You are on page 1of 146

L

e
g
i
s
l
a
c
j
a

w

s
a
m
o
r
z

d
z
i
e

t
e
r
y
t
o
r
i
a
l
n
y
m

P
o
r
a
d
n
i
k

d
l
a

s
p
o

e
c
z
n
o

c
i

l
o
k
a
l
n
y
c
h
Legislacja
w samorzdzie terytorialnym
Monitorowanie prawa miejscowego
przez przedstawicieli
spoecznoci lokalnych
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
F undac j a Roz woj u
Demokr ac j i L okal nej
Pl. Inwalidw 10
01-552 Warszawa
w w w. f r d l . o r g . p l
Lepiej wspdecydowa ni protestowa, gdy ju inni podjli decyzj
w naszej sprawie!
Radni w Twoim samorzdzie podejmuj dziesitki, a nawet setki uchwa rocznie.
Wiele z nich dotyczy bezporednio Ciebie. Nie zawsze jeste z nich zadowolony.
Chciaby mie wpyw na wysoko podatkw i opat lokalnych, strategie rozwoju,
inwestycje w Twojej okolicy i wiele innych ywotnych dla Ciebie spraw. Jako oby-
watel masz do tego prawo, bo samorzd lokalny to my wszyscy!
Zacznij aktywnie uczestniczy wprocesie stanowienia prawa miejscowego. Okrelenie
ram konsultacji pomidzy organami samorzdu terytorialnego a mieszkacami oraz
ich organizacjami i instytucjami to krok w kierunku partnerskiego dialogu na rzecz
rozwoju spoeczestwa lokalnego. W tym jak to zrobi, pomoe Ci ten poradnik!
Ale eby konsultacje speniy swoj rol, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej
przygotowaa take praktyczny przewodnik dla samorzdowcw Jak prowadzi
konsultacje spoeczne w samorzdach? Zasady i najlepsze praktyki
wsppracy samorzdw z przedstawicielami spoecznoci lokalnych.
Obie publikacje s dostpne nieodpatnie take w wersji elektronicznej poprzez
stron FRDL: www. f rdl . org. pl
Legislacja
w samorzdzie terytorialnym
Monitorowanie prawa miejscowego
przez przedstawicieli
spoecznoci lokalnych
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
Wa r s z a w a 2 0 1 0
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Monitorowanie prawa miejscowego przez spoecznoci lokalne
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
Marcin Bkiewicz, Mariusz Szyrski przy wsppracy ekspertw Polskiego Instytutu
Demokracji Lokalnej
Redakcja merytoryczna: eksperci PILD
Redakcja jzykowa i korekta: ada Jurasz-Dudzik
Opracowanie graficzne: Tomasz Maniewski
Publikacja wydana w ramach projektu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej
Budowa i upowszechnienie modelowego programu z zakresu spoecznego nadzoru
nad funkcjonowaniem jednostek samorzdu terytorialnego. Monitoring legislacji
w samorzdach realizowanego w ramach priorytetu V Dobre rzdzenie PO KL
i wspfinansowanego przez Uni Europejsk w ramach Europejskiego Funduszu
Spoecznego.
Publikacja wyraa wycznie pogldy autorw i nie moe by utosamiana z oficjalnym
stanowiskiem Wydawcy i Sponsora projektu.
ISBN: 978-83-60760-67-3
Warszawa 2010
Wydawca:
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej
Plac Inwalidw 10
01-552 Warszawa
Druk: AW MWM, ul. Gociniec 132, 05-077 Warszawa-Wesoa
Nakad: 500 egz.
Publikacja jest rozprowadzana bezpatnie.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
Spis treci
Wstp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
rozdzia 1
Podstawy prawne wsppracy samorzdu terytorialnego
i organizacji pozarzdowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. Konstytucja RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2. Prawo europejskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Ustawodawstwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3.1. Ustawy ustrojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3.2. Finanse samorzdowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.3. Dostp do informacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
rozdzia 2
Organizacja, zakres kompetencji
i zadania samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1. Organizacja samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2. Zadania jednostek samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . 43
2.1. Gmina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.2. Powiat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.3. Wojewdztwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
3. Zadania jednostek samorzdu terytorialnego
w zakresie rozwoju gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
rozdzia 3
Proces tworzenia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. Inicjatywa uchwaodawcza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2. Proces tworzenia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3. Nadzr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4. Publikacja i wejcie w ycie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
3
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
rozdzia 4
Struktura aktu prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
1. Tytu i podstawa prawna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2. Przepisy merytoryczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
3. Przepisy przejciowe. dostosowujce i kocowe . . . . . . . . . . 82
4. Przepisy kocowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
5. Podmioty odpowiedzialne za wykonanie uchway . . . . . . . . . 83
6. Klauzule derogacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
7. Przepisy o sposobie ogaszania i wejcia w ycie . . . . . . . . . 83
8. Podpisanie uchway . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
rozdzia 5
Funkcje i narzdzia monitoringu
procesw tworzenia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
1. Monitoring i jego funkcje w procesie stanowienia
prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2. Narzdzia monitorowania procesu
stanowienia prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.1. Program wsppracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.2. Jawno dziaania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2.3. Dostp do informacji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
2.4. Inne formy monitoringu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
rozdzia 6
Dobre praktyki monitorowania prawa lokalnego
przez partnerw spoecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Uwagi wstpne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
1. Moliwoci monitorowania prawa przez partnerw
spoecznych na szczeblu gminnym i powiatowym . . . . . . . . 104
1.1. Sfera planowania i zagospodarowania
przestrzennego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
1.2. Sfera konsultacji aktw prawnych,
dotyczcych wsppracy administracji publicznej
z organizacjami pozarzdowymi . . . . . . . . . . . . . . . 110
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
4
5
1.3. Sfera aktw prawnych dotyczcych budetu
jednostki samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . 111
1.4. Sfera ochrony rodowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
1.5. Monitorowanie procesu stanowienia prawa
oraz wykonywania aktw prawnych
poprzez udzia w organach doradczych
jednostek samorzdu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . 120
2. Moliwoci monitorowania prawa
przez partnerw spoecznych
na szczeblu wojewdzkim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
2.1. Sfera wsppracy z organizacjami
pozarzdowymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
2.2. Sfera monitorowania wykonywania
uchway budetowej i finansw samorzdowych
na poziomie wojewdztwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
2.3. Monitorowanie procesu stanowienia prawa
oraz wykonywania aktw prawnych
poprzez udzia w organach doradczych . . . . . . . . . . 129
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Wykorzystane rda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
Zakoczenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Sowniczek podstawowych poj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
O FRDL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
6
Wstp
Istota samorzdu terytorialnego nieodcznie wie si z aktywnoci wsplnot
lokalnych i regionalnych. Samorzd terytorialny stanowi element systemu zde-
centralizowanej wadzy publicznej, w ktrym poza instytucjami publicznymi funk-
cjonuj inne podmioty o charakterze pozarzdowym (partnerzy spoeczni). Zor-
ganizowanie wsplnot samorzdowych na podstawie rnorodnych (wywodzcych
si z rnych sektorw) instytucji i organizacji stanowi konieczne wyzwanie dla
wspczesnej demokracji, ale take przedsiwzicie organizacyjne, ktrego celem
jest dokonanie czytelnej regulacji w zakresie podziau zada i wzajemnych relacji.
W warunkach lokalnych kluczowe znaczenie ma partnerstwo organw i instytucji
samorzdu terytorialnego oraz organizacji pozarzdowych. Naley podkreli,
e organizacje III sektora speniaj wobec samorzdu terytorialnego nastpujce
role: reprezentuj spoecznoci lokalne, wiadcz pomoc bezporedni na rzecz
mieszkacw spoecznoci lokalnej oraz peni te co warto podkreli funkcj
innowacyjn.
Funkcjonowanie realnego samorzdu terytorialnego wymaga zaangaowania
wsplnot lokalnych i regionalnych w biece funkcjonowanie instytucji samorz-
dowych oraz wspuczestnictwo w realizacji zada odpowiadajcych oczekiwa-
niom artykuowanym przez mieszkacw. Mimo i relacje midzy organami (in-
stytucjami) samorzdu terytorialnego oraz organizacjami pozarzdowymi obecne
s od czasu restytucji samorzdu terytorialnego w 1990 roku, ich czstotliwo,
tre i forma wymagay na przestrzeni lat szczeglnie dziewidziesitych
uporzdkowania i usystematyzowania w ramach przepisw prawnych. Pierwsze
w tym zakresie przepisy ustawowe, nastpnie konstytucyjne (1997), miay cha-
rakter pionierski, a co za tym idzie podlegay weryfikacji i licznym nowelizacjom.
Wspczesny dynamiczny rozwj spoeczestwa obywatelskiego wie si z ko-
niecznoci cisej wsppracy w zakresie kreowania praktycznych uwarunko-
wa funkcjonowania wsplnot samorzdowych. Kluczow rol w tym zakresie ma
proces stanowienia prawa miejscowego oraz kwestia aktywnej w nim partycypacji
rnorodnych podmiotw dziaajcych w rodowisku samorzdowym. Niniejsza
publikacja porusza problematyk partycypacji partnerw spoecznych w procesie
stanowienia prawa miejscowego oraz stanowi kompendium elementarnej wiedzy
na temat legislacji samorzdowej.
wstp
7
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Wpierwszej czci publikacji omwione zostay podstawowe informacje dotyczce
podstaw prawnych moliwoci partycypacji partnerw spoecznych w procesie
stanowienia prawa miejscowego. Wkolejnym rozdziale zaprezentowano katalog
zada jednostek samorzdu terytorialnego, ze szczeglnym uwzgldnieniem zada,
na ktrych wykonywanie aktywnie mog wpywa partnerzy spoeczni. Wrozdziale
trzecim przedstawiony zosta zarys procesu stanowienia prawa miejscowego
oraz opisano w nim etapy procesu, w ktrych mog oddziaywa partnerzy spo-
eczni. Dla poprawnego udziau w lokalnej legislacji przedstawiono te modelow
konstrukcj aktu prawa miejscowego. Podsumowanie pierwszej czci stanowi
usystematyzowany katalog narzdzi i technik, przydatnych wpartycypacji. Propono-
wane wostatnim rozdziale instrumentarium narzdzi jest niejako domkniciem roz-
waa teoretycznych, na podstawie ktrych wypracowano propozycje rekomen-
dacji do podjcia konkretnych dziaa monitorujcych w praktyce funkcjonowania
wsplnoty samorzdowej.
W drugiej czci publikacji zostay zaprezentowane przykady sposobw moni-
torowania procesu stanowienia prawa na szczeblu gminnym, powiatowym oraz
wojewdzkim przede wszystkim na podstawie przeprowadzonych bada oraz
analizy sprawozda z konsultacji spoecznych. Ponadto opisano przykady naj-
aktywniej dziaajcych organizacji spoecznych na obszarze wojewdztwa ma-
zowieckiego, ktrych jedn z zasadniczych sfer dziaalnoci statutowej jest par-
tycypacja w procesie stanowienia aktw prawa miejscowego, podejmowanych
przez organy samorzdu terytorialnego.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
8
rozdzia 1
Podstawy prawne wsppracy
samorzdu terytorialnego
i organizacji pozarzdowych
9
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
10
Podstawy prawne wsppracy
Wspprac jednostek samorzdu terytorialnego z partnerami spoecznymi mona
rozpatrywa w aspekcie praktycznym oraz w aspekcie formalnym. Na ujcie
praktyczne skadaj si wszystkie realne dziaania, podejmowane zarwno przez
instytucje publiczne, jak i podmioty pozarzdowe w celu realizacji wsplnie wy-
znaczonych zada, sucych zaspokojeniu potrzeb mieszkacw wsplnoty
samorzdowej. Praktyka wsppracy pokazuje jednak, e intensywno oraz ja-
ko wsppracy bywa zrnicowana. Drugi aspekt stanowi podejcie formalne
do wsppracy, opiera si ono na normatywnych podstawach czsto obligato-
ryjnego nawizywania wsppracy. Rozdzia niniejszy stanowi prb usystema-
tyzowania aktw normatywnych, wskazujcych na moliwo lub obowizek
wsppracy w danym obszarze.
1. Konstytucja RP
Ustawa Zasadnicza nakrela oglne zasady ustrojowe obowizujce w pastwie.
Przepisy konstytucyjne maj charakter przekrojowy i obejmuj szerokie spektrum
zagadnie, determinujcych ustrj, struktur i relacje organw wadzy publicznej
oraz pozycj prawn jednostki w pastwie. W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997
roku
1
nakrelone zostay oglne zasady i dyrektywy bezporednio i porednio
determinujce partycypacj obywatela oraz podmiotw zorganizowanych wsferze
publicznej. Na wstpie naley podkreli znaczenie zasady subsydiarnoci. Co
prawda zasada ta nie zostaa wyraona wczci normatywnej, lecz jej doniosy charak-
ter ustrojowy jest bezsporny. Wpreambule Konstytucji czytamy: () ustanawiamy
Konstytucj Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla pastwa oparte
na poszanowaniu wolnoci i sprawiedliwoci, wspdziaania wadz, dialogu spo-
ecznym oraz na zasadzie pomocniczoci umacniajcej uprawnienia obywateli i ich
wsplnot. Subsydiarno naley uzna jako jeden z podstawowych fundamentw
ustrojowych pastwa, wyznaczajcy uwarunkowania ustrojowe, midzy innymi
rozdzia 1
11
1
DzU, nr 78, poz. 483.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
w relacji pastwo podmiot samorzdu terytorialnego
2
. Zasada pomocniczoci
jest odpowiedzi na ukad dwubiegunowy, gdzie suprasystem oraz subsystem
3
wymagaj ogniwa rwnowacego. Wypracowanie kompromisu musi uwzgldnia
z jednej strony konieczno dystrybucji kompetencji wadczych na poziom struktur
lokalnych i regionalnych, z drugiej za strony pozostaje pragmatycznie uwa-
runkowana potrzeba pozostawienia kompetencji strategicznych i koordynuj-
cych w ramach waciwoci suprasystemu. Pynca wprost z istoty zasady sub-
sydiarnoci dyrektywa, nakazujca budowanie wertykalnego systemu podziau
kompetencji
4
, wymaga wypracowania architektury instytucjonalnej, opartej na
podstawowym, aczkolwiek bardzo nieprecyzyjnym, kryterium efektywnoci wy-
konywania wadztwa publicznego. W polskich realiach ustrojowych wci otwarte
pozostaje pytanie, czy trjstopniowy system samorzdu terytorialnego jest kon-
strukcj optymalnie realizujc zasad decentralizacji wadzy publicznej, czy
wreszcie kompetencje przynalene poszczeglnym jednostkom s wynikiem
penego poszanowania zasady pomocniczoci, czy w niektrych przypadkach
stanowi bezrefleksyjne odzwierciedlenie zaoe reformy administracyjnej pastwa
z 1998 roku. Naley podkreli te postrzeganie zasady subsydiarnoci jako relacji
budowanej midzy obywatelem a instytucjami pastwa, w ktrej to obywatel
(jednostka) stanowi podmiot, a instytucje publiczne speniaj wobec niego rol
suebn.
Zasygnalizowania wymaga rwnie kilka przepisw o kluczowym znaczeniu dla
aktywnego wspdziaania wadzy publicznej z partnerami spoecznymi. Artyku 2
Konstytucji mwi, i Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pastwem
prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej. Zasada
sprawiedliwoci spoecznej w swojej istocie nakada midzy innymi obowizek
redystrybucji dbr ekonomicznych w oparciu o konieczno zapewnienia dobro-
bytu. Tak definiowana zasada pozwala na postrzeganie obywateli nie tylko przez
pryzmat praw i wolnoci, ale te przez uwarunkowania spoeczno-ekonomiczne.
Prowadzenie polityki zgodnej z zasad sprawiedliwoci spoecznej wymaga za-
angaowania pastwa w monitorowanie i adekwatnego reagowania na postulaty
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
12
2
Pomocniczo w relacji pastwo samorzd terytorialny stanowi tylko jedn z paszczyzn defi-
niujcych zasad subsydiarnoci. Obok tej zalenoci literatura powica wiele miejsca zasadzie
pomocniczoci w relacji spoeczestwo obywatel.
3
Suprasystem oznacza du wsplnot, za subsystem wsplnot mniejsz, stanowic ele-
ment wikszego podmiotu. Patrz J. W. Tkaczyski, Zasada subsydiarnoci w Traktacie z Maastricht
o Unii Europejskiej, Samorzd Terytorialny 1998, nr 10, s. 57.
4
Aby w peni respektowa zasad subsydiarnoci, podzia ten powinien odbywa si od dou do
gry. Por. F. Saint-Ouen, Podzia wadzy w demokracji europejskiej, Samorzd Terytorialny 1991,
nr 6, s. 4.
Podstawy prawne wsppracy
o charakterze spoecznym, artykuowane przez rnorodne podmioty. Z tak poj-
mowan sprawiedliwoci spoeczn nierozerwalnie wie si przepis artykuu 20,
ktry mwi, e spoeczna gospodarka rynkowa oparta na wolnoci dziaalnoci
gospodarczej, wasnoci prywatnej oraz solidarnoci dialogu i wsppracy part-
nerw spoecznych stanowi podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej. Norma artykuu 20 w poczeniu z przepisem artykuu 2 wskazuje na ko-
nieczno stosowania w sferze aktywnoci publicznej wzorca partnerstwa spo-
ecznego. Termin dialog spoeczny pojawia si ju wpreambule, za artyku 1 Ustawy
Zasadniczej stanowi, e Rzeczpospolita Polska jest dobrem wsplnym. Majc na
uwadze wspomniane wyej przepisy, partnerstwo spoeczne naley traktowa jako
nakaz instytucjonalizacji w systemie prawnym rozwiza, ktre powinny gwaran-
towa odpowiedni sposb stanowienia i stosowania prawa w celu harmonizacji
stosunkw gospodarczych i spoecznych oraz przeciwdziaania konfliktom i na-
piciom midzy grupami spoecznymi, zarwno na szczeblu oglnokrajowym, jak
i na szczeblu regionalnym i lokalnym.
Istotne znaczenie dla aktywnej partycypacji w yciu publicznym maj te przepisy
konstytucyjne, dotyczce jawnoci dziaania organw publicznych oraz dostpu
do informacji publicznej. Jawno dziaania jednostek samorzdu terytorialnego
jest niekwestionowanym standardem funkcjonowania administracji publicznej
w demokratycznym pastwie prawa. Gwarancje jawnoci dziaania oraz zasady re-
gulujce dostp do informacji maj wysok pozycj w porzdku prawnym zarwno
midzynarodowym, jak i wewntrznym.
Dla charakterystyki polskiego porzdku prawnego w tym zakresie kluczowe zna-
czenie ma artyku 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie ze wspomnianym
artykuem obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o dziaalnoci organw
wadzy publicznej, samorzdu gospodarczego i zawodowego oraz osb peni-
cych funkcje publiczne, a take innych osb i jednostek organizacyjnych w za-
kresie, w jakim wykonuj zadania wadzy publicznej i gospodaruj mieniem komu-
nalnym lub majtkiem Skarbu Pastwa. Prawo to obejmuje dostp do dokumentw
oraz wstp na posiedzenia kolegialnych organw wadzy publicznej, pochodzcych
z bezporednich wyborw, z moliwoci rejestracji dwiku lub obrazu.
rozdzia 1
13
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
14
Zasady i wartoci konstytucyjne, warunkujce wspprac midzy
wadz publiczn a partnerami spoecznymi:
pomocniczo,
decentralizacja wadzy publicznej,
demokratyczne pastwo prawne,
sprawiedliwo spoeczna,
dialog spoeczny,
zasada jawnoci dziaania wadzy publicznej,
dostp do informacji publicznej.
Ustrojodawca wyodrbni w Konstytucji osobny rozdzia (VII), zatytuowany Sa-
morzd terytorialny. Upodmiotowienie samorzdu terytorialnego w ramach ustroju
pastwowego stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady decentralizacji wadzy
publicznej (art. 15) oraz doniosego znaczenia wsplnoty lokalnej jako istotnego
ogniwa ksztatujcego sfer publiczn. Dodatkowo naley zasygnalizowa, e
czonkowie wsplnoty lokalnej uczestnicz w kreowaniu organw samorzdu te-
rytorialnego oraz dokonuj rozstrzygni w ramach instytucji referendum lokal-
nego (art. 62, 169 i 170).
2. Prawo europejskie
Ratyfikowana przez Polsk Europejska Karta Samorzdu Lokalnego
5
zawiera
oglne normy definiujce standardy ustroju, organizacji i funkcjonowania samo-
rzdu terytorialnego na szczeblu lokalnym. Do kwestii partycypacji w sferze pu-
blicznej odnosi si artyku 3 Karty, ktry stanowi, e samorzd lokalny oznacza prawo
i zdolno spoecznoci lokalnych, w granicach okrelonych prawem, do kiero-
wania i zarzdzania zasadnicz czci spraw publicznych na ich wasn odpowie-
5
DzU, nr 124, poz. 607.
Podstawy prawne wsppracy
dzialno i w interesie ich mieszkacw (ust. 1). Prawo to jest realizowane przez
rady lub zgromadzenia, w ktrych skad wchodz czonkowie wybierani w wybo-
rach wolnych, tajnych, rwnych, bezporednich i powszechnych, i ktre mog
dysponowa organami wykonawczymi im podlegajcymi. Przepis ten nie wyklucza
moliwoci odwoania si do zgromadze obywateli, referendum lub kadej innej
formy bezporedniego uczestnictwa obywateli, jeli ustawa dopuszcza takie roz-
wizanie (ust. 2). Dodatkowo naley wspomnie o ustpie 6 artykuu 4, ktry daje
dyspozycj mwic, e spoecznoci lokalne powinny by konsultowane o tyle,
o ile jest to moliwe, we waciwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opra-
cowywania planw oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpo-
rednio ich dotyczcych.
Dorobek prawny poszczeglnych pastw europejskich w zakresie jawnoci dzia-
ania administracji publicznej jest trwaym elementem ustawodawstwa zwykego,
ktre czsto znajduje podstaw w ustawach zasadniczych. Jawno dziaania
administracji publicznej oraz kwestie zwizane z mechanizmem udostpniania
informacji znajduj swoje miejsce rwnie w dorobku prawnym wsplnot euro-
pejskich. Kwestie jawnoci dziaalnoci instytucji wsplnotowych mona wywie
ju z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, ktry respektuje prawa podstawowe,
zagwarantowane w Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wol-
nociach z 4 listopada 1950 roku, ktra w artykule 10 zagwarantowaa prawo do
otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji wadzy publicznej.
Istotne znaczenie dla porzdku prawnego pastw czonkowskich UE ma dyrek-
tywa nr 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 roku
w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego
6
. Zgodnie
z dyrektyw posiadane i przetwarzane przez sektor publiczny informacje powinny
w ramach zasady jawnoci by przydatne i wykorzystywane przez spoeczestwo.
Dyrektywa nie stoi wkolizji z wewntrznym porzdkiem prawnym pastw czonkow-
skich w zakresie dysponowania informacj publiczn, ustanawia jednak minimalne
standardy w wykorzystywaniu informacji.
rozdzia 1
15
6
Dz. Urz. UE L 345, 31/12/2003, P. 0090-0096.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
3. Ustawodawstwo
3.1. Ustawy ustrojowe
Samorzdowe ustawy ustrojowe zawieraj przepisy, ktre stanowi konkretyzacj
przepisw konstytucyjnych, odnoszcych si do konsultacji spoecznych. Naley
je bowiem uzna za form wykonywania wadzy publicznej, opartej na dobrowol-
nej partycypacji wsplnot samorzdowych. Konsultacje naley uzna zatem za
bezporednie zastosowanie zasady demokratycznego pastwa prawnego. Pod-
krelenia wymaga te kwestia cisych zalenoci midzy partycypacj wsplnot
samorzdowych a rozwojem spoeczestwa obywatelskiego. Spoeczestwo
obywatelskie postrzegane jest nawet jako system organizacji spoeczestwa,
ktry opiera si na instytucji zwizkw publiczno-prawnych, sprzyjajcych ak-
tywnej partycypacji obywateli w sprawowaniu wadzy. Mechanizm partycypacji
powinien jednak rwnoway interes indywidualny i publiczny. Niezbdnymi
wartociami stosowanymi w procesie konsultacji s: umiejtno zawierania
kompromisu oraz wzajemne zaufanie
7
.
Kwestia wspdziaania na poziomie samorzdowym znajduje swoje rozwinicie
w ustawach ustrojowych. W ustawie o samorzdzie gminnym z dnia 8 marca
1990 roku
8
znajduj si przepisy przewidujce partycypacj spoeczn na pozio-
mie samorzdowej gminy. Dotyczy to midzy innymi zmiany granic, tworzenia jed-
nostek pomocniczych, wykonywania zada czy wreszcie upowszechniania idei
samorzdnoci (art. 4a, 4b, 5, 5a, 5b, 9). Do zada wasnych gminy ustawodawca
wyranie zalicza te wspprac z organizacjami pozarzdowymi (art. 7, ust. 1).
Wustawie o samorzdzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku
9
naley wskaza
midzy innymi artyku 3a, dotyczcy konsultacji z mieszkacami w sprawie zmiany
granic jednostki. Podobnie jak w przypadku samorzdu gminnego, ustawodawca
wpisa rwnie do katalogu zada samorzdu powiatowego wspprac z organi-
zacjami pozarzdowymi (art. 4, ust. 1).
Wustawie o samorzdzie wojewdztwa z dnia 5 czerwca 1998 roku
10
naley zwrci
uwag na artyku 10a, ktry przewiduje, e w przypadkach przewidzianych ustaw
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
16
7
Por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dbek, P. Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P. Kryczko, S.
Paek, I. Skrzydo-Ninik, Komentarz do ustawy o samorzdzie gminnym, Warszawa 2005, s. 100.
8
DzU 2001, nr 142, poz. 1591 z pniejszymi zmianami.
9
DzU 2001, Nr 142, poz. 1592 z pniejszymi zmianami.
10
DzU 2001, nr 142, poz. 1590 z pniejszymi zmianami.
Podstawy prawne wsppracy
oraz w innych sprawach wanych dla wojewdztwa mog by przeprowadzane
na jego terytorium konsultacje z mieszkacami wojewdztwa (ust. 1). Zasady
i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkacami wojewdztwa okrela uchwaa
sejmiku wojewdztwa (ust. 2). W przypadku samorzdu wojewdztwa naley
podkreli konieczno wsppracy z organizacjami przy formuowaniu strategii
rozwoju wojewdztwa i realizowaniu jego polityki rozwoju (art. 12, ust. 1).
3.1. Polityka spoeczna
Lokalna polityka spoeczna to szeroki obszar wzajemnych powiza midzy sfer
publiczn (jednostkami samorzdu terytorialnego) a organizacjami pozarzdo-
wymi. Paszczyzny wsppracy wyznaczone s w szeregu aktw normatywnych
(ustawowych i podstawowych). Wrd regulatorw ustawowych naley podkreli
znaczenie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o dziaalnoci poytku publicznego
i wolontariacie
11
, ktra wyznacza katalog moliwych do zlecania zada (w wik-
szoci zwizanych z szeroko rozumian polityk spoeczn). Zatem sfera zada pu-
blicznych, o ktrej mowa w omawianej ustawie, obejmuje zadania w zakresie:
1) pomocy spoecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji
yciowej oraz wyrwnywania szans tych rodzin i osb;
2) dziaalnoci na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i spoecznej
osb zagroonych wykluczeniem spoecznym;
3) dziaalnoci charytatywnej;
4) podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielgnowania
polskoci oraz rozwoju wiadomoci narodowej, obywatelskiej i kulturowej;
5) dziaalnoci na rzecz mniejszoci narodowych i etnicznych oraz jzyka
regionalnego;
6) ochrony i promocji zdrowia;
7) dziaalnoci na rzecz osb niepenosprawnych;
8) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osb pozostajcych bez
pracy i zagroonych zwolnieniem z pracy;
9) dziaalnoci na rzecz rwnych praw kobiet i mczyzn;
10) dziaalnoci na rzecz osb w wieku emerytalnym;
rozdzia 1
17
11
DzU, nr 96, poz. 873 z pniejszymi zmianami.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
11) dziaalnoci wspomagajcej rozwj gospodarczy, w tym rozwj przed-
sibiorczoci;
12) dziaalnoci wspomagajcej rozwj techniki, wynalazczoci i innowacyj-
noci oraz rozpowszechnianie i wdraanie nowych rozwiza technicznych
w praktyce gospodarczej;
13) dziaalnoci wspomagajcej rozwj wsplnot i spoecznoci lokalnych;
14) nauki, szkolnictwa wyszego, edukacji, owiaty i wychowania;
15) wypoczynku dzieci i modziey;
16) kultury, sztuki, ochrony dbr kultury i dziedzictwa narodowego;
17) wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu;
18) ekologii i ochrony zwierzt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;
19) turystyki i krajoznawstwa;
20) porzdku i bezpieczestwa publicznego;
21) obronnoci pastwa i dziaalnoci Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
22) upowszechniania i ochrony wolnoci i praw czowieka oraz swobd oby-
watelskich, a take dziaa wspomagajcych rozwj demokracji;
23) ratownictwa i ochrony ludnoci;
24) pomocy ofiarom katastrof, klsk ywioowych, konfliktw zbrojnych i wojen
w kraju i za granic;
25) upowszechniania i ochrony praw konsumentw;
26) dziaalnoci na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktw
i wsppracy midzy spoeczestwami;
27) promocji i organizacji wolontariatu;
28) pomocy Polonii i Polakom za granic;
29) dziaalnoci na rzecz kombatantw i osb represjonowanych;
30) promocji Rzeczypospolitej Polskiej za granic;
31) dziaalnoci na rzecz rodziny, macierzystwa, rodzicielstwa, upowszech-
niania i ochrony praw dziecka;
32) przeciwdziaania uzalenieniom i patologiom spoecznym;
33) dziaalnoci na rzecz organizacji pozarzdowych.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
18
Podstawy prawne wsppracy
rozdzia 1
19
Wsppraca pomidzy jednostkami samorzdu terytorialnego a organizacjami
pozarzdowymi moe odbywa si w szczeglnoci w nastpujcych formach:
1) zlecania organizacjom pozarzdowym realizacji zada publicznych na zasa-
dach okrelonych w ustawie;
2) wzajemnego informowania si o planowanych kierunkach dziaalnoci;
3) konsultowania z organizacjami pozarzdowymi projektw aktw norma-
tywnych w dziedzinach dotyczcych dziaalnoci statutowej tych organizacji;
4) konsultowania projektw aktw normatywnych, dotyczcych sfery zada
publicznych, z radami dziaalnoci poytku publicznego, w przypadku
ich utworzenia przez waciwe jednostki samorzdu terytorialnego;
5) tworzenia wsplnych zespow o charakterze doradczym i inicjatywnym,
zoonych z przedstawicieli organizacji pozarzdowych oraz przedstawi-
cieli waciwych organw administracji publicznej;
6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach okrelonych wustawie;
7) umw partnerstwa okrelonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 roku
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
12
.
Wspomniana wyej wsppraca odbywa si na zasadach pomocniczoci, suwe-
rennoci stron, partnerstwa, efektywnoci, uczciwej konkurencji i jawnoci.
Zlecanie realizacji zada publicznych moe mie nastpujce formy:
powierzania wykonywania zada publicznych, wraz z udzieleniem dotacji
na finansowanie ich realizacji, lub
wspierania takich zada, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich
realizacji.
Wsppraca pomidzy jednostkami samorzdu terytorialnego a or-
ganizacjami pozarzdowymi odbywa si midzy innymi poprzez
konsultowanie z organizacjami projektw aktw normatywnych
w dziedzinach dotyczcych dziaalnoci statutowej tych organizacji.
12
DzU 2009, nr 84, poz. 712, oraz nr 157, poz. 1241.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
20
Samorzd terytorialny jest zobowizany do systematycznej wsppracy z orga-
nizacjami pozarzdowymi; w tym celu organ stanowicy jednostek samorzdu
terytorialnego ustala, w drodze uchway, program wsppracy z organizacjami
pozarzdowymi (program moe by roczny lub kilkuletni). Ustawa o dziaalnoci
poytku publicznego i o wolontariacie zawiera kilka wskazwek co do stopnia
szczegowoci tego programu, a o jego powizaniu z budetem jednostki sa-
morzdu terytorialnego mog wiadczy daty procedury przygotowania i wyko-
nania programu oraz konieczno zagwarantowania rodkw finansowych na
realizacj programu. Program wsppracy zawiera w szczeglnoci:
1) cel gwny i cele szczegowe programu;
2) zasady wsppracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy wsppracy;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposb realizacji programu;
8) wysoko rodkw przeznaczonych na realizacj programu;
9) sposb oceny realizacji programu;
10) informacj o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoywania i zasady dziaania komisji konkursowych do opiniowania
ofert w otwartych konkursach ofert.
Terminy przyjmowania i realizacji programu wsppracy:
program jest roczny lub wieloletni (po konsultacjach z organizacjami);
roczny program uchwalany jest przez organ stanowicy jednostki
samorzdu terytorialnego do 30 listopada roku poprzedzajcego
realizacj programu;
organ wykonawczy jednostki samorzdu terytorialnego, nie pniej
ni do 30 kwietnia kadego roku, jest obowizany przedoy organowi
stanowicemu jednostki samorzdu terytorialnego sprawozdanie
z realizacji programu za rok poprzedni.
Podstawy prawne wsppracy
Ustawa o dziaalnoci poytku publicznego i wolontariacie daa rwnie moliwo
powoywania lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (wojewdztwo) Rady Po-
ytku Publicznego. Ciao to, mimo e jego powoanie ma charakter fakultatywny,
moe sta si bardzo efektywnym forum dialogu spoecznego na gruncie samo-
rzdowym.
W skad Rady Wojewdzkiej wchodz: przedstawiciel wojewody, przedstawiciele
marszaka wojewdztwa, przedstawiciele sejmiku wojewdztwa, przedstawiciele
organizacji pozarzdowych, prowadzcych dziaalno na terenie wojewdztwa.
Przedstawiciele organizacji pozarzdowych oraz podmiotw stanowi co naj-
mniej poow skadu Rady Wojewdzkiej.
Do zada Rady naley w szczeglnoci:
1) wyraanie opinii w sprawach dotyczcych funkcjonowania organizacji
pozarzdowych, w tym w zakresie programw wsppracy z organizacjami
pozarzdowymi;
2) wyraanie opinii o projektach uchwa i aktw prawa miejscowego, doty-
czcych sfery zada publicznych, o ktrych mowa w omawianej ustawie;
3) udzielanie pomocy i wyraanie opinii w przypadku sporw midzy organami
administracji publicznej a organizacjami pozarzdowymi;
4) wyraanie opinii w sprawach dotyczcych zada publicznych, w tym zle-
cania tych zada do realizacji przez organizacje pozarzdowe, oraz wspra-
wach rekomendowanych standardw realizacji zada publicznych;
5) wyraanie opinii o projekcie strategii rozwoju wojewdztwa.
Na szczeblu lokalnym mog by powoywane powiatowe i gminne rady poytku
publicznego. W skad tych rad wchodz: przedstawiciele organu stanowicego
odpowiednio powiatu lub gminy, przedstawiciele organu wykonawczego odpo-
wiednio powiatu lub gminy, przedstawiciele organizacji pozarzdowych, prowa-
dzcych dziaalno na terenie odpowiednio powiatu lub gminy, stanowicy co
najmniej poow czonkw.
Do zada Rady Powiatowej oraz Rady Gminnej naley w szczeglnoci:
1) opiniowanie projektw strategii rozwoju odpowiednio powiatw lub gmin;
rozdzia 1
21
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
22
2) opiniowanie projektw uchwa i aktw prawa miejscowego, dotyczcych
sfery zada publicznych, o ktrej mowa w omawianej ustawie, oraz
wsppracy z organizacjami pozarzdowymi, w tym programw wsp-
pracy z organizacjami pozarzdowymi;
3) wyraanie opinii w sprawach dotyczcych funkcjonowania organizacji
pozarzdowych;
4) udzielanie pomocy i wyraanie opinii w przypadku sporw midzy orga-
nami administracji publicznej a organizacjami pozarzdowymi;
5) wyraanie opinii wsprawach dotyczcych zada publicznych, wtym zlecania
tych zada do realizacji przez organizacje pozarzdowe, oraz w sprawach
rekomendowanych standardw realizacji zada publicznych.
Wojewdzkie, powiatowe i gminne Rady Dziaalnoci Poytku Pu-
blicznego uczestnicz w opiniowaniu aktw normatywnych, stano-
wionych przez organy jednostek samorzdu terytorialnego, ktre
dotyczc sfery zada publicznych. Rady opiniuj projekty uchwa
i aktw prawa miejscowego, dotyczce sfery zada publicznych,
o ktrych mowa w ustawie o dziaalnoci poytku publicznego
i wolontariacie, oraz wsppracy z organizacjami pozarzdowymi,
w tym programw wsppracy z tymi organizacjami.
Rady wyraaj opinie na temat strategii i programw w cigu 30 dni
(wojewdzkie) i 14 dni (powiatowe i gminne). Nieprzedstawienie
opinii w terminie oznacza rezygnacj z prawa do jej wyraenia.
W tym miejscu naley podkreli znaczenie partycypacyjnego charakteru prac
przygotowania strategii. Dokumenty te okrelaj gwne kierunki planowanych
zmian w perspektywie kilkuletniej, a co za tym idzie udzia partnerw spoecz-
nych w kreowaniu rozwoju danej wsplnoty postrzegany jest jako wyraz prowa-
dzenia szerokiego dialogu spoecznego na rzecz zrwnowaonego rozwoju
13
.
13
Por. I. Rybka, D. Trawkowska, Wytyczne do tworzenia samorzdowych strategii rozwizywania
problemw spoecznych [w:] Strategie w polityce spoecznej, red. M. Grewiski, A. Karwacki, War-
szawa 2009, s. 239 i nast.
Podstawy prawne wsppracy
rozdzia 1
23
Analizowana ustawa wprowadza jeszcze jeden element istotny z punktu widzenia
wsppracy partnerw spoecznych w ramach stanowienia prawa miejscowego,
a mianowicie inicjatyw lokaln. W ramach inicjatywy lokalnej mieszkacy jed-
nostki samorzdu terytorialnego, bezporednio bd za porednictwem organi-
zacji pozarzdowych, mog zoy wniosek o realizacj zadania publicznego w za-
kresie:
1) dziaalnoci obejmujcej w szczeglnoci budow, rozbudow lub re-
mont drg, kanalizacji, sieci wodocigowej, budynkw oraz obiektw ar-
chitektury, stanowicych wasno jednostek samorzdu terytorialnego;
2) dziaalnoci charytatywnej, podtrzymywania i upowszechniania tradycji
narodowej, pielgnowania polskoci oraz rozwoju wiadomoci narodowej,
obywatelskiej i kulturowej, dziaalnoci na rzecz mniejszoci narodowych
i etnicznych oraz jzyka regionalnego; kultury, sztuki, ochrony dbr kul-
tury i dziedzictwa narodowego, promocji i organizacji wolontariatu;
3) edukacji, owiaty i wychowania;
4) dziaalnoci w sferze kultury fizycznej i turystyki;
5) ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach;
6) porzdku i bezpieczestwa publicznego.
Inicjatywa lokalna ma due znaczenie w aktywnym uczestnictwie czonkw wspl-
noty samorzdowej w procesie stanowienia prawa miejscowego, bowiem to organ
stanowicy w ramach odpowiedniej uchway okrela zasady i tryb postpowania
przy realizacji inicjatyw lokalnych.
Organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego w formie
uchway okrela tryb i szczegowe kryteria oceny wnioskw o re-
alizacj zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej.
Dziaania z zakresu pomocy spoecznej z mocy ustawy o pomocy spoecznej
14
wykonuj organy administracji rzdowej i samorzdowej. Wsppracuj w tym
zakresie z organizacjami spoecznymi, Kocioem katolickim, innymi zwizkami
14
DzU 2009, nr 175, poz. 1362.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fi-
zycznymi i prawnymi. Pocztkowo ustawa o pomocy spoecznej z 1990 roku da-
waa szeroki wachlarz moliwoci realizowania zada pomocy spoecznej przez
podmioty spoza sektora publicznego. Takie moliwoci dobrowolnego przekazy-
wania zada nie doprowadziy do zbudowania rozwizania o charakterze struk-
turalnym, a przepisy ustawy stosowane byy fakultatywnie, w oparciu o lokalne
uwarunkowania polityki samorzdowej oraz stopie aktywnoci organizacji poza-
rzdowych, dziaajcych na danym terenie
15
. Nowa ustawa o pomocy spoecznej
nie przyniosa ju tak duej dowolnoci w przekazywaniu zada poza sfer pu-
bliczn. Istotnym obszarem rozpraszania zada jest poziom lokalny. To szcze-
glnie na poziomie samorzdowej gminy i powiatu zadania publiczne pomocy
spoecznej delegowane s do podmiotw zewntrznych. Realizujc lokalne part-
