar e refor-
ar os esforos governamentais de promoo da integridade e da eficin-
cia e detectar e impedir a fraude, o desperdcio, e o abuso em programas
federais. A Ordem executiva 12805, assinada em 11 de maio de 1992,
criou o Conselho Executivo para a Integridade e a Eficincia (ECIE) para
executar esta mesma misso entre as entidades federais designadas. Esta
Ordem executiva de 1992 tambm atualizou as responsabilidades do
PCIE.
Quem so os membros do PCIE e do ECIE?
IGs nomeados pelo presidente compem o PCIE; IGs nomeados por
chefes das agncias compe o ECIE;
O Diretor Adjunto para a Gerncia do Escritrio de Gesto e Ora-
mento o presidente de ambos os Conselhos;
Cada Conselho tem um vice-presidente que gerencia as atividades
cotidianas do Conselho. Os vice-presidentes so recomendados por seus
respectivos membros do Conselho e aprovados pelo presidente;
Os seguintes so membros de ambos os Conselhos:
Controlador do Escritrio de Gerenciamento Financeiro Federal do
OMB,
Diretor Assistente de Investigaes para o Departamento de Investi-
gao Federal (FBI);
Diretor do Escritrio de tica do Governo;
Conselheiro Especial do Escritrio de Conselho Especial, e
Diretor do Escritrio de Gerenciamento de Pessoal.
41
Como os Conselhos funcionam?
Seis comits do PCIE, relacionados abaixo, conduzem os negcios dos
conselhos. Os representantes do ECIE servem como membros em cada
comit.
Comit de Auditoria;
Melhora a qualidade da auditoria, coordena auditorias do governo como
um todo, e aumenta o profissionalismo das auditorias;
Comit de Inspeo e Avaliao;
Compartilha as melhores prticas e fornece o treinamento para melho-
rar tcnicas de inspeo e da avaliao;
Comit de Investigaes;
Aborda questes de investigao transversal compartilha melhores
prticas;
Comit de Legislao;
Mantm a comunidade informada das reas de interesse do Congresso;
Comit de Recursos Humanos;
Conduz a criao de programas inovadores e eficazes de gerenciamento
de recursos humanos;
Comit de Integridade;
Assegura que as alegaes administrativas contra os IGs sejam
investigadas e resolvidas apropriada e rapidamente.
Para onde vamos?
Uma Estrutura Estratgica, adotada pelo PCIE e pelo ECIE em maio de
2001, traa as metas e os objetivos da comunidade de IG. A misso geral
antecipar e comunicar com independncia, os pontos fracos e as
vulnerabilidades do governo federal; facilitar solues, e identificar opor-
tunidades para melhorar o desempenho.
Em linha com esta misso, os Conselhos buscaro os seguintes objeti-
vos estratgicos ao longo dos prximos 3 anos:
1 - Melhorar os programas e operaes federais;
2 - Comunicar informaes confiveis e oportunas;
3 - Implementar programas de recursos humanos para recrutar e reter
equipes altamente qualificadas e bem treinadas;
4 - Promover e defender a imagem e a eficcia profissional da comu-
nidade de OIG.
42
Agncias relacionadas Superintendncia Geral (Inspector General)
Agncia para o Desenvolvimento Internacional (Agency for
International Development)
Amtrak
Comisso Regional para os Apalaches (Appalachian Regional
Commission)
Agncia Central de Inteligncia (Central Intelligence Agency)
Comisso de Comrcio de Mercadorias e Futuros (Commodity
Futures Trading Commission)
Comisso de Segurana de Produtos ao Consumidor
(Consumer Product Safety Commission)
Cmara de Servios Nacionais e da Comunidade (Corporation
for Community & National Service)
Cmara de Radiodifuso Pblica (Corporation for Public
Broadcasting)
Departamento de Agricultura (Department of Agriculture) Departamento de Comrcio (Department of Commerce)
Departamento de Defesa (Department of Defense) Departamento de Educao (Department of Education)
Departamento de Energia (Department of Energy) Departamento de Sade e Assistncia Social (Department of
Health and Human Services)
Departamento de Habitao & Desenvolvimento Urbano
(Department of Housing & Urban Development)
Departamento de Justia (Department of Justice)
Departamento do Trabalho (Department of Labor) Departamento de Estado e Conselho de Governadores
(Department of State and Broadcasting Board of Governors)
Departamento do Interior (Department of the Interior) Departamento do Tesouro (Department of the Treasury)
Departamento de Transportes (Department of Transportation) Departamento de Apoio aos Veteranos de Guerra (Department
of Veterans Affairs)
Agncia de Proteo Ambiental (Environmental Protection
Agency)
Comisso para a Igualdade de Oportunidades de Emprego (Equal
Employment Opportunity Commission)
Agncia de Crdito Agrcola (Farm Credit Administration) Comisso Federal de Comunicaes (Federal Communications
Commission)
Cmara Federal de Seguro dos Valores (Federal Deposit Insurance
Corporation)
Comisso Eleitoral Federal (Federal Election Commission)
Agncia Federal de Gesto de Emergncias
(Federal Emergency Management Agency)
Conselho Federal de Financiamento Habitacional (Federal
Housing Finance Board)
Agncia Federal de Relaes Trabalhistas (Federal Labor
Relations Authority)
Comisso Martima Federal (Federal Maritime Commission)
Banco Central (Federal Reserve Board) Comisso Federal do Comrcio (Federal Trade Commission)
Agncia de Servios Gerais (General Services Administration) Imprensa Governamental (Government Printing Office)
Cmara de Servios Legais (Legal Services Corporation) Agncia Espacial Norte-Americana, NASA (National Aeronautics
& Space Administration)
Agncia Nacional de Arquivos e Registros (National Archives
and Records Administration)
Agncia Nacional de Crdito (National Credit Union
Administration)
Fundo Nacional para as Artes (National Endowment for the Arts) Fundo Nacional para as Humanidades (National Endowment
for the Humanities)
Comisso Nacional de Relaes Trabalhistas (National Labor
Relations Board)
Fundao Nacional de Cincias (National Science Foundation)
Comisso Regulatria Nuclear (Nuclear Regulatory Commission) Agncia de Gesto de Recursos Humanos (Office of Personnel
Management)
Corpo de Paz (Peace Corps) Cmara de Garantia dos Benefcios Pensionais (Pension Benefit
Guaranty Corporation)
Comisso de Aposentadoria do Setor Ferrovirio (Railroad
Retirement Board)
Comisso de Valores e Cmbio (Securities and Exchange
Commission)
Agncia de Fomento s Pequenas Empresas (Small Business
Administration)
Instituto Smithsoniano (Smithsonian Institution)
43
Agncia de Segurana Social (Social Security Administration) Agncia de Desenvolvimento do Vale do Tennessee (Tennessee
Valley Authority)
Superintendncia Geral de Administrao Tributria do Tesou-
ro (Treasury Inspector General for Tax Administration)
Comisso Internacional de Comrcio dos EUA (US International
Trade Commission)
Servio Postal dos Estados Unidos (United States Postal Service)
Notas
1. WHITE, Leonard. The Jacksonians: A Study in Administrative History,
NY: Macmillian, 1954, p. 427.
2. NELSON, Michael. A Short, Ironic History of American National
Bureaucracy, The Journal of Politics, Vol. 44, 1982, p. 763.
3. ANECHIARICO, Frank & JACOBS, James B., The Pursuit of Absolute
Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective, Chica-
go: University of Chicago Press, 1998. Ver Tb. BEHN, Robert D. Rethinking
Democratic Accountability, Washington, Brookings, 2001.
4. COOPER, E.g. Terry, The Responsible Administrator; Carol Lewis,
Ethics in Public Service; John Rohr, Ethics for Bureaucrats.
5. Contudo, seria um erro presumir que as leis e instituies de com-
bate corrupo nos EUA comearam em 1978. Na verdade, muitas
dessas leis e em alguns casos, instituies foram estabelecidas h
mais de 150 anos. Ver ROBERTS, Robert. White House Ethics, N.Y:
Greenwood Press, 1988.
6. O termo whistle-blower foi criado nos anos setenta e se refere a
algum que denuncia aes ilegais ou ilcitas do governo atravs de
canais no-regulares do governo ou da mdia.
7. importante ressaltar que o OGE responsvel apenas pelo poder
Executivo do governo mais de 3 milhes de pessoas. No poder Legislativo
a Cmara e o Senado possuem comits separados que lidam com a tica,
assim como no Judicirio.
8. www.usoge.gov
9. Ver a Seo de Publicaes, Yellow Book no endereo http://
www.gao.gov
10. Ver: http://www.ignet.gov
11. Ver: http://www.usdoj.gov/usao/eousa/contact/usalist.html
12. Ver o site do Escritrio do Conselho Especial: http://www.osc.gov
13. Ver ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption and Government, Boston:
Cambridge, 1999.
44
45
TRANSPARNCIA E
RESPONSABILIZAO NA COLMBIA
Por: Humberto De La Calle
Ex-Vice-Presidente da Colmbia
O presente captulo descreve trs experincias relacionadas transpa-
rncia e a responsabilizao na Colmbia, com as quais o autor envolveu-
se diretamente. Uma delas fracassou, a segunda atingiu xito parcial e a
terceira foi inteiramente bem-sucedida.
MARCO GERAL
Inicialmente, uma breve descrio de algumas das caractersticas cultu-
rais e polticas da Colmbia mostra-se til. Nos ltimos anos, a busca por
transparncia e o estabelecimento de mecanismos de responsabilizao
no setor pblico adquiriram crescente importncia. Esta uma das pistas
essenciais para compreender o desenvolvimento poltico da Colmbia
poder-se-ia dizer a pista, no fosse a persistncia de um conflito armado
interno de longa data. Entretanto, no obstante a formulao e a
implementao de amplo e crescente nmero de polticas, o pblico
acredita que a corrupo tem crescido. De fato, impossvel saber se a
corrupo que tem crescido ou simplesmente a conscientizao pblica a
seu respeito. Primeiro, h a dificuldade de obter dados estatsticos
confiveis, especialmente com relao ao passado. Em segundo lugar,
pelo fato da corrupo estar suscitando crescente interesse, a mdia tem
proporcionado maior cobertura do assunto, e os mecanismos de informa-
o disposio da sociedade tm se diversificado e se tornado cada vez
mais eficazes.
A percepo pblica do crescimento da corrupo possui profundas
razes culturais. De acordo com uma pesquisa de opinio realizada pelo
Instituto Gallup em 1995, ao passo que os colombianos consideram-se
alegres (87%), inteligentes (83%) e empreendedores (79%), somente 28%
acreditam que os cidados respeitem as leis, e somente 30% afirmaram
ser honestos. Um ambiente desta natureza tem alimentado um nvel mui-
46
to baixo de legitimidade poltica com respeito s instituies colombia-
nas. Com efeito, de acordo com uma pesquisa realizada em 1999 pelo
Centro Nacional de Consultoria, ao passo que 62% dos pesquisados con-
fiavam nas empresas privadas e 54% na televiso, apenas 8% confiavam
nos partidos polticos, 16% no Congresso e, de maneira preocupante,
somente 33% na polcia.
Uma considerao adicional, conseqncia da anterior, que mais de
60% dos colombianos acreditam que a poltica uma atividade desones-
ta. E dentro deste grupo, o que parece mais lamentvel, a porcentagem
atingia 82% entre educadores e 66% entre juzes. Ao mesmo tempo, a
prpria noo de fidelidade partidria tem tomado um caminho alarman-
te. Quase todos os membros do Congresso tentam se eleger em listas
separadas, aproveitando as debilidades do sistema eleitoral. Como resul-
tado, os laos intra-partidrios so agora bastante dbeis. Com efeito,
tem-se observado a personalizao das relaes como o poder Executi-
vo, fomentando desta forma a corrupo e enfraquecendo a capacidade
do Congresso de exercer controle poltico sobre o governo. Ademais, os
congressistas tm realizado a mediao entre os servios do Estado e as
necessidade da populao, uma situao que gera uma estrutura clientelista
que condiciona o exerccio da atividade poltica. Por sua vez, o setor de
servios pblicos encontra-se dividido, visto que uma proporo signifi-
cativa dos funcionrios age de acordo com as instrues ditadas por
lderes polticos. No de se estranhar, pois, que a desconfiana da
populao tenha crescido.
Isto tambm explica porque, sobretudo desde a adoo da Constitui-
o de 1991, sucessivos governos tm se embrenhado pelo caminho da
reforma, tentando identificar os pontos fracos do sistema poltico com o
intuito de fortalecer sua legitimidade. Tais esforos tm gerado resultados
variados, conforme afirmado acima. As trs iniciativas a serem delineadas
so as seguintes:
(a) Uma tentativa de realizar um referendo constitucional para estabe-
lecer mecanismos de combate corrupo poltica, a qual fracassou;
(b) Diversos esforos de modernizao do servio pblico e de elimi-
nao dos excessos de burocracia, que gerou resultados parcialmente
satisfatrios;
(c) Uma medida anticorrupo bem sucedida, a saber, a criao da
Fiscala General de la Nacin (Procuradoria Geral da Nao).
47
O REFERENDO CONSTITUCIONAL DE 2000
Em meio ao quadro descrito acima, explodiu um grande escndalo de
corrupo, envolvendo membros da mesa diretiva da Cmara de Repre-
sentantes e que agora se encontram na priso. Confrontado com uma
onda poderosa de insatisfao popular, o governo props um programa
de reforma constitucional. A tentativa de reforma anterior, introduzida
pela via ordinria, no lograra a aprovao do Congresso, de forma que
se decidiu recorrer a um referendo constitucional.
A iniciativa de dezessete pontos buscava, entre outras coisas, reduzir
o tamanho do Congresso; abolir os colgios eleitorais locais dispendiosos,
ineficientes e por vezes corruptos e substitu-los por rgos puramente
administrativos; adotar novas e severas regras de inaptido para cargos
pblicos e para participao em licitaes governamentais; aumentar sig-
nificativamente os casos passveis de punio com perda do cargo polti-
co; estabelecer um Tribunal de tica Pblica com amplos poderes, alguns
dos quais discricionrios, para julgar casos relacionados ao patrimnio
pblico ou integridade eleitoral; adotar um novo conjunto de regras
para o financiamento de campanhas eleitorais, que assegurasse um con-
trole mais estreito e maior transparncia; contra-atacar a balcanizao dos
partidos; abolir os privilgios salariais dos congressistas; e entregar os
organismos de controle ao partido de oposio.
A Constituio prev que 5% dos cidados podem propor ao Congres-
so uma iniciativa de reforma constitucional. Caso o Congresso a rejeite,
ento 10% deles podem anular a recusa e ordenar ao rgo eleitoral que
convoque os eleitores a decidirem sobre o assunto por meio de voto
secreto em data determinada.
A aceitao popular da proposta governamental foi imediata e esma-
gadora. A mdia, a sociedade civil e a comunidade empresarial prepara-
ram-se para promover a coleta de assinaturas em slido apoio iniciativa
do governo. Apesar de que o Congresso via as propostas com desgosto
(e, em alguns casos, com hostilidade aberta), a avalanche de apoio for-
ou-o a manter silncio. Uma minoria dos congressistas chegou mesmo a
respaldar as propostas.
Entretanto, ao formalizar a proposta, o governo incluiu um item adici-
onal: a convocao de novas eleies para o Congresso, ignorando que a
legislatura ainda se estenderia por trs anos. Esta circunstncia levou o
principal partido de oposio (que possua maioria no Congresso e um
48
alto nvel de apoio entre a classe poltica tradicional), juntamente com
alguns congressistas da coalizo governante, Gran Alianza por el Cambio
(Grande Aliana para a Mudana), a lanar feroz campanha contra o
referendo.
A situao tornou-se crtica quando o partido de oposio anunciou
que comearia a coletar assinaturas para um segundo referendo (o deno-
minado referendo social), o qual inclua a revogao do mandato presi-
dencial e a convocao imediata de eleies gerais.
A crise poltica foi acompanhada do enfraquecimento da posio fi-
nanceira externa do pas, o que levou, aps a mediao de diversas
personalidades importantes, a um compromisso que envolvia o abandono
da idia de se antecipar as eleies, tanto as presidenciais quanto para o
Congresso.
Ao mesmo tempo, em princpio entendeu-se que o Congresso conti-
nuaria a estudar a proposta governamental em relao aos demais temas.
No obstante, o debate definhou, e o Congresso finalmente rejeitou a
proposta em sua integridade.
LIES APRENDIDAS
Quando o Executivo deseja assumir a direo de um movimento de refor-
ma que esteja provocando resistncia no Congresso mas, no obstante,
exige a aprovao desta casa, prefervel aproveitar o perodo de lua-
de-mel inicial normalmente concedido a cada administrao em seus meses
iniciais. No caso presente, o governo j tinha tentado introduzir reformas
similares por meio das vias ordinrias, as quais haviam sido rechaadas
pelo Congresso.
No momento em que optou pela via excepcional de um referendo,
aps um certo processo de desgaste natural no exerccio do mandato, os
riscos eram muitos altos, particularmente quando o Congresso, chamado
em um primeiro momento a administrar a proposta, viu seus interesses
seriamente ameaados.
Caso, por outro lado, exista a possibilidade de recorrer a vias ordinri-
as, essencial cultivar cuidadosamente um consenso poltico, que signifi-
car certamente reformas menos audaciosas mas tambm um processo de
aprovao mais eficaz.
Conforme veremos em outros casos, no basta contar com ampla mar-
49
gem de apoio da opinio pblica em um dado momento; necessrio
seguir adiante. recomendvel a formao de grupos de cidados encar-
regados de manter a campanha e manter a idia viva, em face da confu-
so que surgir inevitavelmente a partir de um debate sobre questo to
delicada. O engajamento da mdia pode tambm ser decisivo.
DESBUROCRATIZANDO A ADMINISTRAO PBLICA
O segundo exemplo diz respeito a vrias iniciativas adotadas em 1995 e
em 1999, com o propsito de reduzir a massa acumulada de formalidades
administrativas e exigncias burocrticas caractersticas do servio pbli-
co colombiano. Esforou-se por enfatizar a observncia dos princpios
ticos (visto que a burocracia excessiva um reconhecido ninho de
corrupo), maior eficincia, economia e diligncia administrativa, assim
como abrir espao para o princpio constitucional de boa f.
A primeira fase baseou-se na Lei 190, de 1995, cujo objetivo geral era
preservar os padres ticos no servio pblico e facilitar as relaes
entre Estado seus cidados. O artigo 83 da lei concedia ao governo
poderes excepcionais (permitia editar decretos com fora de lei) para
suprimir ou reformar procedimentos, regulaes ou formalidades desne-
cessrios. Tendo em mos semelhante autoridade, o governo emitiu o
Decreto 2150, de 1995. Em geral, suas disposies sobreviveram, apesar
de que algumas foram rejeitadas pela Corte Constitucional; ao mesmo
tempo, o costume levou ao reflorescimento de algumas das formalidades
abolidas.
Posteriormente, em uma segunda fase, o Congresso aprovou a Lei
489, de 1998. Essa lei tambm concedeu poderes adicionais ao governo,
e com base nela foi publicado o Decreto 1122, de 1999, que suprimia
certas formalidades e contribua para a eficcia e a eficincia do servio
pblico. Por questes procedimentais, a Corte Constitucional anulou os
efeitos tanto da lei quanto do decreto que a implementava.
Por esta razo, uma nova lei Lei 573, de 2000 foi aprovada, com o
intuito de reanimar o Decreto 1122, anteriormente anulado. O rgo
constitucional supremo novamente encontrou vcios de forma e impediu
que a lei vigorasse.
Mais uma vez, um novo projeto de lei foi submetido. Conforme espe-
50
rado, o Congresso respondeu positivamente e aprovou o marco legal
necessrio. A opinio pblica saudou as iniciativas, apesar do grau de
entusiasmo menor do que o imaginado a princpio.
Os piores revezes ocorreram quando as cortes passaram a tomar co-
nhecimento de demandas contra a legislao. A Corte Constitucional en-
controu falhas que lanaram por terra algumas das iniciativas. Certas for-
malidades que haviam sido eliminadas foram reaparecendo lentamente,
quase imperceptivelmente. A tradio legalista encontrava-se to enraizada
que, freqentemente, o prprio pblico solicitava certificaes que havi-
am sido abolidas as pessoas sentiam-se mais tranqilas com uma autori-
dade pblica confirmando os fatos.
O resultado que, a despeito de algum progresso, os revezes obriga-
ram o governo a submeter uma proposta de novos poderes ao Congresso
para continuar a consolidar as idias originais.
MAIS LIES APRENDIDAS
Por diversas razes, este tipo de reforma fracassa ou, ao menos, no
logra todos os resultados esperados. H problemas institucionais ligados a
ambientes culturais particulares. No caso descrito, conforme j observado
a tradio legalista encontrava-se profundamente enraizada, especialmente
entre os funcionrios pblicos, mas tambm na sociedade como um todo.
No se deve fiar no apoio pblico unicamente. essencial aprender a
comunicar melhor, a organizar grupos sociais de defesa das reformas e a
conferir poder s respectivas comunidades.
Existe um aforismo que diz: Protege-me de meus amigos pois de
meus inimigos eu mesmo me protejo. Com efeito, neste caso, o inimigo
est dentro de casa. Cada formalidade possui seus defensores de pronti-
do. Para cada exigncia, existe uma pessoa dentro do aparato estatal
que se beneficia de sua aplicao. Alguns desses benefcios relacionam-
se corrupo inerente a certas formas de burocracia. Entretanto, este
no sempre o caso. Os benefcios podem ser mais sutis: a justificao
da necessidade do posto de trabalho ou o reconhecimento de uma estru-
tura hierrquica que confere a capacidade de tomar decises e o poder
que deriva da mesma, tanto no mbito do servio quanto sobre o pblico.
Quando as reformas tm um campo de aplicao to amplo, ningum,
em ltima anlise, est disposto a assumir a tarefa. Neste caso particular,
51
os processos de praticamente todos os departamentos administrativos
foram afetados. A mudana exigia que um rgo poderoso, nas instncias
centrais do governo central, continuasse a tarefa diria de implementao,
avaliao e defesa das mudanas. Uma apresentao pomposa no
suficiente. O processo demanda persistncia, tentativa e erro, acompa-
nhamento e o cultivo de um esprito de aprendizagem.
ESTABELECIMENTO DA PROCURADORIA GERAL: UMA PROVIDNCIA BEM-SUCEDIDA CONTRA O
CRIME DE COLARINHO BRANCO
Em 1991, o governo, mediante mecanismos extraordinrios, convocou
uma Assemblia Constituinte, que adotou a Constituio hoje vigente. Tal
Constituio criou a Procuradoria Geral da Nao, com o propsito de
assegurar que a lei fosse rigorosamente cumprida, especialmente quanto
ao crime organizado em particular, o narcotrfico e a corrupo admi-
nistrativa. At esta data, a investigao de crimes mais graves estava
confiada a juzes de Instruo Criminal que atuavam de maneira um tanto
desorganizada, o que terminou isolando-os e aumentando sua
vulnerabilidade frente a novos atos fraudulentos organizados por grupos
criminosos extremamente perigosos. Ao mesmo tempo, tornava-se claro
que o crime organizado comeava a penetrar o meio poltico, adquirindo
poder capaz de ameaar o Estado. Pouco antes de 1991, o crime organi-
zado havia optado abertamente por mtodos terroristas. No que dizia
respeito corrupo poltica, os magistrados, em seu isolamento, eram
incapazes de derrotar criminosos de colarinho branco com considervel
influncia na sociedade e no servio pblico. Para combater o crime
organizado, tambm era necessrio organizar os rgos responsveis pela
execuo das leis. Por fim, a Procuradoria Geral precisou operar no
mbito do sistema de seus adversrios para assegurar que a poltica con-
tra o crime, formulada por uma nica autoridade, fosse adequadamente
implementada.
A experincia pela qual o pas passou pode ser descrita examinando
s diversas etapas de evoluo da situao. Na primeira etapa, havia
certo grau de permissividade com respeito s atividades dos
narcotraficantes. Posteriormente, eles comearam a se organizar e a ata-
car mediante a intimidao ou o suborno, ou ambos quem atrevesse a
se opor a seus esquemas. Seguiu-se ento um perodo de violncia du-
52
rante o qual jornalistas, polticos, policiais e mesmos candidatos presi-
dncia sucumbiram. Para consolidar seu poder, os traficantes decidiram
explorar suas conexes com a classe poltica, financiando as campanhas
de diversos congressistas. Quando as atuais regras de extradio comea-
ram a ser aplicadas, passaram ao uso sistemtico do terrorismo e este
o momento em que, conforme indicado anteriormente, a viabilidade do
Estado entrou em jogo.
Por volta de 1994, o procurador geral da poca percebeu que sua
primeira tarefa consistia em cortar os laos entre o crime organizado e o
meio poltico. As redes financeiras de grupos margem da lei foram
investigados e acusaes de enriquecimento ilcito foram direcionadas
queles que se haviam beneficiado do crime. Aproximadamente trinta
membros do Congresso foram investigados e, destes, no menos de vinte
foram condenados e atualmente pagam suas penas.
Posteriormente, o novo procurador geral continuou a realizar com
confiana um bom trabalho. Aproximadamente 30.000 cheques emitidos
pelo chamado cartel de Cali e confiscados pelas autoridades foram inves-
tigados. A sociedade entendeu a lio. Atualmente, na Colmbia, no h
mais indiferena com relao aos narcotraficantes. Compreendeu-se que
a ameaa representada por este grupo ultrapassa o simples contrabando
de drogas ilcitas. A extradio foi restabelecida e tem sido regularmente
aplicada. Uma lei de expropriao foi aprovada para privar os chefes
de suas fortunas. Um progresso significativo foi alcanado. A destruio
dos grandes cartis no significa que o fluxo de drogas tenha cessado,
mas o perigo de destruio do Estado foi afastado.
Alguns crimes ainda permanecem impunes na Colmbia, mas o suces-
so do rgo na luta contra as quadrilhas de narcotraficantes e a alta
corruo inegvel. Foram condenados figures importantes, de minis-
tros e governadores a diretores de rgos regulamentadores. Entre julho
de 1997 e maro de 2001, a Procuradoria Geral atingiu os seguintes
resultados: 23.065 investigaes preliminares, 22.729 casos instrudos
para julgamento, 7.398 mandatos de priso preventiva ou semelhantes,
8.952 interdies, 9.086 ordens judiciais de suspenso do processo e
4.939 indiciaes.
53
LIES APRENDIDAS, SEMPRE
A implementao de polticas pblicas pode, eventualmente, alterar a
percepo de uma situao por parte da populao. No caso da Colm-
bia, a mdia desempenhou um papel vital. Houve de fato tentativas de
obstruir o processo de limpeza empreendido pela Procuradoria Geral
pela aprovao repentina de leis que favoreciam os chefes, pela tenta-
tiva de remover o procurador geral de seu cargo, pela apresentao de
objees legais a sua eleio e apelando-se ao nacionalismo para impe-
dir a extradio mas tais tentativas foram frustradas pela exposio
oportuna na imprensa.
Nunca tarde para reagir a uma crise de grandes propores mas
quanto mais rpida a reao, menores os custos sociais. Torna-se essenci-
al cortar os elos formados entre o crime organizado e a sociedade e,
especialmente, o meio poltico. Atualmente, as drogas exercem uma in-
fluncia muito menor. No se pode fazer concesses ao terrorismo.
Finalmente, a cooperao da comunidade internacional um elemen-
to essencial no combate ao crime organizado transnacional.
54
55
FAZENDO ACONTECER: DIRETRIZES DE
POLTICAS VOLTADAS
RESPONSABILIZAO E TRANSPARNCIA
Por: Jnos Bertk, Joanne Caddy e Michael Ruffner
1
Servio de Gesto Pblica da OCDE
CRIANDO UM FRUM PARA O DILOGO POLTICO
A Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos, realizada
na Costa Rica de 3 a 5 de junho de 2001, foi um marco para as iniciativas
de combate corrupo no continente americano. Na ocasio, os Estados
signatrios da Conveno Interamericana contra a Corrupo adotaram
oficialmente o mecanismo de acompanhamento definido por 18 delega-
es em Buenos Aires, em maio de 2001. Esta Conveno foi o primeiro
instrumento multilateral deste tipo a combinar obrigaes para os Esta-
dos signatrios com relao criminalizao da corrupo e do suborno
de oficiais pblicos estrangeiros, de procedimentos para assessoria jurdi-
ca mtua e a extradio para crimes de corrupo, alm de uma srie de
medidas preventivas contra a corrupo que os signatrios concordam
em considerar estabelecer. A assinatura da Conveno em 1996 ajudou a
trazer o problema da corrupo a um nvel sem precedentes de discus-
so e escrutnio na regio, e forneceu uma estrutura legal internacional
geral para a ao corretiva.
Os pases membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico consideram o dilogo com os no membros um instru-
mento fundamental para compartilhar experincias e desenvolver solu-
es conjuntamente que levem em conta as caractersticas especficas do
contexto de um determinado pas. O comunicado final do Conselho da
OCDE no nvel ministerial em 17 de maio de 2001 declara que o fortale-
cimento da governana pblica efetiva e coerente permanece uma prio-
ridade na agenda das polticas pblicas. O desempenho efetivo das ins-
tituies democrticas, incluindo o legislativo, e o combate corrupo,
so elementos centrais da boa governana. Maior abertura, transparncia
e responsabilizao devem se tornar princpios orientadores para os
governos no mbito da OCDE e alm. A OCDE deve continuar a
56
oferecer uma contribuio vital atravs do seu dilogo sobre governana
pblica com os no membros.
Esta diretriz a terceira de uma srie de diretrizes que foram passa-
das OCDE por ministros para abordar questes de governana em um
dilogo de poltica com os no membros. So a expresso de um consen-
so emergente em questes de governana entre pases da OCDE e no
membros, e a realizao do Frum Assegurando a Responsabilizao e a
Transparncia no Setor Pblico
2
nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001 foi
considerada como um bom sinal da importncia que o Brasil confere
questo. O pblico alvo foi de formuladores de polticas e oficiais pbli-
cos do alto escalo de pases da OEA e da OCDE responsveis pela
criao e gesto de medidas para aumentar a transparncia e a
responsabilizao no setor pblico. Representantes de empresas, meios
de comunicao e comunidades de ONGs, atravs de suas associaes
regionais e nacionais tambm participaram para facilitar uma compreen-
so mais profunda, alm da cooperao e alianas entre as muitas partes
interessadas na implementao destas medidas.
O Frum foi organizado conjuntamente pela Organizao para Coo-
perao e Desenvolvimento Econmico e a Organizao dos Estados
Americanos para criar uma oportunidade de dilogo sobre polticas pbli-
cas baseado na experincia de pases da OCDE, para ajudar os pases da
OEA a prepararem e implementarem suas medidas de reforma da admi-
nistrao pblica. Especificamente, o Frum:
Apoiou a criao de uma rede informal de formuladores de polticas e
oficiais pblicos do alto escalo que enfrentam problemas parecidos rela-
cionados implementao de medidas preventivas, conforme previsto
no Artigo III da Conveno Interamericana Contra a Corrupo;
Examinou as solues existentes para descobrir como funcionam em
seu ambiente nacional;
Elaborou diretrizes de polticas pblicas para oferecer opes de
solues na implementao de medidas preventivas da Conveno.
O Frum forneceu uma oportunidade distinta de analisar medidas de
reforma, desde sua elaborao at sua implementao. Foi dada nfase
especial reviso de exemplos concretos:
Que abordagens foram usadas para encontrar solues para os proble-
mas?
Por que certas medidas foram bem-sucedidas e outras no, e por que
produziram os resultados previstos, ou por que falharam?
57
As apresentaes de estudos de caso em iniciativas de reforma recen-
tes ou em andamento em pases da OCDE e da OEA introduziram discus-
ses interativas em trs grupos focais paralelos onde os participantes
examinaram estes exemplos concretos e revisaram suas abordagens e
medidas especficas para descobrir como poderiam ser relevantes para
seu prprio contexto nacional. O debate tambm explorou que medidas
de acompanhamento poderiam ser adotadas para revisar a elaborao e
implementao das polticas, com o propsito de aumentar a transparn-
cia e a responsabilizao, conforme previsto nas medidas preventivas da
Conveno Interamericana.
TROCANDO EXPERINCIAS
O Frum foi aberto por Marco Maciel, vice-presidente do Brasil, e dirigi-
do por Martus Tavares, ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
do Brasil, Csar Gaviria, secretrio-geral da OEA e Seiichi Kondo, secre-
trio-geral adjunto da OCDE. Vrios ministros e vice-ministros tiveram um
papel ativo nas sesses, que foram assistidas por mais de 450 participan-
tes, incluindo senadores, altos oficiais do governo e lderes empresariais,
alm de representantes de organizaes internacionais e de organizaes
no-governamentais de pases da OCDE e da Amrica Latina.
A primeira sesso plenria comeou com uma avaliao dos desafios
que os pases enfrentam e suas iniciativas recentes para elaborar e
implementar medidas de transparncia. Em seu discurso inicial, Jules
Muis, diretor-geral, auditor interno da Comisso Europia, apresentou
uma reviso comparativa das iniciativas de reforma na entidade e medi-
das adotadas por pases na Amrica Latina. Ressaltou a importncia dos
lderes ousados e visionrios e as etapas radicais necessrias para gerenciar
a modernizao de sistemas inteiros. Argumentou que a reviso crtica
das situaes existentes e de medidas o passo correto nestas situaes:
Por favor jogue fora a gua do banho de vez em quando, nem sempre
h uma criana na banheira.
A prpria reforma tornou-se a prioridade poltica na Comisso Euro-
pia. O White Paper (Documento Estratgico) sobre reforma da Comis-
so focalizou os princpios centrais de abertura, participao,
responsabilizao, eficcia e coerncia para aumentar ainda mais a de-
mocracia no nvel europeu. As medidas chave incluram uma poltica
58
nova de recursos humanos para atrair e reter novos recursos - os melho-
res e mais brilhantes alm da modernizao do gerenciamento finan-
ceiro e um novo sistema de planejamento estratgico. Diretores infor-
mam sobre planos, atividades, realizaes e dinmica da governana de
cada Diretoria-Geral..., em seus relatrios de atividades. A gesto de
relatrios anuais de garantia uma outra medida importante na reforma
domstica da Unio Europia para fornecer ... garantia razovel... de
que o dinheiro foi utilizado para os fins pretendidos... eficientemente e
efetivamente de acordo com bons princpios de gesto.
Enquanto o discurso inicial ressaltou as questes principais do frum,
um painel de debatedores iniciou a discusso geral com uma apresenta-
o dos desafios enfrentados pelos pases da OCDE e da OEA. As
experincias dos pases demonstram que a implementao eficaz de
medidas de poltica importantes requer gesto estratgica das reformas.
A apresentao de Humberto De La Calle, ex-vice-presidente da Colm-
bia, esboou as iniciativas recentes em reas chave de poltica para
aumentar a transparncia na administrao, e tambm revisou os fatores
chave para o sucesso e as razes para o fracasso. Estes exemplos incen-
tivaram os participantes a compartilhar suas opinies e experincias
sobre:
Anlise dos pontos fortes e fracos na preparao das decises;
Combinao de uma estratgia abrangente e um plano de ao realista
porm radical seletivo;
Seqenciamento adequado para aproveitar as oportunidades;
Desenvolvimento da propriedade das medidas de reforma.
Stuart C. Gilman, diretor de Desenvolvimento Estratgico no Office of
the Inspector-General (Escritrio do Inspetor Geral) do departamento do
Tesouro dos Estados Unidos, apresentou os mecanismos de combate
corrupo e promoo da integridade nos EUA e ressaltou a importncia
de uma abordagem abrangente ao preparar medidas nacionais para
implementar a Conveno Interamericana Contra a Corrupo. O dr.
Gilman enfatizou que os programas modernos de combate corrupo
devem equilibrar a integridade e o cumprimento de regras, programas
mltiplos, leis e autoridades transversais e responsabilidades institucionais
mesmo assim, sabemos que todos os regimes de combate corrupo
devem ter instituies de preveno, de investigao, de ao penal e de
proteo.
A sesso plenria de abertura foi seguida por trs grupos focais para-
59
lelos que discutiram as lies aprendidas a partir da elaborao e gesto
das medidas de reforma em trs reas administrativas chave, a saber:
Preveno de conflitos de interesses;
Estabelecimento de gesto oramentria transparente e eficiente;
Mecanismos de acompanhamento para garantir o escrutnio pblico e
o acesso informao.
As discusses nos trs grupos focais paralelos permitiram no somen-
te a troca de experincias mas tambm o desenvolvimento de diretrizes
de poltica para fornecer ferramentas aos responsveis pelas decises na
elaborao e implementao de medidas preventivas. Estas diretrizes de
poltica contm princpios de boas prticas que levam em conta as parti-
cularidades dos pases da OEA. Na sesso plenria final do Frum, as
concluses das discusses nos trs grupos focais junto com as diretrizes
de poltica foram apresentadas pela relatora geral, Evelyn Levy, secret-
ria de Gesto, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil.
As discusses seguintes abordaram a aplicao das diretrizes de poltica e
como as diretrizes aprovadas podem ser aplicadas de forma a levar em
conta as condies no contexto nacional.
Na sesso plenria de fechamento, os participantes tambm comea-
ram um debate sobre possveis medidas de acompanhamento para revi-
sar as iniciativas e o progresso. Marilyn Yakowitz, chefe do Programa Sul-
Americano da OCDE, e Jorge Garcia-Gonzlez, diretor do Departamento
de Cooperao Jurdica da OEA, esboou as medidas futuras para acom-
panhamento e explicou o papel das diretrizes de poltica acordadas nos
mecanismos de acompanhamento.
GESTO DE CONFLITOS DE INTERESSE
O interesse crescente do pblico forou governos a assegurar que os
interesses particulares de oficiais pblicos no influenciem a integridade
da tomada de deciso oficial. Servir ao interesse pblico a misso das
instituies pblicas. Os cidados esperam que os oficiais pblicos exe-
cutem suas funes de maneira justa e no-tendenciosa. A primeira ses-
so do Grupo Focal 1, presidida por Hlne Gadriot-Renard, chefe da
Diviso de Governana e do Papel do Estado do Servio de Gesto
Pblica da OCDE, examinou os desafios que os pases vm enfrentando
para identificar e resolver situaes de conflito. Mais de 150 participan-
60
tes revisaram as fontes principais de conflitos potenciais e as possveis
abordagens para prevenir conflitos de interesse.
O setor pblico desenvolveu um relacionamento cada vez mais estrei-
to com os setores empresariais e sem fins lucrativos, especialmente nos
pases que introduziram mtodos do setor privado na modernizao de
seus servios pblicos. Entretanto, manter a confiana pblica particu-
larmente importante neste ambiente novo de gesto pblica, onde a
desregulamentao e a descentralizao criaram uma situao em que o
cumprimento de leis essenciais por parte dos cidados diretamente
relacionado sua confiana na administrao. Isto particularmente im-
portante nas reas chave como tributao, licenciamento e registros, e
administrao de benefcios. Os pases colocam cada vez mais nfase em
estabelecer a confiana pblica em instituies do governo atravs da
elaborao de princpios e normas e/ou introduo de regulamentos rigo-
rosos para redefinir situaes de conflito de interesses no servio pblico.
Howard R. Wilson, conselheiro de tica do governo do Canad, esbo-
ou os elementos principais de uma abordagem baseada em princpios e
descreveu como isto se encaixa no ambiente scio-poltico-administrati-
vo do Canad. Este sistema baseado na integridade combina um conjunto
de princpios, indicando o que se espera das pessoas na vida pblica, e
um conjunto limitado de procedimentos e regras. Os princpios chave
incluem:
Normas ticas - os detentores de cargos pblicos agiro com honesti-
dade e mantero os mais altos padres ticos de modo que a confiana
pblica e a confiana na integridade, na objetividade e na imparcialidade
do governo sejam conservadas e melhoradas;
Escrutnio Pblico - os detentores de cargos pblicos realizaro suas
funes oficiais e conduziro seus assuntos particulares de maneira que
suportem o mais rigoroso escrutnio pblico, uma obrigao que vai alm
de simplesmente agir dentro da lei;
Interesse Pblico - os detentores de cargos pblicos conduziro seus
assuntos particulares de maneira a prevenir o surgimento de conflitos
reais, potenciais ou aparentes.
O Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Emprego canadense cobre
os 1.300 principais cargos de expediente integral e 2.000 cargos de meio
expediente - ministros, equipe poltica e oficiais do alto escalo (minis-
tros adjuntos, chefes de agncias e tribunais, etc.). Eles so obrigados a
preencher um informe confidencial de propriedades, investimentos, dvi-
61
das, atividades externas, presentes e benefcios avaliados em CAD 200
ou mais. No ltimo caso, os presentes e benefcios so aceitveis se
forem parte dos deveres oficiais e uma expresso normal de hospitalida-
de. Determinadas atividades so proibidas, como praticar uma profisso,
administrar um negcio, ser diretor ou empregado em uma empresa, ter
um cargo em sindicato ou associao profissional ou ser remunerado
como consultor, enquanto que ser membro, diretor ou ter cargo em orga-
nizaes filantrpicas, de caridade, ou no comercial permitido. D-se
ateno especial ao ps-emprego para evitar uso de informao privile-
giada, por exemplo, no caso de transaes oficiais diretas e significativas
onde uma restrio de um ano usada para:
Aceitar emprego ou diretoria;
Fazer lobby para instituies do governo.
A abordagem pr-ativa - identificando e removendo os riscos com
antecedncia - uma caracterstica chave nos pases com instituies e
cultura de servio pblico estabelecidos. Entretanto, esta estratgia de
antecipao tambm pode auxiliar os pases em processo de construir
uma cultura moderna de servio pblico. Joo Geraldo Piquet Carneiro,
presidente da Comisso de tica Pblica da presidncia no Brasil, apre-
sentou medidas muito recentes para criar uma poltica para conflito de
interesses no Brasil. O compromisso poltico teve papel significativo na
preparao do Cdigo de Conduta para a Administrao Federal no
Brasil, que visou principalmente os altos dirigentes no poder executivo.
A liderana e as consultas durante a elaborao, alm da forte nfase na
capacitao e aconselhamento na implementao do Cdigo, foram as
caractersticas chave da poltica brasileira.
A segunda sesso do Grupo Focal 1 foi presidida por Shabbir Cheema,
assessor principal e diretor do Programa para Instituies de Governana
das Naes Unidas. Jane Ley, diretora adjunta do Escritrio de tica
Governamental dos EUA, apresentou um resumo dos mtodos usados
para aplicar a poltica de conflito de interesses no pas. A partir de uma
perspectiva histrica, apresentou a srie de medidas concretas tomadas
para elaborar o cdigo de conduta e implement-lo no nvel federal do
poder Executivo. O uso da nova tecnologia em procedimentos de divul-
gao fornece oportunidades novas para introduzir ferramentas modernas
e custo-efetivas que aumentam a transparncia. Nicols Raigorodsky, ge-
rente snior para Assuntos Jurdicos do Escritrio de Combate Corrupo
do ministrio da Justia e Direitos Humanos da Argentina, apresentou a
62
experincia recente de novas tecnologias na coleta e processamento de
informaes sobre interesses financeiros. A introduo de tecnologias
modernas no s reduziu drasticamente o custo do procedimento como
melhorou significativamente o nvel de conformidade.
As discusses focalizaram os riscos e fatores chave para o sucesso na
implementao de uma poltica de conflito de interesses coerente e
administrvel. Jnos Bertk, da OCDE e Elia Amstrong, da UNDESA
tambm falaram sobre as experincias de outros pases que participaram
nas respectivas pesquisas da OCDE e das Naes Unidas, para fornecer
informaes adicionais sobre um leque de solues potenciais e inseri-
las em seu ambiente poltico-administrativo. A gesto de conflitos de
interesse requer um sistema abrangente que defina claramente as situa-
es que conflitam significativamente com o interesse pblico e que
tenha capacidade suficiente para administrar estas situaes. Quando es-
tes conflitos ocorrem, o sistema deve assegurar que os oficiais pblicos
os divulguem e administrem apropriadamente, para resolv-los ou
minimizar seu impacto potencial.
Para atender s expectativas crescentes de uma sociedade exigente,
os governos introduziram medidas para fornecer mais informao sobre
os interesses privados de oficiais pblicos. Os sistemas de divulgao
formais para oficiais pblicos podem ser usados como um instrumento
chave para prevenir ou detectar situaes em que, o interesse privado de
um oficial pblico est em conflito com o interesse pblico. Quanto mais
alto o cargo do oficial pblico, mais transparncia exigida para manter
ou restabelecer a confiana pblica nas instituies do governo.
QUADRO 1 GRUPO FOCAL 1
ADMINISTRANDO CONFLITOS DE INTERESSE
Fatores essenciais para uma boa poltica de conflito de interesses para
assegurar a imparcialidade na execuo de funes pblicas
Definio clara e realista do que pode conduzir a uma situao de
conflito de interesses, ou seja, quando os interesses privados de um
oficial pblico podem estar em conflito com o interesse pblico.
Estabelecer regras claras sobre o que se espera de oficiais pblicos
para resolver esta situao de conflito.
63
Colocar em prtica as normas indicadas atravs de:
Socializao - uma comunicao, treinamento e aconselhamento.
Aplicao - sistema de divulgao, detectando e punindo aqueles que
no cumprem as normas indicadas.
RECOMENDAES DE POLTICA PARA ADMINISTRAR CONFLITOS DE INTERESSE
Conscientizar sobre o conceito bsico de servio pblico, ou seja, o cargo
pblico para servir o interesse pblico e no para ganho particular.
Envolver oficiais pblicos e o pblico em geral no desenvolvimento das
normas para assegurar que as normas refletem as expectativas pblicas.
Mobilizar a opinio pblica para que examine a prtica diria e para
assegurar a responsabilizao.
Proteger aqueles que denunciam violaes - whistle-blowing.
Avaliar o impacto das medidas de conflito de interesses rever as
polticas existentes para identificar reas de risco.
DESAFIOS E OPES PARA A IMPLEMENTAO
Elaborar normas a parte fcil do trabalho; mas sua implementao (soci-
alizao, aplicao e monitoramento) a parte mais difcil, sem mencio-
nar a obteno de mudana real na cultura.
Coordenar medidas de preveno e aplicao e integr-las em uma
estrutura institucional coerente.
Equilibrar princpios opostos por exemplo, proteger a privacidade
versus assegurar a transparncia ao fornecer acesso informao sobre
interesses privados.
ESTABELECENDO A GESTO ORAMENTRIA TRANSPARENTE E EFICIENTE
Os impostos e gastos de governo representam em mdia na OCDE 40%
do PIB, com mdias semelhantes ao redor do mundo. Basta examinarmos
os efeitos macroeconmicos das taxas de juros mais altas nas dcadas de
oitenta e noventa causados por emprstimos pressionados por financia-
mento de dficit do governo para compreender a importncia do ora-
64
mento e do processo oramentrio. No exagero afirmar que h uma
ligao direta entre o crescimento econmico e o desempenho do gover-
no, especialmente no mundo globalizado onde o capital foge das econo-
mias com regimes de governana fracos. Consequentemente, imperati-
vo produzir servios de governo eficiente e efetivamente.
O relacionamento entre boa governana e melhores resultados econ-
micos e sociais cada vez mais reconhecida. A transparncia - abertura
sobre intenes polticas, formulao e execuo das polticas - um
elemento chave da boa governana. O oramento o documento de
poltica mais importante dos governos, onde os objetivos da poltica so
combinados e implementados em termos concretos. Um oramento trans-
parente contm a divulgao completa de toda as informaes fiscais
relevantes de maneira oportuna e sistemtica. As Melhores Prticas para
a Transparncia Oramentria da OCDE
3
e o cdigo de transparncia
oramentria do FMI enfatizam a necessidade de criar um retrato abrangente
de todos os gastos do governo de modo que todas as opes e negocia-
es relativas s polticas possam ser razoavelmente avaliadas. Alm
disso os pases, membros e no membros da OCDE igualmente, moderni-
zaram seus processos oramentrios para abordar os trs nveis do ora-
mento: controle dos agregados, eficincia da alocao e eficincia tcni-
ca. O Grupo Focal 2 foi uma sesso focalizada nestes dois aspectos:
transparncia e eficincia tcnica.
Apesar de no haver uma distino clara entre os dois tpicos, a
primeira parte da sesso examinou estudos de caso dos dispositivos que
os pases usam para promover a transparncia fiscal. A segunda parte
examinou algumas maneiras inovadoras de melhorar a eficincia tcnica
do oramento. Mais de 200 oficiais snior participaram do Grupo Focal 2
com apresentaes feitas por delegados do Brasil, Canad, Chile, Austr-
lia, Colmbia e OCDE.
O Grupo Focal comeou com uma apresentao do processo ora-
mentrio canadense por John Keay, do departamento de Finanas. O
Canad estava na liderana no desenvolvimento das Melhores Prticas
para Transparncia Oramentria da OCDE. O sr. Keay ressaltou a ne-
cessidade de relatrio oramentrio abrangente e relatrios especficos
ao longo do ano fiscal. Tambm enfatizou a necessidade da participao
do cidado no desenvolvimento do oramento e destacou inovaes no
Canad no modo como os cidados foram includos pr-ativamente no
processo oramentrio.
65
Marcelo Tokman, principal economista do ministrio das Finanas no
Chile, apresentou um resumo de como seu governo buscou primeira-
mente um consenso para criar a disciplina fiscal e depois usou essa
disciplina para abordar a segunda gerao de questes, como produtos
e resultados. Aproveitando um sistema de tesouro bem sucedido, a prio-
ridade para o Chile foi conseguir um consenso poltico sobre o controle
das despesas totais. Instituram ento um plano de modernizao que
conferiu aos gerentes a liberdade para decidir sobre a alocao oramen-
tria, melhorou os relatrios, implementou o uso de indicadores de de-
sempenho, instituiu avaliaes sistmicas e sistemticas e reformas nos
pagamentos do setor pblico. Depois disso, o Chile aprovou um plano
com trs prioridades para continuar as reformas dos anos noventa. Estas
incluram:
Conseguir um excedente estrutural;
Exigir uma realocao de dois por cento do oramento de cada minis-
trio, e forar os programas a competir pelos recursos centrais; e
Melhores relatrios financeiros incluindo um novo exame do ano ante-
rior sobre o desempenho e oramentos dos responsveis pelas decises
polticas.
O ltimo palestrante, Tyrone Carlin, da Macquarie Graduate School of
Management, da Austrlia, fez uma apresentao sobre as reformas na
Austrlia e as dificuldades no uso de informaes no-financeiras de
desempenho. O pas historicamente um dos mais inovadores na gesto
pblica. Desde o incio da dcada de oitenta comeou a usar ferramen-
tas e processos modernos como a contabilidade em regime de competn-
cia e oramento baseado em desempenho, reformas que esto somente
hoje sendo contempladas por outros pases. Uma rea importante de
transformao foi das tecnologias usadas no financiamento, relatrios e
monitoramento para o setor que depende do oramento.
Um aspecto recente deste processo de reforma foi uma evoluo no
regime oramentrio central, e no mbito deste uma mudana para a
apresentao das informaes oramentrias do setor pblico baseada
em produto. Esta transio comeou em meados da dcada de noventa
e continua at hoje. Estas mudanas foram justificadas por seus defenso-
res com base no argumento de que promovero uma maior eficincia,
transparncia e responsabilizao dos governos. Contudo, aceitar tais ar-
gumentos sem questionamento ignorar o aspecto poltico e retrico da
oramentao do setor pblico. Assim como a adoo da contabilidade
66
em regime de concorrncia pelas agncias do setor pblico foi criticada
como reflexo de um processo retrico em vez de tecnicamente neutro,
as mudanas no processo oramentrio podem ser analisadas criticamen-
te. Inclusive, foi sugerido que as previses de sucesso do oramento
baseado em produto no se realizaram, novamente apontando para um
aspecto retrico forte nas mudanas oramentrias do setor pblico aus-
traliano.
As sesses no segundo dia focalizaram as mudanas prticas de au-
mento da eficincia do processo oramentrio. Estas incluram a
oramentao focalizada em resultado, e estruturas organizacionais como
agncias independentes para prestar servios e ferramentas inovadoras
para tornar o oramento transparente.
Elsa Pilichowski, da OCDE, fez uma apresentao sobre as agncias -
rgos independentes ou semi-autnomos investidos de finalidade pbli-
ca - e dos desafios na responsabilizao destes rgos. Na busca da
modernizao e da descentralizao, os pases vem cada vez mais usan-
do agncias, autoridades e outras instituies governamentais mais aut-
nomas. Com o tempo tornou-se evidente que em alguns casos as vanta-
gens operacionais de inovaes estruturais no governo foram superadas
pela perda da coeso do governo como um todo e do acompanhamento
democrtico. Alguns pases tambm tiveram que repensar seus proces-
sos de controle e escrutnio de rgos que tradicionalmente operam com
certo grau de autonomia. Uma srie de perguntas comuns e questes
chave que so crticas para melhorar a governana pblica est surgindo,
a saber:
Maior clareza sobre as diferenas entre os diversos tipos de agncias,
autoridades e outros rgos governamentais, e seus pontos fortes e
fracos;
Fortalecimento da capacidade e esclarecimento dos papis e do
status dos rgos de governo e seus dirigentes;
Fortalecimento dos mecanismos de responsabilizao para com os mi-
nistros e ministrios, o Parlamento e a sociedade civil;
Melhoria da gesto de desempenho destes rgos sem perda do
poder de deciso e da autonomia;
Melhoria dos mecanismos de coordenao.
Pilichowski depois apresentou um relatrio preliminar sobre os princ-
pios de governana pblica que resultaram da reunio da OCDE em
Bratislava. Os princpios so uma lista detalhada de recomendaes rela-
67
cionadas a uma srie de caractersticas da boa governana a serem
consideradas ao criar agncias e responsabiliz-las. As reas de recomen-
daes incluem: uma possvel lei genrica para as organizaes, os prin-
cipais relatrios de contabilidade e desempenho, acordos e diretrizes de
polticas chave que sejam claros, polticas de emprego e remunerao
transparentes, requisitos para auditorias internas e externas e equilibrar a
necessidade de controle central com a necessidade de autonomia.
Guilherme Gomes-Dias, secretrio executivo do ministrio do Planeja-
mento, Oramento e Gesto no Brasil, apresentou um resumo do novo
processo oramentrio no Brasil, incluindo a aprovao e implementao
da nova lei de responsabilidade fiscal. O oramento no Brasil est cami-
nhando para um foco em produto e desempenho, dentro de um horizon-
te de despesas de mdio prazo. Os gerentes do governo sero cobrados
pelo desempenho e recompensados com mais flexibilidade, melhores
informaes financeiras e sobre custos e modernas ferramentas gerenciais
e organizacionais.
A nova lei de responsabilidade fiscal inclui exigncias novas para
metas fiscais e disciplina fiscal, bem como uma avaliao detalhada de
riscos fiscais. Apoiada por sanes reais, uma das caractersticas mais
importantes a exigncia de transparncia e de relatrio da nova lei,
incluindo:
Transparncia durante a elaborao e ampla divulgao dos documen-
tos oramentrios e contbeis;
Acesso pblico - por meio eletrnico - a todas as informaes dos trs
nveis do governo (PPA, LDO, LOA, prestao de contas, relatrios pre-
liminares de auditoria e relatrios de gesto fiscal);
So exigidos relatrios resumidos bimestrais sobre a execuo ora-
mentria e relatrios de gesto fiscal quadrimestrais;
Consolidao Nacional das Contas (secretaria do Tesouro Nacional);
Divulgao mensal pelo ministrio da Fazenda da lista contendo os
estados da Federao que excederam os tetos de endividamento.
Um dos aspectos mais interessantes da lei de responsabilidade
fiscal a aplicao das exigncias a todos os nveis do governo, incluin-
do estados e municpios autnomos.
Finalmente, a ltima apresentao, por Maria Ines Granado da
Transparency International, na Colmbia, focalizou os pactos de integri-
dade no pas. A Colmbia instituiu um novo regime para transparncia na
gesto pblica e oramentria chamado de pacto de integridade. Trata-se
68
de acordos voluntrios, assinados por todos os atores que participam
diretamente em um processo de contratao, para promover a transpa-
rncia, a equidade e a sustentabilidade. So um convite a uma mudana
cultural voluntria para aceitar sistemas reguladores comuns, ligados a
concesses e sanes sobre os estabelecidos dentro da estrutura legal.
A sra. Granado fez uma avaliao das mudanas examinando os pon-
tos fortes e fracos, e observou os seguintes pontos fortes do novo sistema
formal:
Garantias constitucionais para controle dos cidados;
Processo suficientemente institucionalizado de organismos de contro-
le;
Processos transparentes de contratao.
Ao mesmo tempo, a nova lei enfrentou inmeros problemas, fraque-
zas e ameaas institucionais, incluindo:
Pouca aceitao da nova lei;
Poucas sanes e muita impunidade;
Troca de votos por gastos locais;
Relutncia no nvel regional para contratar peritos para estruturar os
projetos;
Crena na necessidade do sigilo nos processos de contratao.
Os participantes apreciaram as apresentaes mas advertiram os apre-
sentadores que de modo geral ainda cedo para anunciar o sucesso. Os
delegados ressaltaram que para atingir os objetivos a questo da qualida-
de dos dados uma necessidade, e que a maioria das reformas so bem-
sucedidas ou fracassam dependendo da qualidade dos dados. Mudar de
um processo hierrquico tradicional de oramento e gesto para um siste-
ma moderno, descentralizado e voltado para resultados requer novos
mecanismos de acompanhamento e responsabilizao. Os delegados acham
que inovaes como agncias e pactos de integridade voluntrios so
essenciais para o sucesso dos regimes. Entretanto, so necessrias linhas
claras de autoridade, com sanes e limites aplicveis em troca de maior
autonomia. Afinal, as reformas necessitam da aceitao do servio pbli-
co tanto quanto ou mais do que o consentimento da sociedade civil para
exercer um impacto real. Todas as mudanas devem ser construdas com
base em um processo aberto onde as regras do jogo sejam conhecidas
por todos. Finalmente, os delegados consideraram as concluses listadas
no Quadro 2.
69
QUADRO 2. GRUPO FOCAL 2
Estabelecendo a gesto oramentria transparente e eficiente
Os oramentos devem seguir os princpios da boa governana: trans-
parncia, responsabilizao, coerncia, orientao para o futuro, integri-
dade (regra de Direito).
Os pases devem construir um processo oramentrio ajustado s rea-
lidades culturais e organizacionais.
Princpios bsicos
Oramento abrangente: refletindo todas as receitas e despesas.
Necessidade de sistema automatizado/integrado.
Boa estrutura legal regras conhecidas por todos.
Oramentos devem ser baseados em planos pluri-anuais.
Governo eletrnico, baseado na internet - aberto sociedade civil.
O servio pblico deve se engajar - seus valores e princpios so
determinantes chave do sucesso.
Reforma oramentria um processo contnuo, no se deve contar
com apenas um processo.
VOLTADO PARA RESULTADOS/DESEMPENHO
Necessidade de ligar os insumos aos produtos do governo.
Produtos devem ser relacionados aos objetivos da sociedade.
Indicadores de desempenho estveis, limitados, oportunos e
mensurveis.
Necessidade de saber o custo econmico do governo (regime de com-
petncia).
Qual o Custo Oportunidade da atividade do governo?
RESPONSABILIZAO
Linhas claras de responsabilidade responsvel especfico.
Integrao sistemtica entre objetivos, normas, oramento anual e pla-
no pluri-anual.
As sanes devem ser razoveis, mas significativas e aplicveis.
Auditoria eficiente e oportuna: a auditoria deve avaliar a eficcia e a
70
qualidade do programa; evitar excesso de auditoria.
Relatrio sistemtico do cronograma, comparvel ao longo do tempo.
Caso especial das agncias independentes - Princpios de Bratislava:
Conceder a autonomia requer:
Necessidade de estruturas claras de governana e mecanismos de
relatrio consistentes.