nerstwa spoeczne, naley na nowo zasygnalizowa kwesti prywatyzacji zada
pomocy spoecznej. Mechanizm komercjalizacji w obszarze polityki spoecznej
jest zjawiskiem obecnym w systemach pastwowych od niemale trzydziestu lat,
a jego gwnym zaoenie polega na wprowadzeniu konkurencyjnoci progra-
mw i usug spoecznych przy jednoczesnym podniesieniu efektywnoci i sku-
tecznoci wykonywania zada. Prywatyzacj zada publicznych naley rozumie
jako kierunek przeksztace sposobu wykonywania zada: tj. przez podmioty
prawa prywatnego, a nie jak dotychczas przez podmioty prawa publicznego.
Zmianie ulega te forma wykonywania zadania (od formy prawa administracyj-
nego do formy prawa prywatnego) oraz zmiana charakteru stosunkw rzeczo-
wych czcych podmioty wykonujce zadania publiczne z obywatelami. Plano-
wanie komercjalizacji zada w pomocy spoecznej jest jednak kierunkiem wyma-
gajcym ostronoci, bowiem wykonywanie zada poza standardami instytucji
publicznych nawet przy sprawnym systemie nadzoru moe doprowadzi do wy-
paczenia istoty pomocy spoecznej. Pewnym prewencyjnym ograniczeniem jest
wyznaczenie katalogu podmiotw, ktrym mona powierza takie zadania. Bd to:
organizacje pozarzdowe prowadzce dziaalno w zakresie pomocy spoecznej,
osoby prawne i jednostki organizacyjne dziaajce na podstawie przepisw o sto-
sunku pastwa do Kocioa katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku
pastwa do innych Kociow i zwizkw wyznaniowych oraz gwarancji wolnoci
sumienia i wyznania, jeeli ich cele statutowe obejmuj prowadzenie dziaalnoci
wzakresie pomocy spoecznej. Zadania z zakresu pomocy spoecznej nie mog by
jednak zlecane partiom politycznym, zwizkom zawodowym i organizacjom praco-
dawcw, samorzdom zawodowym oraz fundacjom utworzonym przez partie
polityczne.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
24
15
Por. M. Rymsza, Wspdziaanie samorzdu terytorialnego z organizacjami pozarzdowymi [w:]
Decentralizacja funkcji spoecznych pastwa, Warszawa 2001, s. 48.
Podstawy prawne wsppracy
Naley te wspomnie o innych ustawach, ktre odnosz si do moliwoci wsp-
pracy midzysektorowej w kontekcie realizacji zada spoecznych. Mona tu
wspomnie o ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ktra daje
publicznym subom zatrudnienia moliwo zlecania organizacjom pozarzdo-
wym okrelonych w ustawie zada. Podmioty niepubliczne mog te realizowa
zadania w zakresie owiaty (np. szkoy niepubliczne) czy w zakresie opieki zdro-
wotnej (np. niepubliczne zakady opieki zdrowotnej).
Szczegowe zasady wsppracy s regulowane przez poszczeglne jednostki samo-
rzdu terytorialnego w ramach aktw prawa miejscowego.
3.2. Finanse samorzdowe
Rozwaania na temat wsppracy w wykonywaniu zada naley rozpatrywa
w aspekcie gospodarowania finansami publicznymi. Zgodnie z artykuem 221
ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku
16
podmioty niezali-
czane do sektora finansw publicznych i niedziaajce w celu osignicia zysku
mog otrzymywa z budetu jednostki samorzdu terytorialnego dotacje celowe
na cele publiczne, zwizane z realizacj zada jednostki samorzdu terytorialnego.
Zlecenie zadania i udzielenie dotacji nastpuje zgodnie z przepisami ustawy
o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie. Umowa, zawarta o wyko-
nywanie zadania, powinna okrela:
szczegowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja zostaa przyznana, oraz
termin jego wykonania;
wysoko dotacji udzielanej podmiotowi wykonujcemu zadanie i tryb patnoci;
termin wykorzystania dotacji, nie duszy ni do 31 grudnia danego roku bu-
detowego;
tryb kontroli wykonywania zadania;
termin i sposb rozliczenia udzielonej dotacji;
termin zwrotu niewykorzystanej czci dotacji.
Kolejn paszczyzn, niezbdn w aktywnej wsppracy midzy samorzdem
terytorialnym a organizacjami pozarzdowymi, jest jawno finansw samorz-
dowych.
rozdzia 1
25
16
DzU nr 157, poz. 1240.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Kwestia transparentnoci samorzdowej gospodarki finansowej jest jedn z klu-
czowych zasad funkcjonowania poszczeglnych jednostek samorzdu teryto-
rialnego. Zasada jawnoci dysponowania rodkami finansowymi w jednostkach
samorzdowych zostaa wyraona wustawach ustrojowych. Zgodnie z artykuem 61
ustawy o samorzdzie gminnym gospodarka finansowa gminy jest jawna. Ustawy
o samorzdzie powiatowym (art. 61) i o samorzdzie wojewdztwa (art. 71) uy-
waj nieco innego sformuowania, to znaczy: gospodarka rodkami finansowymi
znajdujcymi si w dyspozycji powiatu bd samorzdu wojewdztwa jest jawna.
Co prawda sformuowania ustawowe rni si od siebie, ale w istocie sprowa-
dzaj si do penego uznania zasady jawnoci samorzdowej gospodarki finansowej.
Zasada jawnoci gospodarowania rodkami publicznymi na poziomie lokalnym
realizowana jest poprzez:
jawno debat budetowych w organach stanowicych jednostek samorzdu
terytorialnego, a take debat nad sprawozdaniami z wykonania budetu;
podawanie do publicznej wiadomoci kwot dotacji, udzielanych z budetw
jednostek samorzdu terytorialnego oraz przez samorzdowe fundusze celowe;
podawanie do publicznej wiadomoci przez jednostki sektora finansw pu-
blicznych informacji dotyczcych zakresu zada lub usug, wykonywanych
lub wiadczonych przez jednostk, oraz wysokoci rodkw publicznych, prze-
kazanych na ich realizacj, a take zasad i warunkw wiadczenia usug dla
podmiotw uprawnionych oraz zasad odpatnoci za wiadczone usugi;
zapewnianie radnym dostpu do dowodw ksigowych i dokumentw in-
wentaryzacyjnych (z zachowaniem przepisw o rachunkowoci oraz o ochronie
danych osobowych), a take do informacji o wynikach kontroli finansowej, b-
dcych w dyspozycji jednostki samorzdu terytorialnego, ktrej s radnymi;
udostpnianie przez jednostki sektora finansw publicznych wykazu podmiotw
spoza tego sektora, ktrym ze rodkw publicznych zostaa udzielona dotacja,
dofinansowanie realizacji zadania lub poyczka, albo umorzona naleno wobec
jednostki sektora finansw publicznych.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
26
Podstawy prawne wsppracy
Dodatkowo organy wykonawcze periodycznie podaj do publicznej wiadomoci:
kwartaln informacj o wykonaniu budetu, w tym kwot deficytu lub nadwyki;
informacj o wykonaniu budetu w poprzednim roku budetowym, w tym
kwot deficytu lub nadwyki;
kwoty wymagalnych zobowiza;
kwoty dotacji otrzymanych z budetu oraz kwoty dotacji udzielanych innym
samorzdom;
wykaz udzielonych porcze i gwarancji z wymienieniem podmiotw, ktrych
gwarancje i porczenia dotycz;
wykaz osb prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych niepo-
siadajcych osobowoci prawnej, ktrym w zakresie podatkw lub opat
udzielono ulg, odrocze, umorze lub rozoono spat na raty;
wykaz osb prawnych i fizycznych, ktrym udzielono pomocy publicznej.
Okazuje si zatem, e jednym z kluczowych elementw stanowicych o przejrzy-
stoci samorzdowej gospodarki finansowej jest budet jednostki samorzdu te-
rytorialnego. Jawno procedury uchwaodawczej budetu, jawno jej wykony-
wania i sprawozdawczoci oraz czytelna konstrukcja klasyfikacji budetowej (dziay,
rozdziay, paragrafy) gwarantuj przejrzysto lokalnych finansw, a co za tym idzie
moliwo aktywnego uczestniczenia wsplnoty lokalnej wmonitorowaniu systemu
gromadzenia i dystrybucji rodkw publicznych, pochodzcych rwnie z po-
datkw i opat uiszczanych przez mieszkacw poszczeglnych jednostek samo-
rzdu terytorialnego.
3.3. Dostp do informacji publicznej
Pojcie informacji publicznej, zaproponowane w ustawie o dostpie do informacji
publicznej z dnia 6 wrzenia 2001roku
17
, definiowane jest w art. 1 ust. 1 wspomnianej
ustawy. Artyku ten definiuje informacj publiczn jako kad informacj o sprawach
publicznych. Taka konstrukcja powoduje, e mamy do czynienia z definiowaniem po-
jcia ignotum per ignotum.
rozdzia 1
27
17
DzU, nr 112, poz. 1198.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
28
18
Por. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostpie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego, Radca
Prawny 2004, nr 5, s. 8-17; S. Czarnow, Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi prawa
europejskiego, Samorzd Terytorialny 2007, nr 4, s. 24-25.
Ustawa pozwala wyrni dwie formy informacji: prost oraz przetworzon (art. 3).
Informacja przetworzona to taka informacja, ktra wymagaa nakadu pracy pole-
gajcej na opracowaniu lub skompilowaniu posiadanych danych w form, ktra
bya przedmiotem wniosku o udostpnienie informacji przetworzonej. Wniosko-
dawca musi jednak liczy si z tym, e w przypadku wniosku o udostpnienie ta-
kiej informacji zobowizany jest wykaza interes publiczny, ktremu ma suy wy-
tworzenie takiej informacji przetworzonej. Brak takiego zastrzeenia spowodowaby
prawdopodobnie parali wielu urzdw administracji publicznej. Naley podkre-
li, e kwestia, co jest informacj przetworzon, a co ni nie jest, pozostaje do
uznania organu udostpniajcego. Wpraktyce wystpuje w tym zakresie dua do-
wolno.
Ustawa okrela zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa dostpu do informacji
publicznej. Przepisy okrelaj krg podmiotw uprawnionych do otrzymania infor-
macji publicznej. Zgodnie z artykuem 2 ust. 1 prawo do informacji ma kady, a nie
tylko obywatel. Interpretacja terminu kady budzi co prawda wtpliwoci, ale prze-
waajca cz interpretatorw przychyla si do tezy, e bd to wszystkie podmioty
znane prawu
18
. Nie ma zatem adnych podmiotowych ogranicze w dostpie do
informacji. Informacje publiczne w samorzdzie terytorialnym moe uzyska kady,
niezalenie od obywatelstwa, wieku, zdolnoci do czynnoci prawnych, posiadanych
praw publicznych czy zamieszkiwania na terenie danej jednostki.
Prawo dostpu do informacji publicznej ma kady, bez znaczenia, czy
wystpuje we wasnym imieniu lub reprezentuje okrelon instytucj.
Przepisy ustawy (art. 4, ust. 1) okrelaj szeroki krg podmiotw zobowizanych
do udzielania informacji publicznej. Wrd nich s wszelkie podmioty reprezen-
tujce jednostki samorzdu terytorialnego, osoby prawne i inne jednostki organi-
zacyjne samorzdu terytorialnego oraz osoby prawne, w ktrych samorzdy maj
pozycj dominujc wrozumieniu przepisw o ochronie konkurencji i konsumentw.
Podstawy prawne wsppracy
Wspomniane podmioty maj obowizek udostpniania nie tylko informacji wytwo-
rzonych przez nie same, ale wszelkich posiadanych informacji publicznych, nie-
zalenie od tego, ktry podmiot je wytworzy.
Zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej ustawa definiuje w art. 3 ust. 2.
Jest to uprawnienie do niezwocznego uzyskania informacji, zgodnych z aktualn
wiedz o sprawach publicznych, w tym informacji przetworzonej, w zakresie,
w jakim jest to szczeglnie istotne dla interesu publicznego, oraz do wgldu do
dokumentw urzdowych
19
i dostpu do posiedze kolegialnych organw po-
chodzcych z wyborw powszechnych.
Zgodnie z artykuami 7, 10 i 11 omawianej ustawy istniej nastpujce sposoby
udostpniania informacji. Dostp moe odbywa si przez:
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP);
zoenie wniosku;
wyoenie lub wywieszenie w miejscach oglnie dostpnych;
zainstalowanie w miejscach oglnie dostpnych urzdze umoliwiajcych
zapoznanie si z informacj;
wstp na posiedzenia kolegialnych organw wadzy publicznej, pochodzcych
z wyborw powszechnych, oraz dostp do materiaw dokumentujcych te
posiedzenia.
Ustawodawca przywiza du wag do publikowania informacji w BIP-ie. Artyku 10
ustawy mwi, e informacje nieudostpnione w Biuletynie udostpniane s na
wniosek. Sformuowanie takie pozwala uzna, e Biuletyn stanowi kluczowy kana
udostpniania informacji oraz e informacja niedostpna w BIP-ie podlega udo-
stpnianiu na wniosek
20
.
Biuletyn Informacji Publicznej to elektroniczny publikator informacji publicznej,
dostpny w internecie. Stron gwn Biuletynu prowadzi Ministerstwo Spraw
Wewntrznych i Administracji, za prowadzenie stron podmiotowych powierzono
podmiotom zobowizanym do udostpniania informacji publicznej.
rozdzia 1
29
19
Por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2005 roku (I S. A. 2888/03), podejmujcy kwestie po-
jcia dokument urzdowy.
20
S. Czarnow, op. cit., s. 27; por. te Dostp do informacji publicznej, wdraanie ustawy, red. H. Iz-
debski, Warszawa 2001, s. 50.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
30
21
DzU, nr 10, poz. 68.
22
Tak moliwo rozwaa S. Peszkowski, Niezindywidualizowane tryby udostpniania informacji
publicznej, Samorzd Terytorialny 2007, nr 4, s. 46.
Artyku 6 ustawy szeroko okrela katalog informacji udostpnianych w BIP-ie.
Wpraktyce publikacji podlegaj wszystkie dane o sprawach prowadzonych przez
urzdy publiczne, z wyjtkiem orzecze o charakterze indywidualnym.
Kwestie techniczne standaryzujce form Biuletynu oraz obowizki podmiotw
tworzcych strony BIP zostay okrelone w rozporzdzeniu Ministra Spraw We-
wntrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej z dnia 22
stycznia 2007 roku
21
.
Brak aktualnych danych albo w ogle niekompletno informacji publikowanych
w BIP-ie moe sta si przedmiotem postpowania skargowego na podstawie
artykuu 3 ( 2, pkt 8) ustawy: prawo o postpowaniu przed sdami administra-
cyjnymi ze wskazaniem na bezczynno podmiotu zobowizanego
22
.
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jest to oficjalny publikator, do-
stpny wycznie za porednictwem internetu. Jednostki samorzdu
terytorialnego umieszczaj w Biuletynie informacje wskazane
w ustawie (informacje obligatoryjne), a take mog publikowa inne
wybrane przez siebie dane, o ile maj one charakter informacji pu-
blicznych (informacje fakultatywne).
Biuletyny prowadzone przez jednostki samorzdu terytorialnego pod wzgldem
treci stanowi coraz bardziej obszerny materia informacyjny. Pod wzgldem
formalnym rwnie obserwujemy postp, polegajcy na ujednolicaniu stron in-
ternetowych BIP, przez co staj si one czytelnym rdem informacji.
Udostpnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym jest kolejnym istotnym
ogniwem, poprzez ktre realizuje si prawo do informacji. Ustawa nie rozstrzyga
o formie wniosku; moe on zatem przyj form pisemn, ale nic nie stoi na prze-
szkodzie, aby bya to forma ustna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy informacja pu-
Podstawy prawne wsppracy
bliczna powinna by udostpniona bez zbdnej zwoki, nie pniej ni wcigu 14 dni
od zoenia wniosku. W przypadku braku moliwoci udostpnienia informacji
w wyej wspomnianym terminie podmiot zobowizany do jej udzielenia informuje
wnioskodawc o powodach opnienia oraz o terminie udostpnienia informacji,
nie duszym jednak ni 2 miesice od zoenia wniosku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 wnio-
sek nie musi zawiera uzasadnienia, wskazujcego na interes prawny lub faktyczny
osoby wnioskujcej o udzielenie informacji.
Naley jednak zasygnalizowa, e ustawa o dostpie do informacji publicznej
nie okrela szczegowych wymogw procedury udostpniania informacji. Pewn
wskazwk w tym zakresie s przepisy samorzdowych ustaw ustrojowych.
Zgodnie z artykuami 11b ustawy o samorzdzie gminnym, 8a ustawy o samo-
rzdzie powiatowym oraz 15 ustawy o samorzdzie wojewdztwa, zasady dostpu
do dokumentw i korzystania z nich okrelaj statuty jednostek samorzdowych.
Przesunicie kwestii ustalania zasad dostpu na grunt rozstrzygni w ramach
przepisw lokalnych spowodowao rnorodno rozwiza w poszczeglnych
jednostkach samorzdu terytorialnego. Czsto wypacza to istot dostpu do in-
formacji, zagwarantowan przepisami Konstytucji i ustaw. Kwestia ta doczekaa
si orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego, ktry w swoim wyroku stwierdzi, e
statuty mog okrela jedynie techniczno-organizacyjne kwestie dostpu do do-
kumentw, bowiem w kwestii zasad waciwym rozstrzygniciem powinny by
przepisy rangi konstytucyjnej i ustawowej
23
. Regulacje statutowe mog zatem do-
tyczy takich kwestii, jak na przykad tryb udostpniania (godziny, miejsce), zasady
kopiowania nagrywania, okrelenia osb odpowiedzialnych (zazwyczaj sekretarze
oraz pracownicy wydziaw administracyjno-organizacyjnych).
Przekazanie kompetencji do uregulowania zasad dostpu na grunt wewntrznych
przepisw ustrojowych wie si zatem z koniecznoci niepodnoszenia w tych
przepisach materialnych aspektw prawa do informacji, uregulowanych w Ustawie
Zasadniczej, ani aspektw proceduralnych, ktre mogyby mie wpyw na ksztato-
wanie istoty zakresu prawa dostpu do informacji lub jego realizacji
24
.
Samo udostpnienie informacji publicznej stanowi czynno materialno-techniczn.
Jednak w sprawie odmowy udzielenia informacji lub umorzenia postpowania
w tej sprawie zgodnie z artykuem 16 (ust. 1) ustawy wydawana jest w trybie ko-
deksu postpowania administracyjnego decyzja. Decyzja odmawiajca udostp-
rozdzia 1
31
23
Wyrok TK z 16 wrzenia 2002 roku, K38/01 (OTK-A, 2002, nr 5, poz. 59).
24
P. Sitniewski, Dostp do informacji publicznej w jednostkach samorzdu terytorialnego, Biaystok
2005, s. 94.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
32
25
Wyroki NSA z 12 grudnia 2002 roku, II S. A. 3301/02,; z 25 marca 2003 roku, II S. A. 4059/02;
z 15 lipca 2003 roku, II S. A. 1214/03.
26
A. Kisielewicz, Samodzielno gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 66 i nast.
nienia informacji posiada uzasadnienie, zawierajce midzy innymi imiona, nazwiska
i funkcje osb, ktre zajy stanowisko w toku postpowania, oraz oznaczenie
podmiotw, ze wzgldu na ktrych dobra odmwiono udostpnienia informacji.
Formy decyzji nie przyjmuje jednak odmowa udzielenia informacji, jeli informacja
nie stanowi informacji wrozumieniu omawianej ustawy
25.
Wtakim przypadku nie wy-
daje si decyzji, lecz tylko informacj o braku podstaw do udzielenia informacji.
Zasad wyraon w art. 7 ust. 2 ustawy jest bezpatny dostp do informacji.
Przepisy przewiduj jednak wyjtki od tej zasady, polegajce na pobieraniu opat
w przypadku informacji udostpnianej na wniosek, ktrej udostpnienie wie si
z ponoszeniem dodatkowych kosztw zwizanych ze sposobem udostpniania
lub koniecznoci przeksztacenia informacji w form wskazan we wniosku.
Wysoko opaty musi by jednak proporcjonalna do wysokoci dodatkowych
kosztw (art. 15, ust. 1). Wnioskodawca powiadamiany jest o wysokoci opaty
w cigu 14 dni od zoenia wniosku. Wnioskodawca po zapoznaniu si z wyso-
koci opaty moe zmieni wniosek w zakresie sposobu i formy udostpnienia
informacji albo go wycofa. Przepisy w zakresie odpatnoci s niejasne, bowiem
ustawa nie okrela elementw stanowicych koszty dodatkowe. Koniecznym dzia-
aniem jest jednak wprowadzanie na przykad przez wjta cennika, ktry okre-
laby wysoko opat za takie usugi, jak kopiowanie, drukowanie, nagrywanie da-
nych na noniki itp. Ustanowienie takiego cennika nie ma jednak wyranej delegacji,
co moe czyni go swoistym wzorcem umowy w rozumieniu artykuu 384 kodeksu
cywilnego
26
.
Zasad jest, e dostp do informacji publicznej jest bezpatny.
Wsprawie skarg dotyczcych udostpniania informacji zastosowanie maj prze-
pisy ustawy prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi z dnia 30
Podstawy prawne wsppracy
rozdzia 1
33
27
DzU, nr 153, poz. 1270 z pniejszymi zmianami.
sierpnia 2002 roku
27
, jednak zgodnie z artykuem 21 ustawy o dostpie do infor-
macji publicznej termin rozpatrzenia skargi wynosi 30 dni od otrzymania akt sprawy,
a termin przekazania akt sprawy sdowi administracyjnemu 15 dni od otrzymania
skargi.
Udostpnianie informacji poprzez wywieszenie lub wyoenie w miejscu publicznie
dostpnym, albo udostpnianie informacji za porednictwem urzdze (urzdo-
matw, infomatw) w miejscach publicznych, jest nieobligatoryjne. W praktyce
spotyka si rozpowszechnianie informacji przez wywieszenie, rozplakatowanie
bd wyoenie, rzadkoci za jest instalowanie urzdze technicznych. Ewen-
tualne wykorzystanie urzdomatw lub infomatw nie zwalnia jednak podmiotu
od obowizku umieszczenia informacji w BIP-ie.
Ograniczenia wdostpie do informacji przewiduj ju przepisy rangi konstytucyjnej,
ktre w porwnaniu z ograniczeniami zawartymi w ustawie maj szerszy charak-
ter. W artykule 5 zosta okrelony katalog ogranicze w dostpie do informacji.
I tak prawo do informacji podlega ograniczeniu ze wzgldu:
na ochron informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych;
na ochron prywatnoci osoby fizycznej lub tajemnic przedsibiorcy, co nie
dotyczy osb penicych funkcje publiczne w sprawach majcych zwizek
z t funkcj lub osb rezygnujcych z przysugujcego im prawa;
na rozstrzyganie spraw w postpowaniu przed organami pastwa, chyba e
postpowanie dotyczy wadz publicznych, osb wykonujcych funkcje pu-
bliczne albo podmiotw wykonujcych zadania publiczne w zakresie tych
zada lub funkcji. Ograniczenia te nie naruszaj prawa do informacji o orga-
nizacji i pracy tych organw prowadzcych postpowanie.
Udostpnieniu nie podlegaj informacje:
ustawowo chronione,
dotyczce spraw prywatnych,
stanowice tajemnic przedsibiorcy.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Ustawa w art. 22 ust. 1 wskazuje okolicznoci, bdce przesankami odmowy
udzielenia informacji, ktre determinuj charakter powdztwa w sprawie o udo-
stpnienie informacji, wnoszonego do sdu powszechnego (rejonowego). S to
odmowy uzasadnione ochron danych osobowych, prawem do prywatnoci lub
tajemnic inn ni pastwowa, subowa, skarbowa lub statystyczna (ust. 3).
Wskazanie odrbnego trybu dla wspomnianych odmw przy jednoczesnym nie-
sprecyzowaniu sytuacji, w ktrych miaaby zastosowanie procedura kodeksu po-
stpowania administracyjnego, stanowi przykad niekonsekwencji w budowaniu
przez ustawodawc spjnej i czytelnej procedury odwoawczej.
Zgodnie z artykuem 23 ustawy ten, kto wbrew cicemu na nim obowizkowi
nie udostpnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wol-
noci albo pozbawienia wolnoci do roku. Wskazana wyej wprost przez ustaw
sankcja ma charakter karny. Odpowiedzialno karna moe zatem dotyczy:
odmowy udostpnienia materiaw dokumentujcych posiedzenia organw
kolegialnych, ktrych obrady s jawne;
odmowy wgldu do dokumentw;
niezamieszczenia informacji w BIP-ie;
nieudostpnienia informacji danych na wniosek.
Mona wskaza te sankcje natury administracyjno-prawnej, ktre wyrnia si
ze wzgldu na rodzaj zagadnie je determinujcych:
skutki naruszania przez organy administracji obowizku informowania z ar-
tykuu 9 kodeksu postpowania administracyjnego;
zastosowanie mechanizmu kontroli sdowej w trybie tak zwanej skargi po-
wszechnej;
sankcja niewanoci z artykuu 156 kodeksu postpowania administracyjnego;
sankcja niewanoci, zwizana z wynikiem kontroli legalnoci aktw prawa
miejscowego;
sankcja niezgodnoci z prawem, zwizana z wynikiem kontroli legalnoci
aktw prawa miejscowego
28
.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
34
28
Tak klasyfikacj zaproponowa P. Sitniewski, op. cit., s. 200.
Podstawy prawne wsppracy
Odmowa udostpnienia informacji publicznej lub jej wadliwo moe prowadzi
rwnie do sankcji odszkodowawczych. Wykazanie bezprawnoci czynnoci
dokonanych przez organy zobowizane w zakresie udostpniania informacji pu-
blicznej moe zainicjowa procedur odszkodowawcz. Pomocny w tym zakresie
okazuje si art. 77 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z ktrym kady jest wyposaony
w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrzdzonej mu przez niezgodne z prawem
dziaania organu wadzy publicznej.
rozdzia 1
35
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
36
rozdzia 2
Organizacja, zakres kompetencji
i zadania samorzdu terytorialnego
37
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
38
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
Podstaw systemu samorzdu terytorialnego w Polsce stanowi jednostki samo-
rzdu terytorialnego, ktre funkcjonuj na trzech szczeblach zdecentralizowanej
wadzy publicznej. Na szczeblu podstawowym funkcjonuj organy samorzdu
gminnego, na szczeblu ponadgminnym organy samorzdu powiatowego, a na
szczeblu regionalnym organy samorzdu wojewdztwa. Wramach kadej jed-
nostki samorzdu terytorialnego dziaaj organy stanowice oraz organy wyko-
nawcze.
Poszczeglne jednostki samorzdu terytorialnego uczestnicz w sprawowaniu
zdecentralizowanej wadzy publicznej. W wykonywaniu swoich kompetencji s
one samodzielne i niezalene. Tre artykuu 166 Konstytucji pozwala podzieli zadania
wykonywane przez jednostki samorzdu terytorialnego na dwie grupy, to jest za-
dania wasne oraz zadania zlecone.
1. Organizacja samorzdu terytorialnego
Samorzd terytorialny w Polsce funkcjonuje na trzech szczeblach (gmina, powiat,
wojewdztwo). Wramach kadej jednostki samorzdu terytorialnego dziaaj dwa
organy: organ stanowicy oraz organ wykonawczy. Na szczeblu samorzdowej
gminy (miasta) organem stanowicym jest pochodzca z wyborw powszechnych
odpowiednio rada gminy lub rada miasta, a organem wykonawczym (jednooso-
bowym) w zalenoci od wielkoci gminy wjt, burmistrz, prezydent miasta.
W miastach na prawach powiatu funkcj rady powiatu peni rada miasta. Na po-
ziomie powiatu organem stanowicym jest pochodzca z wyborw powszechnych
rada powiatu, a organem wykonawczym wybierany przez rad zarzd powiatu,
ktrego pracami kieruje starosta. Na szczeblu wojewdztwa organem stanowicym
jest sejmik wojewdztwa, a organem wykonawczym wybierany przez sejmik
zarzd wojewdztwa, ktrego pracami kieruje marszaek.
rozdzia 2
39
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Organy stanowice maj charakter kolegialny i wybierane s na czteroletni ka-
dencj. Liczebno tych organw uzaleniona jest od wielkoci poszczeglnych
jednostek samorzdu terytorialnego. Szczegowe okrelenie liczby radnych
znajduje si w odpowiednich ustawach ustrojowych. Naley w tym miejscu pod-
kreli status radnego. Radny powinien kierowa si dobrem wsplnoty samo-
rzdowej, nie jest jednak zwizany instrukcjami wyborcw (zasada wolnego
mandatu). Mona jednak wskaza, e do podstawowych obowizkw radnego
nale:
utrzymywanie staej wizi z mieszkacami jednostki samorzdu terytorialnego
oraz organizacjami dziaajcymi na ich terenie;
udzia w pracach rady i innych organach, do ktrych radny zosta wybrany lub
desygnowany;
informowanie wyborcw o swojej pracy oraz o dziaalnoci organw samorzdu
terytorialnego.
Obowizki radnego mona zatem traktowa jako paszczyzn kontaktw midzy
wadzami samorzdowymi a czonkami wsplnoty. Zakres kontaktw oraz ich in-
tensywno uzalenione s w praktyce zarwno od aktywnej postawy radnego,
jak i zainteresowanych mieszkacw.
Organy stanowice jako ciaa kolegialne powouj ze swojego grona bezwzgldn
wikszoci gosw w gosowaniu tajnym przewodniczcego i wiceprzewodni-
czcych rad (sejmikw).
Przy organie stanowicym dziaaj wyspecjalizowane komisje, ktre s powoy-
wane przez rady (sejmik) i stanowi swoiste jednostki pomocnicze tego organu.
Komisje mona podzieli na dwa rodzaje, to jest komisje stae i dorane, nie po-
siadaj one jednak samoistnych kompetencji, a co za tym idzie nie mog sa-
modzielnie stanowi aktw prawa miejscowego. Do ich gwnych zada naley
opiniowanie i doradzanie w sprawach objtych waciwoci danej komisji. Naj-
czciej organy stanowice powouj komisje do spraw owiaty, bezpieczestwa,
gospodarki, zdrowia, polityki spoecznej, finansw oraz rewizyjn (obligatoryjnie).
Wewntrzn organizacj, tryb pracy oraz nazewnictwo komisji jednostki samo-
rzdu terytorialnego okrelaj w ramach statutw. Elementem istotnym dla mo-
nitorowania dziaalnoci komisji jest konieczno zatwierdzania przez organ sta-
nowicy planw pracy komisji oraz zatwierdzanie sprawozda z dziaalnoci.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
40
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
W pracach komisji mog uczestniczy zaproszeni przez jej przewodniczcego
eksperci, ktrzy nie maj jednak prawa udziau w gosowaniach. Rola ekspertw
sprowadza si do opiniowania rozstrzyganych w drodze uchway kwestii. Naley
zwrci uwag, e organ stanowicy obligatoryjnie powouje komisj rewizyjn,
ktrej gwnym zadaniem jest badanie dziaalnoci organu wykonawczego oraz
podlegych mu jednostek organizacyjnych pod wzgldem zgodnoci z prawem
oraz zgodnoci z uchwaami podjtymi przez organ stanowicy. Na szczeblu po-
wiatu funkcjonuje dodatkowo powoywana w sposb obligatoryjny komisja
bezpieczestwa i porzdku. Ciao to suy starocie jako organ pomocniczy
w wykonywaniu funkcji z zakresu zwierzchnictwa nad powiatowymi subami, in-
spekcjami i straami. Komisji tej przewodniczy starosta, a jej kadencja trwa 3 lata.
Przy organie stanowicym dziaaj te ciaa kolegialne o charakterze politycznym.
Naley tu wspomnie o klubach czy koach radnych. Ustawy samorzdowe nie
reguluj kwestii statusu klubw i k, pozostawiajc t kwesti do rozstrzygnicia
w ramach statutu danej jednostki samorzdu terytorialnego. Wjednym tylko przy-
padku ustawodawca wspomina o klubie radnych, nakazujc wybr komisji rewizyjnej
spomidzy przedstawicieli wszystkich klubw. Statuty poszczeglnych jednostek
samorzdu terytorialnego przyznaj klubom (koom) radnych kompetencje w za-
kresie inicjatywy uchwaodawczej. Taka pozycja klubu (koa) daje organizacjom
lokalnym dodatkow moliwo oddziaywania na proces samorzdowej legislacji.
Organy wykonawcze to drugi rodzaj organw funkcjonujcych w ramach jedno-
stek samorzdu terytorialnego (gmina, powiat, wojewdztwo). Organem wyko-
nawczym w samorzdowej gminie jest wjt (gmina wiejska), burmistrz (gmina
miejska), prezydent miasta (miasto na prawach powiatu i inne wiksze miasta).
Wjt, burmistrz, prezydent miasta w odrnieniu od organw wykonawczych po-
zostaych szczebli samorzdu wybierani s (od 2002 roku) w wyborach bezpo-
rednich przez mieszkacw danej gminy. Ustawodawca nie wprowadzi ograni-
cze w kwestii moliwoci ponownego wyboru na funkcj. Taki model wyboru
organu wykonawczego daje dodatkowy element kontroli politycznej dziaalnoci
tego organu. Na szczeblu samorzdowego powiatu organem wykonawczym jest
ciao kolegialne (liczce maksymalnie 5 czonkw), wybierane przez rad powiatu.
Przewodniczcym zarzdu powiatu jest starosta. Na szczeblu samorzdowego
wojewdztwa organem wykonawczym jest wybierany przez sejmik zarzd woje-
wdztwa, a pracami tego organu kieruje marszaek. W zalenoci od wielkoci
danej jednostki samorzdu terytorialnego wjt, burmistrz, prezydent miasta, sta-
rosta, marszaek wojewdztwa powouj swoich zastpcw, ktrym powierza si
zazwyczaj wybrane obszary zarzdzania jednostk samorzdu terytorialnego.
rozdzia 2
41
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Biecym zarzdzaniem administracyjnym sprawami jednostki samorzdu tery-
torialnego zajmuj si urzdy jako jednostki organizacyjne wspierajce organy
stanowice i wykonawcze. Osoby penice funkcje organw wykonawczych s
rwnie kierownikami urzdw samorzdowych. Naley te zwrci uwag, e
chocia ustawy ustrojowe nie wymieniaj starosty i marszaka wojewdztwa jako
samodzielnych organw, ze wzgldu na samodzielne kompetencje mona ich zaliczy
do katalogu samodzielnych organw
1
.
Ustawodawca wyposay dodatkowo samorzd gminny w moliwo powoywania
gminnych jednostek pomocniczych. Wgminach wiejskich s to soectwa, w gmi-
nach miejskich osiedla, dzielnice. Powoywanie tych ostatnich ma charakter fa-
kultatywny (z wyjtkiem Warszawy). Jednostki te nie maj odrbnej osobowoci
prawnej. Podkrelenia wymaga procedura tworzenia jednostki pomocniczej, bo-
wiem etapem poprzedzajcym podjcie uchway rady gminy w sprawie utworzenia
jednostki pomocniczej s konsultacje z mieszkacami lub ich inicjatywa w tym
zakresie. W ramach jednostek pomocniczych dziaaj podobnie jak w gminie
organy stanowice i wykonawcze. Wsoectwie organem uchwaodawczym jest
zebranie wiejskie, a organem wykonawczym sotys, ktry dziaa przy pomocy rady
soeckiej. W dzielnicy lub osiedlu organem stanowicym jest rada osiedla (dziel-
nicy), a organem wykonawczym zarzd osiedla (dzielnicy), ktrym kieruje prze-
wodniczcy. Statut osiedla (dzielnicy) moe powierzy funkcje stanowice oglnemu
zebraniu mieszkacw.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
42
WOJEWDZTWO sejmik wojewdztwa
wybierany w wyborach
bezporednich
zarzd wojewdztwa
(z marszakiem na czele)
wybierany przez sejmik
wojewdztwa
ORGAN STANOWICY ORGAN WYKONAWCZY
GMINA rada gminy wybierana
w wyborach bezporednich
wjt, burmistrz, prezydent
miasta wybierany w wy-
borach bezporednich
POWIAT rada powiatu wybierana
w wyborach bezporednich
zarzd powiatu (ze staro-
st na czele) wybierany
przez rad powiatu
1
Por. J. Rychlik, Organy wykonawcze [w:] Ustrj samorzdu terytorialnego w Polsce, red. M. Chmaj,
Warszawa 2007, s. 125.
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
rozdzia 2
43
2. Zadania jednostek samorzdu terytorialnego
Zadania jednostek samorzdu terytorialnego mona dzieli na wasne oraz zlecone.
Taki podzia zosta zaproponowany w Ustawie Zasadniczej. Dodatkowo mona
wyrni zadania obligatoryjne (takie, ktre jednostki wykonuj obowizkowo)
oraz fakultatywne (wykonywane dobrowolnie). Cech szczegln zada samo-
rzdu terytorialnego jest to, e maj one charakter publiczny i su zaspokajaniu
zbiorowych potrzeb mieszkacw danej wsplnoty samorzdowej.
Wykonywanie zada samorzdu terytorialnego odbywa si poprzez:
wydawanie aktw normatywnych;
wydawanie aktw administracyjnych;
zawieranie porozumie;
zawieranie umw;
inne formy dziaania.
Zadania samorzdu terytorialnego mona podzieli na zadania wasne
i zadania zlecone (poruczone).
Realizacja zada jednostek samorzdu terytorialnego odbywa si wtrzech
oglnie zakrelonych obszarach:
infrastruktura techniczna i rozwj gospodarczy;
polityka spoeczna;
planowanie przestrzenne.
Podzia zada pomidzy poszczeglne jednostki samorzdu terytorialnego okre-
lony zosta w samorzdowych ustawach ustrojowych i oparty na poszanowaniu
konstytucyjnej zasady pomocniczoci. Poniej zaprezentowano katalogi zada
samorzdowych, podzielonych na zadania gminy, powiatu oraz samorzdowego
wojewdztwa.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
2.1. Gmina
Do zakresu dziaania gminy nale wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lo-
kalnym, nie zastrzeone ustawami na rzecz innych podmiotw. Zadania wasne
gminy mona pogrupowa w ramach czterech obszarw, to jest infrastruktury
technicznej, infrastruktury spoecznej, bezpieczestwa i porzdku publicznego,
adu przestrzennego i ekologicznego. Zadania wasne obejmuj w szczeglnoci
nastpujce sprawy: adu przestrzennego, gospodarki nieruchomociami,
ochrony rodowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych drg, ulic,
mostw, placw oraz organizacji ruchu drogowego, wodocigw i zaopatrzenia
w wod, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ciekw komunalnych, utrzymania
czystoci i porzdku oraz urzdze sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania
odpadw komunalnych, zaopatrzenia w energi elektryczn i ciepln oraz gaz,
lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy spoecznej, w tym
orodkw i zakadw opiekuczych, gminnego budownictwa mieszkaniowego,
edukacji publicznej, kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury
oraz ochrony zabytkw i opieki nad zabytkami, kultury fizycznej i turystyki, w tym
terenw rekreacyjnych i urzdze sportowych, targowisk i hal targowych, zieleni
gminnej i zadrzewie, cmentarzy gminnych, porzdku publicznego i bezpiecze-
stwa obywateli oraz ochrony przeciwpoarowej i przeciwpowodziowej, w tym wy-
posaenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, utrzymania
gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej oraz obiektw admini-
stracyjnych, polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciy opieki
socjalnej, medycznej i prawnej, wspierania i upowszechniania idei samorzdowej,
w tym tworzenia warunkw do dziaania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdra-
ania programw pobudzania aktywnoci obywatelskiej, promocji gminy, wsp-
pracy z organizacjami pozarzdowymi, wsppracy ze spoecznociami lokalnymi
i regionalnymi innych pastw.
Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zada wasnych wymaga zapew-
nienia koniecznych rodkw finansowych na ich realizacj w postaci zwikszenia
dochodw wasnych gminy lub subwencji.
Ustawy mog nakada na gmin obowizek wykonywania zada zleconych z zakresu
administracji rzdowej, a take z zakresu organizacji przygotowa i przeprowa-
dzenia wyborw powszechnych oraz referendw. Zadania z zakresu administracji
rzdowej gmina moe wykonywa rwnie na podstawie porozumienia z organami
tej administracji. Samorzd gminy moe wykonywa zadania z zakresu waci-
woci powiatu oraz zadania z zakresu waciwoci wojewdztwa na podstawie
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
44
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
porozumie z tymi jednostkami samorzdu terytorialnego. W celu wykonywania
zada gmina moe tworzy jednostki organizacyjne, a take zawiera umowy z innymi
podmiotami, w tym z organizacjami pozarzdowymi.
Samorzd gminy oraz inna gminna osoba prawna moe prowadzi dziaalno
gospodarcz, wykraczajc poza zadania o charakterze uytecznoci publicznej,
wycznie w przypadkach okrelonych w odrbnej ustawie. Wykonywanie zada
publicznych moe by realizowane w drodze wspdziaania midzy jednostkami
samorzdu terytorialnego.
Poza zadaniami samorzdu gminnego ustawodawca wskaza na katalog zada
rady gminy. Do waciwoci rady gminy nale wszystkie sprawy pozostajce
w zakresie dziaania gminy, o ile ustawy nie stanowi inaczej. Do katalogu wy-
cznej waciwoci rady gminy nale: uchwalanie statutu gminy, ustalanie wy-
nagrodzenia wjta, stanowienie o kierunkach jego dziaania oraz przyjmowanie
sprawozda z jego dziaalnoci, powoywanie i odwoywanie skarbnika gminy,
ktry jest gwnym ksigowym budetu na wniosek organu wykonawczego,
uchwalanie budetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budetu
oraz podejmowanie uchway w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absoluto-
rium z tego tytuu, uchwalanie studium uwarunkowa i kierunkw zagospodaro-
wania przestrzennego gminy oraz miejscowych planw zagospodarowania
przestrzennego, uchwalanie programw gospodarczych, ustalanie zakresu dzia-
ania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im skadnikw mienia do
korzystania oraz zasad przekazywania rodkw budetowych na realizacj za-
da przez te jednostki, podejmowanie uchwa w sprawach podatkw i opat
w granicach okrelonych w odrbnych ustawach, podejmowanie uchwa w spra-
wach majtkowych gminy, przekraczajcych zakres zwykego zarzdu, okrelanie
wysokoci sumy, do ktrej wjt moe samodzielnie zaciga zobowizania, po-
dejmowanie uchwa w sprawie przyjcia zada, podejmowanie uchwa w sprawach
wspdziaania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego
majtku, podejmowanie uchwa w sprawach wsppracy ze spoecznociami lo-
kalnymi regionalnymi innych pastw oraz przystpowania do midzynarodo-
wych zrzesze spoecznoci lokalnych i regionalnych, podejmowanie uchwa
w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placw, nadawanie honorowego obywatel-
stwa gminy, podejmowanie uchwa w sprawie zasad udzielania stypendiw dla
uczniw i studentw, stanowienie w innych sprawach zastrzeonych ustawami
do kompetencji rady gminy.
rozdzia 2
45