Necessidade de maior capacidade dos ministrios centrais e rgos de
auditoria para controlar e monitorar as agncias semi-autnomas.
Necessidade de estabelecer um processo de reviso para avaliar os
benefcios e as desvantagens do sistema de agncias.
TRANSPARNCIA
Deve haver um papel para a sociedade civil/organizaes no-governa-
mentais, alm de superviso legislativa eficaz.
Mudana cultural e sistemas regulatrios comuns.
MECANISMOS PARA ESCRUTNIO PBLICO E ACESSO INFORMAO
As iniciativas para construir um governo aberto e melhorar a
responsabilizao e a transparncia da administrao pblica so refora-
das por:
Escrutnio pblico forte baseado em disposies legais slidas para
garantir o acesso informao; e
Participao pblica e conscientizao dos cidados e oficiais pblicos.
A partir desta perspectiva, o Grupo Focal 3 sobre Mecanismos para
o escrutnio pblico e o acesso informao examinou o papel das leis,
instituies e ferramentas para a informao em assegurar a tomada de
deciso aberta do governo, alm de medidas prticas para consulta e
participao.
Mais de cinqenta tcnicos, vindos principalmente de ministrios,
agncias estatais e do governo local no Brasil, reuniram-se para discutir
lies de sua prpria experincia e aquelas dos colegas de diversos
pases (incluindo Colmbia, Costa Rica, Finlndia, Mxico, Nicargua). O
grupo beneficiou-se tambm de uma rica variedade de perspectivas,
incluindo aquelas dos tcnicos do governo e da sociedade civil, que
71
asseguraram um debate animado. O papel de facilitador foi dividido
entre Cludio Weber Abramo (secretrio geral da Transparncia Brasil) e
Joanne Caddy (OCDE), fornecendo uma demonstrao concreta dos be-
nefcios da parceria entre o governo e a sociedade civil.
Breves apresentaes de casos concretos realizadas por tcnicos de
Costa Rica, Brasil, Finlndia, e Mxico foram seguidas por ampla discus-
so. A Finlndia foi um dos primeiros pases da OCDE a adotar uma lei
de acesso informao, em 1951, e Katju Holkeri (conselheiro do minis-
trio das Finanas) apresentou a longa experincia do pas assim como as
inovaes recentes includas na nova lei de 1999 sobre a abertura das
atividades do governo. Ele enfatizou a ligao entre o desenvolvimento
econmico e o governo aberto, mencionando a transparncia como um
dos fatores principais para atrair investimento direto estrangeiro na Fin-
lndia.
Uma apresentao por Alfredo Chirino (diretor da Escola de Direito,
da Costa Rica) identificou as caractersticas principais de uma lei modelo
sobre acesso informao e ressaltou o papel vital de tal legislao na
luta contra a corrupo e na construo de maior confiana pblica no
governo. Fernando Castaos (diretor geral de Pesquisa e Anlise, da
Alianza Ciudadana, da presidncia, no Mxico) apresentou iniciativas
recentes de polticas visando promover maior participao pblica, e
ressaltou as questes chave enfrentadas pelos reformadores do governo
e organizaes da sociedade civil na construo de parcerias eficazes.
Sua apresentao foi complementada por um breve resumo por Lucy
Tacher (diretora geral adjunta de Relaes Internacionais, da secretaria
de Controle e Desenvolvimento Administrativo do Mxico) das iniciativas
do pas para avaliar a transparncia no nvel municipal, que inclui um
papel ativo para a sociedade civil no monitoramento das atividades.
Os desafios para promover a participao pblica eficaz sobre um
territrio vasto e atravs de diversos nveis de governo em um pas
federal grande como o Brasil, foram ilustrados por Jos Paulo da Silveira
(secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos, do ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, do Brasil). Ele explicou como o
pas enfrenta estes desafios informando e engajando membros das co-
munidades pblicas e locais no planejamento pluri-anual para o desen-
volvimento territorial e de infra-estrutura, por meio de reunies pblicas,
oficinas de trabalho e um site especfico.
A ltima hora do Grupo Focal foi dedicada elaborao conjunta de
72
uma srie de recomendaes de poltica para os responsveis pelas deci-
ses sobre o fortalecimento dos mecanismos de escrutnio e acesso
pblico informao. Estas recomendaes de poltica (veja o Quadro 3
abaixo) so fruto de muito debate e so estruturadas em torno de trs
perguntas principais identificadas pelo grupo como vitais ao sucesso
neste campo, a saber: Que elementos necessitamos para uma estrutura
eficaz? Quais so os obstculos? Como podemos assegurar a informao e
a participao pblica reais?
Embora constituam somente uma primeira etapa, as recomendaes
demonstram uma conscincia crescente do papel essencial que os
cidados e a sociedade civil podem desempenhar na construo de um
governo aberto, contanto que algumas circunstncias essenciais estejam
estabelecidas.
QUADRO 2. GRUPO FOCAL 3
FORTALECENDO OS MECANISMOS PARA O ESCRUTNIO E O ACESSO PBLICOS INFORMAO
Que elementos necessitamos para uma estrutura eficaz?
Leis: acesso informao e garantias para a participao pblica.
Polticas: treinamento e gesto; coleta e anlise da informao; desen-
volvimento dos indicadores.
Recursos: materiais, financeiros e humanos.
rgos independentes: para monitoramento e acompanhamento.
QUAIS SO OS OBSTCULOS?
Falta de conscincia e educao por parte dos cidados.
A cultura do sigilo no mbito da administrao pblica.
Falta de recursos.
Ausncia de habilidades especficas no setor pblico.
Falta de mdia independente.
Barreiras tecnolgicas, culturais e de conhecimento.
73
COMO PODEMOS ASSEGURAR A INFORMAO E A PARTICIPAO PBLICA REAIS?
Menos propaganda, mais responsabilizao.
Desenvolvendo metodologias concretas.
Introduzindo mecanismos de recursos/ monitoramento independente.
Promovendo uma cultura pr-ativa no servio pblico.
Desenvolvendo mensurao e indicadores de desempenho.
Divulgando histrias de sucesso.
Fortalecendo a capacidade das organizaes da sociedade civil.
Desenvolvendo a capacidade e a conscincia no servio pblico.
Desenvolve uma cultura de audio assegurada no governo.
Notas
1. Jnos Bertk, administrador chefe, Joanne Caddy, administradora e
Michael Ruffner, administrador do Servio de Gesto Pblica da OCDE
foram os organizadores e co-relatores dos trs Grupos Focais do Frum
OCDE/OEA Assegurando a Responsabilizao e a Transparncia no Setor
Pblico, realizado nos dias 5 e 6 de dezembro de 2001 em Braslia,
Brasil.
2. Mais informaes sobre o Frum, incluindo sua agenda e notcias,
podem ser encontradas na pgina do Frum na internet no endereo:
www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-document-
303-9-no-20-18684-0,FF.html
3. O documento Melhores Prticas para Transparncia Oramentria
da OCDE pode ser encontrado no Anexo 3.
74
75
A ABORDAGEM BASEADA EM
PRINCPIOS DO CANAD: O
CONFLITO DE INTERESSES E O CDIGO
PS-EMPREGO
Por: Frum de Polticas Pblicas, Ottawa, Canad
INTRODUO
Nas ltimas dcadas, a confiana pblica no governo sofreu uma queda
constante em todo o mundo desenvolvido. No Canad, pesquisas indicam
que este declnio um fenmeno complexo envolvendo comportamento
econmico, social e poltico, alm de um maior escrutnio dos assuntos
do governo por parte da mdia. Apesar da queda da confiana ser por si
s um desafio para governos, o fato mais preocupante que isto corri a
legitimidade do governo e reflete como as estruturas existentes no esto
inteiramente adaptadas e no atendem s necessidades e aos interesses
em constante mudana dos cidados.
A questo do conflito de interesses fator significativo nesta situao.
medida que os governos buscam maior transparncia e responsabilizao
para com o pblico, torna-se cada vez mais importante assegurar que os
polticos e os servidores pblicos no conduzam seus assuntos de forma
que recebam ou ofeream a outras pessoas benefcios imprprios que
resultem de sua posio de poder e influncia.
Este documento fornece uma viso geral de como o governo do Cana-
d, atravs do escritrio de seu Conselheiro de tica e do Cdigo de
Conflito de Interesses e Ps-Emprego para Detentores de cargo pblico
(o Cdigo), trata de questes relacionadas ao conflito de interesses e
tica. So fundamentais a filosofia e os princpios que sustentam a atual
estrutura de conflito de interesses no Canad, e estes, junto com os desa-
fios e as oportunidades associados com a estrutura, so discutidos em
detalhe nas pginas que seguem.
76
CONTEXTO E HISTRIA
A crena no governo enraizada na confiana. Por sua vez, diz-se que a
confiana no governo promovida quando ele atende s expectativas
do pblico de um servio pblico justo e eficaz com atividades ticas e
transparentes.
1
Esta seo fornece uma viso geral histrica das diretrizes
para conflito de interesses - e sua implementao - no Canad, e de-
monstra como o desenvolvimento de uma colcha de retalhos de diretrizes
e iniciativas ao longo de mais de duas dcadas culminou na criao do
Escritrio do Conselheiro de tica.
Em todo o mundo desenvolvido, a confiana no governo diminuiu
gradualmente nas ltimas dcadas. No Canad, pesquisas demonstraram
que somente de um quinto a um tero do pblico confia que o que o
governo federal faz o que certo na ltima dcada, representando o
ponto mais baixo desde o final da Segunda Guerra Mundial, e 80% mais
baixo do que na dcada de sessenta.
2
Embora estas estatsticas reflitam
uma tendncia preocupante, no ilustram a verdadeira natureza do pro-
blema: a queda na confiana a culminao de uma srie de foras em
jogo na opinio pblica. De acordo com um estudo americano recente,
estas foras incluem a crena que os polticos so corruptos e esto na
poltica somente para obter ganho pessoal, um sentimento de que as
atividades do governo so frvolas e ineficazes, alm de uma preocupa-
o de que o governo no est em sintonia com ou no se preocupa
com os prprios cidados.
3
Um dos desafios que particularmente significativo a questo do
conflito de interesses. Especificamente, h uma preocupao do pblico
de que um relacionamento cada vez mais prximo entre o governo e os
interesses da indstria, devido aos novos estilos de gesto pblica,
incluindo a privatizao e outras formas alternativas de prestao de
servio, possam resultar em novas aberturas para a corrupo e influenci-
ar o mercado.
4
Alguns desafios associados a questes como parcerias
inter-setoriais e outras formas da nova gesto pblica so discutidos na
Seo 6 do presente relatrio, Desafios e Oportunidades.
O governo canadense comeou a abordar a questo do conflito de
interesses em 1973, quando o primeiro-ministro Pierre Trudeau apresen-
tou as Diretrizes para Conflito de Interesses para Ministros Cmara
dos Comuns. Estas foram seguidas de diretrizes para servidores pblicos
e servidores nomeados pelo governador em Conselho. Do comeo, por-
77
tanto, a abordagem canadense foi de implementar diretrizes em vez de
legislao; Trudeau acreditava que uma estrutura jurdica rigorosa signifi-
caria que o primeiro-ministro seria responsvel por impor condies de
emprego a servidores pblicos.
5
O Escritrio do Oficial Geral de Regis-
tros Adjunto Assessor foi criado para aconselhar os servidores pblicos,
ajudando-os a evitar conflitos de interesse, mas no dando poderes para
investigar transgresses ou impor sanes.
Nos anos seguintes, um sistema de colcha de retalhos de diretrizes foi
implementado, gradualmente ampliando o escopo da estrutura do confli-
to de interesses. Em 1978, diretrizes ps-emprego foram implementadas
para impedir que ex-servidores pblicos tirassem proveito indevido de
seus cargos anteriores. Em 1979, quando os conservadores tomaram o
poder dos liberais sob Joe Clark, um novo conjunto de diretrizes foi
implementado incluindo as esposas e os filhos dependentes dos minis-
tros no mbito do sistema de conflito de interesses. O governo Clark
durou pouco, e assim suas revises, consideradas injustas por alguns
membros da Cmara dos Comuns, foram removidas das diretrizes quando
os liberais voltaram ao poder em 1980.
A iniciativa mais importante do governo federal com relao a conflito
de interesses foi a fora tarefa Sharp-Starr, cujo relatrio, intitulado Con-
duta tica no Setor Pblico criticou a mistura de diretrizes criadas nos
anos setenta como ineficazes.
6
O relatrio recomendou que um nico
cdigo de tica fosse implementado, e que um escritrio fosse criado
para administrar e aplicar este cdigo. O relatrio foi submetido logo
antes da convocao de uma eleio geral, mas apesar da derrota do
governo liberal de John Turner, o novo primeiro-ministro, Brian Mulroney,
iniciou um programa para examinar questes de conflito de interesses. O
relatrio do novo grupo de estudos resultou diretamente na criao, em
1985, do primeiro Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para
Detentores de Cargo Pblico, a ser administrado pelo oficial geral adjunto
de registros.
Apesar dos esforos de sucessivos governos federais para abordar o
conflito de interesses, uma srie de grandes escndalos veio tona du-
rante o perodo do desenvolvimento das diretrizes para conflito de inte-
resse.
7
Um inqurito sobre um destes escndalos, envolvendo alegaes
de que o ministro da Expanso Industrial Regional havia usado sua auto-
ridade ministerial em transaes financeiras relacionadas a uma empresa
privada onde ele tinha interesses, revelou que a estrutura existente no
78
impedia adequadamente a ocorrncia de conflitos de interesse. O juiz
Parker, ministro do Tribunal Superior de Ontrio, que presidiu sobre o
caso, recomendou que um Escritrio de Conflito de Interesses fosse cria-
do, com competncia para realizar investigaes e julgar casos de alega-
o de conflito de interesses. Em 1988, o governo Mulroney abordou
estas recomendaes em uma Lei de Conflito de Interesse, e props que
uma comisso fosse criada para administrar e aplicar a lei. Logo depois
disso, entretanto, uma eleio geral foi convocada e a lei foi deixada de
lado; o momento errado, portanto, impediu outra vez a criao de um
sistema mais abrangente de conflito de interesses.
Nos cinco anos seguintes, pequenas medidas foram implementadas
para ajudar a lidar com a queda da confiana pblica no governo, atravs
da abordagem da questo do conflito de interesses. A medida mais im-
portante foi a criao da Lei de Registro dos Lobistas (LRA), que ajudaria
a melhorar a transparncia tornando pblicos os nomes daqueles que
fazem lobby no governo em nome de interesses particulares. O sistema
de conflito de interesses continuou sendo uma colcha de retalhos de
diretrizes, entretanto, acompanhado pelo oficial geral adjunto assessor de
registros, cuja autoridade foi limitada pela natureza complicada da estru-
tura e pela falta de poder para aplicar ou implementar as diretrizes
eficazmente.
Em resposta ao declnio continuado da confiana pblica no governo,
e aproveitando a experincia adquirida ao longo das sucessivas iniciati-
vas das duas dcadas anteriores na rea de conflito de interesses, o
governo liberal recentemente eleito do primeiro-ministro Jean Chrtien
criou o Escritrio do Conselheiro de tica em junho de 1994. O conse-
lheiro de tica, que foi investido de todas as responsabilidades previa-
mente atribudas ao oficial geral adjunto assessor de registros, foi nomea-
do como parte de um esforo para promover a confiana pblica. Du-
rante o mesmo perodo, a LRA foi fortalecida e colocada sob a responsa-
bilidade do Escritrio do Conselheiro de tica, assim melhorando a trans-
parncia do lobby legtimo, e o Cdigo de Conflito de Interesses para
detentores de cargo pblico foi esclarecido. Alm disso, o Parlamento
foi solicitado a desenvolver um cdigo de conduta abrangente para os
membros do Parlamento e os Senadores. As principais responsabilidades
principais do Conselheiro de tica envolveram as duas reas que haviam
produzido uma srie de escndalos nos anteriores: conflito de interesses
e lobby. Sete responsabilidades chave foram identificadas, incluindo:
79
Investigar em nome do primeiro-ministro as alegaes contra minis-
tros e altos servidores envolvidos em conflito de interesses ou lobby;
Administrar o Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para
detentores de cargo pblico.
Acompanhar a LRA.
Consultar lobistas e empreender uma iniciativa para desenvolver um
cdigo de conduta para a indstria do lobby.
Oferecer orientaes aos lobistas e seus clientes.
Investigar denncias sobre atividades de lobby; e
Relatar anualmente ao Parlamento as questes relacionadas ao lobby.
Nos seis anos aps a criao do Escritrio do Conselheiro de tica, o
escritrio implementou uma srie de medidas em menor escala para
promover a abertura e a transparncia, incluindo o uso de um site na
internet contendo informaes sobre lobistas, questes de conflito de
interesses, e a situao de casos importantes. Assim, apesar de ainda
existir uma colcha de retalhos de diretrizes e regulamentos para tratar de
conflito de interesses e de tica no governo federal, quase trs dcadas
de esforos e estudos parecem ter produzido um sistema que fornece um
conjunto slido de diretrizes de tica para detentores de cargo pblico.
A FILOSOFIA BASEADA EM PRINCPIOS
A abordagem do governo canadense para diretrizes para conflito de
interesses sempre foi de promover a integridade em vez da conformida-
de. A conformidade envolve uma srie de leis - mandamentos - que
regulam as atividades dos detentores de cargo pblico, enquanto que o
caminho da integridade baseado na premissa mais positiva de que os
detentores de cargo pblico querem essencialmente agir de forma tica e
honesta. Esta seo discute esta abordagem baseada em princpios, e as
idias que a apoiam.
O servio pblico canadense comeou a enfatizar a importncia dos
valores e princpios nos anos noventa. Isto ocorreu enquanto o governo
federal se esforava para cortar custos e focalizar programas essenciais
atravs de uma reavaliao de cada aspecto de suas operaes, que
resultou parcialmente em uma reduo de 20% nos quadros do servio
pblico entre 1994 e 1998. O trabalho empreendido no meio da dcada
pela Fora Tarefa para Valores e tica no Servio Pblico ajudou a formar
80
a base para uma nova mentalidade no servio pblico, em que valores
tradicionais como mrito, excelncia e obj etividade foram
complementados com valores novos como qualidade, inovao e habili-
dade. Essencialmente, este conjunto novo e mais abrangente de valores e
princpios foi desenvolvido para atender a demandas pblicas crescentes
com relao excelncia do servio de servidores pblicos, diante da
escassez de recursos e maior austeridade e probidade financeira. Assim,
em vez de criar normas e regulamentos, o governo federal forneceu
princpios como orientao aos servidores pblicos na conduo de suas
atividades profissionais e assuntos pessoais.
Foram desenvolvidas diretrizes para conflito de interesses no governo
federal, e esto implementadas, usando a mesma abordagem. O Cdigo
de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para Detentores de Cargo Pbli-
co (o Cdigo) se aplica a um quadro definido de servidores, incluindo
ministros de Estado, secretrios de Estado, secretrios parlamentares, ser-
vidores de gabinetes ministeriais e nomeados do governador em Conse-
lho.
8
A ao principal do cdigo de ajudar pr-ativamente estes
indivduos a certificarem-se de que seus interesses particulares no os
coloquem em uma situao de conflito de interesses. De acordo com o
conselheiro de tica, todas as situaes que so claramente ilegais so
tratadas sob o Cdigo Penal, e na verdade h uma rea cinzenta que
requer orientao.
9
Fornecendo orientaes para enxergar e lidar com
problemas, baseado na premissa de que estes servidores vo querer
fazer o que certo, espera-se que aqueles que devem trabalhar sob o
Cdigo lidaro com conflitos de interesse potenciais antes que se trans-
formem em conflitos reais.
Sob o Cdigo, os detentores de cargo pblico so instrudos a agir de
acordo com dez princpios chaves:
Honestidade: agir com honestidade e manter os mais altos padres
ticos.
Escrutnio pblico: cumprir deveres e conduzir assuntos pessoais de
forma que se preste ao escrutnio pblico.
Tomada de decises: tomar decises no interesse pblico quanto aos
mritos de cada caso.
Interesses particulares: evitar ter interesses particulares que possam
ser afetados por aes governamentais nas quais participam.
Interesse pblico: organizar assuntos pessoais de modo a prevenir con-
81
flitos de interesse reais, potenciais ou aparentes.
Presentes e benefcios: evitar solicitar ou aceitar transferncias de be-
nefcios econmicos a menos que a transferncia seja relativa a um con-
trato aplicvel ou direito de propriedade.
Tratamento preferencial: evitar usar o cargo oficial para ajudar entida-
des privadas ou pessoas em suas transaes com o governo, onde isto
resultaria em tratamento preferencial.
Informao privilegiada: evitar tirar vantagem, ou beneficiar-se, de
informaes obtidas no curso de deveres oficiais.
Propriedade do governo: evitar fazer uso, ou permitir o uso de pro-
priedade do governo para qualquer finalidade exceto atividades oficial-
mente aprovadas; e,
Ps-emprego: evitar, aps deixar o cargo pblico, agir de forma a
obter vantagem indevida de um cargo anterior.
Estes princpios foram convertidos em diretrizes prticos para detento-
res de cargo pblico. O Cdigo estipula que uma divulgao confidencial
ao conselheiro de tica deve ser feita sobre os cinco tipos de itens
abaixo:
Ativos: Ativos incluem residncias, propriedades recreativas, fazendas,
bens domsticos, e bens pessoais, entre outros.
Investimentos: Estes consistem em aplices e ttulos de valor fixo,
planos de aposentadoria, fundos mtuos, etc.
Dvidas: Todos os dbitos devem ser informados ao conselheiro de
tica, incluindo dbitos com instituies de emprstimo e indivduos.
Atividades: As atividades variam da prtica de uma profisso opera-
o de um negcio, alm de cargos de direo em operaes comerciais
e participao em associaes profissionais.
Presentes e benefcios: Os presentes avaliados em CAD 200 ou mais
devem ser informados ao conselheiro de tica, exceto presentes ou hos-
pitalidade recebidos de um membro da famlia ou de um amigo pessoal.
Depois desta divulgao, o conselheiro de tica orientar os detento-
res de cargo pblico em questo a respeito dos passos a tomar para
evitar situaes de conflito de interesses. Estes so apresentados abaixo.
a) Ativos e investimentos: Os detentores de cargo pblico devem de-
clarar publicamente quaisquer interesses em negcios no contratados
com o governo, alm de quaisquer outros interesses em imveis ou
fazendas de operao comercial. Os detentores de cargo pblico devem
renunciar, atravs de venda ou fideicomisso cego, a quaisquer aes de
82
empresas negociadas publicamente e ttulos de governos estrangeiros, a
planos de aposentadoria auto-administrados compostos de ttulos negoci-
ados publicamente, alm de bens, bens a termo e investimentos em
moeda estrangeira. Os detentores de cargo pblico devem renunciar,
atravs de venda ou acordo de administrao por terceiros, a todos os
interesses de posse em empresas que tm transaes com o governo.
b) Atividades proibidas: As atividades proibidas incluem a prtica de
uma profisso, a operao de um negcio ou de uma atividade comerci-
al, a direo ou cargo em uma empresa comercial ou financeira, cargo
em sindicato ou associao profissional, ou cargo de consultor remunera-
do. Os detentores de cargo pblico devem renunciar e fazer uma decla-
rao pblica neste sentido para evitar conflitos de interesse.
c) Atividades permitidas: Os servidores pblicos podem ser associa-
dos, diretores ou ter cargo em organizaes de caridade, no comerciais
ou filantrpicas. Os detentores de cargo pblico devem buscar a aprova-
o do conselheiro de tica e fazer uma declarao pblica de todas as
atividades julgadas permitidas pelo conselheiro de tica.
d) Presentes, hospitalidade e outros benefcios: Os detentores de cargo
pblico devem recusar todos os presentes e benefcios que possam influen-
ciar seu julgamento ou ter impacto no desempenho das suas funes.
Por um lado, se o presente ou a hospitalidade recebidos forem avaliados
em menos do que CAD 200, e considerados como no tendo impacto
sobre ou no influenciando o desempenho de suas funes, nenhuma
divulgao exigida. Por outro lado, os presentes ou os benefcios avali-
ados em mais de CAD 200 que resultam de uma atividade relacionada s
funes oficiais e esto dentro dos padres normais do protocolo, devem
ser divulgados ao conselheiro de tica e ser declarados publicamente.
e) Ps-emprego: Os detentores de cargo pblico devem obedecer uma
srie de regulamentos ao deixar o cargo pblico. Em nenhum momento
permitido trocar de lado, agir em nome de uma pessoa ou entidade ou
associao, em qualquer processo ou negociao na qual o governo
uma parte e onde o ex-detentor de cargo pblico aconselhava ou atuava
em nome do governo. Alm disso, os detentores de cargo pblico so
proibidos de usar informaes privilegiadas em seu benefcio ou em
benefcio de uma outra organizao aps a concluso do termo de man-
dato. Para no ministros, h uma limitao de um ano para aceitar empre-
go ou cargo de diretor em organizaes que tiveram transaes diretas
durante o ltimo ano de mandato, alm de fazer representao no gover-
83
no. Esta limitao ampliada para dois anos no caso dos ministros. O
primeiro-ministro tem a autoridade, quando julgado necessrio, para
reduzir o perodo de limitao daquele estabelecido pelo Cdigo. As
decises neste sentido dependem das circunstncias do trmino do man-
dato, a convenincia de uma transferncia rpida do governo para um
outro setor, do nvel da autoridade do detentor do cargo pblico, e do
impacto que isto ter em seus assuntos aps sua sada.
Em meados dos anos noventa, um caso que envolveu um ministro de
Estado em exerccio ressaltou a necessidade de abordar a questo das
transaes ministeriais com instituies quasi-judiciais, e assim um outro
princpio foi adicionado ao Cdigo. No Canad, as instituies quasi-
judiciais variam desde conselhos de reviso que administram apelaes
em questes como imigrao, casos envolvendo veteranos e suas pen-
ses, a conselhos de licenas e a outras agncias relacionadas. A fim de
impedir que estes conselhos fossem influenciados pela aura ministerial,
decidiu-se que os ministros no poderiam intervir em instituies quasi-
judiciais federais em qualquer matria, a menos que exigido por lei.
10
ESTRUTURA DO CONFLITO DE INTERESSES
Como as diretrizes de conflito de interesses do Canad so baseadas em
princpios, e no em regras, a responsabilidade de implement-las
compartilhada entre vrias partes. Esta seo faz uma breve apresentao
dos papis e responsabilidades de cada uma das partes, e discute como a
abordagem baseada em princpios implementada.
H trs reas principais de responsabilidade sob as diretrizes de con-
flito de interesses do Canad, distribudas entre diferentes partes. Primei-
ramente, a responsabilidade de supervisionar as diretrizes e sua
implementao cabe ao conselheiro de tica. Em segundo, a responsabi-
lidade de acompanhar as diretrizes e promover a integridade cabe a
todos que elas cobrem. Em terceiro lugar, e o mais importante, a respon-
sabilidade de assegurar que os detentores de cargo pblico permaneam
livres de conflito de interesses a obrigao do primeiro-ministro como
supervisor do bom governo. Cada uma destas reas de responsabilidade,
e as diferentes partes envolvidas, so apresentadas abaixo.
Superviso e implementao das diretrizes: o conselheiro de tica: A
primeira categoria de responsabilidade a de supervisionar e implementar
84
as diretrizes de conflito de interesses, que reside unicamente no conse-
lheiro de tica. Alm de supervisionar a LRA, o conselheiro deve tam-
bm aconselhar os detentores de cargo pblico sob o Cdigo. Como ele
ressaltou em um discurso ao Senado australiano em 1999, seu papel no
substitui aquele das polcias e do sistema judicirio quando os detentores
de cargo pblico so envolvidos em violaes suspeitas do Cdigo Penal.
Ao contrrio, seu espao de interesse principal so reas cinzentas de
questes de conflito de interesses potenciais ou reais que possam pare-
cer erradas aos olhos dos cidados, sem chegar a ser realmente ilegais.
11
Assim sendo, a responsabilidade como conselheiro em conflitos de
interesse traduz-se em dois papis ligeiramente diferentes, dependendo
da situao.
Conselho para detentores de cargo pblico: O conselheiro de tica ori-
enta os detentores de cargo pblico, e pessoas que deixaram recente-
mente um cargo pblico, com as situaes que podem coloc-las em
conflito de interesses. De incio, os detentores de cargo pblico recebem
uma cpia das diretrizes ao assumir o cargo, alm de um guia passo a
passo sobre divulgaes e responsabilidades sob o Cdigo. Durante todo
o termo de mandato, assim como durante o perodo de limitao aps a
partida, o conselheiro de tica est disponvel para fornecer orientao
aos detentores de cargo pblico caso suas situaes mudem ou eles
sintam que caram em uma rea potencial de conflito de interesses.
Conselho ao primeiro-ministro como chefe de governo: O conselheiro
de tica se reporta ao primeiro-ministro em questes relacionadas a con-
flitos de interesses reais ou potenciais entre atuais e ex-detentores de
cargo pblico. importante notar que o conselheiro no faz julgamen-
tos em casos individuais, mas fornece uma opinio informada, basea-
da na investigao de uma determinada situao, e nas diretrizes
estabelecidas pelo Cdigo. Ele tambm se reporta diretamente ao primei-
ro-ministro, e no ao Parlamento ou a um comit parlamentar, em todas
as outras matrias relacionadas s funes do Escritrio do Conselheiro
de tica.
Durante situaes de conflito de interesses percebido ou alegado, a
equipe de servidores do conselheiro de tica considera a evidncia vis--
vis o cdigo, e fornece recomendaes ao primeiro-ministro sobre se
ocorreu ou no conflito de interesses. Neste momento, o conselheiro
assume um papel mais pr-ativo, desenvolvendo um parecer sobre um
determinado caso e um plano de ao ou um conjunto de recomendaes
85
para remover um oficial pblico de uma situao de conflito de interes-
ses. importante ressaltar que o conselheiro de tica no age como um
juiz nesta situao, mas como um conselheiro chave do primeiro-minis-
tro. As responsabilidades deste so discutidas em maiores detalhes nesta
seo, mas basta dizer que o primeiro-ministro, no o conselheiro de
tica, toma a deciso final sobre a necessidade de uma reprimenda.
Em um esforo para aumentar a transparncia na rea da tica, e
ajudar a aumentar a confiana no governo e nos servidores pblicos, o
atual conselheiro de tica se comprometeu a tornar o trabalho de seu
escritrio em questes de conflito de interesses to pblico quanto poss-
vel. Isto significa que as declaraes pblicas feitas por detentores de
cargo pblico, assim como os documentos relacionados a conflitos de
interesse percebidos ou alegados, esto disponveis em verso impressa
no Escritrio do Conselheiro de tica e em meio eletrnico na internet.
O conselheiro de tica tambm supervisiona a LRA, sob a qual os
lobistas que tm negcios com o governo federal devem divulgar infor-
maes sobre suas atividades de lobby e os clientes que representam. A
LRA baseada em quatro princpios bsicos:
12
Acesso livre e aberto ao governo so uma questo importante de
interesse pblico;
Fazer lobby com detentores de cargo pblico uma atividade legti-
ma;
desejvel que os detentores de cargo pblico e o pblico em geral
saibam quem est tentando influenciar o governo;
O sistema de registro de lobistas remunerados no deve impedir aces-
so livre e aberto ao governo.
A atual LRA data de 1995, quando a legislao existente foi emendada
como parte do esforo geral para promover a confiana pblica no go-
verno que levou criao do Escritrio do Conselheiro de tica no ano
anterior. A LRA contm tambm um cdigo de conduta para os lobistas,
que at certo ponto reflete a abordagem baseada em princpios do Cdi-
go de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para Detentores de Cargo
Pblico. Sob a LRA e o Cdigo de Conduta, entretanto, o conselheiro de
tica submete relatrios ao Parlamento quando, baseado em fundamentos
razoveis, ele ou ela acreditam que as regras foram quebradas. Este
aspecto da LRA a nica rea em que o conselheiro de tica atua mais
como um comissrio parlamentar do que como um conselheiro.
A lei dever passar por reviso parlamentar em 2001, e um estudo
86
recente do Frum de Poltica Pblica sobre as relaes governo-indstria
demonstra que restam tenses considerveis entre o governo federal e o
setor privado. O estudo revelou, por exemplo, que os representantes do
governo tendem a preferir negociar com associaes empresariais. Para
algumas pessoas no governo, parece, os esforos sob a LRA para melho-
rar a transparncia ainda no obtiveram sucesso, pois elas ainda tm
dificuldade para identificar o cliente para quem um lobista individual est
trabalhando.
13
SEGUINDO DIRETRIZES E PROMOVENDO A INTEGRIDADE: DETENTORES DE CARGO PBLICO
A segunda rea de responsabilidade deve acompanhar as diretrizes de
conflito de interesses e promover a integridade. Esta responsabilidade
compartilhada entre todos os atuais e ex-detentores de cargo pblico sob
o Cdigo, e central estrutura de conflito de interesses. Como mencio-
nado anteriormente, a abordagem canadense tem presumido que os de-
tentores de cargo pblico querem fazer o que certo, e desejam agir
eficazmente em todos os aspectos de suas responsabilidades. Sob o siste-
ma canadense, os detentores de cargo pblico tm trs responsabilidades
principais:
Declarao: Os detentores de cargo pblico so responsveis por
declarar honesta e claramente ao conselheiro de tica todas as proprieda-
des, ativos e interesses, conforme descrito nas diretrizes de conflito de
interesses. Esta responsabilidade se aplica a eles pela durao do seu
mandato, e at o fim do perodo de limitao que se segue sua partida.
Monitoramento: Os detentores de cargo pblico so responsveis por
assegurar que no se coloquem em situaes de conflito de interesse e,
se for impossvel evitar tais situaes, remover-se delas baseados na
orientao que recebem do conselheiro de tica.
Tomada de decises: Os detentores de cargo pblico so responsveis
por tomar decises no interesse pblico. Como o conselheiro de tica
pode somente aconselhar sobre a preveno de conflito de interesses, os
prprios detentores de cargo pblico so responsveis perante o primei-
ro-ministro, ou no caso do primeiro-ministro, perante o Parlamento, por
suas aes e decises.
87
PRESTAO DE CONTAS PELAS AES DO GOVERNO
A terceira, e talvez a mais importante rea de responsabilidade envolve a
prestao de contas pelas aes do governo. Como mencionado anteri-
ormente nesta seo, o conselheiro de tica se reporta ao primeiro-
ministro, como chefe do governo, nas questes relacionadas a conflito
de interesses reais, potenciais ou percebidos de atuais e ex-detentores
de cargo pblico. De acordo com o Escritrio do Conselheiro de tica, o
relacionamento de relatrio existente foi desenvolvido baseado em dois
princpios. Primeiramente, o fato de que o primeiro-ministro presta con-
tas pelas aes dos seus ministros e do governo significa que a ao de
primeiro-ministro baseada no conselho oferecido pelo conselheiro de
tica ou na falta dele ser submetida ao escrutnio do Parlamento e do
eleitorado. Segundo, o fato de que o conselheiro de tica trabalha com
reas cinzentas em vez de dentro de uma estrutura jurdica ou de
responsabilizao rigorosa, significa que o foco principal do seu conse-
lho o surgimento do conflito. Isto significa que o conselheiro de tica
focaliza reas que esto, por assim dizer, alm do exigido por lei, e
requerem que o primeiro-ministro decida se uma determinada situao
necessita de ao.
14
EM TERMOS PRTICOS: O CICLO DE VIDA DO CONFLITO DE INTERESSES
Conforme mencionado na seo anterior, a estrutura do conflito de inte-
resses no governo federal do Canad envolve um conjunto compartilhado
de valores, princpios e responsabilidades. Estes se traduzem em um
ciclo de vida de aes que os detentores de cargo pblico devem empre-
ender durante seus mandatos. Esta seo documenta aquele conjunto em
termos prticos, por meio de um estudo de caso de um ministro de
Estado fictcio.
15
A seo documenta as diversas etapas que devem ser
seguidas pelos detentores de cargo pblico sob o Cdigo, antes, durante
e depois do seu mandato, e discute uma srie de possveis cenrios que
envolveriam a interveno do conselheiro de tica.
H trs fases no ciclo de vida dos regulamentos de conflito de inte-
resses no mbito do Cdigo. Primeiramente, h uma fase inicial de con-
formidade que ocorre ao assumir o cargo, e uma sub-fase de ajuste na
qual o detentor de cargo pblico adota medidas de conformidade sempre
88
que ocorrerem mudanas na sua situao pessoal. A segunda fase o
mandato do cargo, que requer reviso anual de conformidade. A terceira
fase a fase de ps-emprego. O ciclo de vida descrito no diagrama
abaixo:
89
ADMINISTRAO DO CDIGO DE CONFLITO DE INTERESSES E PS-EMPREGO PARA DETENTORES
DE CARGO PBLICO
Escritrio do Conselheiro de tica
Os processos e as medidas relacionadas a cada uma destas trs fases so
documentados nesta seo. A fase mais intensiva a Fase I, ou fase de
conformidade, na qual o detentor de cargo pblico toma medidas a res-
peito de suas propriedades, ativos e interesses pessoais a fim de cumprir
com as diretrizes de conflito de interesses. As Fases II e III, entretanto,
ou as fases de reviso anual do mandato e de ps-emprego, so igual-
mente importantes, pois asseguram que a conformidade no seja sim-
plesmente um gesto nominal no momento de assumir o cargo, mas que
revisada e reforada ao longo da durao do mandato do detentor de
cargo pblico.
FASE I: AJUSTE E CONFORMIDADE
Antes de assumir um novo cargo, os detentores de cargo pblico devem
efetivamente divulgar seus interesses, propriedades e atividades exter-
nas ao conselheiro de tica. Isto permite que o ele estude a situao e
desenvolva um relatrio personalizado que explique o que fazer para
impedir que ocorram situaes de conflito de interesses. A seguir apre-
sentada uma explicao de cada uma das aes, relatrios e declaraes
que ocorrem durante esta fase:
Carta de apresentao: Ao assumir o cargo, os detentores de cargo
pblico recebero uma carta que explica o papel do conselheiro de
tica, alm das responsabilidades do detentor de cargo pblico sob as
diretrizes de conflito de interesses. Esta carta apresenta as divulgaes
que precisaro ser feitas. Portanto so includos os seguintes documentos
a preencher pelo detentor de cargo pblico:
Documento de certificao: Este documento permitir que o detentor
de cargo pblico declare que observar o Cdigo.
Relatrio confidencial: O detentor de cargo pblico preencher este
documento, identificando todos os ativos, encargos e interesses, confor-
me exigido.
Reunio de apresentao: O conselheiro de tica se reunir com o
detentor de cargo pblico quando este assumir o cargo, para explicar as
90
exigncias do Cdigo, alm dos recursos disponveis a ele durante seu
mandato.
Medidas de conformidade: Depois que o detentor de cargo pblico
preencher o relatrio confidencial, o Escritrio do Conselheiro de tica
examinar o caso, explicando todas as medidas de conformidade a tomar
envolvendo os ativos, encargos e interesses divulgados. Tambm ser
fornecida orientao a respeito de todas as declaraes pblicas que
devem fazer, alm de quaisquer renncias ou acordos de que necessitem
para evitar situaes de conflito de interesses.
Aps anlise do relatrio confidencial, todas as medidas de conformi-
dade recomendadas pelo conselheiro de tica devem ser seguidas. Ele
fornecer ao detentor de cargo pblico a assistncia ou documentao
necessria para cumprir as exigncias do Cdigo. Os documentos e
medidas de conformidade incluem:
Declarao pblica de ativos declarveis: Os detentores de cargo p-
blico devero declarar publicamente todos os seus ativos declarveis,
conforme definido pelo Cdigo, usando este documento;
Declarao pblica de atividades externas: Este documento permite
que os detentores de cargo pblico declarem todas as atividades em que
estiverem envolvidos, incluindo participao em conselhos e organiza-
es, cargos em empresas privadas, e outros cargos;
Fideicomisso cego ou acordos administrao por terceiro: O conse-
lheiro de tica ajudar os detentores de cargo pblico a colocar seus
interesses em fideicomisso cego ou em acordos de administrao por
terceiros, e a documentao que atesta tais aes ser preenchida pelo
detentor de cargo pblico e mantida pelo conselheiro de tica.
Uma vez que o detentor de cargo pblico cumpra com as medidas
estabelecidas no Cdigo, o conselheiro de tica revisar toda a documen-
tao envolvida para assegurar que nenhuma etapa adicional seja neces-
sria, e atestar o recebimento desta documentao na forma de declara-
o sumria. Esta declarao menciona as medidas de conformidade que
foram tomadas. Depois que a declarao sumria assinada e devolvida
pelo detentor de cargo pblico, o conselheiro de tica aconselhar o
primeiro-ministro por escrito, no caso de um ministro, que o detentor de
cargo pblico fez os arranjos necessrios para cumprir com o Cdigo.
91
FASE II: TERMO DO MANDATO E REVISO ANUAL
Durante o termo de mandato de um detentor de cargo pblico, so reali-
zadas revises anuais para assegurar que o oficial em questo continue
cumprindo o Cdigo. Depois que o oficial assume o cargo pblico, o
conselheiro de tica anuncia por escrito que o oficial ficar sujeito ao
Cdigo durante todo seu mandato, e quais so suas responsabilidades sob
o Cdigo. Alm disso, emitida uma sntese de seu Relatrio Confidenci-
al, que o oficial deve rever e assinar uma vez por ano. Enquanto isso, se
houver qualquer mudana na situao do oficial, ele deve anot-la na
sntese e submeter a sntese ateno do Escritrio do Conselheiro de
tica. Todos os detentores de cargo pblico so lembrados a cada ano,
ou em torno do aniversrio da sua nomeao, de que devem revisar seus
arranjos.
FASE III: PS-EMPREGO
Como mencionado anteriormente neste relatrio, os detentores de cargo
pblico esto sujeitos ao cdigo por um ano aps deixarem o cargo
pblico. No caso de ministros de Estado e de secretrios de Estado, este
perodo ampliado para dois anos. O conselheiro de tica os avisar de
suas responsabilidades de ps-emprego sob o Cdigo imediatamente aps
o trmino do mandato. Alm disso, o Escritrio do Conselheiro de tica
oferecer auxlio, se necessrio, para assegurar que sejam cumpridas as
exigncias do Cdigo aps deixarem o cargo. Isto tambm se aplica para
desmontar os arranjos de fideicomisso cego e outros arranjos de renncia.
Nos casos em que o primeiro-ministro decide que o perodo de limitao
deve ser reduzido, dele a responsabilidade de comunicar esse fato por
escrito ao ex-detentor de cargo pblico em questo.
DESAFIOS E OPORTUNIDADES
Embora seja difcil determinar o impacto geral do conselheiro de tica no
governo, o fato de no ter sido constatada nenhuma situao de conflito
de interesses envolvendo um detentor de cargo pblico coberto pelo
Cdigo desde que o cargo foi criado em 1994, evidncia de algum grau
92
de sucesso. De acordo com o Escritrio do Conselheiro de tica, isto se
deve principalmente ao fato de que os detentores de cargo pblico reco-
nhecem que agir com integridade ajudar a assegurar sua sade poltica
a longo prazo, e que portanto tiraram o mximo proveito da orientao
e da percia oferecidas pelo conselheiro de tica, evitando problemas
potenciais. Em contraste, entretanto, outros apontam este fato como evi-
dncia do fato de que o cdigo pode no ser amplo o bastante para lidar
com a questo do conflito de interesses, e que alguns conflitos de inte-
resse potenciais podem simplesmente ficar abaixo do radar e
consequentemente despercebidos pelo conselheiro de tica. Enquanto o
presente documento estava sendo redigido, uma srie de iniciativas lide-
radas pela oposio estava em curso na Cmara dos Comuns, incluindo a
votao que foi derrotada sobre se o conselheiro de tica deve se
reportar diretamente ao Parlamento.
16
Alm disso, entretanto, restam alguns desafios que ameaam minar o
sistema canadense, particularmente em poca de maior escrutnio da
mdia. Durante a campanha eleitoral federal de 2000, por exemplo, as
discusses do primeiro-ministro Jean Chrtien com o presidente de uma
empresa federal da Coroa sobre os detalhes de um emprstimo federal
para um de seus constituintes, foram denunciadas pela oposio como
conflito de interesses e abuso do poder. Embora o conselheiro de tica
determinasse que o primeiro-ministro no havia desobedecido nenhuma
das diretrizes, os oponentes polticos e a mdia demandaram uma srie
de mudanas para abordar a percepo de que o relacionamento de
prestao de contas existente entre o conselheiro de tica e o primeiro-
ministro pode realmente influenciar sua eficcia. Dois lderes polticos
do partido de oposio at mesmo fizeram pedidos formais Real Pol-
cia Montada Canadense (RCMP) de rever o caso para determinar a possi-
bilidade de registrar acusaes criminais. A RCMP determinou que no
h fundamentos para investigao criminal.
As sees que se seguem discutem alguns dos desafios para as diretri-
zes de conflito de interesses do Canad, e abordam diversas oportunida-
des de posicionamento importantes que ajudariam a melhorar a capacida-
de de adaptao do sistema existente s realidades em mutao do go-
verno canadense, e que ajudariam a manter o sistema no longo prazo.
93
A COLCHA DE RETALHOS DO CDIGO DE CONDUTA
Talvez o vestgio mais importante da era que precedeu a criao do
cargo de conselheiro de tica o fato de que as diretrizes de conflito de
interesses e de conduta geral para todos os servidores pblicos no
esto consolidadas em um nico cdigo. Como ilustrado anteriormente
neste relatrio, tais cdigos e diretrizes foram desenvolvidos gradual-
mente ao longo das ltimas trs dcadas, em parte devido s diversas
presses sobre o governo para reagir s vrias situaes politicamente
carregadas. Atualmente, as regras e regulamentos gerais para servidores
pblicos podem ser encontrados em diversos lugares, incluindo, mas no
limitados a:
Cdigo Penal do Canad;
Lei do Parlamento do Canad;
Normas do Senado;
Normas administrativas da Cmara dos Comuns;
Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para Detentores de
Cargo Pblico.
Deve-se ressaltar que esta preocupao foi levantada pela primeira
vez no relatrio de 1984 da Fora Tarefa sobre Conflito de Interesses, de
que um cdigo de tica deveria ser consolidado na legislao para subs-
tituir a colcha de retalhos de diretrizes e regulamentos, e para ampliar
os regulamentos para cobrir todos os parlamentares.
17
O relatrio da
Fora Tarefa ressaltou que a colcha de retalhos de cdigos, diretrizes e
regulamentos resultava em grandes inconsistncias no contedo e aplica-
o das diretrizes de conflito de interesses. O relatrio reconheceu que
apesar das diretrizes existentes serem baseadas em princpios corretos e
razoveis as regras, que evoluram gradualmente ao longo dos anos para
tratar dos problemas medida que surgiam, necessitavam ser reformatadas
para assegurar a consistncia do contedo e da aplicao e para torn-las
o mais simples, justas e razoveis quanto possvel.
18
A Fora Tarefa recomendou que diversas medidas fossem tomadas para
abordar a situao. Estas incluram, por exemplo, a criao de um Cdigo de
Conduta tica que fosse ao mesmo tempo curto e simples, porm abrangente,
que se aplicasse a todos os detentores de cargo pblico, o desenvolvimento
de procedimentos padro para remover os detentores de cargo pblico de
situaes de conflito de interesses, e a criao de cdigos suplementares
para tratar das reas cinzentas de situaes de conflito de interesses.
94
Possivelmente a questo mais crtica levantada pelo relatrio da Fora
Tarefa, que permanece relevante na situao atual, foi discutida tambm
em um captulo do relatrio de 1995 do auditor geral do Canad. De
acordo com este, a percepo do pblico verdadeira ou no de que
os padres de conduta no governo esto caindo, sugere a necessidade de
uma estrutura abrangente para abordar questes de conflito de interesses
e de padres de conduta. No preciso procurar alm do inqurito
sobre os assuntos constituintes do primeiro-ministro que chamou a aten-
o da mdia durante a campanha eleitoral de 2000 para encontrar um
exemplo do impacto de tal situao sobre a percepo pblica. Isto,
afirmou o auditor geral, fornece alguma garantia de que as decises
sejam tomadas de forma imparcial e objetiva, e no interesse pblico.
19
O segundo relatrio de 1996 do Comit Conjunto Especial sobre um
Cdigo de Conduta do Senado e da Cmara dos Comuns, ressaltou que a
estrutura existente antiquada e de escopo limitado, j que trata princi-
palmente de situaes especficas. Alm disso, ressaltou que no exis-
tem diretrizes detalhadas para suplentes e membros da oposio no Par-
lamento, nem para servidores pblicos abaixo do cargo de ministro
adjunto.
20
O comit recomendou a criao de um Cdigo de Conduta
Oficial que se aplicasse a todos os detentores de cargo pblico, para
atender uma necessidade de ao percebida em duas frentes:
Orientao para os polticos: O comit reconheceu a necessidade de
orientao continuada para os polticos em questes de conflito de inte-
resses e de conduta, assim como as diretrizes de conflito de interesses
existentes e o conselheiro de tica fornecem orientao a um grupo
seleto de detentores de cargo pblico.
Escopo ampliado: O comit ressaltou que ampliar o escopo das diretri-
zes de conflito de interesses e de conduta existentes para incluir todos os
parlamentares poderia ajudar a melhorar a percepo pblica do governo.
De acordo com o relatrio do Comit Especial, o Cdigo de Conduta
Oficial proposto estabeleceria um regime de amplo escopo, fornecendo
orientao e auxlio aos senadores e aos membros da Cmara dos Co-
muns, ao mesmo tempo assegurando ao pblico que as alegaes [sero]
investigadas e as violaes punidas.
21
Os regulamentos propostos exi-
giriam, entre outros, que:
Todos os parlamentares faam divulgaes confidenciais e pblicas
semelhantes quelas exigidas atualmente sob o atual Cdigo de Conflito
de Interesses e Ps-Emprego;
95
Cnjuges e dependentes dos parlamentares divulguem confidencial-
mente seus ativos e propriedades;
Parlamentares divulguem publicamente qualquer informao relativa a
presentes recebidos que excedam um valor predeterminado;
Penalidades sejam impostas para abusos de poder;
As regras existentes a respeito de contratos do governo envolvendo
parlamentares sejam revisadas;
Um oficial jurista seja nomeado para receber divulgaes e outros
documentos relacionados dos parlamentares, e fornea aconselhamento
sobre o Cdigo de Conduta; e
Um novo Comit Conjunto seja estabelecido para supervisionar e
implementar o Cdigo, e para determinar penalidades para a no confor-
midade.
Lidar com este desafio exigir vontade e liderana fortes por parte
dos parlamentares e dos oficiais de departamento de alto escalo. Como
mencionado em um relatrio de um representante do Escritrio do Con-
selheiro de tica, o Canad est atrasado em relao a outros pases no
que diz respeito a regras de conduta para parlamentares, e isso se deve
principalmente a uma falta de vontade de instituir diretrizes mais
abrangentes de tica, conduta e conflito de interesses.
22
CONSCINCIA PBLICA E CONFIANA
Outro desafio importante para a estrutura de conflito de interesses do
Canad a falta de conscincia pblica e entendimento das polticas e
procedimentos relativos ao conflito de interesse, dos conceitos que os
fundamentam, e do papel do conselheiro de tica.
Embora no existam dados quantitativos para avaliar precisamente o
nvel de compreenso pblica, o escrutnio intenso da mdia sobre as
fraquezas e problemas tende a promulgar a percepo pblica negativa.
O melhor exemplo disto est na pesquisa realizada pela Transparency
International em seu ndice anual da percepo da corrupo (CPI).
23
O
CPI informa a percepo pblica do grau de corrupo do governo em
pases diferentes, com base em pesquisas realizadas em cada pas, e
classifica os pases em uma escala de 0 (indicando altamente corrupto) a
10 (indicando altamente limpo). Dados histricos mostram que, apesar
do Canad ser classificado consistentemente entre os 10 pases mais
96
limpos, a percepo pblica da corrupo no melhorou substancial-
mente desde a criao do primeiro Cdigo de Conflito de Interesses e
Ps-Emprego nos anos oitenta, ou a criao do cargo de conselheiro de
tica em 1994.
24
Algumas reflexes sobre as semelhanas entre o Canad
e outros pases entre os 10 mais limpos podem ser encontradas na Seo
7 do presente relatrio, Contexto Internacional para a tica.
Assim, o governo federal tem uma oportunidade, e uma obrigao, de
melhorar a compreenso do Cdigo e da estrutura existentes, tanto entre
o pblico quanto na comunidade de detentores de cargo pblico. Base-
ado no escrutnio da mdia sobre o Escritrio do Conselheiro de tica
durante a campanha eleitoral federal de 2000, h duas reas principais
de falta de informao que poderiam potencialmente impactar a opinio
pblica:
Conselheiro vs. Comissrio: Como mencionado previamente, o papel
do conselheiro de tica aconselhar o primeiro-ministro em situaes e
percepes de conflito de interesses, e no relatar tais situaes Cma-
ra. Durante a ltima campanha eleitoral, a mdia retratou o conselheiro de
tica como um subordinado intil do primeiro-ministro, ignorando o pre-
texto do trabalho do conselheiro.
25
Para compreender o relacionamento
de relatrio real, devemos considerar o contexto fornecido pelo papel do
primeiro-ministro, que, embora somente insinuado na Constituio e ou-
tros documentos chave, muitos estudiosos afirmam que se transformou
cada vez mais no centro do poder no governo ao longo das ltimas cinco
dcadas.
26
Neste modelo, o primeiro-ministro percebido se no
declarado de fato na Constituio - como responsvel no Parlamento
pelas aes de seus ministros de Estado, e portanto o conselho do conse-
lheiro de tica deve reforar esta responsabilizao. Pode-se dizer, por-
tanto, que j que principalmente a percepo pblica que atribui ao
primeiro-ministro a responsabilizao final pelo desempenho e aes
do governo, na Cmara dos Comuns e sob a luz da mdia, ento surge a
necessidade de um processo transparente e responsvel para tratar de
questes de conflito de interesses e tica.
Orientao pr-ativa vs. aplicao reativa: Durante a campanha, os
candidatos da oposio e a mdia reclamaram que o papel principalmen-
te consultivo do conselheiro de tica torna seu cargo ineficaz.
27
O relaci-
onamento de relatrio ao primeiro-ministro necessita ser considerado em
seu contexto constitucional, porm tais afirmaes no foram equilibra-
das com uma explicao do papel de orientao que o conselheiro de
97
tica desempenha. Pouca meno foi feita na mdia, por exemplo, s
medidas que os detentores de cargo pblico devem tomar antes de assu-
mir o cargo, ou s divulgaes que devem fazer durante e aps o manda-
to. Assim, o papel do conselheiro de tica de fornecer orientao pr-
ativa, mais do que a aplicao reativa da lei, permanece pouco compre-
endido e freqentemente deturpado.
CONSTITUINTES E MEMBROS DE ARMRIO
Um terceiro desafio importante para a estrutura de conflito de interesses
o fato de que as diretrizes para os detentores de cargo pblico tendem
a desafiar o papel tradicional dos membros do Parlamento como repre-
sentantes constituintes na Cmara dos Comuns. Sob a Constituio do
Canad, ministros de Estado no interferem nos assuntos dos departamen-
tos dos colegas sem sua permisso expressa ou a menos que julgado
necessrio sob a lei. De modo semelhante, o Cdigo de Conflito de
Interesses e Ps-Emprego para Detentores de Cargo Pblico probe mi-
nistros de Estado de interferir nas agncias quasi-judiciais e regulatrias.
Em tese, proibir ministros de Estado de influenciar agncias quasi-
judiciais e regulatrias claramente impede que participem de uma situa-
o em que paream usar sua aura ministerial para exercer influncia.
Na prtica, contudo, isto representa um desafio significativo na rea dos
assuntos constituintes do ministro. Por exemplo, a regra impede que os
ministros de Estado representem as opinies dos seus constituintes nas
reas de regulamentao federal. Assim, apesar das regras reduzirem as
oportunidades para situaes de conflito de interesses, pode-se dizer
tambm que elas restringem severamente a possibilidade de um ministro
representar seus constituintes no governo.
PERCEPES DA NOVA GESTO PBLICA
As novas abordagens da gesto pblica, particularmente na forma de
parcerias pblico-privado e formas alternativas de prestao de servio,
levanta um novo tipo de desafio para a percepo pblica do conflito de
interesses. No lado positivo, as formas no tradicionais de gesto pblica
permitem que o governo empregue uma abordagem mais flexvel para
98
atender s necessidades dos cidados. As parcerias pblico-privadas tam-
bm podem alavancar o conhecimento, os recursos e as ferramentas
necessrias para empreender projetos e iniciativas de muitos tipos. Em
contraste, entretanto, relacionamentos de servio ou contratuais entre o
governo e o setor privado e o terceiro setor podem tambm contribuir
para uma percepo de que os oficiais de governo se venderam aos
interesses corporativos. Em conseqncia, a estrutura de governana das
novas iniciativas de gesto pblica precisa assegurar e demonstrar
muito claramente que o interesse pblico est protegido em todas as
frentes.
Portanto, importante considerar o escopo da atual estrutura de con-
flito de interesses na sua aplicao a formas no tradicionais de servio, e
s novas abordagens de gesto pblica. Conforme mencionado neste
relatrio, os ministros de Estado, os diretores das agncias e os diretores
das empresas da Coroa so cobertos pelo cdigo, e por isso precisam
fazer as mesmas divulgaes ao Escritrio do Conselheiro de tica ao
serem nomeados, e periodicamente durante todo seu mandato e aps
deixarem o cargo. Isto acentua uma fora e uma fraqueza inerentes
estrutura atual de conflito de interesses. Como ressaltado por dOmbrain,
as iniciativas alternativas de prestao de servio so mais eficazes quan-
do podem produzir resultados simples e mensurveis, e onde a necessi-
dade de controle ou insumo ministerial mais baixa do que em reas
tradicionais de servio do governo
28.
Por exemplo, os quiosques de aten-
dimento para licenciamento de veculos podem ser o meio mais efetivo e
transparente de atender a uma necessidade relativamente bsica de ser-
vio ao cliente, mas um empreendimento pblico-privado hipottico para
estabelecer quotas anuais de pesca pode levantar outros problemas.
Baseado no exemplo acima, a atual estrutura de conflito de interesses
pode ser vista como eficaz devido ao fato de que os lderes de tais
iniciativas esto sob as mesmas responsabilidades e diretrizes de conflito
de interesses que os ministros de Estado. Assim, reas limitadas de
responsabilidade tradicionalmente cabendo a um ministro de Estado po-
dem ser delegadas sem expor excessivamente a iniciativa a conflitos de
interesse potenciais. No exemplo da rede de quiosques de atendimento
para licenciamento de veculos, as responsabilidades do diretor da agn-
cia so as mesmas que um ministro teria na superviso da mesma inicia-
tiva, e as estatsticas de uso e satisfao do cliente so simples de medir
e relatar.
99
Projetos e organizaes mais complexos que no se encaixam na
viso ideal de dOmbrain para novas iniciativas de gesto pblica re-
presentam obstculos significativos para o processo e a estrutura de con-
flito de interesses. Dois desafios significativos emergem quando a inicia-
tiva inter-setorial da iniciativa da quota de pesca examinada, ilustrando
claramente as questes relacionadas estrutura de conflito de interesses,
percepo e a confiana pblicas, e transparncia.
Diretoria: Muitas iniciativas novas de gesto pblica e de prestao
alternativa de servio so governadas por uma diretoria ou corpo similar.
Assim, apesar dos regulamentos de conflito de interesses estipularem
claramente que os chefes de tais diretorias divulguem plenamente seus
interesses como nomeados do governo, as regras so menos claras quan-
do aplicadas a outros membros e empregados da diretoria. Assim, mes-
mo que os membros da diretoria trabalhem de boa f, existe a percep-
o de que eles podem potencialmente escorregar nas diretrizes de
conflito de interesses, deixando a organizao exposta a um pblico j
desconfiado do governo em geral.