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Naley podkreli, e rada gminy kontroluje dziaalno wjta, gminnych jedno-
stek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, powoujc w tym celu
komisj rewizyjn.
Do zada organu wykonawczego naley wykonywanie uchwa rady gminy i zada
gminy okrelonych przepisami prawa. Do zada wjta, burmistrza lub prezydenta
miasta naley w szczeglnoci: przygotowywanie projektw uchwa rady gminy,
okrelanie sposobu wykonywania uchwa, gospodarowanie mieniem komunalnym,
wykonywanie budetu, zatrudnianie i zwalnianie kierownikw gminnych jednostek
organizacyjnych. Wjt, burmistrz, prezydent miasta kieruje biecymi sprawami
gminy oraz reprezentuje j na zewntrz.
2.2. Powiat
Samorzd powiatowy funkcjonuje w praktyce od 1 stycznia 1998 roku. Wprowa-
dzenie tego szczebla samorzdu terytorialnego byo efektem reformy admini-
stracyjnej oraz kolejnym etapem decentralizacji wadzy publicznej. Zadania po-
wiatu mona pogrupowa w nastpujce obszary tematyczne:
ponadpodstawowa infrastruktura techniczna;
ponadpodstawowa infrastruktura spoeczna;
porzdek publiczny i bezpieczestwo obywateli o znaczeniu ponadgminnym;
ochrona rodowiska o znaczeniu ponadgminnym;
dziaalno organizatorska zmierzajca do rozwizywania problemw lokalnych.
Powiat wykonuje okrelone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad-
gminnym szczeglnie w zakresie: edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia,
pomocy spoecznej, polityki prorodzinnej, wspierania osb niepenosprawnych,
transportu zbiorowego i drg publicznych, kultury i ochrony dbr kultury, kultury
fizycznej i turystyki, geodezji, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomociami,
administracji architektoniczno-budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony rodowiska
i przyrody, rolnictwa, lenictwa i rybactwa rdldowego, porzdku publicznego
i bezpieczestwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposaenia
i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, ochrony przeciw-
poarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagroeniom ycia i zdrowia ludzi
oraz rodowiska, przeciwdziaania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
46
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
pracy, ochrony praw konsumenta, utrzymania powiatowych obiektw i urzdze
uytecznoci publicznej oraz obiektw administracyjnych, obronnoci, promocji
powiatu, wsppracy z organizacjami pozarzdowymi. Do zada publicznych
powiatu naley rwnie zapewnienie wykonywania okrelonych wustawach zada
i kompetencji kierownikw powiatowych sub, inspekcji i stray.
Ustawy mog okrela niektre sprawy nalece do zakresu dziaania powiatu
jako zadania z zakresu administracji rzdowej, wykonywane przez powiat. Samo-
rzd powiatowy na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej
zadania z zakresu swojej waciwoci na warunkach ustalonych w porozumieniu.
Zadania powiatu nie mog narusza zakresu dziaania gmin.
Powiat moe zawiera porozumienia z organami administracji rzdowej w sprawie
wykonywania zada publicznych z zakresu administracji rzdowej. Powiat moe
zawiera takie porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zada publicz-
nych z jednostkami lokalnego samorzdu terytorialnego, a take z wojewdztwem,
na ktrego obszarze znajduje si terytorium powiatu.
W celu wykonywania zada powiat moe tworzy jednostki organizacyjne i za-
wiera umowy z innymi podmiotami. Powiat nie moe prowadzi dziaalnoci go-
spodarczej wykraczajcej poza zadania o charakterze uytecznoci publicznej.
Poza wymienionymi wyej zadaniami powiatu ustawodawca okrela te zadania
organw samorzdu powiatowego. I tak do wycznej waciwoci rady powia-
tu naley: stanowienie aktw prawa miejscowego, w tym statutu powiatu, wybr
i odwoanie zarzdu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczcego, po-
woywanie i odwoywanie, na wniosek starosty, sekretarza powiatu i skarbnika
powiatu, bdcego gwnym ksigowym budetu powiatu, stanowienie o kierun-
kach dziaania zarzdu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozda z dziaalnoci za-
rzdu, w tym z dziaalnoci finansowej, uchwalanie budetu powiatu, rozpatry-
wanie sprawozdania z wykonania budetu oraz podejmowanie uchway w sprawie
udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarzdu z tego tytuu, podejmowanie
uchwa w sprawach wysokoci podatkw i opat w granicach okrelonych usta-
wami, podejmowanie uchwa wsprawach majtkowych powiatu (dotyczcych zasad
nabycia, zbycia i obciania nieruchomoci oraz ich wydzierawiania lub wynaj-
mowania na okres duszy ni 3 lata, o ile ustawy szczeglne nie stanowi inaczej,
emitowania obligacji oraz okrelania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu,
zacigania dugoterminowych poyczek i kredytw, ustalania maksymalnej wy-
sokoci poyczek i kredytw krtkoterminowych zaciganych przez zarzd oraz
maksymalnej wysokoci poyczek i porcze udzielanych przez zarzd w roku
rozdzia 2
47
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
budetowym, zobowiza w zakresie podejmowania inwestycji i remontw
o wartoci przekraczajcej granic ustalon corocznie przez rad, tworzenia
i przystpowania do zwizkw, stowarzysze, fundacji i spdzielni oraz ich roz-
wizywania lub wystpowania z nich, tworzenia i przystpowania do spek, ich
rozwizywania i wystpowania z nich, okrelania zasad wnoszenia wkadw oraz
obejmowania, nabywania i zbywania udziaw i akcji, wspdziaania z innymi po-
wiatami i z gminami, jeeli zwizane jest to z koniecznoci wydzielenia majtku,
tworzenia, przeksztacania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposa-
ania ich w majtek), podejmowanie uchwa w sprawie przyjcia zada z zakresu
administracji rzdowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zada publicz-
nych, okrelanie wysokoci sumy, do ktrej zarzd moe samodzielnie zaciga
zobowizania, podejmowanie uchwa w sprawach wsppracy ze spoeczno-
ciami lokalnymi innych pastw oraz przystpowania do midzynarodowych
zrzesze spoecznoci lokalnych, uchwalanie powiatowego programu zapobie-
gania przestpczoci oraz ochrony bezpieczestwa obywateli i porzdku pu-
blicznego, uchwalanie powiatowego programu przeciwdziaania bezrobociu
oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, dokonywanie oceny stanu bezpiecze-
stwa przeciwpoarowego i zabezpieczenia przeciwpowodziowego powiatu, po-
dejmowanie uchwa w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu, podejmowanie
uchwa w sprawie zasad udzielania stypendiw dla uczniw i studentw, podej-
mowanie uchwa w innych sprawach zastrzeonych ustawami do kompetencji
rady powiatu.
Ustawodawca okreli te zadania organu wykonawczego; i tak zarzd powiatu
wykonuje uchway rady powiatu i zadania powiatu okrelone przepisami prawa.
Wszczeglnoci do zada zarzdu powiatu nale: przygotowywanie projektw
uchwa rady, wykonywanie uchwa rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wy-
konywanie budetu powiatu, zatrudnianie i zwalnianie kierownikw jednostek or-
ganizacyjnych powiatu. Zarzd wykonuje zadania powiatu przy pomocy staro-
stwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego
urzdu pracy.
Przepisy reguluj te status starosty, powierzajc mu organizacj pracy zarzdu
powiatu i starostwa powiatowego, kierowanie biecymi sprawami powiatu oraz
reprezentacj powiatu na zewntrz. Starosta opracowuje plan operacyjny ochrony
przed powodzi oraz ogasza i odwouje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy.
Wprzypadku wprowadzenia stanu klski ywioowej starosta dziaa na zasadach
okrelonych w odrbnych przepisach.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
48
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
W sprawach niecierpicych zwoki, zwizanych z zagroeniem interesu publicz-
nego, zagraajcych bezporednio zdrowiu i yciu oraz w sprawach mogcych
spowodowa znaczne straty materialne starosta podejmuje niezbdne czynnoci
nalece do waciwoci zarzdu powiatu.
2.3. Wojewdztwo
Zadania samorzdu wojewdztwa mona pogrupowa w nastpujce obszary
tematyczne:
ksztatowanie i utrzymanie adu przestrzennego;
pobudzanie aktywnoci gospodarczej;
zachowanie dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego;
utrzymanie i rozbudowa infrastruktury technicznej i spoecznej o znaczeniu re-
gionalnym.
Jako zbir zada samorzdu wojewdztwa o znaczeniu strategicznym moe po-
suy katalog celw okrelonych w strategii wojewdztwa. Uwzgldnia on
w szczeglnoci nastpujce cele: pielgnowanie polskoci oraz rozwj i kszta-
towanie wiadomoci narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkacw, a tak-
e pielgnowanie i rozwijanie tosamoci lokalnej, pobudzanie aktywnoci go-
spodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjnoci i innowacyjnoci gospo-
darki wojewdztwa, zachowanie wartoci rodowiska kulturowego i przyrodni-
czego przy uwzgldnieniu potrzeb przyszych pokole, ksztatowanie i utrzymanie
adu przestrzennego.
Samorzd wojewdztwa prowadzi polityk rozwoju wojewdztwa, na ktr skada
si: tworzenie warunkw rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
utrzymanie i rozbudowa infrastruktury spoecznej i technicznej o znaczeniu woje-
wdzkim, pozyskiwanie i czenie rodkw finansowych: publicznych i prywat-
nych, w celu realizacji zada z zakresu uytecznoci publicznej, wspieranie i pro-
wadzenie dziaa na rzecz podnoszenia poziomu wyksztacenia obywateli, racjo-
nalne korzystanie z zasobw przyrody oraz ksztatowanie rodowiska naturalnego,
zgodnie z zasad zrwnowaonego rozwoju, wspieranie rozwoju nauki i wsp-
pracy midzy sfer nauki i gospodarki, popieranie postpu technologicznego oraz
innowacji, wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie
rozdzia 2
49
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
dziedzictwa kulturowego, promocja walorw i moliwoci rozwojowych woje-
wdztwa, formuowanie strategii rozwoju wojewdztwa i realizacji polityki jego
rozwoju, wsppraca z podmiotami zewntrznymi, a w szczeglnoci z jednostkami
lokalnego samorzdu terytorialnego z obszaru wojewdztwa oraz z samorzdem
gospodarczym i zawodowym, administracj rzdow, szczeglnie z wojewod,
innymi wojewdztwami, organizacjami pozarzdowymi, szkoami wyszymi i jed-
nostkami naukowo-badawczymi.
Samorzd wojewdztwa wykonuje zadania o charakterze wojewdzkim okrelone
ustawami, w szczeglnoci w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa
wyszego, promocji i ochrony zdrowia, kultury i ochrony jej dbr, pomocy spo-
ecznej, polityki prorodzinnej, modernizacji terenw wiejskich, zagospodarowania
przestrzennego, ochrony rodowiska, gospodarki wodnej, w tym ochrony prze-
ciwpowodziowej, transportu zbiorowego i drg publicznych, kultury fizycznej
i turystyki, ochrony praw konsumentw, obronnoci, bezpieczestwa publicznego,
przeciwdziaania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
Ustawy mog okrela sprawy nalece do zakresu dziaania wojewdztwa jako
zadania z zakresu administracji rzdowej, wykonywane przez zarzd wojewdztwa.
Ustawy mog te nakada na wojewdztwo obowizek wykonywania zada
z zakresu organizacji przygotowa i przeprowadzenia wyborw powszechnych
oraz referendw.
Poza wymienionymi wyej zadaniami samorzdu wojewdztwa, ustawodawca wska-
zuje te na zadania sejmiku wojewdztwa. Do wycznej waciwoci sejmiku
wojewdztwa naley: stanowienie aktw prawa miejscowego (w szczeglnoci:
statutu wojewdztwa, zasad gospodarowania mieniem wojewdzkim, zasad
i trybu korzystania z wojewdzkich obiektw i urzdze uytecznoci publicznej),
uchwalanie strategii rozwoju wojewdztwa oraz programw wojewdzkich, uchwa-
lanie planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanie uchway wsprawie
trybu prac nad projektem uchway budetowej, podejmowanie uchway w sprawie
szczegowoci ukadu wykonawczego budetu wojewdztwa, z zastrzeeniem,
e szczegowo ta nie moe by mniejsza ni okrelona w odrbnych przepisach,
uchwalanie budetu wojewdztwa, okrelanie zasad udzielania dotacji przed-
miotowych i podmiotowych z budetu wojewdztwa, rozpatrywanie sprawozda
z wykonania budetu wojewdztwa, sprawozda finansowych wojewdztwa oraz
sprawozda z wykonywania wieloletnich programw wojewdztwa, podejmowanie
uchway w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarzdowi woje-
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
50
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
wdztwa z tytuu wykonania budetu wojewdztwa, uchwalanie, w granicach
okrelonych ustawami, przepisw dotyczcych podatkw i opat lokalnych, po-
dejmowanie uchwa w sprawie powierzenia zada samorzdu wojewdztwa in-
nym jednostkom samorzdu terytorialnego, uchwalanie priorytetw wsppracy
zagranicznej wojewdztwa, podejmowanie uchwa w sprawie uczestnictwa
w midzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach wsppracy
regionalnej, wybr i odwoanie zarzdu wojewdztwa oraz ustalanie wynagro-
dzenia marszaka wojewdztwa, rozpatrywanie sprawozda z dziaalnoci zarzdu
wojewdztwa, w tym w szczeglnoci z dziaalnoci finansowej i realizacji pro-
gramw wojewdzkich, powoywanie i odwoywanie, na wniosek marszaka wo-
jewdztwa, skarbnika wojewdztwa, ktry jest gwnym ksigowym budetu wo-
jewdztwa, podejmowanie uchwa w sprawie tworzenia stowarzysze i fundacji
oraz ich rozwizywania, a take przystpowania do nich lub wystpowania z nich,
podejmowanie uchwa wsprawach majtkowych wojewdztwa, dotyczcych zasad
nabywania, zbywania i obciania nieruchomoci oraz ich wydzierawiania lub
wynajmowania na okres duszy ni 3 lata (chyba e przepisy szczeglne stanowi
inaczej; do czasu okrelenia zasad zarzd moe dokonywa tych czynnoci wy-
cznie za zgod sejmiku wojewdztwa), emitowania obligacji oraz okrelania
zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zacigania dugoterminowych poyczek
i kredytw, ustalania maksymalnej wysokoci poyczek i kredytw krtkotermi-
nowych zaciganych przez zarzd wojewdztwa oraz maksymalnej wysokoci
poyczek i porcze udzielanych przez zarzd wojewdztwa w roku budeto-
wym, tworzenia spek prawa handlowego i przystpowania do nich oraz okre-
lania zasad wnoszenia wkadw, a take obejmowania, nabywania i zbywania
udziaw i akcji, tworzenia, przeksztacania i likwidowania wojewdzkich samo-
rzdowych jednostek organizacyjnych oraz wyposaania ich w majtek, podej-
mowanie uchwa w sprawie zasad udzielania stypendiw dla uczniw i studentw,
podejmowanie uchwa w innych sprawach zastrzeonych ustawami i statutem wo-
jewdztwa do kompetencji sejmiku wojewdztwa, uchwalanie przepisw dotycz-
cych organizacji wewntrznej oraz trybu pracy organw samorzdu wojewdztwa.
Zarzd wojewdztwa wykonuje zadania nalece do samorzdu wojewdztwa,
niezastrzeone na rzecz sejmiku wojewdztwa i wojewdzkich samorzdowych
jednostek organizacyjnych. Do zada zarzdu wojewdztwa naley w szczegl-
noci: wykonywanie uchwa sejmiku wojewdztwa, gospodarowanie mieniem
wojewdztwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziaw posiadanych przez
wojewdztwo, przygotowywanie projektu i wykonywanie budetu wojewdztwa,
przygotowywanie projektw strategii rozwoju wojewdztwa, planu zagospodarowania
przestrzennego i programw wojewdzkich oraz ich wykonywanie, organizowanie
rozdzia 2
51
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
wsppracy ze strukturami samorzdu regionalnego w innych krajach i z midzy-
narodowymi zrzeszeniami regionalnymi, kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie
dziaalnoci wojewdzkich samorzdowych jednostek organizacyjnych, w tym
powoywanie i odwoywanie ich kierownikw, uchwalanie regulaminu organiza-
cyjnego urzdu marszakowskiego.
Marszaek wojewdztwa organizuje prac zarzdu wojewdztwa i urzdu mar-
szakowskiego, kieruje biecymi sprawami wojewdztwa oraz reprezentuje wo-
jewdztwo na zewntrz.
Wsprawach niecierpicych zwoki, zwizanych z bezporednim zagroeniem in-
teresu publicznego, zagraajcych bezporednio zdrowiu i yciu oraz w sprawach
mogcych spowodowa znaczne straty materialne marszaek wojewdztwa po-
dejmuje niezbdne czynnoci nalece do waciwoci zarzdu wojewdztwa.
Czynnoci podjte w tym trybie wymagaj przedstawienia do zatwierdzenia na
najbliszym posiedzeniu zarzdu wojewdztwa.
Marszaek wojewdztwa jest kierownikiem urzdu marszakowskiego, zwierzch-
nikiem subowym pracownikw tego urzdu i kierownikw wojewdzkich sa-
morzdowych jednostek organizacyjnych.
Powysze zestawienia zada samorzdu terytorialnego wskazuj obszary poten-
cjalnej wsppracy pomidzy jednostkami samorzdu terytorialnego a partnerami
spoecznymi. Gmina, powiat, samorzdowe wojewdztwo wpisane maj w kata-
log swojej aktywnoci wspprac z organizacjami pozarzdowymi. Taki teore-
tyczny model wsppracy wymaga jednak aktywnego zaangaowania zarwno
wadz samorzdowych, jak i partnerw spoecznych. Wiedza na temat katalogu
zada samorzdowych jest zatem niezbdnym elementem podejmowania inicjatyw
lokalnych, ktrych efektem mog sta si konkretne akty prawa miejscowego
odpowiadajce oczekiwaniom czonkw wsplnoty mieszkacw danej jednostki
samorzdu terytorialnego. Naley podkreli, e cz realizacji zada samorz-
dowych obligatoryjnie zwizana jest z partycypacj podmiotw zewntrznych,
jednak zaangaowanie takie nie zawsze jest aktywne, co w konsekwencji moe
doprowadzi do dziaa powierzchownych, niewiele wnoszcych wrealizacj zadania.
Waciwe rozpoznanie zakresu kompetencji i zada (samorzdu oraz organw)
stanowi konieczny element aktywnej partycypacji w stanowieniu prawa miejsco-
wego i innych dziaaniach podejmowanych przez wadze lokalne i regionalne.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
52
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
3. Zadania jednostek samorzdu terytorialnego
w zakresie rozwoju gospodarczego
Jednostki samorzdu terytorialnego wpisuj si caoksztat dziaa administracji
publicznej w zakresie pobudzania i organizowania warunkw rozwoju gospodar-
czego na szczeblu lokalnym i regionalnym. Dynamika rozwoju gospodarczego
kraju dodatkowo wpywa na konieczno podejmowania przez jednostki samo-
rzdu terytorialnego aktywnoci w zakresie stymulowania rozwoju gospodarczego
na poziomie lokalnym i regionalnym. Wanym wyzwaniem dla stymulowania roz-
woju gospodarczego jest aktywizacja rynku pracy poprzez tworzenie warunkw
zatrudnienia w rodowisku lokalnym
2
.
Decentralizacja wadzy publicznej zakada rwnie decentralizacj zada z za-
kresu rozwoju gospodarczego. Mona zatem wyrni katalog dziaa podejmo-
wanych przed jednostki samorzdu terytorialnego na rzecz rozwoju gospodarczego.
Nale do nich:
wspieranie maych i rednich przedsibiorstw poprzez pomoc wtworzeniu i wspie-
raniu infrastruktury edukacyjnej, informacyjnej i doradczej (mona tu wskaza
orodki wspierania biznesu, inkubatory przedsibiorczoci, orodki informacji
gospodarczej);
wspieranie infrastruktury kapitaowej (fundusze gwarancyjne i porczeniowe);
organizowanie wsppracy z zagranic oraz napywu kapitau zagranicznego;
wspieranie innowacji oraz wsppracy pomidzy orodkami naukowymi a go-
spodark i administracj (promowanie lokalnej wynalazczoci, organizowanie
wystaw, targw, konkursw);
organizowanie usug doradczych w zakresie prawa, podatkw, marketingu;
tworzenie gospodarczych baz danych;
kojarzenie partnerw gospodarczych w celu kreowania zrwnowaonego roz-
woju danej jednostki samorzdu terytorialnego;
monitoring procesw gospodarczych;
promocja inwestycji i walorw lokalizacyjnych danego terenu;
promocja oryginalnych walorw lokalnych i regionalnych;
rozdzia 2
53
2
Por. J. P. Gieorgica, G. Gorzelak, Gmina przedsibiorczo promocja, Warszawa 1992, s. 19.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
waciwe wykorzystanie majtku stanowicego wasno jednostki samorzdu
terytorialnego;
aktywizacja mieszkacw w zakresie kreowania small business
3
.
Powysze dziaania staj si nieodzownym elementem polityki rozwojowej danego
samorzdu. Obecnie jednostki samorzdu terytorialnego dziaaj w warunkach
wzajemnej konkurencji. Rywalizujc o napyw inwestycji i kapitau, coraz czciej
wprowadzaj nowe instrumenty zachcania potencjalnych podmiotw do podej-
mowania aktywnoci gospodarczej na danym terenie.
Wanym elementem tych zada jest podejmowanie przez samorzd terytorialny
dziaa pobudzajcych lokaln przedsibiorczo. Aktywno przedsibiorcw
zaley gwnie od dwch czynnikw, to jest od rodowiska makroekonomicznego
(niewielki wpyw samorzdu terytorialnego) oraz od rodowiska mikroekonomicz-
nego (na przykad wpyw samorzdu terytorialnego na ustalanie wysokoci po-
datkw i opat lokalnych, zasad wsppracy z podmiotami zewntrznymi, zasad
funkcjonowania instytucji publicznych).
W rozwoju przedsibiorczoci na gruncie lokalnym istotne znaczenie maj mae
i rednie przedsibiorstwa. Wanie wobec tych podmiotw samorzd terytorialny
powinien wypracowa modele wsppracy i wsparcia. Modele te powinny zawiera
system doradztwa i informacji gospodarczej. Informowanie i doradzanie moe by
podejmowane przez same jednostki samorzdu terytorialnego albo zlecane in-
nym wyspecjalizowanym podmiotom (np. samorzdom gospodarczym). Innym
elementem, istotnym ze wzgldu praktyk funkcjonowania przedsibiorstw, jest
podejmowanie dziaa wspierajcych finansowanie aktywnoci gospodarczej.
Due znaczenie w tym zakresie maj fundusze gwarancji i porcze. Kolejnym
wanym elementem dziaa samorzdu terytorialnego jest pomoc w lokalizacji
przedsibiorstwa. Skadaj si na to na przykad zasady gospodarowania nieru-
chomociami gruntowymi oraz lokalami uytkowymi.
Dziaania samorzdu terytorialnego (szczeglnie powiatowego i wojewdzkiego)
powinny koncentrowa si na aktywizacji rynku pracy. Samorzd terytorialny ma
do dyspozycji wyspecjalizowane instytucje, to znaczy Powiatowy Urzd Pracy
oraz Wojewdzki Urzd Pracy. Za porednictwem tych instytucji samorzdy re-
alizuj aktywn polityk, zmierzajc do zmniejszenia bezrobocia oraz co na-
ley podkreli powinny promowa samo zatrudnienie jako element szerszej
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
54
3
Por. E. Rudawska, Samorzd terytorialny w ksztatowaniu warunkw rozwoju przedsibiorczoci,
[w:] Relacje midzy samorzdem terytorialnym i podmiotami rynku regionalnego: wybrane problemy,
red. J. Karwowski, Szczecin 2003, s. 93.
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
kampanii na rzecz rozwoju ekonomii spoecznej. Istotn role w tym zakresie maj
do wypenienia organizacje spoeczne, ktre mog aktywnie wspiera samorzd
terytorialny w dziaaniach na rzecz rozwoju rynku pracy
4
.
Jedn z form wsppracy sektora samorzdu terytorialnego z podmiotami pry-
watnymi jest partnerstwo publiczno-prywatne. Regulacje prawne dotyczce tej
formy wsppracy znajduj si w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym
z dnia 19 grudnia 2008 roku. Prawodawca przewidzia nastpujce moliwoci
wsplnych przedsiwzi:
budow lub remont obiektu budowlanego;
wiadczenie usug;
wykonanie dziea, w szczeglnoci wyposaenie skadnika majtkowego
w urzdzenia podwyszajce jego warto lub uyteczno;
inne wiadczenie poczone z utrzymaniem lub zarzdzaniem skadnikiem
majtkowym, ktry jest wykorzystywany do realizacji przedsiwzicia publiczno-
-prywatnego lub jest z nim zwizany.
Zgodnie z ustaw partnerem prywatnym podmiotu publicznego moe by przed-
sibiorca lub przedsibiorca zagraniczny. Przy ocenie ofert wsplnych przedsi-
wzi maj zastosowanie nastpujce kryteria:
obligatoryjnie
podzia zada i ryzyk zwizanych z przedsiwziciem pomidzy podmiotem
publicznym i partnerem prywatnym;
terminy i wysoko przewidywanych patnoci lub innych wiadcze podmiotu
publicznego, jeeli s one planowane;
fakultatywnie
podzia dochodw pochodzcych z przedsiwzicia pomidzy podmiotem
publicznym i partnerem prywatnym;
stosunek wkadu wasnego podmiotu publicznego do wkadu partnera prywatnego;
efektywno realizacji przedsiwzicia, w tym efektywno wykorzystania
skadnikw majtkowych;
rozdzia 2
55
4
Por. K. Gbicka, Ekonomia spoeczna. Podmioty i instrumenty, Warszawa 2009, s. 95.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
kryteria odnoszce si bezporednio do przedmiotu przedsiwzicia, w szcze-
glnoci jako, funkcjonalno, parametry techniczne, poziom oferowanych
technologii, koszt utrzymania, serwis.
Wtym miejscu naley powiedzie o kilku korzyciach, ktre powstaj w wyniku na-
wizywania wsppracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Szczeglne
znaczenie maj tu: aktywizacja sektora prywatnego, budowa zaufania publicznego,
ograniczenie wpyww politycznych na decyzje inwestycyjne i eksploatacyjne, trans-
parentno powiza i dokumentacji. Poza wspomnianymi korzyciami s jeszcze
zalety natury ekonomicznej, zwizane przede wszystkim z rozoeniem ryzyk inwe-
stycyjnych i rde finansowania
5
.
W celu uzupenienia katalogu moliwych oddziaywa podmiotw publicznych na
sektor prywatny naley rwnie wspomnie o ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 roku
o postpowaniu w sprawach dotyczcych pomocy publicznej.
Na zakoczenie niniejszego rozdziau dokonajmy klasyfikacji instrumentw i rod-
kw oddziaywania jednostek samorzdu terytorialnego na rozwj gospodarczy.
Moemy tu wyrni:
instrumenty o charakterze prawno-administracyjnym;
instrumenty o charakterze ekonomiczno-finansowym;
instrumenty o charakterze instytucjonalno-organizacyjnym;
instrumenty o charakterze promocyjno-informacyjnym;
instrumenty o charakterze infrastrukturalnym
6
.
Z punktu widzenia problematyki bdcej przedmiotem niniejszego opracowania,
kluczowe znaczenie maj instrumenty o charakterze prawno-administracyjnym
oraz o charakterze ekonomiczno-finansowym (w wybranych przypadkach mona
oba te rodzaje zaliczy do grupy instrumentw prawnych o charakterze ekono-
micznym).
Do tych instrumentw mona zaliczy szereg uchwa podejmowanych przez or-
gany samorzdowe. Bd to na przykad uchway dotyczce wysokoci podatkw
i opat lokalnych, plany zagospodarowania przestrzennego, organizacji targowisk,
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
56
5
Por. A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. uk, Gospodarka samorzdu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 135.
6
Por. E. Rudawska, op. cit., s. 99.
Organizacja, zakres kompetencji i zdania samorzdu terytorialnego
dzierawy nieruchomoci, zasad wydawania zezwole na prowadzenie okrelo-
nych rodzajw dziaalnoci, strategie jednostek samorzdu terytorialnego i szereg
innych rozstrzygni bezporednio i porednio dotyczcych rozwoju gospodarczego
na danym obszarze.
rozdzia 2
57
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
58
rozdzia 3
Proces tworzenia
prawa miejscowego
59
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
60
Proces tworzenia prawa miejscowego
Prawo miejscowe, podobnie jak inne rda powszechnie obowizujcego prawa,
podlega rygorom proceduralnym, okrelajcymi zasady i tryb postpowania w pro-
cesie stanowienia prawa.
Odnoszc si do prawa miejscowego stanowionego przez organy jednostek sa-
morzdu terytorialnego, naley zasygnalizowa, e przepisy okrelajce proce-
dur znajduj swoje umocowanie zarwno w aktach rangi ustawowej, jak i ak-
tach ustrojowych o charakterze lokalnym (statuty). Akty prawa miejscowego
dzieli si generalnie na trzy grupy: akty prawa miejscowego o charakterze wyko-
nawczym, akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowym oraz przepisy po-
rzdkowe. Poszczeglne etapy stanowienia prawa miejscowego przez organy
samorzdu terytorialnego determinowane s przepisami wyszego rzdu oraz
lokaln specyfik funkcjonowania i organizacji poszczeglnej jednostki samo-
rzdowej. Innym procedurom podlegaj akty wykonawcze i ustrojowe, innym
za przepisy porzdkowe. Rnice dotycz przede wszystkim kalendarza czyn-
noci legislacyjnych.
1. Inicjatywa uchwaodawcza
Pierwszy etap procedury prawotwrczej stanowi inicjatywa uchwaodawcza. Ustawy
nie wskazuj (poza organem wykonawczym) katalogu podmiotw uprawnionych
do inicjowania procesu prawotwrczego w jednostkach samorzdu terytorialnego.
Katalog taki jest szczegowo ustalany w ramach regulacji statutowych jednostki;
s to zazwyczaj: organ wykonawczy, przewodniczcy organu stanowicego, ko-
misja, klub, koo lub grupa radnych. Przepisy statutu powinny w miar moliwoci
szeroko okreli krg podmiotw uprawnionych do podjcia inicjatywy uchwao-
dawczej. Podmioty te zgaszaj przewodniczcemu organu stanowicego pro-
jekt aktu prawa miejscowego wraz z uzasadnieniem. Naley podkreli, e pro-
jekty zgoszone przez inne podmioty ni organ wykonawczy wymagaj opinii tego
organu. Organ wykonawczy ma wyczn inicjatyw zgaszania wymienionych
w ustawach projektw uchwa, na przykad projektu uchway budetowej. Ustawo-
dawca wyszed bowiem z zaoenia, e na przykad dziaajcy permanentnie wjt
rozdzia 3
61
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
jest najlepiej przygotowanym podmiotem do wnoszenia okrelonych aktw, ktre
czsto wymagaj przy opracowywaniu szczegowej wiedzy i dostpu do infor-
macji zgromadzonych w zasobach urzdu. Kolejny etap stanowi skierowanie pro-
jektu uchway przez przewodniczcego rady do odpowiedniej komisji dziaajcej
przy organie stanowicym
1
. W praktyce odbywa si to przy pomocy dekretacji
odpowiedniego projektu do przewodniczcego waciwej komisji: wprowadza
on do porzdku posiedzenia punkt powicony rozpatrzeniu i zaopiniowaniu przed-
oonego projektu. Oprcz przekazania projektu przewodniczcemu komisji
tre proponowanego aktu powinno si wysa w trybie konsultacji na przykad
do Rady Dziaalnoci Poytku Publicznego, zainteresowanych mieszkacw (ich
organizacji) oraz do postulowanej w niniejszym opracowaniu lokalnej komisji
wsppracy wielosektorowej. Podczas posiedze komisji projekt uchway jest
prezentowany i uzasadniany przez wnioskodawcw, oraz odbywa si wyraane
w gosowaniu opiniowanie aktu. Posiedzenie komisji oraz dyskusja nad projek-
tem uchway stanowi bardzo istotne ogniwo samorzdowego procesu legisla-
cyjnego. To wanie podczas dyskusji cieraj si pogldy zwolennikw i prze-
ciwnikw wniesionego projektu. Czsto udzia partnerw spoecznych oraz eks-
pertw w dyskusji skania radnych do stonowania i rwnowaenia interesw, co
w konsekwencji moe prowadzi do zawierania kompromisw. Po omwieniu da-
nego projektu mog (i czsto bywaj) naniesione poprawki, ktre stanowi pro-
gnoz kompromisowego gosowania podczas sesji rady. Zakoczenie etapu
opiniowania uchway staje si sygnaem dla przewodniczcego rady do wprowa-
dzenia zaopiniowanego projektu uchway do porzdku obrad sesji organu stano-
wicego. Naley podkreli, e sesja rady jako organu kolegialnego oraz pocho-
dzcego z bezporednich wyborw jest jawna i dostp mieszkacw do jej ob-
rad jest powszechny. Sesja zwoywana jest przez przewodniczcego nie rzadziej
ni raz na kwarta. Praktyka funkcjonowania jednostek samorzdu terytorialnego
pokazuje, e sesje zwoywane s najczciej raz na miesic. Gosowania odby-
waj si co do zasady jawnie oraz woparciu o zwyk wikszo gosw (wicej go-
sw za ni przeciw). Podjcie uchway wie si z koniecznoci podpisania
uchway i przesania jej wcigu 7 dni od podjcia do wojewody jako organu nadzoru;
weryfikuje on tre aktu prawa miejscowego pod ktem zgodnoci z prawem.
Organ nadzoru ma 30 dni na podjcie rozstrzygnicia nadzorczego. Rwnoczenie
z przesaniem aktu prawa miejscowego do wojewody nastpuje oddanie aktu do
publikacji w wojewdzkim dzienniku urzdowym.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
62
1
Komisje mog mie charakter obligatoryjny (powoanie wynika wprost z ustawy) albo fakultatywny
(powoanie wynika z potrzeb danej jednostki samorzdu terytorialnego). Komisje mog by te po-
woywane na stae lub doranie.
Proces tworzenia prawa miejscowego
rozdzia 3
63
W przypadku przepisw porzdkowych tryb ich podejmowania wynika ze spe-
cyfiki zaistniaych okolicznoci. Naley podkreli, e akty prawa miejscowego
o charakterze porzdkowym mona podejmowa w dwch wystpujcych
cznie przypadkach, to jest zagroenia ycia i zdrowia czonkw wsplnoty lo-
kalnej (gmina, powiat), rodowiska naturalnego (powiat) oraz wystpowania tak
zwanej luki w prawie, czyli braku przepisw prawnych regulujcych tryb post-
powania w danej sytuacji. Wyjtkowo okolicznoci determinujcych podejmo-
wanie aktw prawa miejscowego znajduje te odzwierciedlenie w szczeglnym
trybie legislacyjnym przepisw porzdkowych. Przesanki powodujce koniecz-
no wydania aktu prawa miejscowego o charakterze przepisw porzdkowych
wystpuj zazwyczaj nagle, co powoduje czsto, e organem wydajcym przepis
porzdkowy jest dziaajcy permanentnie organ wykonawczy.
Podmioty uprawnione do zgaszania projektw aktw normatywnych:
organ wykonawczy,
przewodniczcy organu stanowicego,
komisje,
kluby/koa radnych,
grupa radnych,
mieszkacy.
Na zakoczenie tej czci naley rozrni inicjatyw uchwaodawcz od wniosku
o podjcie inicjatywy. Inicjatyw prawotwrcz mog zgosi jedynie podmioty
do tego uprawnione; podlega ona take okrelonej procedurze legislacyjnej.
Wniosek moe natomiast zoy kady inny podmiot (osoba), ale o jego dalszym
biegu przeksztaceniu w formaln inicjatyw uchwaodawcz decyduje podmiot
posiadajcy uprawnianie do zgaszania projektu aktu prawa miejscowego. Naley
podkreli, e nawet w przypadku, kiedy przepisy statutowe nie przewiduj zga-
szania projektw przez samych mieszkacw czy ich organizacje, korzystanie
z prawa do zgaszania wnioskw moe przynie podane efekty.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
2. Proces tworzenia prawa miejscowego
Konstytucyjna zasada jawnoci dziaania kolegialnych organw wadzy publicz-
nej pochodzcych z wyborw powszechnych ma zastosowanie w administracji
samorzdowej do organw stanowicych, to jest do rad gmin, rad powiatw
i sejmikw wojewdztw. Rozwinicie przepisu konstytucyjnego znalazo si
w samorzdowych ustawach ustrojowych dopiero przy nowelizacji tych ustaw,
dokonanych ustaw o zmianie ustawy o samorzdzie gminnym, samorzdzie
powiatowym, samorzdzie wojewdztwa, o administracji rzdowej w wojewdztwie
z dnia 11 kwietnia 2001 roku
2
. Dodano wwczas artykuy (11b ustawy gminnej,
8a ustawy powiatowej, 15b ustawy wojewdzkiej) dotyczce jawnoci dziaania
organw samorzdowych, wyraajcej si w szczeglnoci prawem obywateli
do uzyskiwania informacji, prawem wstpu na sesje organw stanowicych i po-
siedze ich komisji oraz dostpem do dokumentw wynikajcych z wykonywania
zada publicznych.
Zasad zatem jest jawno obrad zarwno organw stanowicych, jak i komisji
powoywanych przy radach czy sejmiku. Odstpstwo od tej zasady, czyli utajnienie
obrad, nie moe by kwesti rozstrzygan w przepisach statutowych, musi wy-
nika wprost z przepisu ustawy. Regu jest te dokonywanie jawnych rozstrzy-
gni podczas gosowania. Ustawy ustrojowe przewiduj jednak wyjtki. Zgod-
nie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym organ stanowicy gminy wy-
biera ze swego grona przewodniczcego i wiceprzewodniczcych w gosowaniu
tajnym. Ich odwoanie nastpuje w tym samym trybie (art. 19, ust. 4). Rada gminy
podejmuje te w gosowaniu tajnym uchwa o przeprowadzeniu referendum
w sprawie odwoania wjta (art. 28a, ust. 3 i 5 oraz art. 28b, ust. 3 i 4). Zgodnie
z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o samorzdzie powiatowym, organ stanowicy powiatu
wybiera spord radnych przewodniczcego i wiceprzewodniczcych oraz od-
wouje ich w gosowaniu tajnym. Rada powiatu wybiera te w gosowaniu tajnym
starost, wicestarost i pozostaych czonkw zarzdu powiatu (art. 27, ust. 2 i 3).
Odwoanie zarzdu oraz starosty rwnie nastpuje w drodze gosowania tajnego
(art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 3).
Podobne regulacje obowizuj w samorzdzie wojewdztwa: zgodnie z art. 20
ust. 1 ustawy o samorzdzie wojewdztwa sejmik wybiera ze swego grona prze-
wodniczcego i wiceprzewodniczcych w gosowaniu tajnym. W taki sam spo-
sb nastpuje wybr marszaka wojewdztwa, wicemarszakw i pozostaych
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
64
2
DzU, nr 45, poz. 497
Proces tworzenia prawa miejscowego
czonkw zarzdu (art. 32, ust. 2 i 3). Dotyczy to take uchway w sprawie nie-
udzielenia zarzdowi absolutorium oraz w sprawie odwoania zarzdu w nastp-
stwie tego faktu (art. 34, ust. 3). W gosowaniu tajnym nastpuje odwoanie mar-
szaka wojewdztwa i poszczeglnych czonkw zarzdu (art. 37, ust. 3 i 5) oraz
powoanie i odwoanie skarbnika wojewdztwa (art. 44, ust. 1).
Inaczej wyglda sytuacja w przypadku dziaalnoci wykonawczych organw jed-
nostek samorzdowych. Nie speniaj one bowiem jednoczenie kryteriw kole-
gialnoci i posiadania legitymacji w postaci wyborw powszechnych. Co prawda
w gminie organ wykonawczy od roku 2002 pochodzi z wyborw powszechnych,
ale jest jednoosobowy (wjt, burmistrz, prezydent miasta). Wpowiecie i samorz-
dowym wojewdztwie organ wykonawczy jest kolegialny, ale wybierany jest po-
rednio przez organ stanowicy. W tym przypadku waciwe jest wyodrbnienie
jawnoci zewntrznej oraz jawnoci wewntrznej
3
. Jawno zewntrzna, rozu-
miana jako prawo uczestniczenia w pracach organw, jest zatem niemoliwa do
realizacji w przypadku samorzdowej egzekutywy. Nie wyklucza to jednak mo-
liwoci zapraszania przez wjta czy przewodniczcego zarzdu innych osb, nie
bdcych czonkami organu. Mwimy bowiem w tym przypadku o braku jawnoci
(zewntrznej), a nie o tajnoci dziaania organu. Jawno wewntrzna, rozumiana
jako moliwo zapoznania si z efektami dziaalnoci organw wykonawczych,
pozwala jednak na monitorowanie aktywnoci samorzdowej egzekutywy poprzez
jawno wynikw podejmowanych rozstrzygni.
Zasygnalizowania wymaga te kwestia obowizywania zasady jawnoci w jed-
nostkach pomocniczych gminy. Artyku 20 u. d. i. p. przewiduje rwnie stoso-
wanie zasady jawnoci dziaania organw w jednostkach pomocniczych, gwa-
rozdzia 3
65
3
Takiej klasyfikacji dokonuje P. Sitniewski, Dostp do informacji publicznej w jednostkach samorzdu
terytorialnego, Biaystok 2005, s. 58.
Stanowienie prawa miejscowego Organy
jawno zewntrzna organy stanowice
jednostek samorzdu terytorialnego,
komisje
jawno wewntrzna organy wykonawcze
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
rantujc jawno dziaania kolegialnych organw pochodzcych z wyborw oraz
ich kolegialnych organw pomocniczych. Zatem zgodnie ze wspominanym ar-
tykuem ustawy jawno dziaania dotyczy rady dzielnicy lub osiedla oraz na
przykad powoanych przy nich komisji, bowiem tylko te organy speniaj wymie-
nione wyej kryteria. Formalnie nie speniaj tych wymogw organy stanowice
w jednostce pomocniczej w gminie wiejskiej, to jest w soectwie. Organem sta-
nowicym jest tam bowiem zebrane wiejskie, ktre stanowi przejaw demokracji
bezporedniej i co za tym idzie nie pochodzi z wyborw (taka moliwo ist-
nieje rwnie w jednostkach osiedlowych).
Formalne przeszkody w tym przypadku trac jednak racj bytu w obliczu specyfiki
istoty instytucji demokracji bezporedniej.
Wanym zagadnieniem, zwizanym gwnie z dziaalnoci organu uchwaodaw-
czego, jest stanowienie prawa miejscowego, ktrego akty zgodnie z art. 87 ust. 2 Kon-
stytucji nale do katalogu rde prawa powszechnie obowizujcego w Rzeczy-
pospolitej Polskiej (na obszarze waciwoci organw, ktre je wyday). Status
rda powszechnie obowizujcego prawa powoduje ju konieczno szcze-
glnego trybu procedowania z szerokim uwzgldnieniem zasady jawnoci. Pro-
ces tworzenia prawa miejscowego rozpoczyna si w organie stanowicym lub