Responsabilizao pblica e privada: Um desafio que est cada vez
mais sendo enfrentado pelas organizaes envolvidas em parcerias com
os governos relacionado ao fato de que as normas de responsabilizao
diferem nos setores pblico e privado. Assim, mesmo que a transparn-
cia em todos os aspectos da prestao de contas do governo seja da
maior importncia para o interesse pblico, as organizaes no governa-
mentais e empresas privadas podem ser reticentes em relao a abrir
suas portas para as mesmas normas. Como este conhecimento propriet-
rio muitas vezes parte da vantagem competitiva de uma empresa no
mercado, esta preocupao parece ser bem fundamentada. Assim, as
novas iniciativas de gesto pblica podem estar caminhando para um
impasse em relao a normas de prestao de contas.
Duas solues para o desafio mencionado acima esto claras na super-
fcie. Primeiramente, estudos adicionais precisam ser feitos para ampli-
ar o Cdigo existente para incluir contribuinte ou empregados envolvidos
em iniciativas no tradicionais. Ser preciso ter cuidado, entretanto, para
no causar obstculos desnecessrios capazes de minar o impacto posi-
tivo que os novos programas de gesto pblica podem ter sobre a
capacidade do governo de atender s necessidades dos cidados. Em
segundo, os governos necessitam ser estratgicos na seleo de novos
programas de gesto pblica e no se tornarem ambiciosos demais com
100
relao ao escopo dos programas e possibilidade de medir os resulta-
dos dos mesmos. A adoo desta abordagem ajudar a assegurar que eles
no sejam excessivamente expostos possibilidade de conflito de
interesses.
O desafio relacionado s normas de prestao de contas bem menos
claro, e dever ser abordado somente depois que todas as diferenas de
metodologia e exigncias de responsabilizao sejam identificadas no
setor pblico, no setor privado e no terceiro setor. medida que cres-
cem as expectativas de transparncia do governo e a necessidade do
governo de empregar abordagens mais enxutas gesto pblica, au-
mentam as tenses entre os setores.
TICA INTERNACIONAL E O CONTEXTO DO CONFLITO DE INTERESSES
Foi mencionado anteriormente neste relatrio que, pelos padres inter-
nacionais, o Canad tem um desempenho relativamente bom na rea de
percepo pblica da corrupo, sendo freqentemente classificado en-
tre os seis pases mais limpos no ndice de Percepo da Corrupo da
Transparency International (TI). Embora seja impossvel estabelecer li-
gaes diretas entre as diretrizes de conflito de interesses e tica nos
pases com alto desempenho no ndice do TI e a percepo pblica em
cada pas, h algumas tendncias visveis que parecem ter tido um im-
pacto positivo na confiana pblica, com base nos resultados das pesqui-
sas do TI. Esta seo discute resumidamente alguns aspectos do ambiente
e da estrutura da tica no servio pblico em trs dos seis pases de
melhor desempenho na pesquisa do TI realizada em 1998, incluindo
Canad, Finlndia, Islndia e Nova Zelndia. Em particular, esta seo
demonstra algumas diferenas e similaridades essenciais entre Canad e
as contrapartes no modo como os valores e a tica no servio pblico so
consolidados e implementados como uma medida chave para reforar a
confiana pblica no governo. O foco da seo est nos aspectos mais
proeminentes da experincia do Canad com conflito de interesses e
tica, detalhada no presente estudo de caso, incluindo a abordagem geral
e a filosofia subjacente de cada pas para o conflito de interesses e a
tica, a proeminncia de valores e princpios no servio pblico, os
meios pelos quais as diretrizes so consolidadas, e os meios para
implementar e/ou reforar as diretrizes.
101
Abordagem: No parece haver uma abordagem padro entre os pa-
ses em questo na rea de abordagem ou de filosofia subjacente. Enquan-
to os governos do Canad, da Finlndia, da Islndia e da Nova Zelndia
reconhecem que os servidores pblicos geralmente trabalham com o
interesse pblico em mente, apenas o Canad e a Nova Zelndia usam
esta premissa como a fundao para as diretrizes do cdigo de conduta e
tica que promovem a integridade em vez de estabelecerem uma estru-
tura jurdica rigorosa.
29
Interessante observar que a constituio finlande-
sa leva em conta a percepo pblica para determinar a necessidade de
ao, enquanto que isto ainda no foi includo explicitamente nas estrutu-
ras dos outros pases.
30
Implementao: O conselheiro de tica do Canad nico entre este
grupo de pases. Na Finlndia, o ouvidor parlamentar o maior respon-
svel pela implementao das diretrizes de tica e conflito de interesses.
O ouvidor tambm tem o poder de recomendar ao judicial contra os
parlamentares, os ministros e sua equipe de servidores, e outros servido-
res pblicos.
31
Na Islndia e na Nova Zelndia, funes similares cabem
ao Escritrio do Controlador e Auditor Geral da Nova Zelndia, e o
Escritrio de Auditoria do Estado na Islndia.
32
Estas agncias fornecem
relatrios regulares sobre o governo, e operam principalmente na funo
de reviso das atividades departamentais.
Cdigo: Nenhum dos quatro pases em questo tem um cdigo centra-
lizado para tica e conflito de interesses que se aplique a todos os
membros do servio pblico e da esfera poltica. A estrutura consiste
portanto em uma combinao de diretrizes e leis. Na Islndia, alm
disso, as leis sobre tica e conflito de interesses esto mais dispersas do
que nos outros pases do grupo dos seis melhores. Afirmou-se que isto
mais um reflexo do fato de que a tica h muito tempo um elemento
integral da gesto pblica na Islndia.
33
Valores e princpios: Todos os pases, com exceo da Islndia, come-
aram a implementar iniciativas e declaraes de valores e princpios
do servio pblico recentemente. Como mencionado antes neste relat-
rio, valores e princpios tornaram-se uma alta prioridade na gesto pbli-
ca canadense. A experincia na Islndia indica que os valores e os prin-
cpios tm sido considerados h muito tempo como essenciais na gesto
pblica e no governo. Isto possivelmente indica a existncia de um
cdigo cultural implcito, em vez de um estatuto ou estrutura explcita.
Essa breve comparao demonstra que no h frmula clara para abor-
102
dar questes de conflito de interesses e tica apropriada para todos os
pases. Por exemplo, enquanto o Canad e a Nova Zelndia preferiram
uma abordagem pr-ativa baseada em valores para enfrentar os desafios,
no h uma contraparte clara para o conselheiro de tica do Canad no
sistema da Nova Zelndia. Da mesma forma, o fato que valores e princ-
pios no esto indicados nem implementados explicitamente em uma
estrutura na Islndia no parece ter tido pelos padres da Transparency
International impacto negativo na confiana pblica. Claramente, a
concluso que pode ser extrada desta comparao de que diretrizes
de tica, enquanto relacionadas a regras, regulamentos e prticas de
conflito de interesse, so produto da histria e do ambiente, e tendem a
ser moldadas no somente atravs de estudo e anlise das melhores
prticas em outras jurisdies, mas tambm aproveitando as experincias
originais de cada pas como guia.
CONCLUSO
O Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Emprego para Detentores de
Cargo Pblico do Governo do Canad, e o Escritrio do Conselheiro de
tica, so iniciativas relativamente novas. Assim, seu impacto geral no
governo, especialmente no nvel de confiana pblica no governo, ainda
no est claro. Aparte a crtica da mdia, entretanto, a nfase do sistema
na promoo da integridade em vez de punir o mau comportamento
parece estar alinhada com a nfase crescente em valores e princpios no
servio pblico em todo o governo federal.
Ainda h muito a ser feito para enfrentar os desafios chave descritos
neste relatrio e ajudar a estacionar e talvez inverter a queda de confiana
no governo no Canad. Embora o conflito de interesses seja apenas uma
faceta dessa queda de confiana, campanhas de conscientizao e informa-
o pblica, por exemplo, poderiam ajudar a solucionar a falta de compre-
enso pblica que aflige o Escritrio do Conselheiro de tica. Uma transpa-
rncia ainda maior, atravs da internet e de relatrios oficiais, deve contri-
buir para a aceitao pblica do conselheiro de tica e da estrutura na qual
o escritrio opera. Por fim, h claramente necessidade de um cdigo de
conduta abrangente e regulamentos de conflito de interesses a fim de
tornar a estrutura mais responsiva s realidades em mutao do setor pbli-
co canadense e da confiana do pblico canadense.
103
Notas
1. Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico, Trust
in Government: Ethics Measures in OECD Countries (Paris: OCDE, 2000),
p. 9.
2. Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government: Canadian
View of Emerging Issues (Ottawa: Ekos Research Associates Inc., 2000).
3. Estes so examinados em maior detalhe em Pew Research Center
for The People & The Press, Deconstructing Distrust: How Americans
View Government (Pew Charitable Trusts, 1999).
4. Uma srie de questes de governana relacionadas s abordagens
da nova gesto pblica so tratadas por dOMBRAIN, Nicholas. Alternative
Service Delivery: Governance, Management and Practice, KPMG e Frum
de Polticas Pblicas, Change, Governance and Public Management (Ot-
tawa: Frum de Polticas Pblicas, 2000): 83-157.
5. LECOMTE, Lecomte. Standards of Conduct in Canadas Federal
Government: The Fight Against Cynicism (Ottawa: Escritrio do Conse-
lheiro de tica, 199), p. 5.
6. Fora Tarefa para Conflito de Interesses, Ethical Conduct in the
Public Sector (Ottawa, 1984).
7. Ver LECOMTE, pp. 4-7 para uma viso geral de uma srie de
escndalos que ocorreram no perodo de 1976 a 1986.
8. Exceto quando indicado o contrrio, e para os fins deste estudo, o
termo detentores de cargo pblico se refere queles cobertos pelo
Cdigo, incluindo ministros de Estado, secretrios de Estado, secretrios
parlamentares, membros da equipe ministerial, staff e nomeados pelo
governador em Conselho.
9. WILSON, Howard. The Common Ground between the Public and
Private Sectors Notes for a Presentation to the International Institute for
Public Ethics Year 2000 Conference (Ottawa: Escritrio do Conselheiro
de tica, 2000).
10. WILSON, Howard. Ethics and Government: The Canadian
Experience (Canberra: Australia and Parliamentary Orthodoxy and Other
Lectures in the Senate Occasional Lecture Series, 1999).
11. Ver WILSON. Ethics and Government.
12 . Lobbyists Registration Act, Annual Report for the year ended
March 31, 1999 (Ottawa: Escritrio do Conselheiro de tica, 1999), p. 1.
13. Bridging Two Solitudes: Discussion paper on federal government-
104
industry relations (Ottawa: Frum de Polticas Pblicas, 2000).
14. Informaes adicionais esto disponveis em Reporting Relationship
of the Ethics Counsellor (Ottawa: Escritrio do Conselheiro de tica,
1999).
15. Muito desta seo foi baseado em Escritrio do Conselheiro de
tica, Implementing the Conflict of Interest Code: The Case of Jane
Doe (Ottawa: Ministro de Obras Pblicas e Servios do Governo, Cana-
d, 1996).
16. Ver, por exemplo, Two Liberals break ranks with party Ottawa
Citizen (14 de fevereiro de 2001), p. A-4.
17. Ver Fora Tarefa para Conflito de Interesses, Ethical Conduct in
the Public Sector (Ottawa: Ministrio do Abastecimento e Servios Cana-
d, 1984).
18. Ethical Conduct, p. 269.
19. Auditor Geral do Canad, Report of the Auditor General of Canada
to the House of Commons, Chapter 1: Ethics and Fraud Awareness in
Government (Ottawa: Obras Pblicas e Servios do Governo Canad,
1995).
20.

Ver Comit Conjunto Especial para um Cdigo de Conduta do
Senado e da Cmara dos Comuns, Segundo Relatrio (Ottawa: Maro
1996); isto tambm foi ressaltado no relatrio Conduta tica de 1984, p.
271.
21. Ibid.
22. LECOMTE, Standards of Conduct in Canadas Federal Government,
pp. 15-16.
23.

Si te do Transparency International, no endereo
www.transparency.de, fornece sumrios de cada um de seus ndices de
Percepo da Corrupo na ltima dcada.
24. Transparency International, Internet Corruption Perception Index,
1980-1999.
25.

Ver Chrtien isnt cleared where it matters, Globe and Mail (No-
vembro 23, 2000), p. A18.
26.

Ver SAVOIE, Donald J. Governing from the Centre (Toronto:
University of Toronto Press, 1999).
27. Ver You are your own ethics boss, Chrtien told in briefing,
Ottawa Citizen, 24 Novembro 2000, p. A1.
28. DOMBRAIN, p. 113.
29. O desenvolvimento inicial de um cdigo de conduta para o servi-
105
o pblico na Nova Zelndia abordado em OECD, Trust in Government,
pp. 241-246.
30. OECD, Trust in Government, pp. 144-146.
31. Informaes em ingls sobre o ouvidor parlamentar na Finlndia
podem ser encontradas no endereo http://www.eduskunta.fi/fakta/eoa/
eoa.htm. Ver tambm OECD, Trust in Government, pp. 141-146.
32. Ver http://www.oag.govt.nz (Nova Zel ndi a) e http://
www.rikisend.althingi.is (Islndia) para informaes sobre estas agncias.
33. OECD, Trust in Government, p. 179.
106
107
A COMISSO DE TICA PBLICA NO
BRASIL: EXPERINCIAS,
DESDOBRAMENTOS E DESAFIOS
Por: Joo Geraldo Piquet Carneiro
Presidente da Comisso de tica Pblica do Brasil
INTRODUO
A preocupao com a tica pblica ressurgiu, com grande nfase, na
agenda poltica e administrativa das democracias desenvolvidas. Com
efeito, nas ltimas duas dcadas do sculo XX, ficou claro que a corrupo
a face mais visvel da quebra dos padres ticos de conduta pblica
deixou de ser tida apenas como um problema moral e passou a ser
vista como ameaa ordem econmica, organizao administrativa e,
no limite, ao prprio Estado de Direito. Se isto verdade para os pases
de longa tradio democrtica, o que no dizer de pases onde o desen-
volvimento das instituies polticas mais recente e menos estvel?
H um razovel consenso de que a corrupo, hoje, no distingue
naes ou governos. O que hoje os diferencia a forma como se organi-
zam para enfrent-la. No esforo pela promoo da tica no setor pbli-
co pode-se destacar dois desafios bsicos. Em primeiro lugar, assegurar
aos organismos do Estado capacidade de gerao de resultados vincula-
dos ao interesse pblico. Em segundo, estabelecer padro de conduta
efetivo, que contemple as expectativas da sociedade. Esta, por seu turno,
no se satisfaz, apenas, com o enunciado de regras genricas; quer solu-
es concretas e normas objetivas e claras de conduta.
A capacidade de gerar resultados foi a preocupao principal dos
programas de fortalecimento institucional e modernizao organizacional
que se disseminaram a partir dos anos 80. O estabelecimento de um
padro tico efetivo tem sido preocupao mais recente, resultado do
reconhecimento da necessidade de reverter o crescente nvel de descon-
fiana da sociedade quanto conduta dos seus agentes pblicos.
notvel como os processos de modernizao das organizaes se
vem limitados quanto sua efetividade, quando no contemplam aes
108
especificamente dirigidas para o estabelecimento de um modelo efetivo
de gesto da tica. Para chegar a essa compreenso, a maioria cumpriu
pelo menos quatro fases distintas. Na primeira fase, a preocupao era
com o ganho de eficincia: fazer melhor e mais rapidamente as mesmas
coisas. Na segunda, a nfase passou a ser com a eficcia, entendida esta
como resultados desejados pela clientela. Na terceira, observou-se que
gerar tais resultados no poderia prescindir de transparncia. Finalmen-
te, na quarta e ltima fase, concluiu-se que resultado, com transparncia,
no poderia prescindir de padro tico.
Para assegurar um padro tico adequado no setor publico, impres-
cindvel o empenho poltico dos poderes do Estado, pois s assim se
combatem prticas administrativas arraigadas e questionveis, alteram-se
culturas autoritrias e sedimentadas refratrias a mudanas e, em muitos
caos, supera-se um certo grau de hipocrisia que, pelo menos no Brasil,
tem impedido a identificao de um novo padro de relacionamento
entre os setores pblico e privado.
Por certo, mudanas desse tipo e abrangncia no se alcanam instan-
taneamente. Conceber um conjunto de normas de conduta que se reve-
lem simples, cmodas quanto ao cumprimento, congruentes entre si e
suficientes , por mais paradoxal que parea a afirmao, mais difcil do
que o consenso em torno de normas abstratas. Alm disso, ao marco
normativo deve corresponder uma adequada estrutura de gesto, na qual
funes e responsabilidades estejam bem definidas.
CENRIO
O Brasil dispe de um marco regulatrio e institucional de gesto da
tica relativamente antigo, caracterizado por grande multiplicidade de
normas. A Constituio estabelece princpios que direcionam a atuao
da administrao pblica nas trs esferas de governo que integram a
federao:
Princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia;.
Licitao pblica, como regra para aquisio de bens e servios.
Probidade administrativa, onde atos a ela contrrios so punidos com a
suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade
de bens e o ressarcimento ao errio.
109
Os princpios constitucionais so quase sempre auto-aplicveis, ou
seja, independem de leis e regulamentos para que sejam observados.
Mesmo assim, o ordenamento jurdico penal e administrativo contempla
diversas normas de natureza legal e infra-legal que os reafirmam expres-
samente ou esclarecem melhor o seu alcance, sendo os principais:
Lei 8112/90, que estabeleceu o Regime Jurdico nico do servidor;
Lei 9429/92, que tipificou os casos de improbidade;
Lei 9784/99, do processo administrativo;
Lei 86666/93, das licitaes;
Cdigos de tica do servidor pblico e dos integrantes do alto escalo
Do Executivo Federal.
Os principais assuntos regulados nessas diversas normas so:
Uso indevido do cargo pblico;
Enriquecimento ilcito no exerccio da funo;
Patrocnio de interesse privado perante a administrao pblica (trfi-
co de influncia);
Violao de sigilo;
Uso de informao privilegiada;
Prestao de assessoria a entidade privada;
Atividade profissional paralela funo pblica;
Hipteses de conflito de interesses;
Limitaes para atividades profissionais posteriores ao exerccio do
cargo (quarentena);
Recebimento de presentes;
Uso de recursos pblicos e servidores em atividades particulares;
[Mis-?]Appropriation Apropriao indevida de fundos ou de bem
mvel pblicos.
As entidades com responsabilidades de gesto da tica no Executivo
podem ser divididas em trs grupos: as que tm por finalidade primordial
a questo da tica no servio pblico; as que tm a questo da tica entre
suas finalidades, mas no a nica, ou que de forma indireta, reflexa ou
subsidiria tambm atuam nessa direo, exercendo o controle, a fiscali-
zao e aplicando sanes; e as encarregadas de capacitar e treinar servi-
dores para que ostentem um padro tico de conduta de acordo com o
desejvel. So elas:
Comisses de tica, previstas no Decreto 1171/94;
Corregedoria Geral da Unio;
Speci fi c offi ces determi ned by bodies/ units [who?
110
what?].Corregedorias especficas de determinados rgos e entidades;
Secretarias de Gesto e de Recursos Humanos;
Entidades encarregadas de capacitao e treinamento, como a ENAP
(Escola Nacional de Administrao Pblica) e a ESAF (Escola Superior de Adminis-
trao Fazendria);
Secretaria Federal de Controle;
Tribunal de Contas da Unio;
The Federal Public Ministry. Ministrio Pblico Federal;
Comisses temticas de cada uma das casas do Congresso Nacional;
Comisses parlamentares de inqurito;
Polcia Federal;
Poder Judicirio;
E, finalmente, o prprio cidado, que por direito constitucional pode
propor Justia ao popular visando anular ato lesivo ao patrimnio
pblico.
A lei, visando possibilitar que os rgos que exercem o controle de
comportamentos ticos, bem como os que tm responsabilidade na ges-
to da tica possam alcanar maior efetividade em sua atuao, estabele-
ceu regras institucionais de relacionamento, sobretudo deveres de comu-
nicao mtua.
Os principais instrumentos de controle disposio dessas entidades
e rgos so:
Auditorias, inspees e fiscalizaes, que so realizadas pelos rgos
de controle interno e externo cujos relatrios devem fornecer elementos
que permitam aferir a gesto dos administradores pblicos quanto a as-
pectos da legalidade, legitimidade e economicidade;
Processo administrativo disciplinar, conduzido pelas comisses de
sindicncia e de inqurito, para apurar desvios de conduta pessoal;
Inqurito civil pblico, promovido pelo Ministrio Pblico Federal;
Ao ordinria de ressarcimento de danos, promovida pela Unio e
suas autarquias e fundaes;
Ao civil pblica de ressarcimento de danos, promovida pelo Minis-
trio Pblico Federal;
Inqurito policial, realizado pela Polcia Federal;
Ao penal pblica, promovida pelo Ministrio Pblico Federal;
Ao de improbidade administrativa, promovida pelo Ministrio
Pblico Federal, Advocacia Geral da Unio ou pelos rgos jurdicos a
ela vinculados;
111
Ao popular, de autoria de qualquer cidado, para anular ato lesivo
ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa;
Declarao de bens, obrigatria para ocupantes de cargos pblicos,
instituda como elemento inibidor do enriquecimento ilcito.
No obstante esse rico marco regulatrio e institucional, a percepo
geral de uma baixa efetividade nas normas de conduta existentes.
Entre as razes identificadas:
A divulgao das normas de conduta, principalmente dos cdigo j
editados, no tem alcanado seu objetivo de faz-las de conhecimento
geral; no sendo conhecidas, como podem ser cumpridas?
No h cultura nem estrutura para estimular consultas, nem prestar
orientaes ao servidor em dvida sobre a correta aplicao das normas a
casos prticos;
Os programas de capacitao e treinamento, assim como a educao
bsica, somente muito recentemente vm incorporando a tica como
matria especfica ou transversal;
A investigao de desvios apenas tem se mostrado efetiva em entida-
des que se estruturaram adequadamente para isso;
A aplicao de sanes est diretamente relacionada capacidade de
investigao;
Informaes escassas a respeito de [Dont understand this last
bullet could you re-formulate or drop it?] non-selective system of
presenting declarations has not allowed its use to be effective in identifying
evidence of misfeasance.ativos e transaes de servidores civis.
nesse contexto que surge a Comisso de tica Pblica.
ORIGENS DA CEP
A Comisso de tica Pblica (CEP) foi criada por decreto do presidente
da Repblica, de 26 de maio de 1999, como decorrncia de proposta
especfica do Conselho de Reforma do Estado. integrada por seis mem-
bros, nomeados entre representantes da sociedade civil, com notrio
saber e honorabilidade, nenhum deles vinculado ao governo.
A ao da CEP pode ser compreendida a partir de trs movimentos
distintos:
1 - Da sua criao, em 26 de maio de 1999, at 21 de agosto de 2000,
112
sua atuao restringiu-se a instncia de consulta do presidente da Rep-
blica, em relao a questes de natureza tica.
2 - De 21 de agosto de 2000 at 18 de maio de 2001, com a aprova-
o do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, passa a ter
tambm funes executivas, uma vez que ficou responsvel pela sua
implementao.
3 - A partir de 18 de maro de 2001, sua funo de instncia
consultiva e executiva do Cdigo de Conduta da Alta Administrao,
agregou o papel de liderana e coordenao na promoo de aes
descentralizadas com o objetivo de assegurar a adequao e efetividade
dos padres ticos em entidades e rgos que integram o Executivo
Federal.
ESTRATGIA DE AO
Para a Comisso de tica Pblica, fazer gesto da tica :
Assegurar que as normas de conduta contemplem as expectativas da
sociedade quanto quele que deva ser o padro de conduta do agente
pblico;
Tornar as normas conhecidas e compreendidas, o que pressupe di-
vulgao, educao e orientao para soluo de dilemas ticos;
Monitorar e fiscalizar a observncia das normas;
Aplicar um sistema efetivo de sanes e cuidar do aperfeioamento
das normas, sempre que necessrio;
Mobilizar entidades da sociedade civil.
A estratgia adotada para assegurar efetividade ao modelo de gesto
da tica no Executivo Federal foi desenvolver todas essas competncias
em relao a um grupo bastante emblemtico e com alto grau de exposi-
o pblica e visibilidade, tanto dentro quanto fora do setor pblico:
ministros, secretrios nacionais, presidentes e diretores de autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e associa-
es civis e entidades de classe. Assim foi aprovado o Cdigo de Condu-
ta da Alta Administrao Federal CCAAF. No caso da CEP o presidente
da Repblica cometeu responsabilidade por sua implementao.
O CCAAF estabelece o dever de ministros, secretrios nacionais, pre-
sidentes e diretores de fundaes, autarquias, empresas pblicas, agnci-
113
as reguladoras e sociedades de economia mista de prestarem informaes
sobre patrimnio, renda e situaes que possam suscitar conflito de inte-
resses. Alm disso, estabelece limites para o exerccio de atividades profis-
sionais, durante e aps (quarentena e interdio) o exerccio da funo
pblica, e para atos de gesto patrimonial, assim como a proibio para
recebimento de favores de qualquer natureza de parte interessada.
Os altos servidores vinculados ao CCAAF no podem investir em ne-
gcio cuja rentabilidade possa ser do seu conhecimento privilegiado,
nem aceitar transporte, hospedagem e outros favores que possam susci-
tar conflito de interesses.
IMPLEMENTAO DA CCAAF
Os servidores vinculados ao CCAAF devem declarar adeso expressa s
suas normas no ato de posse e, at dez dias aps, apresentar Comisso
de tica Pblica CEP Declarao Confidencial de Informaes - DCI,
com dados sobre renda, patrimnio e interesses particulares que possam
suscitar conflitos com a funo pblica.
No curso do exerccio da funo, cada autoridade deve informar even-
tuais alteraes nas informaes prestadas, assim como encaminhar CEP
outras informaes, tais como: propostas de trabalho, participaes em
empresas que negociam com o poder pblico etc.
Para cumprir a sua misso, a CEP conta com uma secretaria executiva
integrada por um grupo de seis servidores, o apoio de 135 representan-
tes setoriais nas entidades e rgos que integram o Executivo Federal,
sistema computacional de apoio atividade de monitoramento e mala
direta.
Progressivamente, vm sendo implantadas novas facilidades para o
contato entre a CEP e os servidores: site web na Internet (http://
www.presidencia.gov.br/etica), onde podem ser acessadas informaes
teis sobre a aplicao do CCAAF, utilizao de correio eletrnico e a
possibilidade de apresentao da DCI em meio eletrnico.
At junho de 2001 a CEP expedia em mdia 500 orientaes e 50
notificaes por ms. Ao final de setembro, o nmero mdio de orienta-
es se manteve nesse nvel, enquanto as notificaes caram ligeira-
mente, para cerca de 40 por ms. Cerca de 5% das autoridades vincula-
114
das ao CCAAF ainda demonstram dificuldade em cumprir com a regra
bsica do CCAAF: apresentar a DCI at dez dias aps a posse. Most of
the notifications are for these people. Even though the notifications have
been solving the problem without the need to apply sanctions, the figure
of 5% has held steady in relation to the flow of managers. This is a
clearNo obstante as permanentes reiteraes, o percentual de 5% se
mantm estvel, demonstrao evidente de que as rotinas que informam
sobre essa obrigao ainda precisam ser melhoradas.
O CCAAF estabelece regras que so, na sua maioria, proibies. En-
tretanto, ele tem um papel importante a desempenhar na defesa do
grupo de servidores vinculados, dando-lhes a tranqilidade e segurana
necessrias para o exerccio pleno das suas funes sem o risco de
denncias sobre o carter tico de conduta particular. Alguns exemplos
emblemticos indicam que esse segundo papel, no menos importante
que o primeiro, est sendo progressivamente compreendido. Pelo menos
trs autoridades do primeiro escalo e vrias outras do segundo j recor-
reram CEP para que ela se posicionasse sobre condutas especficas que
foram questionadas. Em todos os casos, aps o posicionamento da CEP, o
questionamento sobre o carter tico da conduta no prosperou.
TRABALHO COM AS ENTIDADES E RGOS QUE INTEGRAM O EXECUTIVO FEDERAL
Para alcanar o objetivo de promover a tica na administrao pblica, a
partir de 18 de maio de 2001, em linha com decreto presidencial, a CEP
passou a relacionar-se tambm com entidades e rgos do Executivo
Federal, e no mais apenas com seus dirigentes.
After 160 of these bodies/ units were analysed,
Analisadas essas entidades e rgos que integram o Executivo Federal,
revelou-se um quadro onde muitas aes especficas em gesto da tica
vm sendo desenvolvidas, mas nem sempre existindo uma correlao dire-
ta entre as entidades mais expostas a desvios ticos e aquelas mais envol-
vidas em iniciativas ticas. Assim, h um terreno bastante amplo para
incrementos de curto prazo. Os resultados da pesquisa indicaram que:
31% das entidades e rgos contam com normas especficas para re-
gular a conduta dos seus quadros;
26% desenvolvem aes de educao nas normas de conduta existentes;
23% monitoram a observncia das normas de conduta;
115
20% aplicaram sanes por transgresses s normas nos 24 meses
anteriores pesquisa (realizada no primeiro semestre de 2001).
A CEP promoveu, em setembro de 2001, encontro com representantes
setoriais das entidades e rgos do Executivo Federal. Na oportunidade,
foram discutidas as melhores prticas em gesto da tica, no Brasil e
exterior, assim como propostas as recomendaes estratgicas que de-
vem nortear a promoo da tica. Os trabalhos apresentados nesse en-
contro, bem como suas concluses, esto disponveis para acesso pblico
no site da CEP na internet.
Com representantes setoriais j indicados em 135 entidades e rgos
da administrao federal direta e indireta, est formada uma rede de
profissionais cuja responsabilidade zelar pela adoo de aes de pro-
moo da tica, sobretudo aquelas de carter preventivo como: divulga-
o e orientao sobre as regras de conduta que devem ser observadas,
aes de educao, monitoramento e proposio de medidas corretivas.
O trabalho desenvolvido pela CEP tem contado com parceiros impor-
tantes, inclusive oriundos de entidades internacionais e no governamen-
tais, os quais auxiliam em aes especficas, sem custo. Alguns desses
parceiros so:
ONU, OCDE e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);
com o BID a parceria est evoluindo para apoio financeiro, alm do
apoio tcnico existente, o que dever se concretizar pela aprovao
formal de projeto especfico, que engloba, tambm, a Corregedoria Geral
da Unio;
Transparncia Brasil e Instituto ETHOS;
Cerca de vinte voluntrios (profissionais e organizaes), que sistema-
ticamente apoiam a CEP na consecuo dos trabalhos de diagnstico e
anlise.
Os prximos passos da CEP estaro associados diretamente aos objeti-
vos estratgicos definidos a partir do seminrio com seus representantes
setoriais. executive branch: Trata-se de recomendao que o prprio
presidente da Repblica determinou fosse efetuada a todos os dirigentes
das entidades e rgos da administrao federal direta e indireta.
Aprimorar o sistema de gesto da tica pelo aperfeioamento das
normas e da estrutura de administrao, pela promoo da educao,
incentivo cooperao e criao de mecanismos de proteo aos servi-
dores pblicos contra perseguio ou discriminao, relacionadas a seu
116
envolvimento em trabalhos de defesa da tica;
Identificar expectativas da sociedade em relao gesto da tica
pblica e implementar plano de comunicao;
Estabelecer mecanismos de promoo da transparncia;
Implementar mecanismos de avaliao.
Nos dias 21 e 22 de maro de 2002 realizou-se o Segundo Encontro
de Representantes Setoriais da CEP, que avaliou o progresso na execuo
das aes recomendadas.
LIES APRENDIDAS DA EXPERINCIA DA CEP
Normas no tm o condo de alterar hbitos e condutas se no esto
respaldadas na exigncia social e em uma estrutura de administrao
adequada;
Quem no tem norma efetiva de conduta no tem um referencial tico
objetivo. Mas um cdigo de tica no deve ser visto como algo que serve
apenas para quem no tem tica. Provavelmente, o inverso mais
verdadeiro;
A efetividade das normas est diretamente associada ao seu conheci-
mento e compreenso e ao apoio poltico e engajamento das lideranas;
A prtica da gesto da tica consiste fundamentalmente em desenvol-
ver aes direcionadas para a compreenso das normas de conduta e a
disseminao de conhecimento sobre como aplic-las para resolver dile-
mas ticos;
Um grande desafio da gesto da tica consiste em balancear adequa-
damente aes preventivas e aes repressivas.
O maior desafio ser, ao longo do prximo ano, deitar razes profun-
das, em termos polticos e gerenciais, de forma que o esforo atual no
seja simplesmente descontinuado e, esperemos, expandi-lo a outras es-
feras do governo.
117
GERENCIANDO CONFLITOS DE
INTERESSE NO NVEL FEDERAL NOS
ESTADOS UNIDOS
Por: Jane S. Ley
Representante Diretor do United States Office of Government Ethics
(Escritrio de tica Governamental dos Estados Unidos)
APRESENTAO
Os Estados Unidos modificaram o gerenciamento de conflitos de interes-
ses de processos criminais reativos para um programa pr-ativo de trei-
namento, instruo e aconselhamento. O foco est em normas criminais,
civis e administrativas, e na deteco e definio de potenciais conflitos
de interesses usando relatrios de divulgao financeira. Apoiando este
programa pr-ativo h um sistema eficaz de cumprimento de uma escala
das penalidades.
Os direitos dos empregados observao justa das normas aos quais
se relacionam indubitavelmente contribuem para fazer o sistema de
gerenciamento de conflitos parecer fortemente baseado em regras nos
Estados Unidos. Estas regras, entretanto, partem de princpios fundamen-
tais do servio pblico que incorporam objetivos de ascenso profissio-
nal. Trata-se da tarefa de fazer saber aos empregados tanto os ideais que
tais objetivos representam quanto os padres de cumprimento que tor-
nam o programa desafiador e vibrante.
INTRODUO
Cada um dos trs poderes do governo federal dos Estados Unidos -
Executivo, Legislativo e Judicirio - projetou programas para gerenciar
conflito de interesses relacionados aos oficiais e empregados desse po-
der. Todos aqueles programas tm elementos em comum, mas o progra-
ma do Executivo destacado neste captulo porque o mais amplo.
Quando estes programas de tica enfocam a integridade individual, eles
118
funcionam dentro de uma estrutura maior do que os sistemas que so
projetados para promover a integridade institucional.
Os elementos chave projetados para apoiar a integridade institucional
incluem: um Judicirio independente; processos legislativos abertos, p-
blicos que seguem procedimentos padronizados com registros pblicos,
por escrito; os escritrios executivos encarregados da conduo de inves-
tigaes e processos eficazes; processos judiciais, administrativos e de
contratao abertos (novamente) que seguem procedimentos padroniza-
dos com registros pblicos, por escrito; processos de apropriao pblica
e oramentao; um servio civil baseado no mrito com pagamento
adequado, treinamento e processos padronizados para imposio de san-
es disciplinares ou proteo dos empregados represlia; direito do
pblico ao acesso aos procedimentos governamentais, aos documentos e
informao; e verificaes e balano do poder entre os trs poderes.
Alm disso, o funcionamento de um governo sob a observao de uma
sociedade civil engajada e de uma imprensa livre.
Construdos sobre tais sistemas institucionais, os trs poderes do go-
verno dos Estados Unidos desenvolveram programas para impedir,
direcionar e gerenciar conflito de interesses individuais bem como a
aparncia de tais conflitos, como mencionado na seo seguinte. Os
elementos comuns destes programas incluem:
1 - Um conjunto de padres de cumprimento que compreendem os
estatutos criminais complementares (que se aplicam tanto ao oficial de
governo quanto a alguma parte privada que trabalhe em conjunto com o
oficial), estatutos civis de tica e os cdigos administrativos da conduta
baseados em conceitos bsicos do servio pblico;
2 - Pblico e, dentro do poder Executivo, sistemas de divulgao
financeira confidenciais que so projetados para identificar e depois
direcionar os potenciais conflito de interesses definidos pelos estatutos e
pelos regulamentos que compreendem os padres;
3 - Servios sistemticos de treinamento e aconselhamento disponveis
aos oficiais e aos empregados a respeito de todas as limitaes; e
4 - Mecanismos de cumprimento eficazes.
A maioria dos elementos contidos nestes programas evoluiu ao longo
dos ltimos trinta anos. As experincias durante este perodo conduziram
s mudanas fundamentais nos programas, e conduziro indubitavelmente
a mais.
119
CONSTRUO DAS ESTRUTURAS: MUDANDO A NFASE DO PROCESSO PARA A PREVENO
Antes dos anos 60, os Estados Unidos resolviam conflitos de interesses de
seus oficiais e empregados federais (incluindo juzes) quase que exclusi-
vamente atravs de estatutos criminais e procedimentos. Quando um
escndalo em particular se desenvolveu, novas leis foram decretadas
para dirimir o conflito. Os escndalos que envolvem os oficiais que fa-
zem reivindicaes infundadas contra o Tesouro ou que lucraram pesso-
almente durante a guerra civil dos EUA (1860) com contratos para os
quais os bens nunca foram entregues ou estavam com defeito, deram
origem a uma srie de leis criminais projetadas para proibir os oficiais de
governo (e aqueles que compactuaram com eles) de lucrar por sua
participao em decises e em processos do governo. As mesmas proibi-
es bsicas que surgiram daqueles escndalos permanecem at hoje.
No incio dos anos 60 havia um interesse renovado no servio pblico
como profisso respeitada, gerada em parte pela retrica da eleio do
presidente John F. Kennedy. Isto gerou um aumento da ateno aos
relacionamentos que devem existir entre empregados de governo e o
pblico, e resultou em duas mudanas principais. Primeiro, os estatutos
criminais individuais que tratam dos conflitos de interesses foram
republicados juntos em um captulo do Cdigo Criminal, e os termos
padronizados foram usados durante todas as provises. Segundo, a admi-
nistrao Kennedy buscou estabelecer um projeto para criar um cdigo
de conduta administrativo (no criminal) para oficiais executivos do po-
der que se relacionavam no somente a conflito de interesses reais mas
tambm s atividades que poderiam facilitar o surgimento de tais confli-
tos. Esta abordagem foi baseada na opinio de que a confiana do
pblico no governo era danificada sempre que surgia um conflito de
interesses. Assim comeou um deslocamento do foco das proibies sim-
plesmente criminais para um padro mais preventivo e baseado em aspi-
raes profissionais.
Em 1965, depois do assassinato do presidente Kennedy, o presidente
Johnson emitiu a ordem executiva 11222 que estabelecia seis princpios
bsicos do servio pblico e algumas limitaes especficas a respeito de
presentes e outras atividades. A comisso do servio civil (chamado
agora Escritrio de Gerenciamento de Pessoal) desenvolveu um modelo
de regulamento para que as agncias do Executivo usassem para desen-
volver seus prprios padres regulatrios da conduta baseados na ordem
120
executiva. Cada agncia era ento responsvel por interpretar e reforar
seus prprios padres. Enquanto a comisso do servio civil tinha um
papel limitado, no havia realmente nenhuma autoridade centralizada
responsvel para garantir a consistncia do programa por todo o poder.
No foi surpresa quando nos 15-20 anos seguintes tornou-se claro que
enquanto as palavras e padres de cada agncia eram similares, a aplica-
o por agncias individuais diferia amplamente.
Aps o escndalo Watergate, um nmero de medidas de boa governana
foi decretada como esforo para ajudar a restaurar a confiana pblica no
governo. Uma destas medidas, encontrada no Ato de Governo sobre tica
em 1978, foi a criao do Escritrio de tica Governamental. O OGE
responsvel pela direo geral, no Executivo, de polticas relacionadas
preveno de conflito de interesses. Uma agncia pequena, elevou sua
posio acima das responsabilidades dos diretores de cada agncia,
iniciou trabalhos atravs do reforo do conceito de que cada diretor era
responsvel pelo programa da tica de sua agncia. Entretanto, isto exi-
giu que cada diretor indicasse um oficial da tica e fornecesse recursos
suficientes de modo que esse oficial (e equipe adicional de funcionrios,
se necessrio) pudesse realizar as atividades cotidianas de um programa
de tica composto pelos elementos especificados pelo OGE. Como parte
de suas responsabilidades gerais, o OGE rev periodicamente os progra-
mas de tica das agncias para assegurar-se de estarem sendo realizados
em uma estrutura consistente. atravs desta rede dos oficiais de tica o
OGE comeou a trabalhar e continua a trabalhar para dar alguma consis-
tncia ao programa dentro do poder.
Em 1989, o presidente George H.W. Bush emitiu a ordem executiva
12674, que estabelece 14 princpios fundamentais do servio tico (veja
quadro abaixo). A ordem dispunha que o OGE deveria escrever um
nico, amplo, e claro conjunto de padres de conduta para o Executivo
que deveriam ser objetivos, razoveis, e realizveis. Ao desenvolver
esta diretriz, o OGE tomou uma deciso consciente de ampliar os regula-
mentos mais limitados desenvolvidos nos anos 60 para padres regulatrios
mais amplos, mais detalhados que se relacionavam mais diretamente aos
assuntos. Os assuntos escolhidos eram aqueles que haviam gerado mais
questionamentos ao longo dos anos de experincia das agncias com a
aplicao dos antigos padres e estatutos criminais. Cada seo dos pa-
dres foi seguida por exemplos para sua aplicao.
1
A mudana foi planejada para ajudar a fazer uma interpretao con-
121
sistente entre as agncias; para fornecer exemplos mais reais e para
aumentar assim a conscincia sobre o assunto entre os empregados em
relao aos padres; e, de forma importante, para criar um conjunto de
padres escritos da tica governamental que, se seguidos, evitariam que
um empregado praticasse inadvertidamente um conflito criminal de inte-
resse ou do estatuto civil de tica. Ao esboar os padres, cada tentativa
foi feita de modo a assegurar que um empregado que seguisse os pa-
dres no deveria temer que sua conduta estivesse violando o estatuto
civil ou criminal da tica. Por outro lado, um empregado que escolhesse
violar os padres tambm correria o risco de que sua conduta iniciasse
processo baseado no estatuto criminal correspondente. Por exemplo, de-
pendendo dos fatos, aceitar ou solicitar um presente pode realmente
ser visto como aceitao de um suborno ou enquadrado como extorso; o
mau uso dos recursos do governo pode realmente ser converso criminal
da propriedade de governo.
Os padres foram esboados, revistos internamente dentro do poder
Executivo e publicados para comentrios pblicos. O OGE recebeu mais
de 1.000 comentrios das partes interessadas. Estes comentrios foram
relacionados no prembulo quando o regulamento final foi publicado em
agosto de 1992. A data de entrada em vigor do regulamento (padres de
conduta) foi de seis meses alm de sua publicao, de modo a permitir
que as agncias dessem conhecimento aos seus empregados do novo
cdigo e de suas disposies.
Estes padres administrativos de conduta tm estado em vigor por
nove anos. Quando eram novos, as agncias direcionaram adequadamen-
te seus recursos de treinamento nas exigncias que eram tidas como
padres mnimos de conduta aceitvel. Com o passar do tempo, espera-
va-se que os empregados estivessem mais adaptados aos padres e o
OGE estivesse explorando maneiras de elevar o nvel do discurso de
simples adaptao para os princpios mais elevados nos quais os padres
so baseados.
Os padres administrativos da conduta no so o nico aspecto do
programa da tica que mudou desde os anos 60. Como parte do Ato de
Reforma da tica 1989, os estatutos criminais receberam emendas para
incluir as opes da autoridade civil e injuno. Anteriormente, um confli-
to de interesses regulamentar somente poderia ser caracterizado como
crime grave ou contraveno; agora as aes civis podem ser realizadas e
injunes podem ser dirigidas pela mesma conduta, dando ao promotor
122
pblico uma escala mais ampla de opes para abordar violaes regula-
mentares.
2
Alm disso, o Congresso decretou algumas limitaes civis da
tica aplicveis aos oficiais de alto nvel de todos os trs poderes que
limitam a renda ganha de fonte externa, compensada e no compensada
quando da realizao de servio em determinadas posies fiducirias, e
o recibo dos honorrios. Estas limitaes foram decretadas conjuntamente
com uma significante ascenso salarial para aliviar a presso de aceitar
compensaes a fim de cobrir as despesas de viver e de trabalhar em
Washington.
3
Assim, ao longo dos ltimos quarenta anos o governo federal dos EUA
afastou-se das restries puramente criminais de conflito de interesses
como o nico padro que governa o servio pblico. Agora h certas
limitaes ticas primrias que se relacionam s atividades externas
que produzem compensao; estatutos de conflito de interesses que for-
necem ao promotor pblico as opes criminais ou civis para penalida-
des; e, no Executivo, amplos padres administrativos de conduta projetados
para ser a nica fonte da orientao aos empregados no que diz respeito
a todos os conflitos e limitaes ticas.
ELEMENTOS DO PROGRAMA DE TICA DO PODER EXECUTIVO
Os elementos do programa de tica do Executivo incluem a essncia de
padres regulamentares e regulatrios; sistemas para disponibilizao
pblica e divulgao de relatrios financeiros confidenciais; treinamento
e aconselhamento sistemticos; e um sistema efetivo de cumprimento.
PADRES DE CUMPRIMENTO
O conflito de interesses no definido de uma nica forma nas leis e
nos regulamentos que formam a base das restries e dos princpios de
tica aplicveis aos oficiais e aos empregados do poder Executivo. Sem
dvida, uma variedade das circunstncias, descritas por estatutos indivi-
duais e por regulamentos, pode criar um conflito de interesses.
As proibies criminais do conflito de interesses (que tm em suas
bases leis com mais de um sculo) aplicam-se aos seguintes tipos de
conduta:
123
Aceitar ou solicitar e/ou pagar a um oficial pblico algo de valor na
troca de um ato oficial, para ou por causa de um ato oficial, ou para
determinadas taxas de testemunho (suborno e limitaes criminais dos
pagamentos de 18 US.C. do 201).
Aceitar e/ou pagar a um oficial ou a um empregado pela compensa-
o para as representaes feitas pelo oficial ou a um empregado em
uma situao no oficial ou por outras agncias federais ou tribunal em
matria em que os Estados Unidos tm interesse (de 18 US.C. 203).
Representaes no compensadas realizadas por determinados ofici-
ais ou empregados em situaes no oficiais em relao a alguma agn-
cia federal ou tribunal em matria em que os EUA tm interesse, e o
pagamento e a aceitao por um oficial ou por um empregado de com-
pensao para ajudar a outro em uma reivindicao contrria aos Estados
Unidos (de 18 US.C. 205).
Um empregado do poder Executivo realizando uma ao oficial em
uma matria particular em relao a:
O empregado;
O cnjuge do empregado;
Filhos do empregado;
O companheiro do empregado;
Uma organizao na qual o empregado trabalha como um oficial,
um diretor, um scio, um depositrio ou um empregado; ou
Uma organizao com a qual o empregado esteja negociando ou
tenha um arranjo para o emprego futuro tem um interesse financei-
ro (a restrio criminal de auto-orientao de 18 US.C. 208).
Aceitar e/ou pagar a um oficial do Executivo algum salrio ou o
suplemento ao salrio como compensao para deveres oficiais (de
18 US.C. 209);
Representao de outros perante o governo por oficiais antigos dos
poderes Executivo e Legislativo em diversos assuntos (as limitaes do
antigo emprego de 18 US.C. 207).
A conduta que violar estas limitaes pode gerar processo criminal
como um crime grave ou uma contraveno com possvel confinamento
e/ou multas em espcie, ou como um caso civil com somente multas em
espcie.
Os estatutos civis da tica tm uma histria muito mais recente. Foram
decretados em relao s preocupaes advindas de atividades externas
compensadas dos membros do Congresso, dos juzes e dos oficiais seniores
124
do Executivo que no fazem parte da carreira e os empregados e oficiais
do Legislativo. A verso da mais recente das limitaes foi imposta em
conjunto com uma elevao salarial para estes oficiais seniores. As limita-
es incluem:
Limitao do valor da renda que pode ser ganha fora das obrigaes
governamentais por estes oficiais seniores (atualmente essa quantida-
de de USD 22 500) (5 US.C. app. 501);
Proibio de recebimento de qualquer compensao para:
Vinculao ou estar empregado em uma firma, por parceria, associa-
o ou por outra entidade que fornea servios profissionais que en-
volvam um relacionamento fiducirio;
Permisso de uso do nome de outra pessoa (mesmo que sem compen-
sao) por qualquer firma, parceria, associao, corporao ou outra
entidade;
Prtica de profisso que envolva relacionamento fiducirio;
Trabalho como oficial ou o outro membro da direo de alguma asso-
ciao, corporao ou outra entidade; ou Lecionar sem notificao e
aprovao prvia do rgo apropriado de superviso de tica do go-
verno (5 US.C. app. 502).
Uma proibio regulamentar de recebimento de honorrios por qual-
quer oficial de governo (decretado ao mesmo tempo em que os dois atos
acima) foi considerada inconstitucional pela Suprema Corte, porque a lei
se aplicaria a parcela especfica de empregados. Baseado na opinio
escrita da Corte, o departamento de Justia determinou que a proibio
tambm era passvel de no cumprimento em relao aos empregados
fora desta classe. As limitaes que ainda permanecem como regra da
Casa dos Representantes dos EUA e do Senado dos Estados Unidos.
Os Padres Administrativos de Conduta para Empregados do Executivo
so baseados em 14 princpios da conduta tica estabelecidos na ordem
executiva 12674. Estes padres substituram aqueles baseados na ordem
executiva 11222 de 1965. O presidente pode emitir as ordens executivas a
respeito de regras de conduta baseadas na autoridade que lhe concedida
pela Constituio sobre os oficiais e os empregados do poder Executivo.
Os princpios da ordem executiva 12674 so mostrados no quadro 1:
Os padres da conduta derivados daqueles princpios so reforados
por sanes administrativas que podem incluir reprimenda, suspenso,
rebaixamento ou demisso. Os empregados so orientados a continuar
aplicando os princpios em situaes que podem no estar claramente
125
cobertas pelos padres, e os princpios so feitos como uma parte dos
padres. Os assuntos especficos cobertos pelos padres da conduta so:
Presentes de fontes externas;
Presentes entre os empregados;
Conflito de interesses financeiros;
Imparcialidade na realizao dos deveres oficiais;
Busca por outro emprego;
Mau uso da posio, o que inclui:
Uso do cargo pblico para ganho particular;
Uso da informao no pblica;
Uso da propriedade de governo, e
Uso do tempo oficial;
Atividades externas.
QUADRO 1. PRINCPIOS GERAIS
1 - O servio pblico de confiana pblica, requerendo que seus
empregados coloquem a lealdade Constituio, s leis, e aos princpios
ticos acima do ganho particular.
2 - Os empregados no devero ter interesses financeiros que conflitem
com o desempenho consciencioso do dever.
3 - Os empregados no devero se juntar a transaes financeiras
usando informao do governo que no seja pblica nem permitir o uso
imprprio de tal informao com interesse pessoal.
4 - Um empregado no dever, a no ser que esteja conforme com as
excees razoveis dispostas no regulamento [OGE], solicitar ou aceitar
qualquer presente ou outro item de valor monetrio de qualquer pessoa
ou de entidade que esteja buscando ao oficial, negociando ou condu-
zindo atividades reguladas pela agncia do empregado, ou cujos interes-
ses podem substancialmente ser afetados pelo desempenho ou no de-
sempenho das obrigaes do empregado.
5 - Os empregados colocaro acima de tudo o esforo honesto no
desempenho de seus deveres.
6 - Os empregados no faro compromissos ou promessas sabidamente
desautorizadas que expressem comprometimento do governo.
7 - Os empregados no usaro cargo pblico para o ganho privado.
8 - Os empregados agiro imparcialmente e no daro tratamento
preferencial a qualquer organizao ou indivduo.
126
9 - Os empregados devero proteger e conservar a propriedade fede-
ral e no a usaro para outras atividades a no ser as autorizadas.
10 - Os empregados no devero se engajar em emprego ou ativida-
des, incluindo procurar ou negociar emprego, que se oponham aos deve-
res e s responsabilidades oficiais do governo.
11 - Os empregados denunciaro o desperdcio, a fraude, o abuso e a
corrupo s autoridades apropriadas.
12 - Os empregados devero realizar de boa f suas obrigaes como
cidados, incluindo as obrigaes financeiras, especialmente aquelas
tais como federal, estadual, ou os impostos locais que so impostas
pela lei
13 - Os empregados devero aderir a todas as leis e regulamentos que
forneam oportunidades iguais para todos os americanos no obstante a
raa, a cor, a religio, o sexo, a origem nacional, a idade, ou deficincia.
14 - Os empregados devero se esforar para evitar todas as aes
que gerem a aparncia de que estejam violando a lei ou os padres
ticos promulgados em relao a esta ordem.
Os padres da conduta foram escritos com o objetivo de fornecer aos
empregados do poder Executivo uma fonte da orientao que, se segui-
da, ajudaria o empregado a evitar violao dos estatutos criminais e civis
elencados previamente.
Alm dos padres da conduta que so aplicveis a cada empregado
do Executivo, as agncias poderiam, com a aprovao do Escritrio de
tica Governamental, desenvolver limitaes mais especficas no todo ou
parcialmente para aqueles empregados. O que se segue so exemplos
das restries de conduta relacionadas misso que foram aprovadas:
Funcionrios da alfndega no podem ser empregados por um corre-
tor de mercadorias, transportadores internacionais, armazm de depsito
da alfndega, zona do comrcio estrangeiro, pessoa ou firma que esteja
relacionada prtica de legislao alfandegria ou departamento de im-
portao do negcio, nem ser empregado de nenhuma empresa privada
que esteja relacionada importao ou exportao de mercadorias (5
C.F.R. 3101,110).
OFICIAIS DO IMPOSTO DE RENDA (IRS):
No devero recomendar, referenciar ou sugerir nenhum advogado ou
contabilista (ou firma de qualquer um) a pessoa(s) que estejam mantendo
127
negcios oficiais possam/envolvam o IRS, e no podero ser envolvidos
nos seguintes tipos de atividade fora do emprego ou do negcio que so
proibidos e constituiro um conflito com os deveres oficiais do empregado:
1 - Desempenho de atividades legais envolvendo assuntos relaciona-
dos a impostos federais, estaduais ou locais;
2 - Atuar em nome de algum contribuinte como representante perante
qualquer agncia federal, estadual ou local em ao que envolva matria
de imposto, exceto com autorizao por escrito do diretor do IRS;
3 - Envolver-se na contabilidade, ou no uso, anlise e interpretao de
registros financeiros quando tais atividades envolvam matrias de impos-
to;
4 - Envolver-se na contabilidade, no registro de transaes ou na fase
de confeco do registro da contabilidade quando tal atividade for direta-
mente relacionada a um determinado imposto;
5 - Envolver-se na preparao de restituio de imposto em troca de
compensao, presente favor. (5 C.F.R. 3101,106).
Promotores pblicos e outros oficiais e empregados do departamento
de Justia no podem se envolver com outro emprego que envolva:
A prtica da lei, a menos que seja no remunerado e de natureza
comunitria, ou a menos que seja em seu nome, do esposo(a), das
crianas ou dos pais;
Qualquer assunto criminal ou sujeito a habeas corpus, seja ele fede-
ral, estadual ou local;
Litgio, investigaes, concesses ou outros assuntos nos quais o
departamento de Justia esteja ou represente uma parte, testemu-
nha, litigante, investigador ou concessionrio.
O estatuto e os regulamentos observados acima no so as nicas
fontes de limitao ou de orientao para o desempenho de deveres
oficiais. Praticamente o contrrio, h um nmero significativo de estatutos
e regulamentos direcionados para assegurar que os empregados no se
envolvam em atividades que minem o completo e correto exerccio de
seus deveres oficiais. Eles so administrados como parte de um sistema
complementar que apoia o programa de tica. Segue uma lista seleciona-
da dos assuntos cobertos por outras proibies:
Fraudes ou falsas declaraes em assuntos do governo;
Aceitar ou solicitar algo de valor para obter algo do cargo pblico
para outro;
128
Agir como agente de dirigente estrangeiro;
Desviar, roubar, furtar ou converter dinheiro pblico em dinheiro,
propriedades ou registros;
Divulgar informaes confidenciais, de propriedade e outras de
carter restrito;
Negociar com dinheiro apropriado;
Faltar com a contabilidade do dinheiro pblico;
Solicitar contribuies polticas sob determinadas circunstncias;
Mau uso da franquia po
Interferir na conferncia do servio civil;
Manter, divulgar, solicitar ou obter determinados registros pesso-
ais sob determinadas circunstncias;
Ser desleal e surpreender (apropriadamente e conduta da lei que
trata da organizao do governo e dos empregados);
Usar excessivamente bebidas intoxicantes (apropriadamente e
conduta da lei que trata da organizao do governo e dos emprega-
dos);
Mau uso de apropriao de fundos ou de veculos do governo
(lei das apropriaes);
Atividades polticas (emendas da Reforma do Ato Hatch);
Retaliar contra os whistle blowers (Ato de Proteo de Whistle Blowers);
Participar na nomeao ou na promoo de parentes (Estatuto do
Antinepotismo);
Agir arbitrria e caprichosamente na conduo dos registros p-
blicos (Ato da Liberdade de Informao).
Enquanto decisivo que os oficiais de governo tenham padres de
dever em relao ao pblico, o peso dos processos governamentais li-
vres da corrupo no devido unicamente pelo oficial de governo.
Aqueles no setor privado que lidam com o governo devem tambm aderir
a determinados padres. Como observado acima, muitos dos estatutos
criminais de conflito de interessess, 18 US.C. 201-209 bem como mui-
tos outros, aplicam-se conduta do indivduo ou da organizao do setor
privado que trabalham em conjunto com o governo. Alm disso, sob as
Orientaes das Sentenas Judiciais Federais, as entidades do setor priva-
do que foram consideradas culpadas por conduta ilegal podem receber
sentenas reduzidas se tiverem estabelecido um programa de tica reco-
nhecido e de acordo com as exigncias federais. Muitas entidades do
setor privado estabeleceram estes programas por causa disso. E mais, o
129
Ato de Prticas de Corrupo Estrangeiras estabelecido em 1977, probe
as corporaes dos EUA de pagar subornos aos oficiais pblicos estran-
geiros. As proibies contidas nesse ato fornecem orientao ao setor
privado sobre quais tipos das atividades so inadmissveis em seus relaci-
onamentos com oficiais estrangeiros.
Divulgao de relatrios financeiros publicveis e confidenciais
A ordem executiva 11222, de 1965, que estabeleceu os primeiros pa-
dres administrativos de conduta, exigiu tambm dos oficiais de alto
nvel do Executivo o arquivamento de relatrios confidenciais de divulga-
o financeira com a Comisso do Servio Civil. Alm disso, a comisso
foi orientada a emitir regulamentos que dispunham sobre divulgao de
relatrios financeiros confidenciais de outras agncias de modo a ajudar
na determinao de potenciais, reais ou aparentes conflitos de interesses
dos oficiais e empregados. Cada agncia inicialmente coletou e revisou
estes formulrios antes de enviar cpias aos oficiais seniores da Comis-
so. E, como os primeiros padres de conduta, as agncias gerenciaram
este programa de forma diferenciada. Algumas agncias coletaram os
relatrios e usaram-nos de modo construtivo a ajudar no aconselhamento
a empregados sobre como evitar os conflitos potenciais que foram divul-
gados nos relatrios. Outras agncias falharam ao coletar ou revisar cor-
retamente os relatrios, ou us-los como uma ferramenta de
aconselhamento.
Esta experincia foi uma das consideraes do Congresso quando,
como uma parte do Ato Governamental de tica de 1978, decretou exi-
gncia regulamentar aos oficiais de alto nvel dos trs poderes para que
arquivassem os relatrios publicamente disponveis da divulgao finan-
ceira. Os relatrios publicamente disponveis da divulgao financeira
tiveram a inteno e continuam:
Aumentar a confiana pblica no governo;
Demonstrar o alto nvel de integridade da grande maioria dos ofici-
ais de governo;
Deter os conflitos de interesses que possam advir de atividades
oficiais sujeitas ao escrutnio pblico;
Impedir as pessoas cujas finanas pessoais no suportariam o es-
crutnio pblico de serem incorporadas ao servio pblico;
Melhorar o julgamento pblico sob o desempenho de oficiais p-
blicos luz de interesses oficiais financeiros externos.