wykonawczym (jak wspomniano wyej, szczegowe katalogi podmiotw posia-
dajcych inicjatyw uchwaodawcz zawieraj statuty jednostek samorzdu tery-
torialnego). Zazwyczaj jak bya ju o tym mowa inicjatywa powierzana jest ko-
misjom, przewodniczcemu organu stanowicego, klubom radnych, grupom
radnych. Ustawowo wyposaony winicjatyw jest rwnie organ wykonawczy. O ile
w przypadku inicjatywy wykonywanej przez komisje nie ma wtpliwoci co do
obowizywania zasady jawnoci, o tyle do pozostaych podmiotw mona za-
stosowa zasad jawnoci rozumian wewntrznie, a zatem istnieje moliwo
zapoznania si z efektami dziaania tych podmiotw. Pena realizacja zasady jaw-
noci nastpuje na etapie zgaszania projektw na sesje oraz podczas samej sesji
organu stanowicego. Elementem dopeniajcym zasad jawnoci procedury sta-
nowienia prawa miejscowego jest obowizek publikacji aktu w wojewdzkim dzien-
niku urzdowym.
Nowym zagadnieniem w procesie stanowienia prawa jest dziaalno lobbingowa.
7 lipca 2005 roku uchwalono ustaw o dziaalnoci lobbingowej w procesie sta-
nowienia prawa
4
; artyku 1 tej ustawy okrela zasady jawnoci dziaalnoci lob-
bingowej w tym procesie, zasady wykonywania zawodowej dziaalnoci lobbin-
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
66
4
DzU, nr 169, poz. 1414.
Proces tworzenia prawa miejscowego
gowej, formy kontroli zawodowej dziaalnoci lobbingowej oraz zasady prowa-
dzenia rejestru podmiotw, wykonujcych zawodow dziaalno lobbingow.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dziaalno lobbingowa rozumiana jest jako kade
dziaanie, prowadzone metodami prawnie dozwolonymi i zmierzajce do wywarcia
wpywu na organy wadzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Takie sfor-
muowanie w kontekcie art. 87 ust. 2 Konstytucji, zaliczajcego akty prawa miej-
scowego do katalogu powszechnie obowizujcych rde prawa, mogoby po-
wodowa stosowanie ustawy w procesie stanowienia prawa miejscowego przez
organy samorzdu terytorialnego. Ustawa odnosi si jednak tylko do procesu
stanowienia prawa w formie ustaw oraz rozporzdze. Takie niekonsekwentne
pominicie powoduje, e mechanizmy oddziaywania na proces stanowienia
prawa miejscowego nadal pozostaj poza reglamentacj prawn, co moe budzi
wtpliwoci co do transparentnoci procesu. Lektura ustawy lobbingowej moe
jednak suy jako rdo inspiracji dla lokalnego prawodawcy, ktry moe za-
adoptowa zaproponowane tam instytucje na grunt samorzdowy. Rozwaeniu
mogaby podlega prba zaadoptowania do procesu stanowienia aktw prawa
miejscowego takich instytucji, jak wysuchanie publiczne czy obowizek infor-
mowania o harmonogramie podejmowanych inicjatyw prawotwrczych oraz
sprawozdawczoci dotyczcej dziaa podejmowanych przez podmioty zainte-
resowane procesem uchwaodawczym.
Wtym miejscu naley zarysowa katalog podmiotw uprawnionych do stanowienia
samorzdowych aktw prawa miejscowego. Na podstawie artykuu 94 Konstytucji
i przepisw ustaw ustrojowych kompetencje stanowienia aktw prawa miejsco-
wego przyznano organom samorzdu terytorialnego. Z przepisw ustawy o sa-
morzdzie gminnym wynika, e takie kompetencje ma rada gminy z wyjtkiem
pilnych sytuacji losowych upowanienie do wydania przepisw porzdkowych
ma wjt, burmistrz, prezydent miasta. Pozostae ustawy dotyczce samorzdu
powiatu i samorzdu wojewdztwa stanowi, e do wydania aktw prawa miej-
scowego uprawniona jest rada powiatu i sejmik wojewdztwa, co potwierdza ar-
tyku 40 ustawy o samorzdzie powiatowym i artyku 18 ustawy o samorzdzie
wojewdztwa. Ustawodawca dopuszcza stanowienie przepisw porzdkowych
przez organ wykonawczy w gminie i przez zarzd powiatu pod warunkiem za-
twierdzenia go przez rad powiatu. Takiego wyjtku nie ma w stosunku do sa-
morzdu wojewdztwa: jedynym organem stanowienia prawa miejscowego jest
sejmik wojewdztwa.
Wtym miejscu warto szerzej wspomnie o uchwale budetowej jednostki samo-
rzdu terytorialnego. Jak ju wspomniano, przedoenie projektu budetu naley
rozdzia 3
67
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
do wycznej kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie z przepisami ustawy
o finansach publicznych organ wykonawczy przedkada projekt uchway (wraz
z uzasadnieniem oraz zacznikami) organowi stanowicemu do 15 listopada roku
poprzedzajcego rok obowizywania budetu. Po tym terminie wewntrz komisji
organu stanowicego toczy si dyskusja na temat zaproponowanego ksztatu
budetu. Trzeba podkreli, e okres ten jest bardzo istotny zarwno z punktu
widzenia gosowania projektu uchway budetowej, jak i dla praktyki realizacji
oraz zmian w budecie w trakcie roku. Podczas prac w komisjach powinno si
osign kompromis midzy propozycjami organu wykonawczego a postulatami
zgaszanymi przez radnych. Naley rwnie zasygnalizowa, e jest to okres
umoliwiajcy partnerom spoecznym oddziaywanie na ksztat finansw samo-
rzdowych. W pocztkowej fazie wzmoona aktywno partnerw spoecznych
powinna koncentrowa si na formalnym wnioskowaniu do organu wykonaw-
czego w sprawie zarezerwowania okrelonych rodkw finansowych na realizacj
danego celu. W przypadku niezaspokojenia oczekiwa w pierwotnym projekcie,
przedoonym organowi stanowicemu, partnerowi spoecznemu pozostaje pe-
nienie roli rzecznika wasnych interesw na forum komisji oraz przekonywanie
radnych o celowoci wydatkowania okrelonych kwot. Organ stanowicy jed-
nostki samorzdu terytorialnego podejmuje uchwa budetow przed rozpo-
czciem roku budetowego, a w szczeglnie uzasadnionych przypadkach nie
pniej ni do 31 stycznia roku obowizywania uchway budetowej. Przygoto-
wanie uchway budetowej jest mechanizmem na tyle skomplikowanym, e wy-
maga dodatkowych przepisw (uchway) proceduralnych, regulujcych tok prac
nad projektem. Uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego
w sprawie trybu prac nad projektem uchway budetowej okrela w szczeglnoci:
1) wymagan szczegowo projektu budetu jednostki samorzdu tery-
torialnego;
2) terminy obowizujce w toku prac nad projektem uchway budetowej
jednostki samorzdu terytorialnego;
3) wymogi dotyczce uzasadnienia i materiay informacyjne, ktre zarzd
przedoy organowi stanowicemu jednostki samorzdu terytorialnego
wraz z projektem uchway budetowej.
Znajomo treci wspomnianej wyej uchway proceduralnej przez partnerw
spoecznych w zdecydowanym stopniu przyczynia si do skutecznoci dziaa
na rzecz wprowadzenia postulowanych zapisw budetowych.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
68
Proces tworzenia prawa miejscowego
Przepisy ustawy o finansach publicznych przewiduj te uchwalenie wieloletniej
prognozy finansowej jednostki samorzdu terytorialnego. Podjcie takiej uchway
moe mie due znaczenie dla podmiotw uczestniczcych w przygotowaniu
i realizacji wieloletniego programu wsppracy jednostki samorzdu terytorialnego
z organizacjami pozarzdowymi. W przypadku podejmowania obu uchwa part-
nerzy spoeczni powinni zwrci szczegln uwag na potrzeb harmonizacji
tych dwch aktw prawnych, tak aby w miar moliwoci maksymalnie zabez-
pieczy finansowo wykonywanie zada nakrelonych w programie wsppracy.
Porzdkujc kompetencje dotyczce wydawania aktw prawa miejscowego, na-
ley zaznaczy, e organy gminy mog wydawa akty prawa miejscowego w za-
kresie: wewntrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji
urzdw i instytucji gminnych, zasad zarzdu mieniem gminy, zasad i trybu ko-
rzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej. W zakresie
nieuregulowanym w odrbnych ustawach lub innych przepisach powszechnie
obowizujcych rada gminy moe wydawa przepisy porzdkowe, jeeli jest to
niezbdne dla ochrony ycia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porzdku,
spokoju i bezpieczestwa publicznego.
Organy powiatu stanowi akty prawa miejscowego w szczeglnoci w sprawach:
wymagajcych uregulowania w statucie, porzdkowych, szczeglnego trybu za-
rzdzania mieniem powiatu, zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektw
i urzdze uytecznoci publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrbnych
ustawach lub innych przepisach powszechnie obowizujcych w szczeglnie
uzasadnionych przypadkach rada powiatu moe wydawa powiatowe przepisy
porzdkowe, jeeli jest to niezbdne do ochrony ycia, zdrowia lub mienia oby-
wateli, ochrony rodowiska naturalnego albo do zapewnienia porzdku, spokoju
i bezpieczestwa publicznego, o ile przyczyny te wystpuj na obszarze wicej
ni jednej gminy.
Sejmik wojewdztwa stanowi akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze
wojewdztwa lub jego czci na podstawie przepisw ustawy o samorzdzie
wojewdztwa oraz na podstawie upowanie udzielonych w innych ustawach.
Zasad legislacji samorzdowej jest, e akty prawa miejscowego stanowi organy
stanowice samorzdu terytorialnego. Ustawodawca nie przewiduje moliwoci sta-
nowienia aktw prawa miejscowego przez stowarzyszenia jednostek samorzdu
terytorialnego i w drodze referendum. Uprawnienia prawotwrcze posiada rw-
nie osoba zastpujca organy jednostek samorzdu terytorialnego: komisarz
rozdzia 3
69
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
70
lub inna osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrw. Sytuacja taka wyst-
puje w przypadku rozwizania organu jednostki samorzdu terytorialnego.
Jak wyej wspomniano, podmioty majce prawo wnoszenia inicjatywy uchwao-
dawczej skadaj projekt uchway przewodniczcemu organu stanowicego,
a on kieruje projekt do zaopiniowania przez odpowiednie komisje merytoryczne.
Projekt jest te kierowany do zaopiniowania pod ktem prawnym (przez radc
prawnego). Wspprac z prawnikiem naley uzna za bardzo istotny element
procedury uchwaodawczej. Warto podkreli, e stay nadzr nad poprawnoci
prawn treci uchway oraz procedury prawotwrczej w duej mierze dziaa pre-
wencyjnie, co w konsekwencji minimalizuje prby podwaania aktu pod ktem
prawnym. Zazwyczaj w kadym urzdzie jednostki samorzdu terytorialnego za-
trudniony jest na stae radca prawny. Wykonuje on co prawda powierzone mu
przez zwierzchnikw obowizki, ale dobr praktyk powinno by umoliwianie
parterom spoecznym korzystania z konsultacji u prawnika zatrudnionego
w urzdzie.
Komisje najczciej powoywane przez organy stanowice jednostek samorzdu
terytorialnego
Nazwa komisji Przedmiot dziaalnoci
komisja rewizyjna powoywana obligatoryjnie, w jej skad wchodz
przedstawiciele wszystkich klubw radnych, za-
daniem komisji jest kontrola organu wykonaw-
czego i podlegych mu jednostek
komisja finansw opiniuje uchway o charakterze finansowym
(np. budet, uchway podatkowe)
komisja gospodarki opiniuje uchway dotyczce inwestycji, planw
zagospodarowania przestrzennego, gospodarki
komunalnej itp.
komisja owiaty opiniuje uchway dotyczce samorzdowego
systemu edukacji
komisja kultury (i sportu) opiniuje uchway dotyczce wykonywania zada
z zakresu kultury samorzdowej
komisja prawa i bezpieczestwa opiniuje uchway dotyczce statutu, regulaminw,
bezpieczestwa i porzdku publicznego
komisja polityki spoecznej opiniuje uchway dotyczce zasad i funkcjono-
wania lokalnych instytucji pomocy spoecznej
oraz zada z zakresu lokalnej polityki spoecznej
Proces tworzenia prawa miejscowego
Podczas prac komisji odbywa si szczegowa analiza zaproponowanych prze-
pisw. W posiedzeniu komisji poza radnymi mog uczestniczy zaproszone
przez przewodniczcego komisji osoby, szczeglnie zainteresowane projektem.
Podczas obrad komisji zazwyczaj obecny jest te przedstawiciel organu wyko-
nawczego (na przykad zastpca burmistrza oraz naczelnik danego wydziau,
merytorycznie odpowiedzialny za realizacj okrelonych zada) oraz przedsta-
wiciel podmiotu zgaszajcego projekt. Istotnym elementem dyskusji jest uza-
sadnienie projektu, ktre nie jest czci uchway, ale stanowi konieczny ele-
ment procedury prawotwrczej. W uzasadnieniu podmiot zgaszajcy projekt
uchway powinien poda przyczyny, skaniajce do podjcia proponowanej
uchway, oraz skutki ewentualnego przyjcia aktu przez organ stanowicy. Dys-
kusja na posiedzeniu komisji moe doprowadzi do wprowadzenia poprawek
oraz w konsekwencji do przeprowadzenia gosowania w sprawie opinii na temat
omawianej uchway. W gosowaniu uczestnicz tylko radni. Opinia komisji (po-
zytywna, negatywna) nie jest wica dla organu stanowicego. Etap prac w ko-
misji stanowi najlepszy okres prezentowania argumentw za i przeciw danemu
projektowi. Posiedzenie komisji jest te dobrym forum do zapraszania ekspertw,
ktrzy suc swoj wiedz merytoryczn, odpowiadaj na pytania radnych i za-
proszonych goci. Trzeba jednak podkreli, e mimo argumentacji merytorycznej
gosowanie moe i zazwyczaj ma charakter polityczny, a podziay wrd go-
sujcych zdeterminowane s przynalenoci klubow o charakterze politycznym.
Opinie na temat omawianych uchwa przewodniczcy komisji przekazuje do
przewodniczcego rady, ktry wprowadza odpowiedni punkt do porzdku po-
siedzenia organu stanowicego. Przewodniczcy rady przed wprowadzeniem
projektu uchway, ktry uzyska negatywn opini komisji, powinien skonsultowa
si z podmiotem zgaszajcym projekt co do tego, czy projekt wymaga pilnego
wprowadzenia na sesj, czy te moe by odesany do poprawek i dodatkowych
konsultacji w celu wypracowania kompromisowego ksztatu uchway, moliwego
do zaakceptowania przez moliwie szerok grup radnych. Sesj organu stano-
wicego zwouje w razie potrzeby nie rzadziej jednak ni raz na kwarta prze-
wodniczcy z wasnej inicjatywy. Zwoanie sesji moe odby si te z inicjatywy
innego podmiotu. Jeeli wniosek o zwoanie sesji zgoszony zosta przez organ
wykonawczy lub ustawowego skadu organu stanowicego, przewodniczcy
ma obowizek zwoa sesj w terminie 7 dni od zoenia wniosku. Na sesji rady
gminy, rady powiatu, sejmiku wojewdztwa dana uchwaa jest uzasadniania (za-
zwyczaj przez podmiot zgaszajcy jeli jest to podmiot spoza grona radnych
lub organu wykonawczego, uzasadnienie projektu odbywa si za przyzwoleniem
przewodniczcego rady oraz w przewidzianym przepisami trybie), nastpnie prze-
wodniczcy komisji odczytuje opini wyraon wgosowaniu na posiedzeniu komisji.
rozdzia 3
71
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
72
Poza opiniami wyraanymi przez komisje (opinie wewntrzne, o ktrych trybie
decyduj przepisy statutowe jednostki samorzdu terytorialnego) naley zwrci
uwag na opinie wyraane przez podmioty zewntrzne. Podejmowanie niektrych
uchwa (np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymaga
bowiem wyraenia opinii przez wskazane w ustawach podmioty. Przewodniczcy
organu stanowicego po etapie wyraania opinii powinien zaproponowa dys-
kusj. Do dyskusji przewodniczcy moe dopuci te osoby nie bdce radnymi,
a ich cenne uwagi maj znaczenie przy podejmowaniu decyzji przez radnych.
Dyskusja nad projektem uchway powinna by koordynowana przez przewodni-
czcego rady oraz odbywa si zgodnie z zaproponowanymi na wstpie reguami
(np. czas wypowiedzi, tryb zgaszania wnioskw). Gosowanie nad projektem za-
rzdza przewodniczcy pyta on radnych, kto jest za, kto przeciw, a kto si
wstrzyma. O tym, e dana uchwaa zostaa podjta, decyduje zazwyczaj zwyka
wikszo gosw, to jest musi by wicej gosw za ni przeciw. W przypadku
zgoszenia jakichkolwiek wtpliwoci co do zasad gosowania oraz obliczania
wynikw mona zgosi formalny wniosek o ponowne glosowanie danej uchway
(reasumpcja gosowania). Inne wane kryterium podejmowania uchwa stanowi
quorum. Ustawy ustrojowe wymagaj przy podejmowaniu uchwa obecnoci co
najmniej poowy ustawowego skadu danego organu. Jeden z kocowych punktw
posiedzenia rady powinien przewidywa czas na zgaszanie interpelacji, wnioskw
oraz innych wanych dla wsplnoty samorzdowej spraw. Ten punkt stanowi do-
datkowe forum dla aktywnych partnerw spoecznych, ktrzy w obecnoci wadz
samorzdowych mog skomentowa przegosowane wczeniej uchway, a rw-
nie zasygnalizowa potrzeb podjcia w przyszoci innych wanych dla miesz-
kacw tematw. Po podjciu uchway przewodniczcy podpisuje j i przekazuje
organowi wykonawczemu. Ten organ przekazuje uchwalony akt w cigu 7 dni woje-
wodzie w trybie nadzoru.
Uchway organw jednostek samorzdu terytorialnego zgodnie z zasad
podejmowane s w gosowaniu jawnym zwyk wikszoci gosw.
Radny, ktry nie zgadza si z podjt uchwa, moe zgosi organowi nadzoru
votum separatum, w ktrym wskazuje wady uchwalonego aktu. Praktyka pokazuje,
e votum separatumzgaszane jest zazwyczaj z przyczyn politycznych, natomiast
rzadziej odnosi si do wad merytorycznych uchwalonego aktu.
Proces tworzenia prawa miejscowego
rozdzia 3
73
3. Nadzr
Nadzr nad dziaalnoci jednostek samorzdu terytorialnego stanowi instrument
wadczego oddziaywania organu nadzorczego na funkcjonowanie samorzdu
terytorialnego. Oddziaywanie to mona traktowa jako ingerencj w samodziel-
no jednostki samorzdu, lecz moe si ono odby jedynie w zgodzie z konsty-
tucyjnym kryterium zgodnoci z prawem oraz przy uyciu rodkw cile okrelo-
nych w ustawach. Hermetycznie skonstruowany katalog kryteriw i rodkw jest
gwarancj samodzielnoci jednostek samorzdu terytorialnego. rodki nadzoru
dzieli si na te, ktre dotycz: aktw zatwierdzanie, uchylanie, zawieszanie wy-
konania; osb zatwierdzenie wyboru, odwoywanie, zawieszanie wczynnociach;
organw rozwizywanie organu kolegialnego, odwoanie organu jednoosobowego,
ustanawianie organu komisarycznego
5
.
Podstawowym kryterium nadzoru jest legalno, ale naley wspomnie o dodat-
kowym kryterium celowoci, stosowanym przy nadzorze w wykonywaniu zada
zleconych (art. 8 Europejskiej Karty Samorzdu Lokalnego).
Wartykule 171 Konstytucja okrela organy nadzoru nad samorzdem terytorialnym.
S to: Prezes Rady Ministrw i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych
regionalne izby obrachunkowe.
Naley te podkreli, e w tym samym art. 171 ust. 3 ustrojodawca przewiduje
szczegln procedur wobec organu jednostki samorzdu terytorialnego, ktry
narusza Konstytucj i ustawy. Wtakim przypadku Sejm, na wniosek Prezesa Rady
Ministrw, moe rozwiza organ stanowicy samorzdu terytorialnego.
Jednostki samorzdu terytorialnego nadzorowane s przez:
Prezesa Rady Ministrw,
wojewodw,
regionalne izby obrachunkowe (w sprawach finansowych).
5
Por. H. Izdebski, Samorzd terytorialny. Podstawy ustroju i dziaalnoci, Warszawa 2008, s. 301.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
74
Poza ustaw zasadnicz kryteria legalnoci w nadzorze nad samorzdem tery-
torialnym zawarte s w ustawach ustrojowych: o samorzdzie gminnym (art. 85),
o samorzdzie powiatowym (art. 77), o samorzdzie wojewdztwa (art. 79).
Prezes Rady Ministrw ma prawo zawieszenia organw jednostki samorzdu.
Takie dziaanie moe on podj w przypadku nie rokujcego nadziei na szybk
popraw i przeduajcego si braku skutecznoci w wykonywaniu zada przez
samorzd terytorialny. Prezes Rady Ministrw w takim przypadku ustanawia za-
rzd komisaryczny danej jednostki samorzdu terytorialnego, ktry peni swoj
funkcj do 2 lat, jednak nie duej, ni do wyboru organu stanowicego oraz organu
wykonawczego nowej kadencji.
Wojewoda jest organem nadzoru, ktry dokonuje kontroli merytorycznej przeciwko
aktom samorzdu terytorialnego. Organ ten moe:
zarzdzi zawieszenie wykonania uchway lub zarzdzenia;
stwierdzi niewano uchway lub zarzdzenia;
wskaza, e uchwaa lub zarzdzenie zostay podjte z naruszeniem prawa;
wyda zarzdzenie zastpcze wywoujce skutki prawne.
Naley podkreli, e stwierdzenie niewanoci aktu jest powodowane istotnym
naruszeniem prawa. Dotyczy to naruszenia przepisw kompetencyjnych, braku
podstawy normatywnej, przepisw prawa ustrojowego, przepisw prawa mate-
rialnego oraz przepisw naruszajcych procedur podejmowania uchwa.
Regionalna izba obrachunkowa ma zadanie nadzorowania jednostek samorzdu
terytorialnego w zakresie spraw finansowych, opiniowania uchway budetowej
i wykonania budetu (absolutorium), budetu i jego zmian, zasad i zakresu przy-
znawania dotacji z budetu jednostce samorzdowej, zacigania zobowiza,
podatkw i opat lokalnych. Podkreli naley, e wojewoda nie jest organem
waciwym w sprawach, ktre zostay wymienione wyej i nale do waciwoci
regionalnej izby obrachunkowej
6
.
Kolejnym elementem ochrony samodzielnoci jednostek samorzdu terytorial-
nego jest zagwarantowana w Konstytucji (art. 165, ust. 2) ochrona sdowa.
Rozstrzygnicie nadzorcze dotyczce organu samorzdu terytorialnego moe by
6
Patrz wyrok NSA z 5 marca 2002 roku, II SAA/Ka3232/01, Orzecznictwo w sprawach samorzdowych,
2002, poz. 88.
Proces tworzenia prawa miejscowego
zaskarone do sdu administracyjnego przez organ samorzdu w cigu 30 dni
od dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. W tym miejscu naley te zasygna-
lizowa kwesti tak zwanej skargi powszechnej. Skarga ta zostaa przewidziana
we wszystkich ustawach ustrojowych. Artyku 101 ustawy o samorzdzie gminnym,
artyku 87 ustawy o samorzdzie powiatowym i artyku 90 ustawy o samorzdzie
powiatowym dopuszczaj wniesienie skargi do sdu administracyjnego przez
kadego, jeli jego interes prawny lub uprawnianie zostay naruszone przez podjcie
aktu prawa miejscowego
7
. Poza podmiotami majcymi interes prawny naley te
wskaza inne podmioty, uprawnione do skadania skargi na akty prawa miejsco-
wego. S to: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja spoeczna.
4. Publikacja i wejcie w ycie
Warunkiem wejcia w ycie aktw prawa miejscowego jest jego ogoszenie (art.
88 Konstytucji). Publikowanie aktw normatywnych szczegowo okrela ustawa
z dnia 20 lipca 2000 roku o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych
aktw
8
. Ogoszenie aktw prawa miejscowego odbywa si w specjalnym publi-
katorze Wojewdzkim Dzienniku Urzdowym; za jego wydanie odpowiedzialny
jest wojewoda. Wspomniana ustawa zawiera nastpujcy katalog aktw publiko-
wanych wdzienniku wojewdzkim. S to: akty prawa miejscowego stanowione przez:
a) wojewod i organy administracji niezespolonej, b) sejmik wojewdztwa, organ
powiatu oraz gminy, w tym statuty wojewdztwa, powiatu i gminy; statuty: a)
zwizkw midzygminnych, b) zwizkw powiatw, c) urzdu wojewdzkiego;
akty Prezesa Rady Ministrw uchylajce akty prawa miejscowego stanowionego
przez wojewod i organy administracji niezespolonej; wyroki sdu administracyj-
nego uwzgldniajce skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez:
wojewod i organy administracji niezespolonej, organ samorzdu wojewdztwa,
organ powiatu i organ gminy; porozumienia w sprawie wykonania zada publicz-
nych zawarte midzy jednostkami samorzdu terytorialnego i organami admini-
stracji rzdowej; uchwaa budetowa wojewdztwa oraz sprawozdanie z wyko-
nania budetu wojewdztwa; obwieszczenia o rozwizaniu sejmiku wojewdztwa,
rady powiatu lub rady gminy; inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwiesz-
czenia i ogoszenia, jeeli tak stanowi przepisy oglne. Akty prawa miejscowego
wchodz w ycie po upywie 14 dni od dnia ich ogoszenia w publikatorze. Tak
wyznaczony termin jest regu, jednak moe by on wyduony, moe by te
wskazana konkretna data wejcia w ycie danego aktu. Taki okres to vacatio legis,
rozdzia 3
75
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
czyli czas potrzebny na zapoznanie si adresatw aktu normatywnego z jego treci
oraz na przystosowanie si do nowych regulacji. Dodatkowy tryb publikacji prawa
miejscowego dotyczy aktw prawa miejscowego o charakterze porzdkowym.
Przepisy te ze wzgldu na swoj specyfik wymagaj czsto odrbnego, przy-
spieszonego trybu wejcia w ycie. Przepisy porzdkowe wchodz w ycie po
upywie 3 dni od ogoszenia. Ogoszenie odbywa si w trybie pilnym w zwyczajowo
przyjty sposb. Nie zwalnia to jednak organu jednostki samorzdu terytorialnego
od przekazania aktu normatywnego do publikacji w wojewdzkim dzienniku urz-
dowym.
Wpodsumowaniu naley zwrci uwag, e proces tworzenia prawa miejscowego
daje podmiotom spoecznym wiele moliwoci aktywnej partycypacji. Chocia
ludowa inicjatywa prawodawcza nie jest zjawiskiem powszechnym i rzadko znaj-
duje odzwierciedlenie w statutach jednostek samorzdu terytorialnego, czonko-
wie wsplnot samorzdowych maj wiele innych instrumentw oddziaywania na
legislacj samorzdow. Podkreli naley jednak, e faktyczna partycypacja
w procesie tworzenia miejscowego prawa nadal pozostaje na niskim poziomie.
Konieczne jest zatem podjcie polityki aktywizujcej czonkw wsplnoty samo-
rzdowej. Ciar takiego przedsiwzicia co naley podkreli ley po stronie
organw samorzdu terytorialnego, ktre powinny by jednym z kluczowych pod-
miotw, odpowiedzialnych za budowanie spoeczestwa obywatelskiego na gruncie
lokalnym i regionalnym.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
76
7
Por. D. Dbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 278 i nast.
8
DzU, nr 62, poz. 718 z pniejszymi zmianami.
rozdzia 4
Struktura
aktu prawa miejscowego
77
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
78
Struktura aktu prawa miejscowego
Aktywna demokracja partycypacyjna wymaga duego zaangaowania wsplnot
samorzdowych i poszczeglnych jej czonkw. Poza ogln wiedz teoretyczn
dotyczc podstaw prawnych funkcjonowania samorzdu terytorialnego oraz
mechanizmu stanowienia prawa miejscowego, konieczna jest znajomo tech-
niki i redakcji aktw prawa miejscowego. Obecnie w rodowiskach samorzdo-
wych coraz bardziej popularna staje si spoeczna inicjatywa uchwaodawcza.
W praktyce instrument ten jest jednak nadal wykorzystywany w niewielkim stop-
niu. Na brak aktywnoci w tym zakresie maj wpyw rne czynniki, na pewno
mona do nich zaliczy brak odpowiednich regulacji prawnych, zawartych w sta-
tutach jednostek samorzdu terytorialnego, oraz brak zainteresowania w podej-
mowaniu samodzielnych inicjatyw prawotwrczych. Wan barier jest te brak
znajomoci wspominanej wyej metodologii techniki i redakcji aktu normatywnego.
Niniejszy rozdzia ma na celu zaprezentowanie przedmiotowej problematyki
w sposb przejrzysty i czytelny, a co za tym idzie praktycznie przydatny do ini-
cjowania samorzdowej procedury legislacyjnej.
1. Tytu i podstawa prawna
Partycypacja w procesie stanowienia aktw prawa miejscowego, zakwalifikowa-
nych przez ustrojodawc (art. 87, ust. 2 Konstytucji), wymaga te zarysowania
modelowego szablonu struktury aktu normatywnego. Akt prawa miejscowego
(uchway) zawiera nastpujce elementy:
Tytu (nagwek) uchway
Tytu uchway stanowi istotny porzdkujcy element aktu. Pozwala on odnale
uchwa z zastosowaniem na przykad kryteriw czasowych, przedmiotowych,
podmiotowych, terytorialnych.
rozdzia 4
79
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Tytu zawiera nastpujce elementy: nazw rodzaju aktu, numer, nazw organu
wydajcego, dat uchwalenia, okrelenie przedmiotu.
Nazwa okrela rodzaj aktu w omawianym przypadku bdzie to pisana du liter
Uchwaa. Termin ten zarezerwowany jest dla najpowszechniejszego publiczno-
prawnego formalnego dziaania organw samorzdowych. Nie wyklucza to jednak
stosowania innego nazewnictwa w odniesieniu do innych rodzajw aktw, ktrych
tre wskazuje, e mamy do czynienia na przykad z odezw, opini, protestem
czy apelem.
Numer umieszczony jest zazwyczaj w tym samym wierszu po sowie Uchwaa
i zawiera nastpujce czci skadowe: numer kolejny posiedzenia rady w danej
kadencji, wyraony cyframi rzymskimi, dalej numer uchway podjtej podczas
danej kadencji, wyraony cyframi arabskimi, i wreszcie dwie ostatnie cyfry arabskie
roku, w ktrym zostaa podjta uchwaa.
Nazwa organu pisana jest z duej litery, na przykad Rada Miasta Polecka
w osobnym wierszu pod wierszem okrelajcym nazw aktu i jego numer.
Kolejnym elementem nagwka jest okrelenie daty. Dat uyt w tytule jest data
faktycznego podjcia uchway w drodze gosowania. Bez znaczenia pozostaj
w tym przypadku inne daty, jak data rozpoczcia posiedzenia (w przypadku sesji
trwajcych duej ni jeden dzie) czy data podpisania uchway. Okrelenie daty
przybiera nastpujc form z dnia 15 padziernika 2007 roku.
Okrelenie przedmiotu uchway powinno by sformuowane zwile, ale w sposb
odzwierciadlajcy istot treci uchway. Przedmiot uchway okrelany jest wosobnym
wierszu, poczwszy od lewego marginesu, i zaczyna si od sw w sprawie
i koczy si kropk.
Poniej: wzr nagwka uchway
Uchwaa Nr XXVII/236/07
Rady Miasta Polecka
z dnia 15 padziernika 2007 roku
w sprawie okrelenia wysokoci stawek podatku od nieruchomoci.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
80
Struktura aktu prawa miejscowego
Podstawa normatywna
Fragment dotyczcy podstawy prawnej uchway rozpoczyna si od nowego aka-
pitu sowami Na podstawie, nastpnie wskazuje si jednostk redakcyjn
art., ust., pkt, a nastpnie pisze si nazw aktu prawnego, dzie jego
wydania, jego przedmiot oraz wskazuje si w nawiasie skrt dziennika urzdo-
wego, w ktrym powoywany akt zosta wydany oraz jego oznaczenie. W przy-
padku Dziennika Ustaw zawarto nawiasu powinna by nastpujca DzU, nr 34,
poz. 1254). We wskazaniu publikatora nie naley uywa zwrotu z pn. zm..
Po zamkniciu nawiasu uywa si sformuowania: uchwala si, co nastpuje: .
2. Przepisy merytoryczne
Przepisy merytoryczne naley zawsze stosowa z zastosowaniem optyki hierarchii
rde prawa powszechnie obowizujcego w Rzeczypospolitej Polskiej, okre-
lonej w artykule 87 Konstytucji. Naley podkreli, e tre aktu prawa miejscowego
musi by zgodna z aktami wyszego rzdu. Taka systematyka wskazuje te na
niedopuszczalno powtarzania w ramach aktu prawa miejscowego treci ju wy-
stpujcych w aktach wyszego rzdu.
Przepisy merytoryczne skadaj si zasadniczo z trzech czci, to jest przepisw
oglnych, przepisw szczegowych oraz przepisw zmieniajcych.
Przepisy oglne mog mie charakter podmiotowego oraz przedmiotowego
okrelenia spraw regulowanych w uchwale. Nale jednak pamita, aby nie sta-
nowiy one powtrzenia treci zawartej w tytule. Przepisy oglne mog te za-
wiera definicje i objanienia uywanych w uchwale okrele i skrtw. W przy-
padku koniecznoci posugiwania si precyzyjnymi definicjami przepisy oglne
mog zawiera odesania. Przepisy oglne mog te zawiera postanowienia
wsplne dla przepisw merytorycznych.
Przepisy szczegowe maj za zadanie sprecyzowa zaoenia poczynione
w przepisach oglnych. W ramach tych przepisw mog wystpowa nastpu-
jce elementy, uporzdkowane w nastpujcy sposb:
przepisy prawa materialnego;
rozdzia 4
81
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
przepisy ustrojowe;
przepisy proceduralne;
przepisy upowaniajce;
przepisy o odpowiedzialnoci porzdkowej.
Nie wszystkie rodzaje przepisw musz znale swoje miejsce w ramach jednej
uchway, musz jednak wystpowa w powyszej kolejnoci.
W czci szczegowej mog znale si przepisy zmieniajce. Mog one dotyczy:
uchylenia niektrych przepisw;
zmiany niektrych przepisw;
dodania nowych przepisw.
3. Przepisy przejciowe, dostosowujce i kocowe
W ramach przepisw przejciowych naley przewidywa problemy, ktre mog
si pojawi po przyjciu nowej uchway. Naley zatem dy do zagwarantowania
w przepisach przejciowych moliwoci dokoczenia w okrelonym czasie
spraw w oparciu o dotychczasowe zasady. W przepisach dostosowujcych re-
guluje si zazwyczaj sprawy dotyczce tworzenia, przeksztacania oraz likwidacji
organw i instytucji.
4. Przepisy kocowe
Przepisy kocowe stanowi wskazwk pomocn w ustaleniu aktualnego stanu
prawnego, czasu dokonanych zmian oraz podmiotw odpowiedzialnych za wy-
konanie uchway.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
82
Struktura aktu prawa miejscowego
5. Podmioty odpowiedzialne za wykonanie uchway
Podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie uchway jest zgodnie z ustaw organ
wykonawczy jednostki samorzdu terytorialnego. Przepis ten rozpoczyna si od
sw: Wykonanie uchway powierza si (np. wjtowi lub zarzdowi powiatu).
6. Klauzule derogacyjne
Przepisy uchylajce wprowadzane s w przypadku, kiedy okrelony zakres spraw
zosta okrelony na nowo. Naley podkreli, e nie mona poprzesta na do-
mniemaniu, e dany akt, przepis zosta uchylony wymaga to wyranego wska-
zania w przepisach kocowych. Przepisy uchylajce rozpoczynaj si zazwyczaj
od sw: Traci moc.
7. Przepisy o sposobie ogaszania i wejcia w ycie
Akt prawa miejscowego musi by ogoszony, aby wej w ycie. Publikatorem dla
aktw prawa miejscowego jest dziennik urzdowy wojewdztwa. Wejcie w ycie
aktu nastpuje zazwyczaj po upywie 14 dni od dnia jego ogoszenia. Wprzypadku
przepisw porzdkowych wejcie w ycie nastpuje zazwyczaj po upywie 3 dni
od dnia ogoszenia (w drodze obwieszcze i w sposb zwyczajowo przyjty).
Przepis mwicy o wejciu w ycie uchway rozpoczyna si od sw: Uchwaa
wchodzi w ycie po upywie.
8. Podpisanie uchway
Podpisane uchway zaliczmy do czynnoci techniczno-organizacyjnych, doko-
nywanych przez przewodniczcego organu. Naley podkreli, e sygnowanie
uchwa przez przewodniczcego jest rnie uregulowane w poszczeglnych
ustawach ustrojowych.
rozdzia 4
83
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
W ustawie o samorzdzie gminnym brak wskazania zobowizujcego przewod-
niczcego rady do podpisywania uchwa. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy prze-
wodniczcy organizuje prac rady i przewodniczy jej obradom. Obowizku pod-
pisywania uchwa nie mona te wyprowadzi z 130 zasad techniki prawodaw-
czej, bowiem mowa tam o organie, ktrym w omawianym przypadku nie jest
przewodniczcy, lecz caa rada. Brak wyranego wskazania co do obowizku
podpisywania uchwa przez przewodniczcego rady gminy powoduje, e zoenie
podpisu nie jest warunkiem koniecznym dla wejcia w ycie uchway, jego brak
nie moe pociga za sob jakichkolwiek konsekwencji. Kwestia podpisywania
uchwa czsto znajduje uregulowanie w statutach gmin.
W ustawie o samorzdzie powiatowym (art. 43, ust. 2) oraz w ustawie o samo-
rzdzie wojewdztwa (art. 89, ust. 2) znajduje si wyrane zobowizanie prze-
wodniczcego rady powiatu i sejmiku do niezwocznego podpisywania uchwa,
stanowicych akty prawa miejscowego.
Uchway zawierajce zaczniki powinny by sygnowane raz (bez zacznikw),
bowiem zacznik stanowi integraln cz uchway.
Uzasadnienie dla podjcia uchway jest nieodzownym elementem procesu sta-
nowienia przepisw prawa miejscowego, a obowizek jego przygotowania spo-
czywa na podmiocie zgaszajcym projekt uchway. Uzasadnienie nie jest czci
aktu normatywnego, wskazuje jedynie na przesanki o charakterze formalnym, fi-
nansowym bd spoecznym, determinujce podjcie zgoszonego projektu.
Powyszy zarys struktury aktw prawa miejscowego ma suy przekazaniu
podstawowych informacji, dotyczcych techniki i redakcji prawodawczej. Ta
podstawowa wiedza moe nie tylko w wydatny sposb wesprze merytorycznie
podejmowane inicjatywy prawotwrcze, ale te pomc waciwie odczytywa
przygotowywane ju akty normatywne
1
.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
84
1
Wicej na temat techniki i redakcji prawodawczej zob.: I. Krzenicki, Technika redagowania uchwa
w jednostkach samorzdu terytorialnego z przykadami, Gdask 2008.
rozdzia 5
Funkcje i narzdzia monitoringu
procesw tworzenia prawa miejscowego
85
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
86
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
Monitorowanie procesu stanowienia prawa miejscowego organw samorzdu
terytorialnego przez partnerw spoecznych jest obecnie wyzwaniem i to za-
rwno dla wadz samorzdowych, jak i mieszkacw oraz reprezentujcych ich
organizacji. Monitorowanie naley rozumie jako systematyczn obserwacj po-
szczeglnych etapw procesu stanowienia aktw prawa miejscowego, majc
na celu zapewnienie odpowiednich informacji zwrotnych na temat zgodnoci
przebiegu procesu uchwaodawczego z zasadami i technik uchwaodawcz
oraz wyznaczonymi w przepisach terminami. Uzyskane podczas dziaa monito-
rujcych informacje maj suy jako czynnik determinujcy aktywne uczestnictwo
w ramach procesu legislacji samorzdowej. Naley zatem podkreli, e oma-
wiany monitoring spenia wiele wanych funkcji w rozwoju lokalnej demokracji
partycypacyjnej. Poza niekwestionowan funkcjonalnoci monitoringu naley
te wspomnie o koniecznoci zastosowania katalogu instrumentw praktycznego
oddziaywania na instytucje, organy oraz osoby majce realny wpyw na proces
legislacyjny oraz ostateczny ksztat przepisw prawa miejscowego.
1. Monitoring i jego funkcje
w procesie stanowienia prawa miejscowego
Proces stanowienia prawa miejscowego przez organy jednostek samorzdu te-
rytorialnego stanowi sformalizowany mechanizm tworzenia przepisw, ktre maj
bardzo istotne znaczenie dla caych wsplnot samorzdowych oraz dla poszcze-
glnych jej czonkw mieszkacw gmin, powiatw i wojewdztw. Monitoring
powinien spenia liczne funkcje. Naley zwrci uwag na funkcje: informacyjn,
kreatywn, konsultacyjn, korygujc oraz edukacyjn. Naley te podkreli,
e w zakresie inicjowania dobrych praktyk monitoringu gwny ciar spoczywa
na jednostkach samorzdu terytorialnego.
rozdzia 5
87
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Funkcja informacyjna ma kluczowe znaczenie dla wypracowywania dobrych
praktyk we wzajemnych relacjach midzy organami samorzdu terytorialnego
i partnerami spoecznymi. Waciwa metodologia monitorowania aktywnoci
prawotwrczej samorzdu moe stanowi kompleksowe rdo informacji na te-
mat podejmowanych inicjatyw. Dla poprawnego informowania o podejmowa-
nych dziaaniach konieczne jest zbudowanie mechanizmu kanaw wzajemnego
informowania. Jednostki samorzdu terytorialnego powinny opracowa modelowy
kana dostarczania informacji o planowanych przedsiwziciach legislacyjnych.
Instrumentem dostarczania tego typu informacji mgby sta si (na przykad
kwartalny) harmonogram planowanych inicjatyw prawotwrczych oraz na bie-
co aktualizowany status procedowanego aktu. Funkcja kreatywna pozwala na
aktywn partycypacj w procesie stanowienia prawa. Stanowi niejako swoisty
obszar inspirowania do podejmowania rnorodnych inicjatyw. Oparta na moni-
toringu wiedza i znajomo kompetencji, organizacji samorzdu terytorialnego
oraz strategicznych kierunkw rozwoju powinny inspirowa partnerw spoecznych
do podejmowania inicjatyw prawotwrczych. Przy okazji sygnalizowania tej funkcji
mona zasugerowa zorganizowanie praktycznego instrumentu zbierania ocze-
kiwa i pomysw (jak lokalna skrzynka inspiracji prawotwrczych), moliwych
do zastosowania w ramach konkretnych aktw prawa miejscowego. Kolejna klu-
czowa funkcja to funkcja konsultacyjna, ktra wprowadza sformalizowan (nie-
skomplikowan i czyteln dla mieszkacw) procedur konsultacji. Wzajemne
konsultacje powinny by w miar moliwoci szerokie i obejmowa moliwie
wszystkich partnerw spoecznych, dziaajcych w lokalnych rodowiskach.
Konsultacje te nie musz mie w efekcie charakteru wicego, ale standardem
powinna by ich obligatoryjno. Wprowadzenie zasady obowizkowych kon-
sultacji, mimo koniecznoci podjcia wysiku organizacyjnego, stanowi nie-
odzowny element budowania zaufania we wzajemnych relacjach pomidzy or-
ganami samorzdu terytorialnego oraz partnerami spoecznymi. Naley bowiem
podkreli, e zaufanie w stosunkach midzy wadz publiczna a mieszkacami
(ich organizacjami) to fundament rozwoju spoeczestwa obywatelskiego, ak-
tywnie partycypujcego w sferze publicznej, a nie rywalizujcego z wadz.
Z funkcj konsultacyjn cile wie si funkcja korygujca. Nawet jeli konsul-
tacje nie maj wicego charakteru w kwestii ich wyniku, w wielu przypadkach
mog stanowi rdo ewentualnych poprawek. Funkcja korygujca moe mie
doniose znaczenie dla uchwalania prawa miejscowego, bowiem mona t drog
w sposb prewencyjny eliminowa ewentualne spory i kontrowersje na etapie
uchwaodawczym bd co istotniejsze na etapie wejcia aktu prawa miejscowego
w ycie.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
88
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
Wszystkie wspomniane wyej funkcje znajduj zastosowanie jedynie w warunkach
dobrze funkcjonujcego w praktyce modelu wsppracy wadz samorzdowych
i podmiotw III sektora. Aktywno prawotwrcza i praktyka w zakresie wzajemnych
relacji midzy samorzdem terytorialnym a ksztatujcym si III sektorem pozwoliy
na wypracowanie modelowych form partnerskiej wsppracy. Gwnymi formami
wsppracy organizacji pozarzdowych s:
staa wsppraca informacyjna, konsultacje, wspudzia w podejmowaniu
decyzji samorzdowych (uczestnictwo w procesie uchwaodawczym oraz
w innych procesach decyzyjnych w samorzdzie terytorialnym);
kontraktowanie usug publicznych, pozostajcych w zakresie kompetencji
samorzdu terytorialnego, na rzecz organizacji lokalnych jako podmiotw
wyspecjalizowanych i wyposaonych w odpowiedni wiedz i dowiadczenie
(organizacje te wykonuj czsto powierzone im usugi w sposb bardziej
efektywny ni podmioty publiczne);
programy dotacji i inne formy wspierania organizacji (stanowienie czytelnych
regu i harmonogramw przyznawania rodkw finansowych na realizacje
okrelonych celw).
Praktyka wspdziaania jednostek samorzdu terytorialnego w realizacji zada
publicznych pozwolia wyodrbni cztery modelowe obszary wsppracy:
1) tak zwany model gdaski samorzd wyodrbnia pul rodkw dla or-
ganizacji samorzdowych i ogasza konkurs dotyczcy wielu rodzajw
dziaalnoci;
2) model zadaniowy poszczeglne komrki samorzdu rezerwuj pewne
kwoty na realizacj konkretnych przedsiwzi;
3) zamwienia publiczne (kontraktowanie, zlecanie zada) rodki prze-
znaczane s na realizacj konkretnego zadania, a jego wykonawca wy-
bierany jest w trybie zamwie publicznych;
4) model mieszany, oparty na czterech nastpujcych elementach:
system grantowy;
system kontraktowy, oparty na zasadzie ekwiwalentnoci wiadcze
i stosowany tylko dla dobrze wyodrbnionych zada o okrelonych
standardach i rozwinitym rynku dostarczycieli usug;
rozdzia 5
89
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
system projektw skonsolidowanych moliwo wsplnego wyst-
powania o rodki konsorcjum organizacji, wsplnie i komplementarnie
pracujcych na rzecz danego problemu;
system wsparcia infrastruktury celem jest konkurowanie o rodki
z pozostaymi organizacjami, wspieranie ich i podnoszenie szans na
dostp do rodkw wymienionych w programach.
Podsumowujc t cz, naley wyranie podkreli, e jeli chcemy implemen-
towa wymienione wyej modele na grunt dziaa praktycznych, aby zweryfikowa
ich funkcjonalno nie wystarczy poprzestawa na zaoeniach teoretycznych
czy dziaaniach pilotaowych. Trzeba systematycznie rozwija wypracowane ju
formy i modele wsppracy, poszukiwa nowych rozwiza, doskonali za po-
moc zdobytych dowiadcze narzdzia, mechanizmy i procedury.
2. Narzdzia monitorowania
procesu stanowienia prawa miejscowego
Jak wspomniano wyej, dopenieniem zaoe modelowych musz by rozwi-
zania praktyczne, ktre naley stosowa w zalenoci od uwarunkowa lokal-
nych. Partnerzy spoeczni uczestnicz w yciu publicznym czsto w sposb nie-
usystematyzowany oraz podejmuj dziaania o charakterze chaotycznym, co nie
przynosi zamierzonych celw. W niniejszej czci zaproponowane zostanie in-
strumentarium narzdzi aktywnej i co bardzo istotne efektywnej partycypacji
w procesie stanowienia prawa miejscowego. Katalog narzdzi usystematyzowano
na podstawie wyznaczonego we wczeniejszych rozdziaach szablonu wzajem-
nych relacji i oddziaywa midzy wadz samorzdow a mieszkacami i repre-
zentujcymi ich organizacjami. Narzdzia te pogrupowano w trzech obszarach, to
znaczy ze wzgldu na jawno dziaania, dostp do informacji oraz inne formy
partycypacji.
2.1. Program wsppracy
Zanim jednak zostan omwione poszczeglne propozycje zastosowania kon-
kretnych narzdzi, naley powici kilka uwag programowi wsppracy z orga-
nizacjami pozarzdowymi, ktry stanowi niejako ramowe usankcjonowane
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
90
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
ustaw narzdzie budowania partnerstw na gruncie samorzdowym. Uzasad-
niajc adaptacj programu wsppracy do katalogu narzdzi, musimy podkreli,
e wspomniany program stanowi formalnie akt prawa miejscowego, a zatem po-
winien by wynikiem debaty i szerokiego kompromisu wadzy samorzdowej
i spoecznoci mieszkacw; okrela on przy tym stopie wzajemnego zaanga-
owania w biece budowanie lokalnych i regionalnych relacji midzysektoro-
wych. Program wsppracy nie musi by cile powizany z budetem, ale ter-
miny tworzenia programu koresponduj z przygotowaniami do uchwalania bu-
detu. Taka sytuacja formalna wymaga wyranego zasygnalizowania konieczno-
ci rwnolegego opracowywania uchway budetowej jednostki samorzdu te-
rytorialnego oraz uchway o wsppracy. Jedynie rwnolege prowadzenie pro-
cesu stanowienia obu uchwa gwarantuje praktyczne zastosowanie wypracowa-
nego w konkretnych warunkach lokalnych modelu wsppracy. Warto wskaza te
na moliwo, w ktrej przygotowanie programu moe nastpowa rwnolegle
z wypracowywaniem budetu zadaniowego. Ten etap rwnolegych dziaa moe
by traktowany jako materia poprzedzajcy sporzdzenie projektu waciwego
budetu jednostki samorzdu terytorialnego z poszanowaniem odpowiednich
przepisw. W tym miejscu trzeba wspomnie o coraz bardziej promowanej kon-
cepcji budetu partycypacyjnego. W polskich warunkach ustrojowych instytucja
budetu partycypacyjnego nie zyskaa jeszcze umocowania formalnego
1
, ale coraz
czciej w debacie publicznej podkrelane s jej walory w kontekcie wsppracy
midzysektorowej.
Wracajc do kwestii programu wsppracy, naley zwrci uwag na pi pod-
stawowych zasad dotyczcych tworzenia tej uchway, ktre potwierdzaj znaczenie
tego dokumentu w kontekcie szeroko rozumianej wsppracy midzy wadz
samorzdu terytorialnego a partnerami spoecznymi. S to nastpujce zasady:
program wsppracy dotyczy organizacji pozarzdowych w ogle, a nie wy-
cznie organizacji poytku publicznego;
program wsppracy ma charakter obligatoryjny;
program wsppracy ma charakter periodyczny (roczny, kilkuletni);
sam proces budowania programu wsppracy powinien by efektem wsp-
pracy dwch podmiotw: waciwej jednostki samorzdu terytorialnego
oraz organizacji pozarzdowych dziaajcych na jej obszarze;
rozdzia 5
91
1
Za rodzaj budetu partycypacyjnego mona uzna wprowadzenie moliwoci ustanowienia w gmi-
nach wiejskich tak zwanego funduszu soeckiego, ktrego wydatkowanie pozostaje w dyspozycji
wadz soectwa.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
program wsppracy powinien dotyczy rnorodnych form wsppracy, a nie
jedynie zlecania zada.
Powysze cele powinny by realizowane poprzez:
rwny dostp do informacji oraz wzajemne informowanie si o planowanych
kierunkach dziaalnoci i wspdziaaniu w celu zharmonizowania tych kie-
runkw (stosownie do ustawy o dostpie do informacji publicznej);
konsultowanie z organizacjami pozarzdowymi projektw aktw normatywnych
wdziedzinach dotyczcych dziaalnoci statutowej tych organizacji, przy wyko-
rzystaniu zasady dialogu spoeczno-obywatelskiego;
tworzenie wsplnych zespow o charakterze doradczym i inicjatywnym,
zoonych z przedstawicieli organizacji pozarzdowych oraz przedstawicieli
waciwych organw samorzdu terytorialnego;
zlecanie realizacji zada publicznych przez organizacje pozarzdowe poprzez
powierzanie wykonywania zada publicznych, wraz z udzielaniem dotacji
na finansowanie ich realizacji lub wspieranie wykonywania zada publicznych
wraz z udzieleniem dotacji na ich dofinansowanie;
wspprac na zasadach: pomocniczoci, suwerennoci stron, partnerstwa,
efektywnoci, uczciwej konkurencji i jawnoci
2
.
Podmiotami programw wsppracy, tworzonych w formie uchwa jednostek sa-
morzdu terytorialnego, s z jednej strony organy jednostek samorzdu teryto-
rialnego, a z drugiej organizacje pozarzdowe oraz podmioty wymienione w ar-
tykule 3 ustawy o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie, prowadzce,
odpowiednio do terytorialnego zakresu dziaania organw jednostek samorzdu
terytorialnego, dziaalno poytku publicznego w zakresie odpowiadajcym dziaa-
niom tych organw. S to:
1) osoby prawne i jednostki organizacyjne dziaajce na podstawie prze-
pisw o stosunku Pastwa do Kocioa katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej, o stosunku Pastwa do innych Kociow i zwizkw wyzna-
niowych oraz o gwarancjach wolnoci sumienia i wyznania, jeeli ich cele
statutowe obejmuj prowadzenie dziaalnoci poytku publicznego;
2) stowarzyszenia jednostek samorzdu terytorialnego;
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
92
2
Wicej zob.: www.pozytek.gov.pl
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
3) spdzielnie socjalne;
4) spki akcyjne i spki z ograniczon odpowiedzialnoci oraz kluby sportowe
bdce spkami dziaajcymi na podstawie przepisw ustawy z 1996 roku
o kulturze fizycznej, ktre:
nie dziaaj w celu osignicia zysku oraz przeznaczaj cao dochodu
na realizacj celw statutowych, oraz nie przeznaczaj zysku do podziau
midzy swoich czonkw, udziaowcw, akcjonariuszy i pracownikw.
Zakres przedmiotowy programw wsppracy moe obejmowa jedynie zadania
publiczne, zaliczane do sfery poytku publicznego.
Odnoszc si do programu, naley te wspomnie o charakteryzowanej we
wczeniejszych rozdziaach instytucji Rady Dziaalnoci Poytku Publicznego,
ktra stanowi dodatkowe narzdzie monitorowania wybranych aktw prawa miej-
scowego.
Powyszy zarys charakterystyki programu wsppracy pokazuje wiele cech tego
aktu, ktre wskazuj na jego donios rol i znaczenie dla budowania oraz pro-
wadzenia na przejrzystych zasadach lokalnego dialogu spoecznego. W tym
miejscu warto te zasygnalizowa potrzeb podjcia przez jednostki samorzdu
terytorialnego inicjatywy opracowania z udziaem szeroko reprezentowanych
partnerw spoecznych uchway regulujcej w sposb ramowy konieczno
przeprowadzania konsultacji spoecznych (nie tylko wyznaczonych zakresem
ustawy o dziaalnoci poytku publicznego i wolontariacie) w przedmiocie stano-
wienia prawa miejscowego. Taka uchwaa, po uwzgldnieniu lokalnej specyfiki,
powinna zawiera katalog przedmiotowy aktw prawa miejscowego, podlegaj-
cych konsultacjom, okrela zasady oraz tryb prowadzonych konsultacji. Propo-
nowana uchwaa posiadaby walor porzdkujcy dotychczasowe relacje okoo-
legislacyjne. Naley bowiem podkreli, e w wielu jednostkach samorzdu te-
rytorialnego odbywaj si w praktyce konsultacje, maja one jednak charakter
dorany i nieuporzdkowany. Podjcie takiego aktu doprowadzioby do transpa-
rentnoci dziaa uchwaodawczych i podniosoby poziom wzajemnego zaufania
midzy organami samorzdu terytorialnego a partnerami spoecznymi.
2.2. Jawno dziaania
Partnerzy spoeczni, ktrzy chc monitorowa proces stanowienia prawa miej-
scowego, powinni w swoich dziaaniach wykorzystywa moliwoci, jakie daje
rozdzia 5
93
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
im zasada jawnoci funkcjonowania organw wadzy publicznej. Gwarancja jaw-
noci dziaania podmiotw publicznych daje wiele moliwoci monitorowania
i praktycznego oddziaywania na proces uchwaodawczy w samorzdzie teryto-
rialnym. W tej grupie narzdzi monitoringu naley zasygnalizowa konieczno
staego uczestnictwa przedstawiciela podmiotu spoecznego w pracach komisji
tematycznych, dziaajcych przy organie stanowicym jednostki samorzdu te-
rytorialnego. Na przykad w praktyce wadze organizacji spoecznej wyznaczaj
osob (bd w zalenoci od potrzeb osoby), ktra systematycznie uczestniczy
w pracach komisji. Istotne znaczenie w tym przypadku ma wyselekcjonowanie osoby
majcej przygotowanie i wiedz nie tylko w kwestii merytorycznego przedmiotu
prac komisji, ale te z zakresu procedury uchwaodawczej oraz roli poszczegl-
nych organw w stanowieniu prawa miejscowego. Wyznaczona osoba powinna
by zobowizana do skadania periodycznych sprawozda z posiedze komisji
oraz do przedkadania gremiom decyzyjnym rekomendacji do stosownych dziaa
wobec organw samorzdu terytorialnego. Kolejnym podobnym narzdziem
monitoringu jest wyznaczenie osoby do udziau w sesjach organu stanowicego.
Ze wzgldu na fakt, i posiedzenie rady gminy, rady powiatu, sejmiku wojewdztwa
jest to forum, na ktrym radni dokonuj rozstrzygni w postaci uchwa (rwnie
uchwa o charakterze aktw prawa miejscowego), w sesji powinien uczestniczy
czonek wadz podmiotu spoecznego. Na przykad przewodniczcy organizacji
spoecznej, wyposaony w odpowiednie sprawozdania i rekomendacje, na
ostatnim etapie procedury legislacyjnej moe wpyn na ksztat podejmowanej
uchway. W celu zapewnienia skutecznoci dziaania wyznaczona osoba powin-
na zasygnalizowa przewodniczcemu organu stanowicego ch zabrania gosu.
Przewodniczcy powinien umoliwi zabranie gosu, ale naley podkreli, e
wypowiedzi osb nie bdcych radnymi odbywaj si na zasadach okrelonych
w regulaminie pracy organu stanowicego. Zakoczenie procedury uchwao-
dawczej nie jest rwnoznaczne z wejciem danego aktu prawa miejscowego wycie.
Obowizywanie danej uchway uzalenione jest bowiem od jej publikacji w woje-
wdzkim dzienniku urzdowym. Dla dopenienia mechanizmu monitoringu sta-
nowienia prawa miejscowego wskazane jest gromadzenie wspomnianego publi-
katora, tak aby wiedza zgromadzona na temat miejscowego porzdku prawnego
bya moliwie pena i wiarygodna. Wtym miejscu naley wspomnie te o koniecz-
noci monitorowania procedury nadzorczej, prowadzonej wobec aktw prawa miej-
scowego przez waciwego wojewod. Nie bez znaczenia pozostaje te moli-
wo skorzystania z tak zwanej instytucji skargi powszechnej, o ktrej bya mowa
we wczeniejszych rozdziaach.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
94
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
2.3. Dostp do informacji publicznej
Kolejnym narzdziem, niezbdnym w monitorowaniu stanowienia prawa miej-
scowego, jest opracowanie modelu dostpu do informacji publicznej. Wiele
podmiotw spoecznych zainteresowanych jest cile okrelonym typem infor-
macji pozostajcych w zasobach instytucji publicznych. Ramy prawne dostpu
do informacji publicznej zostay omwione wczeniej, przy okazji prezentowania
przepisw ustawy o dostpie do informacji publicznej. Wspomniana ustawa daje
wiele moliwoci podejmowania systematycznych dziaa, monitorujcych ak-
tywno organw samorzdu terytorialnego. Wpierwszym rzdzie dobr narzdzi
powinien by determinowany zawartoci Biuletynu Informacji Publicznej. Tre
Biuletynu oraz jego systematyka stanowi wskazwki dla podmiotu spoecznego
co do sposobu i doboru narzdzi pozyskiwania informacji. W omawianym przy-
padku podmiot spoeczny (na przykad organizacja spoeczna) powinien by
wyposaony w niezbdne do przegldania BIP-u cze internetowe. Biecym
monitorowaniem stron Biuletynu powinna zajmowa si wyznaczona osoba (bd
osoby), posiadajca wiedz z danej dziedziny oraz umiejtno sprawnego po-
ruszania si w serwisach internetowych. Osob monitorujc moe by ta sama
osoba, ktra uczestniczy w pracach komisji dziaajcych przy organie stanowicym.
Powierzenie jednej osobie zarwno funkcji przedstawiciela w pracach komisji,
jak i funkcji monitorujcego Biuletyn moe przynie dobre efekty, bowiem moe
ona szybciej otrzyma waciwe raporty, ktre dodatkowo bd miay charakter
bardziej spjny.
Omawiajc kwesti dostpu do informacji publicznej, naley w tym miejscu
zwrci uwag na inne moliwoci pozyskiwania informacji. Poza monitorowa-
niem oficjalnego serwisu BIP podmioty spoeczne powinny dociera te do po-
tencjalnych innych rde informacji, ktre mimo e nie s rdami oficjalnymi
mog mie wpyw na przygotowywanie rnych inicjatyw samorzdowych,
rwnie w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Naley zatem monitorowa
media lokalne (prasa, radio, telewizja, serwisy internetowe). W tym celu naley
wyznaczy odpowiedzialn osob bd zorganizowa na przykad dzia monito-
ringu mediw lokalnych. Komrka taka byaby odpowiedzialna za biecy prze-
gld mediw pod ktem charakteru dziaalnoci podmiotu spoecznego, przygo-
towywaaby rwnie periodyczne raporty na temat przygotowywanych i proce-
dowanych aktw prawa miejscowego.
Kolejnym narzdziem wykorzystywanym przez partnerw spoecznych w dostpie
do informacji publicznej powinno by kierowanie do organw samorzdu terytorialnego
rozdzia 5
95
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
96
wnioskw o udzielenie informacji publicznej. Wtym miejscu naley zwrci uwag, e
wykorzystywanie tego narzdzia powinno by cile powizane z monitorowaniem
Biuletynu Informacji Publicznej. Informacje opublikowane w BIP naley traktowa
jako informacje publicznie udzielone, nie podlegajce dodatkowemu udostp-
nianiu w trybie wnioskowym. Wykorzystywanie narzdzia w postaci wniosku wy-
maga przygotowania zgodnego z wymogami przepisw o dostpie do infor-
macji publicznej czyli formularza, ktry w zalenoci od potrzeb bdzie wyko-
rzystywany do powzicia informacji od organu wadzy publicznej.
Wniosek o udostpnienie informacji publicznej (prostej)
DANE WNIOSKODAWCY
Imi i nazwisko:...................................................................................................
Adres:..................................................................................................................
WNIOSEK O UDOSTPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostpie do informacji publicznej z dnia 6 wrzenia
2001 roku (DzU, nr 112, poz. 1198) zwracam si z prob o udostpnienie informacji
w nastpujcym zakresie:
.............................................................................................................................
.............................................................................................................................
.............................................................................................................................
SPOSB I FORMA UDOSTPNIENIA INFORMACJI*:
dostp do przegldania informacji w urzdzie kserokopia
FORMA PRZEKAZANIA INFORMACJI:
Przesanie informacji poczt pod adres**......................................................................
........................................................................................................................................
.........................................................................................................................................
Odbir osobicie przez wnioskodawc
............................................ ..............................................
Miejscowo, data podpis wnioskodawcy
Uwagi:
* Prosz zakreli waciwe pole krzyykiem.
** Wypeni, jeli adres jest inny ni podany wczeniej.
Urzd zastrzega prawo pobrania opaty od informacji udostpnionych, zgodnie z arty-
kuem 15 ustawy o dostpie do informacji publicznej.
rdo: www.mswia.gov.pl
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
Trzeba te podkreli, e partnerzy spoeczni, czciej ni inne podmioty lub po-
szczeglni mieszkacy, bd wykorzystywa moliwo uzyskiwania informacji
przetworzonej. Wniosek o udzielenie takiego rodzaju informacji bdzie jednak
wymaga uzasadnienia. Udostpnienie informacji przetworzonej wymaga wyka-
zania, e jej uzyskanie jest uzalenione od istnienia szczeglnie istotnego interesu
publicznego. Osoby odpowiedzialne za skadanie wnioskw o udzielenie infor-
macji publicznej powinny zwraca szczegln uwag na poprawno prawn
formuowanych wnioskw, na terminy udzielania odpowiedzi oraz na wymogi
procedury odwoawczej w stosunku do odmw udzielenia informacji.
2.4. Inne formy monitoringu
Poza wspomnianymi wyej moliwymi do wykorzystania narzdziami monitoringu
stanowienia prawa miejscowego naley wskaza inne moliwe do zastosowania
instrumenty, jak na przykad podejmowanie inicjatywy uchwaodawczej, udzia wlo-
kalnej komisji wsppracy wielosektorowej, periodyczne zgaszanie propozycji
legislacyjnych, systematyczne konsultacje z lokalnymi liderami politycznymi, wy-
korzystanie technologii informatycznych.
Jednym z najskuteczniejszych narzdzi monitorowania jest czuwanie nad prze-
biegiem prac we wasnym projekcie aktu prawa miejscowego. Zakres stosowania
tego narzdzia jest ograniczony, koncentrujemy si jedynie na wasnych propo-
zycjach, ale moe ono stanowi swojego rodzaju wzorzec postpowania i meto-
dologii monitoringu prawa miejscowego. Jak wspomniano we wczeniejszych
rozdziaach, spoeczna inicjatywa uchwaodawcza jest stosowana rzadko, a sta-
tuty poszczeglnych jednostek samorzdu terytorialnego rwnie rzadko prze-
widuj moliwo zgaszania projektu przez samych mieszkacw wsplnoty
samorzdowej. W takiej sytuacji pozostaje kierowanie do odpowiednich wadz
samorzdowych wnioskw oraz petycji o zmian przepisw statutu, co umoliwi
zgaszanie projektw aktw prawa miejscowego.
Kolejnym narzdziem, ale i wyzwaniem dla samorzdowej partycypacji jest po-
woanie lokalnej komisji wsppracy wielosektorowej. Mimo e jest to propozycja
zbliona do usankcjonowanej prawnie rady dziaalnoci poytku publicznego,
naley podkreli, e ewentualne powoana komisja miaaby charakter zdecydo-
wanie szerszego forum samorzdowej debaty publicznej. W skad komisji we-
szliby przedstawiciele organw wadzy publicznej (przewodniczcy organu sta-
nowicego, przewodniczcy komisji, wjt, burmistrz, prezydent miasta, starosta,
rozdzia 5
97
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
marszaek), przedstawiciele podmiotw gospodarczych oraz samorzdw za-
wodowych dziaajcych na terenie danej jednostki samorzdu terytorialnego
(np. prezesi spek, waciciele maych i rednich przedsibiorstw, osoby prowa-
dzce indywidualn dziaalno gospodarcz, lekarze, prawnicy, architekci) oraz
przedstawiciele podmiotw spoecznych (np. prezesi stowarzysze, fundacji,
przewodniczcy lokalnych komitetw dziaania). Ewentualne powoanie lokalnej
komisji wsppracy wielosektorowej powinno odby si w zgodzie z wypracowa-
nym kluczem doboru jej czonkw. O ile dobr przedstawicieli organw samo-
rzdu terytorialnego nie budzi wikszych kontrowersji, o tyle mona mie ju
wtpliwoci w przypadku dwch pozostaych sektorw (prywatnego i pozarz-
dowego). Charakter tego forum wymaga jednak, aby przedstawiciele bdcy
czonkami komisji byli dobrani w sposb proporcjonalny zgodnie z zasad re-
prezentatywnoci poszczeglnych rodowisk. Jak wspomniano wyej, postulo-
wana komisja wielosektorowa jest rozwizaniem zblionym do rady dziaalnoci
poytku publicznego, a co w zwizku z tym moe by zbudowana i uzupeniona
w oparciu wanie o Rad. Konieczne jest jednak wyrane oddzielenie kompe-
tencji obu organw oraz wskazanie specyfiki dziaalnoci III sektora jako jednego
z obszarw tematycznych, pozostajcych we waciwoci komisji.
Kolejnym narzdziem monitorowania stanowienia prawa miejscowego moe by
periodyczne, systematyczne zgaszanie propozycji legislacyjnych. Narzdzie to
nie musi mie charakteru wspomnianej wczeniej spoecznej inicjatywy
uchwaodawczej, moe stanowi jedynie wniosek bd petycj o podjcie sto-
sownej inicjatywy przez uprawnione organy. Zastosowanie niniejszego narz-
dzia jest jednak cile powizane z dziaalnoci organw samorzdu terytorial-
nego, a wic na przykad publikowaniem zaoe legislacyjnych na wyznaczony
okres (np. kwarta). Taki sygna, generowany przez samorzd, moe w wydatny
sposb zoptymalizowa wysiki na rzecz podejmowania inicjatyw uchwaodawczych
oraz pozwala podmiotowi spoecznemu skoncentrowa si na konkretnych etapach
procedury stanowienia prawa miejscowego.
Systematyczne kontakty partnerw spoecznych z lokalnymi liderami politycznymi
to kolejne wane narzdzie monitorowania procesu stanowienia prawa miejsco-
wego. Kontakty bezporednie z decydentami czsto bywaj znacznie bardziej
skuteczne ni sformalizowane relacje. Nie stanowi to postulatu, aby rezygnowa
z biurokratycznych narzdzi oddziaywania, ale po prostu wskazwk, by uzupeni
instrumentarium rodkw formalnych o budowanie bezporednich relacji. Powinno
si te wdraa procedury nawizywania i podtrzymywania kontaktw z lokalnymi
liderami. Wramach takiej procedury powinny by wyznaczone osoby do prowa-
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
98
Funkcje i narzdzia monitoringu procesw tworzenia prawa miejscowego
dzenia rozmw. Ze wzgldu na wysok pozycj, jak w rodowiskach lokalnych
zajmuj liderzy polityczni, partnerzy spoeczni powinni delegowa do kontaktw
osoby, ktre posiadaj rwnie wysoki status i ciesz si autorytetem wrd
czonkw wsplnoty samorzdowej. W praktyce powinni to by prezesi stowa-
rzysze i organizacji pozarzdowych. Po stronie samorzdowej grupa docelow
dla kontaktw powinni by: wjt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszaek
i ich zastpcy, czonkowie zarzdw powiatu i wojewdztwa, przewodniczcy or-
ganw stanowicych (przewodniczcy rady gminy, rady powiatu, sejmiku woje-
wdztwa) i ich zastpcy, przewodniczcy komisji, przewodniczcy klubw i k
radnych. Poza liderami politycznymi naley te zwrci uwag na osoby penice
niektre funkcje urzdnicze, jak naczelnicy wanych wydziaw urzdu, peno-
mocnicy czy osoby wyznaczone do wspierania instytucji pozarzdowych. Wy-
mienione osoby, wane dla funkcjonowania samorzdu terytorialnego, mona
podzieli na dwie grupy. Pierwsza to grupa, ktra nadaje impuls do dziaania
i wyznacza kierunki ewentualnych zamian i inicjatyw. Druga grupa to osoby me-
rytorycznie zaangaowane w procesy decyzyjne. Do pierwszej mona zaliczy
wjta, burmistrza, prezydenta miasta, starost, marszaka, przewodniczcego
organu stanowicego, przewodniczcych klubw i k radnych. Do drugiej za
grupy nale zastpcy wjta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty, marszaka,
przewodniczcych komisji oraz najwaniejsze osoby w aparacie urzdniczym
(naczelnicy, penomocnicy). Podczas spotka z osobami nadajcymi impuls po-
lityczny do podejmowania dziaa naley uywa przede wszystkim argumentw
o charakterze oglnospoecznym i politycznym. Wspotkaniach z technokratami
naley natomiast uywa przede wszystkim argumentw merytorycznych, mwic
jednoczenie o konkretnych efektach ewentualnie podjtych inicjatyw uchwao-
dawczych. Kolejnym wanym elementem w kontaktowaniu si z liderami poli-
tycznymi jest ustalenie harmonogramu spotka. Przy jego ustalaniu konieczne jest
okrelanie faz procesu stanowienia prawa miejscowego oraz wskazanie osb
uczestniczcych i decyzyjnych podczas poszczeglnych etapw legislacji samo-
rzdowej.
Ostatni, ale nie mniej wan grup narzdzi stanowi instrumenty zapoyczone
z komunikacji wykorzystujcej technologie informatyczne. Narzdzia te mieszcz
si w instrumentarium okrelanym jako ICT, czyli s to wszelkiego rodzaju dzia-
ania zwizane z produkcj i wykorzystaniem urzdze telekomunikacyjnych i in-
formatycznych oraz usug im towarzyszcych, a take gromadzenie, przetwarzanie,
udostpnianie informacji wformie elektronicznej z wykorzystaniem technik cyfrowych
i wszelkich narzdzi komunikacji elektronicznej. Wspomniane instrumentarium jest
coraz czciej stosowane w sferze publicznej, rwnie na gruncie funkcjonowania
rozdzia 5
99
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
samorzdu terytorialnego. Adaptacja nowych technologii informatycznych do
komunikacji midzy organami samorzdu terytorialnego a partnerami spoecz-
nymi moe stanowi wyzwanie w czasie, kiedy kryzys przeywa demokracja
przedstawicielska
3
. Wielki potencja, jaki kryj w sobie narzdzia ICT, wymaga
podjcia przez partnerw spoecznych wsplnych dziaa w celu wypracowania
zbioru narzdzi komunikacyjnych. Mowa tu o takich narzdziach, ktre mogyby
by stosowane jako elementy wsplnej platformy internetowej (portalu) o cha-
rakterze spoecznociowym. Zaliczy do nich mona blogi, sondy, ankiety online,
czaty, fora dyskusyjne, e-panele, e-petycje. Blogi powinny by zakadane przez
lokalne autorytety oraz liderw spoecznych, poniewa ich pogldy stanowi
czsto inspiracj do refleksji zarwno dla czonkw wsplnoty samorzdowej,
jak i dla lokalnych decydentw. Wane jest, aby prowadzenie blogw odbywao si
na bieco, a treci tam zamieszczane byy aktualne oraz dotyczyy ywotnych
interesw mieszkacw (na przykad eby odnosiy si do konkretnych projek-
tw aktw prawa miejscowego). Kolejnym narzdziem wirtualnej platformy ko-
munikacyjnej s sondy. Przeprowadzenie sonday internetowych jest zabiegiem
stosunkowo tanim, a przy okazji pozwala pozna oglne tendencje postrzegania
danej kwestii przez spoeczno lokaln. Bardziej szczegowym instrumentem
moe sta si ankieta online. Przygotowanie takiej ankiety wymaga jednak za-
stosowanie pewnej metodologii. W ramach ankiety mona na przykad zapyta
mieszkacw, jaki jest oczekiwany poziom poszczeglnych podatkw i opat lo-
kalnych. Innym instrumentem mog by czaty internetowe z lokalnymi liderami
politycznymi. Ich organizowanie wymaga scenariusza, wypromowania w me-
diach oraz wyznaczenia moderatora, ktry bdzie czuwa nad poprawn form
dyskusji. Podobnym instrumentem s fora dyskusyjne, w tym przypadku nie ma
jednak koniecznoci biecego moderowania dyskusji (podobn rol speniaj
e-panele). Naley wreszcie wspomnie o potrzebie uruchomienia w ramach por-
talu specjalnej skrzynki, ktra zbieraaby petycje do wadz lokalnych. Zakadka
e-petycje powinna by usystematyzowana tematycznie, a tre popieranych petycji
czytelna i zrozumiaa dla chccych j podpisa.
Dobrze zorganizowany portal moe sta si istotnym narzdziem wywierania wpywu
na proces stanowienia prawa miejscowego. Koniecznym warunkiem dla jego sku-
tecznoci jest jednak jego dua popularno, przejrzysto formy oraz bieca
aktualizacja. Przy zachowaniu tych warunkw decydenci samorzdowi stan si
aktywn stron wirtualnej spoecznoci.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
100
3
M. Sakowicz, E-demokracja a przywdztwo lokalne, [w:] Przywdztwo lokalne a ksztatowanie de-
mokracji partycypacyjnej, red. S. Michaowski, K. Ku-Czajkowska, Lublin 2008, s. 307.
rozdzia 6
Dobre praktyki
monitorowania prawa lokalnego
przez partnerw spoecznych
101
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
102
Dobre praktyki
Uwagi wstpne
Z punktu widzenia stosowania w praktyce zasady partycypacji spoecznej w pro-
cesie stanowienia prawa miejscowego, podanym stanem byoby poddawanie
konsultacjom spoecznym wszystkich aktw prawa miejscowego, wydawanych
przez organy jednostek samorzdu terytorialnego. Ponadto wydaje si, e jeli
organizacje pozarzdowe maj tak moliwo, to powinny aktywnie uczestni-
czy w procesie stanowienia prawa miejscowego. Wpraktyce konsultacjom spo-
ecznym poddawane s jednak jedynie te akty prawne, co do ktrych ustawy
przewiduj tak konieczno, oraz inne strategiczne akty prawne, zwizane
z dziaalnoci jednostek samorzdu terytorialnego. Z drugiej strony natomiast
w ogaszanych konsultacjach spoecznych wci bierze udzia may procent or-
ganizacji pozarzdowych i mieszkacw, faktycznie uprawnionych do wyraania
swojego zdania.
Na potrzeby niniejszego opracowania przedstawimy sfery, w jakich maj prawo
czynnie uczestniczy organizacje pozarzdowe oraz mieszkacy aby wyrazi
swoje pogldy. Nie chodzi bowiem tylko o uczestnictwo w samych konsultacjach
spoecznych, ale take na przykad o moliwo udziau w pracach nad danym
projektem aktu prawnego czy nawet o zgaszanie samodzielnych projektw aktw
prawnych podmiotom administracji publicznej.
Potencjalny udzia w stanowieniu prawa przez jednostki samorzdu terytorialnego
czy si take koniecznoci oddziaywania w pewien sposb na te jednostki.
Chodzi przede wszystkim o tworzenie grup nacisku, chociaby w sprawie przy-
jcia przez organy samorzdowe pewnych dokumentw strategicznych (takich
jak na przykad karta wsppracy samorzdu z organizacjami pozarzdowymi),
ktre bd okrelay podstawowe zasady i formy wsppracy pomidzy podmio-
tami z zakresu administracji publicznej oraz III sektora.
rozdzia 6
103
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
1. Moliwoci monitorowania prawa
przez partnerw spoecznych
na szczeblu gminnym i powiatowym
Jak powiedziano we wczeniejszej czci publikacji, partnerzy spoeczni maj
moliwo uczestniczenia w procesie stanowienia prawa na wszystkich trzech
szczeblach samorzdu terytorialnego. Z uwagi jednak na odmienno w zakresach
dziaalnoci poszczeglnych jednostek samorzdu terytorialnego przykady mo-
nitorowania prawa zostan omwione oddzielnie osobno na szczeblu gminnym
i powiatowym oraz osobno na szczeblu wojewdzkim.
1.1. Sfera planowania i zagospodarowania przestrzennego
Due moliwoci w zakresie opiniowania aktw prawnych przyjmowanych na
szczeblu gminnym daje ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zago-
spodarowaniu przestrzennym (DzU 2003, nr 80, poz. 717 z pniejszymi zmia-
nami). Ustawa ta przewiduje obligatoryjne przeprowadzenie konsultacji spoecz-
nych w sprawach dotyczcych dokumentw zwizanych z planowaniem i zago-
spodarowaniem przestrzennym. Konsultacje te powinny przebiega dwuetapowo
w pierwszej kolejnoci powinny dotyczy uchway o przystpieniu do sporz-
dzenia studium uwarunkowa i kierunkw zagospodarowania przestrzennego
gminy, w drugiej kolejnoci za uchway o przystpieniu do sporzdzenia planu
miejscowego. Zgodnie z artykuem 11 ustawy wjt, burmistrz albo prezydent miasta,
po podjciu przez rad gminy uchway o przystpieniu do sporzdzania studium
w pierwszej kolejnoci, ogasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie,
a take w sposb zwyczajowo przyjty w danej miejscowoci, o podjciu uchway
o przystpieniu do sporzdzania studium, okrelajc form, miejsce i termin skadania
wnioskw dotyczcych studium, nie krtszy jednak ni 21 dni od dnia ogoszenia.
Ponadto na podstawie artykuu 17 ustawy wjt, burmistrz albo prezydent miasta
po podjciu przez rad gminy uchway o przystpieniu do sporzdzania planu miej-
scowego ogasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a take w spo-
sb zwyczajowo przyjty w danej miejscowoci, o podjciu uchway o przyst-
pieniu do sporzdzania planu, okrelajc form, miejsce i termin skadania wnioskw
do planu, nie krtszy ni 21 dni od dnia ogoszenia.
Uwagi do projektu planu miejscowego moe wnie kady, kto kwestionuje usta-
lenia przyjte w projekcie planu, wyoonym do publicznego wgldu. Uwagi do
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
104
Dobre praktyki
projektu planu powinno si wnosi na pimie w terminie wyznaczonym w przed-
miotowym ogoszeniu. Warto zwrci uwag, e jako wniesione na pimie uznaje si
rwnie uwagi wniesione wpostaci elektronicznej, opatrzone bezpiecznym podpisem
elektronicznym, weryfikowanym za pomoc wanego kwalifikowanego certyfikatu.
Dobrym przykadem wykorzystywania narzdzi, jakie daje ustawa o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dziaalno Stowarzyszenia Forum Rozwoju
Warszawy oraz Stowarzyszenia Integracji Stoecznej Komunikacji SISKOM.
Charakterystyka Stowarzyszenia Forum Rozwoju Warszawy
Terenem dziaania stowarzyszenia jest przede wszystkim obszar miasta stoecz-
nego Warszawy i przylegej aglomeracji, a w dalszej kolejnoci obszar woje-
wdztwa mazowieckiego i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednym z celw
dziaania stowarzyszenia jest wspieranie przemylanych koncepcji urbanistycz-
nych oraz opowiadanie si za projektami architektonicznymi na wiatowym po-
ziomie. Nie jest to jednak wyczny obszar zainteresowa stowarzyszenia. Jego
czonkowie d do tego, aby Warszawa bya konkurencj dla najwikszych stolic
europejskich. Sporzdzane przez stowarzyszenie projekty przedstawiane s mieszka-
com oraz wadzom miasta. Gwny ich cele stanowi zwrcenie uwagi na pewien
obszar ycia miasta, ktremu powinno si powici wicej uwagi
1
. Stowarzyszenie
liczy obecnie okoo 30 osb, a powstao w lutym 2007 roku. Do statutowych celw
stowarzyszenia naley przede wszystkim:
dziaalno na rzecz rozwoju Warszawy i jej aglomeracji;
popularyzacja wiedzy o Warszawie i jej okolicach, jej historii i dziedzictwie,
sprawach biecych i planach na przyszo;
popularyzacja wiedzy o wspczesnej architekturze i urbanistyce, wsparcie
dla tworzenia architektury na wysokim poziomie estetycznym i funkcjonalnym,
sprzeciwianie si powstawaniu architektury sabej, tandetnej czy szkodliwej
przestrzennie;
popularyzacja i promowanie miastotwrczych rozwiza urbanistycznych i idei
zrwnowaonego rozwoju, lobbing na rzecz tworzenia planw miejscowych;
poparcie dla rozwoju i rewitalizacji przestrzeni miejskiej; wsparcie dla rewi-
talizacji istniejcych placw miejskich i tworzenia nowych, tworzenia prze-
strzeni publicznych przyjaznych pieszym, troska o ma architektur i ziele;
rozdzia 6
105
1
http://www.forumrozwoju.waw.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=27&Itemid=119#s
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
popularyzacja wiedzy dotyczcej infrastruktury miejskiej, midzy innymi
z zakresu infrastruktury drogowej, szynowej i lotniczej, architektury i inynierii
budowlanej;
propagowanie rozwiza komunikacyjnych, architektonicznych i urbanistycznych
najlepszych pod wzgldem funkcjonalnym, estetycznym, technicznym, eko-
nomicznym, spoecznym i rodowiskowym.
Uczestnictwo w konsultacjach spoecznych i zgaszanie wnioskw
w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego
Stowarzyszenie aktywnie uczestniczy wkonsultacjach spoecznych, organizowanych
przez jednostki samorzdu terytorialnego wojewdztwa mazowieckiego, w szcze-
glnoci organizowane przez wadze miasta stoecznego Warszawy. Przedstawi-
ciele stowarzyszenia oceniaj, e w niektrych konsultacjach spoecznych zgo-
szone przez stowarzyszenie uwagi s brane pod uwag nawet wgranicach 80 90%.
Skuteczno uwag zgaszanych przez stowarzyszenie jest wysoka, poniewa s
to wnioski bardzo dobrze dopracowane merytorycznie, przygotowywane czsto
przez osoby o duej wiedzy z zakresu prawa budowlanego i zagospodarowania
przestrzennego.
Wbardzo duej czci wzito pod uwag wnioski zgoszone przez stowarzyszenie
podczas konsultacji spoecznych, ktre odbyy si pod koniec 2009 roku wsprawie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic Dworca Gdaskiego
w Warszawie. Przedmiotowe konsultacje spoeczne zakoczyy si 20 listopada
2009 roku, a Stowarzyszenie Forum Rozwoju Warszawy wzio w nich aktywny
udzia, uczestniczc w dyskusji publicznej nad projektem planu. Odnoszc si
do caoci rozwiza, przyjtych w wyoonym do publicznego wgldu projekcie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gda-
skiego, stowarzyszenie wnioso o zmian zawartej w projekcie planu zasady wy-
znaczania linii nowej zabudowy. W opinii stowarzyszenia podstawow zasad
ksztatowania linii nowej zabudowy w rejonie planu powinno by jej wyznaczenie
w formie obowizujcej linii zabudowy, prowadzonej jak najbliej linii rozgrani-
czajcych ulic, tak aby nowa zabudowa na obszarze planu miaa pierzejowy, kwar-
taowy i w efekcie prawdziwie wielkomiejski charakter
2
. Warto doda, e stowa-
rzyszenie zgosio swoje uwagi w bardzo szczegowy sposb, niektre z nich