130
A informao necessria a ser relatada praticamente definida por lei, e
a informao solicitada diretamente relacionada ao conflito de interessess
de estatutos ou regulamentos.
4
Em geral, entretanto, a informao requerida
a ser relatada, com o incio do processo, est como segue:
Fontes e valores de renda, ambas recebidas (em quantidade exata) e
de investimento (por categorias especficas de quantidade);
Aes e seus valores relatados por categorias de quantidade;
Compromissos financeiros, seus termos e as quantidades mais ele-
vadas devidas durante o perodo do relatrio, relatado por categori-
as de quantidade;
Presentes e reembolsos aceitos durante o servio de governo com
seus valores ou quantidades;
Posies fiducirias e de emprego contradas fora do governo com
as datas de quando os compromissos foram assumidos;
Acordos e arranjos a respeito do emprego futuro, ausncia, paga-
mentos contnuos de planos de benefcios de um empregador ante-
rior, com as datas e os detalhes;
Somente para os primeiros relatrios, os nomes dos maiores clien-
tes (pessoas ou organizaes para quem os servios pessoais foram
executados com compensao excessiva em uma quantidade espe-
cfica no ponto inicial).
Aquele que estiver preenchendo o formulrio dever tambm relatar
aes, rendas determinadas, compromissos financeiros e alguns presen-
tes do cnjuge e das crianas que sejam seus dependentes. Os relatrios
publicamente disponveis so arquivados mediante a entrada no servio
de governo, anualmente depois disso, e aps o trmino do servio no
governo. H aproximadamente 20.000 formulrios de relatrios pblicos
somente dentro do poder Executivo.
A exigncia pblica da divulgao financeira usada tambm como
uma medida preventiva no processo da confirmao dos indicados do
presidente s posies mais elevadas no Executivo. A cada um dos indi-
cados solicitado que arquive um relatrio publicamente disponvel da
divulgao financeira at no mais do que cinco dias aps a indicao.
Na prtica os formulrios so arquivados previamente na Casa Branca e
so fator importante na deciso do presidente de nomear o indivduo
para uma posio especfica. Os formulrios so compartilhados pela
Casa Branca, pelo OGE e pela agncia em que o indivduo servir.
Quando o indivduo nomeado, a agncia conduz uma reviso final e
131
envia uma cpia ao OGE, que ento certifica o formulrio e emite uma
carta de opinio ao Senado. O OGE reconhece isto como uma oportunida-
de de revisar com a agncia e com a Casa Branca as posses financeiras e
os relacionamentos de um indicado, e de exigir do indicado a concordn-
cia em tomar quaisquer atitudes que sejam necessrias para evitar potenci-
ais conflitos antes de assumir a nova posio. Estas etapas, explicadas mais
claramente adiante, podem incluir o despojamento, a renncia das posi-
es externas, a recusa, renncia ou confiana profundas.
A etapa crtica realizada pelo OGE em 1979, uma vez que no estava
claramente estabelecido no relatrio de divulgao financeira, foi traba-
lhar com cada um dos comits de confirmao do Senado para assegurar
que o OGE poderia terminar esta reviso antes que o Senado confirmasse
o indivduo. Ao fazer isso se obteve duas vantagens. A primeira foi
tempo; normalmente, a confirmao deve ocorrer antes da nomeao. A
segunda era consistncia. Historicamente, cada comit de confirmao do
Senado teria feito suas prprias decises sobre conflitos financeiros, e
no necessariamente baseado em leis e em regulamentos aplicveis.
Fornecendo suas anlise e opinio aos comits, o OGE poderia arcar com
mais esta responsabilidade e os comits poderiam focalizar na adequao
ao invs de em conflitos financeiros. Assim, a reviso e a opinio do
OGE transformaram-se em parte integral do processo de confirmao/
indicao, e os novos nomeados estariam agora cientes antes que assu-
missem o escritrio e aderissem s exigncias de conflitos de interesses.
Este processo uma das ferramentas mais importantes da preveno do
conflito para os oficiais de nvel senior disponveis no programa.
Os relatrios pblicos financeiros asseguram ao cidado a confiana
na integridade dos oficiais seniores do governo federal. Entretanto, a fim
de ampliar a operao eficiente e honesta do governo, o Executivo con-
tinua a exigir de outros empregados quase seniores cujos deveres envol-
vem o exerccio da discrio significativa em determinadas reas sens-
veis do relatrio, em base confidencial, que seus interesses financeiros e
atividades de negcios externos sejam separados de suas agncias em-
pregadoras. Estes relatrios confidenciais facilitam a reviso pela agncia
de possveis conflitos de interesses e fornecem um meio no qual basear
um aconselhamento e treinamento tico individualizados. Aproximada-
mente 275.000 indivduos arquivaram relatrios da divulgao financeira
em uma base confidencial em todo o Executivo.
A declarao de interesse financeiro ou de filiao por si s no
132
resolve uma situao de conflito. Passos adicionais devem ser dados,
incluindo:
Desprendimento: um oficial concorda em resolver um conflito de
interesses, tal como vendendo um bem ou devolvendo um presente.
Espera-se dos oficiais que no aceitem presentes ou benefcios que pos-
sam parecer ou levantar conflitos de interesses, ou devolver voluntaria-
mente os presentes que sejam problemticos.
Desistncia: caso um conflito em potencial se o governo determinar em
pblico, de forma escrita que o interesse financeiro no to substancial
para ser julgado como passvel de afetar os servios de um indivduo em
dada situao, ou que o efeito do tema sobre os interesses financeiros do
empregado sejam muito remotos ou muito inconseqentes.
Transferncia do dever: os oficiais podem tanto se recusar (no parti-
cipar) em um assunto em particular como receber novas atribuies em
uma nova posio.
Renncia: pode-se solicitar a um oficial que renuncie a uma posio
em particular de modo a continuar a agir nos assuntos que possam afetar
a organizao; ou, em raras situaes, um oficial pode decidir abster-se
ou renunciar de modo a manter uma posio particular.
Confiana cega voluntria: colocando todos os recursos financeiros sob
a administrao de terceiros de acordo com as estritas orientaes do OGE.
Uma caracterstica muito importante dos procedimentos usados para
resolver as situaes de conflito de interesses sua tentativa de assegu-
rar a transparncia e o escrutnio das decises. Quando o governo deter-
mina a renncia a um conflito, isto est sendo feito atravs de um
documento pblico por escrito. Se um indivduo concorda com a recusa
em determinadas situaes e o acordo estiver por escrito, este documen-
to normalmente estar disponvel ao pblico (como so a maioria dos
originais que apoiam as decises do Executivo). A transparncia do siste-
ma fortalece o pblico no exerccio de seus direitos como cidados e
contribui para a cultura da responsabilizao e da integridade que parte
integral da governana democrtica. Uma outra caracterstica bsica do
sistema que o relatrio da divulgao financeira uma base na qual os
empregados podem receber treinamento e aconselhamento personaliza-
dos.
Quando da preveno dos conflitos importante a coleta e reviso
destes relatrios de divulgao; os relatrios podem tambm ser usados
para ajudar nos processos dos indivduos que violaram outros estatutos ou
133
tiveram conflitos. Em alguns casos, o empregado divulgar a informao
que, face ao assunto, indicar violao de um estatuto ou regulamento. O
formulrio usado ento como base para uma investigao mais profun-
da e para o possvel processo. Em outros casos, a informao tornar-se-
disponvel sobre atividades e os interesses do empregado que em uma
investigao subseqente revelar que o empregado intencionalmente
no relatou corretamente as informaes. Naqueles casos, o empregado
pode ser cobrado criminalmente com o conhecimento de que fez afirma-
es que no eram verdadeiras no relatrio de divulgao financeira. Esta
cobrana se daria alm de quaisquer outras cobranas que possam ser
envolvidas; especialmente til quando a prova do ato ilcito subjacente
difcil de obter ou provar durante os procedimentos na corte, quando a
prova da falsa declarao no relatrio no o for.
TREINAMENTO E ACONSELHAMENTO SISTEMTICOS
Uma das foras reais do programa de tica do poder Executivo o
treinamento sistemtico dos empregados no que diz respeito aos padres
regulatrios e nos estatutos de conflitos de interesses. No Executivo, as
agncias so demandadas a fornecer este treinamento aos oficiais de alto
nvel uma vez por ano. Todos os empregados novos devem ter a oportu-
nidade de se familiarizar com os padres da conduta ao serem incorpora-
dos no servio do governo. Alm disso, cada agncia tem um oficial de
tica ou oficiais disponveis ao telefone, ou atravs de e-mail para res-
ponder perguntas dos empregados sobre a aplicao dos estatutos ou dos
padres. Os supervisores e os gerentes tambm esto disponveis para
auxiliar no encaminhamento de um empregado aos oficiais de tica. Os
empregados que de boa f buscam o conselho destes oficiais de tica e
seguem esse conselho (mesmo que o conselho seja um erro) no sofre-
ro nenhuma penalidade por sua conduta. Este aspecto do programa
pretende incentivar empregados a fazer perguntas antes que tomem ati-
tudes das quais no estejam seguros.
Em uma recente pesquisa de cruzamento de dados de empregados do
poder Executivo, o OGE descobriu que os empregados que tinham rece-
bido o treinamento de tica estavam mais conscientes das exigncias da
tica e mais aptos a procurar a orientao quando as perguntas surgiam.
Nada surpreendentemente, a pesquisa mostrou que os empregados julga-
134
ram a cultura tica de suas agncias atravs das aes de seus supervisores
imediatos e de sua liderana executiva.
5
Para a OGE esta era uma indica-
o clara de que mais recursos de treinamento deveriam ser dirigidos
queles em posies de superviso.
A experincia tambm mostrou que, como aumentam os treinamen-
tos, tambm aumentam os servios de aconselhamento; os dois seguem
em conjunto. As sesses do treinamento tm a inteno de aumentar a
conscincia dos empregados sobre situaes que possam gerar dvidas
ou conflitos. Se o empregado tiver subseqentemente uma pergunta que
no esteja sendo respondida claramente pelos padres escritos, incen-
tivado a procurar o auxlio de um conselheiro de tica da agncia antes
de comprometer-se com conduta que seja de interesse. O aconselhamento
individual do empregado fornecido primeiramente ao nvel da agncia,
onde existe a probabilidade de haver uma maior compreenso das res-
ponsabilidades do empregado nos programas administrados pela agn-
cia. (o treinamento e aconselhamento do OGE, que mais detalhado e
especfico, fornecido primeiramente aos oficiais de tica da agncia.)
MECANISMOS DE FORTALECIMENTO EFICAZES
Cada agncia tem a responsabilidade preliminar de determinar quais me-
didas devem ser aplicadas ao resolver um potencial (futuro) conflito de
interesses de um empregado nessa agncia. As agncias tambm devem
buscar uma investigao apropriada onde um ato conflitante da parte do
oficial j tenha ocorrido.
Os estatutos criminais e civis e os padres da conduta so reforados
com o uso dos procedimentos padro que no se restringem a estas limi-
taes e no foram especificamente projetados para elas. Quando con-
frontada com uma alegao de abuso, a agncia pode direcionar para seu
Inspetor Geral independente (IG) a investigao ou, se a agncia for
pequena e no tiver um IG, pode fazer arranjos para pedir emprestado
um investigador de uma outra agncia. Uma agncia pode tambm con-
sultar sobre a potencial conduta criminal ao departamento de Justia para
a investigao. Se um oficial se envolve em uma m conduta que viola
somente os padres administrativos de conduta tica dos empregados do
Executivo, a agncia responsvel por instituir penalidades administrati-
vas contra o oficial de acordo com os procedimentos padro. Se a m
135
conduta violar um estatuto civil ou criminal, o departamento de Justia
responsvel por pesquisar sobre estas matrias atravs das cortes. Um
oficial pode estar sujeito s sanes administrativas e civis ou s criminais
para a mesma conduta.
Antes de 1989, somente os casos mais srios eram julgados; as viola-
es menos srias das leis de conflito criminais no eram seguidas por
razes tais como as relacionadas com recursos de balano dos processos e
jri de apelao. Aps 1989, com a adio de penalidades civis e o apoio
das injunes, e com o programa de tica pr-ativo que tem estado em
vigor por dez anos, o departamento de Justia comeou a ir ao encalo de
mais alegaes de conflito. Confrontado com a real possibilidade de que
as aes poderiam ser contra eles, os indivduos sob a investigao come-
aram a oferecer ajuda para esclarecer os casos mediante um pagamento
civil monetrio. O pagamento era determinado com referncia ao valor da
multa que poderia ter sido imposta caso fosse comprovada a culpa. Cada
estabelecimento concluiu com um documento pblico por escrito conten-
do tanto a viso do governo como dos empregados sobre sua conduta.
Estes estabelecimentos conseguiram a eliminao oportuna de situaes
que poderiam de uma forma ou de outra maneira ter requerido investiga-
es longas e complexas. Tambm tiveram o salutar apreo de informar ao
pblico e aos empregados que os estatutos deveriam ser levados a srio.
Alm disso, fornecem uma ferramenta extremamente til na educao dos
empregados, usando casos especficos que freqentemente envolviam a
identificao de oficiais de alto nvel.
Existem sistemas de relatrio entre agncias envolvidas na preveno,
investigao e esforos de julgamento para o fortalecimento dos conflitos de
interesses. Em alguns casos, esta informao disponibilizada ao pblico. A
mdia tem um papel ativo em informar o pblico dos resultados das investi-
gaes nestas matrias e nos processos dos oficiais. A cada ano o OGE
publica tambm uma descrio de todos os processos bem como de todos os
estabelecimentos civis. Este documento enviado a todos os oficiais de tica
e disponibilizado no site do OGE para a reviso do pblico.
6
Os padres regulatrios de conduta so reforados administrativamen-
te pela agncia na qual o empregado trabalha, usando os procedimentos
padro que devem ser seguidos a fim de que se possam tomar quaisquer
aes administrativas contra o empregado.
7
tambm possvel impor
penalidades civis e decidir a substituio da injuno e o cancelamento
da deciso (como determinado por vrios estatutos por exemplo, 18
136
US.C. 218). Os padres da conduta no tm que incluir um mecanismo
de fortalecimento detalhado; eles simplesmente fazem referncia ao sis-
tema existente para tomar as aes disciplinares contra os empregados.
O fortalecimento da autoridade tem sido conscientemente feito pela
responsabilizao do diretor de cada agncia como efetiva ferramenta
gerencial, e como forma de manter o diretor da agncia ciente de seus
padres. O OGE revisa cada programa de tica das agncias normalmen-
te num ciclo de quatro a cinco anos para determinar o que est sendo
realizado de forma apropriada.
DESENVOLVIMENTOS RECENTES: DESAFIOS E DIREES
Os instrumentos de investimento financeiro (cada vez mais amplos) e das
diversas linhas de negcio dentro das corporaes continuam a levantar
novas preocupaes na determinao se um investimento financeiro par-
ticular criar um conflito com os deveres do oficial que o possui. E mais,
o desejo de diminuir o tamanho do governo continua a criar tenses com
os estatutos de conflitos de interesses. Aqueles no governo que podem
estar em uma melhor posio para ajudar a contrair ou aumentar certas
responsabilidades tambm podem estar em melhor posio para realizar
aquelas responsabilidades no setor privado. Isto cria uma tenso ineren-
te: questes de objetividade (quando oficiais cujos empregos sero afeta-
dos so permitidos a tomar decises) ou competncia (quando no po-
dem e outros tomam a frente para tomar as decises) podem
freqentemente ser levantadas.
A poltica de conflito e orientao de interesses foi afetada tambm
pela questo judicial. Os antigos estatutos e os regulamentos do OGE
foram descritos como inconstitucionais ou mal aplicados em um proces-
so, e resultaram em opinies da corte que requeriam uma mudana na
orientao e/ou no regulamento. Isto inclui o litgio que envolve os ho-
norrios, gratificaes criminais (ao contrrio das regras sobre presentes
do OGE, que no foram afetadas), e reembolso de despesas de viagem
para empregados que falaram no oficialmente sobre suas reas de traba-
lho e responsabilidades dos oficiais.
Em 2000, como parte do Ato de Transio Presidencial, o Congresso
solicitou ao Escritrio de tica Governamental uma reviso do processo
presidencial de indicao. Em seu relatrio, o OGE fez as recomenda-
137
es especficas a respeito das mudanas na lei pblica da divulgao
financeira que poderiam reduzir estritamente os aspectos tcnicos do
sistema de relatrio pblico sem diminuir a eficcia do programa. A
administrao, atravs do OGE, submeteu tais recomendaes como pro-
posta de legislao no vero de 2001, e um projeto de lei que inclua
uma parcela substancial daquelas recomendaes foi introduzido. Esse
projeto de lei ainda se encontra pendente no Congresso.
Finalmente, o Escritrio de tica Governamental tambm se comprome-
teu publicamente em empreender um estudo sobre os estatutos criminais
de conflito de interesses como se aplicam ao Executivo para determinar se
precisam de reviso para refletir de forma mais precisa as necessidades
dos governos atuais e do interesse pblico. O OGE tambm est estudando
novas formas de medir a eficcia do programa de tica no Executivo. Em
pouco tempo, esse programa enquanto mantiver as exigncias bsicas
continua a adaptar-se e mudar, baseado na experincia.
Notas
1. Os Padres de Conduta tica para Empregados do Poder Executivo
so encontrados na Parte 2635 do Ttulo 5 do Cdigo de Regulamenta-
es Federais. Estes padres junto com os exemplos podem ser acessados
no website do OGE em www.usoge.gov/pages/forms_pubs_otherdocs/
forms_pubs_other_pg2.html.
2. Estes estatutos de conflito de interesses podem ser acessados em
www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/estatutos.html
3. 5 US.C. App 501 et seq.
4. Os formulrios usados atualmente no Poder Executivo para relatri-
os pblicos da divulgao financeira e relatrios confidenciais da divul-
gao financeira podem ser acessados website do OGE em www.usoge.gov/
pages/forms_pubs_otherdocs/forms_pubs_other_pg3.htm.
5. Os resultados completos desta pesquisa e cpia dos instrumentos
de pesquisa podem ser encontrados no website do OGE em w w
w.usoge.gov/pages/daeograms/dgr_files/2001/do01007.pdf.
6. Pesquisas do processo de conflito de interessess podem ser encon-
tradas em http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/
other_ethics_guidance.html.
7. Sanes administrativas pela violao dos padres de conduta podem
incluir reprimendas, realocao, suspenso, rebaixamento ou demisso.
138
139
AS NOVAS TECNOLOGIAS PODEM SER
UMA SOLUO?
CASOS DE CONFLITO DE INTERESSES
NA ARGENTINA
Por: Nicols R. S. Raigorodsky
Gerente de Relaes Legais da Agncia Anti-Corrupo, do Ministrio da Justia,
Segurana e dos Direitos Humanos, da Argentina
Para que polticas de preveno do conflito de interesses sejam eficazes,
devem trabalhar duas questes principais. Uma delas diz respeito cole-
ta e ao gerenciamento de informaes para a deteco de casos particu-
lares, a outra refere-se definio de regras adequadas de gesto dos
conflitos de interesses e busca de meios adequados de garantir seu
cumprimento.
A administrao dessas duas questes tem representado o objetivo
central da Agncia Anticorrupo (Oficina Anticorrupcin, OA) argenti-
na, desde sua criao, em 2000. Existem duas divises principais no
mbito da OA: um departamento de Investigaes, que verifica supostos
atos administrativos ilcitos no setor pblico, e um departamento de Pla-
nejamento de Polticas para a Transparncia, que tem por propsito pre-
venir a ocorrncia de situaes irregulares. Este ltimo responsvel por
gerir tanto o sistema de declaraes patrimoniais como a questo dos
conflitos de interesses.
O presente captulo descreve o trabalho realizado pelo Departamento
de Planejamento de Polticas para a Transparncia da OA ao longo dos
ltimos dois anos, os problemas encontrados e as solues implementadas.
Visto que os problemas referentes a informaes tiveram uma relao
direta com o sistema de declaraes patrimoniais, foi inserida uma breve
descrio do novo sistema, os pontos a respeito dos quais o mesmo
difere do sistema antigo e seu impacto sobre a poltica atual argentina de
gesto dos conflitos de interesses. Em seguida, uma breve reviso das
experincias do pas com casos de conflito de interesses ser apresenta-
da. O captulo chega a seu termo com algumas concluses, que levam
em considerao os atuais desafios.
140
O SISTEMA ARGENTINO DE DECLARAES PATRIMONIAIS ANTERIOR A 2000
At a aprovao da Lei 25.188, exigia-se dos funcionrios pblicos que
preenchessem um curto formulrio de declarao patrimonial, no mo-
mento de seu ingresso no servio pblico e, novamente, ao deixar o
cargo. Ambos os formulrios eram entregues aos cuidados da Escribana
General de la Nacin (Tabelionato Geral da Nao). Tais documentos
eram confidenciais: o acesso pblico a seu contedo era restrito. Apenas
magistrados, mediante solicitao formal, podiam ter acesso s informa-
es contidas nos referidos relatrios.
Em 1999, o Decreto 41/99 alterou o contedo dos formulrios de
declarao patrimonial e permitiu ao pblico solicitar acesso s informa-
es contidas nos mesmos. Apesar de que a permisso existia legalmen-
te, o acesso pblico s informaes nunca se tornou realidade. Entre
outros problemas, os novos formulrios do sistema de declaraes
patrimoniais no permitiam uma consulta suficientemente clara ao pbli-
co em geral, conforme indicado pelas pouqussimas solicitaes encami-
nhadas Oficina Nacional de tica Pblica (ONEP) (Agncia Nacional de
tica Pblica). As poucas solicitaes recebidas nunca chegaram a ser
respondidas, ou o foram tarde demais para conquistar a confiana do
pblico na acessibilidade do sistema.
O uso de formulrios impressos para as informaes era outro srio
problema, tanto para os funcionrios pblicos obrigados a completar os
formulrios como para aqueles responsveis por sua superviso. O pre-
enchimento dos formulrios era um processo longo e complexo, e as
instrues fornecidas para (aparentemente) facilitar o processo eram va-
gas e confusas. Como resultado, logo aps a introduo do sistema, uma
grande nmero de formulrios foi rejeitado, e o trfego de papel produ-
ziu um congestionamento que indicou, claramente, que o gerenciamento
do sistema seria impossvel e sua operao excessivamente dispendiosa.
Nenhuma modificao substancial ao contedo dos formulrios foi efetu-
ada; a ONEP simplesmente coletou os 35.000 formulrios e os manteve
em uma caixa-forte. Ao mesmo tempo, o trabalho de reviso exigido
para gerenciar os formulrios era imenso, e o nmero significativo de
rejeies produziu um volume de trabalho extra destitudo de valor adici-
onado assim como custos administrativos da ordem de US$ 70 por
declarao patrimonial.
141
ETAPAS PARA A PREPARAO DE UM NOVO SISTEMA DE DECLARAES PATRIMONIAIS
De acordo com Roberto De Michele, chefe do Departamento de Polticas
para a Transparncia da Agncia Anticorrupo, a implementao do
novo sistema de declaraes patrimoniais levou em conta um novo con-
junto de consideraes.
Em primeiro lugar, os sistemas de declaraes patrimoniais de pases
menos desenvolvimentos foram criados, tradicionalmente, a partir de
modelos proporcionados por administraes pblicas mais desenvolvi-
das. Por conseguinte, ao transplantar elementos desses modelos, im-
portante considerar fatores contextuais que ajudam a explicar o sucesso
do formulrio original. Quando os modelos so transplantados em dife-
rentes contextos administrativos sem levar em conta tais fatores, a proba-
bilidade de um desempenho abaixo do esperado alta. Isto ocorre, por
exemplo, quando os modelos demandam burocracias resistentes a mu-
danas ou cujos operadores no so dotados das habilidades para lidar
com a complexidade tecnolgica, ou se sentem pouco motivados para
adquirir tais habilidades devido aos baixos salrios.
Em segundo lugar, o sistema deve enfrentar o problema de alta
descentralizao das agncias, tais como o servio tributrio, o servio
exterior e as foras armadas. Com o sistema baseado em formulrios
impressos, era muito difcil para essas agncias, na poca, cumprir as
exigncias da lei.
Em terceiro lugar, o sistema proposto deveria tentar alcanar um equi-
lbrio apropriado entre dois valores potencialmente conflitantes que sus-
tentam tais polticas. Por um lado, transparncia e acesso informao
so reconhecidos como princpios robustos e eficazes de preveno da
corrupo. Como corolrio, esses princpios apoiam polticas de divulga-
o integral de informaes. Por outro lado, existe uma expectativa de
privacidade com respeito s informaes confidenciais e pessoais dos
indivduos, lotados ou no em cargos pblicos.
Em quarto lugar, o novo sistema deveria enfatizar a importncia de
informaes que pudessem determinar a existncia de conflitos de inte-
resses. O poder dessas informaes como um meio de prevenir atos
ilcitos tem sido freqentemente subestimado. Antes da reforma, no exis-
tiam precedentes importantes no setor pblico argentino para a deteco
e a preveno de conflitos de interesses. Normalmente, tais questes
eram consideradas no mbito do direito penal, uma rea que tambm
142
carecia de precedentes proveitosos. Alm da capacidade de deteco e
preveno, o sistema poderia prover informaes valiosas para a identifi-
cao de casos de funcionrios pblicos que detivessem mais de uma
ocupao.
Em quinto lugar, o sistema deveria arregimentar a sociedade civil e a
mdia como foras de monitoramento. Especificamente, deveria tentar
conferir poderes a cada cidado e jornalista para que agissem como
auditores do funcionalismo pblico. O cumprimento deste ideal exige,
no mnimo, dotar os cidados da capacidade para consultar formulrios
de declarao patrimonial, respeitando, concomitantemente, as expecta-
tivas de privacidade dos funcionrios e as exigncias da lei. Este elemen-
to crucial, j que a sociedade civil e a mdia representam, por vezes, o
rgo de auditoria mais eficaz e sempre o menos dispendioso. A tarefa
tambm enfatiza a responsabilidade de ao dos cidados, em um ambi-
ente democrtico, como administradores da Repblica.
A percepo do pblico a respeito dos formulrios , indubitavelmente,
um ponto crtico no tocante aos sistemas de declaraes patrimoniais. O
necessrio equilbrio entre a proteo da privacidade de funcionrios
pblicos e o direitos dos cidados de acesso s informaes sobre os
interesses financeiros e privados desses funcionrios um item delicado.
Um intenso debate tem sido travado entre os que acreditam que os valo-
res de privacidade no deveriam ser sacrificados em benefcio do inte-
resse pblico e aqueles que consideram o escrutnio pblico o mago da
democracia. Os Estados Unidos, por exemplo, implementaram um siste-
ma de declaraes patrimoniais por meio do qual os formulrios dos
funcionrios graduados encontram-se acessveis ao pblico em geral. Por
outro lado, no Canad o formulrios de declarao patrimonial so estrita-
mente confidenciais. O equilbrio entre as duas posies varia de um
pas para outro. Qualquer anlise razovel do acesso pblico a semelhan-
tes formulrios deve ter em conta a situao particular do pas e seu
ambiente social e poltico.
No caso da Argentina, o Congresso estabeleceu por meio de lei que o
pblico geral deve ter acesso aos formulrios de declarao patrimonial
de cada funcionrio pblico, mas tambm estabeleceu a confidencialidade
de certas informaes sensveis contidas nos referidos formulrios, tais
como nmeros de contas bancrias, endereos privados e nmeros de
carto de crdito.
143
Um outro elemento a ser considerado que alguns pases, incluindo a
Argentina, transformaram em crime o enriquecimento ilcito, e os formu-
lrios de declarao patrimonial so uma ferramenta fundamental para a
deteco de tais crimes. Por outro lado, tambm verdade que, no caso
da Argentina, decises judiciais tm questionado a constitucionalidade de
se utilizar os formulrios para tal fim.
Enquanto aumenta a conscientizao internacional a respeito da
corrupo e sua preveno, a prpria questo do acesso informao
tornar-se- tema de debates em todo o mundo. O campo para as negoci-
aes de uma conveno contra a corrupo, no mbito das Naes
Unidas, ser uma das arenas de debate.
O novo sistema eletrnico de declaraes patrimoniais da Argentina
produziu resultados positivos em termos de desempenho, consistncia
das informaes recebidas e da ausncia de formulrios de declarao
patrimonial rejeitados, conforme indicado nos diagramas includos na pr-
xima seo.
O IMPACTO QUANTITATIVO DO NOVO SISTEMA DE DECLARAES PATRIMONIAIS
As seguintes tabelas ilustram o impacto preliminar do novo sistema.
Tabela 1: Nveis de Cumprimento
Tabela 2: Nmero de Formulrios de Declarao Patrimonial Solicitados
144
Tabela 3: Custo Estimado por Formulrio de Declarao Patrimonial
Tabela 4: Perfil dos Usurios
Tabela 5: Impacto sobre Casos de Conflito de Interesses
CONFLITO DE INTERESSES NA ARGENTINA
Um sistema democrtico demanda que os funcionrios pblicos justifi-
quem suas aes e decises fornecendo para tanto razes irrefutveis. As
noes de eqidade e imparcialidade compem a base para tal
irrefutabilidade. No caso do conflito de interesses, essas noes devem
ser de fato amparadas, j que as decises tomadas por um funcionrio
pblico podem gerar benefcios econmicos a certos indivduos ou em-
presas, ou afetar direitos fundamentais.
No campo dos conflitos de interesses, a demanda por justificao ,
certamente, de acordo com o ponto de vista de Robert Behn, uma de-
manda por responsabilizao, especialmente em termos de eqidade e
imparcialidade nas decises. Deve-se ressaltar a existncia de um debate
entre a responsabilizao pelas finanas e pela eqidade, por um lado, e
a responsabilizao pelo desempenho, por outro. Este debate ainda se
encontra de certa forma prematuro nos pases menos desenvolvidos,
como a Argentina, onde enfrentamos problemas mais srios relativos ao
cumprimento dos regulamentos. Nesses pases, a noo de busca de
responsabilizao pelo desempenho poderia parecer altamente irrealista.
Esta uma conseqncia bvia das profundas diferenas, em termos de
145
tica, entre pases desenvolvidos e democracias em transio.
Tratar o conflito de interesses significa lidar com a oposio entre
interesses pblicos e privados. Em uma democracia constitucional, ra-
zovel que as pessoas esperem que o interesse pblico prevalea sobre
reivindicaes e demandas de cidados particulares, grupos de interesse
ou setores econmicos.
At a aprovao da Lei 25.188, diferentes leis regulamentavam situa-
es de conflitos de interesses. Algumas destas diziam respeito somente
a servidores pblicos, ao passo que outras referiam-se a profissionais
politicamente nomeados, como secretrios ou ministros. Ao mesmo tem-
po, as agncias descentralizadas possuam suas prprias regras relativas a
conflito de interesses. A sobreposio de tais sistemas gerava incertezas,
e a ausncia de sanes eficazes para a violao dessas regras aprofundava
a crise.
O Cdigo Penal argentino acrescentava ainda mais confuso com a
estipulao de sanes penais para negociaes no condizentes com a
funo pblica, cujo significado assemelha-se bastante ao de conflito de
interesses. difcil encontrar referncias a negociaes no condizen-
tes na jurisprudncia penal, e a interpretao do termo pelos magistra-
dos difere radicalmente nos poucos casos existentes.
Quando a Argentina assinou a Conveno Interamericana contra a
Corrupo, as coisas comearam a mudar. A Lei 25.188 incorpora a Con-
veno na legislao nacional, e seu Captulo V (Artigos 13 a 17) cria um
sistema completamente novo de regulamentao dos conflitos de interes-
ses. O Artigo 13 fundamental, ao definir as situaes em que um
funcionrio pblico encontra-se envolvido em um conflito de interesses.
Entretanto, o Artigo 13, o dispositivo fundamental do referido captulo,
est eivado de vcios de forma. Em primeiro lugar, os conceitos legais
contidos no mesmo so apenas vagamente definidos. Em segundo lugar,
o artigo no fornece uma definio razovel de conflito de interesses.
Terceiro, no logra estabelecer distines aceitveis entre diferentes ati-
vidades profissionais (por exemplo, diferente tratamento em uma situa-
o de conflito de interesses entre um consultor independente e um
profissional que participe do conselho de uma empresa). O Captulo V
tambm se refere a condies prvias e subseqentes de acesso funo
pblica e seu exerccio, e tais regras tambm encontram-se eivadas de
defeitos. A despeito destes problemas, entretanto, a OA pde cumprir
seu dever de execuo legal na deteco e controle de conflito de inte-
146
resses. A maneira como o fez encontra-se sintetizada nas prximas se-
es.
METAS PARA A GESTO DE SITUAES DE CONFLITO DE INTERESSES
Desde a criao da Agncia Anticorrupo, foram abertos quase 350
processos para anlise de conflito de interesses. Tais processos tiveram
sua origem em uma das seguintes causas:
1 - Uma situao pouco ntida, detectada a partir da anlise rotineira
dos formulrios de declarao patrimonial; um processo aberto com o
intuito de se reunir mais informaes e realizar uma anlise mais detalhada;
2 - Uma queixa contra um funcionrio pblico, apresentada Agncia
por um cidado ou pela mdia;
3 - O pedido de informao, por parte de um funcionrio pblico, a
respeito de sua prpria informao.
A implementao da Lei 25.188 exerceu um forte impacto sobre a
opinio pblica, refletida nas demandas crescentes, tanto dos cidados
como da mdia, por aes governamentais contra a corrupo. Um nme-
ro significativo de acusaes foi apresentado perante a OA, muitas das
quais envolvendo altos funcionrios.
As declaraes patrimoniais submetidas pelos funcionrios pblicos
so a fonte primria de informao da Agncia Anticorrupo para sua
investigao de questes relativas a conflito de interesses. Visto que o
nvel de cumprimento , conforme visto acima, prximo a 100%, a Agn-
cia utiliza tais informaes vitais em praticamente todos os casos. Aps a
anlise de um formulrio de declarao patrimonial, freqentemente
necessrio buscar informaes adicionais de forma a assegurar uma avali-
ao completa. Os cidados, as organizaes no governamentais e a
mdia tm desempenhado um papel decisivo nas revises de casos, for-
necendo informaes substantivas.
Um certo nmero de fatores, entretanto, tem representado um obstculo
ao em questes relativas a conflito de interesses:
a) Definies vagas de conflito de interesses, por meio da incluso de
conceitos legais complexos e indeterminados;
b) Ausncia de um procedimento sistemtico de anlise dos formulri-
os de declarao patrimonial ou de coleta de informaes adicionais;
147
c) Cumprimento insatisfatrio das leis existentes;
d) Ausncia de sanes eficazes.
As estratgias centrais implementadas pela OA para solucionar estes proble-
mas foram:
a) A produo de uma definio razovel para conflito de interesses,
por meio de uma srie de decises administrativas. A referida definio
tem por objetivo determinar claramente as condies factuais de acordo
com as quais um funcionrio pblico estaria envolvido em uma situao
de conflito de interesses;
b) A introduo de procedimentos padronizados baseados no controle
uniforme das informaes recebidas, a coleta de dados adicionais e os
diferentes estgios de avaliao. Todos esses so agora passos obrigatri-
os antes da divulgao de uma deciso final para o caso;
c) A introduo de recursos gerais, tais como privao, transferncia
de cargos, pedidos de demisso compulsrios de cargos no setor priva-
do, responsabilidades restritas, etc;
d) Finalmente, a abertura de canais de comunicao com a sociedade
civil e com a prpria administrao, de modo a receber denncias e
informaes a respeito de potenciais situaes que caracterizem conflitos
de interesses. Esta estratgia particular tem-se mostrado bastante til, na
Argentina, para a deteco de casos no relatados originalmente.
O exame das decises proferidas pela agncia revela que, na maioria
dos casos, a soluo apresentada tinha carter preventivo. O principal
objetivo consistia em evitar a ocorrncia de possveis conflitos de interes-
ses, ao se forar os funcionrios pblicos a se absterem de intervir em
questes que possam colidir com seus prprios interesses, ou questes
relacionadas s empresas para as quais tenham trabalhado anteriormente.
Este tipo de soluo fortemente relacionado com o que Behn deno-
mina efeito de dissuaso das estratgias agressivas de responsabilizao
individual. A idia subjacente a esse tipo de soluo consiste em estabe-
lecer um equilbrio aceitvel entre a contratao de profissionais qualifi-
cados para posies pblicas e a defesa de imparcialidade nos processos
de tomada de decises. A OA acredita fortemente em solues preventi-
vas, mas tem conscincia de que uma execuo legal eficaz necessria
para sustentar tal idia.
148
Outras decises enfocaram a necessidade de se aperfeioar a transpa-
rncia nos procedimentos de tomada de decises, de forma a evitar uma
futura falta de imparcialidade. Nestes casos, a agncia sugeriu a
implementao de processos de elaborao de regulamentos, com vistas
a aumentar os nveis de acesso pblico informao e, ao faz-lo, au-
mentar os nveis de eqidade, imparcialidade e responsabilizao. Tais
sugestes provaram ser bastante eficazes em casos nos quais indivduos
afetados por uma determinada deciso tinham a chance de intervir antes
que a deciso fosse proferida.
Finalmente, nos casos em que conflitos de interesses j haviam surgido,
a OA decidiu que a situao corrente deveria ser revertida para aquela
existente antes da deciso, imputando os custos ao funcionrio pblico. Em
qualquer caso, os recursos estabelecidos por meio de regulamentos anteri-
ores vlidos mostraram ser, conforme j indicado, bastante ineficazes.
Algumas emendas ao Captulo V da Lei 25.188 foram introduzidas
pelo Decreto 862/2001. Tais emendas tratam basicamente de situaes
de conflitos de interesses relacionadas a posies ocupadas pelo profissi-
onal nomeado antes de seu ingresso na administrao pblica. Apesar de
bastante recente, esse novo decreto parece ser inadequado para a solu-
o dos problemas mencionados acima.
O IMPACTO DO NOVO SISTEMA ELETRNICO DE DECLARAES PATRIMONIAIS SOBRE A POLTICA
DE GESTO DOS CONFLITOS DE INTERESSES
Que vantagens o novo sistema oferece em termos de combate futuro s
situaes de conflitos de interesses?
A Agncia Anticorrupo tem desenvolvido no momento um novo
software para aperfeioar sua capacidade de analisar o contedo dos
formulrios de declarao patrimonial. A agncia planeja integrar esse
software a diferentes bases de dados, de forma a maximizar o uso das
informaes disponveis.
A agncia espera incrementar sua capacidade de comparar informa-
es dos formulrios de declarao patrimonial com as de outras fontes,
tais como as do rgo de arrecadao de impostos local ou os registros de
outros rgos pblicos por exemplo, o Registro de la Propiedad Inmueble
(que mantm informaes relacionadas propriedade de bens imveis),
o Registro de la Propiedad Automotor (informaes sobre veculos, em-
149
barcaes e lanchas) e a Inspeccin General de Justicia (informaes so-
bre empresas privadas).
Algumas pessoas tm expressado preocupao com o risco da popu-
lao fazer uso da tecnologia para ter acesso ao dados privados dos
cidados, por exemplo informaes confidenciais que deveriam perma-
necer distantes dos olhos do pblico. A OA compartilha tais preocupa-
es a afirma que a agncia no tem, de forma alguma, executado tal tipo
de ao. A principal meta da OA , simplesmente, aperfeioar os elos
entre registros que j se encontram, todos, disponveis ao pblico.
CONCLUSO
A poltica de gesto dos conflitos de interesses tem, em pases como a
Argentina, um objetivo principal: dedicar-se ao bem pblico em primeiro
lugar. O que entendemos por uma situao de conflito de interesses era,
no muito tempo atrs, uma situao comum, tanto na conscincia dos
funcionrios pblicos como aos olhos do pblico. A obteno de benef-
cios privados era considerada um benefcio extra da ocupao de um
cargo pblico.
Polticas eficazes nesta rea devem levar em conta a complexidade
dos componentes legal, operacional e de execuo legal. As regras de-
vem definir precisamente os conflitos de interesses; a coleta de informa-
es deve ser eficiente; e as agncias de execuo legal devem possuir
funcionrios dotados das habilidades para analisar adequadamente este
tipo de situao.
Um sistema adequado de declaraes patrimoniais um elemento
essencial em qualquer poltica de gesto de conflitos bem sucedida, mas
sua importncia no deve ser superestimada no mais que uma pea
de polticas complexas e estruturadas. Neste sentido, a OA tem apoiado a
implementao de estratgias preventivas tais como audincias pbli-
cas, processos de elaborao de regulamentos, notificaes e observa-
es em diferentes reas chave da administrao pblica.
Muitas democracias em transio exigem especialistas altamente qua-
lificados para garantir a execuo do processo de consolidao. Existe
uma demanda crescente do pblico pela melhoria do desempenho do
governo, e tal demanda deve ser considerada na concepo de qualquer
poltica para a gesto de conflito de interesses.
150
Alcanar um equilbrio adequado entre o interesse pblico e os direi-
tos privados um objetivo central que nunca deve ser subestimado.
O trabalho dos rgos de controle da corrupo deve ter por objetivo
atingir padres razoveis. A busca da perfeio s pode conduzir insa-
tisfao, quando altas expectativas colidem com a realidade.
Os nmeros na Seo 3 mostram que a OA melhorou seu desempe-
nho quantitativo em termos do cumprimento, pelos funcionrios pbli-
cos, de suas obrigaes relacionadas s declaraes patrimoniais, e da
gerao e anlise de casos de conflito de interesses. O novo desafio de
aumentar seu desempenho qualitativo com respeito deteco e reso-
luo de casos.
O principal desafio consiste em encontrar um equilbrio adequado
entre a contratao de funcionrios que possam prestar servios de alta
qualidade estimados pelo pblico, e um governo que trabalhe de modo
apropriado, honesto e alm dos interesses particulares.
151
CONSTRUINDO O CONSENSO PARA A
REFORMA FISCAL NO CHILE
Por: Mario Marcel
Chefe da Diretoria de Oramento do Chile
Marcelo Tokman
Chefe do Departamento de Pesquisa da
Diretoria de Oramento do Chile
INTRODUO
A crise financeira que irrompeu na sia, em 1997, renovou as preocupa-
es com as finanas pblicas em economias emergentes. Como a maio-
ria dos observadores no foi capaz de detectar desequilbrios fiscais es-
pantosos, amplas responsabilidades contingentes pblicas, estruturas ati-
vo-passivo vulnerveis e inconsistncias temporais da poltica fiscal, as
instituies financeiras internacionais se comprometeram a promover maior
transparncia e eficincia na gesto das finanas pblicas. Tal compro-
misso resultou, ao longo dos ltimos anos, em uma corrente de cdigos,
diretrizes e relatrios sobre melhores prticas acerca da questo da trans-
parncia, que objetivam prevenir tais crises no futuro.
Entretanto, medida que a economia mundial ingressa em uma nova
fase de incertezas, e considerando-se que muitas economias emergentes
ainda no esto integralmente recuperadas dos efeitos da crise, o pro-
gresso atingido pelos pases quanto a sua adaptao ao novo padro de
referncia para as finanas pblicas ainda mais dbil. A reforma fiscal
parece ser a nica maneira de acelerar o passo em direo transparn-
cia fiscal e eficincia em muitas economias emergentes.
A reforma fiscal tem estado, de fato, na agenda dos pases em desen-
volvimento e das instituies financeiras internacionais por muitos anos,
com algum sucesso quanto remoo de distores flagrantes, como
dficits no oramentrios com empresas pblicas ou decorrentes de
emprstimos do Banco Central aos governos. Ainda assim, muitos proble-
mas permanecem sem soluo, ao passo que mudanas estruturais, como
a descentralizao, adicionaram novas peas ao quebra-cabeas das fi-
nanas pblicas.
152
A reforma fiscal, que possui um escopo de mdio prazo, tem sido
normalmente relegada a segundo plano, em benefcio de problemas mais
agudos de ajuste fiscal. Mas a eficcia de tais ajustes quanto soluo de
problemas de longo prazo das finanas pblicas pode ser limitada. Cortes
de despesas, que se concentrem em componentes discricionrios dos
oramentos, resultando em cortes nos salrios, nos programas de investi-
mento e nos servios sociais, podem ser no apenas insustentveis mas,
tambm, ameaar a eficcia das polticas pblicas. No caso dos progra-
mas sociais, tais cortes podem tambm prejudicar a capacidade dos go-
vernos de desempenhar seu papel distributivo.
A moderna reflexo sobre finanas pblicas tem tratado dessas ques-
tes. A teoria macroeconmica tem prestado menos ateno aos efeitos
da demanda de curto prazo da poltica fiscal do que aos efeitos de cartei-
ra de longo prazo. Os balanos do setor pblico tm substitudo os fluxo-
gramas de recursos, e a sustentabilidade financeira de mdio prazo tem-
se tornado uma questo central na avaliao das medidas de poltica
fiscal.
Do mesmo modo, os oramentos so vistos, atualmente, no somente
como uma ferramenta de poltica macroeconmica, mas tambm se reco-
nhece que desempenham papel gerencial e poltico. Para os gestores
pblicos, os oramentos so fonte primordial de incentivos e impedimen-
tos, assim como os mercados o so para as empresas privadas. Nos
ltimos anos, muitos governos tm alterado regras de gesto financeira
para fortalecer a responsabilidade e a eficincia dos rgos pblicos.
Os oramentos so, tambm, um dispositivo poltico: so preparados
pelo Executivo, como resultado de uma negociao entre o ministrio
das Finanas e os ministrios aos quais sero destinados os recursos, e
submetidos para aprovao ao Legislativo e, portanto, exigem o apoio de
muitos atores, dotados de diferentes motivaes e prioridades. Os ora-
mentos abrangem a alocao de recursos para uma ampla gama de ativi-
dades exigidas para a prestao de bens e servios pblicos, e normal-
mente resultam de amplas negociaes e acordos.
A chave para uma gesto bem sucedida das finanas pblicas consiste
em equilibrar os papis econmico, gerencial e poltico das finanas
pblicas. , portanto, uma questo de governana. A governana fiscal
insatisfatria quando os objetivos de poltica fiscal so alcanados s cus-
tas de um colapso da gesto pblica; a reforma fiscal tem poucas chances
de ser bem-sucedida quando no se adequa ao senso comum dos polti-
153
cos e do pblico. A governana fiscal forte quando os governos podem
execut-la de modo sustentvel e quando os recursos pblicos no ape-
nas cumprem os macro-limites, mas so tambm aplicados com eficincia
para a proviso de bens e servios pblicos. A governana fiscal no se
reflete no quanto um pas consegue cortar de seu dficit fiscal, mas em
sua capacidade de preveni-lo.
Este trabalho descreve as iniciativas implementadas no Chile desde a
metade dos anos 90, que eqivalem a uma segunda gerao de reformas
fiscais destinadas a fortalecer a governana fiscal.
ARRANJOS INSTITUCIONAIS E CONSEQNCIAS FISCAIS
Com uma freqncia notvel, observadores externos parecem confiar em
uma autoridade forte e empenhada em pr em ordem os problemas
fiscais de um pas. Mas a vontade poltica no suficiente. A governana
fiscal depende amplamente da qualidade das instituies que formatam a
gesto das finanas pblicas.
Os pases diferem quanto a suas instituies oramentrias e aos pro-
cedimentos que adotam nas trs fases do processo oramentrio: a for-
mulao da proposta de oramento no mbito do Executivo; a apresenta-
o e aprovao do oramento pelo Legislativo; e a implementao do
oramento pela burocracia. Se tais diferenas determinam a influncia de
diversos interesses e autoridades econmicas sobre os oramentos, ento
talvez se devesse avaliar tais diferenas de modo a buscarmos uma expli-
cao do motivo pelo qual o desempenho fiscal de alguns pases
melhor do que o de outros. Um estudo sobre as relaes entre estas
prticas pode ajudar a identificar as instituies oramentrias corretas,
capazes de assegurar um desempenho fiscal slido.
Milesi-Ferretti (1996) divide os estudos da influncia das instituies
oramentrias sobre a poltica fiscal em duas categorias principais. Por
um lado, existem os que se concentram sobre regulamentos fiscais, tais
como emendas constitucionais ao oramento compensadas, os acordos
internacionais, como os critrios de convergncia do Tratado de Maastricht
na Europa, exigncias programticas macroeconmicas e tetos para a
contrao de emprstimos pelos governos impostos pela legislao. Tais
estudos enfatizam a utilidade dos regulamentos na eliminao de vieses
sistemticos, no esforo para se conquistar oramentos equilibrados, e ao
154
realar a necessidade de que as discusses oramentrias enfoquem a
consecuo dos resultados de poltica fiscal desejados.
Por outro lado, existem estudos que enfocam os processos orament-
rios e o modo como proporcionam maior iniciativa e controle a atores
que representam os interesses da comunidade como um todo, vis--vis
aqueles que advogam interesses particulares em cada um dos estgios
pelos quais um oramento deve passar. Tais estudos buscam identificar,
em cada estgio do processo, as instituies que conferem prioridade
autoridade econmica sobre os diversos ministrios, parlamentares, gru-
pos de presso ou rgos governamentais.
Uma anlise abrangente dessas instituies pode revelar se o sistema
oramentrio de um pas poderia ser caracterizado como hierrquico ou
colegiado. Instituies hierrquicas so as que atribuem fortes prerrogati-
vas ao primeiro-ministro para decidir sem se reportar aos ministros aos
quais os recursos so destinados, no mbito de negociaes intra-gover-
namentais, na formulao e execuo do oramento, e aquelas que limi-
tam, de vrios modos, a capacidade do Legislativo de emendar o ora-
mento proposto pelo governo. Instituies colegiadas enfatizam o regi-
me democrtico em cada estgio, como as prerrogativas dos ministros
responsveis pelas despesas no mbito do governo, as prerrogativas do
Legislativo vis--vis o governo e os direitos da oposio minoritria na
legislatura [veja Alesina e Perotti (1999)].
Em princpio, sistemas hierrquicos podem resultar em um melhor
desempenho fiscal macroeconmico do que o sistema colegiado, em
termos da capacidade de executar restries fiscais, evitar dficits signifi-
cativos e persistentes e implementar ajustes fiscais com maior diligncia.
As evidncias estatsticas nos pases confirmam tal hiptese. Von Hagen
e Harden (1994) encontram apoio para essa hiptese utilizando-se de
diversos indicadores para classificar as instituies fiscais de todos os
pases da Comunidade Europia, a partir da mais hierrquica at a mais
colegiada. Alesina, Hausmann, Hommes e Stein (1999) seguem um pro-
cedimento similar para uma amostra de quase todos os pases latino-
americanos, e chegam mesma concluso: procedimentos mais hierr-
quicos esto associados a dficits primrios menores, aps o controle de
diversos determinantes econmicos do oramento governamental. A Fi-
gura 1 mostra a correlao significativamente negativa entre o indicador
mdio para instituies oramentrias e o dficit primrio mdio para o
perodo de 1980-1992.
155
Figura 1
Tanto estudos de cincia poltica como estudos empricos tm levado
concluso de que um desempenho fiscal eficiente no exige apenas
uma autoridade econmica competente, com a capacidade de analisar e
definir as polticas, mas tambm instituies adequadas para apoiar seu
papel. Tais instituies devem ser capazes de assegurar a preeminncia
do ministrio das Finanas e do Executivo durante o processo de prepa-
rao do oramento ou, alternativamente, capazes de impor restries a
priori ao processo. Instituies adequadas, particularmente em termos de
transparncia e responsabilidade, so importantes no somente para apoiar
o trabalho das autoridades econmicas competentes, mas tambm para
reduzir suas iniciativas de adoo de atitudes fiscalmente irresponsveis
(veja Rogoff (1990)). Ao passo que reformas que reformulam as institui-
es oramentrias no so simples, os esforos sero compensadores
caso a meta seja um dos ativos mais valiosos nas economias contempor-
neas: meios poderosos e estveis de controle dos dficits oramentrios.
Fonte: Alesina, Hausmann, Hommes e Stein (1999)
156
INSTITUIES ORAMENTRIAS NO CHILE
O Chile passou por uma experincia singular quanto s conseqncias
sociais e econmicas de desequilbrios fiscais. Tais desequilbrios desem-
penharam um papel fundamental na determinao da volatilidade econ-
mica e alimentaram a inflao que caracterizou a economia chilena at
metade dos anos 80. O volume expressivo de receitas fiscais gerado
pelas vendas de cobre significava que as finanas pblicas agiam como
um multiplicador dos termos do ciclo de comrcio na economia interna.
A Figura 2 mostra a forte correlao entre o equilbrio fiscal e o preo do
cobre no perodo de 1970-1987. O grfico tambm indica que tal correla-
o foi reduzida a partir de 1987, por meio da criao do Fundo de
Estabilizao do Cobre, um mecanismo que isola a maioria dos efeitos da
volatilidade relacionada ao preo do cobre sobre as receitas fiscais.
Em diversos perodos da era republicana, as finanas pblicas torna-
ram-se um campo de batalha poltico. Tais confrontos instigaram uma
guerra civil no final do sculo 19. Os presidentes eleitos sob a Constitui-
o de 1925, que normalmente as condenava a uma posio minoritria
no Congresso, inevitavelmente se queixavam das tticas de bloqueio do
oramento pela oposio. Mesmo a crise poltica, durante o governo de
Salvador Allende, foi refletida em srios conflitos em torno da aprovao
do oramento. Por esta razo, o sistema chileno gradualmente dotou o
Executivo de poderes mais amplos sobre questes econmicas e sobre a
gesto financeira do setor pblico.
As atuais instituies oramentrias no Chile so determinadas pelas
disposies da Constituio de 1980 e da Lei de Administrao Financeira
do Estado de 1975, que estabelecem que o oramento nacional deve ser
abrangente, cobrindo os diversos rgos e ministrios do governo cen-
tral, o Judicirio e o Legislativo. O oramento tambm abrangente em
termos das transaes abarcadas, incluindo todas as receitas e despesas
fiscais.
157
A preparao do oramento chileno realizada ao longo de um per-
odo relativamente curto, com prazos rigorosos estipulados por lei, cum-
pridos a partir de um sistema de gesto financeira altamente centralizado,
com base no ministrio das Finanas.
A discusso oramentria no Congresso ocorre dentro dos prazos esti-
pulados pela lei: a data final para que a proposta do Executivo seja
enviada ao Congresso 30 de setembro, e o processo de discusso deve
ser realizado em no mais do que sessenta dias. Os poderes oramentri-
os do Congresso chileno so altamente limitados. O Congresso no pode
alterar estimativas de receitas, aumentar despesas nem realocar recursos
entre programas. Pode somente reduzir despesas com itens no obrigat-
rios, segundo a legislao permanente.
Apenas o Executivo pode propor alteraes nos programas de despe-
sas obrigatrias, e no permitido ao Congresso alterar o contedo da
proposta, apesar de poderes para rejeit-la. Assim que os programas de
despesas obrigatrias tenham sido aprovados pelo Congresso, no se
exige que sejam revisados periodicamente. Na discusso oramentria, o
Congresso reserva recursos para esses programas todo ano. Entretanto, se
as despesas reais difiram das estimativas originais, as diferenas resultan-
tes so automaticamente financiadas. Em adio a tais restries, a Cons-
tituio estabelece que, caso a discusso no Congresso no seja concluda
e a lei oramentria no tenha sido aprovada no prazo de sessenta dias, a
proposta oramentria original do Executivo transforma-se em lei.
Figura 2
Fonte: Diretoria de Oramento, ministrio das Finanas, Chile.
158
A execuo oramentria altamente flexvel, por meio de dispositi-
vos que permitem ao ministrio das Finanas ajustar a alocao de itens
ao longo do ano. Uma caracterstica importante dessa flexibilidade a
incluso, no oramento, de uma reserva central para contingncias desti-
nada a cobrir ao longo do ano os custos fiscais da legislao aprovada,
assim como as contingncias.
A Constituio impe outras restries gesto fiscal: o emprstimo
de recursos do Banco Central e a tributao de recursos com destinao
especfica so estritamente proibidos; transferncias para empresas p-
blicas exigem autorizao legal especfica; legislaes permanentes a
respeito de tributao, seguridade social, empregos no governo e gesto
fiscal s podem ser consideradas a partir de iniciativas do Executivo.
Considerados tais arranjos, a estrutura institucional responsvel por
formular e executar o oramento no Chile pode ser categorizada como
acentuadamente hierrquica. Tal concluso confirmada no estudo de
Alesina et al. (1999), em que o Chile includo entre os dois pases cujas
instituies oramentrias gozam das linhas de autoridade e de responsa-
bilidade estabelecidas com maior clareza na Amrica Latina.
COLOCANDO AS INSTITUIES ORAMENTRIAS CHILENAS PROVA
As instituies oramentrias hierrquicas do Chile, entretanto, foram pro-
mulgadas durante o regime militar e, portanto, dificilmente necessitariam
inicialmente de consenso para a reforma fiscal. O desafio real a sua
sustentabilidade e eficcia s surgiria em um ambiente democrtico, des-
de 1990.
A lembrana da instabilidade fiscal anterior tornou os polticos chile-
nos defensores da restrio oramentria. A combinao de uma coalizo
governista de centro-esquerda, seguramente convencida de que sua
credibilidade dependia amplamente de sua gesto prudente das finanas
pblicas, e uma oposio fiscalmente conservadora, geraram um clima
favorvel para aplicar, edificar e aprofundar a responsabilidade fiscal ao
longo dos anos 90.
Tal atitude encontra-se claramente refletida no desempenho fiscal do
Chile ao longo dos anos 90. A Tabela 1 mostra que os oramentos do
governo central registraram um supervit global ano aps ano, exceto
para 1999. Supervits globais foram, em mdia, de 1.3% do PIB durante
159
os anos 90, e a taxa de poupana pblica cresceu em termos percentuais
durante a maior parte da dcada, at atingir 6% do PIB em 1996. Isto
permitiu uma reduo substancial da dvida pblica total (tanto interna
quanto externa) de 47.2% do PIB em 1990 para 14.8% do PIB em 2000.
Tabela 1: Governo Central 1990-2000
(como % do PIB)
Fonte: Diretoria de Oramento, ministrio das Finanas, Chile
Uma gesto prudente das finanas pblicas, durante os anos 90, con-
tribuiu para criar um crculo virtuoso que, conforme mostrado na Tabela
2, beneficiou por sua vez o financiamento pblico. As taxas de cresci-
mento cumulativo do item Gastos Sociais nos anos 90 foi de 101%, e sua
importncia nos gastos pblicos totais cresceu de 65% em 1990 para 70%
em 2000. Os setores que exibiram as maiores taxas de crescimento foram
a sade e a educao, com crescimento cumulativo de 117% e 141%,
respectivamente, durante os anos 90. O investimento governamental,
que permanecera particularmente baixo durante os anos 80, cresceu 172%
no mesmo perodo.
Tabela 2: Gastos Sociais 1990-2000
Taxa de Crescimento Anual Real
Fonte: Diretoria de Oramento, ministrio das Finanas, Chile
A existncia de recursos adicionais para o financiamento de servios
sociais e investimentos pblicos permitiu ao governo implementar di-
versos novos programas e projetos e fortalecer sua funo distributiva ao
longo dos anos 90. Ao final da dcada, as transferncias do governo por
meio de programas sociais permitiram o crescimento da renda familiar
160
dos 20% mais pobres em quase 85%, ao passo que o impacto lquido
sobre os 20% mais ricos foi inferior a 1%. Os gastos governamentais no
apenas contriburam para o aumento da eqidade, mas foram, de fato, a
nica fonte notvel de melhoria da distribuio de renda ao longo da
dcada. Tambm contribuiu para reduzir a taxa de pobreza de 38.6% em
1990 para 20.6% em 2000, e a taxa de indigncia de 12.9% para 5.7% no
mesmo perodo.
No h dvida de que as instituies fiscais sustentaram este desem-
penho. Ao passo que o governo sentia-se particularmente responsvel
pela gesto de sua poltica fiscal, o Congresso priorizava seu papel como
um supervisor da gesto dos recursos pblicos pelo Executivo. Isto per-
mitiu a manuteno de uma presso sistemtica sobre a disciplina fiscal.
Mas a experincia nos anos 90 tambm revelou algumas deficincias
nas instituies oramentrias do Chile. Primeiramente, a gesto das fi-
nanas pblicas no pas, a despeito de todo seu sucesso, permaneceu
razoavelmente convencional, dando mais ateno ao desempenho finan-
ceiro global do que aos resultados da aplicao dos recursos pblicos, ou
ao custo econmico real em que se incorreu para obter tais resultados.
Em outras palavras, o sistema pode ser altamente eficaz no controle dos
gastos, mas no facilita ou promove necessariamente a gesto eficiente
das instituies pblicas.
Em segundo lugar, a estrutura hierrquica do sistema financeiro pbli-
co no foi completamente aceita pelos diferentes atores do processo
oramentrio. Desde que as instituies democrticas do pas foram inte-
gralmente restauradas, os membros do Congresso tm se queixado do
papel limitado designado Casa no processo de aprovao do oramen-
to, e tm buscado meios de aplicar mais presso ao Executivo do que o
permitido pelas leis. Por seu lado, os demais ministrios se ressentiam do
poder discricionrio de que o ministrio das Finanas gozava na prepa-
rao do oramento, e os controles e autorizaes exigidos para execut-
lo.
Em terceiro lugar, os poderes discricionrios conferidos s autoridades
econmicas no garantiam que fossem consistentemente aplicados no
futuro. Os mesmos poderes que ajudaram as autoridades a equilibrar o
oramento podiam ser utilizados para desequilibr-lo. A ausncia de pe-
sos e contrapesos institucionais gerou incerteza quanto ao comportamen-
to futuro das autoridades, e impediu que o pas colhesse integralmente os
benefcios da disciplina fiscal. Em outras palavras, visto que as institui-
161
es oramentrias hierrquicas no eram acompanhadas de mecanismos
de responsabilizao sobre a gesto das finanas pblicas pelas autorida-
des, os benefcios de tais arranjos permaneceram limitados.
Tais problemas tornaram-se visveis na metade da dcada de noventa
e incentivaram uma srie de iniciativas para fortalecer a gesto das finan-
as pblicas. Em 2001, tais medidas representam uma segunda gerao
de reformas fiscais, que objetivam fortalecer a governana fiscal no Chile
ao longo do sculo XXI.
REFORMA DA GESTO FINANCEIRA PBLICA NO CHILE: OS ANOS 90
Ao longo de boa parte dos anos 90, o governo e o Congresso concorda-
ram em introduzir novos regulamentos e prticas relativos ao oramento.
A maioria destas medidas foi formalizada como acordos polticos refleti-
dos no oramento e, em alguns casos, transformados em emendas espe-
cficas Lei Oramentria. Tais reformas, juntamente com as mais recen-
tes implementadas pelo governo do presidente Lagos, foram concebidas
para tratar de cada uma das trs deficincias das instituies oramentri-
as chilenas identificadas na seo anterior:
Mecanismos para avaliar o desempenho dos programas e instituies
foram concebidos e incorporados aos processos de tomada de decises,
de modo a melhorar as decises de alocao oramentria e torn-las
mais transparentes;
Novos instrumentos de gesto foram introduzidos, com o propsito de
incrementar o desempenho e promover a gesto eficiente das institui-
es pblicas;
Para limitar o poder discricionrio do Executivo sobre os recursos
pblicos, diversos regulamentos foram estabelecidos;
Para aumentar e fortalecer as contribuies do Congresso para o pro-
cesso de discusso do oramento, informaes de suporte relevantes
foram geradas e distribudas aos congressistas, e compromissos resultan-
tes da discusso do oramento foram formalizados.
Em resumo, a segunda gerao de reformas fiscais, que tem sido
implementada ao longo da ltima dcada, busca aperfeioar as institui-
es oramentrias chilenas e a qualidade da poltica fiscal, ao aumentar
a transparncia e a responsabilidade e ao limitar o poder discricionrio
do Executivo sobre os recursos pblicos.
162
LIMITES DE CAIXA
No incio dos anos 90, o Congresso acusou que dispositivos de flexibilizao
do oramento permitiam ao governo aumentar as despesas acima das
dotaes autorizadas no oramento, caso dispusesse dos recursos. Em
resposta a esta alegao, o Executivo e o Congresso concordaram em
limitar tais poderes, ao introduzir uma clusula especfica (Artigo 4) Lei
Oramentria anual, que estabelecia limites de caixa globais para despe-
sas correntes e capitais. De acordo com tais regulamentos, o governo
pode gozar de flexibilidade para realocar os recursos entre linhas ora-
mentrias, mas no para aumentar o montante global ou para transferir
recursos de despesas capitais para despesas correntes.
RELATRIO DE EXECUO ORAMENTRIA
No incio dos anos 90, no existia a obrigao especfica de que o gover-
no apresentasse relatrios da execuo oramentria, a no ser para os
contadores do Tribunal de Constas. Isto significava que tanto o Congresso
como o pblico obtinham informaes a respeito da execuo oramen-
tria real com significativo atraso. Desde ento, o ministrio das Finanas
concordou e comprometeu-se a apresentar relatrios trimestrais sobre a
execuo oramentria, e reportar mensalmente a utilizao da reserva
central de contingncias. A partir de 2000, tais relatrios foram
disponibilizados on-line na pgina web da Diretoria de Oramento do
ministrio das Finanas (www.dipres.cl). A Diretoria de Oramento tam-
bm deu incio publicao de declaraes financeiras provisrias inte-
grais ao final do ano, antes dos relatrios regulamentares do Tribunal de
Contas.
INDICADORES DE DESEMPENHO
Desde 1994, a Diretoria de Oramento tem solicitado aos ministrios e
rgos governamentais que forneam informaes quantitativas e qualita-
tivas a respeito de seu desempenho, em termos de obteno de resulta-
dos e prestao de servios. Com tais informaes, um sistema de indica-
dores de desempenho foi desenvolvido, os quais so includos nas infor-
163
maes de suporte fornecidas ao Congresso durante a discusso do ora-
mento anual. Esse sistema inclui, atualmente, 537 indicadores de eficcia,
eficincia, economia e qualidade em 109 unidades governamentais. A
despeito de algumas tentativas questionveis de utilizar tais indicadores
para sustentar a alocao de recursos relacionada ao desempenho, a
Diretoria de Oramento tem tido o cuidado de evitar que uma relao
mecanicista se crie entre os indicadores e as decises governamentais.
Tem preferido, ao contrrio, visualizar o sistema como um meio de forta-
lecer a responsabilidade pelos resultados perante o pblico geral, e pro-
ver informaes para as negociaes relativas ao oramento.
AVALIAO DO PROGRAMA
Em 1996, o governo e o Congresso reconheceram que os indicadores s
podiam proporcionar informaes acerca da evoluo do desempenho
ao longo do tempo, mas no sobre a eficcia dos programas governa-
mentais. Por esta razo, concordaram em aperfeioar a avaliao de de-
sempenho no processo oramentrio, por meio do desenvolvimento de
um sistema de avaliao dos programas. Desde 1997, o Sistema de Avali-
ao dos Programas Governamentais tem proporcionado avaliaes ex
post independentes de mais de 120 programas. Tais avaliaes so
efetuadas por um painel de especialistas no ligados ao setor pblico,
que podem solicitar informaes da agncia executora e encomendar
estudos especficos para apoiar suas avaliaes. Tais avaliaes, realiza-
das ao longo de um perodo de cinco meses, seguem a metodologia de
estrutura lgica para determinar a consistncia e a capacidade do progra-
ma de alcanar seus objetivos. Concluses e recomendaes so ento
submetidas ao ministrio das Finanas, presidncia e ao Congresso,
como feedback para o processo de tomada de deciso.
A partir de 2001, o Sistema de Avaliao dos Programas Governamen-
tais foi aperfeioado, por meio da complementao das avaliaes de
cinco meses de durao do programa com avaliaes aprofundadas com
um ano de durao. O objetivo dessas avaliaes aprofundadas gerar
uma apreciao integrada dos resultados do programa entendidos como
benefcios de curto, mdio e longo prazo dos programas da eficincia e
da economia no uso de recursos e de aspectos relativos gesto de
processos internos. As primeiras duas avaliaes aprofundadas tm sido
164
empreendidas, no momento, pelos departamentos de engenharia e eco-
nomia da Universidad de Chile, talvez a universidade mais prestigiada no
pas, e estaro completas em maro de 2002.
PROGRAMAS DE APERFEIOAMENTO DA GESTO
Igualmente, no contexto do aperfeioamento da gesto pblica, o gover-
no deu incio, em 1998, implementao dos Programas de Aperfeioa-
mento da Gesto (PAGs). Os PAGs consistem de diversos programas
voltados melhoria da gesto pblica, relacionando a consecuo dos
objetivos remunerao dos empregados.
Aps trs anos de implementao, o sistema PAG foi revisado. Como
resultado, durante o ano de 2001, os PAGs foram reestruturados para
enfocar o desenvolvimento de sistemas chave de gesto, em vez de
metas de desempenho mais estreitas, a respeito das quais o PAG pode
exercer pouco julgamento e/ou controle. Os sistemas chave de gesto
foram selecionados para garantir um melhor desempenho global das ins-
tituies pblicas, principalmente em termos dos servios prestados aos
cidados, das condies de trabalho e da valorizao dos servidores p-
blicos. Os sistemas de gesto traduzem-se em uma matriz de sistemas
chave de gesto e na padronizao dos estgios de progresso. Os rgos
pblicos identificam o progresso corrente e esperado, e o desempenho
mensurado em termos de progresso efetivo alcanado com respeito a tais
metas.
Merece meno a ateno especial conferida perspectiva do gne-
ro. Para o ano de 2002, um novo sistema denominado Igualdade de
Gneros ser introduzido ao sistema PAG. Seu objetivo que os servios
pblicos operem com procedimentos que promovam a igualdade de opor-
tunidades para homens e mulheres na obteno de resultados.
PROGRESSOS RECENTES
As reformas dos anos 90, baseadas nas instituies oramentrias hierr-
quicas herdadas de pocas anteriores, proporcionaram ao Chile um dos
sistemas fiscais mais robustos entre os pases emergentes. Ademais, ao
final da dcada, tornou-se evidente que tal sistema poderia ser insufici-
165
ente para sustentar a disciplina fiscal e a eficincia em um ambiente mais
turbulento.
Entre 1997-99, o equilbrio fiscal apresentou uma deteriorao de apro-
ximadamente 4% do PIB, caindo de um supervit de 2.5% do PIB em
1996 para um dficit de 1.5% em 1999. A poupana pblica caiu ainda
mais, de 5.8% para 2.5% do PIB no mesmo perodo. Isto ocorreu, princi-
palmente, como resultado da crise financeira internacional que deteve o
rpido crescimento do Chile e forou uma recesso em 1999, mas tam-
bm refletia uma postura fiscal mais expansionista. A Figura 3 mostra
como a despesa estrutural tem crescido, em termos percentuais, desde
1995, em ritmo mais rpido do que as receitas estruturais, que tm per-
manecido relativamente estveis. A reduo estrutural do supervit do
governo central e o desenvolvimento de compromissos financeiros de
mdio prazo indicavam que os agregados fiscais no retornariam neces-
sariamente aos nveis anteriores crise, no estgio ascendente do ciclo.
O clima poltico tambm ameaava tornar-se menos tolerante com a
disciplina fiscal. As eleies que se estenderam entre 1999 e 2001 foram
mais firmemente contestadas pela coalizo Concertacin e por sua
contraparte de direita, o que tornou a formao de consenso e a coopera-
o em questes econmicas menos provvel do que no passado.
Por conseguinte, a administrao Lagos conferiu grande prioridade ao
aprofundamento da reforma fiscal. Durante os anos de 2000 e 2001, tal
prioridade traduziu-se em uma srie audaciosa de novas iniciativas para
aperfeioar a programao fiscal de mdio prazo, incrementar a eficin-
cia alocativa, melhorar o acompanhamento de discusses oramentrias e
aumentar a transparncia e a responsabilidade. Os resultados de tais
aes j podem ser observados na melhoria das contas fiscais no ano de
2000. De fato, o dficit global do governo central, de 1.5% do PIB em
1999, foi revertido em um supervit global de 0.1% do PIB em 2000, e o
supervit em conta corrente foi incrementado de 2.5% do PIB em 1999
para 3.7% do PIB em 2000. As Figuras 3 e 4 mostram que tais progressos
devem-se, essencialmente, melhoria das contas estruturais do governo
central, e no a uma curva ascendente do ciclo econmico.
166
Figura 3: Receitas e Despesas Estruturais 1987-2000
(como % do PIB)
APERFEIOAMENTO DA FORMULAO DA POLTICA FISCAL E DO PLANEJAMENTO FISCAL DE
MDIO PRAZO
UMA REGRA DE POLTICA FISCAL
Aps 14 anos de contnuos supervits oramentrios no Chile, ao final
dos anos 90 nada indicava que tal desempenho continuaria no futuro.
Como muitos observadores criticaram a conduta da poltica fiscal no final
dos anos 90, o comportamento do novo governo, no exerccio de seus
amplos poderes discricionrios sobre as finanas pblicas, tornou-se fon-
te poderosa de incertezas entre os agentes econmicos.
A administrao Lagos enfrentou tal desafio ao comprometer-se a se-
guir uma regra de poltica fiscal rigorosa: a partir de 2001, o governo
geraria um supervit oramentrio estrutural equivalente a 1% do PIB
(veja Marcel, Tokman, Valds e Benavides (2001b)).
A medida de equilbrio estrutural segue fielmente uma metodologia
bem estabelecida desenvolvida pelo FMI e pela OCDE, que busca avaliar
a postura da poltica fiscal separando as variaes cclicas dos compo-
Fonte: Marcel, Tokman, Valds e Benavides (2001a).
167
nentes mais permanentes do oramento. Tal separao no apenas pro-
porciona uma maior transparncia na conduta da poltica fiscal, como
tambm prov uma base slida para sua concepo e implementao. A
regra de poltica fiscal baseada em uma meta fixa de equilbrio estrutural
permite aos elementos estabilizadores operar automaticamente no curto
prazo, ao passo que mantm um foco de mdio prazo na conduo das
finanas pblicas. De fato, a regra de oramento estrutural equilibrado
um instrumento eficaz para enfrentar o vis de dficit politicamente in-
duzido [veja Alesina e Perotti (1995)], sem as limitaes das leis padro
de oramento equilibrado, em termos do papel contra-cclico da poltica
fiscal e da teoria de tributao ideal dinmica [veja Barro (1979)].
O equilbrio oramentrio estrutural do setor pblico (EOESP), do modo
como aplicado no Chile, reflete o nvel que as receitas e as despesas
fiscais alcanariam caso o PIB se encontrasse em seu nvel potencial e
caso o preo do cobre se encontrasse em seu nvel mdio. Portanto,
exclui os efeitos cclicos e aleatrios dos dois fatores exgenos mais
importantes: atividade econmica e preo do cobre. O EOESP estimado
(a) efetuando ajustes contbeis, de forma que o equilbrio oramentrio
torne-se uma representao correta da mudana da situao lquida; (b)
estimando-se o PIB potencial e o preo mdio do cobre; e (c) estimando-
se novamente as receitas fiscais, com base nas elasticidades do PIB.
A aplicao desta metodologia ao perodo de 1987-2000 revela que o
equilbrio oramentrio estrutural seguiu uma trajetria mais consistente
do que os equilbrios convencionais (Figura 4). Aps uma queda signifi-
cativa em 1988, apresentou crescimento gradual at a metade dos anos
90, quando se estabilizou em torno de 1.4% do PIB. Entre 1997 e 1999,
apresentou uma queda para o nvel mnimo de 0.8% do PIB em 1999,
subindo para 0.1% do PIB em 2000. A estimativa para 2001 de um
equilbrio estrutural de 0.9% do PIB, e o oramento para o ano de 2002
foi estruturado de forma a atingir a meta de 1% de supervit.
168
Figura 4: Equilbrio Oramentrio Estrutural 1987-2000
(como % do PIB)
O supervit de 1% do EOESP configura-se como uma das regras de
poltica fiscal mais rigorosas em aplicao no mundo. Isto no apenas
reflete o comprometimento das autoridades com a disciplina fiscal rigoro-
sa, como tambm algumas caractersticas distintas da economia chilena.
Tais caractersticas incluem:
(a) o dficit operacional do Banco Central, originrio do saneamento
das instituies financeiras na metade dos anos 80;
(b) responsabilidades contingentes substanciais, originrias das garan-
tias providas no mbito do programa de concesses de estradas e as
penses mnimas, garantidas pelo Estado para os indivduos associados
ao sistema de capitalizao privado;
(c) a necessidade do governo contribuir para a promoo de poupan-
a interna, tendo em mente as necessidades de investimento de recursos,
sem gerar grandes desequilbrios em conta corrente; e
(d) a natureza simblica da poltica fiscal como referncia para a pol-
tica macroeconmica no Chile e um amortecedor contra a volatilidade
externa.
Espera-se que a implementao da regra de poltica fiscal ocasione
trs grandes efeitos benficos. Em primeiro lugar, reduzir a incerteza
Fonte: Diretoria de Oramento (2001)
169
dos agentes econmicos acerca da conduta da poltica macroeconmica e
o risco de uma poltica monetria restritiva, reduzindo as taxas de juros
de longo prazo e os custos nacionais nos mercados estrangeiros, o que
estimular o investimento privado. Em segundo lugar, a poltica fiscal
desempenhar um papel contra-cclico efetivo, ao permitir a operao
integral dos elementos estabilizadores automticos. E, em terceiro lugar,
poder ampliar o horizonte de programao das instituies pblicas, ao
evitar a contrao ineficiente dos gastos em perodos recessivos, assim
como super-expanses financiadas em perodos de supervit fiscal (veja
ministrio das Finanas (2001)).
PROGRAMAO FINANCEIRA DE MDIO PRAZO
A partir de metodologia desenvolvida no final dos anos 90, a Diretoria de
Oramento comeou a divulgar previses financeiras de mdio prazo
(PFMP), que abrangem um perodo de trs anos. Tais estimativas so obri-
gatrias, de acordo com a Lei de Administrao Financeira do Estado, de
1975, mas nunca haviam sido desenvolvidas ou publicadas at o momento.
As PFMP para o governo central so preparadas pela Diretoria de
Oramento, como uma projeo financeira das polticas e regulamentos
existentes e, portanto, no envolvem negociaes ou compromissos com
os ministrios ou programas. So, por conseguinte, apresentadas em ter-
mos agregados, como parte das informaes de apoio para a negociao
do oramento anual.
As PFMP mostraram ser extremamente teis em discusses recentes,
particularmente aquelas relacionadas Lei contra a Evaso Fiscal e as
discusses oramentrias de 2001 e 2002. De fato, as PFMP indicaram
que uma lei de evaso fiscal era necessria para financiar e implementar
todas as propostas contidas no programa governamental do presidente
Lagos. Tais previses revelaram que, mesmo aps a completa recupera-
o do pas aps a crise de 1999, ocorreria uma insuficincia de receitas
pblicas devido drstica reduo das transferncias de empresas pbli-
cas, em conseqncia do programa de privatizao realizado no final dos
anos 90. A reverso deste fenmeno exigir que se preste ateno espe-
cial aos processos de privatizao, aumente a presso sobre a lucratividade
de empresas estatais, amplie as taxas ao usurio referentes a servios
pblicos e aumente a lucratividade dos ativos financeiros pblicos, inclu-
indo os efetivos em caixa.
170
AUMENTANDO A EFICINCIA ALOCATIVA
Com o intuito de se desprender da concepo de oramentos inflados, o
ministrio das Finanas introduziu novas prticas na preparao dos ora-
mentos de 2001 e 2002. O financiamento inercial foi rigorosamente limi-
tado, e exigiu-se que os ministrios realocassem ao menos 2% de suas
despesas inerciais.
Exige-se que solicitaes oramentrias para programas novos ou ex-
pandidos concorram pelos recursos de um fundo centralizado, alocados
de acordo com a qualidade das propostas submetidas e sua consistncia
com as prioridades do governo. A priorizao baseia-se na apresentao
das iniciativas concorrentes em uma estrutura lgica. Este novo formato
de apresentao enfatiza e encoraja uma anlise mais detalhada do pr-
prio programa, ao solicitar a exposio do objetivo geral do programa,
assim como a enumerao de seus objetivos especficos, componentes e
atividades, relacionados implementao do mesmo.
A informao sobre os principais objetivos e metas dos programas
pblicos, fornecida na apresentao de sua estrutura lgica, no apenas
permite uma alocao melhor e mais eficiente dos recursos oramentri-
os; prover tambm insumos para as posteriores avaliaes dos progra-
mas.
Durante os dois primeiros anos de operao deste fundo, US$ 520
milhes foram alocados para o financiamento de 330 propostas
selecionadas. Este mecanismo provou ser um procedimento transparente
e eficiente de alocao para as despesas dos acrscimos oramentrios.
PROMOVENDO A RESPONSABILIDADE: ENCERRANDO O CICLO ORAMENTRIO
Os arranjos polticos relacionados aprovao do oramento anual pro-
varam ser uma ferramenta extremamente til para fomentar a formao
de um consenso orientado, nos anos 90, reforma fiscal. Mas tais acordos
no apenas proporcionam um forte amparo poltico para se desprender
das prticas convencionais e fortalecer a disciplina fiscal; possuem tam-
bm uma base racional em si.
Se o papel poltico dos oramentos pblicos deve-se, em grande me-
dida, rede de negociaes e compromissos que os sustenta, o fortaleci-
mento e a formalizao desses compromissos podem incrementar a qua-
171
lidade do processo oramentrio. A preparao e aprovao de um ora-
mento , de fato, um jogo repetitivo, e seus resultados podem ser aper-
feioados ao se realizar o feedback de informaes de um ciclo fiscal
para o seguinte. Isto pode ser obtido por meio de acordos formais, que
tratem de questes surgidas durante a discusso do oramento, mas que
no exeram efeito direto sobre a alocao anual de recursos.
Com base nesta fundamentao lgica, a administrao Lagos atentou
especialmente para os acordos oramentrios que acompanharam a apro-
vao de seu primeiro oramento, para o exerccio de 2001. Em adio
aos acordos sobre questes tradicionais, como transparncia e avaliao,
o governo apoiou duas inovaes principais. Em primeiro lugar, o acordo
oramentrio para 2001 incluiu, pela primeira vez, o compromisso de
desenvolver estudos especficos sobre questes financeiras de alto nvel,
como responsabilidades contingentes, garantias de penses mnimas e
lucratividade de empresas estatais. Os resultados desses estudos, condu-
zidos diretamente pela Diretoria de Oramento ou preparados por con-
sultores privados, foram apresentados ao Congresso no incio da discus-
so oramentria de 2002. Em segundo lugar, o governo criou um novo
estgio no ciclo oramentrio: antes da discusso do oramento de 2002,
submeteu ao Congresso as informaes referentes execuo oramen-
tria, indicadores de desempenho, avaliaes de programas e estudos
especficos, que permitiram ao Congresso revisar o desempenho do go-
verno em 2000.
AUMENTANDO A TRANSPARNCIA E A RESPONSABILIDADE: O PROGRAMA DE REFORMA DAS
FINANAS PBLICAS
Para fortalecer a transparncia e a eficincia da gesto pblica, a Direto-
ria de Oramento concebeu um programa para a modernizao da gesto
financeira do setor pblico. Esse programa pode ser resumido nos se-
guintes trs elementos principais.
APERFEIOAMENTO DO SISTEMA CONTBIL DO SETOR PBLICO
Este elemento inclui o desenvolvimento de sistemas contbeis que
permitam a mensurao, de modo mais preciso, do custo econmico real
das atividades desenvolvidas nas instituies pblicas. Ademais, tais sis-
172
temas contbeis permitiriam um controle mais efetivo das obrigaes
financeiras adquiridas pelo setor pblico. No obstante o sistema contbil
do setor pblico basear-se, atualmente, na contabilidade de exerccio, a
formulao e a execuo do oramento opera com base em contabilidade
de gesto modificada. A transio para um sistema de contabilidade de
exerccio modificada incluir o desenvolvimento de um sistema de con-
trole de compromissos e de mensurao dos custos de capital.
SISTEMA DE GESTO FINANCEIRA INTEGRADA
Na metade de 1999, a Diretoria de Oramento, juntamente com o Tribu-
nal de Contas, deu incio a um estudo para produzir um Sistema de
Gesto Financeira Integrada (SGFI). Este criaria um sistema de informa-
es singular, completo e uniforme, que manteria uma gesto mais efeti-
va e transparente das instituies pblicas. Ademais, o SGFI no apenas
facilitaria a gerao de informaes agregadas, como tambm permitiria a
concepo de indicadores de resultados e de desempenho, que permiti-
ro uma melhor avaliao dos resultados. Neste momento, o SGFI encon-
tra-se em fase de concepo, e tem sido testado, como um esquema
piloto, em cinco instituies pblicas. Espera-se que a implementao
integral do sistema seja concluda em 2004.
GESTO DOS ATIVOS FINANCEIROS
A gesto de caixa atualmente opera de modo altamente descentralizado.
Com base em um programa de caixa anual, o Tesouro transfere mensal-
mente, aos ministrios e agncias, parcelas de recursos que sero gastos
de acordo com as dotaes oramentrias existentes. Recursos lquidos,
tanto para o Tesouro como para as agncias governamentais, so deposi-
tados em contas correntes no Banco Central e no Banco de Desenvolvi-
mento do Estado. Este sistema facilita a gesto das agncias, mas tem um
custo de oportunidade alto. O programa de reforma das finanas pblicas
esboar sistemas de gesto de caixa e de transferncia de recursos, com
vistas a minimizar esse custo de oportunidade sem comprometer a
descentralizao financeira.
173
COMENTRIOS FINAIS
Independente do mrito especfico de qualquer das iniciativas includas
no programa de reforma oramentria no Chile, uma questo vlida per-
manece: por que deveriam tais iniciativas fortalecer a governana fiscal
se o ministro das Finanas j uma figura poderosa?
A resposta apoia-se fundamentalmente na economia poltica. A con-
centrao de poder sobre as finanas pblicas nas mos de uma nica
autoridade no garante a governana fiscal caso: (a) tal autoridade no
seja responsvel pela aplicao desse poder, e (b) suas preocupaes e
prioridades no sejam compartilhadas com outros atores influentes, sejam
eles polticos, empresas, lderes sociais ou a mdia. Isto particularmente
verdadeiro em um governo de coalizo como o do Chile.
A limitada experincia da administrao Lagos sustenta este ponto de
vista. A introduo de uma regra de poltica fiscal baseada na obteno
de um supervit oramentrio estrutural de 1% do PIB j alterou o enfoque
do debate sobre a poltica fiscal, e tem sido saudada por ambos os lados
do espectro poltico. Ao passo que os conservadores no campo fiscal a
tm considerado um elemento restritivo sobre os gastos pblicos no futu-
ro, polticos adeptos de maiores gastos tm estimado sua capacidade de
gerar um ambiente mais estvel e previsvel para a programao de
polticas pblicas. Para o governo, o EOESP deslocou sua ateno da
razo despesas/PIB e do ajuste fino de curto prazo para uma orientao
de mdio prazo no monitoramento da poltica fiscal.
Tal estrutura facilitou as discusses dos oramentos de 2001 e 2002 no
Congresso. Em contraste com a experincia recente e com as perspecti-
vas pessimistas, assentadas na coincidncia com as eleies municipais
de 2000 e as eleies parlamentares de 2001, as discusses sobre o
oramento foram bastante tranqilas e os oramentos foram despachados
pelo Congresso semanas antes do prazo constitucional. Ademais, o con-
senso poltico acerca dos acordos oramentrios foi facilmente obtido.
Certamente, a maioria das iniciativas da agenda de reforma orament-
ria ainda deve ser implementada e testada. Como bem documentado na
literatura, as regras fiscais podem ser fceis de esboar mas difceis de
implementar, e a real eficcia depende, em ltima anlise, de sua
credibilidade, lentamente construda ao longo do tempo.
Felizmente, a reforma fiscal no Chile pode contar com a base robusta
de experincias do pas. De fato, a reforma fiscal no Chile tem, agora,
174
boas chances de ser bem sucedida, visto no ser um dispositivo para
vencer uma crise fiscal, mas para continuar a preveni-la no futuro.
175
DESEMPENHO E TRANSPARNCIA NA
AUSTRLIA: OS SISTEMAS DE PONTA
ESTO REALMENTE FUNCIONANDO?
Por: Tyrone M. Carlin
Palestrante em Gerenciamento da Macquarie
Graduate School of Management, da Austrlia.
INTRODUO
O presente captulo constri e explica o contedo, a natureza e a quali-
dade das informaes no financeiras, incluindo aquelas relacionadas a
indicadores de desempenho, atravs de uma anlise de indicadores de
divulgao (DIA) de prticas de relatrio reais em documentos de ora-
mento governamental no estado australiano de Victoria. Este captulo
relata os resultados da aplicao de DIA aos documentos oramentrios
dos ltimos trs anos.
Os resultados ressaltam a confuso dos indicadores de desempenho
no financeiros no relatrio dos documentos oramentrios de Victoria.
Estes resultados indicam uma lacuna significativa entre as expectativas
oficiais sobre os tipos de itens que deveriam ser includos no relatrio e
as prticas reais de relatrio oramentrio vrios anos aps a realizao
da regulamentao e implementao de grandes reformas na rea de
responsabilizao financeira.
O setor pblico na Austrlia, e particularmente em Victoria, foi sub-
metido nas ltimas dcadas a uma grande transformao fiscal, estrutural,
gerencial e de gerenciamento financeiro (ver Jones, Guthrie, Steane 2001a,
b). Uma rea de grande transformao tem sido a de mudana das
tecnologias pela qual os financiamentos, relatrios e monitoramento dos
setores dependentes do oramento tm sido realizados. Um aspecto re-
cente deste processo de reforma tem sido a mudana no regime ora-
mentrio central, e, no mbito deste, uma mudana para a apresentao
de informaes oramentrias do setor pblico baseada em produtos.
Esta transio comeou em meados dos anos noventa e continua at hoje.
Estudos comparativos internacionais recentes sobre reformas no
gerenciamento financeiro do setor pblico (Olson et. al. 1998, Guthrie et.
176
al. 1999) revelaram uma ampla diversidade de prticas na adoo das
mudanas voltadas para a Novo Gerenciamento Financeiro Pblico (NFPM),
mesmo entre vrias jurisdies internacionais consideradas como
reformadoras ativas. Uma constatao adicional significativa obtida a par-
tir desta literatura diz respeito ao papel material da contabilidade e outras
tcnicas de gerenciamento financeiro na implementao de mudanas
gerenciais no governo. Entretanto, interessante notar a tendncia de
alguns estudos internacionais de no incluir anlise detalhada da aplica-
o prtica de tais tcnicas. A abordagem adotada neste documento, ba-
seada na investigao detalhada de informaes reais do setor oramen-
trio, contrasta com a abordagem mais ampla utilizada por alguns dos
pesquisadores anteriores.
importante ressaltar que, apesar das sugestes de que o NPFM no
seja um movimento uniforme, global, alguns elementos comuns parecem
existir no nvel supratcnico. Estes podem ser mais bem compreendi-
dos como o resultado de um esprito de reforma, determinado a intro-
duzir a conscincia financeira do setor privado (por exemplo, sobre posi-
o financeira, contabilidade por regime de concorrncia, gerenciamento
de dvida ou excedente, estratgia de investimento de capital) no proces-
so de tomada de deciso do setor pblico. Jones, et al (2001), discutem
que no h uma resposta nica e soluo global pronta de NPFM para
curar prticas ruins de gerenciamento financeiro, apesar da defesa oficial
(Guthrie e Carlin, 2000) desta viso por determinados agentes de mudan-
a, notadamente nas agncias financeiras centrais. Estes estudos tendem
a sugerir que h um risco considervel de formao de uma lacuna entre
o que prometido com relao execuo destas tcnicas, e o resultado
realmente obtido, ou capaz de ser obtido. esta tenso entre a retrica
associada a determinados aspectos tcnicos da reforma de NPFM e a
realidade subjacente que em grande parte motiva este estudo. A fim de
investigar este potencial espao vazio, construmos e realizamos uma
anlise de indicadores de divulgao (DIA), concentrada no papel e na
efetividade de divulgao de informaes de desempenho, como parte
da nova estrutura de gerenciamento financeiro pblico global.
Como mencionado, o oramento pblico na Austrlia foi submetido a
mudanas significativas na dcada passada. Esta mudana se manifestou
de diversas maneiras, sendo a mais importante a implementao de um
tipo de oramento em regime de competncia baseado em produto (AOBB)
(Guthrie e Carlin 2000, Carlin e Guthrie 2001). A mudana para o ora-
177
mento baseado em produto tambm foi fortemente associada ao empre-
go do regime de concorrncia no setor pblico em substituio aos mo-
delos de contabilidade baseados em caixa. Uma parte essencial do novo
regime oramentrio tambm a apresentao de informaes de de-
sempenho no financeiro. Estas mudanas foram justificadas por seus
defensores como capazes de promover maior eficincia, transparncia e
responsabilizao dos governos (Guthrie et al 1999). Contudo, aceitar
estritamente tais afirmaes ignorar o aspecto poltico e retrico do
processo oramentrio do setor pblico (Wildavsky, 1974,1992; Jones,
1997). Assim como a adoo da contabilidade por regime de concorrn-
cia pelas agncias do setor pblico foi criticada como um processo retrico,
e no tecnicamente neutro (Guthrie, 1998), as mudanas no processo
oramentrio podem ser analisadas criticamente. Na verdade, foi sugeri-
do que as previses do sucesso do oramento por produto no foram
confirmadas na realidade, sugerindo novamente que h um aspecto retrico
forte nas mudanas do processo oramentrio pblico na Austrlia (Guthrie
e Carlin, 2000).
Como pesquisas recentes identificaram lacunas entre a natureza decla-
rada e as prticas reais do processo oramentrio central do setor pbli-
co, ns empreendemos um exame detalhado de uma srie de documen-
tos oramentrios para identificar e examinar o uso de informaes de
desempenho no mbito dos atuais documentos oramentrios.
PANO DE FUNDO PARA AS MUDANAS NAS DIVULGAES DE DESEMPENHO EM VICTORIA
Nas ltimas trs dcadas os setores pblicos em vrias jurisdies austra-
lianas
1
passaram por algumas das mudanas, talvez as mais significativas
e mais amplas em toda a histria do pas. Estas mudanas envolveram a
transformao das tecnologias de governana, gerenciamento e contabili-
dade (Guthrie e Parker, 1998). Um lder nestas mudanas durante os
anos noventa foi o governo de Victoria. Ali a transformao das normas
institucionais do estado e das prticas administrativas do setor pblico
pode ser atribuda a dois eventos crticos: a eleio em 1992, de um
governo conservador do primeiro-ministro Jeff Kennett, e os relatrios
inovadores preparados pela Comisso de Auditoria de Victoria (VCA,
199a, 1993b). Durante o perodo de 1992 a 1999, o governo introduziu
uma srie de mudanas baseadas nas recomendaes da VCA que tive-
178
ram impacto no setor pblico. Estas incluem o papel do Executivo e dos
ministros; o papel dos departamentos, e mudanas no governo local in-
cluindo reformas radicais no gerenciamento financeiro. Estas reformas
foram reforadas pelo uso de teorias econmicas para endossar as divi-
ses entre comprador/provedor, polticas/operaes, o financiamento de
produtos para atingir resultados, e a introduo da concorrncia no forne-
cimento dos servios (English e Guthrie, 2001; Hughes e ONeill, 2001).
Victoria no foi a nica a realizar estes tipos de reforma; a diferena no
caso de Victoria foi a extenso e a rapidez com que o governo realizou a
transformao do setor pblico (English, 2001; Shamshullah, 1999). Mui-
tas das reformas foram emprestadas ou copiadas de experincias anterio-
res no setor pblico da Nova Zelndia e so em grande parte idnticas ao
modelo neozelands, que vem funcionando desde 1988/9 (Pallot 1998, b).
A caracterstica principal do modelo de gerenciamento por produto
promovido em Victoria entre 1992-99 a separao dos papis de
financiador, comprador e provedor. A implementao deste modelo exi-
giu uma srie de etapas especficas, baseadas em manuais (VDTF, 1997
a, b, c) bem documentados elaborados pelo departamento do Tesouro
(VDTF). Os elementos chave deste programa recente de reforma foram a
adoo de metodologias como a contabilidade oramentria por regime
de concorrncia, junto com oramento por resultado e por produto e
sistemas gerenciais.
Uma parte essencial do processo de gerenciamento por produto, do
ponto de vista do gerenciamento financeiro, foi a conceitualizao das
ligaes entre financiamento, relatrios e monitoramento de produtos
definidos, e as prioridades e resultados estratgicos do governo (VDTF,
1997b, p. 42). No perodo sob reviso, English e Guthrie (2001) sugerem
que estas reformas poderiam ser descritas como tendo ocorrido em duas
fases principais, embora haja, naturalmente, alguma sobreposio entre
elas:
2
a) Fase de Marketizao (1992-97) caracterizada pela combinao de
idias gerenciais com teorias econmicas que enfatizam o auto-interesse
individualista, mercados competitivos e contratos. Ao contrrio das tenta-
tivas de reforma empreendidas antes deste perodo, incurses importan-
tes foram feitas no terreno do gerenciamento financeiro do Estado e
mudanas significativas foram feitas mquina do governo.
b) Fase estratgica (desde meados de 1997) caracterizada pela nfase
nas estratgias do governo como um todo. A introduo destas reformas
179
resultou em uma perspectiva do governo como um todo no planejamen-
to estratgico, no gerenciamento e nos relatrios financeiros dos recursos
do Estado (VDTF 1997a). As mudanas incluram a adoo da contabilida-
de por regime de concorrncia para fins de oramento por produto, e
gesto por produto e alocao de recursos aos departamentos baseada em
produtos obtidos de acordo com metas oramentrias com custos calcula-
dos. (VDTF, 1999a, p.2).
Neste modelo atual, o governo/departamentos e seus assessores (BERC
e agncias centrais) que estabelecem os resultados e os produtos a serem
financiados. O governo como financiador responsvel por financiar a
prestao dos servios. Como proprietrio dos negcios do estado, tam-
bm busca manter e melhorar a produtividade da base de recursos atravs
da tributao do capital e de outras tcnicas contbeis. Isto resultou em um
fortalecimento considervel de vrias agncias centrais, especialmente, no
contexto de Victoria, o departamento do Tesouro e Finanas.
No modelo atual da administrao pblica de Victoria, os ministros dos
portflios e secretrios dos departamentos atuam como agentes para o
governo. So eles que compram os servios especificados e gerenciam a
relao de compras do modo mais efetivo e eficiente para alcanar os
resultados do governo (VDTF 1997a, p11). O governo, atravs dos docu-
mentos oramentrios, especifica os produtos gerais, e os ministros res-
ponsveis e os secretrios destes efetuam as compras. Os provedores
destes servios podem ser internos ou externos ao setor pblico, da
idia de concorrncia.
Ainda cedo para rever e avaliar a aplicao real do oramento por
produto e da gesto por produto no setor pblico de Victoria. Entretanto,
pelo menos um comit parlamentar (VPAEC, 1998) expressou alguma pre-
ocupao no sentido da atual reforma estar ignorando a responsabilizao
parlamentar e do setor pblico. Este um tema que o VPAEC (1997, p.7)
vem discutindo h algum tempo: Responsabilizao um contrato entre
duas partes. No caso do governo, o contrato firmado entre o pblico e o
governo: o pblico confere ao governo a responsabilidade de governar e
administrar os recursos pblicos e o governo presta contas do seu desem-
penho ao pblico atravs do Parlamento. um conceito fundamental para
o nosso sistema democrtico. Estabelece claramente o direito das pessoas
de saber o que o governo pretende fazer, e at que ponto o governo
consegue cumprir adequadamente seus objetivos.
O fato desta preocupao ter sido expressa, apesar do nmero crescen-
180
te de divulgao de dados financeiros, no financeiros e de desempenho,
significativo. Especificamente, ela levanta questes sobre a qualidade
das informaes que esto sendo fornecidas sendo a qualidade, mais do
que a quantidade, o atributo dominante de processos eficazes de
responsabilizao.
INDICADORES DE DESEMPENHO E DOCUMENTOS ORAMENTRIOS
Uma caracterstica central da posio oficial com relao gesto finan-
ceira pblica tem sido a de que o desempenho e a responsabilizao
ministerial devem ser considerados em termos de produtos (como ex-
presso em demonstraes financeiras por regime de concorrncia e indi-
cadores de desempenho) em vez de em termos de insumos. Este deslo-
camento por sua vez privilegiou o papel da contabilidade, que evoluiu
de um papel subordinado de servio para um papel dominante, formador
de prioridades (Parker e Guthrie, 1993). Especificamente, acredita-se
que estas tecnologias novas de contabilidade oferecem a possibilidade
de atribuir uma autoridade e uma flexibilidade maiores para a tomada de
decises pelos gerentes, alm de ajudar a assegurar que a ao de gesto
seja ajustada aos objetivos sociais e econmicos mais amplos do governo
(VDTF, 1997a, b, c).
Essencialmente, os defensores destas novas tcnicas de gesto finan-
ceira pblica argumentam que elas esto relacionadas causalmente
melhoria subseqente do desempenho do setor pblico. Argumenta-se
que a melhoria significativa do desempenho resulta da adoo de uma
abordagem da gesto e do oramento baseada na relao produto/resul-
tado, uma abordagem que por sua prpria natureza necessita da produ-
o de grandes volumes de dados de desempenho. Os gerentes respon-
dem a estes dados em um processo circular de melhoria contnua, condu-
zindo a melhorias de eficincia e eficcia.
Consequentemente, uma caracterstica central da retrica oficial relaci-
onada a esta transformao que os indicadores de desempenho por
produto so a chave para a proviso de uma responsabilizao maior do
governo e de melhor tomada de deciso sobre alocao de recursos,
planejamento e prticas de gesto. Associada a este aspecto da campa-
nha retrica do NPFM h uma nfase crescente na produo e dissemina-
o de um inventrio crescente de medidas e informaes no financei-
181
ras e outras relacionadas a desempenho em fruns tradicionalmente re-
servados e de contedo mais restrito, altamente focalizado no aspecto
financeiro.
Um destes fruns a srie de documentos oramentrios anuais
publicada em jurisdies tais como Victoria (e a maioria das jurisdies
com arranjos governamentais e de governana semelhantes). Certamente,
os documentos oramentrios anuais so geralmente considerados como
o principal veculo para as agncias que dependem de oramento presta-
rem contas ao Parlamento e atravs do qual elas podem ser
responsabilizadas pelas operaes do ano seguinte. Este processo de
responsabilizao incorpora informaes financeiras e no-financeiras,
alm de informaes de desempenho.
A sugesto de que as divulgaes relacionadas aos indicadores de
desempenho constituam um componente vital de regimes de
responsabilizao para uma srie de entidades e tipos de entidade no
novidade. Rejeitar uma concepo restrita de responsabilizao, onde a
informao divulgada apenas para relatar (Normanton, 1971), implica
em que parte do papel das divulgaes de responsabilizao tambm
explicar (Patton, 1992). No h motivos para acreditar que a viso restrita
norteie substancialmente os fundamentos tericos dos regimes regulatrios
de responsabilizao na Austrlia (MAB, 1993). Ao contrrio, se uma
perspectiva de utilidade da deciso for aplicada, a incluso de dados e
informaes adicionais nas divulgaes financeiras bsicas pode ser vista
como de grande importncia para os stakeholders interessados. Certa-
mente, pode ser que o valor das divulgaes financeiras seja diminudo
na ausncia de divulgaes no financeiras de apoio (Barton, 1999).
Portanto, o debate no se os relatrios financeiros devem ou no ser
acompanhadas por relatrios no-financeiros, incluindo aqueles que se
referem aos indicadores de desempenho; est relacionado ao contedo,
natureza e qualidade dos no financeiros. Estudos empricos destacaram
a demanda dos usurios dos relatrios para que as informaes no finan-
ceiras qualitativas e quantitativas acompanhem os relatrios financeiros
(Van Daniker e Kwiatkowski, 1986). Contudo, um elemento contextual
essencial o reconhecimento de que, se por um lado a estrutura, a forma
e o contedo dos relatrios financeiros so regulados de acordo com um
modelo relativamente prescritivo (Micallef, 1997), no h, de modo ge-
ral, uma prescrio semelhante para os relatrios no-financeiros. Estes
tendem, consequentemente, a uma diversidade considervel (Hyndman
182
e Anderson, 1995). Entretanto, idealmente, no contexto do setor pblico,
os indicadores de desempenho devem ajudar os usurios dos relatrios a
compreender os insumos, os produtos, os resultados e as polticas relaci-
onadas a um determinado perodo de tempo (Stewart, 1984).
Os relatrios anuais emitidos por agncias do setor pblico tm sido
objeto de muita ateno e pesquisa (Cameron e Guthrie, 1993; Guthrie,
1993; McCrae e Aiken, 1994). Isto reflete a suposta importncia dos
relatrios anuais das agncias como um componente da estrutura geral de
responsabilizao (JCPA, 1989; VPAEC, 1999a). Cada vez mais, entretan-
to, a literatura sugere que os relatrios das agncias do setor pblico no
so to amplamente usados nem procurados quanto se supe convencio-
nalmente (Gaffney, 1986; Engstrom, 1988; Hay, 1994; Mack et al, 2001).
Por outro lado, os documentos oramentrios so produzidos para uma
clientela especfica (Carlin e Guthrie, 2001, Guthrie e Carlin 2000), um
fenmeno que vem ocorrendo h bastante tempo.
Wanna et al, (2000, p.1) indicam que Oramentos so indispensveis
ao governo executivo; e os processos oramentrios baseados em
responsabilizao so um mecanismo chave das sociedades estveis, de-
mocrticas. Embora a prestao de contas ao Parlamento tenha sido o
papel chave desempenhado pelos documentos oramentrios, o formato
destes documentos oramentrios mudou significativamente na Austrlia
desde meados dos anos noventa. Esta onda de mudana foi causada pela
introduo de formas de oramentao por regime de concorrncia e por
produto nas jurisdies australianas.
Estudos anteriores questionaram a introduo da contabilidade por re-
gime de concorrncia de modo amplo, (Guthrie, 1998) e especificamen-
te no modo como est relacionada ao processo do oramento (Carlin e
Guthrie, 2001; Guthrie e Carlin, 2000). Ao tentar avaliar as vrias iniciati-
vas de gesto pblica em processo de implementao na Austrlia, na
Nova Zelndia e no mundo, na maioria dos casos cedo demais para
responder as perguntas O que funciona? O que no funciona? At que
ponto? Em que contextos? Por qu? (Jones et al, 2001). Entretanto, em
exemplos relativamente maduros de reforma voltada para NPFM (por
exemplo, em diversos estados da Austrlia e Nova Zelndia), ajustes e
direcionamentos considerveis so evidentes.
Pode-se dizer que toda a experimentao significativa com novas for-
mas de indicadores de desempenho conduzir a descontinuidades e ques-
tes de monitoramento. Sendo assim, preciso perguntar: Quando um
183
sistema se estabelece? Quanto tempo se deve esperar para acertar? Pode
este aspecto de NPFM algum dia resultar nos benefcios alegados? Todas
so perguntas difceis de responder. No caso de Victoria, uma dcada de
informaes de desempenho o bastante para que a prtica seja
estabelecida?
Outras jurisdies esto experimentando disjuno e problemas seme-
lhantes com estas prticas. A experincia de Victoria, portanto, instruti-
va, porque Victoria tem sido considerado como lder na adoo de ora-
mentos por regime de concorrncia e produto e de gerenciamento por
produto na Austrlia.
Carlin e Guthrie (2001) examinaram esforos recentes nos setores
pblicos da Austrlia e da Nova Zelndia para implementar a oramentao
por regime de concorrncia e produto. Apesar de concordarem com a
necessidade de reforma da contabilidade do setor pblico, os autores
usaram dois estudos de caso detalhados o de Queensland e o da Nova
Zelndia para demonstrar que as reformas atuais ainda no atingiram os
resultados esperados devido a falhas de implementao. A lacuna entre a
retrica e a realidade aparente, por exemplo, na pouca diferena real
entre os relatrios de oramento baseado em caixa e o oramento por
regime de concorrncia nestes dois casos, levando os autores a questio-
nar at que ponto as prticas de gerncia podem mudar se os relatrios
para tomada de decises no forem alterados. Ns sugerimos que esta
lacuna entre a retrica e a realidade tambm pode ser uma caracterstica
sistmica do modo de relatar as informaes de desempenho nas sries
de documentos oramentrios anuais.
Este um fator importante, uma vez que, junto com a oramentao
por regime de concorrncia e produto vieram demandas por maiores
quantidades de informao relacionadas com desempenho. A funo des-
ta informao a de oficialmente oferecer mais apoio aos usurios para
determinar se as eficincias alegadas relacionadas aos programas de
melhoria do gerenciamento foram obtidas, e permitir uma medio mais
precisa da eficincia e da eficcia das iniciativas financiadas publicamen-
te (VPAEC, 2000; VPAEC, 2001). Isto culminou em uma situao onde,
nos atuais documentos oramentrios, a quantidade de relatrios no fi-
nanceiros e de indicadores de desempenho superior de relatrios
financeiros. Por exemplo, uma indicao desta tendncia apresentada
na Tabela 1 a seguir, que documenta o crescimento do nvel relativo da
divulgao de dados relacionados com indicadores de desempenho, com-
184
parado divulgao de dados financeiros tradicionais nos documentos de
estimativas oramentrias de Victoria, no perodo de 1998 a 2001
3
Tabela 1: Razo entre Indicadores de Desempenho e Informaes Financeiras
Estimativas de Oramento de Victoria, 1998 vs 2001
O simples fato de uma srie de dados de indicadores de desempenho
ter sido divulgada em documentos oramentrios no significa que a
divulgao tenha resultado em uma maior capacidade de compreenso
por parte dos usurios desses documentos. Diante do papel primrio da
responsabilizao parlamentar cumprido atravs da produo da srie de
documentos oramentrios anuais (VPAEC, 1999), uma pergunta impor-
tante da pesquisa gira em torno de at que ponto a incluso destes dados
de indicadores de desempenho capaz de melhorar a qualidade da
responsabilizao cumprida como resultado da publicao de documen-
tos oramentrios. No presente documento, a abordagem metodolgica
adotada para realizar esta tarefa de se concentrar nas fontes primrias
de dados (Broadbent e Guthrie, 1992) dos documentos oramentrios
(Shaoul, 1997, Edwards e Shaoul, 1996), em vez de empreender uma
anlise das fontes secundrias (neste caso limitadas) sobre a matria.
185
INVESTIGAO EMPRICA DOS RELATRIOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO EM DOCUMENTOS
ORAMENTRIOS
A Tabela 1 (acima) esboou as mudanas na relao entre divulgao de
indicadores no-financeiros de desempenho e dados financeiros tradicio-
nais. Um meio alternativo de capturar o aumento no volume de divulga-
o de dados de indicadores de desempenho examinar o nmero abso-
luto de indicadores de desempenho divulgados por departamento. A
Tabela 2 (Contagem dos Indicadores de Desempenho por Departamento
nos Documentos Oramentrios) apresenta estes dados, e demonstra que,
no caso da maioria dos departamentos, houve um crescimento significati-
vo na quantidade de relatrios de indicadores de desempenho desde
1999. O crescimento total dos relatrios de indicadores de desempenho
ao longo do perodo estudado de trs anos foi de 32,5%.
Tabela 2: Contagem dos Indicadores de Desempenho por Departamento nos
Documentos Oramentrios
As taxas de crescimento variaram da mdia em departamentos indivi-
duais, sendo que a taxa de crescimento mais elevada ocorreu no departa-
mento de Servios Humanos, cuja contagem de indicadores de desempe-
nho parece ter aumentado em 80% ao longo do horizonte de dados de
trs anos. Ao longo do mesmo perodo de tempo, o gabinete do primei-
ro-ministro reduziu o nmero de indicadores de desempenho relatados
na sua srie de documentos oramentrios. Estes dados sugerem um
compromisso primeira vista com a melhoria da qualidade da divulgao
por meio do aumento de relatrios de indicadores de desempenho.
Entretanto, apesar dos aumentos materiais nos volumes dos relatrios,
a utilidade destas divulgaes adicionais foi questionada, especialmente
186
em conseqncia da taxa de sobrevivncia aparentemente baixa dos
indicadores de desempenho (VPAEC, 2000). A variao na divulgao de
indicadores de desempenho pode ser medida de diversas maneiras. A
mais simples acompanhar a taxa de mudana no nmero de indicadores
divulgados ao longo do tempo. Isto fornece uma medida bsica da varia-
o. Entretanto, como as medidas existentes podem ser suprimidas ao
longo do tempo e ser substitudas por medidas novas, apenas examinar a
quantidade de medidas divulgadas no fornece dados suficientes para
uma anlise detalhada. Por esta razo, dois outros fenmenos devem ser
estudados.
O primeiro a taxa de sobrevivncia. Isto quantifica a propenso
dos indicadores de desempenho a persistirem ao longo de diversos ciclos
de relatrio. O segundo a taxa de novidade, que mede a proporo
dos indicadores de desempenho de cada ano que foram introduzidos
recentemente em relao ao conjunto de indicadores para um determina-
do ano base. Juntas, estas trs medidas nmero, sobrevivncia e novi-
dade fornecem um retrato detalhado da estabilidade dos relatrios de
indicadores de desempenho ao longo do tempo, e assim permitem uma
viso da qualidade da divulgao e da responsabilizao, particularmente
de uma perspectiva intertemporal.
Para desenvolver uma viso mais detalhada das caractersticas da di-
vulgao de indicadores de desempenho, foram escolhidos, aleatoria-
mente, para exame dois de oito departamentos. Estes foram:
departamento da Educao;
departamento da Infra-estrutura.
Dentro de cada um destes departamentos, um grupo de produtos foi
selecionado para reviso detalhada. Os grupos de produtos selecionados
para cada um foram:
Educao (Educao Escolar).
Infra-estrutura (Servios de Transporte Metropolitano).
Todos os indicadores de desempenho para cada produto dentro destes
grupos de produtos foram ento examinados com base em srie de tem-
po. As taxas de sobreviv ncia indicadas nas tabelas so calculadas usan-
do os relatrios de 1999/00 como ano base. Assim, se para um produto
em particular em 1999/00, cinco medidas de desempenho tm sido rela-
tadas, e at 2000/01 somente trs das cinco originais continuaram a ser
relatadas, a taxa indicada de sobrevivncia para 2000/01 seria de 60%.
Se at 2001/02, somente dois dos cinco indicadores originais estabeleci-
187
dos nos documentos oramentrios de 1999/00 permanecessem, a taxa
de sobrevivncia indicada em 2001/02 seria de 40%.
As taxas de novidade so calculadas como se segue. Se cinco indica-
dores de desempenho foram especificados em 1999/00, e todos os cinco
continuaram a ser relatados em 2000/01 mas cinco indicadores de de-
sempenho foram adicionados ao inventrio de divulgao para aquele
produto naquele ano, ento a taxa de novidade para aquele produto/ano
seria de 50%. Se no ano seguinte (2001/02), todas as relaes originais
continuarem a sobreviver mas cinco relaes adicionais forem adiciona-
das, totalizando quinze relatrios, a taxa de novidade seria ento de 67%,
porque dois teros dos indicadores de desempenho relatados para aquele
ano seriam novos em relao ao ano base (1999/00).
A instabilidade elevada da divulgao ser portanto sugerida onde
forem observadas taxas baixas de sobrevivncia e taxas elevadas de
novidade. Por outro lado, taxas baixas de novidade e taxas elevadas de
sobrevivncia indicam formato e contedo estveis de relatrio, levando
a condies propcias para a anlise significativa do relatrio e do de-
sempenho, contanto que o contedo relatado seja significativo e repre-
sentativo das atividades subjacentes da entidade do setor oramentrio
sob reviso.
Os dados para cada uma das revises detalhadas so apresentados nas
Tabelas 3 a 6 a seguir. A anlise sugere uma variao significativa na
seleo de indicadores de desempenho e prticas de relatrio dos depar-
tamentos do governo de Victoria. Ambos os grupos de produtos estuda-
dos (Educao Escolar e Servios de Transporte Metropolitano) apresen-
taram uma taxa surpreendentemente elevada de mudana dos indicado-
res de desempenho, de novidade e taxas correspondentes baixas de
sobrevivncia ao longo da srie de tempo. Deve ser ressaltado que os
indicadores de desempenho examinados nas tabelas apresentadas a se-
guir categorizam indicadores de desempenho de acordo com trs descri-
es gerais quantidade, qualidade e oportunidade. Estas categorias,
usadas nos documentos oramentrios, so usadas tambm aqui para as-
segurar a consistncia e a interpretabilidade.
188
Tabela 3: Departamento de Educao Grupo de Produto Educao Escolar -
Contagem de Indicadores de Desempenho
Tabela 4: Departamento de Educao Educao Escolar, Anlise de Sobrevi-
vncia e Novidade
189
Tabela 5: Departamento de Infra-estrutura Servios de Transporte Metropoli-
tano - Contagem de Indicadores de Desempenho
Tabela 6: Departamento de Infra-estrutura Servios de Transporte Pblico,
Anlise de Sobrevivncia e Novidade
Ressalta-se a volatilidade combinada dos inventrios subjacentes de
divulgao do desempenho, como capturada pelas trs dimenses, n-
meros, sobrevivncia e novidade. Isto tende a reforar as preocupaes
esboadas anteriormente, com relao lacuna potencial entre a quanti-
dade e a qualidade dos indicadores.
190
A QUALIDADE DOS RELATRIOS DE INDICADORES DE DESEMPENHO
No h necessariamente uma conexo entre o fato da divulgao e a
qualidade da informao transmitida na divulgao. Os dados relatados
neste documento sugerem um crescimento na quantidade de dados rela-
cionados a desempenho ao longo do perodo estudado, em termos abso-
lutos e relativos. Entretanto, este documento levantou questes relaciona-
das habilidade dos dados de articular eficazmente perspectivas teis
sobre o desempenho das agncias, por causa da alta rotatividade, taxa
elevada de novidade e taxa baixa de sobrevivncia. A partir de uma
perspectiva analtico-quantitativa, a medida da mudana nos nmeros de
indicadores relatados e nas taxas de sobrevivncia e novidade captura
uma dimenso vital da qualidade dos indicadores de desempenho. Entre-
tanto, para ser mais abrangente, proposta uma metodologia de avalia-
o da qualidade com seis componentes, que classificam a qualidade em
termos de seis fatores chave. postulado que os dados de indicadores de
desempenho capturados e relatados pelas agncias devem ser:
Correlativos: O conjunto de indicadores selecionados por uma agncia
deve estar estreitamente correlacionado com seus principais imperativos
e atividades operacionais. Os indicadores cujo contedo se relaciona a
questes de modo geral perifricas ou cosmticas devem ser excludos.
Se esta dimenso da qualidade for cumprida, ento os relatrios de indi-
cadores de desempenho ajudam o processo de responsabilizao de duas
maneiras relacionadas. Primeiro, os indicadores, por estarem estreitamen-
te correlacionados com as atividades subjacentes da agncia, fornecem
uma estrutura descritiva adicional para ajudar os usurios do relatrio a
desenvolver a compreenso do escopo e da natureza das atividades em-
preendidas pela agncia. Segundo, como resultado, ajudam os usurios
do relatrio a avaliar a eficcia e a eficincia das operaes da agncia.