przedstawiono w formie wasnych rysunkw i planw (doczonych do wnioskw
w formie graficznych zacznikw).
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
106
2
Dokument wraz z postulatami Forum Rozwoju Warszawy jest dostpny na stronie internetowej:
http://www.frw.fc.pl/pliki/uwagi_frw_mpzp_dwGdanski.pdf
Dobre praktyki
Zgodnie z wykazem uwag, wniesionych do przedstawionego do publicznego wgldu
projektu miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca Gda-
skiego
3
, Stowarzyszenie wnioso 28 rnych merytorycznie uwag 11 z nich
(czyli blisko 40% zgoszonych wnioskw) zostao rozpatrzonych pozytywnie, za 17
negatywnie. W dalszej kolejnoci uwagi rozpatrzone pozytywnie przekazano
do wykonawcy projektu, w celu wczenia ich do planu zagospodarowania prze-
strzennego.
Charakterystyka Stowarzyszenia Integracji Stoecznej Komunikacji SISKOM
Stowarzyszenie Integracji Stoecznej Komunikacji powstao 25 marca 2006 roku.
Doszo wtedy do pierwszego oficjalnego spotkania zaoycielskiego stowarzy-
szenia. Wczeniej czonkowie obecnego stowarzyszenia dziaali jako Spoeczny
i Spontaniczny Komitet Obwodnicy Miejskiej. SISKOM skupia entuzjastw budowy
nowoczesnych tras komunikacyjnych w Warszawie i w caej Polsce. Pod pojciem
trasy komunikacyjne naley rozumie autostrady, trasy ekspresowe, drogi szy-
nowe, komunikacj miejsk, lotniska, cieki rowerowe.
Wskad stowarzyszenia wchodzi obecnie okoo 30 osb mieszkacw Warszawy
i okolic, a wrd nich midzy innymi drogowcy, projektanci, inynierowie budow-
nictwa, specjalici od transportu, prawnicy, informatycy, ekonomici, handlowcy,
pracownicy PKP i LOT. Stowarzyszenie nie prowadzi dziaalnoci gospodarczej
i dziaa na zasadzie non profit
4
. Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez:
prowadzenie strony internetowej zawierajcej informacje o planowanych,
projektowanych i istniejcych elementach infrastruktury komunikacyjnej;
prowadzenie dziaa i kampanii na rzecz rozwoju infrastruktury komunika-
cyjnej i elementw z ni zwizanych oraz poprawy jakoci komunikacji;
rozdzia 6
107
3
http://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/80FD4039-5EB6-4BDC-BD99-61C67F7DBA48/718533/
Rozstrzygniecia_uwag_mpzp_Dw_Gdanski1.pdf
4
http://siskom.waw.pl/siskom-o_nas.htm. Do celw stowarzyszenia nale przede wszystkim: a)
informowanie spoeczestwa o planowanych dziaaniach inwestycyjnych oraz wydatkowanych na
ten cel rodkach publicznych; b) popieranie i wpywanie na rozwj infrastruktury komunikacyjnej
oraz poprawy bezpieczestwa ruchu drogowego; c) wspieranie procesw planowania przestrzen-
nego oraz tworzenia adu przestrzennego; d) popularyzacja wiedzy dotyczcej infrastruktury ko-
munikacyjnej; e) propagowanie rozwiza komunikacyjnych najlepszych pod wzgldem technicznym,
ekonomicznym, spoecznym i rodowiskowym; f) prowadzenie dziaa majcych na celu ochron
rodowiska i zrwnowaony rozwj; g) integracja rodowisk popierajcych rozwj infrastruktury
komunikacyjnej; h) wspieranie procesu edukacyjnego studentw z rnych rodowisk akademickich
w zakresie infrastruktury komunikacyjnej.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
podejmowanie dziaa na rzecz rozwoju komunikacji publicznej i indywidualnej;
propagowanie przykadw dobrych praktyk w zakresie komunikacji oraz ra-
cjonalnych zachowa komunikacyjnych;
organizacj i uczestnictwo w spotkaniach, konferencjach, seminariach, kursach,
szkoleniach, warsztatach, prelekcjach, wykadach, wystawach i wycieczkach,
przedstawiajcych aktualny stan oraz wiedz dotyczc planowanych, projek-
towanych i istniejcych inwestycji;
opiniowanie strategii, studiw, polityk, planw, programw, projektw, decyzji
i uchwa organw administracji pastwowej i samorzdowej;
monitorowanie i udzia w planowaniu wydatkowania rodkw publicznych,
opiniowanie projektw budetw i wieloletnich planw finansowych oraz moni-
torowanie przygotowania i przebiegu procedur o udzielenie zamwienia pu-
blicznego;
przeprowadzanie i przedstawianie niezalenych opracowa, studiw, bada,
analiz, ekspertyz, ocen, raportw i opinii wraz ze skadaniem wnioskw i po-
stulatw w sprawach z zakresu dziaalnoci statutowej;
aktywne dziaania na rzecz zwikszania roli partycypacji spoecznej wplanowaniu
i przygotowywaniu inwestycji;
monitorowanie i raportowanie sytuacji, w ktrych organy pastwa lub samo-
rzdu terytorialnego ograniczaj moliwo partycypacji spoecznej;
wspprac z innymi stowarzyszeniami, fundacjami, instytucjami, przedsi-
biorstwami, rodkami masowego przekazu, z administracj pastwow i sa-
morzdow;
prowadzenie dziaalnoci wydawniczej o charakterze non profit.
Uczestnictwo w konsultacjach spoecznych dotyczcych planowania i zagospo-
darowania przestrzennego
SISKOM jest kolejnym przykadem stowarzyszenia, ktre aktywnie bierze udzia
w konsultacjach spoecznych, zwizanych z aktami dotyczcymi infrastruktury,
transportu i zagospodarowania przestrzennego.
Wpowyszym zakresie warto wskaza na udzia stowarzyszenia w konsultacjach
spoecznych, ktre odbyy si na przeomie 2006 i 2007 roku w sprawie projektu
modernizacji ulic Marsa i onierskiej w Warszawie.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
108
Dobre praktyki
Dziaania stowarzyszenia polegay przede wszystkim na zoeniu wniosku w kon-
sultacjach spoecznych oraz poinformowaniu mediw o wadliwym projekcie mo-
dernizacji ulicy Marsa na odcinku od wiaduktu nad torami kolei otwockiej do wy-
jazdu z ulicy Naddnieprzaskiej. Informacja o le prowadzonej modernizacji zna-
laza si w jednym z dziennikw oglnopolskich (we wkadce stoecznej).
W trakcie konsultacji spoecznych stowarzyszenie zoyo formalny wniosek, do-
tyczcy zmian w projekcie modernizacji powyszych drg (szczegowo wska-
zano proponowane zmiany w formie wykazu z odniesieniem do poszczeglnych
punktw wyoonego do konsultacji planu). Do wniosku doczono zacznik
graficzny (szczegowy rysunek), prezentujcy postulaty stowarzyszenia. Zasad-
niczym przedmiotem pisma by wniosek o poszerzenie powyszych ulic, w celu
likwidacji uciliwego zwenia drogi.
Wzwizku z brakiem reakcji ze strony Zarzdu Drg Miejskich wWarszawie, po upywie
dwch miesicy stowarzyszenie wystpio z ponownym pismem o uzupenienie
i przypomnienie wniosku z konsultacji spoecznych w sprawie projektu moderni-
zacji ulic Marsa i onierskiej.
W wyniku zoenia powyszych wnioskw stanowisko SISKOM zostao wzite
pod uwag Zarzd Drg Miejskich w Warszawie przekaza wykonawcy przed-
miotowego projektu zgoszone postulaty, dotyczce zaprojektowania na ulicy
Marsa dodatkowego, czwartego pasa ruchu, zaprojektowania kadki dla pieszych
oraz rowerzystw, a take dwupoziomowego wza komunikacyjnego.
Wostatnim czasie stowarzyszenie wczyo si czynnie do negocjacji, zwizanych
z dokumentami planowymi (w tym planami zagospodarowania przestrzennego),
dotyczcymi przebiegu drogi krajowej nr 79 na odcinku Warszawa Lipsko, po-
udniowej obwodnicy Warszawy wraz z tras NS, planami modernizacji drogi
krajowej nr 50 na odcinku Ciechanw Ostrw Mazowiecka (daleka obwodnica
Warszawy) oraz remontu warszawskich dworcw. Nie we wszystkich tych sprawach
przeprowadzano konsultacje spoeczne, jednake mimo to Stowarzyszenie stara
si aktywnie uczestniczy w procesie podejmowania najwaniejszych decyzji przez
wadze jednostek samorzdu terytorialnego.
rozdzia 6
109
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
1.2. Sfera konsultacji aktw prawnych, dotyczcych wsppracy
administracji publicznej z organizacjami pozarzdowymi
Z punktu widzenia dziaalnoci organizacji pozarzdowych zasadnicz rol peni
dokumenty, dotyczce wsppracy pomidzy administracj publiczn a sektorem
organizacji pozarzdowych. Znowelizowana ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku
o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie
5
(ostatnia nowelizacja tej ustawy
wesza w ycie 12 marca br.) w artykule 5a przewiduje, e organ stanowicy jed-
nostki samorzdu terytorialnego, po konsultacjach z organizacjami pozarzdowymi
oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, uchwala roczny program
wsppracy z organizacjami pozarzdowymi oraz podmiotami tam wymienionymi.
Roczny program wsppracy jest uchwalany do 30 listopada roku poprzedzajcego
okres obowizywania programu. Ponadto naley zwrci uwag, e organ stanowicy
jednostki samorzdu terytorialnego moe uchwali wieloletni program wsppracy
z organizacjami pozarzdowymi oraz podmiotami wymienionymi w tej ustawie.
A zatem na podstawie nowelizacji ustawy o dziaalnoci poytku publicznego
i o wolontariacie organy administracji publicznej maj obowizek corocznego
przyjmowania programu wsppracy z organizacjami pozarzdowymi. Dobr
praktyk byoby take przyjmowanie w jednostkach samorzdu terytorialnego
programw dugofalowych, o ktrych mwi ustawa akty te maj jednak cha-
rakter nieobowizkowy. W wielu jednostkach samorzdu terytorialnego zostay
przyjte tak zwane karty wsppracy, ktre dotycz wanie wieloletniej wsp-
pracy samorzdu z sektorem organizacji pozarzdowych. Przykadami samorzdu,
ktry uchwali tak kart, s: gmina Radzymin (Radzymiska Karta Wsppracy
gminy z organizacjami pozarzdowymi
6
), miasto Sochaczew (Karta Wsppracy
wieloletni program wsppracy miasta Sochaczew z organizacjami pozarzdo-
wymi
7
) oraz powiat woomiski (Karta Wsppracy Powiatu Woomiskiego z or-
ganizacjami pozarzdowymi
8
).
Jak pokazano wyej, zasadnicz rol peni coroczny program wsppracy z or-
ganizacjami pozarzdowymi dokument obowizkowo uchwalany przez organy
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
110
5
Ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie, DzU 2003,
nr 96, poz. 873 z pniejszymi zmianami.
6
Radzymiska Karta wsppracy gminy z organizacjami pozarzdowymi stanowi zacznik do
uchway nr 351/XXVII/2005 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 27 wrzenia 2005 roku.
7
Karta Wsppracy zostaa przyjta w drodze uchway rady miejskiej miasta Sochaczew nr L/423/05
z dnia 25 padziernika 2005 roku.
8
Karta wsppracy powiatu woomiskiego z organizacjami pozarzdowymi stanowi zacznik do
uchway nr XXX-245/05 Rady Powiatu Woomiskiego z dnia 25 padziernika 2005 roku.
Dobre praktyki
jednostki samorzdu terytorialnego. Modelowy program wsppracy powinien
zawiera przede wszystkim gwne zaoenia wsppracy pomidzy podmiotami,
wraz ze wskazaniem form finansowych oraz pozafinansowych tej wsppracy.
Dobrym przykadem takiego modelowego programu wsppracy jest Program
Wsppracy Gminy Miasta Radomia z organizacjami i innymi podmiotami poza-
rzdowymi na 2010 rok
9
. Organizacj, ktra corocznie wyrnia si aktywnoci
w procesie konsultacji tego dokumentu, jest Mazowieckie Stowarzyszenie Terapii
i Readaptacji Spoecznej MASTERS. Stowarzyszenie zostao zarejestrowane w 2006
roku. Gwny obszar jego dziaania to ochrona i promocja zdrowia. Organizacja dziaa
przede wszystkim na terenie Radomia.
Wkonsultacjach spoecznych dotyczcych tworzenia projektu Programu Wsp-
pracy Gminy Miasta Radomia z organizacjami pozarzdowymi na rok 2010 Sto-
warzyszenie zgaszao przede wszystkim postulaty dotyczce nazewnictwa zada
i celw w ramach poszczeglnych priorytetw projektu. Postulaty zgaszano
w formie tabeli ze szczegowym okreleniem proponowanych zapisw. Wramach
zgoszonych propozycji jeden postulat zosta odrzucony (dotyczcy zmiany nazwy
zadania i brzmienia zapisu dotyczcego celu realizacji zadania), za dwa inne
wzito pod uwag i rozpatrzono pozytywnie (dotyczyy one brzmienia celu reali-
zacji zadania zaproponowano zmian adresatw dziaania). Stowarzyszenie
zgaszao take uwagi do projektu Programu Wsppracy Gminy Miasta Radomia
z organizacjami pozarzdowymi na rok 2009. Wramach tych konsultacji zgoszono
trzy postulaty: dwa dotyczyy propozycji kontynuacji zadania w latach nastpnych,
trzeci za stanowi propozycj rozszerzenia kompetencji punktu konsultacyjno-
-informacyjnego dla osb uzalenionych i ich rodzin o doradztwo z zakresu prze-
ciwdziaania przemocy oraz innych dysfunkcji w rodzinie. Wszystkie zgoszone
postulaty zostay wzite pod uwag i rozpatrzone pozytywnie.
1.3. Sfera aktw prawnych dotyczcych budetu
jednostki samorzdu terytorialnego
Organizacje pozarzdowe powinny mie znaczcy wpyw na proces uchwalania
budetu przez organy jednostek samorzdu terytorialnego. Niestety, ustawy ustro-
jowe (ustawa o samorzdzie gminnym, ustawa o samorzdzie powiatowym) nie
przewiduj szczeglnego trybu udziau organizacji pozarzdowych ani obywateli
rozdzia 6
111
9
Program Wsppracy Gminy Miasta Radomia z organizacjami i innymi podmiotami pozarzdowymi
na 2010 rok stanowi zacznik do uchway nr 673/2010 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 25 stycznia
2010 roku, http://www.radom.pl/_portal/1192013867470cb02b32172/Prawo_lokalne_.html
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
w procesie podejmowania takich uchwa. Ustawa o samorzdzie gminnym w ar-
tykule 61 stanowi jedynie, e wjt (burmistrz, prezydent miasta) informuje mieszka-
cw gminy o zaoeniach projektu budetu, kierunkach polityki spoecznej i gospo-
darczej oraz wykorzystywaniu rodkw budetowych. W ustawie o samorzdzie
powiatowym odnajdujemy podobne zapisy (art. 61), zgodnie z ktrymi gospodarka
rodkami finansowymi znajdujcymi si w dyspozycji powiatu jest jawna. Wymg
jawnoci jest speniany w szczeglnoci przez: jawno debaty budetowej, opubli-
kowanie uchway budetowej oraz sprawozda z wykonania budetu powiatu, przed-
stawienie penego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budetu powiatu
oraz ujawnienie sprawozdania zarzdu z wykonywania pewnych dziaa, o ktrych
mowa w ustawie. A zatem ustawy nie przewiduj obowizku przeprowadzenia
konsultacji spoecznych, dotyczcych projektu uchway budetowej. Nie oznacza
to oczywicie braku moliwoci monitorowania procesw legislacyjnych zwizanych
z budetem oraz procesu wykonywania uchway budetowej.
Przykad organizacji, ktrej jednym z gwnych celw jest monitorowanie procesw
zwizanych z procesem stanowienia i wykonywania aktw budetowych, stanowi
Stowarzyszenie Liderw Lokalnych Grup Obywatelskich.
Charakterystyka Stowarzyszenia Liderw Lokalnych Grup Obywatelskich
Stowarzyszenie Liderw Lokalnych Grup Obywatelskich zostao zaoone przez
uczestnikw szkole organizowanych przez Program Przeciw Korupcji Fundacji
im. Stefana Batorego. Jest to organizacja, ktra skupia osoby fizyczne, mieszka-
jce w rnych miejscach w Polsce. Dziaania realizowane przez stowarzyszenie
opieraj si na aktywnoci czonkw oraz wszystkich osb i grup, ktre speniaj
regulacje Kodeksu Etycznego oraz chc dziaa na rzecz poprawy jakoci ycia
publicznego i podnosi jako relacji obywatel pastwo. Stowarzyszenie reali-
zuje swoje cele midzy innymi poprzez:
monitorowanie dziaa wadz samorzdowych i innych instytucji;
organizowanie imprez masowych oraz innych form propagujcych dziaal-
no stowarzyszenia;
prowadzenie dziaalnoci owiatowej i ksztaceniowej wrd modziey
i osb dorosych;
doradztwo, wsparcie lub pomoc instytucjom lub osobom dziaajcym w ob-
szarze celw statutowych stowarzyszenia, ze szczeglnym uwzgldnieniem
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
112
Dobre praktyki
osb zainteresowanych utworzeniem Lokalnej Grupy Obywatelskiej;
wystpowanie z petycjami, wnioskami i apelami do wadz publicznych;
przygotowywanie i prowadzenie projektw realizowanych przez czonkw
stowarzyszenia;
podejmowanie wsppracy z wadzami samorzdowymi, pastwowymi, sektorem
gospodarczym oraz rodkami masowego przekazu w zakresie realizacji celw
stowarzyszenia
10
.
Realizacja programu Laboratorium Monitoringu Budetu
Program Laboratorium Monitoringu Budetu realizowany jest midzy innymi me-
tod monitoringu. Lokalne Grupy Obywatelskie za pomoc odpowiednich narzdzi
przygldaj si funkcjonowaniu samorzdw lokalnych. Gwnym celem projektu
jest zwikszenie przejrzystoci oraz efektywnoci wydatkowania finansw gminnych
poprzez wypracowanie odpowiednich mechanizmw wsppracy samorzdw
z mieszkacami wzakresie wzajemnej komunikacji, udziau spoecznoci lokalnych
w procesach tworzenia budetu, poszerzanie wiadomoci spoecznej na temat
obywatelskiej kontroli dziaania wadzy oraz wiedzy z zakresu finansw gminnych.
Na podstawie wynikw poszczeglnych monitoringw zostaj podjte dziaania
informacyjno-edukacyjne, takie jak organizacja spotka mieszkacw z przed-
stawicielami wadzy, zgaszanie projektw odpowiednich uchwa, warsztaty z za-
kresu prawa i standardw procesw budetowych, majce suy poprawie
standardw dziaania samorzdw
11
. Monitoring prowadzi si przede wszystkim
w formie ankiety, rozmw z pracownikami urzdw gminnych oraz analizy biule-
tynw informacji publicznej.
Wwojewdztwie mazowieckim monitoringowi poddano midzy innymi gminy Stani-
saww oraz Wizowna
12
. W obydwu przypadkach dziaania monitorujce reali-
zowane w ramach projektu miay na celu:
ustalenie procedur i standardw obowizujcych w gminach w zakresie
systemu komunikacji i partycypacji spoecznej ze szczeglnym, uwzgld-
nieniem procesu tworzenia budetu gminy;
rozdzia 6
113
10
http://www.lgo.pl/onas/index.php?id=2
11
http://lmb.lgo.pl/node/2
12
Raporty zostay opublikowane na stronie internetowej: http://lmb.lgo.pl/taxonomy/term/20
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
dokonanie oceny, na ile praktyka dziaania wadz jest zgodna z obowizujcymi
procedurami i standardami, oraz ewentualn popraw standardw dziaania
instytucji w obszarach objtych monitoringiem.
Kady monitoring zakoczy si wydaniem specjalnego raportu. Integraln cz
raportu stanowi wnioski wraz z rekomendacjami dla danego urzdu jednostki
samorzdu terytorialnego.
W ten sposb w gminie Stanisaww przeanalizowano nastpujce dziedziny:
dostp do informacji publicznej (dostpno informacji, funkcjonowanie biuletynu
informacji publicznej), system komunikacji spoecznej, partycypacja mieszkacw
w procesie tworzenia budetu, konsultacje spoeczne, funkcjonowanie rady gminy.
Stowarzyszenie zarekomendowao wadzom midzy innymi nastpujce rozwizania:
wprowadzenie do praktyki dziaania gminy konsultacji spoecznych na pod-
stawie uchwa rady gminy;
przygotowanie i uchwalenie trybu prowadzenia konsultacji spoecznych;
opracowanie i uchwalenie procedury regulujcej sposb tworzenia priorytetw
inwestycyjnych podczas zebra wiejskich, na ktrych opracowywane s wnioski
do budetu;
wprowadzenie drog uchway inicjatywy uchwaodawczej mieszkacw;
opracowanie procedury komunikacji spoecznej z mieszkacami;
wykorzystanie wikszej liczby kanaw informowania mieszkacw o sprawach
gminy (na przykad stworzenie newslettera internetowego).
Wpodobny sposb dokonano monitoringu sfery budetowej w gminie Wizowna.
Monitoring prowadzono w okresie wrzesie listopad 2008. Przystpujc do jego
realizacji, wytypowano gwne rodowiska respondentw w postaci:
rady gminy Wizowna organu koordynujcego system wadz samorzdowych,
odpowiedzialnego za standardy prawa miejscowego;
Klubu Skutecznego Dziaania Rady Gminy Wizowna jako wyodrbnionej
czci rady gminy, akcentujcej spjno wyraanych pogldw na zarz-
dzanie gmin;
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
114
Dobre praktyki
wjta gminy Wizowna;
rodowisk postrzegajcych rzeczywisto gminn przez pryzmat moliwoci
realizacji aktywnoci spoecznej i dziaalnoci organizacji pozarzdowych (NGO);
rodowisk zaangaowanych spoecznie mieszkacw i sympatykw gminy,
interesujcych si problematyk spoeczn
13
.
Przeprowadzone badania miay charakter anonimowy, jedynie z oznaczeniem
kategorii respondenta wedug powyszej klasyfikacji. Respondenci zostali wypo-
saeni w ankiety opracowane przez koordynatora projektu, zmodyfikowane pod
wzgldem edytorskim, adekwatnie do uwarunkowa gminy. Wyraone opinie ze-
brano w jednolitej wersji ankiety zbiorczej, ktra przedstawia dominujce stano-
wiska ogu respondentw
14
.
W wyniku powyszych bada do urzdu skierowano rekomendacje i sugestie.
Najwaniejsze z nich to:
podjcie cyklu debat spoecznych i konsultacji (z elementami kontroli spo-
ecznej tych procesw), majcych na celu wypracowanie satysfakcjonujcych
rozwiza modelowych w zakresie badanej problematyki, to znaczy okre-
lenia ksztatu procedur konsultacji i partycypacji spoecznej;
podjcie dziaa edukacyjno-promocyjnych, ukierunkowanych na aktywizacj
spoeczn w obszarach przedmiotowych;
poprawa systemu komunikacji spoecznej; wdroenie planowych, cyklicznych
spotka, debat, konferencji i konsultacji, dajcych mieszkacom moliwo
aktywnego wczenia si wksztatowanie rozwoju przestrzeni gminy, zrozumienie
wystpujcych uwarunkowa i ksztatowanie postaw wspodpowiedzialnoci;
poprawa uytkowych funkcji serwisw internetowych, ich zawartoci i aktualnoci;
realne zwikszenie udziau mieszkacw w procesach konsultacji i redystrybucji
rodkw budetowych poprzez korekt procedur oraz zwikszenie efektyw-
noci ich praktycznego stosowania;
dopracowanie procedury budetowej pod wzgldem udziau mieszkacw
w kreowaniu budetu gminy; przygotowanie programu edukacyjnego oraz
przeprowadzenie szkole na temat planowania rozwoju miejscowoci w kon-
tekcie redystrybucji rodkw soeckich oraz inicjatyw budetowych;
rozdzia 6
115
13
Raport monitoringu w ramach projektu laboratorium monitoringu budetu, czyli budet gminy bez
tajemnic, s. 4, http://www.wiazowna.pl/files/0/12098/LMB_RAPORT.pdf
14
Ibidem.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
wprowadzenie procedur konsultacji projektu budetu z mieszkacami oraz
obowizku odniesienia si samorzdu do zgaszanych propozycji wydatkw
budetowych.
Powysze projekty s dobrym przykadem na to, w jaki sposb mona aktywnie
monitorowa procesy, zwizane z wykonywaniem uchway budetowej, oraz sfer
finansw publicznych w jednostce samorzdu terytorialnego. Pojawia si pytanie,
w jakim zakresie powysze postulaty i rekomendacje zostay pniej wzite pod
uwag przez wadze jednostek samorzdu terytorialnego. Niestety, wprzypadku gminy
Stanisaww do przedstawionych postulatw odniesiono si negatywnie, odbie-
rajc je jako swego rodzaju zarzuty, skierowane w stron administracji publicznej
15
.
1.4. Sfera ochrony rodowiska
Wzakresie ochrony rodowiska powstaje obecnie w samorzdach terytorialnych
bardzo duo aktw prawnych. Proces ten spowodowany jest przede wszystkim
wdraaniem rozwiza i wymogw unijnych. Wzwizku z tym podstawy prawne, zwi-
zane z uchwalaniem aktw prawnych dotyczcych ochrony rodowiska, porednio
pochodz wanie z unijnych aktw prawnych (na przykad z dyrektyw unijnych).
Przykadem dokumentu z zakresu ochrony rodowiska w samorzdzie moe by
program ochrony rodowiska przed haasem. Podstawowym dokumentem euro-
pejskim, zwizanym z ta problematyk, jest Dyrektywa 2002/49/WE Parlamentu
Europejskiego oraz Rady z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie oceny i zarz-
dzania poziomem haasu w rodowisku. Dyrektywa midzy innymi wprowadza
obowizek wykonywania nastpujcych zada:
opracowanie strategicznych map akustycznych dla obszarw wyznaczonych
wedug jednolitego kryterium;
opracowanie wieloletnich programw ochrony rodowiska przed haasem
na podstawie sporzdzonych map, a nastpnie ich wdroenie.
Istotna regulacja znajduje si w art. 8 ust. 7 mwi ona, e pastwa czonkowskie
zapewni przeprowadzenie spoecznych konsultacji w sprawie projektw planw
dziaa (dla potrzeb zarzdzania problemami haasu i skutkami haasu oraz w miar
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
116
15
Odpowied urzdu na rekomendacje stowarzyszenia zostaa zamieszczona na stronie internetowej
http://lmb.lgo.pl/taxonomy/term/20
Dobre praktyki
potrzeby zmniejszania haasu na obszarach podlegych ich waciwoci), mo-
liwo wczesnego, skutecznego spoecznego uczestnictwa w przygotowaniu
i analizie planw dziaa, uwzgldnienie wynikw uczestnictwa i informowanie
spoeczestwa o podjtych decyzjach. Naley zapewni racjonalny harmonogram
uwzgldniajcy odpowiedni czas na poszczeglne fazy spoecznego uczestnictwa.
Wprawie krajowym szczeglne znaczenie ma ustawa z dnia 3 padziernika 2008
roku o udostpnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spoeczestwa
w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddziaywania na rodowisko (DzU 2008,
nr 199, poz. 1227 z pniejszymi zmianami) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001
roku Prawo ochrony rodowiska (DzU 2008, nr 25, poz. 150 z pniejszymi
zmianami).
Przykadem organizacji, ktra na szerok skal wykorzystuje narzdzia, jakie daj
powysze akty prawne, jest Stowarzyszenie Zielone Mazowsze.
Charakterystyka Stowarzyszenia Zielone Mazowsze
Stowarzyszenie Zielone Mazowsze powstao w roku 1994. Terenem jego dzia-
ania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z postanowieniami statutu
stowarzyszenia, aby waciwie realizowa swoje cele, stowarzyszenie moe pro-
wadzi dziaalno rwnie poza granicami kraju. Moe ono prowadzi dziaalno
gospodarcz na oglnych zasadach, okrelonych w odrbnych przepisach.
Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez:
prowadzenie rnorodnych form edukacji ekologicznej;
prowadzenie centrum ekologicznego wraz ze schroniskiem modzieowym;
prowadzenie wasnych kampanii, projektw edukacyjnych, wydawnictw;
podejmowanie wielokierunkowych dziaa na rzecz ochrony rodowiska
oraz proekologicznego planowania przestrzennego (a w konsekwencji
zdrowia i ycia ludzi), kierujc si obowizujcym prawem, ze szczeglnym
uwzgldnieniem zasad zrwnowaonego rozwoju;
podejmowanie dziaa na rzecz transportu publicznego, energetyki odna-
wialnej, rolnictwa ekologicznego, agroturystyki oraz zagospodarowania
i redukcji odpadw;
rozdzia 6
117
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
wystpowanie na prawach strony reprezentujcej interes spoeczny oraz interes
prawny uzasadniony celami statutowymi w postpowaniach administracyjnych,
procedurach zwizanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz
w procesach sdowych zwizanych z naruszeniem zasad ochrony rodowiska
i dbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych;
opiniowanie planw, projektw, decyzji i uchwa organw administracji
pastwowej i samorzdowej;
przeprowadzanie niezalenych opracowa, studiw, analiz, ekspertyz, ocen,
raportw i opinii wraz ze skadaniem wnioskw i postulatw w sprawach
z zakresu dziaalnoci statutowej;
wspprac z innymi stowarzyszeniami, a take fundacjami, przedsibiorstwami,
rodkami masowego przekazu, orodkami naukowymi, administracj pa-
stwow i samorzdow
16
.
Uczestnictwo w konsultacjach spoecznych dotyczcych programu ochrony
rodowiska przed haasem
W ramach konsultacji programw dotyczcych ochrony rodowiska, w urzdzie
miasta stoecznego Warszawy zorganizowano konsultacje spoeczne, dotyczce
programu ochrony rodowiska przez haasem. Konsultacje te zorganizowao
biuro ochrony rodowiska we wsppracy z Centrum Komunikacji Spoecznej,
korzystajc z fachowego, logistycznego wsparcia wynajtej firmy prywatnej, ktra
wiadczy usugi zakresie konsultacji spoecznych. Konsultacje spoeczne zorga-
nizowano w dniach 730 kwietnia 2009 roku
17
.
Stowarzyszenie Zielone Mazowsze byo jedn z organizacji pozarzdowych,
ktra wzia udzia w tych konsultacjach. Stowarzyszenie podczas konsultacji
skadao wnioski dotyczce przedoonego planu. Wnioskw z jego strony byo
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
118
16
Do celw stowarzyszenia naley: a) propagowanie idei proekologicznych, wegetariaskich, wol-
nociowych, pacyfistycznych i praw czowieka; b) wpywanie na popraw stanu rodowiska natu-
ralnego i zdrowia ludzi; c) informowanie spoeczestwa o stanie i zagroeniach rodowiska na-
turalnego; d) propagowanie proekologicznych zachowa, rozwiza i technologii; e) przeciwdzia-
anie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogcym pogorszy stan rodowiska; f) inspirowa-
nie i wspieranie aktywnoci obywatelskiej w dziedzinie ochrony rodowiska, g) ochrona obiektw
i zespow cennych ze wzgldw przyrodniczych, kulturowych bd historycznych; h) ochrona
praw konsumentw; i) pomoc niezmotoryzowanym ofiarom wypadkw drogowych; j) organizacja
krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i modziey; k) pomoc osobom w trudnej sytuacji yciowej,
wyrwnywanie ich szans, przeciwdziaanie wykluczeniu spoecznemu oraz aktywizacja zawodowa
modziey i bezrobotnych.
17
Raport z przeprowadzonych konsultacji spoecznych znajduje si pod adresem internetowym:
http://mapaakustyczna.um.warszawa.pl/dokumenty/Raport%20z%20konsultacji%20spolecznych.pdf
Dobre praktyki
tak wiele, e w raporcie kocowym zamieszono je w odrbnej, zbiorczej tabeli
i potraktowano jako odrbny, zupeny projekt. Dotyczyy one nastpujcych za-
gadnie: haasu instalacyjnego i przemysowego, haasu drogowego, haasu
tramwajowego, haasu kolejowego, haasu z innych rde oraz prognoz.
Spord 61 zoonych wnioskw, 10 zostao pozytywnie rozpatrzonych. Wramach
jednego wniosku stowarzyszenie w pierwszej kolejnoci przedstawiao (w formie
rozbudowanej) dany problem, a dopiero potem syntetyczny postulat. Wnioski
zebrano i przedstawiono na specjalnie przygotowanych formularzach, zgodnych
z propozycj urzdu miasta stoecznego Warszawy aby uatwi ich rozpatrzenie
i wprowadzenie do poprawionej wersji programu. Ponadto stowarzyszenie do-
czyo list podpisw mieszkacw miasta, popierajcych te postulaty.
Inne formy aktywnoci w sferze ochrony rodowiska
Stowarzyszenie Zielone Mazowsze wykorzystuje nie tylko mechanizmy konsul-
tacyjne. Ciekaw praktyk jest udzia w postpowaniach administracyjnych, do-
tyczcych spraw z zakresu ochrony rodowiska przy podejmowaniu tak zwanych
decyzji rodowiskowych. Na przykadzie stowarzyszenia mona stwierdzi, e
wpewnych przypadkach procedura wniosku o przystpienie do postpowania admi-
nistracyjnego moe trwa bardzo dugo.
27 marca 2008 roku Zielone Mazowsze zoyo wniosek o dopuszczenie do udziau
na prawach strony w postpowaniu administracyjnym w sprawie wszcztej na
wniosek biura projektowego (w imieniu Zarzdu Drg Miejskich w Warszawie)
o wydanie zezwolenia na odstpstwa od zakazw obowizujcych na terenie rezer-
watu przyrody Las Bielaski. Minister rodowiska odmwi. W zwizku z tym
stowarzyszenie zoyo ponowny wniosek. Dopiero 14 maja 2009 roku Ministerstwo
Ochrony rodowiska postanowio w caoci uchyli zaskarone postanowienie
oraz dopuci organizacj spoeczn do postpowania na prawach strony.
Przykad ten pokazuje, e organizacje pozarzdowe z sukcesem mog stara
si o wczenie ich do postpowa administracyjnych, na przykad w zakresie
wydawania decyzji rodowiskowych gdy tak moliwo przewiduje ustawa
z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postpowania administracyjnego (DzU 2000,
nr 98, poz. 1071), ktry w art. 31 ust. 1 wskazuje, e organizacja spoeczna
w sprawie dotyczcej innej osoby moe wystpowa z daniem: wszczcia
postpowania, a take dopuszczenia jej do udziau w postpowaniu, jeeli jest
rozdzia 6
119
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes
spoeczny.
1.5. Monitorowanie procesu stanowienia prawa oraz wykonywania
aktw prawnych poprzez udzia w organach doradczych
jednostek samorzdu terytorialnego
Udzia partnerw spoecznych w konsultacjach nie jest jedyn form partycypacji
w procesie stanowienia prawa przez jednostki samorzdu terytorialnego. Kon-
sultacje spoeczne s bowiem jednym z kocowych etapw procesu stanowienia
prawa i polegaj na przekazaniu projektu danego aktu do konsultacji podmiotom
zewntrznym. Nie jest to jedyna moliwo wywierania wpywu na ksztat projektw
aktw prawnych. Naley podkreli, e bardzo skutecznym sposobem monito-
rowania prawa (zarwno na etapie jego tworzenia, jak i na etapie wykonywania) jest
udzia partnerw spoecznych wrnego rodzaju organach doradczych, tworzonych
w jednostkach samorzdu terytorialnego. Dobrym przykadem struktury doradczej,
stworzonej wcelu wspdziaania samorzdu terytorialnego z partnerami spoecznymi,
jest Forum Dialogu Spoecznego, utworzone w Warszawie.
Forum Dialogu Spoecznego rozpoczo dziaalno wmaju 2005 roku jako organ
opiniujco-doradczy. Jest platform dialogu pioniersk w skali kraju. Ma szerokie
kompetencje opiniujco-doradcze w dziedzinie problematyki wsppracy miasta
z sektorem pozarzdowym. Wjego skad wchodz osoby delegowane przez po-
szczeglne Komisje Dialogu Spoecznego oraz penomocnika Prezydenta Miasta
Stoecznego Warszawy do spraw wsppracy z organizacjami pozarzdowymi
18
.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
120
18
Komisje dialogu spoecznego (KDS) tworzone s przez organizacje pozarzdowe i miasto. Dzia-
aj w bardzo wielu dziedzinach i maj charakter inicjatywno-doradczy. Funkcjonuj na podstawie
uchwalanego co roku przez Rad. Warszawy programu wsppracy z organizacjami pozarzdowymi
oraz podmiotami, o ktrych mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o dziaalnoci
poytku publicznego i o wolontariacie. Do ich gwnych zada naley: a) opiniowanie dokumen-
tw i aktw prawnych wydawanych przez wadze miasta, w zakresie dziaalnoci danej komisji, b)
delegowanie ekspertw do udziau w zespoach, rozpatrujcych oferty o przyznanie dotacji, c)
wsppraca z waciw merytorycznie komrk organizacyjn Urzdu m.st. Warszawy w celu po-
lepszenia i podwyszenia efektywnoci dziaa kierowanych do mieszkacw miasta, d) okrelanie
potrzeb spoecznych i sposobu ich zaspokajania, e) wystpowanie do wadz miasta z odpowied-
nimi wnioskami w zakresie swojej dziaalnoci, f) aktywna wsppraca z Forum. W pracach komisji
moe bra udzia przedstawiciel kadej zainteresowanej organizacji pozarzdowej oraz pracownik
biura, przy ktrym dziaa komisja. Kada komisja ma moliwo umieszczania informacji dotycz-
cych podejmowanych dziaa i protokow ze spotka na stronie internetowej Urzdu m.st. War-
szawy, powiconej organizacjom pozarzdowym. W 2008 roku istniay 23 komisje dialogu spo-
ecznego, dziaajce przy omiu biurach Urzdu m.st. Warszawy i spotykajce si rednio raz na
miesic na posiedzeniach lub te w mniejszym gronie prezydium albo zespow roboczych.
Dobre praktyki
Gwnym zadaniem Forum Dialogu Spoecznego jest wsptworzenie i opinio-
wanie kierunkw dziaa wadz miasta w zakresie wsppracy z organizacjami
pozarzdowymi, wsptworzenie i opiniowanie corocznych programw wsp-
pracy z organizacjami pozarzdowymi, a nastpnie dokonywanie oceny realizacji
tych programw. W skad Forum wchodzi po jednym przedstawicielu spord
dziaajcych Komisji Dialogu Spoecznego oraz penomocnik Prezydenta Miasta
Stoecznego Warszawy do spraw wsppracy z organizacjami pozarzdowymi
19
.
Komisje Dialogu Spoecznego tworzone s przez organizacje pozarzdowe i pra-
cownikw urzdu miasta. Dziaaj w bardzo wielu dziedzinach zada publicznych
i maj charakter inicjatywno-doradczy. Funkcjonuj na podstawie uchwalanego
co roku przez Rad m. st. Warszawy programu wsppracy z organizacjami po-
zarzdowymi oraz podmiotami, o ktrych mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia
2003 roku (art. 3, ust. 3) o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie
20
.
Zgodnie z postanowieniami programu wsppracy Warszawy z organizacjami
pozarzdowymi
21
, miasto, na etapie tworzenia projektw aktw prawnych doty-
czcych organizacji oraz innych spraw wanych dla mieszkacw, zasiga opinii
Forum Dialogu Spoecznego, komisji dialogu spoecznego, dziaajcych przy biurach
Urzdu m. st. Warszawy, lub dzielnicowych komisji dialogu spoecznego, dziaa-
jcych przy zarzdach dzielnic. Przystpujc do tworzenia strategii, programw
spoecznych oraz innych aktw majcych wpyw na wspprac z organizacjami
pozarzdowymi, miasto zaprasza do wsppracy przedstawicieli Forum Dialogu
Spoecznego lub komisji dialogu spoecznego. W razie potrzeby w celu wypra-
cowywania projektw aktw prawnych mona tworzy wsplne zespoy. Waciwe
dokumenty i zaoenia projektw aktw prawnych omawia si na forum danej komisji.
Na tej podstawie powstaje stanowisko, ktre nastpnie zostaje przekazane pod-
miotom decydujcym o ostatecznym ksztacie danego aktu prawnego.
Z punktu widzenia monitorowania procesu stanowienia prawa miejscowego,
w szczeglnoci aktw o charakterze gospodarczym, szczeglne znaczenie ma
Komisja Dialogu Spoecznego ds. Transportu oraz Komisja Dialogu Spoecznego
ds. Architektury i Zagospodarowania Przestrzennego. Czonkami pierwszej komisji
s nastpujce organizacje pozarzdowe: Forum Rozwoju Warszawy, Fundacja
Arteria, Klub Mionikw Komunikacji Miejskiej wWarszawie, Praskie Stowarzyszenie
rozdzia 6
121
19
http://www.um.warszawa.pl/ngo/index.php?id=139
20
http://www.um.warszawa.pl/ngo/index.php?id=140
21
Program wsppracy na rok 2010 przyjto uchwa nr LXIII/1956/2009 Rady m. st. Warszawy
z dnia 8 padziernika 2009 roku w sprawie przyjcia programu wsppracy m. st. Warszawy w 2010
roku z organizacjami pozarzdowymi i podmiotami, o ktrych mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia
24 kwietnia 2003 roku o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie.
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Mieszkacw Michaw, Stowarzyszenie Integracji Stoecznej Komunikacji (SISKOM),
Stowarzyszenie Creo, Stowarzyszenie Lepszy Rembertw, Stowarzyszenie Moja
Biaoka, Stowarzyszenie Monopol Warszawski, Stowarzyszenie Nowa Praga,
Stowarzyszenie Ulicy Szerokiej, Stowarzyszenie Zielone Mazowsze, Zwizek
Stowarzysze Praskich, Warszawskie Towarzystwo Cyklistw oraz Stowarzyszenie
oliborzan
22
. W drugiej komisji zasiadaj: Forum Rozwoju Warszawy, Fundacja
Warszawa1939.pl, Lepszy Rembertw, Miasto Moje a w Nim, Moja Biaoka, Praskie
Stowarzyszenie Mieszkacw Michaw, Ssiedzkie Wochy, Stowarzyszenie
Integracji Stoecznej Komunikacji (SISKOM), Stowarzyszenie Zesp Opiekunw
Kulturowego Dziedzictwa Warszawy ZOK, Zwizek Stowarzysze Praskich, Stowa-
rzyszenie Miasto-Ogrd Suew, Warszawskie Towarzystwo Cyklistw, Forum Obywa-
telskie Pikna Architektura dla Warszawy (FOPA)
23
.
Podobne funkcje jak Forum Dialogu Spoecznego wWarszawie peni Zesp Konsul-
tacyjny ds. Wsppracy z Organizacjami Pozarzdowymi utworzony w Pocku
24
.
Zesp Konsultacyjny ds. Wsppracy z Organizacjami Pozarzdowymi jest or-
ganem opiniodawczym, dziaajcym przy penomocniku Prezydenta Miasta Pocka
ds. Organizacji Pozarzdowych. Zesp konsultacyjny skada si z penomocnika
penicego funkcj przewodniczcego zespou, przedstawicieli Rady Miasta
(dwie osoby), czonkw powoywanych przez prezydenta spord pracownikw
komrek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wspprac z organizacjami po-
zarzdowymi (trzy osoby) oraz czonkw wybieranych co dwa lata przez organi-
zacje (sze osb).
Do zada zespou naley midzy innymi:
ocena polityki miasta wobec organizacji pozarzdowych, zawartej w Karcie
Wsppracy Miasta Pocka z Organizacjami Pozarzdowymi oraz Innymi
Podmiotami Prowadzcymi Dziaalno Poytku Publicznego oraz w Rocznym
Programie Wsppracy, a take przedstawienie jej raz w roku Prezydentowi
cznie z wnioskami;
ocena inicjatyw wspierajcych organizacje pozarzdowe;
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
122
22
http://www.um.warszawa.pl/ngo/index.php?id=836
23
http://www.um.warszawa.pl/ngo/index.php?id=844
24
Zesp Konsultacyjny ds. Wsppracy z Organizacjami Pozarzdowymi zosta utworzony w drodze
uchway nr 871/L/05 Rady Miasta Pocka z dnia 29 grudnia 2005 roku. Regulamin dziaalnoci zespou
stanowi zacznik nr 1 do Karty Wsppracy Miasta Pocka z Organizacjami Pozarzdowymi oraz
Innymi Podmiotami Prowadzcymi Dziaalno Poytku Publicznego.