Uma reviso detalhada dos indicadores de desempenho relatados em
uma amostra de agncias do setor oramentrio de Victoria sugere que
um nvel significativo de conformidade com esta dimenso da qualidade
est sendo alcanado atualmente.
Controlveis: Para facilitar a anlise significativa de at que ponto o
perfil modificado de desempenho de uma agncia foi estimulado por
fatores endgenos em vez de exgenos, prefervel que as informaes
de desempenho publicadas pelas agncias se relacionem a fatores sob
seu controle, de modo geral. Esta dimenso atendida bem menos satis-
191
fatoriamente nos relatrios de documentos oramentrios que revisamos.
Apesar de estar fora do escopo do presente documento catalogar ampla-
mente a natureza dos desvios observados, uma srie de erros estilsticos
comuns foi observada durante a conduo da pesquisa emprica. Por
exemplo, muitas agncias relatam dados extensos sobre o nmero de
projetos que iniciaram ou terminaram durante um determinado perodo
de tempo (por exemplo nmero de campanhas de segurana realizadas
nas estradas). Sugere-se, entretanto, que o fato de um programa ser
realizado ou no depende em grande parte da influncia de decises de
financiamento externo, mais do que de fatores internos agncia. Uma
abordagem melhor para moldar os dados com relao aos programas
empreendidos seria concentrar-se na dimenso interna de valor agregado
por exemplo, no nvel de participao em programas de segurana nas
estradas, na mudana no nvel de conscientizao como resultado dos
programas de segurana nas estradas, e assim por diante. Um problema
semelhante existe quando as agncias relatam indicadores como casas
que recebem concesses de energia eltrica. Novamente, observa-se
que o fato das casas receberem ou no tais concesses o resultado de
uma deciso poltica que no da agncia. O que seria mais til do ponto
de vista de anlise e relatrio de desempenho da agncia seria relatar
dados como a porcentagem das casas elegveis que recebem concesses
de energia eltrica e assim por diante. Assim, a eficcia operacional da
agncia executiva seria destacada, em vez do impacto de uma deciso
poltica de oferecer concesses a um segmento da populao.
Compreensveis: Para que sejam teis aos leitores, os relatrios devem
poder compreender os indicadores relatados. Um ponto de partida
assegurar que uma unidade de medida relevante seja fornecida para cada
indicador relatado. Quase no foram observadas excees a este requisi-
to nos documentos oramentrios de Victoria que examinamos. Alm de
clara especificao de unidades de medidas apropriadas, os indicadores
de desempenho devem poder ser descritos sucinta e objetivamente. No-
vamente, um exame detalhado sugere ser este geralmente o caso.
Contemporneos: Para maximizar a utilidade, os indicadores relatados
devem estar relacionados to estreitamente quanto possvel ao presente.
Infelizmente, esta uma dimenso sistematicamente rompida nos relat-
rios de documentos oramentrios de dados de desempenho. Nos docu-
mentos oramentrios de Victoria em 2001/02, o ano mais recente para
onde dados de indicadores de desempenho so relatados 1999. Isto
192
significa que a maior parte dos dados est desatualizada quando relatados
na srie de documentos oramentrios, fenmeno que resulta da produ-
o de estimativas oramentrias antes da concluso do exerccio anteri-
or, necessitando um atraso de dois exerccios para a divulgao dos da-
dos.
Consistentes: argumenta-se que a consistncia ao longo do tempo
uma dimenso chave da qualidade no relatrio de desempenho. Como
sees anteriores do presente documento incluram dados detalhados
sobre o quanto uma amostra de indicadores relatados pelas agncias
atende a este critrio (no atende), nenhum comentrio adicional ser
feito aqui, exceto para reforar que esta dimenso da qualidade tem sido
rompida sistematicamente nas divulgaes dos documentos oramentri-
os de Victoria.
Restritos: argumenta-se que a seleo de um conjunto de indicadores
de desempenho para relatar propsitos deve ser o resultado de um pro-
cesso disciplinado, focalizado. Os indicadores relatados devem ser restri-
tos ao conjunto necessrio para transmitir um retrato claro e preciso das
operaes da agncia que apresenta o relatrio, e no ampliados para
incluir medidas de pouco interesse ou uso potencial. Um exame emprico
sugere, baseado na observao de um aumento da populao de medidas
de desempenho relatadas, que esta dimenso da qualidade pode no
estar recebendo ateno adequada no presente.
INFORMAO E AUDITORIA DE DESEMPENHO EM VICTORIA
Foram sugeridos acima meios para melhorar a qualidade das informaes
de desempenho e consequentemente a responsabilizao pblica e a
confiana nestes novos tipos de relatrio, e para assegurar a transpa-
rncia da informao e responsabilizao da informao de desempenho
em documentos oramentrios e relatrios anuais dos departamentos,
estas informaes devem ser submetidas ao escrutnio de um corpo inde-
pendente. Isto , h uma necessidade potencial de exame e avaliao
independentes da informao de desempenho em documentos oramen-
trios e em relatrios anuais.
No mnimo nos ltimos seis anos o VPAEC vem levantando a questo
da confiabilidade e da consistncia no relatrio de indicadores de desem-
penho em informes anuais e em documentos oramentrios. Um exem-
193
plo disto a sugesto do Comit de Contas e Estimativas Pblicas de
Victoria na sua reviso das Estimativas Oramentrias de Victoria para
1999/2000 (VPAEC, 2000), que na recomendao 1.3 sugere: Os produ-
tos, as medidas de desempenho, as metas e os nmeros reais relatados
nos documentos oramentrios e relatrios anuais devem ser auditados
ou avaliados independentemente.
Em 1999, a Lei de Auditoria recebeu uma emenda do Parlamento de
Vitria para conferir ao auditor geral a autoridade para auditar medidas
de desempenho e opinar se estas so:
Relevantes com relao aos objetivos declarados do departamento;
Apropriadas para a avaliao do desempenho real; e
Representativas do desempenho real.
Entretanto, o Escritrio do Auditor Geral de Victoria no assumiu, por
diversas razes, este desafio legislativo, ainda que em seu mais recente
relatrio sobre Portflios Ministeriais, tenha constatado que (VAG, 2001):
Considervel progresso foi alcanado pelo governo na implementao
de uma nova estrutura de gerenciamento e relatrio de desempenho para
o setor oramentrio. A estrutura ainda no est suficientemente desen-
volvida para que pareceres de auditoria sejam emitidos a respeito da
relevncia, da adequao e da apresentao correta das informaes de
desempenho.
As medidas de produto incorporadas aos documentos oramentrios
do governo podem no ser os indicadores mais apropriados do desempe-
nho departamental.
As exigncias chave de responsabilizao em Victoria sob a Lei de
Gerenciamento Financeiro de 1994 e o Programa de Reforma Gerencial
que veio a seguir tm sido, para todos os departamentos e entidades
pblicas:
Estabelecer um processo de planejamento empresarial e corporativo;
Definir medidas relacionadas a quantidade, qualidade, oportunidade e
custo para vrios grupos de produtos, como parte do processo oramen-
trio anual;
Preparar declaraes financeiras anuais auditadas e um relatrio das
operaes; e
Apresentar as declaraes financeiras e o relatrio das operaes no
Parlamento, atravs do ministro competente.
Durante a ltima dcada, vrias auditorias de desempenho em Victoria
examinaram e relataram a qualidade das informaes de desempenho
194
relatadas pelos departamentos. Como indicado acima, a legislao de
auditoria recebeu uma emenda em dezembro de 1999 para conferir ao
auditor geral poderes adicionais. A legislao especificamente prev o
seguinte:
O auditor geral pode auditar qualquer relatrio das operaes de uma
autoridade sob a seo 45 da Lei de Gerenciamento Financeiro de 1994
para determinar se os indicadores de desempenho no relatrio das ope-
raes:
(a) so relevantes para os objetivos declarados da autoridade;
(b) so apropriados para a avaliao do desempenho real da autoridade; e
(c) representam razoavelmente o desempenho real da autoridade.
Estas disposies so claramente voltadas para conferir ao auditor ge-
ral o poder discricionrio para emitir pareceres sobre as informaes de
desempenho relatadas publicamente por departamentos e entidades p-
blicas, incluindo as de documentos oramentrios e relatrios anuais.
Entretanto, o VAG atual no assumiu este desafio legislativo porque
4.1.19... Somos da opinio de que ainda no est suficientemente de-
senvolvida para permitir que pareceres de auditoria sejam emitidos quan-
to relevncia, adequao e apresentao correta dos indicadores de
desempenho (nfase no original). Ns identificamos tambm uma srie
de reas relacionadas estrutura que necessitam ser abordadas para al-
canar um bom regime de relatrio pblico.
Esta preocupao com os documentos oramentrios e informaes de
desempenho no restrita a Victoria. Recentemente o Comit Conjunto
de Contas Pblicas e Auditoria da Commonwealth anunciou uma grande
audincia pblica como parte de sua reviso da eficcia, e opes para
melhorar o formato e o contedo da documentao oramentria atual.
Ao anunciar a audincia pblica o presidente, Bob Charles MP (JCPA,
2001), declarou: O comit tem um interesse contnuo na contabilidade
por regime de concorrncia. Em 1995, ele recomendou ao governo que
considerasse os mritos de exigir que os oramentos fossem preparados
e apropriaes fossem feitas com base em regime de concorrncia. En-
tretanto, o Comit est preocupado com a possibilidade de que os bene-
fcios da abordagem de tal regime no estejam sendo alcanados. de
fundamental importncia para o sistema democrtico a habilidade do Par-
lamento de empreender o escrutnio eficaz do Executivo. O Comit res-
salta as seguintes questes levantadas em submisses: as informaes
sobre gastos em determinadas atividades do governo esto sendo obscu-
195
recidas pelo modo com que so relatadas; a dificuldade para os observa-
dores acompanharem os gastos em programas especficos ano a ano; e as
medidas de desempenho que esto sendo usadas pelas agncias no so
significativas.
Evidncia adicional do interesse significativo nestas questes por par-
te de vrias jurisdies pode ser encontrada no relatrio da 6
a
Confern-
cia Bienal do Conselho Australsio dos Comits de Contas Pblicas, reali-
zada em Canberra (ACPAC 2001). Apesar de ressaltarmos haver atual-
mente interesse elevado na necessidade potencial de auditoria dos rela-
trios de desempenho, conclumos que, pelo menos na Austrlia, hoje,
este controle de qualidade no est sendo aplicado sistematicamente.
SNTESE E CONCLUSES
A reviso emprica da divulgao de indicadores de desempenho em
documentos oramentrios recentes de Victoria ao longo de trs ciclos de
oramento revela desordem considervel na divulgao de indicadores.
Isto vai contra o objetivo de melhorar a qualidade das divulgaes em
documentos oramentrios, porque os usurios freqentemente so, de-
vido alta rotatividade, incapazes de observar resultados da srie de
tempo. Alm disso, quando novos indicadores so adicionados aos docu-
mentos oramentrios, freqentemente ocorrer que nenhum dado rela-
cionado aos resultados reais com respeito a esse indicador estar dispon-
vel por at dois anos aps o indicador ser relatado inicialmente. Em vista
das taxas baixas de sobrevivncia ressaltadas em nossa anlise emprica,
isto significa que em muitos casos nenhum dado real relatado com
relao a indicadores de desempenho. Ao contrrio, durante o perodo
(freqentemente breve) de sua sobrevivncia, os nicos dados relatados
so as metas. Uma inabilidade de comparar resultados reais com os resul-
tados almejados uma falha fundamental em qualquer sistema de
responsabilizao. Do mesmo modo, a inabilidade de construir sries de
desempenho temporais consistentes representa uma fraqueza sria no
regime atual de responsabilizao oramentria em Victoria.
Estas dificuldades devem ser vistas luz das caractersticas tcnicas do
processo e do modelo de reforma esboados acima. Especificamente,
lembramos que uma alegao chave feita com relao operao do
modelo de oramentao e gerenciamento por regime de competncia e
196
produto que o modelo um gerador causal de melhoria de desempenho
da agncia e do setor. Esta ligao causal, entretanto, depende da estrutura
fornecida pelas informaes de desempenho reflexivas geradas com relao
s ligaes entre insumos, produtos e resultados subseqentes. A anlise
emprica conduzida no presente documento sugere, entretanto, que a ponte
de informaes de desempenho necessria para apoiar o processo reflexivo
de melhoria, discutido acima, seja consistente e sistematicamente rompida,
em conseqncia da inconsistncia dos relatrios de desempenho.
O presente documento no especulou sobre as causas da rotatividade,
aparentemente elevada, das taxas baixas de sobrevivncia e taxas eleva-
das de novidade nos relatrios de indicadores de desempenho em Victoria
ao longo do perodo sob exame. Uma hiptese proposta em outra parte
com relao a informes dos relatrios anuais sugere que a variabilidade
do contedo pode estar relacionada a um desejo por parte dos elaboradores
do relatrio de esconder algo (Courtis 1998). As explicaes para a vari-
ao nos documentos oramentrios que examinamos tendem a sugerir
que as mudanas estiveram baseadas em um desejo de melhorar o inven-
trio existente de indicadores de desempenho, para fornecer uma viso
melhor das operaes subjacentes, da eficincia e a eficcia das agncias
de governo de Victoria. Atualmente no h motivos para preferir uma ou
outra explicao, e isto pode oferecer uma oportunidade para pesquisa
adicional no futuro. Entretanto, independente da inabilidade de alcanar
concluses a respeito da causa da elevada rotatividade dos indicadores
de desempenho que ns observamos, no h nenhuma dificuldade em
concluir que, ao menos no presente, a qualidade das informaes sofreu
em conseqncia da falta de estabilidade da informao observada, e
tambm, possivelmente, com o resultado da falta de uma estrutura siste-
mtica de auditoria para controle de qualidade nas jurisdies australia-
nas. Resolver este problema representa um desafio significativo para os
formuladores e executores das polticas.
Notas
1. A Austrlia uma federao e inclui trs nveis de governo: federal,
estadual e local. Victoria um de seis estados e tem seu prprio Parla-
mento e governo Executivo. Cada estado desempenha um papel impor-
tante na prestao de servios em reas como educao, sade, polcia e
segurana, e servios sociais.
197
2. O esquema adotado neste documento semelhante ao que Pallot
(1998b) relata para a Nova Zelndia. As fases anteriores so:
Fase tradicional (antes de 1982), caracterizada por contabilidade de
caixa e controle sobre insumos e adoo do estabelecimento dos sistemas
oramentrio, executivo e parlamentar de Westminster;
Fase gerencialista (1982-1992), caracterizada por tentativas de introdu-
zir tcnicas gerenciais do setor privado e contabilidade por regime de
concorrncia para relatrio externo e fins gerenciais no setor pblico de
Victoria. Esta fase tambm envolveu o estabelecimento de objetivos, de
indicadores de desempenho, de avaliaes de desempenho e de super-
viso parlamentar do desempenho.
3. As razes nas tabelas so calculadas com base em contagem de pginas.
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202
203
ACESSO INFORMAO UM
LONGO CAMINHO A SER TRILHADO
Por:Cludio Weber Abramo
Secretrio Geral da Transparncia Brasil
Membro do Conselho Diretor da Transparency International
O direito de acesso informao gerada ou detida pelo setor pblico
tornou-se uma das pedras de toque do esforo para se ampliar a transpa-
rncia do Estado e tornar mais responsveis os detentores de cargos
pblicos. Leis de liberdade de informao foram promulgadas ou esto
em discusso em muitos pases. Em alguns poucos (como o Canad), o
acesso informao vem sendo continuamente aperfeioado, proporcio-
nando a outros pases uma grande quantidade de exemplos de polticas e
de implementaes.
claro que, em muitos dos pases que mais necessitam de amplo
acesso informao, foras poderosas opem-se concesso de tal
acesso. Estas podem tanto ser inerciais quanto dinmicas. Entre as primei-
ras, podem-se mencionar a prevalncia de prticas e atitudes administra-
tivas inerentemente opacas e a combinao perversa entre a incompe-
tncia e a carncia real de recursos humanos e materiais. Entre as foras
dinmicas, h uma multiplicidade de agentes que resistem abertura,
variando de interesses privados a esquemas semi-institucionais concebi-
dos para proteger do escrutnio pblico a incompetncia e a corrupo
sistemtica. Num pas como o Brasil, em que muitas estruturas do Estado
no podem alegar a quase completa ausncia de recursos que afeta
outros pases, a nica explicao para a ausncia de meios organizados
para se proporcionar informao , em muitos casos, a inao deliberada.
Entre outras instncias de falta de preocupao visvel, podem-se men-
cionar: quase toda informao relativa ao Judicirio, abrangendo tanto a
administrao quanto processos; informao minimamente clara a respei-
to da execuo oramentria, em especial nos nveis estadual e munici-
pal; acompanhamento do que acontece anualmente quando o Executivo
e o Legislativo federal discutem emendas ao oramento (idem quanto aos
nveis estadual e municipal); previdncia social. Seria possvel continuar
nesse passo por horas a fio, exemplificando-se esferas em que a carncia
204
de informao organizada alimenta esquemas notoriamente corruptos.
A resistncia abertura de informaes tambm pode advir de origens
inesperadas. Uma delas so as agncias multilaterais de financiamento.
Assim, seguindo recomendao expressa num Master Bidding Document
for Procurement aprovado pelo conjunto de todas as agncias internaci-
onais de financiamento, o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento e agncias de financiamento de todos os continentes
impem que, em licitaes realizadas com seu dinheiro, a fase de deci-
so obedea a uma clusula de confidencialidade que afirma:
Informao relativa ao exame, esclarecimento, avaliao e compara-
o de propostas, e recomendaes para a concesso de contratos, no
ser revelada a ofertantes ou quaisquer outras pessoas no oficialmente
ligadas a tal processo, at que a proposta vencedora tenha sido anunciada.
Qualquer tentativa por parte de um ofertante de influenciar o licitante
durante o processamento de ofertas e tomada de deciso final pode resul-
tar na rejeio de sua oferta.
A motivao para tal clusula expressa na ltima frase, mas na
prtica a clusula muitas vezes opera na direo oposta. Funcionrios
desonestos empregam-na para se recusar a prestar qualquer informao
sobre como e por que atingem decises (fundamentalmente, aceitando
ou rejeitando propostas com base nesta ou naquela exigncia). Como o
mesmo conjunto de regras estabelece que tanto a administrao quanto
os ofertantes podem iniciar procedimentos privados de esclarecimento,
e como isso mantido longe dos demais pela clusula de confidencialidade,
o resultado um estmulo corrupo, e no o contrrio.
A confidencialidade foi derrubada na justia (um caso foi a construo
do metr de Salvador, com dinheiro do Banco Mundial), mas, devido ao
fato de tais decises no serem normativas, outros licitantes tentam o
mesmo todo o tempo, o que fora interessados a abrir novas aes, no
que nem sempre tm sucesso devido ao comportamento inconsistente do
Judicirio brasileiro.
Contudo, nem tudo negro. Uma boa quantidade de iniciativas tem
sido inaugurada no plano federal. Recentemente, licitaes de bens e
servios padronizados foram centralizadas pelo governo federal no
ComprasNet, que permite comparaes instantneas de preos pratica-
dos em milhares de rgos espalhados por todo o pas. Alguns estados
(entre os quais So Paulo) tambm esto empreendendo esforos na
mesma direo. Outro exemplo: transferncias voluntrias federais (pro-
205
gramas motivados politicamente, que transferem dinheiro da Unio para
estados e municpios, usualmente para assistir as populaes mais po-
bres), at recentemente uma fonte de grandes desperdcios por conta da
corrupo por atrito, foram disciplinadas a partir de medidas relativa-
mente simples, a saber:
1) uso da internet para informar quais municpios recebero quanto, e
quando;
2) emprego de instrumentos automatizados de auditagem.
Tais aes assemelham-se ao que aconteceu em Uganda, onde a sim-
ples publicao de quanto as escolas deviam receber do governo permitiu
reverter uma situao em que 85% do dinheiro costumava desaparecer
pelo caminho; no ano 2000, dois anos aps a inaugurao do novo sistema,
apenas 5% do dinheiro foi perdido, e 95% chegaram a salvo s escolas.
De volta ao Brasil, no mbito do programa federal denominado Brasil
Transparente, o BNDES ajuda estados e municpios a desenvolver progra-
mas e instrumentos voltados para ampliar a transparncia das lides pblicas.
Em outras palavras, a capacidade parece estar presente, e um punha-
do de setores governamentais est mostrando um comprometimento real
com a tarefa de garantir acesso informao. No deve ser tarefa fcil
disseminar esse comprometimento, no apenas para o restante das estru-
turas do Executivo mas, tambm, para o Legislativo e o Judicirio; de toda
forma, uma tarefa que deveria ser assumida por todos os envolvidos.
A presena de um arcabouo legal , naturalmente, uma condio
necessria para a transparncia. Claramente, contudo, essa condio no
suficiente. De modo a garantir que estipulaes legais sejam de fato
implementadas, necessrio que um amplo leque de condies seja
satisfeito. Entre elas, podem-se mencionar:
A existncia de regulamentao apropriada, extensiva a todos os r-
gos pblicos, estabelecendo no apenas responsabilidades mas tambm
conseqncias em caso de no cumprimento;
Treinamento de agentes pblicos para a transparncia;
A existncia de uma demanda organizada, expressa por grupos de
interessados dotados de conhecimento sobre as diferentes reas;
Projeto de sistemas razoveis e alocao de recursos humanos e mate-
riais para, de fato, implementar mecanismos de organizao e recupera-
o de informao.
O restante do presente captulo se ocupar brevemente da ltima
dessas condies.
206
PICADAS NA FLORESTA
Uma vez que uma legislao adequada esteja presente, caso no se tome
cuidado, o acesso informao pode perfeitamente tomar a forma de
acumulao de documentos em armazns (virtuais), deixando-se aos inte-
ressados a tarefa de encontrar seu caminho em meio a um caos de infor-
maes atmicas. Assim, tomando-se tal compromisso como genuno, a
principal tarefa a de abrir picadas na floresta.
Tal jornada em direo ao agreste precisa ser guiada por um princpio
geral: somente informaes estruturadas so teis. O mesmo conjunto de
dados primrios pode ser estruturado de diversos modos, e cada conjunto
de modos se associa a certos tipos de recuperao de dados. Como o
Estado gera muitos tipos de informao, como os interessados em obter
acesso a tal informao diferem entre si, e como as agregaes que cada
um necessita tambm variam, crucial que o projeto referente aos pro-
cedimentos gerenciais e de instrumentos tcnicos para arquivar, buscar e
apresentar informao seja realizado com grande ateno.
RECUPERAO AUTOMTICA DE INFORMAO
Acesso informao significa permitir que os cidados se apropriem com
facilidade de dados. Na maioria dos pases, no se pode imaginar que tal
acesso se baseie diretamente em solues telemticas. Neles, a penetrao da
internet nas camadas mais pobres praticamente nula. Por outro lado, seria
absurdo basear sistemas de recuperao de dados em manipulao fsica de
papis. Assim, a resposta natural conceber interfaces operadas por funcion-
rios de balco (por sua vez muito pouco afeitos a computadores), que interagem
com os cidados interessados em obter informao. Como o grau de dificulda-
de no projeto de sistemas est na razo inversa da proficincia do usurio, esta
uma tarefa delicada.
Uma armadilha em particular, capaz de afetar iniciativas nessa direo,
confundir a disponibilizao de informao com a compensao da chamada
excluso digital. Embora a ltima meta possua mritos prprios, seus mecanis-
mos e escopo no so os mesmos. Compensar a excluso digital no condi-
o necessria para ampliar o acesso informao, pois isto pode ser facilitado
pela intermediao (proporcionada pelo prprio Estado, por ONGs, por asso-
ciaes profissionais, empresariais e comunitrias e assim por diante).
207
CENTRALIZAO X DESCENTRALIZAO
A enorme variedade de dados a serem disponibilizados, a alta variabilida-
de que afeta cada conjunto de dados e a necessidade de garantir a atuali-
zao mais veloz possvel so argumentos contra solues centralizadas.
Simplesmente, no possvel direcionar todas as informaes a um imenso
repositrio e agir a partir deste. Ao contrrio, cada n de informao
deve ser responsvel pela coleta, processamento e disponibilizao de
dados.
Contudo, a descentralizao carrega seus problemas. O primeiro que
vem mente o caos. Isso se evita pela definio de modelos, que no
caso precisam ser suficientemente flexveis para permitir uma certa dose
de adaptao. Desde o incio, necessrio pensar em mecanismos para
indexao e referenciamento cruzado, de forma a permitir buscas efici-
entes e agregaes definidas pelo visitante (e no apenas agregaes
estipuladas pela autoridade).
ESTRUTURAO DE INFORMAO
Seguindo uma dessas inexplicveis modas culturais a que as organiza-
es ficam sujeitas periodicamente, toda vez que se fala em informao,
atualmente, manda-se chamar a pessoa do departamento de informtica
(ou TI, tecnologia da informao), a quem se pede que formule suges-
tes, faa o planejamento e, por fim, implemente as solues. Contudo, a
estruturao de informao no guarda qualquer relao relevante com
informtica. Se algum precisa decidir o que dizer durante uma negocia-
o que se dar por teleconferncia, jamais lhe ocorreria pedir que a
pessoa responsvel pela central telefnica apresentasse a soluo. No
caso em pauta, a situao idntica. O software necessrio para estruturar
informao reside no crebro humano. A chamada tecnologia da informa-
o proporciona apenas os meios para se estruturar dados de acordo com
uma concepo intelectual.
A chave para um servio eficiente de processamento de informao
consiste em dedicar tempo e esforo na reflexo inteligente a respeito
de qual informao deve se relacionar com qual outra, quais agregaes
so teis para quais finalidades e, acima de tudo, como a informao
deve ser apresentada de modo a ser maximamente til para quais pbli-
208
cos. Tal tarefa requer consultas amplas e constantes entre os interessa-
dos, os quais incluem organizaes da sociedade civil e associaes pro-
fissionais e empresariais. E uma tarefa que deveria contar com a cola-
borao central de profissionais do terreno da comunicao (a propsito,
comunicao no propaganda, relaes pblicas ou assessoria de im-
prensa, embora todas as trs constituam aspectos particulares dela).
Ao empreender semelhantes esforos, nunca se deve perder de vista
o objetivo do exerccio: proporcionar informao til ao pblico. Muitos
sites governamentais parecem no se dar conta disso, e como resultado
diversos deles deixam de cumprir o que promete sua propaganda. Dois
exemplos so suficientes. O primeiro o site do governo do estado de
So Paulo dedicado a licitaes (gerenciado pela Imprensa Oficial do
Estado). A ferramenta de busca do site no permite pesquisas baseadas
no item licitado, e a base de dados no parece ser dotada de indexao
por palavra-chave. Existem apenas trs campos: rgo, cidade e um item
misterioso denominado diversos. Tal organizao impede claramente
que sejam encontradas licitaes referentes a atividades econmicas es-
pecficas, o que frustra o principal objetivo de as licitaes serem anunci-
adas na internet, a saber, ampliar a participao para conseguir reduo
de preos.
O segundo exemplo o site federal dedicado a informao
organizacional, sob responsabilidade do ministrio do Planejamento, Or-
amento e Gesto. O site oferece informao a respeito da estrutura e
dos profissionais de alto escalo de todos os rgos federais. So relacio-
nados mais de 25.500 executivos, responsveis por mais de 46 mil r-
gos. E primeira vista, trata-se de um stio quase excelente o quase
devendo-se ao fato de que a informao sobre os vencimentos das pes-
soas apresentada na forma de seu cdigo funcional, e no em reais.
Algum que queira entender o que DAS 101.6 significa em termos
monetrios deve embarcar numa busca frustrante pelas vielas da internet.
claro que se pode recorrer ao telefone e perguntar a algum amigo
brasiliense, mas isso no algo ao alcance do cidado comum. At hoje,
ignoro quanto algum no nvel DAS 101.6 recebe por ms, j que a
secretaria da Administrao parece no manter site na internet. eviden-
te que o site da informao organizacional deveria associar o cdigo
salarial ao montante recebido algo que no exige a contratao de Bill
Gates.
209
ESCRUTNIO E ACESSO PBLICO
INFORMAO NA FINLNDIA
Por: Katju Holkeri
Conselheiro, Ministro das Finanas da Finlndia
Na Finlndia, a abertura um valor subjacente administrao pblica.
tambm, junto com o acesso informao, uma questo que recebe
ateno constante no trabalho de desenvolvimento da gesto pblica. A
abertura no somente relacionada a leis e regulamentos ela tambm
est relacionada atitude e compromisso.
Na Finlndia h trs questes chave a serem enfatizadas a este respeito:
Uma base legislativa forte;
Desenvolvimento contnuo;
O uso da tecnologia da informao e da comunicao e novas ferra-
mentas para aumentar a abertura e a participao do cidado.
CONTEXTO GERAL
Embora a questo talvez tenha sido discutida mais freqentemente em
anos recentes do que previamente, a participao e consulta ao cidado
e o seu acesso informao sempre foram prioridades na agenda do
governo finlands. O grau de valorizao da abertura por parte da admi-
nistrao est refletido, por exemplo:
Na estrutura da administrao finlandesa, no forte autogoverno dos
municpios, e no fato que o poder de deciso prximo aos cidados;
Na participao com base slida na legislao (a Constituio, a lei do
governo local);
No papel forte das organizaes de cidados. Existem aproximada-
mente 110 000 destas na Finlndia, das quais 63 000 so ativas.
O atual governo declara em seu programa que busca criar uma socie-
dade em constante desenvolvimento que garanta a todos a oportunidade
de participar ativamente.
O governo quer assegurar o desenvolvimento democrtico de sua
210
poltica de governana e possibilidades reais para que os cidados influ-
enciem as questes em todos os nveis administrativos. O governo tam-
bm deseja aumentar a abertura e a transparncia da administrao. Esta
meta promover o papel do Estado e dos municpios, alm do papel das
organizaes civis, no atendimento s questes de interesse comum. O
Estado tambm buscar remover os obstculos s atividades dos cidados
e das suas organizaes.
REFORMANDO O GOVERNO CENTRAL 2000 01
Em maio de 2000, o governo finlands decidiu iniciar uma nova reforma
do governo central. Um grupo de ministros foi formado para dirigir o
projeto, com o apoio de um outro grupo de funcionrios pblicos civis
com um representante de cada ministrio. Em setembro de 2000, 13
projetos foram lanados para levar adiante a reforma.
Um dos objetivos da reforma foi de fortalecer a confiana que os
cidados e os funcionrios pblicos depositam na administrao.
Consequentemente, um dos subprojetos foi de aumentar as possibilida-
des de participao dos cidados e das ONGs na preparao de progra-
mas scio-politicos. A reforma tambm incluiu um estudo sobre a confi-
ana dos cidados nos ministrios.
ESTRUTURA LEGAL SLIDA
Deciso do governo sobre os princpios da informao e comunicao externas
Os princpios norteadores da poltica de informao e comunicao da
Finlndia esto expressos em uma deciso governamental (1994). Estas
diretrizes foram extradas da Lei de Processo Administrativo e da Lei
sobre a Abertura das Atividades do Governo. Um dos princpios est
relacionado ao uso eqitativo de idiomas (finlands e sueco so ambos
idiomas oficiais na Finlndia). Esta poltica visa informar os cidados so-
bre a administrao do governo e, desta forma, aumentar a democracia e
melhorar o funcionamento do governo. O clima de abertura do governo
em que as polticas so realizadas permite que os cidados exeram seus
direitos e cumpram seus deveres. O governo informa e se comunica
tanto diretamente quanto atravs da mdia. Cada funcionrio pblico co-
nhece bem as informaes relacionadas sua prpria rea de trabalho.
211
Para assegurar o sucesso das campanhas da informao, um oficial de
informao tem o direito de participar em todos os grupos relevantes
quando projetos importantes esto sendo elaborados.
A deciso governamental (1994) indica a necessidade de uma atitude
positiva com relao informao e comunicao e aos novos desafios
em todo o governo. Os princpios gerais incluem o monitoramento da
eficcia da comunicao interna, porque ela por sua vez a base da boa
comunicao externa. Abertura, preciso, confiabilidade e agilidade so
fatores chave. A deciso tambm indica que importante usar uma lin-
guagem suficientemente clara e tentar apresentar as questes complica-
das de uma maneira fcil de entender. A comunicao um processo em
dois sentidos. Os oficiais de informao tm que reagir se observarem
crescimento da demanda por conhecimento.
LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE 1982
Os princpios e normas estabelecidos por esta lei focalizam, inter alia, a
divulgao dos processos, da iniciao das matrias, da audincia com as
partes, da informao bsica e notificao da deciso, e da correo de
um processo.
A Lei do Processo Administrativo regula a participao das partes
interessadas em uma determinada matria. A lei prev que antes que
uma deciso seja tomada, a parte ter a oportunidade de responder s
alegaes das outras partes, e de apresentar toda e qualquer evidncia
que possa afetar a deciso. Se for provvel que a deciso tenha impacto
substancial sobre uma rea mais ampla ou nas circunstncias ligadas a
vrias pessoas, o pblico ser informado sobre a matria pendente.
Outras leis como a Lei da gua e a Lei sobre Avaliao de Impacto
Ambiental estabelecem audincias especficas com as partes interessadas
no caso de projetos de construo que tm um efeito no ambiente ou em
sistemas hdricos (por exemplo, a construo das estradas, fbricas, usi-
nas eltricas ou projetos hdricos).
A NOVA LEI DO GOVERNO LOCAL DE 1995
Esta lei enfatiza a importncia dos membros da comunidade e usurios
dos servios poderem participar nos processos democrticos, influenci-
212
ando-os diretamente. A transparncia e o direito de acesso esto entre os
princpios bsicos do governo local.
LEI SOBRE A ABERTURA DAS ATIVIDADES DO GOVERNO
No incio de dezembro de 1999, a reforma legislativa relacionada ao
sigilo de acesso informao sobre atividades do governo entrou em
vigor, substituindo uma lei que datava de 1951. A nova Lei sobre a
Abertura das Atividades do Governo implementou o direito do acesso
informao contido em documentos oficiais de domnio pblico. O direi-
to foi estendido a todos que exercem autoridade pblica, independente
do tipo de organizao envolvida. A nova lei tambm codifica as disposi-
es mais centrais sobre sigilo.
OS OBJETIVOS DA REFORMA
A reforma visa aumentar a abertura das atividades do governo, melhorar
a implementao do princpio da abertura, melhorar as possibilidades de
participao no debate pblico e influenciar o gerenciamento de ques-
tes comuns. A lei se aplica a empreendimentos do Estado e dos munic-
pios, bem como das autoridades administrativas e tribunais. Aplica-se
tambm s organizaes de direito privado e pessoas fsicas que desem-
penham funes envolvendo o exerccio da autoridade pblica, ou
comissionados por uma autoridade.
A nova lei aplica-se a todos os documentos em posse das autoridades,
independente do seu meio de armazenagem (papel, eletrnico). O aces-
so informao sobre questes de importncia geral um requisito para
o debate social que precede a tomada de deciso. O acesso aos docu-
mentos preparatrios permite que as pessoas verifiquem as bases para a
tomada de deciso das autoridades.
Antes da nova lei, o acesso s contas internas preparadas por uma
autoridade e outros documentos preparatrios s era possvel com a
permisso da autoridade em questo. A lei mudou esta norma: com exce-
o dos documentos secretos, todos os documentos preparatrios relacio-
nados tomada de decises so de domnio pblico, o mais tardar quan-
do a deciso tomada. Desta forma, a reforma aumenta a abertura da
tomada de deciso.
Sob a nova lei, certos documentos tambm so divulgados mais cedo
213
do que antes. Diversos estudos, estatsticas e contas comparveis relacio-
nados preparao de um projeto de importncia geral normalmente so
divulgados assim que tenham sido finalizados. A reforma tambm permi-
tir acesso mais cedo s propostas oramentrias dos ministrios.
Um aspecto totalmente novo que as autoridades so agora respons-
veis por disponibilizar informaes sobre legislao em elaborao e
sobre outros projetos pendentes de importncia geral por meio (inter
alia) de um registro de projeto. Tudo isso facilita o monitoramento das
matrias pendentes e sua preparao.
A reforma tambm rejeita uma disposio do Cdigo Penal sob a qual
era um ato passvel de punio divulgar a informao contida em um
documento cujo acesso dependesse de permisso de uma autoridade.
Estes documentos eram geralmente relacionados a pendncias. A emen-
da do Cdigo Penal criou possibilidades para que as autoridades partici-
pem do debate pblico em suas reas.
PROMOVENDO O ACESSO INFORMAO
O direito de acesso informao contida em documentos de posse das
autoridades um direito bsico. Como a Constituio finlandesa determi-
na que o poder pblico tem que promover a implementao prtica de
direitos bsicos, as autoridades so obrigadas a promover este acesso.
As autoridades tm que assegurar que documentos centrais sua ativi-
dade estejam facilmente disponveis. Tero que ser mantidos ndices do
material de domnio pblico. As autoridades tm divulgado ativamente
informaes sobre suas atividades e circunstncias sociais. Estas informa-
es incluem as publicaes que descrevem as atividades, estatsticas, e
registro das decises da autoridade. A lei requer tambm que as autorida-
des assegurem que estas informaes estejam disponveis nas bibliotecas
e nas redes de dados.
Tambm nova a obrigao estabelecida para todos os que exercem
autoridade pblica de informar os cidados sobre suas atividades. Esta
obrigao h muito tempo parte da legislao dos municpios.
O acesso a um documento de domnio pblico tem que ser concedido
o mais cedo possvel, e em no mximo em um ms (a partir do incio de
2003, em duas semanas) aps o recebimento da solicitao.
214
A BASE PARA A INTERPRETAO: O PRINCPIO DA ABERTURA
O acesso a um documento a regra principal; o sigilo a exceo.
Consequentemente, as limitaes no acesso informao tero que ser
estritamente interpretadas. Caso contrrio, a autoridade dever levar em
conta os princpios gerais de governo. O acesso informao no pode ser
restringido mais do que o necessrio para proteger os interesses em ques-
to. No nvel prtico, se um documento for somente em parte secreto, o
acesso ser permitido s partes do documento que so de domnio pblico.
PRINCPIOS PARA O ATENDIMENTO
Sob a nova lei, as autoridades so obrigadas a assegurar o bom funciona-
mento do seu atendimento. As pessoas que solicitarem informaes de-
vem ser atendidas rpida e eficientemente. Quando necessrio, sero
ajudadas tambm a encontrar as informaes que desejam. Todas as pes-
soas que pedem informaes tero o mesmo tratamento.
LEI DO PLANEJAMENTO E CONSTRUO: DISSEMINAO DA INFORMAO E CONSULTA AOS
RESIDENTES
Desde os anos noventa, a tendncia geral tem sido a de disseminar mais
eficazmente a informao e aumentar a participao pblica. Em 1990, a
Lei da Construo recebeu emenda, de modo a mudar o foco da consulta
dos proprietrios para uma consulta mais ampla ao pblico geral. Em
1994, entraram em vigor regulamentos sobre a avaliao de impacto
ambiental no planejamento do uso do solo. Em anos recentes muitas
autoridades locais adotaram formas mais avanadas de consulta coopera-
tiva baseada na interao genuna com as pessoas, em vez da emisso
dos anncios pblicos tradicionais.
Na nova Lei de Uso do Solo e Construo, as pessoas tm mais opor-
tunidades de participao do que antes, particularmente nos estgios
iniciais do planejamento. A lei prev a elaborao de um esquema espe-
cial de participao e avaliao quando comea o trabalho de planeja-
mento do uso do solo. A participao organizada plano por plano em
consulta a todas as partes interessadas - isto , no somente os propriet-
215
rios, mas tambm as pessoas cujas condies de vida e trabalho e outras
circunstncias possam ser afetadas pelo plano. As partes interessadas
incluem tambm todas as autoridades e organizaes cuja esfera de ope-
raes afetada pelo plano.
LEI DO PROCESSO DE AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL
Em um processo de avaliao os impactos ambientais do projeto so
estabelecidos e avaliados, e as autoridades e aqueles cujas circunstncias
ou interesses possam ser afetados pelo projeto so ouvidos. Se for prov-
vel que o projeto tenha um impacto substancial sobre uma rea grande
ou em circunstncias ligadas a diversas pessoas, estas partes sero
informadas do processo pela autoridade coordenadora, a menos que j
tenham sido informadas adequadamente por outros meios. A informao
pode tambm ser prestada por uma outra autoridade, como previsto (em
mais detalhe) pela lei.
A autoridade coordenadora providenciar a publicao do relatrio de
avaliao na provvel rea de impacto do projeto imediatamente aps o
anncio pblico. A autoridade tambm dever assegurar que o pblico
seja convidado a comentar o relatrio, e que tenha a oportunidade de
expressar seus pontos de vista com relao adequao das investiga-
es e do impacto ambiental da alternativa estudada.
LEI DO PROCESSO DE LICENA AMBIENTAL
A autoridade que emite a licena dever assegurar que aqueles cujos
direitos ou interesses possam ser afetados pela matria tenham a oportu-
nidade de apresentar por escrito objees solicitao da licena. A
mesma oportunidade ser estendida, dentro do mesmo perodo, a outras
pessoas alm das partes interessadas e a entidades que no representam
as partes interessadas.
LEI DE EXTRAO DO SOLO
O anncio de uma solicitao pendente para licena de extrao de solo
ser afixado no quadro de avisos municipal, e os donos e detentores de
propriedade dentro ou adjacente propriedade que contm o local de
216
escavao tero a oportunidade de apresentar seu caso. Se for provvel
que o projeto em considerao tenha impacto significativo em uma rea
grande ou nos interesses de um grande nmero de pessoas, um anncio
ser publicado em pelo menos um jornal de grande circulao dentro do
local afetado.
LEI DE CONSERVAO DA NATUREZA
Durante a elaborao do programa, qualquer parte cujos interesses ou
direitos forem afetados ter a oportunidade de apresentar seu caso. Quando
o programa estiver no estgio inicial de elaborao, o ministrio do Meio-
Ambiente informar o pblico de forma a garantir uma oportunidade para
o debate pblico.
NOVAS FERRAMENTAS
Apesar da base legislativa forte, h alguns problemas democrticos rela-
cionados participao dos cidados e, portanto, suas oportunidades de
exercer influncia. Isto pode ser observado no interesse reduzido na
democracia representativa, refletido em uma diminuio da atividade de
votao. Por isso o desenvolvimento de novas ferramentas para aumentar
a participao tambm necessrio. Esta viso foi reforada pelo fato de
que o respeito pelas instituies pblicas - o Parlamento, a administrao
municipal e as autoridades pblicas - tem diminudo ultimamente. As
instituies mais valorizadas pelos cidados incluem a polcia, o sistema
educacional, o Exrcito da Salvao, o sistema legislativo, a Igreja e os
sindicatos. As instituies menos valorizadas so os partidos polticos, a
Unio Europia, a administrao municipal e o governo.
O CADASTRO DE PROJETOS E DOCUMENTO JURDICOS PREPARATRIOS DO GOVERNO FINLANDS
(WWW.HARE.VN.FI)
O cadastro de projetos e documentos jurdicos preparatrios do governo
ao mesmo tempo uma ferramenta para as autoridades e um servio
pblico de informao para os cidados. Ele inclui todos os projetos
pblicos lanados pelo governo, pelo Parlamento ou pelos ministrios. O
217
cadastro torna mais fcil obter informaes, monitorar e avaliar estes
projetos.
Alm disso, a verso do cadastro na internet contm todos os docu-
mentos pblicos. Os usurios mais freqentes deste importante sistema
de informao so os ministrios, seguidos pelo resto da administrao
estatal e por estudantes. O cadastro foi projetado para aumentar a abertu-
ra do governo, enquanto serve como ferramenta til para o trabalho feito
nos ministrios. O cadastro d aos cidados a oportunidade de conhecer
que tipos de projetos esto sendo realizados nos diferentes ministrios e
seus objetivos, alm das pessoas responsveis pelos projetos ou os gru-
pos de trabalho. Os dados incluem notcias sobre o andamento de qual-
quer projeto especfico, publicaes relevantes, e como o projeto est
relacionado ao programa do governo e legislao finlandesa e da UE.
Quando um projeto termina, seus documentos so transferidos automati-
camente aos arquivos do governo e o prprio cadastro produz um relat-
rio final tambm arquivado.
Os provedores de servio para o cadastro na internet so os ministri-
os e o Parlamento. Os projetos vo para o site assim que so lanados. O
cadastro inclui dados sobre documentos jurdicos preparatrios e relatri-
os ao Parlamento, aos comits, s diretorias de empresas e agncias
estatais, e sobre projetos de estudos. Toda a informao prestada pbli-
ca, e apresentada no mesmo formato aos fornecedores da informao e
ao pblico. Os cidados podem usar o cadastro gratuitamente; no so
necessrios senha de acesso ou nome de usurio.
DO GUIA DO CIDADO NA WEB: NA DIREO DE UM PORTAL NACIONAL (WWW.SUOMI. FI)
O Guia do Cidado foi publicado primeiramente como um livro impresso
em 1992. Com o desenvolvimento da tecnologia da informao foi toma-
da a deciso de cessar a publicao em papel e oferecer o contedo na
internet. A idia por trs das pginas eletrnicas do Guia do Cidado
(www.opas.fi) foi de aumentar a disponibilidade de informaes atualizadas
sobre todo tipo de assunto. O Guia, gratuito e disponvel em qualquer
lugar onde haja uma conexo de internet, tambm uma ferramenta para
empresas, comunidades e organizaes. Alm do guia no idioma finlan-
ds, h tambm um guia em sueco, para os finlandeses cuja lngua mater-
na o sueco. Est em construo uma verso em ingls.
O Guia do Cidado tem um link que permite o uso de formulrios
218
eletrnicos para alguns servios; novos formulrios sero adicionados
este ano. O guia tambm tem um diretrio dos municpios, cada um com
sua prpria pgina eletrnica com link.
A informao oferecida pelo guia agrupada de acordo com as dife-
rentes situaes da vida (infncia, adolescncia, vida profissional, idosos,
famlia, etc.). Os assuntos variam de trabalho, renda, educao e servios
de sade cultura, trnsito, e oportunidades de participao. O contedo
fornecido por mais de cem diferentes autoridades e provedores de
informao. H textos curtos sobre cada assunto, alm de links para
pginas web destas autoridades, onde informaes adicionais mais espe-
cficas esto disponveis. Cada autoridade responsvel por garantir a
preciso e atualizao das informaes; esta responsabilidade era centra-
lizada quando o guia era publicado como livro.
A Finlndia j construiu seu portal nacional de informaes e servios
do setor pblico, lanado na primavera de 2002. Em 2000, o ministrio
das Finanas iniciou um projeto para estabelecer os objetivos do portal e
planejar seu contedo e funes. Um portal piloto foi construdo primei-
ro a fim de incentivar a discusso e colher comentrios dos usurios. O
grupo-alvo de usurios mais importante o dos cidados; outros grupos
incluem as corporaes e organizaes do setor pblico. Diversos aspec-
tos foram estabelecidos desde a concepo do projeto:
Desenvolvimento dos servios em resposta direta s necessidades
dos cidados;
Facilidade de uso e acessibilidade do contedo;
Benefcios sinrgicos entre as organizaes do setor pblico em
conjunto com os servios na web;
Desenvolvimento do conhecimento do setor pblico sobre servios
na Web;
Habilitao dos cidados atravs de servios interativos;
Promoo da abertura, qualidade e imagem do setor pblico.
As reaes ao portal piloto foram positivas. Uma pesquisa com questi-
onrios foi conduzida com cerca de cem usurios, incluindo cidados e
funcionrios pblicos. Estes elegeram os servios que mais os interessa-
vam no portal:
Informaes sobre organizaes do setor pblico e seus servios;
Os servios de transaes eletrnicas das organizaes;
Informaes de contato das organizaes;
Alm disso, os cidados queriam respostas s perguntas feitas s orga-
219
nizaes governamentais atravs do portal.
Em abril de 2001, comeou a construo do portal definitivo, baseado
nas experincias do piloto. O contedo atual do www.suomi.fi baseado
no Guia do Cidado, que funcionou como um servio da web para o
setor pblico finlands de 1997 at a abertura do site atual.
A equipe editorial do portal est baseada na Unidade de Gerncia de
Informao do Governo no ministrio das Finanas. A equipe respons-
vel por assegurar que o texto e os links sejam permanentemente
atualizados. Cada uma das autoridades, organizaes e entidades que pro-
duzem material para o site so responsveis pela preciso de suas pr-
prias informaes. Os objetivos do portal so:
Aumentar a abertura e a visibilidade do setor pblico e reforar a
sua unidade;
Melhorar a acessibilidade e a qualidade dos servios do setor pbli-
co para atender s necessidades dos cidados;
Facilitar a obteno de informaes do setor pblico;
Promover a interatividade entre cidados e autoridades;
Minimizar a superposio de trabalho entre as autoridades;
Ajudar os cidados a encontrarem a autoridade certa para suas ne-
cessidades especiais;
Obter recursos suficientes para o portal a fim de assegurar seu
desenvolvimento aps a primeira verso.
Neste primeiro estgio o portal contm:
O Guia do Cidado;
Acesso s organizaes do setor pblico seus servios e informa-
es de contato;
Acesso aos municpios;
Acesso a um servio comum de formulrio eletrnico (fornecido
pelo Ministrio do Interior);
Um frum de discusso, que tem sido oferecido pelo Ministrio das
Finanas h um ano;
Notcias dos ministrios;
Um servio pblico de e-mail e diretrio de contatos dos funcion-
rios pblicos.
O portal, www.suomi.fi, est em finlands e em sueco, com partes em
ingls tambm (tanto neste endereo quanto no www.pubicservices.
finland.fi).
220
AS PGINAS ELETRNICAS DO PARLAMENTO
O Parlamento da Finlndia est na rede desde 1994. Os processos e
debates legislativos so agora mais transparentes e sujeitos a uma avalia-
o mais rigorosa do pblico. Os membros do Parlamento tm uma
homepage e um endereo de e mail novos meios de encontrar e
manter contato com seus eleitores.
Tm havido debates ao vivo na web. Um exemplo foi a discusso de
uma moo apresentada pelo Comit para o Futuro. O texto esteve (natu-
ralmente) disponvel na rede, junto com comentrios em vdeo de quinze
membros do Comit. Alm da transmisso ao vivo em vdeo, a internet
oferece a possibilidade de se assistir posteriormente as intervenes dos
membros do Parlamento, de acordo com a convenincia do cidado inte-
ressado, que por sua vez pode oferecer comentrios e opinies. Agora
mais do que nunca, as palavras e os atos dos membros do Parlamento
esto sob o olhar do pblico.
BANCO DE DADOS DAS LEIS E DOS REGULAMENTOS
O Estado tem um banco de dados de leis e regulamentos (FINLEX) em
um site dedicado: http:\\finlex.om.fi. Ele gratuito e inclui a legislao
finlandesa alm de vrios casos precedentes. Os tribunais superiores tm
suas prprias pginas eletrnicas, assim como alguns outros tribunais.
ORAMENTO DO ESTADO NA REDE
Um dos atos concretos de transparncia a publicao da proposta de
oramento na internet. Em vez de ver somente a verso final (normal-
mente em setembro), os cidados tm a possibilidade de examinar as
propostas iniciais dos ministrios desde julho. O site (SMGL -) estruturado
de modo a permitir diferentes tipos de busca. O site tambm tem links,
por exemplo para o site da FINLEX.
JULHA UM CADASTRO DE ENDEREOS DE CONTATO
Existe um cadastro contendo os endereos de contato dos funcionrios
pblicos na web. O diretrio, em desenvolvimento, no inclui ainda
221
todos os diferentes setores administrativos. Contudo, gradualmente mais
ministrios sero acrescentados.
O PROJETO OUVINDO O CIDADO
O projeto Ouvindo o Cidado foi lanado como parte de uma grande
reforma do governo central para aumentar nele a consulta e a participa-
o. O projeto adotou vrias abordagens a esta questo. A primeira foi de
examinar a situao atual. Uma pesquisa nacional props perguntas como:
Que tipo de fruns existentes de consulta e participao h nos minist-
rios finlandeses? Que tipo de idias novas, experincias ou pilotos exis-
tem nos ministrios para ouvir cidados e organizaes de cidados? Que
tipo de vivncia as diferentes partes tem com estas experincias? Que
tipo de possibilidades e ameaas existem? Os funcionrios pblicos dos
ministrios, alm de 130 organizaes de cidados, foram consultados.
Previsivelmente, a administrao fez uma avaliao melhor da situao
atual do que as organizaes de cidados, que perceberam a necessidade
de novas formas de participao e consulta. Ambos os grupos reconhece-
ram a importncia da internet com relao consulta, e ambos expressa-
ram preocupao com o fato de que nem todos os cidados tm acesso
internet.
Este estudo foi base para o trabalho do projeto. Muitos pases da
OCDE tm dedicado esforo ultimamente s questes de fortalecimento
do relacionamento cidado-governo. A observao das inovaes inter-
nacionais na rea - como o Painel do Povo no Reino Unido foi parte
importante do projeto.
Mais importante, entretanto, foi a cooperao com organizaes de
cidados. O projeto organizou duas reunies e convidou todas as 130
organizaes. A idia bsica foi incluir nas discusses as idias, modelos,
pontos de vista e experincias internacionais que visam aumentar as
oportunidades de participao para cidados e organizaes de cidados.
As reunies foram muito importantes para decidir que idias desenvolver
como propostas do projeto.
Uma proposta foi que todos os ministrios devem ter uma estratgia
especfica para trabalhar com organizaes de cidados. Isto envolveria,
inter alia, a organizao de eventos e o envio s organizaes de uma
pesquisa preliminar das questes que surgem no mbito dos ministrios.
A estratgia deve assegurar que sempre que um novo projeto ou elabora-
222
o de legislao comea, seja conferida mxima prioridade consulta e
participao.
O projeto ressaltou a necessidade dos ministrios terem estratgias de
informao que verdadeiramente levem em conta os cidados e as orga-
nizaes de cidados, e que enfatizem a interao. Tambm necessrio
treinar os membros do servio pblico em participao, para garantir que
o fortalecimento da relao cidado-governo seja realmente uma preocu-
pao de cada funcionrio pblico.
O projeto tambm props que a consulta deve ser aberta a todos
atravs da internet o que significa que cada cidado deve poder emitir
uma opinio sobre as questes assumidas pelos ministrios.
O PROJETO DE PARTICIPAO
Este um projeto de desenvolvimento iniciado pelo ministrio do Interi-
or em fevereiro de 1997. le centrado no programa do governo, e seu
objetivo ampliar as possibilidades dos cidados de participar e influen-
ciar nas questes comuns. Visa tambm aumentar a abertura e a transpa-
rncia da administrao.
O Projeto de Participao surgiu a partir de uma grave ansiedade
sobre a credibilidade do sistema democrtico. A baixa taxa de votao
em eleies municipais anteriores, em particular, reflete claramente a
diminuio do interesse dos cidados na democracia representativa; a
taxa caiu de 70,9% nas eleies municipais de 1992 para 61% em 1996 e
55,9% em 2000. Os cidados no respeitam as instituies pblicas como
anteriormente. Pesquisas realizadas no incio dos anos oitenta demons-
tram que, aos olhos dos cidados, a credibilidade de oficiais do governo,
Parlamento, sindicatos, sistema judicial e de Igreja diminuiu. Enquanto
que em 1983, quase 70% dos finlandeses tinham enorme confiana ou
bastante confiana no Parlamento, em 1993, a confiana caiu para 20%.
Da mesma forma, o interesse no envolvimento na poltica municipal,
como candidato ou como membro de um dos conselhos de um munic-
pio, diminuiu notavelmente.
As mudanas no ambiente social tm alimentado as discusses sobre a
sociedade civil. O processo da unificao europia trouxe conceitos como
dficit de democracia e princpio do subsdio. Ao tomar decises
sobre o desenvolvimento social, necessrio definir as mudanas nos
223
papis do Estado, do municpio e da regio, e sobretudo do significado
da cidadania na internacionalizao e na tomada de deciso supranacional.
TAREFAS
O foco do projeto de participao o municpio, que um ator central
na sociedade civil e em sua responsabilidade social. A tarefa a mais
importante do projeto fortalecer a participao e a influncia dos cida-
dos em questes comuns e fortalecer as pr-condies para atingir as
metas do projeto.
Um gerente de projeto chefia a operao, com o apoio de um grupo
diretor, um grupo de avaliao, um grupo legislativo, um grupo de recur-
sos humanos e um secretrio do projeto. A Associao de Autoridades
Locais e Regionais Finlandesas e os ministrios fornecem apoio tcnico
ao projeto para assuntos legislativos.
No total, 50 municpios foram envolvidos na primeira fase com 70
projetos locais. Os projetos mais promissores de 17 municpios ento parti-
ciparam da segunda fase, de extenso, do projeto. Os projetos foram
implementados pelos municpios de forma independente, em cooperao
com as diversas organizaes de cidados, comits locais e empresas.
COMPARTILHE SUAS OPINIES CONOSCO
Compartilhe suas opinies conosco (www.otakantaa.fi) um frum de
discusso atravs do qual os ministrios podem consultar os cidados. Foi
originalmente concebido para ser um projeto piloto de um ano para
discusso da reforma da gesto pblica. O frum foi lanado por um
projeto chamado Novas tecnologias e possibilidades dos cidados exer-
cerem influncia, que visava encontrar novas formas de consulta a parti-
cipao atravs de novas tecnologias.
Em maro de 2001, um ano aps o seu lanamento, o frum foi
modificado para incluir toda a administrao do Estado. Este ano trouxe
outra mudana: cada um dos doze ministrios responsvel por sediar o
frum por um ms de cada vez. Mais tarde o frum pode ter um nico
redator-chefe, com os ministrios trabalhando mais prximos. Mas foi
considerada uma boa prtica que cada ministrio conhea o funciona-
224
mento do frum por um ms antes de adotar um modelo mais horizontal
de funcionamento. O modelo mais horizontal naturalmente servir aos
cidados at melhor do que o modelo atual, e portanto a prxima
etapa.
Os princpios bsicos do frum tm sido os mesmos desde o incio.
considerado importante que o frum seja aberto a todos os cidados, por
isso nenhum registro necessrio. Assim, possvel escrever anonima-
mente para o frum. H as questes que as pessoas podem querer abor-
dar e que concernem, por exemplo, a sua prpria famlia, seu local de
trabalho ou algum outro tpico que elas hesitariam em abordar se tives-
sem que se registrar. Desde que o frum comeou, o nmero de comen-
trios imprprios que necessitam ser deletados foi quase zero.
O outro princpio fundamental do frum que as perguntas discutidas
devem ser limitadas s reas onde est sendo realizado trabalho prepara-
trio no governo. No se trata de discusso apenas para discutir. Ao
contrrio, a idia que os comentrios e opinies recebidos realmente
sejam usados para preparar as questes - esta conexo essencial. Isso
naturalmente no significa que todas as idias se transformaro em deci-
ses, mas que as discusses sero lidas com cuidado e usadas no trabalho
preparatrio. tambm importante que o trabalho preparatrio esteja em
um estgio inicial, para que haja uma possibilidade real das discusses
exercerem influncia. No so apenas questes para dizer sim ou no.
H tambm um material preliminar nas pginas eletrnicas do otakantaa,
alm de links. A idia familiarizar o cidado com as questes em
discusso. O material preliminar naturalmente varia com a questo; na
verdade, tanto os funcionrios pblicos responsveis pelo funcionamento
do frum quanto os cidados tm oferecido informaes e links adicio-
nais nos seus comentrios sobre a discusso. Estes elementos adicionais
so muito bem vindos do ponto de vista dos cidados.
Um aspecto do frum que os cidados que escrevem valorizam clara-
mente o envolvimento de polticos e funcionrios pblicos. O frum
sempre mediado por funcionrios pblicos, e os funcionrios do minist-
rio que est sediando o frum participam das discusses. Cada ms
ministro(s) do ministrio anfitrio participa(m) de uma sesso on-line de
uma hora. Para assegurar a participao do maior nmero possvel de
pessoas, os comentrios ou as perguntas ao ministro podem ser enviados
com antecedncia pelas pginas eletrnicas. As perguntas sero respon-
225
didas durante a sesso. Alm dos ministros, tambm aparecem nestas
sesses on line funcionrios pblicos do alto escalo e comits do Parla-
mento Finlands.
Assim que as discusses on-line so concludas, elas podem ser vistas
nas pginas do frum otakantaa. Todas as sesses on-line anteriores e
todas as outras discusses do frum esto disponveis no site, em verso
integral e resumida.
226
227
DIREITO DE ACESSO S INFORMAES
PBLICAS E AO ESCRUTNIO PBLICO: A
TRANSPARNCIA COMO INSTRUMENTO
DE CONTROLE DEMOCRTICO
Por: Alfredo Chirino Snchez
Diretor da Escola de Justia da Costa Rica
Tanto o escrutnio pblico dos assuntos estatais quanto o acesso s infor-
maes pblicas so palavras-chave na discusso atual sobre o desenvol-
vimento da democracia, e no por mero acaso, uma vez que constituem
verdadeira garantia para que as aes estatais tenham visibilidade. Am-
bos os conceitos relacionam-se de forma biunvoca, o que significa que
um precisa do outro para cumprir sua misso no Estado de Direito. No
pode haver escrutnio pblico na ausncia de acesso informao. Alm
disso, esse acesso requisito indispensvel ao exerccio de outros direi-
tos constitucionais do cidado, tais como o voto, o direito liberdade de
expresso e, de forma mais ampla, o livre desenvolvimento da persona-
lidade.
Os direitos constitucionais mencionados anteriormente requerem, cada
vez mais, um amplo acesso a todo tipo de informaes, pblicas e priva-
das, a tal ponto que se pode concordar com alguns autores contempor-
neos que o grau de democracia de um pas deve ser medido atualmente
a partir do volume e da qualidade das informaes em circulao. O
valor da informao como garantia da democracia parece um acerto in-
discutvel. No combate corrupo, tal entendimento ganha importncia
crescente quando se compreende que este flagelo s pode ser erradicado
ao se fomentar uma cultura de escrutnio, de transparncia, de responsa-
bilidade e, por fim, uma cultura da informao.
A discusso anglo-saxnica acerca do acesso s informaes pblicas
foi tratada sob a gide da freedom of information (liberdade de informa-
o), um conceito que engloba a maior parte dos tpicos atualmente em
reflexo nas legislaes preparadas para atender s expectativas de par-
ticipao e responsabilidade pblicas dos cidados.
228
Este captulo pretende expor as caractersticas da legislao concebida
na Amrica Central para conferir validade aspirao democrtica de
livre acesso s informaes. Por outro lado, pretende estabelecer a rela-
o existente entre o acesso s informaes pblicas e a luta contra a
corrupo.
Os pases da Amrica Central, assim como muitos outros na Amrica
Latina, no contam com uma legislao especial que garanta o acesso s
informaes pblicas. A esse respeito, poucas disposies constitucio-
nais garantem aos cidados acesso s reparties pblicas, no tocante
obteno de informaes e de alguns servios. Tais dispositivos constitu-
cionais pressupem a existncia de legislao ordinria que permita a
ampla aplicao do princpio de acesso, leis que at este momento no
foram aprovadas. Mais ainda, uma srie de prticas administrativas probe
o acesso dos cidados a um volume considervel de informaes, utili-
zando-se do simples expediente de se qualificar os dados disponveis
nos arquivos como segredos de Estado. Esta prtica inaceitvel sob qual-
quer ngulo constitui um verdadeiro obstculo ao desenvolvimento de
uma cultura de transparncia e de prestao de contas nos pases da
Amrica Central.
O desenvolvimento de leis que permitam o acesso informao p-
blica caracterstica dos assim chamados estados pr-ativos que privi-
legiam a transparncia de seus governos e a assuno de responsabilida-
de por parte de seus cidados. Estima-se que mais de vinte pases con-
tam com leis desse tipo, reafirmando amplas tradies de abertura e
respeito aos direitos de seus cidados.
As leis de acesso informao pblica contemplam uma garantia de
acesso amplo maioria dos campos da atividade pblica, com exceo
daqueles referentes a certos aspectos sensveis da gesto estatal ou
proteo genuna da privacidade dos cidados. Outra considerao im-
portante dessas leis diz respeito ao exerccio direto pelo cidado, sem a
necessidade de intermedirios. As ferramentas proporcionadas pelas
tecnologias da informao e da comunicao viabilizam o acesso dos
cidados aos dados de seu interesse, tornando desnecessria a interfern-
cia de outras pessoas no processo de confirmao das informaes cons-
tantes dos arquivos e documentos administrativos. O moderno conceito
de escritrios pblicos virtuais representa um passo adiante rumo con-
solidao de uma verdadeira democracia participativa.
Como se pode observar, a legislao de acesso informao no
229
busca simplesmente prover o acesso aos dados, nem tampouco limitar o
tratamento dos dados que a administrao pblica deve realizar para
cumprir as funes que lhe foram atribudas, mas estabelecer um equil-
brio entre os fins estatais e os interesses privados, criando novas oportu-
nidades participao do cidado no controle das aes de autoridades
pblicas e tambm na tomada de decises em assuntos de grande rele-
vncia nacional. O acesso s informaes pblicas permite no apenas
maior transparncia no tocante ao funcionamento das instituies como
facilita aos cidados o exerccio de seus direitos polticos. Deve-se estar
consciente de que, mesmo alcanada a transparncia, a capacidade do
cidado de proteger sua privacidade deve ser preservada, limitando-se
as consultas do Estado ou de particulares aos devidos fins. Esse dilema
expe s sociedades modernas a difcil e complexa tarefa de ponderar
interesses, onde entram em jogo no apenas as necessidades de informa-
o da sociedade e a nova configurao das relaes econmicas entre
os pases, mas tambm o interesse do ser humano tanto de dispor de
mais informao em todos os mbitos do conhecimento e da cultura como
tambm a necessidade de proteger a pessoa do uso desmedido de seus
dados pessoais.
Ao proteger sua privacidade, o cidado est no apenas exercendo
um direito de defesa frente administrao, mas tambm assegurando os
direitos de liberdade de comunicao e ao no mbito do Estado de
direito. No obstante, considera-se, com razo, que incorporar muitas
disposies relacionadas ao direito tradicional de proteo dos dados em
uma lei de acesso informao, pela complexidade da matria, poderia
sobrecarregar o processo legislativo de aprovao das mencionadas leis
de acesso. Ainda assim, a tarefa deve manter o equilbrio adequado de
ambos os direitos e romper as velhas barreiras que impem uma separa-
o artificial da atuao humana nas esferas pblica e privada, individual
e coletiva, particular e geral. O caminho estar ento livre para se iniciar
a discusso sobre os espaos sociais nos quais ocorre a interao dos
cidados, tendo em vista objetivos comuns, utilizando-se para tanto os
meios de comunicao para explorar novos aspectos da liberdade
Essa nova dimenso da intimidade manifesta-se vivamente no desen-
volvimento jurdico das dcadas de setenta e oitenta, no mbito da estru-
tura jurdica do direito autodeterminao informativa, profundamente
enraizada em princpios como dignidade humana, liberdade individual,
autodeterminao e democracia, que adquirem uma nova perspectiva no
230
Estado de direito. Inicialmente, nos primrdios do surgimento daquilo
que hoje conhecemos como sociedade da informao, a principal fun-
o deste direito dual consistia em conservar um ideal de ser humano
que se foi convertendo mais e mais em uma fico ante os poderosos
desenvolvimentos tcnicos: o desejo de alcanar uma incidncia efetiva
em seu meio social, sem temer que sua participao social se reduziria
frente ao poder ilimitado posto nas mos das autoridades que, ao contar
com informaes pessoais sensveis, podem utiliz-las da maneira e na
extenso que desejem. Um outro objetivo, intimamente relacionado ao
primeiro, consiste em tutelar o valor material desse ser humano, o qual
se ia relativizando cada vez mais, no apenas em conseqncia da mobi-
lidade do papel do indivduo no seio da sociedade, como tambm pela
objetivao a que tende toda forma tecnocrtica de organizao.
Os contedos bsicos de uma legislao de acesso caracterizam-se, ento, pelo
seguinte:
1. Direito de acesso aos arquivos e documentos mantidos em forma
manual ou eletrnica pelas autoridades, seja dos arquivos criados por
estas ou dos que foram criados com informaes provenientes de tercei-
ros.
2. Criao de uma cultura de informao ao pblico, obrigando as
administraes pblicas, centrais e descentralizadas, concentradas e
desconcentradas, a divulgar informaes sobre o tipo de arquivos e da-
dos que possuem, as formas de acesso e as possibilidades de se obter
informaes adicionais de interesse para o cidado.
3. Criao de mecanismos de informao constante para o cidado. As
leis de acesso devem obrigar as administraes a usar os instrumentos
tecnolgicos disponveis para facilitar o acesso, especialmente a internet.
4. Estabelecer prazos razoveis, dentro dos quais deve-se colocar
disposio dos cidados a informao solicitada.
5. O tema custos do acesso costuma ser colocado no bojo da discusso
acerca do princpio de gratuidade dos servios. No obstante, caso seja
necessrio reproduzir documentos para o cidado, pode ser autorizado o
pagamento de uma taxa especfica, assim como de taxas de servio
razoveis quando, para obter os dados solicitados pelo cidado, seja ne-
cessrio realizar uma srie de buscas em arquivos, que demandem inten-
sivamente tempo, recursos materiais e humanos.
231
6. Lista as excees com respeito s quais no se colocar a servio
dos cidados a informao solicitada. Por exemplo, quando os dados
possam prejudicar interesses particulares, como no caso da revelao de
segredos industriais ou informao privilegiada, segurana nacional ou a
punio de delitos ou a privacidade do cidado.
7. nfase especial na simplificao do acesso e dos procedimentos,
por meio dos quais os cidados possam obter os dados requisitados. A
legislao tambm deve prover dispositivos para casos nos quais a infor-
mao no se encontre disposio no prazo determinado, assim como
estipular punio penal e administrativa para servidores omissos no cum-
primento de seus deveres.
8. Disposies referentes s condies especiais de acesso mere-
cem ser consideradas pelos meios de comunicao de massa, que cum-
prem, nesse aspecto, papel importante nas sociedades modernas, levan-
do ao conhecimento pblico os fatos a respeito dos quais os cidados
devem se posicionar de modo responsvel.
9. Na Lei Modelo de Acesso s Informaes Pblicas preparada sob
os auspcios da Organizao dos Estados Americanos (OEA) enfatizou-
se a incluso de disposies para a tutela do direito dos cidados referen-
te autodeterminao informativa, isto , o poder de determinar quem
poder ter acesso a suas informaes pessoais, assim como o momento e
o local de concesso do acesso. O objetivo consiste em estimular a dis-
cusso nacional, nos pases da Amrica Central, acerca da resoluo dos
problemas que possam surgir a partir do delicado equilbrio entre o direi-
to privacidade e as necessidades de acesso s informaes pblicas, de
forma a garantir a transparncia e o combate corrupo.
Em termos gerais, as leis de acesso informao pblica costumam
ser um complexo emaranhado de dispositivos de garantia e de funciona-
mento, que dependem no apenas da clareza normativa para coloc-la
efetivamente em vigor, mas tambm da cultura institucional e dos recur-
sos existentes.
Em concluso, aps a discusso anterior, parece claro que no poss-
vel combater a corrupo caso no exista uma cultura de transparncia.
Tal cultura pode comear a ser erigida mediante o compromisso legislativo
com os cidados, rompendo os longos anos de ocultao e perseguio
de todos aqueles que se interessam pelos assuntos pblicos. No iniciar
esse caminho implica grave risco para as democracias da regio.
232
Esse tipo de legislao deve se opor enorme tentao de controlar o
acesso s informaes, uma das formas de defender as condies nas
quais um Estado autoritrio alcana seus objetivos. Igualmente, devemos
combater a cultura do isolamento, na qual se abrigaram por longo tempo
as administraes, em um esforo para evitar indesejveis intromisses
em assuntos prprios de suas gestes.
Os obstculos descritos no so mais que razes adicionais para se
colocar em vigor legislao desta natureza. A experincia acumulada dos
pases que possuem tal legislao, como os Estados Unidos, Dinamarca,
Sucia e Austrlia, demonstra ser possvel romper com semelhantes pa-
dres de comportamento, restaurando a confiana dos cidados em seus
representantes e convencendo-os a se interessar pelos assuntos pblicos
que, cedo ou tarde, os afetaro.
233
O SISTEMA MEXICANO DE
AVALIAO PARA A TRANSPARNCIA
MUNICIPAL SETRAMUN
Por: Bernardo Avalos
Chefe da Secretaria de Controle e Desenvolvimento
Administrativo da Presidncia da Repblica do Mxico
INTRODUO
Para falar de transparncia necessrio partir de uma definio, mesmo
que sucinta, daquilo que se busca combater: a corrupo. Para os efeitos
desta apresentao, adotaremos a classificao de Nye: uma conduta que
se desvia da funo pblica regulamentada devido a uma considerao
privada, para obter benefcios pecunirios ou de posio; ou a violao
de regras por consideraes de carter privado.
Sem prejuzo dessas consideraes, deve-se ter em mente que, ainda
que se considere a corrupo uma prtica negativa, ela pode refletir
padres sociais de conduta. Ou seja, sua explicao e, portanto, soluo,
vo alm da compreenso de interesses individuais.
Diante do grave problema da corrupo, necessrio reconhec-la
como contrria a valores consolidados e, sobretudo, gerar novas normas
consistentes com tais valores. Os governos devem implementar aes e
medidas que fomentem autntica visibilidade, participao cidad real e
acesso informao pblica confivel e livre de manipulaes por parte
das autoridades.
A visibilidade e a abertura dos processos governamentais suscetveis
corrupo so vitais para a consolidao de um meio social que se tradu-
za no aumento do bem-estar de seus habitantes. Um governo orientado a
seus cidados aquele que:
1) Proporciona informaes claras e pertinentes acerca de suas aes;
2) Envolve a sociedade em seus esforos, atravs da abertura de ca-
nais de comunicao; e
3) Define conjuntamente com a sociedade os meios para satisfazer as
necessidades do cidado.
A transparncia , portanto, inestimvel na busca de uma sociedade
234
justa e moderna, assim como representa a nica forma de se conquistar a
confiana e o apoio necessrios s aes governamentais.
Nos ltimos anos, a sociedade mexicana vem reclamando de suas
autoridades uma maior abertura, desejosa de participar ativamente na
construo e no desenvolvimento das condies necessrias para con-
quistar melhor qualidade de vida. Em resposta, a secretaria de Controle e
Desenvolvimento Administrativo (SECODAM, ministrio de Regulao e
Desenvolvimento Administrativo) comeou a desenvolver um Sistema de
Avaliao para a Transparncia Municipal, conhecido por SETRAMUN.
OBJETIVOS
O ponto de partida das avaliaes do SETRAMUN ser o municpio, a
menor unidade administrativa na federao mexicana. (H diversos muni-
cpios em cada estado.) O sistema pretende identificar as aes e ativida-
des das autoridades municipais suscetveis de corrupo, e gerar espa-
os de participao cidad para sua reviso e avaliao. O objetivo
qualificar os processos administrativos para difundir as boas prticas. Pre-
tende-se mensurar o nvel de visibilidade, mais que o de corrupo em
que as autoridades locais poderiam incorrer. Trata-se de encorajar os
municpios onde h visibilidade das aes de governo a dar continuidade
ao j realizado, alm de estimular outros municpios a emular esse traba-
lho, por meio da incorporao de prticas que favoream a confiana
cidad. Conferir publicidade s boas prticas municipais atraindo para
as mesmas a ateno da mdia, de instituies acadmicas, de organiza-
es civis e dos cidados em geral uma boa forma de reforar tais
prticas. Cria-se, desta maneira, um crculo virtuoso capaz de fomentar a
divulgao, pelas autoridades, de suas atividades, da razo de as estarem
realizando e do modo como os cidados so envolvidos em sua determi-
nao.
Por fim, o Sistema de Avaliao para a Transparncia Municipal ultra-
passar o nvel municipal, e o SETRAMUN procurar avaliar as atividades
e problemas enfrentados por nveis mais elevados do governo. O sistema
procura avaliar assuntos, atividades e problemas, classificados de acordo
com a ingerncia das esferas de governo: 1) federal; 2) estadual; 3)
municipal; 4) federal-estadual-municipal; 5) federal-estadual; 6) federal-
municipal e 7) estadual-municipal.
235
METODOLOGIA
Os critrios a serem utilizados para a avaliao do SETRAMUN so os
seguintes:
1) O governo deve comunicar aes e decises.
2) O governo deve estabelecer espaos de interao e comunicao
com a comunidade, por exemplo, conselhos, comits e associaes co-
munitrias.
3) O governo deve atender sociedade ou seja, receber e conside-
rar queixas, propostas, denncias, solicitaes, etc.
Com base nesses critrios, identificaram-se trs campos nos quais a
transparncia ocupa posio transcendente no desenvolvimento municipal:
a) Informao aos cidados: relevncia e qualidade da informao
fornecida pelo governo aos cidados.
b) Espaos de comunicao: nveis de representatividade, qualidade
da regulamentao e forma de funcionamento dos espaos de comunica-
o entre o governo e a sociedade;
c) Ateno s demandas dos cidados: qualidade dos servios presta-
dos sociedade, qualidade da ateno a suas demandas e meios para
atender tais demandas.
Tabela 1: Objetivos, metas e indicadores da gesto para a transparncia
municipal
1. INFORMAO AOS CIDADOS 2. ESPAOS DE COMUNICAO GOVERNO-SOCIEDADE
Objetivo geral: Avaliar o nvel de especificidade da informao
e os processos que a geram, para alcanar uma ampla difuso,
com o compromisso de alcanar uma autntica e clara presta-
o de contas.
Objetivo geral: Avaliar os espaos de discusso, comunicao
e tomada de deciso entre o governo e os cidados especifi-
camente, sua constituio, regulamentao e funcionamento
com a finalidade de refor-los e promov-los como mecanis-
mos chave para a transparncia.
Metas especficas: Avaliar a disponibilidade de informao so-
bre os provedores do municpio.
Avaliar a acessibilidade das informaes sobre as finanas do
municpio e a disponibilidade de tais informaes ao pblico.
Avaliar a acessibilidade de informao sobre as obras de infra-
estrutura realizadas e por realizar no municpio e a disponibili-
dade de tais informaes ao pblico.
Avaliar a acessibilidade de informao sobre regulamentos e
leis municipais e a disponibilidade de tais informaes ao
pblico.Avaliar se o manual de co-responsabilidade governo-
cidado venha recebendo suficiente publicidade.
Avaliar a acessibilidade de informao sobre os processos de
aquisies e adjudicao de contratos, arrendamentos e servi-
os para os cidados e a disponibilidade de tais informaes ao
pblico.
Metas especficas:
Revisar os nveis de constituio e representatividade, inter
alia, do Conselho de Desenvolvimento Municipal e de conse-
lhos e comits cidados de servios municipais.
Avaliar o funcionamento dos conselhos e suas regras de ope-
rao.
Avaliar o acesso da sociedade s sesses da Cmara municipal
e formao de comisses de acompanhamento de medidas
decididas no mbito das referidas sesses.
Avaliar as aes destinadas a fomentar a participao em ativi-
dades de melhoria de sua rea residencial.
236
3. ATENO AOS CIDADOS
Objetivo geral:
Avaliar os sistemas e procedimentos de atendimento de queixas, propostas, denncias e peties, e os manuais de servio, assim
como o grau de publicidade conferido aos mesmos, para que os cidados possam conhecer os meios atravs dos quais satisfazer
suas necessidades.
METAS ESPECFICAS
Dar conhecimento da existncia de manuais para os usurios dos servios municipais.
Dar conhecimento dos meios (internet, servios em portais, sistemas telefnicos) por meio dos quais se procura facilitar o
atendimento dos cidados.
237
ESTRUTURA PARA AO: MEDIDAS
DE ACOMPANHAMENTO
Por: Marilyn Yakowitz
Chefe dos Programas de Amrica do Sul e Brasil da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
Centro de Cooperao com No-Membros
AMRICA LATINA E A OCDE: A IMPORTNCIA DA COOPERAO E DO DILOGO POLTICO
O frum da OCDE/OEA Garantindo a Responsabilizao e a Transparn-
cia no Setor Pblico (Braslia, dezembro de 2001)
1
criou uma oportunida-
de de trabalhar com formuladores de polticas, ONGs e outras partes
interessadas (stakeholders) na Amrica Latina, dando incio a um proces-
so de cooperao contnua. A cooperao com os no membros uma
prioridade para a OCDE. Este no um fenmeno recente. A Conveno
fundadora da OCDE [1961] exige que a Organizao trabalhe para au-
mentar o crescimento econmico sustentvel ao redor do mundo, em
pases membros e no membros.
Mais recentemente, no mbito do Centro de Cooperao com No
Membros da OCDE, a meta desta cooperao aprofundar e estender
relaes com pases no membros da OCDE. O alcance da OCDE depen-
de dos mtodos e anlises de polticas conduzidas com pases membros.
A OCDE rene membros e no membros trazendo-os para a mesa de
reunio para discutir alternativas de polticas e melhores prticas. A
inteno promover dilogo aberto e inclusivo nos muitos campos onde
a OCDE tem determinada vantagem comparativa, e onde h uma deman-
da e um benefcio mtuo para membros e no membros. A OCDE tam-
bm tem interesse no intercmbio de informaes, ampliando e
aprofundando o conhecimento da OCDE sobre as economias e as socie-
dades dos no membros. Este trabalho envolve um programa extenso de
atividades em cerca de trinta e cinco reas diferentes de poltica, como
economia, estatstica, finanas, assuntos fiscais, comrcio, poltica social
e trabalhista, meio-ambiente, agricultura, e gesto pblica.
Alm disso, a cooperao inclui arranjos formais para trabalhar com
238
entidades e instrumentos da OCDE. Exemplos de instrumentos da OCDE,
que esto abertos aos pases no membros, so a Conveno Anti-Subor-
no da OCDE ou a Declarao da OCDE sobre Investimento Internacional
e Empresas Multinacionais.
Apesar da OCDE ser uma organizao intergovernamental, ela reco-
nhece a necessidade de envolver ONGs, a sociedade civil, e o setor
privado. Ela tem comits consultivos permanentes formados por mem-
bros de sindicatos de comrcio e indstria.
O forte compromisso da OCDE de trabalhar com no membros ultra-
passa fronteiras, estendendo-se Europa Central e Oriental, Amrica
do Sul e sia e, mais recentemente, de modo experimental, frica e
ao Oriente Mdio. H vrios anos, a OCDE vem construindo e reforando
seu trabalho com a Amrica Latina, com seu Programa Regional Sul-
Americano, focalizado nas economias emergentes da Amrica Latina e
em um programa com o Brasil. Como parte deste esforo, a OCDE teve a
satisfao de lanar, em parceria com a OEA e o Brasil, a cooperao
para governana-transparncia e responsabilizao no setor pblico na
Amrica Latina.
OS RESULTADOS DO FRUM E O QUE A OCDE FAR EM SEGUIDA
Este primeiro Frum Regional da OCDE/OEA sobre Responsabilizao e
Transparncia visou desenvolver diretrizes para polticas de apoio
implementao da Conveno Interamericana Contra a Corrupo. H um
risco de convenes serem apenas palavras bonitas num papel, sem o
trabalho duro da implementao para pr as medidas em prtica.
O que as administraes necessitam fazer para converter os objetivos
de poltica da conveno da OEA em reforma concreta? Em termos
operacionais, os participantes do frum trabalharam para responder a
diversas perguntas: Como se passa da conveno implementao? O
que as administraes precisam fazer? Como pode a comunidade interna-
cional ajudar? O papel dos participantes nas sesses do frum foi de
agregar substncia, em um sentido operacional, ao arcabouo para con-
verter os objetivos da conveno em uma realidade operacional.
importante incentivar agora as partes a assumir as reformas e ex-
pressar apoio dinmica do mecanismo da OEA. Como podemos fazer
isto concretamente, como manter a bola rolando e ganhar impulso?
239
AS ETAPAS SEGUINTES FORAM ESTABELECIDAS
O processo de reviso que ocorrer uma oportunidade para que os
pases avaliem o status da conveno. Este processo determinar se hou-
ve ou no progresso nas medidas de poltica. A conveno da OEA
muito ampla. No pode ser revisada de uma s vez. Portanto, haver
rodadas de reviso, em que vrias questes em cada ocasio sero agru-
padas para avaliao.
O QUE A OCDE FAR?
Em janeiro de 2002, em Washington DC, a OEA, trabalhando com o apoio
da OCDE, aprovou um conjunto de questes chave de poltica serem
includas na primeira rodada. Neste sentido, a comunidade dos doadores
necessita de informao sobre como ajudar individualmente os pases na
implementao de seus esforos. Ser til que estes esbocem suas situa-
es atuais, e com base nestes esboos, que podem funcionar como um
roteiro, determinem as medidas a serem tomadas. Estes roteiros podem
tambm ser usados como subsdios para solicitaes de apoio para a
implementao destas medidas. No h nenhum interesse em impor pro-
gramas aos pases; ao contrrio, importante que as iniciativas sejam
caseiras, voltadas para o pas, e que sejam apropriadas pelos pases
individuais, para que sejam bem-sucedidas.
A OCDE fornecer uma lista dos contatos dos pases Membros nas 3
reas do Frum.
2
Promovendo a tica no sistema gerencial;
Assegurando a transparncia fiscal; e
Fortalecendo o acesso informao e participao pblica.
A OCDE tambm fornecer informaes sobre medidas concretas
sobre a importncia das questes mantendo um tipo de linha direta.
Esta ser conectada ao site da OCDE.
A OCDE fornecer uma base de dados sobre experincias de reforma
e a tornar acessvel e visvel. Sero feitas ligaes a outras bases de
dados relevantes, incluindo as de governos e outras partes interessadas.
As revises de pas sero includas. As informaes sero traduzidas para
outros idiomas portugus, em trabalho conjunto com a administrao
brasileira. Para a traduo para o espanhol, se procura(m) parceiro(s).
240
MEDIDAS RELACIONADAS A GOVERNO A SEREM TOMADAS PELO PROGRAMA SUL-AMERICANO
DA OCDE
No contexto desta iniciativa de extenso da governana na Amrica Lati-
na, foi realizada uma Oficina sobre Implementao e Mecanismos de
Acompanhamento, em 14 de janeiro de 2002, em Washington DC. A
oficina iniciou o acompanhamento da conveno da OEA e a OEA e a
OCDE organizaram a reunio.
A oficina foi realizada logo aps o Primeiro Comit de Peritos. Foi
uma oficina tcnica para compartilhar a experincia da OCDE e do Gru-
po de Estados contra a Corrupo (GRECO) sobre mecanismos prticos
de acompanhamento. Extensa experincia foi compartilhada, por exem-
plo, sobre instrumentos contra a corrupo, como a Conveno Anti-
Suborno da OCDE e a Fora Tarefa para Ao Financeira contra a Lava-
gem de Dinheiro. Peritos Conveno Anti-Suborno da OCDE, da Fora
Tarefa para Ao Financeira (FAFT) e delegaes de pases discutiram o
que a OCDE faz atravs de seus instrumentos legais. Isto foi particular-
mente importante para transmitir informaes sobre experincias com os
aspectos prticos, que muitas vezes no so registradas por escrito.
Mais tarde, em setembro de 2002, no Mxico, em colaborao com o
governo mexicano, haver uma reunio para alcanar o setor privado na
Amrica Latina, para aumentar o seu envolvimento com a OEA e com as
convenes da OCDE. O foco ser:
Um amplo exerccio de informao sobre a OEA e as convenes
da OCDE; e
Duas reas de poltica importantes para o setor privado: normas
de contabilidade e aquisies pblicas.
O apoio prestado pelo governo brasileiro tornou possvel a realizao
do Frum da OCDE/OEA Garantindo a Responsabilizao e a Transpa-
rncia. O ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, do Brasil,
ajudou a motivar a adoo de medidas concretas para o acompanhamento
da conferncia.
No lado da OCDE, a Diretoria de Gesto Pblica e a Diretoria de
Assuntos Financeiros, Fiscais e Empresariais esto conduzindo o acompa-
nhamento substantivo da conferncia, conforme descrito no Programa de
Atividades para 2002 do Centro de Cooperao com No Membros da
OCDE, e em cooperao com a OEA e outros parceiros.
241
Notas
1 - As organizaes parceiras incluram: o ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, do Brasil; a Comisso de tica Pblica; o gabinete
da presidncia da Repblica do Brasil; as Naes Unidas; e o Grupo
Banco Mundial. Os parceiros associados incluram: PNUD: Transparncia
Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
2 - Este aspecto est sendo organizado Jnos Bertk, administrador
chefe da Diretoria de Gesto Pblica da OCDE.
242
243
A ORGANIZAO DOS ESTADOS
AMERICANOS E O COMBATE
CORRUPO
Por: Jorge Garca-Gonzlez
Diretor do Departamento de Cooperao Legal
e Informao do Secretariado Geral da OEA
A corrupo foi identificada como um dos obstculos e ameaas mais
srios consolidao de democracia e para o desenvolvimento econmi-
co e social em diversos pases das Amricas. A crescente conscincia a
respeito da gravidade do problema levou os pases desta regio, no
mbito da Organizao dos Estados Americanos (OEA), a serem os pri-
meiros a se comprometerem no apenas politicamente, mas tambm
legalmente, com o fortalecimento da cooperao entre si para prevenir e
levar a julgamento casos de corrupo.
O presente ensaio tem por propsito apresentar os principais pro-
gressos atingidos pelos pases das Amricas, no mbito da OEA, para a
consolidao da cooperao entre si no combate corrupo. De modo a
contextualizar a questo, inicialmente nos reportaremos de forma concisa
OEA e a algumas caractersticas de seus membros. Em segundo lugar,
mencionaremos algumas das razes que levaram ao fortalecimento da
cooperao interamericana na rea em questo. Finalmente, trataremos
dos progresso especficos atingidos neste campo at o momento.
A OEA: UMA COMUNIDADE DE PRINCPIOS E UMA VARIEDADE DE REALIDADES
A Organizao dos Estados Americanos (OEA) uma organizao inter-
nacional que rene todas as naes do hemisfrio americano. compre-
endida por 35 Estados membros, incluindo as naes caribenhas (o go-
verno de Cuba foi excludo da organizao em 1962). , sem dvida,
uma organizao de natureza poltica e judicial, em vez de financeira e
econmica. Constitui a nica arena regional na qual todos os pases das
Amricas podem se reunir e debater questes de interesse comum, che-
244
gando a um acordo sobre as mesmas, muitas das quais so transformadas
em instrumentos legais, como convenes e resolues reconhecidas
pela Assemblia Geral da OEA.
A Carta da OEA foi assinada em 1948, em Bogot, Colmbia, e entrou
em vigor em 1951, tendo sido emendada em diversas ocasies. A unida-
de dos pases, no mbito da estrutura da OEA, reside fundamentalmente
em uma srie de princpios e valores comuns, como os que garantem a
paz e segurana continental; preservar, promover e fortalecer a democra-
cia e o Estado de direito, promover o respeito e defender os direitos
humanos.
Aps o fim da Guerra Fria, a OEA acumulou grande importncia e
recebeu mandatos para fortalecer o dilogo hemisfrico e a ao em
todas as questes relevantes da agenda internacional (por exemplo, de-
mocracia, direitos humanos, crime organizado transnacional, desenvolvi-
mento sustentvel e comrcio).
No obstante a existncia dos valores comuns e de uma comunidade
de interesses relacionados s questes acima mencionadas, os Estados
membros da OEA apresentam entre si caractersticas bastante diferentes
(geografia, populao, lngua, sistemas legais, desenvolvimento social e
econmico e os diferentes nveis ou graus de suas instituies polticas).
A variedade de caractersticas enriquece o debate poltico e legal na OEA
e, freqentemente, se expressa, de uma forma ou de outra, em instru-
mentos legais que so negociados e adotados, como os relacionados ao
combate corrupo.
TRS RAZES PARA SE COMBATER A CORRUPO NAS AMRICAS
Ao longo dos ltimos anos, tm crescido o interesse internacional e a
preocupao com o fenmeno da corrupo. As causas que levaram
incorporao do tema agenda internacional so mltiplas. No obstante,
em sua origem esto as enormes transformaes que abalaram o mundo
durante os ltimos anos: o fim da Guerra Fria, a extino das economias
planificadas, o surgimento de novos valores e realidades, o avano da
tecnologia e das comunicaes e mudanas no papel dos Estados e das
instituies da sociedade civil em questes de interesse comum.
Admitindo-se que as consideraes anteriores estejam corretas, con-
veniente enfatizar trs razes pelas quais o combate corrupo per-
245
cebido como uma prioridade coletiva, particularmente na Amrica Latina
e no Caribe.
A primeira razo relaciona-se ao impacto da corrupo sobre o comr-
cio, o crescimento econmico e o desenvolvimento sustentado. Numero-
sos estudos tm provado empiricamente que altos ndices de corrupo
em um pas esto relacionados a decrscimos nas taxas de investimento e
de crescimento econmico. O Relatrio de Progresso Econmico e Social
para a Amrica Latina do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) de 2000 reitera o ponto. Do mesmo modo, o relatrio mostra que
mais da metade da diferena nos nveis de renda entre pases desenvol-
vidos e os da Amrica Latina est relacionada s deficincias nas institui-
es destes. E nos casos relacionados execuo da lei e ao controle da
corrupo, a Amrica Latina encontra-se na categoria mais baixa, entre
outros grupos de pases, com a exceo da frica. evidente que
vencer tal situao representa um grande desafio para a regio.
A segunda razo tem a ver com a necessidade de preservar e fortale-
cer a democracia. O relatrio do BID salienta que apenas 35% dos latino-
americanos esto satisfeitos com a democracia; que entre 85% e 93%
consideram que os ndices de corrupo esto piorando, em vez de
melhorar ou de, ao menos, permanecer estveis, e muitos consideram
este o problema nacional mais srio.
Felizmente, o estudo tambm revela que o baixo nvel de satisfao
com a democracia no implica necessariamente um fraco endosso aos
princpios democrticos. Ao contrrio, demonstra que os latino-america-
nos preferem a democracia a qualquer forma alternativa de governo. Em
todo caso, tais nveis baixos de satisfao e de confiana nas instituies
polticas so, sem dvida, claro alerta.
A terceira e ltima razo encontra-se intimamente relacionada aos
enormes custos sociais suscitados pelo problema. Na Amrica Latina, a
pobreza no apenas tem crescido em termos absoluto mas constituiu-se
na regio uma desproporo significativa entre ricos e pobres. Do mes-
mo modo, estudos tm provado que as principais vtimas da corrupo
so os pobres e que, nos pases em que prospera a pobreza, so obser-
vados atos de corrupo crescentes e incomensurveis. A este respeito, o
combate corrupo visto como uma causa de justia social.
246
PROGRESSOS NO MBITO DA OEA
CENRIO
O combate corrupo tem sido uma preocupao constante da Organi-
zao dos Estados Americanos. A prpria carta da OEA estipula que a
democracia representativa condio indispensvel para a estabilidade,
a paz e o desenvolvimento da regio, e os Estados membros reconhece-
ram que a corrupo constitui uma das ameaas mais srias democracia.
Por isso que a organizao tem reiterado seu compromisso com o
combate corrupo e a modernizao das instituies pblicas por meio,
entre outros instrumentos, do Compromisso de Santiago com a Democra-
cia e a Renovao do Sistema Interamericano; da Resoluo 1159 da
Assemblia Geral, de 1992, sobre Prticas Corruptas de Comrcio Inter-
nacional; da Declarao de Mangua sobre a Promoo da Democracia e
do Desenvolvimento; da Declarao de So Jos sobre Direitos Huma-
nos, de 1993, e da Declarao de Belm do Par de 1994.
Ademais, o processo das cpulas dos chefes de Estado e de governo
das Amricas introduziu com grande vigor, sem dvida, o tratamento da
questo em nvel hemisfrico. De fato, a primeira cpula, realizada em
Miami em dezembro de 1994, tratou da questo pela primeira vez. Nesta
ocasio, os chefes de Estado e de governo reconheceram que o proble-
ma tinha natureza multilateral e, conscientes disso, comprometeram-se a
negociar, no mbito da OEA, um acordo hemisfrico.
Como resultado da referida deciso e aps um processo de ampla
anlise e deliberaes, as naes das Amricas adotaram, em maro de
1996, a Conveno Interamericana contra a Corrupo.
A CONVENO INTERAMERICANA CONTRA A CORRUPO: UM MAPA PARA A AO COLETIVA
A Conveno Interamericana contra a Corrupo , sem dvida, o passo
mais importante, adotado em nvel hemisfrico, de combate ao fenme-
no da corrupo. Em ltima anlise, considerado um mapa, no tocante
questo, para a ao coletiva nas Amricas.
O itinerrio concebido pela Assemblia Geral da OEA para a negocia-
o da conveno resultou em um processo, baseado em ampla partici-
pao, que proporcionou um contedo valioso e assentou uma concep-
247
o integral sobre a maneira como a corrupo deve ser combatida.
A este respeito, primeiramente, os dois principais propsitos da con-
veno expressam o sentimento mencionado anteriormente, a saber: pro-
mover e fortalecer o desenvolvimento, por cada um dos Estados parte,
dos mecanismos necessrios para prevenir, detectar, punir e erradicar a
corrupo; e promover, facilitar e regulamentar a cooperao entre os
Estados parte para assegurar a eficcia das medidas e aes de preven-
o, deteco, punio e erradicao da corrupo no desempenho das
funes pblicas, e dos atos de corrupo especificamente relacionados
ao desempenho das referidas funes.
Em segundo lugar, a conveno reconhece expressamente, em seu
prembulo e em diversos artigos, que o problema no pode ser solucio-
nado unicamente com aes repressivas ou punitivas, uma vez que o mal
j tenha emergido. Ao contrrio, decises precisas de natureza preventi-
va devem tambm ser adotadas. Tais decises relacionam-se diretamente
modernizao das instituies e eliminao das causas ou condies
que facilitem ou instiguem atos corruptos.
Em terceiro lugar, a conveno concebe o combate corrupo como
processo, e no como simples resultado de aes pontuais, isoladas e
sem qualquer conexo ou coordenao. Ao contrrio, pressupe-se um
esforo permanente, com respeito a sua leitura, iniciada pelos pases,
que leva conveno e continua em um processo de desenvolvimen-
to progressivo com a negociao e adoo de protocolos adicionais,
que contribuem para a consecuo dos propsitos citados.
Por ltimo, a conveno, sem descartar a responsabilidade estatal pela
erradicao da corrupo, revela a importncia de todos os atores envol-
vidos empreenderem aes neste sentido. A conveno reconhece, es-
pecialmente, a necessidade de se fortalecer a participao da sociedade
civil na preveno e no combate corrupo, e estipula que os Estados
oferecero a seus pares ampla cooperao tcnica, permutaro experi-
ncia e atentaro especialmente para a participao dos cidados no
processo.
Ademais, cumpre observar que a conveno constitui o instrumento
legal interamericano mais importante para a extradio dos que tenham
cometido crimes de corrupo; na cooperao e assistncia entre os Esta-
dos para a obteno de provas e para facilitar os procedimentos necess-
rios referentes s investigaes ou ao julgamento de atos corruptos; e
para a identificao, busca, imobilizao, confisco e apreenso de bens
248
obtidos ou derivados da perpetrao de crime de corrupo. No tocante
investigao ou obteno de informaes de instituies bancrias ou finan-
ceiras, a conveno representa passo importante para evitar que se utilize o
sigilo bancrio para auxiliar e estimular envolvidos em atos de corrupo.
Com respeito questo do asilo, a conveno traz notvel equilbrio
entre os valores protegidos pelo asilo e os valores prprios do combate
corrupo. Durante o processo de deliberao acerca do projeto de con-
veno, atestou-se que a razo para o asilo e sua essncia no podiam
ser enfraquecidos, mas o mesmo no pode ser utilizado como um modo
de se frustrar ou facilitar o impedimento de aes legais contra quem
tenham cometido atos de corrupo.
Dentro deste contexto, o artigo XVII da conveno muito importante
ao exprimir o seguinte: o fato de que propriedade obtida ou derivada de
um ato de corrupo seja direcionada para fins polticos, ou que se ale-
gue que um ato de corrupo tenha sido cometido por motivos ou prop-
sitos polticos, no basta em si para qualificar o ato como um crime
poltico ou um crime comum relacionado a um crime poltico.
Finalmente, uma outra questo tratada na conveno e merecedora de
meno tem a ver com o combate ao suborno internacional. O artigo VIII
da conveno no apenas representou um passo formidvel, mas tam-
bm posicionou o hemisfrio americano na linha de frente com respeito
questo, pois a regulao e o compromisso de punir tal prtica ilcita
foram estabelecidos em instrumento obrigatrio, de ponto de vista legal.
Tal ao contrasta fortemente com os passos tmidos, adotados at ento,
no mbito de outras organizaes internacionais.
PROGRESSOS APS A ADOO DA CONVENO
Aps a adoo da Conveno Interamericana contra a Corrupo, os Esta-
dos constataram que esse tratado no representava o destino final, mas,
ao contrrio, o primeiro grande passo para que o problema fosse tratado
coletivamente. Por esse motivo, a Assemblia Geral da OEA adotou, em
1997, um Programa Interamericano de Cooperao no Combate
Corrupo. Ademais, os chefes de Estado e de governo comprometeram-
se, durante a cpula de Santiago do Chile, realizada em 1998, a prover,
no mbito da OEA, acompanhamento adequado do progresso atingido
em conexo com a referida conveno.
249
Em continuidade aos mandatos mencionados, a OEA continuou a tra-
balhar no campo. Os Estados alcanaram significativo progresso no mbi-
to do Grupo de Trabalho sobre Probidade e tica Pblica. Assumiram as
recomendaes adotadas em um simpsio realizado em Santiago do Chi-
le, em 1998, resultado de uma sesso especial mantida pelo referido
grupo com representantes de governos, organizaes internacionais e
representantes do setor privado e da sociedade civil. Igualmente, um
questionrio sobre os ajustes introduzidos nas legislaes nacionais com
respeito conveno, cuja resposta permitiu um diagnstico completo
das reas que ainda requerem progresso nos pases americanos. Os Esta-
dos tambm comearam a considerar uma importante questo: a respon-
sabilidade social das empresas no combate corrupo. A respeito do
tema, uma reunio hemisfrica ocorrer em 2002, a partir da qual se
espera que surjam diretrizes e planos de ao especficos.
O secretariado geral da OEA, por sua parte, durante os mandatos tanto
da cpula das Amricas quanto da Assemblia Geral da OEA, tem apoia-
do o processo de ratificao da conveno, assim como tem implementado
decises contidas na conveno ou relacionadas a ela. Como parte desse
processo, tem-se proporcionado apoio a certo nmero de pases da re-
gio, em parceria com o BID, na definio das medidas necessrias para
que suas legislaes penais sejam ajustadas aos dispositivos da conven-
o. Na mesma direo, um programa piloto foi iniciado na Amrica
Central com a finalidade de auxiliar os pases da regio a ajustar seus
sistemas legais s medidas preventivas expressas na conveno.
Ademais, foi criado um sistema de informaes na internet e uma rede
de instituies interamericanas e especialistas contra a corrupo, do
mesmo modo, tem trabalhado em conjunto com o Frum Inter-Parlamen-
tar das Amricas, entre outros, em todos os aspectos relacionados ao
papel dos rgos legislativos quanto a questes de controle poltico,
assim como nas normas ticas de seus membros. Tem igualmente partici-
pado de uma iniciativa, surgida na ltima reunio dos ministros da Justia
e apoiada pelo governo do Canad, de criao de uma rede de assistn-
cia legal recproca.
Finalmente, em conjuno com o Trust of the Americas e outras insti-
tuies, a OEA patrocinou uma iniciativa de treinamento em pesquisa
investigativa. Como resultado desse processo, os Estados americanos re-
conheceram a importncia da presente conveno como um mapa para
sua ao coletiva contra a corrupo. Um exemplo de sua importncia
250
que, comparativamente, o tratado foi um dos instrumentos a serem assi-
nados e ratificados com maior rapidez. Atualmente, 29 Estados j assina-
ram a conveno, e 23 j a ratificaram. O secretariado geral iniciou um
projeto de assistncia aos Estados que ainda no o fizeram, para que
ratifiquem e implementem a conveno. A partir de todo o progresso
atingido at o momento, possvel imaginar que, em um futuro prximo,
a presente conveno estar em execuo em todo o hemisfrio.
O MECANISMOS DE ACOMPANHAMENTO PARA A IMPLEMENTAO DA CONVENO
A Conveno Interamericana contra a Corrupo possui papel de orienta-
o. Em 1996, quando foi adotada, muitos Estados ainda discutiam se a
questo da corrupo deveria ser considerada no mbito de um tratado
internacional. De fato, nos Estados Unidos e na OCDE, tentativas de se
negociar convenes sobre a matria falharam. Se, neste momento, a
viabilidade de tratados internacionais neste campo gerava controvrsia, a
possibilidade de criar mecanismos de monitoramento ou instrumentos
para se avaliar o cumprimento dos tratados pelos Estados era praticamen-
te impensvel. De fato, nenhum Estado ou organizao no governamen-
tal introduziu uma proposta formal ou informal durante as negociaes da
conveno interamericana, a respeito da criao de algum mecanismo de
acompanhamento, avaliao ou monitoramento do cumprimento das me-
didas a serem adotadas. A idia simplesmente no existia, nem foi
introduzida no momento.
Apesar de ter transcorrido um curto perodo de tempo entre a adoo
da Conveno e o momento atual, as circunstncias alteraram-se conside-
ravelmente. Fundamentalmente e para diferentes circunstncias, a con-
veno da OCDE adotou um mecanismo de monitoramento para os
Estados signatrios. Igualmente, o Grupo de Estados contra a Corrupo
(GRECO) do Conselho da Europa adotou um mecanismo de monitoramento
referente a seu compromisso neste campo. As mencionadas aes indu-
ziram criao de um mecanismo de monitoramento, pelos Estados parte
signatrios, da implementao da Conveno Interamericana contra a
Corrupo.
O monitoramento de acordos internacionais em si no algo novo ou
estranho aos membros da OEA. Muitos pases tomam parte em mecanis-
251
mos de monitoramento, por exemplo, no combate lavagem de dinhei-
ro, alguns deles participam do processo de avaliao da OCDE. No mbi-
to da OEA, os Estados adotaram instrumentos de monitoramento em reas
de interesse coletivo. Basta citar as atividades do Mecanismo de Avalia-
o Multilateral (MEM), referente ao trfico de drogas, e as atividades do
Comit Consultivo, previstas na Conveno Interamericana contra a Fa-
bricao e o Trfico de Armas de Fogo, Munio, Explosivos e outros
Materiais Relacionados.
Tendo em mente tais novas circunstncias, a Assemblia Geral da
OEA solicitou ao Conselho Permanente, em junho de 2000, que analisas-
se os mecanismos existentes e desenvolvesse uma recomendao acerca
de um modelo apropriado que pudesse ser utilizados pelos Estados par-
te. O Conselho Permanente, graas ao trabalho eficiente e oportuno do
Grupo de Trabalho sobre Probidade e tica Pblica, de um encontro de
especialistas neste campo e da Conferncias dos Estados Parte realizada
em Buenos Aires, Argentina, em maio de 2001, concluiu a tarefa. Como
resultado, no mbito da sesso ordinria da Assemblia Geral realizada
em So Jos, Costa Rica, em 4 de junho de 2001, os Estados Parte, por
meio de uma declarao, aprovaram o Mecanismo de Acompanhamento
para a Implementao da Conveno Interamericana contra a Corrupo.
Os seguintes pontos do texto aprovado merecem considerao:
Em primeiro lugar, os objetivos definidos para o mecanismo de acom-
panhamento, que possibilitam um equilbrio adequado entre a necessida-
de de acompanhar o progresso alcanado pelos Estados e facilitar a coo-
perao entre os mesmos para assegurar o cumprimento, a implementao
e a aplicao da conveno;
Em segundo lugar, o fato de o mecanismo ter sido desenvolvido em
respeito aos objetivos e princpios estabelecidos na carta da OEA, por
exemplo, os princpios de soberania, no interveno e igualdade dos
Estados;
Em terceiro lugar, as caractersticas definidas para o mecanismo, tais
como imparcialidade e objetividade em sua operao e suas concluses,
assim como a ausncia de sanes;
Em quarto lugar, a busca de um equilbrio adequado entre a
confidencialidade e a transparncia em suas atividades muito importan-
te, por meio da publicao das regras e procedimentos do Comit de
Especialistas, a seleo de temas e da metodologia, a seleo de pases e
o relatrio final;
252
Em quinto lugar, apesar do mecanismo possuir natureza
intergovernamental, o mesmo prev a aceitao de opinies advindas da
sociedade civil e que o comit, no mbito de suas regras procedimentais,
regulamentar sua participao;
Finalmente, o mecanismo de acompanhamento incorpora seu conte-
do ao da carta da OEA e s diretrizes para participao da sociedade civil
nas atividades da organizao, assim como estabelece uma sede para o
Comit de Especialistas e que as funes do secretariado sero ofereci-
das pelo secretariado geral da OEA.
O lanamento desse mecanismo de acompanhamento, sem dvida,
delimita um importante momento em nvel hemisfrico, ao assegurar a
eficcia das medidas a serem adotadas para fortalecimento da coopera-
o interamericana no combate corrupo.
Este , em termos gerais, o caminho seguido no mbito da OEA, at o
momento, para o fortalecimento da cooperao entre as naes das Am-
ricas no combate corrupo. Certamente, o caminho ainda no foi inte-
gralmente trilhado mas, com efeito, trata-se de uma via permanente, um
caminho que tem incio mas nunca chega a seu fim e, sobretudo, um
caminho sem retorno.
Os chefes de Estados e de governos das Amricas reiteraram, em sua
ltima reunio de cpula, realizada em Quebec, Canad, em abril de
2001, seu compromisso com o combate corrupo, quando afirmaram
que reconhecendo que a corrupo enfraquece os valores democrticos
fundamentais, debilita a estabilidade poltica e o crescimento econmico
e, por conseguinte, ameaa interesses vitais em nosso hemisfrio,
comprometemo-nos a revigorar nossa luta contra a corrupo. Igualmen-
te, reconhecemos a necessidade de aperfeioar as condies de seguran-
a humana no hemisfrio.
253
ANEXO 1
PRINCPIOS PARA A GESTO DA TICA
NO SERVIO PBLICO
Apesar dos governos existirem em diferentes ambientes culturais, polticos
e administrativos, freqentemente se defrontam com desafios ticos seme-
lhantes, e o modo como a tica gerida apresenta caractersticas comuns...
Os pases membros precisam ser dotados de um ponto de referncia para
que determinem os elementos de um sistema de gesto eficaz da tica, em
conformidade com as circunstncias polticas, administrativas e culturais
prprias a cada um...
(PREMBULO RECOMENDAO DA OCDE)
O Conselho da OCDE adotou, em 23 de abril de 1998, uma Recomenda-
o sobre o Aperfeioamento da Conduta tica no Servio Pblico. A
Recomendao baseia-se em um conjunto de Princpios para a Gesto da
tica no Servio Pblico estabelecido pelo Comit de Gesto Pblica,
preparados para auxiliar os pases membros a revisarem seus sistemas de
gesto da tica.
DESAFIOS RELACIONADOS GESTO DA TICA
A definio de elevados padres de conduta no setor pblico tornou-se,
para os governos dos pases membros da OCDE, uma questo crtica.
Reformas da administrao pblica, envolvendo maior delegao de res-
ponsabilidades e capacidade discricionria aos servidores pblicos, pres-
ses oramentrias e novas formas de prestao de servios pblicos tm
representado um desafio aos valores tradicionais do servio pblico. A
globalizao e o aprofundamento das relaes econmicas internacio-
nais, incluindo o comrcio e os investimentos, demandam padres de
conduta elevados e reconhecveis para o servio pblico. A preveno
254
da m conduta to complexa quanto o prprio fenmeno que a gera, e
uma gama de mecanismos integrados necessria para seu sucesso,
incluindo sistemas robustos de gesto da tica.
RECONSIDERANDO O SISTEMA DE GESTO DA TICA
A preocupao crescente com a diminuio da confiana no governo e a
corrupo estimulou os governos a revisar suas consideraes a respeito
de condutas ticas. Em resposta a tais desafios, o Comit de Gesto
Pblica estabeleceu um conjunto de Princpios para a Gesto da tica no
Servio Pblico, destinado a auxiliar os pases e revisar suas instituies,
sistemas e mecanismos de promoo interna da tica no servio pblico.
Os referidos princpios identificam as funes de orientao, gesto ou
controle, com base nas quais os sistemas pblicos de gesto da tica
possam ser averiguados, alm de lanarem mo das experincias dos
pases da OCDE e refletirem pontos de vista comuns a respeito da boa
gesto da tica.
OS PRINCPIOS POSSUEM AMPLA APLICAO NA PRTICA
Os princpios podem ser utilizados, pelo governo, na administrao de
nvel nacional e sub-nacional. Os lderes polticos podem utiliz-los para
revisar os regimes de gesto da tica e avaliar a extenso em que a tica
operacionalizada pelo governo. Pretende-se que os princpios atuem
como instrumentos, a serem adaptados pelos pases s suas condies
nacionais, de modo a encontrarem suas prprias formas de equilibrar os
diversos elementos de aspiraes e compromissos e determinarem uma
estrutura eficaz, adequada a suas circunstncias particulares. Eles no so,
em si, suficientes devem ser tratados como uma forma de integrar a
gesto da tica no ambiente mais amplo de gesto pblica.
PRINCPIOS PARA A GESTO DA TICA NO SERVIO PBLICO
OS PADRES TICOS PARA O SERVIO PBLICO DEVEM SER CLAROS
Os servidores pblicos devem conhecer os princpios e padres bsicos
que, espera-se, sejam aplicados a seu trabalho, assim como os limites dos
255
comportamentos aceitveis. Uma declarao de padres e princpios ti-
cos fundamentais, concisa e amplamente difundida, que oriente o servio
pblico, por exemplo na forma de um cdigo de conduta, pode atender a
semelhante objetivo ao permitir uma compreenso comum no mbito do
governo e da comunidade em geral.
PADRES TICOS DEVEM SE REFLETIR NO ARCABOUO LEGAL
O arcabouo legal a base para a comunicao dos padres e princpios
de comportamento mnimos, obrigatrios a cada servidor pblico. Leis e
regulamentos devem estipular os valores fundamentais do servio pbli-
co e prover os aparatos necessrios de orientao, investigao, ao
disciplinar e execuo judicial.
Deve-se proporcionar orientao tica aos servidores pblicos.
A socializao profissional deve contribuir para o desenvolvimento do
discernimento e das habilidades necessrias, que permitam aos servidores
pblicos aplicar os princpios ticos em circunstncias concretas. Ativida-
des de treinamento fomentam a conscincia tica e podem desenvolver
habilidades essenciais para a anlise tica e o raciocnio moral. O
aconselhamento imparcial pode contribuir para a criao de um ambiente
no qual os servidores pblicos sintam maior disposio para enfrentar e
solucionar tenses e problemas ticos. Mecanismos de orientao e de
consulta interna devem ser disponibilizados, de modo a ajudar os servido-
res pblicos a aplicar os padres ticos bsicos no ambiente de trabalho.
OS SERVIDORES PBLICOS DEVEM CONHECER SEUS DIREITOS E OBRIGAES AO DENUNCIAR ATOS
ILCITOS
Os servidores pblicos devem conhecer seus direitos e obrigaes, no
momento da denncia de atos ilcitos efetivos ou suspeitos cometidos no
servio pblico. Tais direitos e obrigaes devem incluir regras e pro-
cedimentos claros a serem seguidos pelos funcionrios, e uma cadeia formal
de responsabilidade. Os servidores pblicos tambm precisam saber que tipo
de proteo lhes ser disponibilizada em caso de denncia de atos ilcitos.
256
O COMPROMISSO POLTICO COM A TICA DEVE REFORAR A CONDUTA TICA DOS SERVIDORES
PBLICOS
Os lderes polticos tm por responsabilidade manter elevado padro de
decoro no cumprimento de seus deveres oficiais. Seu compromisso de-
monstrado pelo exemplo e pela adoo de aes somente disponveis no
nvel poltico, como, por exemplo, por meio da negociao de arranjos
legislativos e institucionais que reforcem o comportamento tico e preve-
jam sanes para atos ilcitos, pela proviso de apoio e recursos adequados
para a execuo, no mbito do governo, de atividades relacionadas tica,
e ao evitar a explorao de regras ticas e leis para fins polticos.
O PROCESSO DE TOMADA DE DECISES DEVE SER TRANSPARENTE E ABERTO FISCALIZAO
O pblico tem o direito de saber como as instituies pblicas aplicam o
poder e os recursos conferidos s mesmas. A fiscalizao pela populao
deve ser facilitada por processos transparentes e democrticos, superviso
pela legislatura e acesso informao pblica. A transparncia deve ser
promovida por meio de medidas como sistemas de divulgao de informa-
es e pelo reconhecimento do papel de uma mdia ativa e independente.
DEVEM SER DEFINIDAS DIRETRIZES CLARAS PARA A INTERAO ENTRE OS SETORES PBLICO E
PRIVADO
Regras claras que definam os padres ticos devem orientar o comporta-
mento dos servidores pblicos com respeito ao relacionamento com o
setor privado, por exemplo no tocante a licitaes pblicas, contratao
externa de servios ou condies de emprego pblico. A crescente
interao entre os setores pblico e privado demanda maior ateno aos
valores do servio pblico e a exigncia de que os parceiros externos
respeitem esses mesmos valores.
OS GESTORES DEVEM DEMONSTRAR E PROMOVER A CONDUTA TICA
Um ambiente organizacional no qual elevados padres de conduta sejam
encorajados, por meio do provimento de incentivos apropriados para o
comportamento tico, tais como condies de trabalho adequadas e ava-
257
liaes de desempenho eficazes, exerce impacto direto sobre a prtica
corriqueira dos valores e padres ticos do servio pblico. A este res-
peito, os gestores desempenham um papel importante, ao proporciona-
rem a seus subordinados um padro de liderana consistente e adotarem
um comportamento exemplar, em termos de tica e conduta em seu
relacionamento profissional com lderes polticos, outros servidores p-
blicos e os cidados.
AS POLTICAS, PROCEDIMENTOS E PRTICAS DE GESTO DEVEM PROMOVER A CONDUTA TICA
As polticas e prticas de gesto devem demonstrar o comprometimento
da organizao com padres ticos. No basta aos governos possuir es-
truturas baseadas unicamente em regras ou no compromisso. Os sistemas
de compromisso por si s podem encorajar inadvertidamente alguns ser-
vidores pblicos a simplesmente agir nos limites da ilicitude, argumen-
tando que, se no esto violando as leis, sua conduta tica. As polticas
governamentais devem no somente delinear os padres mnimos,
determinantes dos limites de tolerncia para as aes de certo funcion-
rio, mas tambm articular claramente um conjunto de valores do servio
pblico aos quais os funcionrios devem aspirar.
AS CONDIES DO SERVIO PBLICO E A GESTO DE RECURSOS HUMANOS DEVEM PROMOVER A
CONDUTA TICA
As condies de emprego no servio pblico, tais como perspectivas de
carreira, ascenso profissional, remunerao adequada e polticas de ges-
to dos recursos humanos, devem estimular um ambiente que propicie o
comportamento tico. A utilizao consistente de princpios bsicos, tais
como o mrito, no processo contnuo de recrutamento e ascenso profis-
sional, contribui para operacionalizar a integridade do servio pblico.