Dobre praktyki
stae monitorowanie oraz doskonalenie wsppracy samorzdu z organizacjami
pozarzdowymi;
przedkadanie prezydentowi propozycji dotyczcych priorytetw oraz potrzeb
finansowych w zakresie realizacji zada miasta przez organizacje pozarz-
dowe na przyszy rok budetowy (do 30 lipca kadego roku);
wyraanie opinii w istotnych sprawach dotyczcych organizacji pozarzdowych;
konsultacje z organizacjami pozarzdowymi w kwestii Rocznego Programu
Wsppracy;
konsultacje projektw aktw normatywnych, podejmowanych przez waciwe
organy samorzdowe w dziedzinach dotyczcych dziaalnoci statutowej
organizacji.
Interesujc formu wsppracy przyjto wpowiecie poskim. Wadze powiatu wraz
z przedstawicielami partnerw spoecznych utworzyy bowiem Forum Spoeczno-
-Gospodarcze Powiatu Poskiego, stanowice miejsce wymiany informacji i do-
wiadcze pomidzy wadzami samorzdowymi, partnerami spoecznymi oraz
partnerami ze rodowiska biznesowego.
Celem powoania Forum Spoeczno-Gospodarczego Powiatu Poskiego jest przede
wszystkim stworzenie moliwoci:
dyskusji wadz powiatu z sektorem biznesu i rolnictwa oraz organizacjami po-
zarzdowymi, midzy innymi w zakresie gospodarki, kultury, owiaty, spraw
spoecznych;
bezporedniego kontaktu praktykw i teoretykw o charakterze doradczo-
-konsultacyjno-opiniotwrczym;
wymiany dowiadcze i opinii w sprawach inwestycji o znaczeniu powiatowym,
podatkw i opat lokalnych, sposobu utrzymywania drg powiatowych
i gminnych, planw zagospodarowania przestrzennego;
wymiany informacji na temat moliwoci pozyskiwania rodkw unijnych;
spotka liderw samorzdowcw, przedsibiorcw, rolnikw, ludzi kultury,
spoecznikw.
Nadal mao doceniane przez organizacje pozarzdowe pozostaj narzdzia, ktre
daje ustawa z dnia 6 wrzenia 2001 roku o dostpie do informacji publicznej
(DzU 2002, nr 112, poz. 1198 z pniejszymi zmianami). Ustawa ta przewiduje
rozdzia 6
123
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
midzy innymi moliwo uczestnictwa w sesjach organw uchwaodawczych
jednostek samorzdu terytorialnego oraz w posiedzeniach komisji organw
uchwaodawczych. Jest to istotne narzdzie, ktre daje moliwo monitorowania
procesu stanowienia aktw prawnych w samorzdzie terytorialnym. Szczeglnie
wane wydaje si uczestniczenie w komisjach organu uchwaodawczego, poniewa
tam odbywa si rzeczywista praca nad projektami aktw prawnych, ktre nastpnie
trafiaj pod obrady organu uchwaodawczego. Co wicej, statuty poszczeglnych
jednostek samorzdu terytorialnego czsto przewiduj moliwo (oczywicie
po wczeniejszym zgoszeniu) zabrania gosu na sesji organu uchwaodawczego
najczciej jako jeden z ostatnich punktw porzdku obrad.
Powiatowe i gminne rady dziaalnoci poytku publicznego
Dodatkow moliwoci, jak daje ustawa o dziaalnoci poytku publicznego
i o wolontariacie, jest uczestniczenie organizacji pozarzdowych w powiatowych
i gminnych radach dziaalnoci poytku publicznego. Zgodnie z zaoeniem
ustawodawcy rady maj by ciaami konsultacyjno-doradczymi. Artyku 41e ustawy
stanowi, e rady te tworzone s fakultatywnie
25
. Rada powiatowa oraz rada gminna
ma skada si z:
1) przedstawicieli organu stanowicego odpowiednio powiatu lub gminy;
2) przedstawicieli organu wykonawczego odpowiednio powiatu lub gminy;
3) przedstawicieli organizacji pozarzdowych oraz podmiotw wymienio-
nych w art. 3 ust. 3, prowadzcych dziaalno na terenie odpowiednio
powiatu lub gminy, stanowicych co najmniej poow czonkw.
Do organu stanowicego bdzie naleao okrelenie (w drodze uchway) trybu
powoywania czonkw oraz organizacji i trybu dziaania rady powiatowej lub rady
gminnej; naley przy tym wzi pod uwag potrzeb zapewnienia reprezentatywnoci
organizacji pozarzdowych oraz podmiotw, o ktrych mowa w art. 3 ust. 3.
Zgodnie z nowelizacj ustawy, do zada rady powiatowej oraz rady gminnej na-
lee ma w szczeglnoci:
1) opiniowanie projektw strategii rozwoju odpowiednio powiatw lub gmin;
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
124
25
Zgodnie z art. 41e ustawy, w powiecie lub w gminie moe by utworzona odpowiednio Powiatowa
lub Gminna Rada Dziaalnoci Poytku Publicznego, jako organ konsultacyjny i opiniodawczy. Zwana
jest ona dalej Rad Powiatow lub Rad Gminn.
Dobre praktyki
2) opiniowanie projektw uchwa i aktw prawa miejscowego dotyczcych
sfery zada publicznych, o ktrej mowa w artykule 4, oraz wsppracy
z organizacjami pozarzdowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3,
w tym programw wsppracy z organizacjami pozarzdowymi oraz pod-
miotami wymienionymi w art. 3 ust. 3;
3) wyraanie opinii w sprawach dotyczcych funkcjonowania organizacji
pozarzdowych oraz podmiotw wymienionych w art. 3 ust. 3;
4) udzielanie pomocy i wyraanie opinii w przypadku sporw midzy organami
administracji publicznej a organizacjami pozarzdowymi oraz podmio-
tami wymienionymi w art. 3 ust. 3;
5) wyraanie opinii w sprawach dotyczcych zada publicznych, w tym zle-
cania tych zada do realizacji przez organizacje pozarzdowe oraz pod-
mioty wymienione w art. 3 ust. 3, oraz w sprawach rekomendowanych
standardw realizacji zada publicznych.
2. Moliwoci monitorowania prawa
przez partnerw spoecznych na szczeblu wojewdzkim
Mimo e zakres dziaania wojewdztwa jest odmienny od zakresw dziaania jedno-
stek samorzdu terytorialnego na poziomie gminnym i powiatowym, na szczeblu
wojewdztwa organizacje pozarzdowe maj moliwo opiniowania podobnych
tematycznie aktw prawnych, jak w przypadku szczebla gminnego oraz powia-
towego. Take w podobnych sprawach i na podobnych zasadach partnerzy spo-
eczni mog skutecznie monitorowa sam przebieg tworzenia aktw prawnych,
jak i ich wykonywanie. Dotyczy to przede wszystkim opisanych wczeniej mo-
liwoci wykorzystywania narzdzi, jakie daje ustawa o dostpie do informacji pu-
blicznej (moliwo udziau w sesjach sejmiku oraz komisjach, prawo do wyst-
powania z wnioskami o udzielenie informacji publicznej) lub na przykad kodeks
postpowania administracyjnego (moliwo przyczania si do postpowa
administracyjnych w charakterze strony). Warto doda, e na poziomie woje-
wdztwa mazowieckiego bd przygotowywane i konsultowane take inne do-
kumenty ni w przypadku gminy i powiatu.
Dziedziny, w jakich organizuje si konsultacje spoeczne w wojewdztwie mazo-
wieckim, to przede wszystkim: akty prawne dotyczce zagospodarowania prze-
strzennego, akty prawne dotyczce ochrony rodowiska, akty prawne o charak-
rozdzia 6
125
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
terze strategii strategia rozwoju jednostki, programy wsppracy z organizacjami
pozarzdowymi, programy wspfinansowane ze rodkw unijnych, plany dzia-
ania. Strategiczne dokumenty na obszarze wojewdztwa mazowieckiego, kon-
sultowane z partnerami spoecznymi i poddawane ich monitoringowi, to przede
wszystkim: Regionalny Program Operacyjny Wojewdztwa Mazowieckiego, Strate-
gia Rozwoju Wojewdztwa Mazowieckiego, Wojewdzki Plan Gospodarki Odpa-
dami dla Mazowsza, Polityka Przestrzenna Wojewdztwa, Program ochrony ro-
dowiska wojewdztwa mazowieckiego, Program wsppracy samorzdu woje-
wdztwa mazowieckiego z organizacjami pozarzdowymi oraz innymi podmio-
tami prowadzcymi dziaalno poytku publicznego, Wojewdzki Planu Gospo-
darki Odpadami dla Mazowsza, Plan Zagospodarowania Przestrzennego Woje-
wdztwa Mazowieckiego, Program Ochrony rodowiska Wojewdztwa Mazo-
wieckiego, Plan Dziaania Sekretariatu Regionalnego Krajowej Sieci Obszarw
Wiejskich wWojewdztwie Mazowieckim, Programy ochrony powietrza oraz Strategia
e-Rozwoju Wojewdztwa Mazowieckiego.
2.1. Sfera wsppracy z organizacjami pozarzdowymi
Dokumentem poddawanym najszerszym konsultacjom spoecznym (i najchtniej
konsultowanym przez organizacje pozarzdowe) jest program wsppracy z or-
ganizacjami pozarzdowymi. Zgodnie z ustaw o dziaalnoci poytku publicznego
i o wolontariacie, w samorzdzie wojewdztwa uchwala si corocznie program
wsppracy samorzdu wojewdztwa mazowieckiego z organizacjami pozarz-
dowymi oraz innymi podmiotami prowadzcymi dziaalno poytku publicznego.
Projekt programu opracowano z uwzgldnieniem propozycji zgaszanych przez
organizacje pozarzdowe w okresie 27 kwietnia 5 czerwca 2009 roku i nastpnie
przedoono do konsultacji spoecznych.
O tym, e jest to dokument najchtniej konsultowany przez organizacje pozarz-
dowe (co wynika z faktu, e w najwikszym stopniu dotyczy tych organizacji),
wiadczy liczba wnioskw zgoszonych w przeprowadzonych konsultacjach.
Z dokumentu pod nazw Zestawienie uwag i opinii zebranych w ramach kon-
sultacji spoecznych do projektu Programu wsppracy Samorzdu Wojewdztwa
Mazowieckiego z organizacjami pozarzdowymi na lata 2010 2011 wraz z in-
formacj o sposobie ich uwzgldnienia
26
wynika, e do projektu zgoszono 68 wnio-
skw. Natomiast o znaczcej sile gosu organizacji wiadczy ilo wnioskw roz-
patrzonych pozytywnie (a 52 w caoci oraz jeden czciowo).
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
126
26
Dokument zosta zamieszony na stronie internetowej:
http://www.dialog.mazovia.pl/fileadmin/user_upload/Konsultacjie/Zestawienie_uwag_i_opinii_2010.pdf
Dobre praktyki
Z przeprowadzonej w urzdzie marszakowskim ankiety
27
wynika, e prac przy
konsultacjach tego typu dokumentw najbardziej uatwia zgaszanie uwag w formie
elektronicznej na publikowanym na stronie internetowej urzdu specjalnym for-
mularzu. Do kadego postulatu powinno si doczy uzasadnienie. W ramach
konsultowania innych dokumentw, na przykad planw zagospodarowania prze-
strzennego, organizacje pozarzdowe mog docza rnego rodzaju zaczniki
graficzne.
2.2. Sfera monitorowania wykonywania uchway budetowej
i finansw samorzdowych na poziomie wojewdztwa
W tej dziedzinie warto wskaza projekt, prowadzony przez Federacj Organizacji
Suebnych Mazovia.
Charakterystyka Federacji Organizacji Suebnych Mazovia
Federacja Organizacji Suebnych Mazovia jest dobrowolnym porozumieniem
autonomicznych organizacji pozarzdowych, dziaajcych na terenie wojewdz-
twa mazowieckiego. Celem dziaania federacji jest wspieranie organizacji poza-
rzdowych, dbanie o ich rozwj, skuteczno i dziaanie zgodne z etyk zawo-
dow, promowanie nowatorskich rozwiza w dziedzinie pomocy spoecznej,
tworzenie zasad i modeli dziaania, a take standardw ich realizacji, tworzenie
lobby organizacji, tworzenie reprezentacji organizacji pozarzdowych wobec
sektora publicznego, animowanie i rozwijanie aktywnoci obywatelskiej
28
.
Federacja realizuje swoje cele poprzez:
organizowanie wymiany informacji i wsppracy;
opiniowanie prawodawstwa na szczeblu lokalnym i krajowym;
wspieranie czonkw federacji;
prowadzenie szkole;
wydawanie publikacji zwizanych z celami statutowymi federacji;
rozdzia 6
127
27
Ankieta dotyczya analizy modelu wsppracy pomidzy urzdem marszakowskim wojewdztwa
mazowieckiego a organizacjami pozarzdowymi. Przeprowadzono j w marcu 2010 roku.
28
http://www.mazowia.ngo.org.pl/onas.html
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
organizowanie konferencji i seminariw;
wystpowanie w imieniu swoich czonkw;
powoywanie komisji problemowych.
Prowadzenie projektu monitorowania procesw planowania i wydatkowania pu-
blicznych pienidzy z budetu wojewdzkiego
Jeden z projektw realizowanych przez organizacj dotyczy monitorowania pro-
cesw planowania i wydatkowania pienidzy publicznych z budetu wojewdz-
kiego ze szczeglnym uwzgldnieniem rodkw finansowych w ramach Regio-
nalnego Programu Operacyjnego dla Mazowsza oraz komponentu regionalnego
Sektorowego Programu Operacyjnego Kapita Ludzki.
Celem projektu byo:
pozyskanie i ujawnienie informacji na temat stopnia przygotowania i sposobu
(jakoci) dziaania wojewdzkiej administracji samorzdowej na Mazowszu
w zakresie wydatkowania i rozliczania rodkw pochodzcych z budetu
wojewdztwa, ze szczeglnym uwzgldnieniem rodkw, ktrych dyspo-
nentem jest samorzd, jako instytucja poredniczca w rozdziale funduszy
europejskich na lata 2007-2013;
zwikszenie zakresu wiedzy mazowieckich organizacji pozarzdowych na temat
mechanizmw tworzenia, realizacji i rozliczania budetu wojewdzkiego;
zwikszenie zakresu i jakoci dialogu pomidzy przedstawicielami woje-
wdzkiej administracji samorzdowej i mazowieckimi organizacjami poza-
rzdowymi.
W ramach projektu przeprowadzono nastpujce dziaania:
w pierwszej kolejnoci powiadomiono o rozpoczciu realizacji projektu na
stronach internetowych organizacji oraz stronie internetowej www.ngo.pl,
ponadto zawiadomiono urzd marszakowski (koordynatora do spraw wsp-
pracy z organizacjami pozarzdowymi);
nastpnie przeprowadzono badania analizy budetw na lata 2005-2007
pod ktem wydatkowania pienidzy na realizacj zada publicznych przez
organizacje pozarzdowe ankieta zostaa opracowana w formie wniosku
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
128
Dobre praktyki
o udostpnienie informacji publicznej, zawieraa jedynie pytania o kwestie
zwizane z wydatkami budetu samorzdu wojewdzkiego ze rodkw wa-
snych w latach 2005-2007 (bez funduszy unijnych); wniosek o udostpnienie
informacji publicznej skierowano do urzdu marszakowskiego;
prowadzono stay monitoring internetowy, w wyniku ktrego zebrano infor-
macje na temat finansowego wspierania sektora pozarzdowego na Mazowszu:
rejestry udzielonych dotacji z ostatnich lat itd.;
kocowym etapem projektu by raport
29
, w ktrym zawarto nastpujce ele-
menty: opisano struktur i zadania samorzdu wojewdzkiego, organizacje
pozarzdowe na Mazowszu i moliwoci wsppracy z samorzdem woje-
wdzkim, podstawowe zasady tworzenia budetu wojewdztwa oraz kwestie
dotyczce pienidzy dla organizacji pozarzdowych w budecie wojewdztwa
mazowieckiego w latach 2005-2007; do raportu doczono wzr wniosku o udo-
stpnienie informacji publicznej.
2.3. Monitorowanie procesu stanowienia prawa
oraz wykonywania aktw prawnych poprzez udzia
w organach doradczych
Podobnie jak w przypadku gmin i powiatw ustawa o dziaalnoci poytku pu-
blicznego i o wolontariacie daje moliwo tworzenia wojewdzkich rad dziaalnoci
poytku publicznego (take fakultatywnie). Tak rad moe utworzy marszaek
wojewdztwa na wsplny wniosek co najmniej 50 organizacji pozarzdowych
oraz podmiotw wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o dziaalnoci poytku pu-
blicznego i o wolontariacie, prowadzcych dziaalno na terenie wojewdztwa.
Warto doda, e czonkw rady wojewdzkiej ma powoywa i odwoywa mar-
szaek wojewdztwa, z tym e powoanie czonkw, reprezentujcych organizacje
pozarzdowe lub podmioty wymienione w ustawie, nastpuje spord kandydatw
zgoszonych przez te organizacje lub podmioty. Zadania rady wojewdzkiej s
podobne jak w przypadku rad gminnych oraz powiatowych.
rozdzia 6
129
29
http://watchdog.org.pl/doc.php?dzial=4&id=176
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Podsumowanie
W tej czci pracy zostay zaprezentowane przykady dobrych praktyk w zakresie
udziau partnerw spoecznych w procesie stanowienia i wykonywania prawa.
Monitorowanie mechanizmw zwizanych z funkcjonowaniem prawa w samo-
rzdzie terytorialnym ma ogromne znaczenie wpywa przede wszystkim na
przejrzysto procedur. Zaprezentowano tu dziedziny, w jakich partnerzy spo-
eczni maj moliwo aktywnego uczestniczenia w tworzeniu prawa bd te
monitorowania samego procesu jego wykonywania. Przykady te zostay podzielone
ze wzgldu na typy jednostek samorzdu terytorialnego osobno na szczeblu
gminnym oraz powiatowym oraz osobno na szczeblu wojewdzkim.
Wydaje si, e najistotniejszym i zarazem najszerzej wykorzystywanym przez or-
ganizacje pozarzdowej narzdziem jest moliwo wspuczestniczenia w pro-
cesie stanowienia prawa gwnie poprzez udzia w organizowanych przez ad-
ministracj konsultacjach spoecznych. Sposb wykorzystania tego narzdzia
przez partnerw spoecznych zaley waciwie tylko od nich. Wane jest zatem,
aby organizacje pozarzdowe w jak najwikszym zakresie bray udzia w organi-
zowanych konsultacjach spoecznych nawet gdy w ich odczuciu brakuje realnego
wpywu na ostateczny ksztat stanowionego prawa w jednostce samorzdu tery-
torialnego. Tylko w ten sposb mona da wyrany sygna, e konsultacje spo-
eczne s bardzo potrzebnym i efektywnym narzdziem partycypacji spoecznej.
Organizacje pozarzdowe powinny w jak najwikszym stopniu bra udzia w kon-
sultacjach dotyczcych programw wsppracy, uchwalanych przez organy jed-
nostek samorzdu terytorialnego. Precyzyjne okrelenie charakteru i typw
wsppracy finansowej i pozafinansowej ma przecie fundamentalne znaczenie
dla kadej organizacji pozarzdowej. Tymczasem praktyka wskazuje, e w procesie
konsultowania takich aktw bierze udzia bardzo may procent organizacji poza-
rzdowych, dziaajcych na obszarze danej jednostki samorzdu terytorialnego.
Ponadto organizacje powinny zwraca wiksz uwag na specyfik programu
wsppracy, zdarza si bowiem, e jest on corocznie kopiowany, bez uwzgld-
niania faktycznych potrzeb zarwno organizacji pozarzdowych, jak i samorzdu
terytorialnego.
Obok udziau w konsultacjach spoecznych istotnym narzdziem wydaje si mo-
liwo uczestniczenia w rnego rodzaju ciaach doradczych przy organach ad-
ministracji publicznej. Tam, gdzie brak takich cia, pojawia si pole do negocjacji dla
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
130
Dobre praktyki
organizacji pozarzdowych. Szczeglne znaczenie ma w tym przypadku tre
programu wsppracy, ktry uchwalany jest obligatoryjnie przez jednostki samo-
rzdu terytorialnego. Udzia w ciaach doradczych daje partnerom spoecznym
moliwo aktywnego monitorowania procesu stanowienia prawa i podejmowania
decyzji, na przykad jeszcze przez przeprowadzeniem konsultacji spoecznych.
Pozwala to na ksztatowanie porzdku prawnego przed faktycznym stworzeniem
projektu dokumentu oraz umoliwia dyskusj jeszcze na etapie zaoe wstpnych.
Szczeglne znaczenie ma regulacja ze znowelizowanej ustawy o dziaalnoci poytku
publicznego i o wolontariacie, ktra przewiduje moliwo tworzenia rad gminnych,
rad powiatowych oraz wojewdzkich. Rady te maj charakter konsultacyjny
z mocy ustawy powinny opiniowa strategiczne akty prawne, dotyczce jednostki
samorzdu terytorialnego (na przykad strategie rozwoju), oraz opiniowa projekty
uchwa i aktw prawa miejscowego z dziedziny zada publicznych, zwizanych
z dziaalnoci organizacji pozarzdowych.
Zasadnicze narzdzia daje ponadto ustawa o dostpie do informacji publicznej.
Mona to zaobserwowa na przykadzie wskazanego wtej czci pracy projektu moni-
torowania wykonywania uchway budetowej. Ustawa o dostpie do informacji publicz-
nej daje bowiem moliwo sigania po dokumenty, ktre czsto nie s (z rnych
przyczyn) ujawniane, a ktre przecie stanowi informacj publiczn. Warto pod-
kreli, e odmownej decyzji udzielenia pewnych informacji nie naley traktowa jako
ostatecznej istnieje bowiem moliwo wniesienia sprawy na drog sdow.
Wykorzystane rda
http://www.forumrozwoju.waw.pl
http://www.frw.fc.pl/pliki/uwagi_frw_mpzp_dwGdanski.pdf
http://bip.warszawa.pl
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o dziaalnoci poytku publicznego i o wo-
lontariacie, DzU 2003, nr 96, poz. 873 z pniejszymi zmianami
http://www.radom.pl
http://www.lgo.pl
http://www.wiazowna.pl/files/0/12098/LMB_RAPORT.pdf
rozdzia 6
131
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
http://mapaakustyczna.um.warszawa.pl/dokumenty/Raport%20z%20konsultacji
%20spolecznych.pdf
http://www.um.warszawa.pl
http://www.dialog.mazovia.pl/fileadmin/user_upload/Konsultacjie/Zestawienie
_uwag_i_opinii_2010.pdf
http://www.mazowia.ngo.org.pl
http://watchdog.org.pl
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
132
Zakoczenie
Celem, ktry przywieca autorom niniejszej ksiki, byo zaprezentowanie pro-
blematyki mechanizmu stanowienia aktw prawa miejscowego oraz partycypacji
w tym procesie partnerw spoecznych. Kwestia prawa miejscowego doczekaa
si co prawda wielu opracowa naukowych i podrcznikw, jednak problematyka
partycypacji parterw spoecznych w legislacji samorzdowej jest traktowana w li-
teraturze marginalnie i powierzchownie. Taka sytuacja skonia nas do podjcia
wysikw autorskich i redakcyjnych w celu opracowania ksiki, ktra czyaby
zarwno zagadnienia teoretyczne, jak i kwestie praktyczne. O ile warstwa teore-
tyczna jak ju wspomniano zostaa zauwaona i dobrze rozpoznana przez
autorw reprezentujcych rone dziedziny nauki, to aspekt praktyczny pozostaje
nie w peni poznany. Brak dostatecznego rozpoznania mechanizmw praktycznych
spowodowany jest czsto lukami w przepisach prawnych, ktre daj wiele swobody
w regulowaniu tych zagadnie na gruncie przepisw miejscowych (statutw). Naley
jednak podkreli, e prby regulacji statutowych w poszczeglnych jednostkach
samorzdu terytorialnego s niejednorodne, niespjne oraz nie odpowiadaj
oczekiwaniom mieszkacw.
Niniejsza publikacja ma stanowi odpowied na potrzeby rodowisk lokalnych
niezbdne jest dla nich modelowe instrumentarium, moliwe do zastosowania
w procesie stanowienia prawa miejscowego o partycypacyjnym charakterze.
W ksice przedstawiono zarwno ramy formalne organizacji i funkcjonowania
samorzdu gminnego, powiatowego oraz wojewdzkiego, jak i propozycje mo-
delowych rozwiza, ktre s po czci zdeterminowane przepisami prawnymi,
a po czci stanowi efekt samodzielnoci samorzdu terytorialnego w ksztato-
waniu wasnego ustroju, uwarunkowanego specyfik lokaln.
W ksice pojawiaj si propozycje aktywizowania wsplnot samorzdowych
poprzez formalnie dopuszczalne formy oddziaywania (na przykad program
wsppracy, rady dziaalnoci poytku publicznego i inne), a take propozycje
wypracowania nowych formu uczestnictwa partnerw spoecznych w procesie
stanowienia prawa miejscowego. Wtym miejscu trzeba wspomnie o takich pro-
pozycjach, jak powoanie lokalnej komisji wsppracy wielosektorowej, opraco-
wanie specjalnej uchway konsultacyjnej czy o caym katalogu narzdzi komuni-
kacji, wykorzystujcych technologie informatyczne. Naley te wspomnie o opi-
sanych w drugiej czci ksiki przykadach podjtych ju w praktyce dziaa
zakoczenie
133
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
w zakresie monitoringu stanowienia prawa miejscowego. Przykady te stanowi
ilustracj moliwoci wykorzystywania z jednej strony uprawnie, wynikajcych
z przepisw prawnych, a z drugiej chci podejmowania aktywnych dziaa
przez partnerw spoecznych konkretnych wsplnot samorzdowych.
Naley wyrazi nadziej, e wiedza zdobyta po lekturze niniejszej ksiki posuy
do podjcia lokalnych inicjatyw, ktre w konsekwencji doprowadz do poprawy
jakoci aktw prawa miejscowego, oraz e przysuy si ona do budowania spo-
eczestwa obywatelskiego. Autorzy oczekuj wielu nowatorskich przedsiwzi
oraz praktycznego sprawdzenia zaproponowanych rozwiza, co bd mogli
odnotowa z wielk satysfakcj.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
134
Sowniczek
podstawowych poj
135
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
136
Absolutorium: forma kontroli organu stanowicego nad organem wykonawczym,
stanowi ustawowo okrelony sposb kontroli organu stanowicego nad wykona-
niem budetu przez wjta (burmistrza, prezydenta miasta), zarzd powiatu i zarzd
wojewdztwa oraz jest wyrazem kocowej oceny dziaalnoci powyszych organw
w zakresie wykonania budetu. Absolutorium odnosi si tylko do wykonania bu-
detu okrelonej jednostki samorzdu terytorialnego.
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP): oficjalny publikator, dostpny wycznie
za porednictwem internetu. Jednostki samorzdu terytorialnego umieszczaj
w Biuletynie informacje wskazane w ustawie (informacje obligatoryjne), mog
rwnie publikowa inne wybrane przez siebie dane, o ile maj one charakter in-
formacji publicznych (informacje fakultatywne).
Budet: uchwaa budetowa, ktra stanowi roczny plan dochodw i wydatkw
oraz przychodw i rozchodw jednostki samorzdu terytorialnego. Uchwaa bu-
detowa podejmowana jest przez organ stanowicy na rok budetowy. Uchwaa
zawiera take plany przychodw i wydatkw zakadw budetowych, gospo-
darstw pomocniczych jednostek budetowych i funduszy celowych jednostki sa-
morzdu terytorialnego oraz dochodw wasnych jednostek budetowych.
Budet partycypacyjny: instrument uczestnictwa obywateli w procesie decydo-
wania o publicznych pienidzach. Przy zastosowaniu budetu partycypacyjnego
prawo do podejmowania decyzji przysuguje mieszkacom, a nie tylko przedsta-
wicielom wybranym w trakcie wyborw.
Dotacja: podlegajcy szczeglnym zasadom rozliczania, celowy wydatek budetu,
przeznaczony na finansowanie lub dofinansowanie zada z zakresu administracji
rzdowej oraz innych zada, zleconych jednostkom samorzdu terytorialnego
ustawami, ustawowo okrelonych zada, realizowanych przez jednostki inne ni
jednostki samorzdu terytorialnego, biecych zada wasnych samorzdu tery-
torialnego, zada zleconych do realizacji organizacjom pozarzdowym, kosztw
realizacji inwestycji (dotacje celowe).
ICT: wszelkie dziaania zwizane z produkcj i wykorzystaniem urzdze teleko-
munikacyjnych i informatycznych oraz usug im towarzyszcych, a take groma-
sowniczek
137
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
dzenie, przetwarzanie, udostpnianie informacji w formie elektronicznej z wyko-
rzystaniem technik cyfrowych i wszelkich narzdzi komunikacji elektronicznej,
stosowane rwnie w relacjach miedzy sektorem publicznym a partnerami spo-
ecznymi.
Informacja publiczna: kada wiadomo wytworzona przez szeroko rozumiane
wadze publiczne, osoby penice funkcje publiczne oraz inne podmioty, ktre t
wadz realizuj bd gospodaruj mieniem komunalnym lub majtkiem Skarbu
Pastwa, a take wiadomo nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz od-
noszca si do tych podmiotw. Informacj publiczn mona te okreli jako
tre kadego dokumentu sporzdzonego lub otrzymanego przez organy lub in-
ne podmioty uczestniczce w wykonywaniu kompetencji wadzy publicznej.
Informacja przetworzona: rodzaj informacji publicznej, ktrej udostpnienie
wymaga podjcia dodatkowych czynnoci, polegajcych na signiciu do doku-
mentacji rdowej czy dokonaniu analiz, oblicze, zestawie statystycznych,
poczonych z zaangaowaniem w ich pozyskaniu okrelonych rodkw osobo-
wych i finansowych. Udostpnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania,
e jej uzyskanie jest uzalenione od istnienia szczeglnie istotnego interesu pu-
blicznego.
Inicjatywa uchwaodawcza: zdolno do zapocztkowania formalnej procedury,
majcej na celu podjcie uchway (aktu prawa miejscowego). Mimo e przepisy
prawa nie okrelaj zamknitego katalogu podmiotw uprawnionych do zga-
szania projektu uchway, do podmiotw tych zalicza si: organ wykonawczy,
przewodniczcego organu stanowicego, grup radnych, klub/koo radnych,
komisj, grup mieszkacw. Szczegowy katalog podmiotw uprawnionych
do podejmowania inicjatywy uchwaodawczej okrelaj przepisy statutw poszcze-
glnych jednostek samorzdu terytorialnego.
Komisja: organ pomocniczy dziaajcy przy organie stanowicym jednostki sa-
morzdu terytorialnego. Komisje mona podzieli na obligatoryjne (obowizkowe),
jak komisja rewizyjna, oraz fakultatywne (inne, ktre organ stanowicy uzna za
konieczne do powoania). Komisje mona te podzieli na stae (dziaajce per-
manentnie) oraz dorane (powoane do realizacji konkretnie wyznaczonego celu).
Przewodniczcego i czonkw komisji wybiera spord radnych organ stanowicy
jednostki samorzdu terytorialnego. Komisje speniaj funkcje opiniodawcze
(uczestnicz w opiniowaniu uchwa aktw prawa miejscowego). Dziaaj zgodnie
z planem prac, zatwierdzonym przez organ stanowicy.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
138
Marszaek wojewdztwa: przewodniczcy organu wykonawczego samorzdo-
wego wojewdztwa (zarzdu powiatu), wybierany porednio przez sejmik woje-
wdztwa. Zwierzchnik subowy pracownikw urzdu marszakowskiego. Jest te
organem pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji
publicznej.
Nadzr: oparte na ustawowym upowanieniu uprawnianie do wadczego wkra-
czania przez organ nadzorczy (wycznie w przypadkach i za pomoc kryteriw
i rodkw wskazanych w ustawach) w obszar samodzielnoci organu nadzoro-
wanego. Dziaalno samorzdu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu wi-
dzenia legalnoci. Zgodnie z art. 170 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
organami nadzoru nad dziaalnoci jednostek samorzdu terytorialnego s:
Prezes Rady Ministrw i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne
izby obrachunkowe.
Organizacja pozarzdowa: 1) organizacja, ktra nie jest jednostk sektora fi-
nansw publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, 2) organi-
zacja, ktra nie dziaa w celu osignicia zysku osoba prawna lub jednostka
organizacyjna nieposiadajca osobowoci prawnej, ktrej odrbna ustawa przy-
znaje zdolno prawn, w tym fundacja i stowarzyszenie.
Organ stanowicy: pochodzcy z wyborw bezporednich kolegialny organ
przedstawicielski. Peni funkcje uchwaodawcz i kontroln. W gminie organem
stanowicym jest rada gmin (miasta), w powiecie rada powiatu, w wojewdztwie
sejmik wojewdztwa. Kadencja organu stanowicego trwa cztery lata.
Organ wykonawczy: pochodzcy z wyborw bezporednich (gmina od 2002)
lub porednich (powiat, wojewdztwo). W gminie organem wykonawczym jest
wjt (burmistrz, prezydent miasta), wpowiecie zarzd powiatu (na czele ze starost),
w wojewdztwie zarzd wojewdztwa (na czele z marszakiem wojewdztwa).
Prawo miejscowe: akty normatywne o charakterze podstawowym, stanowione
przez terenowe organy administracji rzdowej oraz organy samorzdu terytorial-
nego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypo-
spolitej Polskiej zalicza si do rde powszechnie obowizujcego prawa. Obo-
wizuj one na obszarze dziaania organw, ktre je ustanowiy
sowniczek
139
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Podstawa normatywna: przepisy prawne, ktre stanowi podstaw wydania
uchway (aktu prawa miejscowego).
Quorum: liczba czonkw organu jednostki samorzdu terytorialnego obecnych
na posiedzeniu, niezbdna do prawomocnoci uchwa.
Rada Dziaalnoci Poytku Publicznego: ciao o charakterze opiniodawczo-
-doradczym, powoywane na dwuletni kadencj na wniosek organizacji poza-
rzdowych. Rady mog dziaa na szczeblu gminy, powiatu lub wojewdztwa.
W skad rady wojewdzkiej wchodz przedstawiciele organizacji, wojewody,
marszaka oraz sejmiku wojewdzkiego; w skad rady powiatowej wchodz
przedstawiciele organizacji, starosty oraz rady powiatu, w skad rady gminnej
wchodz przedstawiciele organizacji, wjta/burmistrza/prezydenta miasta oraz
rady gminy/miasta.
Referendum lokalne: instytucja demokracji bezporedniej, realizowana przez
czonkw wsplnoty samorzdowej. Referenda lokalne mona podzieli na obli-
gatoryjne (zastosowanie trybu referendalnego jest obowizkowe), jak dotyczce
odwoania organu jednostki samorzdu terytorialnego przed upywem kadencji,
samoopodatkowania (gmina), oraz fakultatywne (moliwo zorganizowania re-
ferendum w kadej innej sprawie, ktr wsplnota samorzdowa uzna za istotn),
jak lokalizacja inwestycji. Wwikszoci przypadkw wynik referendum jest wicy,
kiedy frekwencja wyniesie co najmniej 30% uprawnionych.
Starosta: przewodniczcy organu wykonawczego w powiecie (zarzdu powiatu),
wybierany w wyborach porednich przez rad powiatu. Zwierzchnik subowy
pracownikw starostwa powiatowego oraz powiatowych inspekcji, sub i stray.
Jest te organem I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej (w rozumieniu kodeksu postpowania administracyjnego).
Statut: uchwaa organu stanowicego, regulujca organizacj i funkcjonowanie
danej jednostki samorzdu terytorialnego. Jest to akt prawa miejscowego o cha-
rakterze ustrojowym.
Samorzdowe Kolegium Odwoawcze (SKO): organ wyszego stopnia, w rozu-
mieniu kodeksu postpowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w in-
dywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nalecych do wa-
ciwoci jednostek samorzdu terytorialnego. Samorzdowe kolegia odwoawcze
(w caym kraju jest ich 49) rozpatruj w szczeglnoci odwoania od decyzji, za-
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
140
alenia na postanowienia, dania wznowienia postpowania lub stwierdzenia
niewanoci decyzji.
Wojewoda: organ administracji publicznej. W stosunku do jednostek samorzdu
terytorialnego peni funkcje nadzorcze. Wojewoda jest te przedstawicielem Rady
Ministrw w wojewdztwie, zwierzchnikiem rzdowej administracji zespolonej
w wojewdztwie, organem rzdowej administracji zespolonej w wojewdztwie,
organem administracji rzdowej w wojewdztwie, do jego waciwoci nale
wszystkie sprawy z zakresu administracji rzdowej w wojewdztwie, niezastrze-
one w odrbnych ustawach do waciwoci innych organw tej administracji.
Jest reprezentantem Skarbu Pastwa, w zakresie i na zasadach okrelonych
w odrbnych ustawach, organem wyszego stopnia w rozumieniu kodeksu post-
powania administracyjnego.
Wjt (burmistrz, prezydent miasta): jednoosobowy organ wykonawczy w gminie.
Od 2002 roku wybierany w wyborach bezporednich na czteroletni kadencj.
Brak ogranicze wmoliwoci ponownego kandydowania tej samej osoby. Zwierzch-
nik subowy pracownikw urzdu gminy.
Wybory samorzdowe: instrument demokratycznego kreowania organw jed-
nostek samorzdu terytorialnego. Zgodnie z artykuem 62 Konstytucji Rzeczypo-
spolitej Polskiej obywatel polski ma prawo udziau w referendum oraz prawo wy-
bierania przedstawicieli do organw samorzdu terytorialnego, jeeli najpniej
w dniu gosowania koczy 18 lat. Artyku 169 ust. 2 ustawy zasadniczej okrela
wybory do organw stanowicych jako powszechne, rwne, bezporednie i od-
bywajce si w gosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgaszania kandydatw, prze-
prowadzania wyborw oraz warunki wanoci wyborw okrela ustawa (ordynacja
wyborcza). Wybory do organw stanowicych gmin liczcych poniej 20 tysicy
mieszkacw s wikszociowe, wybory do rad gmin powyej 20 tysicy, rad
powiatw, sejmikw wojewdztw s proporcjonalne. Od roku 2002 wjt (burmistrz,
prezydent miasta) rwnie jest wybierany przez mieszkacw w wyborach bez-
porednich.
Uchwaa: forma rozstrzygni dokonywanych przez organy kolegialne. Wsamo-
rzdzie terytorialnym uchway podejmowane s przez organy stanowice gmin,
powiatw i wojewdztw, komisje, organy wykonawcze powiatu i wojewdztwa.
Uchway podejmowane s zwyk wikszoci gosw, bezwzgldn wikszoci
gosw lub wikszoci kwalifikowan.
sowniczek
141
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Bibliografia
ABC Samorzdu terytorialnego, Warszawa 2006.
Bkiewicz M., System wyborczy do samorzdu terytorialnego w Polsce na tle
europejskim, Toru 2008.
Czarnow S., Prawo do informacji publicznej w Polsce a wymogi prawa europejskiego,
Samorzd Terytorialny 2007, nr 4.
Dbek D., Prawo miejscowe, Warszawa 2007.
Gbicka K., Ekonomia spoeczna. Podmioty i instrumenty, Warszawa 2009.
Kisielewicz A., Samodzielno gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002.
Krzenicki I., Technika redagowania uchwa w jednostkach samorzdu terytorialnego
z przykadami, Gdask 2008.
Miszczuk A., Miszczuk M., uk K., Gospodarka samorzdu terytorialnego, Warszawa
2007.
Mordwiko J., Wybr aktw prawnych do nauki prawa konstytucyjnego, Warszawa
2004.
Peszkowski S., Niezindywidualizowane tryby udostpniania informacji publicznej,
Samorzd Terytorialny 2007, nr 4.
Przywdztwo lokalne a ksztatowanie demokracji partycypacyjnej, red. S. Michaowski,
K. Ku-Czajkowska, Lublin 2008.
Regulski J., Reforma samorzdowa: materiay rdowe 1980-1990, Warszawa 2000.
Relacje midzy samorzdem terytorialnym i podmiotami rynku regionalnego:
wybrane problemy, red. J. Karwowski, Szczecin 2003.
Rymsza M., Wspdziaanie samorzdu terytorialnego z organizacjami pozarzdowymi
[w:] Decentralizacja funkcji spoecznych pastwa, Warszawa 2001.
Strategie w polityce spoecznej, red. M. Grewiski, A. Karwacki, Warszawa 2009.
System lokalnej pomocy spoecznej. Wybrane aspekty instytucjonalne i praktyczne,
red. M. Bkiewicz, M. Grewiski, Warszawa 2010.
Szustakiewicz P., Ustawa o dostpie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego,
Radca Prawny 2004, nr 5.
Ustrj samorzdu terytorialnego w Polsce, red. M. Chmaj, Warszawa 2007.
Wierzbowski M., Prawo administracyjne, Warszawa 2001.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
142
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (zaoona w 1989 roku) jest najwiksz
organizacj pozarzdow wspomagajc samorzdy terytorialne w Polsce. Misj
FRDL jest szerzenie idei samorzdnoci obywatelskiej rozumianej jako podsta-
wowa forma demokracji.
Fundacja to sie 16 regionalnych orodkw z filiami, 4 wysze szkoy administracji
publicznej, Polski Instytut Demokracji Lokalnej i Biuro Krajowe w Warszawie.
Adresatami dziaa FRDL s samorzdy terytorialne, organizacje pozarzdowe
i spoecznoci lokalne. FRDL oferuje szkolenia i doradztwo, specjalistyczne pro-
gramy dotyczce wszystkich dziedzin istotnych dla samorzdw oraz w zakresie
aktywizacji obywatelskiej w Polsce i zagranic, w krajach bdcych w okresie
transformacji ustrojowej. FRDL prowadzi prace badawcze, zabiera gos w debatach
publicznych, organizuje branowe fora pracownikw administracji samorzdowej
(obecnie 74 fora). Wcigu 20 lat dziaalnoci FRDL z jej szkole skorzystao ponad milion
osb.
Fundacja zostaa wyrniona m. in.: Nagrod Honorow Forum Ekonomicznego
w Krynicy (2004), Nagrod Gwn Premiera w konkursie Pro Publico Bono (2000),
UN Habitat Scroll of Honour (1995).
Po wicej informacji o naszej dziaalnoci, realizowanych projektach i po adresy
Regionalnych Orodkw FRDL i WSAP zapraszamy na stron www.frdl.org.pl.
o FRDL
143
Legislacja w samorzdzie terytorialnym
Dr Marcin Bkiewicz konstytucjonalista politolog, specjalizujcy si w proble-
matyce ustroju i prawa samorzdu terytorialnego oraz systemw wyborczych.
Absolwent Wydziau Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszaw-
skiego. Stopie doktora uzyska na Wydziale Nauk Spoecznych Uniwersytetu
Gdaskiego. Autor kilkunastu publikacji i specjalistycznych raportw. Obecnie
w dziaalnoci naukowej i eksperckiej koncentruje si na problematyce decen-
tralizacji wadzy, a take funkcjonowania spoeczestwa obywatelskiego oraz lo-
kalnej polityki spoecznej.
Mariusz Szyrski jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Kardynaa Stefana Wyszyskiego w Warszawie. Obecnie pracuje naukowo na stano-
wisku asystenta w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorzdu Terytorialnego.
Zainteresowania autora skupiaj si przede wszystkim wok funkcjonowania
wspczesnego samorzdu terytorialnego. Wspautor publikacji z zakresu prawa
administracyjnego.
Polski Instytut Demokracji Lokalnej (PILD)
Instytut badawczy, dziaajcy w ramach Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.
Celami Instytutu s: opracowanie i upowszechnianie modelowych rozwiza
sprzyjajcych rozwojowi lokalnemu oraz poszukiwanie i wdraanie takich nowocze-
snych rozwiza instytucjonalnych i prawnych, ktre najlepiej su rozwojowi
samorzdnoci i demokracji lokalnej. Dla realizacji tych celw Instytut prowadzi
badania, publikuje raporty, stanowiska, propozycje rozwiza w sferze metodologii,
organizacji i legislacji.
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
144
L
e
g
i
s
l
a
c
j
a