MECANISMOS DE PRESTAO DE CONTAS ADEQUADOS DEVEM ESTAR DISPONVEIS NO SERVIO
PBLICO
Os servidores pblicos devem prestar contas por suas aes a seus supe-
riores e, de modo mais amplo, populao. A prestao de contas deve
258
enfocar tanto o comprometimento com as regras e princpios ticos como
a consecuo dos resultados. Mecanismos de prestao de contas podem
ser internos a uma agncia ou aplicveis a todo o governo, ou podem ser
providos pela sociedade civil. Mecanismos que promovam a prestao
de contas podem ser concebidos para prover controles apropriados, per-
mitindo ao mesmo tempo uma gesto adequadamente flexvel.
DEVEM EXISTIR PROCEDIMENTOS E SANES APROPRIADOS APLICVEIS A CONDUTAS ILCITAS
Mecanismos para a deteco e a investigao independente de atos ilci-
tos, tais como a corrupo, so parte necessria de uma infra-estrutura
tica. So necessrios procedimentos e recursos fidedignos para o
monitoramento, a denncia e a investigao de situaes de desrespeito
a regras do servio pblico, assim como sanes administrativas ou disci-
plinares proporcionais que desencorajem a conduta ilcita. Os gestores
devem exercer apropriadamente sua capacidade de discernimento ao
lanar mo desses mecanismos para a adoo de aes necessrias.
Recomendao da OCDE sobre o Aperfeioamento da Conduta tica
no Servio Pblico
A PARTIR DA PROPOSTA DO COMIT DE GESTO PBLICA, O CONSELHO DA OCDE RECOMENDA
QUE:
Os pases membros adotem as aes necessrias para assegurar o bom
funcionamento das instituies e dos sistemas para promoo da conduta
tica no servio pblico. Para a consecuo de tal meta, recomenda-se as
seguintes aes:
Desenvolver e revisar regularmente as polticas, procedimentos, prti-
cas e instituies que influenciem a conduta tica no servio pblico;
Promover aes governamentais que mantenham elevados padres de
conduta e combate corrupo no setor pblico;
Incorporar a dimenso tica nas estruturas de gesto, de modo a asse-
gurar que as prticas de gesto sejam consistentes com os valores e os
princpios do servio pblico;
Combinar, de forma judiciosa, os aspectos dos sistemas de gesto da
tica baseados em ideais com aqueles baseados no respeito s regras.
259
Avaliar os efeitos das reformas na administrao pblica sobre a con-
duta tica do servio pblico;
Tomar como referncia os Princpios para a Gesto da tica no Servio
Pblico, de modo a assegurar elevados padres de conduta tica;
O CONSELHO DA OCDE INSTRUI O COMIT DE GESTO PBLICA A
Analisar informaes fornecidas pelos pases membros sobre o modo
como aplicam os referidos princpios em seus respectivos contextos na-
cionais. A anlise tem por propsito prover informaes, em carter
comparativo, que apoiem as aes, empreendidas pelos pases mem-
bros, destinadas a manter o bom funcionamento das instituies e siste-
mas de promoo da tica;
Proporcionar apoio aos pases membros para que aperfeioem a con-
duta no servio pblico, ao facilitar o processo de compartilhamento de
informaes e disseminao de prticas promissoras nesses pases, entre
outras medidas;
Apresentar um relatrio, dentro de um perodo de dois anos, que
analise as experincias, aes e prticas, nos pases membros, que pro-
varam ser eficazes em um contexto nacional particular.
Os princpios foram desenvolvidos com o auxlio de um Grupo de
Referncia, discutidos pelo Comit de Gesto Pblica da OCDE e revisa-
dos em um simpsio realizado em 4 e 5 de novembro de 1997, em Paris.
Aps reviso final pelo Comit, em maro de 1998, o Conselho da OCDE
aprovou-os e emitiu uma recomendao em 23 de abril de 1998. Em sua
reunio anual, realizada em 27 e 28 de abril de 1998, os ministros da
OCDE saudaram a recomendao e solicitaram a entrega de um relatrio
sobre a questo em 2000.
260
261
ANEXO 2
CONSTRUINDO A CONFIANA
PBLICA: MEDIDAS TICAS NOS
PISES DA OCDE
NOTAS SOBRE POLTICAS DE ADMINISTRAO PBLICA DA OCDE.
Os servios pblicos devem merecer a confiana pblica. Os cidados
esperam que os funcionrios pblicos sirvam lealmente ao interesse p-
blico e administrem os recursos pblicos de forma apropriada constante-
mente. Servios pblicos executados de maneira apropriada e com zelo
inspiram confiana pblica e criam um ambiente favorvel para os neg-
cios, contribuindo, desse modo, para o bom funcionamento dos mercados
e para o crescimento econmico.
A tica no servio pblico pr-requisito e fundamento da confiana
pblica, constituindo-se em marco fundamental para a boa governana.
No entanto, o que necessrio para a construo da confiana pblica
atualmente?
Baseado na experincia dos 29 pases membros da OCDE, este anexo
descreve o que constitui uma poltica efetiva e abrangente de gerncia
da tica, bem como apresenta sugestes de polticas para ampliar a con-
fiana nas instituies pblicas.
VALORES FUNDAMENTAIS CONSTITUEM A ESSNCIA DO SERVIO PBLICO
A identificao dos valores fundamentais o primeiro passo para a cria-
o de um entendimento comum na sociedade com relao ao comporta-
mento esperado dos ocupantes de cargos pblicos. Todos os pases da
OCDE publicam uma lista de valores fundamentais para orientar seus
funcionrios pblicos em suas operaes dirias, extrados das mesmas
fontes principais, ou seja, normas sociais, princpios democrticos e cul-
tura profissional.
262
O ambiente mutvel do setor pblico requer articulao dos valores
fundamentais. Mais de um tero dos pases da OCDE j atualizaram seus
valores fundamentais para o servio pblico nos ltimos cinco anos, e
revises adicionais continuam sendo implementadas. No decorrer dessas
revises, os pases voltaram a enfatizar os valores tradicionais, confe-
rindo-lhes conotao moderna e adicionando novos valores para refletir
uma cultura do servio pblico baseada cada vez mais em resultados. Por
exemplo, a imparcialidade o valor fundamental identificado com maior
freqncia, implicando igualdade de acesso aos servios pblicos, assim
como igualdade perante a lei.
Tabela 1: Os oito valores fundamentais do servio pblico mais freqentemente
apontados nos pases da OCDE
OS PADRES DE COMPORTAMENTO ESTABELECEM LIMITES PARA A CONDUTA
A legislao referente a padres de comportamento tornou-se a principal
forma de aprimoramento dos valores fundamentais indicados. Quase to-
dos os pases da OCDE desenvolveram uma descrio mais detalhada dos
padres esperados dos funcionrios pblicos em situaes de potencial
conflito de interesses, particularmente com relao a:
Utilizao de informaes oficiais e de recursos pblicos.
Recebimento de presentes ou benefcios; e
Trabalho fora do servio pblico.
Adicionalmente aos padres gerais aplicveis a todos os funcionrios
(nmero de pases apontando cada valor)
263
pblicos, os pases da OCDE utilizam diretrizes suplementares para gru-
pos especficos de profisses relacionadas a reas sensveis ou nas quais
exista alto risco de conflitos de interesse, tais como as envolvidas com a
aplicao da lei e com as administraes tributria e alfandegria. Alguns
pases tambm elaboraram cdigos para a conduo dos negcios gover-
namentais pelos ministros.
Leis criminais penalizam formas especficas de corrupo e desvios dos
valores fundamentais. Embora quase todos os pases da OCDE punam
criminalmente atos ativos e passivos de corrupo, cometidos por funcio-
nrios pblicos, um nmero cada vez maior de pases tambm tem puni-
do criminalmente outras formas de corrupo, tais como a corrupo
indireta e as tentativas de corrupo. Adicionalmente, a Conveno
Antisuborno da OCDE exige que todos os pases membros, assim como
os cinco pases no membros, considerem o suborno de funcionrios
pblicos estrangeiros passvel de punio por meio de penalidades efeti-
vas, proporcionais e dissuasivas. Um nmero crescente de pases tam-
bm vem procurando punir os desvios dos princpios e valores funda-
mentais do servio pblico (tais como imparcialidade nos processos de
deciso) e a utilizao do cargo pblico em benefcio privado.
A PRTICA DOS VALORES COMEA COM A COMUNICAO
Quase todos os pases da OCDE utilizam treinamento para aumentar a
conscientizao dos funcionrios pblicos com relao a questes ticas.
Porm, registra-se uma nfase crescente no desenvolvimento da capacitao
necessria para o tratamento de dilemas ticos. Mais da metade dos pa-
ses confere ateno especial aos novos funcionrios, oferecendo-lhes
informao sobre valores ao ingressarem no servio pblico e, em um
tero dos pases, uma declarao de valores tambm constitui parte inte-
grante do contrato de trabalho. Alguns pases da OCDE ainda oferecem
treinamento em servio regularmente.
Adicionalmente, os servidores pblicos podem buscar orientao de
seus superiores quando confrontados com dilemas ticos no ambiente de
trabalho. Alguns pases ainda oferecem acesso a rgos externos
especializados para assegurar a neutralidade da orientao.
O envolvimento dos funcionrios de forma direta ou por meio de
264
sindicatos ou associaes profissionais na reviso de valores e padres
estabelece o entendimento mtuo entre os funcionrios pblicos e facili-
ta a implementao. Um tero dos pases da OCDE realizou consultas
com grupos especficos dentro do servio pblico ou fora dele; alguns
pases consultaram, tambm, a opinio pblica. Um nmero crescente de
pases vem utilizando novas tecnologias, especialmente a internet e CD-
ROMs interativos, para fornecer informaes sobre valores e padres
desejveis, bem como para treinar seus funcionrios pblicos em ques-
tes ticas.
ASSEGURANDO A INTEGRIDADE NA ADMINISTRAO COTIDIANA
As seguintes medidas administrativas so essenciais para a criao de um
ambiente de trabalho que assegure a transparncia e reforce a integridade:
Estabelecer padres de pontualidade;
Solicitar justificativas para as decises tomadas;
Conceder reparaes de decises;
Exigir a identificao de conflitos de interesse.
Praticamente todos os pases da OCDE realizam o recrutamento e a
promoo no servio pblico com base no mrito. A vasta maioria dos
pases garante a transparncia de seus processos seletivos por meio da
publicao das regras de recrutamento e das vagas disponveis. Mais da
metade dos pases tambm leva em considerao aspectos ticos no
recrutamento e nas avaliaes de desempenho.
A ateno especial aos funcionrios em posies particularmente sus-
cetveis corrupo uma preocupao crescente nos pases da OCDE. A
ampla maioria desses pases exige a identificao e o relato de conflitos
de interesse. Dois teros dos pases desenvolveram medidas especficas
anticorrupo em reas sensveis, tais como as de compras pblicas, e
empregam medidas suplementares como:
Regulaes e diretrizes especficas;
Controle mais rgido;
Realocaes regulares de funcionrios.
A revelao de interesses particulares torna o processo de deciso mais
transparente, por minimizar a possibilidade de conflitos entre cargos
pblicos e interesses privados. Com poucas excees, os pases da OCDE
exigem a revelao de interesses financeiros pessoais, enquanto metade
265
dos pases tambm obriga os funcionrios a revelar se possuem cargos
externos e se recebem presentes.
Quanto mais elevado o cargo, maior a transparncia necessria. Tipi-
camente, a divulgao de interesses exigida para os cargos eletivos e
para os altos escales do funcionalismo pblico; alguns pases a exigem
dos funcionrios pblicos em geral. Certos setores sensveis, tais como as
administraes tributria e alfandegria, tambm contam com normas se-
veras exigindo a divulgao de interesses.
MONITORANDO O CUMPRIMENTO
Uma boa administrao da tica no apenas estabelece os padres de
comportamento, mas tambm monitora seu cumprimento. O controle in-
terno amplamente utilizado para detectar irregularidades individuais e
falhas sistmicas nos pases da OCDE. Os pases reforaram os mecanis-
mos legais existentes ou estabeleceram um aparato legal para o controle
interno. Geralmente, as atividades de controle interno so conduzidas
anualmente, ou quando necessrias, recomendam medidas para uma me-
lhor administrao e, em alguns casos, reportam-se diretamente ao nvel
poltico ou ao pblico em geral.
O controle interno acompanhado por uma superviso independente.
Essa superviso obriga os servidores pblicos a responderem por suas
aes, em ltima instncia, ao pblico. Em virtualmente todos os pases,
o poder Legislativo responsvel pelas avaliaes das atividades do
setor pblico. Outros tipos comuns de superviso variam desde investi-
gaes externas independentes realizadas pelo ombudsman ou pelo ins-
petor geral at avaliaes judiciais ou ticas especficas. A concesso de
poder de fiscalizao ao ombudsman independente tornou-se instrumen-
to popular em mais da metade dos pases da OCDE, e cada vez mais
pases designam uma unidade especializada independente para inspeci-
onar o comportamento dos servidores pblicos.
A denncia de conduta inadequada de servidores pblicos exigida
por lei e/ou facilitada por normas administrativas em dois teros dos
pases da OCDE. Percebe-se, tambm, na maioria desses pases, uma
necessidade crescente de garantir proteo a denunciantes no setor p-
266
blico. Quase metade desses pases garante proteo geral principalmen-
te no mbito do servio pblico, onde as garantias disponveis consistem
preponderantemente na proteo legal e no anonimato. Em dois teros
dos pases da OCDE concedido acesso a servios tais como procedi-
mentos para reclamao, um ombudsman ou inspetor geral, bem como o
apoio de balces de atendimento ou linhas diretas, propiciando aos cida-
dos condies para denunciarem a conduta inadequada dos servidores
pblicos.
ATUANDO CONTRA A CONDUTA INADEQUADA
Agir contra violaes de padres uma responsabilidade compartilhada
entre gestores e agncias externas de fiscalizao. Os pases da OCDE
reconhecem que aes disciplinares contra falta de decoro administrativo
devem ser tomadas dentro da organizao onde tal atitude ocorrer. Todos
os governos desenvolveram uma srie de procedimentos disciplinares
que permitem aos gestores impor sanes tempestivas e justas e forne-
cem garantias de processo justo para os servidores pblicos. Os pases da
OCDE impem sanes administrativas bastante semelhantes, que variam
desde advertncia e repreenso, passando por penalidades materiais, at
a demisso temporria ou definitiva, sendo esta ltima a sano mais
severa utilizada por todos esses pases.
Embora os gestores do setor pblico sejam responsveis em primeira
instncia por dar incio tempestivamente a medidas disciplinares em seus
rgos, eles podem, de maneira semelhante, receber apoio de institui-
es externas especficas, as quais desempenham papel fundamental na
investigao e punio de conduta inadequada no servio pblico. Esses
rgos tm o poder de conduzir os casos suspeitos de corrupo direta-
mente aos tribunais em todos os pases da OCDE. Alm disso, dois teros
dos pases contam com procedimentos e mecanismos que permitem ao
pblico denunciar a conduta inadequada aos rgos de superviso inde-
pendente das atividades do setor pblico.
OS CIDADOS CONFIARO NAS INSTITUIES PBLICAS SE PERCEBEREM QUE OS RGOS
PBLICOS SO UTILIZADOS PARA O BEM PBLICO
As lies do levantamento da OCDE sugerem os seguintes passos para a
construo da confiana nas instituies pblicas:
267
Definir uma misso clara para o servio pblico.
Adaptar a misso do servio pblico s necessidades atuais e assegu-
rar que os valores e padres fundamentais respondam s expectativas
variveis do pblico constituem-se nos principais desafios para os gover-
nos em um mundo em constante mutao.
Salvaguardar valores enquanto se processam as mudanas.
As mutaes no ambiente scio-econmico, especialmente a crescen-
te demanda por transparncia, exigem que o governo revise e ajuste os
mecanismos que asseguram que o comportamento dos servidores pbli-
cos corresponda s expectativas.
Conceder poderes, tanto aos servidores pblicos quanto aos cidados,
para que possam denunciar condutas inadequadas.
Estabelecer procedimentos claros e reconhecidos que facilitem a de-
nncia de conduta inadequada e garantam proteo aos denunciantes que
contriburem para a deteco de casos individuais de m conduta.
Articular medidas de integridade na administrao como um todo.
Medidas de integridade no se constituem em atividades isoladas, mas
parte integral de todos os sistemas administrativos nos quais as medidas
de integridade fornecem apoio complementar ao ambiente gerencial como
um todo.
Coordenao de medidas de integridade: uma pr-condio para o
sucesso.
Medidas de integridade bem sucedidas consistem de uma combinao
de aes que sejam consistentes e que levem em considerao um ambi-
ente do servio pblico mais amplo. Avaliar a eficcia dessas medidas
propicia aos formuladores de polticas sugestes quanto a sua
implementao e permite preparar o terreno para a formulao de futu-
ras polticas.
Mudana de nfase de execuo para preveno.
Uma boa poltica de administrao da tica combina adequadamente
medidas de execuo e de preveno. Entretanto, existe um crescente
reconhecimento de que uma maior ateno para a preveno reduz a
necessidade de execuo. A preveno um investimento menos
dispendioso no longo prazo, com impacto mais favorvel sobre a cultura
do servio pblico e sobre o relacionamento entre o servio pblico e a
sociedade civil.
268
ANTECIPANDO PROBLEMAS.
Com a antecipao de situaes que poderiam enfraquecer a adeso aos
valores e padres de comportamento do servio pblico, os governos
podem preparar respostas adequadas para prevenir a ocorrncia de efei-
tos adversos. Por exemplo, como podem os governos fazer face s cres-
centes demandas pblicas por mais informaes sobre interesses priva-
dos que afetam decises pblicas?
APROVEITANDO AS NOVAS TECNOLOGIAS.
A explorao de maneiras de se utilizar novas tecnologias permite aos
governos encontrar novos caminhos para internalizar a integridade e in-
formar seus cidados sobre os padres esperados de comportamento dos
servidores pblicos.
SOBRE ESTA NOTA SOBRE POLTICAS DE ADMINISTRAO PBLICA
Esta Nota sobre Polticas revela os principais resultados de um levanta-
mento sobre tica conduzido pela OCDE no perodo 1999-2000 a pedido
dos ministros da OCDE em sua reunio anual. Sua elaborao busca faci-
litar o aprendizado mtuo e apoiar os formuladores de polticas na cons-
truo de estratgias ticas modernas, tanto nos pases membros da OCDE
quanto nos pases no membros. Em outras palavras, esse levantamento
foi dedicado construo da confiana pblica.
Tendncias comuns mostram que os seguintes passos so necessrios
para construir um sistema consistente de mecanismos de apoio, ou, em
termos mais especficos, a infra-estrutura tica:
Comunicar e inculcar valores fundamentais e padres ticos aos servi-
dores pblicos, visando proporcionar orientao clara e aconselhamento
no processo de resoluo de dilemas ticos;
Promover padres ticos por meio da preveno de situaes propci-
as a gerar conflitos de interesse, e premiar os padres elevados de con-
duta por meio de promoo na carreira;
Monitorar o cumprimento e relatar, detectar e disciplinar a conduta
inadequada.
269
Esta Nota sobre Poltica baseada em um levantamento sobre administra-
o da tica no servio pblico, que revisou a implementao, nos pases, da
Recomendao da OCDE sobre o Aperfeioamento da Conduta tica no
Servio Pblico, de 1998. Esse levantamento foi baseado na auto-avaliao
pelos 29 pases membros da OCDE: os governos centrais forneceram infor-
maes sobre seus sistemas vigentes e seu modo de funcionamento.
A OCDE PROMOVE A BOA GOVERNANA
O ambiente scio-econmico em constante mudana e, especialmente, a
crescente demanda por transparncia, exigem que governos revisem e
ajustem mecanismos para assegurar elevados padres de conduta no se-
tor pblico. A OCDE apoia seus pases membros nas aes para promo-
ver a boa governana tanto na esfera pblica como privada. Iniciativas
recentes, que abordam tanto o lado da demanda quanto o da oferta de
corrupo, incluem o trabalho sobre tica pblica e a implementao da
Conveno da OCDE de 1997 contra Suborno de Autoridades Pblicas
Estrangeiras e dos princpios de Governana Corporativa da OCDE.
INFORMAES ADICIONAIS
sobre esse levantamento esto disponveis na publicao da OCDE
intitulada Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries. Essa
publicao constitui uma fonte nica de informao comparativa sobre
administrao da tica nos 29 pases membros da OCDE, incluindo ten-
dncias gerais, prticas promissoras e solues inovadoras. A base de
dados apresentada no relatrio tem o objetivo de prestar assistncia aos
pases na avaliao de seus sistemas no contexto das prticas e tendnci-
as prevalecentes nos pases da OCDE.
Para maiores informaes sobre os trabalhos da OCDE sobre tica
pblica, favor entrar em contato com
Email: janos.bertok@oecd.org
Fax: +33-1-45.24.17.06 / 89.76
Web site: http:/www.oecd.org/puma/
270
271
ANEXO 3
MELHORES PRTICAS DA OCDE
PARA A TRANSPARNCIA
ORAMENTRIA
INTRODUO
A relao entre a boa governana e melhores resultados econmicos e
sociais cada vez mais reconhecida. A transparncia abertura com res-
peito a intenes, formulao e implementao de polticas um
elemento fundamental para a boa governana. O oramento documento
de poltica particular mais importante dos governos, no qual os objetivos
de poltica so harmonizados e implementados em termos concretos. A
transparncia oramentria definida como a divulgao integral de todas
as informaes fiscais relevantes, de modo tempestivo e sistemtico.
Os pases membros da OCDE encontram-se em patamar avanado
com respeito s prticas de transparncia oramentria. Em sua reunio
anual de 1999, o Grupo de Trabalho de Especialistas em Oramento da
OCDE solicitou ao secretariado a preparao, em conjunto, de uma cole-
o de Melhores Prticas na rea, com base nas experincias do pases
membros.
As Melhores Prticas foram agrupadas em trs partes. A Parte I enu-
mera os principais relatrios oramentrios que os governos devem pro-
duzir e seu contedo geral. A Parte II descreve as informaes especfi-
cas a serem divulgadas, contidas no relatrio, o que inclui tanto informa-
es de desempenho financeiro como no financeiro. A Parte III ressalta
as prticas adequadas para se assegurar a qualidade e a integridade dos
relatrios.
As Melhores Prticas foram concebidas como ferramenta de referncia
para que pases membros e no membros utilizem com o intuito de
incrementar o grau de transparncia oramentria. As Melhores Prticas
organizam-se em torno de relatrios especficos, exclusivamente para
272
fins de apresentao. Reconhece-se que diferentes pases sero dotados
de diferentes regimes de exposio de informaes, e podero enfatizar
diferentes reas com respeito transparncia. As Melhores Prticas ba-
seiam-se nas experincias de diferentes pases membros em cada rea.
Deve-se salientar que as Melhores Prticas no pretendem constituir pa-
dro formal para a transparncia oramentria.
As Melhores Prticas definem governo em consonncia com o Siste-
ma de Contas Nacionais (System of National Accounts, SNA). A definio
do SNA abrange as atividades no comerciais do governo. Especifica-
mente, as atividades de empresas estatais so excludas da definio.
Apesar da definio da SNA enfocar o governo como um todo, ou seja, a
consolidao de todos os nveis de governo, as Melhores Prticas devem
ser aplicadas ao governo nacional somente.
1 RELATRIOS ORAMENTRIOS
1.1 O Oramento
O oramento o principal documento de polticas do governo. Deve ter
carter abrangente, abarcar todas as receitas e despesas do governo, de
modo que necessrios trade-offs entre diferentes opes de polticas po-
dem ser avaliados.
A minuta de oramento do governo deve ser submetida ao Parlamento
com bastante antecedncia, de forma a permitir que seja adequadamente
revisada. Em hiptese alguma a submisso deve ocorrer em um perodo
inferior a trs meses anteriores ao incio do ano fiscal, j que o oramento
deve ser aprovado pelo Parlamento antes do incio do ano fiscal.
O oramento, ou os documentos relacionados, deve incluir um co-
mentrio detalhado acerca de cada programa de receita e despesa.
Dados de desempenho no financeiros, incluindo metas de desempe-
nho, devem ser apresentados para os fins dos programas de despesas,
quando exeqvel.
O oramento deve incluir uma perspectiva de mdio prazo, que ilus-
tre como se dar o desenvolvimento de receitas e despesas durante, ao
menos, dois anos aps o ano fiscal seguinte. Do mesmo modo, a propos-
ta oramentria corrente deve ser harmonizada com as previses contidas
em relatrios fiscais anteriores para o mesmo perodo; todos os desvios
273
significativos devem ser explicados.
Informaes comparativas sobre as receitas e despesas reais durante o
ltimo ano e uma previso atualizada para o ano corrente devem ser
fornecidas para cada programa. Informaes comparativas similares de-
vem ser providas para quaisquer dados de desempenho no financeiros.
Caso sejam autorizadas na legislao permanente receitas e despesas,
os montantes de semelhantes receitas e despesas devem ser, no obstante,
indicados no oramento para fins informativos, juntamente com outras
receitas e despesas.
As despesas devem ser apresentadas em valores brutos. Receitas com
destinao especfica e taxas devem ser claramente consideradas em
separado. Tal ao deve ser empreendida independente de incentivos
particulares ou sistemas de controle estipularem a reteno de parte ou
de todas as receitas pelo rgo de arrecadao.
As despesas devem ser classificadas por unidade administrativa (por
exemplo, ministrio, agncia). Informaes suplementares que classifi-
quem as despesas por categorias econmicas e funcionais tambm de-
vem ser apresentadas.
As hipteses econmicas subjacentes ao relatrio devem ser prepara-
das em conformidade com a Melhor Prtica 2.1 (abaixo).
O oramento deve incluir uma discusso a respeito de despesas tribu-
trias, em conformidade com a Melhor Prtica 2.2 (abaixo).
O oramento deve conter uma discusso abrangente acerca dos ativos
e passivos financeiros do governo, ativos no financeiros, obrigaes
derivadas do pagamento de inativos e responsabilidades contingentes,
em conformidade com as Melhores Prticas 2.3-2.6 (abaixo).
I.2 Relatrio Oramentrio Prvio
Um relatrio oramentrio prvio tem por propsito encorajar o debate
acerca dos agregados oramentrios e como interagem com a economia.
Como tal, tambm cria expectativas apropriadas com respeito ao prprio
oramento. Deve ser liberado, no mais tardar, um ms antes da introdu-
o da proposta oramentria.
O relatrio deve relatar explicitamente os objetivos de polticas eco-
nmicas e fiscais de longo prazo do governo e as intenes de polticas
econmicas e fiscais do governo para o oramento em discusso e, ao
274
menos, os dois anos fiscais posteriores. Deve salientar o nvel total de
receita, despesa, dficit ou supervit e dvida.
As hipteses econmicas subjacentes ao relatrio devem ser prepara-
das em conformidade com a Melhor Prtica 2.1 (abaixo).
I.3 Relatrios Mensais
Os relatrios mensais mostram o progresso na implementao do oramen-
to. Devem ser divulgados at quatro semanas aps o final de cada ms.
Os relatrios mensais devem conter o montante de receitas e despe-
sas em cada ms e o montante acumulado no ano. Deve-se comparar os
montantes reais com a previso mensal de receitas e despesas para o
mesmo perodo. Quaisquer ajustes previso original, para o exerccio,
devem ser apresentados separadamente.
Um breve comentrio deve acompanhar os dados numricos. Caso
ocorra divergncia significativa entre os montantes reais e os previstos,
uma explicao deve ser apresentada.
As despesas devem ser classificadas por unidades administrativas prin-
cipais (por exemplo, ministrio, agncia). Informaes suplementares
que classifiquem as despesas por categorias econmicas e funcionais
tambm devem ser apresentadas.
Os relatrios, ou os documentos relacionados, devem tambm conter
informaes acerca dos emprstimos contrados pelo governo (veja Me-
lhor Prtica 2.3 abaixo).
I.4 Relatrio de Meio Termo
O relatrio de meio termo proporciona uma atualizao abrangente da
implementao do oramento, incluindo previso atualizada do oramen-
to a ser realizado no ano fiscal corrente e, ao menos, nos dois anos fiscais
posteriores. O relatrio deve ser divulgado at seis semanas aps o fim
do primeiro semestre do ano.
As hipteses econmicas subjacentes ao oramento devem ser revisa-
das e o impacto de quaisquer alteraes no oramento divulgado (veja a
Melhor Prtica 2.1).
O relatrio de meio termo deve conter uma discusso abrangente
275
acerca dos ativos e passivos financeiros do governo, ativos no financei-
ros, obrigaes derivadas do pagamento de inativos e responsabilidades
contingentes, em conformidade com as Melhores Prticas 2.3-2.6 (abai-
xo).
O impacto de quaisquer outras decises governamentais, ou de outras
circunstncias que possam exercer efeito material sobre o oramento,
deve ser apresentado.
I.5 Relatrio de Encerramento do Ano
O relatrio de encerramento do ano o principal documento de presta-
o de contas do governo. Deve ser auditado pelo rgo Superior de
Auditoria, em conformidade com a Melhor Prtica 3.3 (abaixo), e divulga-
do at seis meses aps o trmino do ano fiscal.
O relatrio de encerramento do ano indica anuncia ao nvel de recei-
tas e despesas autorizado pelo Parlamento no oramento. Quaisquer ajus-
tes ao oramento original, para o exerccio, devem ser apresentados
separadamente. O formato de apresentao adotado pelo relatrio de
encerramento do ano deve espelhar o formato de apresentao do ora-
mento.
O relatrio de encerramento do ano, ou os documentos relacionados,
devem incluir informaes de desempenho no financeiras, incluindo
uma comparao das metas de desempenho e os resultados reais alcan-
ados, quando exeqvel.
Informaes comparativas a respeito do nvel de receitas e despesas
durante o ano precedente devem tambm ser fornecidas. Informaes
comparativas similares devem ser apresentadas para quaisquer dados de
desempenho no financeiros.
As despesas devem ser apresentadas em valores brutos. Receitas com
destinao especfica e taxas devem ser claramente consideradas em
separado.
As despesas devem ser classificadas por unidade administrativa (por
exemplo, ministrio, agncia). Informaes suplementares que classifi-
quem as despesas por categorias econmicas e funcionais tambm de-
vem ser apresentadas.
O relatrio de encerramento do ano deve conter uma discusso abrangente
276
acerca dos ativos e passivos financeiros do governo, ativos no financeiros,
obrigaes derivadas do pagamento de inativos e responsabilidades con-
tingentes, em conformidade com as Melhores Prticas 2.3-2.6 (abaixo).
I.6 Relatrio Pr-eleitoral
Um relatrio pr-eleitoral tem por propsito informar o estado geral das
finanas governamentais no perodo imediatamente anterior a uma eleio,
o que encoraja um eleitorado mais informado e estimula o debate pblico.
A viabilidade de se produzir semelhante relatrio pode depender de
dispositivos constitucionais e prticas eleitorais. Idealmente, deve ser
divulgado at duas semanas antes das eleies.
O relatrio deve conter as mesmas informaes que o relatrio de meio termo.
Deve-se tomar cuidado especial para assegurar a integridade dos refe-
ridos relatrios, em conformidade com a Melhor Prtica 3.2 (abaixo).
I.7 Relatrio de Longo Prazo
O relatrio de longo prazo avalia a sustentabilidade em longo prazo das
polticas governamentais correntes. Deve ser divulgado ao menos a cada
cinco anos, ou quando alteraes significativas forem introduzidas em
programas de receita ou despesa substantivos.
O relatrio deve avaliar as implicaes oramentrias da mudana
demogrfica, tais como o envelhecimento da populao e outras evolu-
es potenciais no longo prazo (10-40 anos).
Todas as hipteses principais subjacentes s projees contidas no
relatrio devem ser explicitadas, assim como uma gama de cenrios plau-
sveis apresentada.
2. INFORMAES ESPECFICAS A SEREM DIVULGADAS
2.1 Hipteses Econmicas
Desvios da previso das principais hipteses econmicas subjacentes ao
oramento compem o principal risco fiscal do governo.
Todas as principais hipteses econmicas devem ser explicitamente
277
apresentadas, o que inclui a previso de crescimento do PIB, a composi-
o do crescimento do PIB, as taxas de emprego e de desemprego, as
taxas de lucros, inflao e juros (poltica monetria).
Deve ser empreendida uma anlise da sensibilidade a respeito do
impacto, exercido sobre o oramento, por mudanas das principais hip-
teses econmicas.
2.2 Despesas Tributrias
As despesas tributrias so os custos estimados para a receita tributria do
tratamento preferencial concedido a atividades especficas.
O custo estimado das principais despesas tributrias deve ser apresen-
tado como informao suplementar no oramento. Na medida do poss-
vel, uma discusso acerca de despesas tributrias para reas funcionais
especficas deve ser incorporada discusso das despesas gerais para
essas reas, de modo a informar as escolhas oramentrias.
2.3 Passivos e Ativos Financeiros
Todos os passivos e ativos financeiros devem ser informados no ora-
mento, no relatrio de meio termo e no relatrio de encerramento do
ano. Um levantamento mensal dos emprstimos contrados deve ser in-
cludo nos relatrios mensais, ou nos documentos relacionados.
Os emprstimos devem ser classificados de acordo com a denomina-
o em moeda corrente da dvida, o perfil de vencimento da dvida, se a
dvida est atrelada a uma taxa de juros fixa ou varivel e se resgatvel.
Os ativos financeiros devem ser classificados por tipo principal, inclu-
indo dinheiro em caixa, ttulos negociveis, investimentos em empresas
e emprstimos concedidos a outras entidades. Investimentos em empre-
sas devem ser listados individualmente. Emprstimos concedidos a outras
entidades devem ser classificados pela categoria principal, que reflita sua
natureza; informaes histricas sobre no cumprimento de contratos de-
vem ser apresentadas para cada categoria, caso disponveis. Ativos finan-
ceiros devem ser avaliados de acordo com o valor de mercado.
Instrumentos de gesto da dvida, tais como contratos a prazo e acor-
dos swap, devem ser informados.
278
No oramento, deve ser realizada uma anlise de sensibilidade que
mostre o impacto das mudanas nas taxas de juros e de cmbio sobre os
custos de financiamento.
2.4 Ativos No Financeiros
Ativos no financeiros, incluindo bens imveis e equipamentos, devem
ser informados.
Os ativos no financeiros sero reconhecidos a partir de clculos ora-
mentrios e contbeis que considerem o valor acumulado integral do
ativo, o que exigir a avaliao dos referidos ativos e a seleo de
cronogramas de depreciao apropriados. Os mtodos de avaliao e
depreciao utilizados devem ser detalhadamente informados.
Quando uma base de acumulao integral no for adotada, um registro
dos ativos deve ser mantido e informaes resumidas desse registro
fornecidas no oramento, no relatrio de meio termo e no relatrio de
encerramento do ano.
2.5 Obrigaes Derivadas do Pagamento de Inativos
Obrigaes derivadas do pagamento de inativos devem ser informadas
no oramento, no relatrio de meio termo e no relatrio de encerramento
do ano. As obrigaes derivadas do pagamento de inativos so a diferen-
a entre os benefcios acumulados resultantes do tempo de servio e as
contribuies efetuadas do governo para os referidos benefcios.
As principais hipteses atuariais subjacentes ao clculo das obrigaes
derivadas do pagamento de inativos devem ser informadas. Quaisquer
ativos pertencentes a planos de penso devem ser avaliados de acordo
com o valor de mercado.
2.6 Responsabilidades Contingentes
Responsabilidades contigentes so obrigaes cujo impacto oramentrio
depende de eventos futuros, que podero ou no ocorrer. Entre os exem-
plos comuns, podem ser citados as garantias de emprstimos governa-
279
mentais, programas governamentais de seguros e demandas legais contra
o governo.
Todas as responsabilidades contingentes importantes devem ser infor-
madas no oramento, no relatrio de meio termo e nas declaraes finan-
ceiras anuais.
Caso possvel, o montante total de responsabilidades contingentes deve
ser informado e classificado por categoria principal, que reflita sua natu-
reza; informaes histricas sobre no cumprimento de contratos devem
ser apresentadas para cada categoria, caso disponveis. Nos casos em
que as responsabilidades contingentes no puderem ser quantificadas,
devero ser listadas e descritas.
3. INTEGRIDADE, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS
3.1 Polticas de Prestao de Contas
Um resumo das polticas de prestao de contas relevantes deve acom-
panhar todos os relatrios. Devero ser descritos o mtodo contbil utili-
zado (por exemplo, dinheiro em caixa, base acumulada) na preparao
dos relatrios e informar quaisquer desvios a partir de prticas contbeis
geralmente aceitas.
As mesmas polticas de prestao de contas devero ser utilizadas
para todos os relatrios fiscais.
Caso seja necessria uma alterao nas polticas de prestao de con-
tas, ento a natureza da alterao e suas razes devem ser detalhadamente
informadas. Informaes referentes a perodos anteriormente relatados
devem ser ajustadas, conforme seja vivel, de forma a permitir compara-
es entre os perodos relatados.
3.2 Sistemas e Responsabilidade
Um sistema dinmico de controles financeiros internos, incluindo audito-
ria interna, deve ser utilizado para assegurar a integridade das informa-
es fornecidas nos relatrios.
Cada relatrio deve conter uma declarao de responsabilidade do
ministro das Finanas e do funcionrio graduado responsvel por sua
280
preparao. O ministro certificar que todas as decises governamentais
passveis de exercer impacto fiscal tenham sido includas no relatrio. O
funcionrio graduado certificar que o ministro das Finanas tenha lana-
do mo de seu melhor juzo profissional para produzir o relatrio.
3.3 Auditoria
O relatrio de encerramento do ano deve ser auditado pelo rgo supe-
rior de auditoria, em conformidade com as prticas de auditoria geral-
mente aceitas.
Relatrios de auditoria preparados pelo rgo superior de auditoria
devem ser examinados minuciosamente pelo Parlamento.
3.4 Fiscalizao Pblica e Parlamentar
Devem ser concedidos ao Parlamento a oportunidade e os recursos para
examinar efetivamente qualquer relatrio fiscal, conforme julgue neces-
srio.
Todos os relatrios fiscais, aos quais se referem as Melhores Prticas
aqui indicadas, devem ser disponibilizados ao pblico, incluindo a internet,
sem custos.
O ministrio das Finanas deve promover ativamente a compreenso
do processo oramentrio pelos cidados e organizaes no governa-
mentais.
281
ANEXO 4
CIDADOS COMO PARCEIROS:
INFORMAO, CONSULTA E
PARTICIPAO PBLICA NA
FORMULAO DE POLTICAS
NOTAS SOBRE POLTICAS DE ADMINISTRAO PBLICA DA OCDE.
COLHENDO OS BENEFCIOS
O fortalecimento das relaes com os cidados constitui-se em importan-
te investimento destinado a aperfeioar o processo de formulao de
polticas e em elemento fundamental da boa governana, permitindo ao
governo obter novas fontes de idias relevantes, informaes e recursos
para a tomada de decises. De igual importncia sua contribuio para
a construo da confiana pblica no governo, elevando a qualidade da
democracia e fortalecendo a capacidade cvica. Tais esforos contribuem
para o fortalecimento da democracia representativa, na qual os Parlamen-
tos desempenham papel central.
A PARTIR DA IMPLEMENTAO DE MEDIDAS CONCRETAS
No fortalecimento de suas relaes com os cidados, os governos devem
assegurar que:
A informao seja completa, objetiva, confivel, relevante e de fcil
acesso e compreenso;
As consultas tenham objetivos claros e regras definindo os limites de
seu exerccio, assim como contemplem a obrigao do governo em pres-
tar contas sobre sua forma de utilizar as contribuies do cidado;
A participao proporcione tempo e flexibilidade suficientes para per-
mitir a elaborao de novas idias e propostas pelos cidados e de meca-
282
nismos para integr-las nos processos de formulao das polticas gover-
namentais.
PARA A CONSTRUO DE COMPROMISSO E DE CAPACIDADE
Os governos devem investir tempo e recursos suficientes e assumir com-
promisso no processo de construo de aparatos legais, polticos e
institucionais bem estruturados, desenvolvendo as ferramentas apropria-
das e avaliando sua adequao para envolver os cidados no processo de
formulao de polticas. Quando elaborados de maneira insatisfatria, os
mecanismos de informao, consulta e participao ativa na formulao
de polticas podem enfraquecer as relaes governo-cidado. O esforo
governamental para informar, consultar e engajar os cidados na melhoria
da qualidade, credibilidade e legitimidade de suas decises poder pro-
duzir efeitos opostos se os cidados perceberem que seus esforos em
manter-se informados, fornecer feedback e participar ativamente foram
ignorados, ao mesmo tempo no exercendo efeito algum sobre as deci-
ses tomadas ou permanecendo sem a devida prestao de contas por
parte do governo.
Esta Nota sobre Polticas N
o
10 da PUMA descreve uma srie de
medidas concretas e sugere dez princpios bsicos para o fortalecimento
das relaes do governo com os cidados e com a sociedade civil.
POR QUE FORTALECER AS RELAES GOVERNO-CIDADO?
Vrias so as foras motivadoras que levaram os pases da OCDE a buscar
o fortalecimento de suas relaes com os cidados, incluindo a necessi-
dade de:
Melhorar a qualidade das polticas, ao permitir aos governos obter
maiores fontes de informao, perspectivas e solues potenciais para
enfrentar os desafios de formulao de polticas sob condies de cres-
cente complexidade, interdependncia e presses temporais.
Enfrentar os desafios da sociedade da informao emergente, visando
preparao para interaes maiores e mais rpidas com os cidados e
melhor administrao do conhecimento.
Integrar a contribuio pblica no processo de formulao de polti-
283
cas, para atender s expectativas dos cidados de que suas vozes sejam
ouvidas e seus pontos de vista considerados no processo de tomada de
decises do governo.
Atender demanda por maior transparncia e responsabilidade go-
vernamental, medida que aumenta a superviso pelo pblico e pela
imprensa das aes governamentais, com os padres prevalecentes na
vida pblica tornando-se codificados e elevados.
Fortalecer a confiana pblica no governo e reverter o aumento siste-
mtico do ndice de absteno nas eleies, queda de filiao dos parti-
dos polticos e reduo, constatada em pesquisas, dos ndices de confian-
a nas instituies pblicas mais importantes.
DEFININDO AS RELAES GOVERNO-CIDADO NA FORMULAO DE POLTICAS
As relaes governo-cidado cobrem um amplo espectro de interaes em
cada estgio do ciclo de formulao de polticas: desde a concepo, passan-
do por sua implementao at sua avaliao. Abordando esse relacionamen-
to complexo, o levantamento da OCDE utilizou as seguintes definies:
Informao: uma relao de mo nica na qual o governo produz e
fornece informao aos cidados, cobrindo tanto o acesso passivo
informao demandada pelos cidados quanto as medidas ativas do
governo para divulgao de informaes aos cidados.
Governo Cidados
Governo Cidados
Governo Cidados
PRINCIPAIS TENDNCIAS
A formulao de polticas em todos os pases da OCDE baseada na
democracia representativa. Nesse contexto, muitos pases membros apre-
sentam tradio consolidada no amplo envolvimento de cidados. Todos
os pases tm procurado maneiras novas e complementares de engajar
seus cidados na formulao de polticas.
284
Fornecer informaes aos cidados atualmente um objetivo compar-
tilhado por todos os pases da OCDE. O escopo, a quantidade e a qualida-
de da informao governamental prestada ao pblico aumentaram consi-
deravelmente na ltima dcada.
A consulta e as oportunidades oferecidas aos cidados de fornecerem
feedback para propostas de polticas encontram-se tambm em ascenso,
mas em ritmo mais reduzido. Ainda persistem grandes diferenas entre os
pases da OCDE.
A participao ativa e os esforos para engajar os cidados na formula-
o de polticas com base em parcerias so raros, sendo conduzidos
somente em carter experimental e restritos a apenas alguns pases da OCDE.
CONSTRUINDO APARATOS LEGAIS, POLTICOS E INSTITUCIONAIS
A INFORMAO UM PRESSUPOSTO BSICO
O acesso informao requer legislao slida, mecanismos institucionais
claros para sua aplicao e instituies de superviso e poder judicirio
independentes para seu cumprimento. Finalmente, requer conscincia
dos cidados em relao a seus direitos, assim como disposio e capaci-
dade para exerc-los.
Leis: a tendncia de adoo de leis acerca do acesso informao
aumentou consideravelmente nos anos recentes. Em 1980, apenas 20%
dos pases da OCDE dispunham de legislao sobre o acesso informa-
o, as denominadas leis da liberdade de informao (FOI freedom of
information laws). Em 1990, esse nmero havia crescido para mais de
40%, alcanando, ao final de 2000, 80%. Em vrios pases da OCDE, o
acesso a regra e o sigilo a exceo. Todos garantem acesso aos
documentos guardados sob responsabilidade das autoridades pblicas,
havendo possibilidade de recorrer nas instncias apropriadas em casos
de recusa.
Polticas: os direitos legais bsicos so fortalecidos pelo compromisso
do governo em fornecer informao objetiva e confivel. Para isso, so
necessrias polticas tanto em relao ao acesso passivo informao
(por exemplo, nmeros de respostas ou de cobranas) como em relao ao
acesso ativo (por exemplo, poltica governamental de comunicaes).
285
Instituies: o acesso s leis de informao geralmente se estende a
todas as unidades administrativas. A implementao pode ser coordenada
(por exemplo, pelo governo central) e sujeita superviso externa (por
exemplo, pelo ombudsman).
Todos os pases da OCDE devem conciliar o direito dos cidados
informao com o direito privacidade e a necessidade de preservar o
carter confidencial, no caso de a divulgao da informao ser contrria
ao interesse pblico. O equilbrio entre os direitos de acesso, a proteo
da privacidade e os limites para o sigilo oficial um desafio significativo
especialmente em virtude da rpida evoluo das tecnologias de infor-
mao e de comunicao (TIC).
A CONSULTA FUNDAMENTAL FORMULAO DE POLTICAS
A consulta apenas recentemente foi reconhecida como elemento essen-
cial formulao de polticas pblicas na maioria dos pases da OCDE,
encontrando-se ainda em desenvolvimento os aparatos legais, polticos e
institucionais.
Leis: A legislao referente a consultas pblicas pode apresentar esco-
po amplo (por exemplo, pelo estabelecimento dos direitos de petio ou
de referendos consultivos) ou restrito (por exemplo, pela requisio de
consultas com sindicatos, associaes profissionais ou populaes locais
durante a formulao de polticas).
Polticas: Alguns pases da OCDE apoiam-se em regras (por exemplo,
portarias ministeriais, diretrizes, regulamentos) e prticas informais para a
conduo de consultas pblicas. Diversos requerem consultas sobre no-
vas regulamentaes (por exemplo, nos procedimentos de regulamenta-
o da avaliao de impactos ambientais), em conformidade com as Re-
comendaes sobre Melhoria da Qualidade da Regulamentao Governa-
mental elaboradas pelo Conselho da OCDE em 1995.
Instituies: Vrios pases da OCDE dispem de arranjos institucionais
j consagrados para a elaborao de consultas (por exemplo, foros tripartites
entre governo, empresas e sindicatos). Alguns estabeleceram rgos con-
sultivos permanentes ou ad hoc e comisses que incluem organizaes
da sociedade civil (OSC).
286
A PARTICIPAO ATIVA UMA NOVA FRONTEIRA
A participao ativa reconhece a capacidade dos cidados para discutir e
gerar opes de polticas independentemente, exigindo que os governos
compartilhem a elaborao de sua agenda e assegurem que as propostas
de polticas formuladas conjuntamente sejam levadas em considerao na
deciso final. Somente alguns pases da OCDE comearam a explorar tais
abordagens, limitadas, at o momento, a alguns casos experimentais.
Leis: Os cidados de alguns pases da OCDE tm o direito de propor
novas leis ou polticas (por exemplo, no mbito de leis a respeito da
iniciativa legislativa popular ou em referendos de iniciativa dos cida-
dos). Essa aes geralmente requerem coleta prvia de assinaturas de
parte dos eleitores em intervalos de tempo determinados.
Polticas: Alguns pases da OCDE dispem de polticas de apoio a
abordagens inovadoras e flexveis que assegurem maior grau de partici-
pao ativa dos cidados na formulao de polticas (por exemplo, gru-
pos de trabalho conjuntos).
Instituies: No existe uma interface institucional nica. Os poucos
exemplos disponveis at o momento so extrados de diferentes nveis e
setores governamentais (por exemplo, unidades centrais de formulao
de polticas podem envolvidas na adoo de boas prticas, no aumento
da conscincia e no estabelecimento de diretrizes.
ADEQUANDO INSTRUMENTOS E OBJETIVOS
O primeiro passo na concepo de mecanismos bem sucedidos para
informao, consulta e participao ativa na elaborao de polticas
certamente a definio do objetivo com base no qual pode ser identifi-
cado o pblico alvo (por exemplo, todos os cidados, comunidades ru-
rais, jovens) e escolhida a ferramenta apropriada.
Nenhuma ferramenta ou abordagem, isoladamente, ser adequada para
todo pas ou situao. Muitas vezes, ser necessrio uma composio de
instrumentos, que pode requerer adaptao s tradies e prticas locais.
A escolha das ferramentas tambm depender dos recursos (financeiros e
humanos, por exemplo), do tempo e da capacidade disponveis.
Informao: Mesmo o acesso passivo informao requer instru-
287
mentos para permitir aos cidados encontrar o que procuram (por exem-
plo, catlogos e ndices). Os governos, quando se engajam na proviso
ativa de informao, podem utilizar uma variedade de produtos distin-
tos (por exemplo, relatrios anuais, brochuras, folhetos) e mecanismos
de distribuio, que podem ser diretos (por exemplo, centros de informa-
o, servios telefnicos de acesso gratuito) ou indiretos (por exemplo,
cobertura pela mdia, propaganda ou organizaes da sociedade civil
como intermedirias).
Consulta: Os governos utilizam diferentes instrumentos para obter res-
postas de vasta parcela de cidados com respeito a suas polticas (por
exemplo, pesquisas de opinio e questionrios) ou projetos e leis em
discusso (por exemplo, perodos de apreciao e consulta). De maneira
similar, podem ser utilizados instrumentos de consulta que proporcionem
maiores nveis de interao (por exemplo, audincias pblicas, grupos
especficos, painis de cidados, workshops) com grupos reduzidos de
cidados.
Participao ativa: O engajamento dos cidados nas deliberaes de
polticas requer instrumentos especficos para facilitar o entendimento, o
debate e a elaborao de propostas concretas (por exemplo, fruns de
cidados, conferncias de consenso, jris de cidados).
APROVEITANDO O POTENCIAL DAS TIC
Todos os pases da OCDE consideram as novas tecnologias de informa-
o e de comunicao (TIC) como ferramentas extremamente teis, em-
preendendo esforos significativos para conectar suas administraes e
seus cidados. Enquanto muitos acreditam que as TIC tm grande poten-
cial para engajar os cidados na elaborao de polticas, atualmente seu
papel complementar ao das ferramentas tradicionais. A maioria dos
governos da OCDE est trabalhando para vencer a diviso digital e
reconhece a necessidade de assegurar que todos os cidados, conectados
ou no, continuem a usufruir de direitos iguais de participao na esfera
pblica.
Informao: Todos os governos dos pases da OCDE fornecem um
volume crescente de informao on-line (por exemplo, por meio de sites
e portais do governo), embora a quantidade, qualidade e alcance variem
significativamente.
288
Consulta: A utilizao das TIC para consultas e obteno de respostas
dos cidados encontra-se ainda em seus primrdios em todos os pases
da OCDE (por exemplo, endereos eletrnicos nos sites governamentais,
listas de e-mail, eventos interativos on-line).
Participao ativa: Apenas alguns pases da OCDE iniciaram experi-
ncias com ferramentas on-line para engajar ativamente os cidados na
elaborao de polticas (por exemplo, grupos de discusso on-line, jogos
interativos).
A integrao com instrumentos e abordagens off-line j consagrados
necessria para extrair o mximo das TIC.
AVALIANDO O DESEMPENHO
Todos os pases da OCDE reconhecem a necessidade de desenvolver ins-
trumentos e melhorar a capacidade de avaliao. O levantamento de-
monstra desequilbrio expressivo entre as quantidades de tempo, recur-
sos e energia investidos pelos pases da OCDE no fortalecimento de suas
relaes com os cidados e a ateno dedicada avaliao da eficcia e
do impacto dos instrumentos utilizados no processo.
Atualmente, nenhum pas da OCDE realiza uma avaliao sistemtica do
desempenho governamental no fornecimento de informaes, na condu-
o de consultas e no engajamento de cidados na formulao de polticas.
PRINCPIOS ORIENTADORES
O levantamento sugere os seguintes princpios bsicos para a elaborao
de mecanismos adequados de informao, consulta e participao ativa
na elaborao de polticas:
COMPROMISSO
Liderana e forte compromisso com os mecanismos de informao, con-
sulta e participao ativa na elaborao de polticas so necessrios em
todos os nveis desde a classe poltica, passando pela alta administrao
at o funcionalismo pblico.
289
DIREITOS
O direito dos cidados de obter acesso informao, fornecer feedback,
serem consultados e participar ativamente da elaborao de polticas
deve ser firmemente fundamentado em leis ou polticas. A obrigao do
governo em responder aos cidados no exerccio de seus direitos tam-
bm deve ser claramente explicitada. Instituies independentes para
superviso, ou seu equivalente, so essenciais para o cumprimento des-
ses direitos.
CLAREZA
Os objetivos e os limites dos mecanismos de informao, consulta e
participao ativa durante a elaborao de polticas devem ser bem defi-
nidos desde o princpio. As respectivas funes e responsabilidades dos
cidados (em contribuir para as discusses) e do governo (em tomar
decises pelas quais possam responder) devem estar claras para todos.
PRAZO
A consulta pblica e a participao ativa devem ser realizadas no proces-
so de formulao de polticas to logo quanto possvel, de modo a possi-
bilitar o surgimento de maior variedade de solues e ampliar as chances
de sucesso na implementao. Deve haver tempo suficiente para que a
consulta e a participao sejam eficazes. A informao necessria em
todos os estgios do ciclo de elaborao de polticas.
OBJETIVIDADE
A informao fornecida pelo governo durante o processo de elaborao
de polticas deve ser objetiva, completa e acessvel. Todos os cidados
devem receber igual tratamento no exerccio de seus direitos de acesso
informao e participao.
290
RECURSOS
Recursos financeiros, humanos e tcnicos adequados so necessrios para
que a informao, a consulta e a participao pblica ativa na formulao
de polticas sejam eficazes. Os funcionrios do governo devem ter aces-
so capacitao, orientao e treinamento apropriados, bem como a uma
cultura organizacional que apoie seus esforos.
COORDENAO
Iniciativas para informar, consultar e solicitar feedback dos cidados de-
vem ser coordenadas nas diversas esferas de governo para aprimorar a
administrao do conhecimento, assegurar coerncia das polticas, evitar
duplicao e reduzir o risco de uma fadiga por excesso de consultas
entre cidados e organizao da sociedade civil (OSC). Os esforos de
coordenao entre as esferas governamentais no devem reduzir sua
capacidade de buscar a inovao e assegurar a flexibilidade.
RESPONSABILIDADE
Os governos tm obrigao de prestar contas pela utilizao das contri-
buies recebidas dos cidados por meio de feedback, consultas pblicas
e participao ativa. Medidas para assegurar que o processo de elabora-
o de polticas seja aberto, transparente e de fcil superviso e controle
pelo pblico so cruciais para ampliar o nvel de responsabilidade geral
do governo.
AVALIAO
O governo precisa contar com instrumentos, informaes e capacidade
para avaliar seu desempenho no fornecimento de informao, na condu-
o dos processos de consulta e no engajamento dos cidados, de forma
a se adaptar s novas exigncias e a condies variveis para a elabora-
o de polticas.
291
CIDADANIA ATIVA
Os governos beneficiam-se de cidados ativos e de uma sociedade civil
dinmica, podendo adotar aes concretas para facilitar o acesso infor-
mao e participao, aumentar a conscientizao, fortalecer a educa-
o e a capacidade cvica dos cidados, bem como apoiar o processo de
capacitao entre organizaes da sociedade civil (OSC).
SOBRE ESTA NOTA SOBRE POLTICAS
Esta Nota sobre Polticas foi elaborada para auxiliar os formuladores de
poltica a construir mecanismos adequados para informao, consulta e
participao ativa dos cidados na elaborao de polticas pblicas. Ba-
seia-se significativamente na experincia e no conhecimento de especia-
listas nacionais e funcionrios dos altos escales dos centros governa-
mentais dos pases da OCDE, cujas deliberaes proporcionaram ao se-
cretariado amplas perspectivas comparativas e exemplos concretos de
boas prticas. Esta publicao baseia-se nas principais concluses de dois
levantamentos da OCDE realizados no perodo 1999-2000: Fortalecendo
as Conexes entre Governo e Cidados e Utilizando a Tecnologia da
Informao para Fortalecer as Conexes entre Governo e Cidados. Os
levantamentos foram baseados em relatos espontneos dos pases da
OCDE: os governos centrais forneceram informaes sobre suas iniciati-
vas e sua experincia na elaborao de mecanismos de informao, opor-
tunidades para consulta e participao ativa dos cidados no processo de
formulao de polticas.
PROMOVENDO A BOA GOVERNANA
A OCDE auxilia seus pases membros na construo e no fortalecimento
de estruturas de governo eficazes, eficientes, transparentes e respons-
veis. O acesso informao, consulta e participao ativa na elabora-
o de polticas contribui para o bem governar por meio da promoo de
maior transparncia no processo; maior responsabilidade devido ao con-
trole e superviso direta pelo pblico; maior legitimidade dos proces-
sos de deciso governamentais; decises polticas mais apropriadas, apoi-
292
adas em ampla variedade de fontes de informao; e, finalmente, nveis
mais elevados de implementao e adequao, dada a maior
conscientizao pblica com relao s polticas e a participao em sua
concepo.
INFORMAES ADICIONAIS
A publicao da OCDE Cidados como Parceiros: Informao, Consulta e
Participao Pblica na Formulao de Polticas, na qual esta Nota de
Polticas se baseia, uma fonte nica de informao comparativa sobre
medidas para fortalecimento do acesso dos cidados informao,
consulta e participao na elaborao de polticas. No se trata de
procurar avaliar ou classificar os pases em termos de seu progresso no
fortalecimento das relaes entre governo e cidados, mas sim de ofere-
cer uma estrutura geral para examinar a variada experincia dos pases,
identificar exemplos de boas prticas e ressaltar abordagens inovadoras.
Para isso, o relatrio leva em considerao a grande diversidade de con-
textos e objetivos nacionais presente nos pases da OCDE quanto ao
fortalecimento das relaes entre governo e cidados.
O relatrio acompanhado pela publicao Manual da OCDE sobre o
Fortalecimento de Relaes entre Governos e Cidados, concebido para
uso pelos funcionrios do governo de pases membros e no membros da
OCDE, que oferece orientao bsica para a construo de estruturas
robustas de informao, consulta e engajamento dos cidados na elabora-
o de polticas.
O relatrio e o manual que o acompanha sero publicados em outubro
de 2001 e podero ser adquiridos na livraria on-line da OCDE (http://
www.oecd.org/bookshop/).
PRXIMOS PASSOS
O relatrio e esta nota da OCDE sero objeto de discusses pblicas e
debates com representantes de organizaes da sociedade civil (OSC).
Os eventos a serem realizados incluem: workshops nacionais organiza-
dos pelos governos participantes, uma mesa redonda internacional e um
frum de discusso on-line oferecido no site da PUMA.
293
O futuro programa de trabalho da PUMA sobre e-governo abordar
tambm dois aspectos essenciais das relaes entre governo e cidados,
a saber a) utilizao de novas TIC na consulta aos cidados e sociedade
civil para a elaborao de polticas, e b) prestao de servios on-line,
com a publicao de um relatrio no final de 2001.
Para maiores informaes sobre os trabalhos da OCDE sobre relaes
entre governo e cidados, favor entrar em contato com Joanne Caddy.
E-mail: joanne.caddy@oecd.org
Fax: +33-1-45.24.17.06 / 87.96
OECD Public Management Web site: http://www.oecd.org/puma/

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