w

s
a
m
o
r
z

d
z
i
e

t
e
r
y
t
o
r
i
a
l
n
y
m

P
o
r
a
d
n
i
k

d
l
a

s
p
o

e
c
z
n
o

c
i

l
o
k
a
l
n
y
c
h
Legislacja
w samorzdzie terytorialnym
Monitorowanie prawa miejscowego
przez przedstawicieli
spoecznoci lokalnych
Poradnik dla spoecznoci lokalnych
F undac j a Roz woj u
Demokr ac j i L okal nej
Pl. Inwalidw 10
01-552 Warszawa
w w w. f r d l . o r g . p l
Lepiej wspdecydowa ni protestowa, gdy ju inni podjli decyzj
w naszej sprawie!
Radni w Twoim samorzdzie podejmuj dziesitki, a nawet setki uchwa rocznie.
Wiele z nich dotyczy bezporednio Ciebie. Nie zawsze jeste z nich zadowolony.
Chciaby mie wpyw na wysoko podatkw i opat lokalnych, strategie rozwoju,
inwestycje w Twojej okolicy i wiele innych ywotnych dla Ciebie spraw. Jako oby-
watel masz do tego prawo, bo samorzd lokalny to my wszyscy!
Zacznij aktywnie uczestniczy wprocesie stanowienia prawa miejscowego. Okrelenie
ram konsultacji pomidzy organami samorzdu terytorialnego a mieszkacami oraz
ich organizacjami i instytucjami to krok w kierunku partnerskiego dialogu na rzecz
rozwoju spoeczestwa lokalnego. W tym jak to zrobi, pomoe Ci ten poradnik!
Ale eby konsultacje speniy swoj rol, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej
przygotowaa take praktyczny przewodnik dla samorzdowcw Jak prowadzi
konsultacje spoeczne w samorzdach? Zasady i najlepsze praktyki
wsppracy samorzdw z przedstawicielami spoecznoci lokalnych.
Obie publikacje s dostpne nieodpatnie take w wersji elektronicznej poprzez
stron FRDL: www. f rdl . org. pl

You might also like