41

Ponente: Fernando Zavala

Viceministro, Ministerio de Economa y Finanzas
La necesidad de un sistema
de monitoreo y evaluacin
A
PARTIR DE LOS AOS SETENTA, intentamos esta-
blecer un sistema de indicadores y monitoreo en
el Per. No tuvo la repercusin que desebamos
y ahora lo estamos redeniendo.
Los ingresos del presupuesto estn aumentando, y por
lo tanto existe la posibilidad de aumentar el gasto pblico.
Pero necesitamos un buen sistema de monitoreo y evalua-
cin para que esto conduzca a un gasto ms ecaz. En el
Per empezamos el proceso de descentralizacin hace un par
de aos, por lo que necesitamos un sistema que nos permita
monitorear la descentralizacin. Tambin necesitamos ms
informacin para la sociedad civil, que debate activamente
la poltica pblica pero que no siempre est bien informada.
Todo esto signica que hay una necesidad urgente de desa-
rrollar un buen sistema de monitoreo y evaluacin (M&E).
En el Per, el 52 por ciento de la poblacin es pobre y
ms del 21 por ciento es extremadamente pobre; slo el 41
por ciento de los extremadamente pobres tienen acceso al
agua potable.
En resumen, los recursos se deben usar ecientemente.
El aumento del gasto no signica necesariamente un uso e-
ciente de los recursos. El gasto en los programas sociales ha
estado aumentando, pero esto reeja aumentos de sueldo; no
signica que la infraestructura de las escuelas o la disponi-
bilidad del material didctico se estn mejorando, o que los
maestros que estn ganando ms estn prestando un mejor
M&E del gasto pblico
en Per
servicio. No hemos observado un aumento correspondiente
en los resultados de las pruebas de los estudiantes. Y la mor-
talidad materna en el Per se encuentra entre la ms alta en
Amrica Latina, junto con Bolivia, Guatemala y Hait.
Es por esto que necesitamos un sistema de M&E. Si bien
esto no signica que no se haya producido ningn progreso
en M&E, sin duda necesitamos avanzar an ms. Hasta aho-
ra, en trminos prcticos, tenemos una ley de transparencia
para promover la sostenibilidad scal y el crecimiento y, en
trminos generales, la ley se est cumpliendo. Tenemos un
marco macroeconmico multianual, dentro el cual estamos
programando los recursos pblicos para los siguientes tres o
cuatro aos. Esta informacin se ha publicado desde 1999.
Tambin estamos emprendiendo la evaluacin ex ante
de proyectos de inversin como los de infraestructura y
otros tipos de formacin de capacidades. Pero necesitamos
ampliar el concepto de la inversin pblica en el presupues-
to nacional.
Tenemos un plan estratgico nacional, y planes estrat-
gicos sectoriales e institucionales, es decir, tres sistemas de
planes estratgicos. Nuestro error fue no desarrollar una
relacin entre estos planes y el presupuesto nacional, por lo
que no haba ningn incentivo para alcanzar los objetivos.
Los ciudadanos no comprendan los indicadores que se esta-
ban usando para evaluar a los sectores y las instituciones. Y
no se incorpor un punto de vista sectorial porque haba in-
dicadores sin un ente responsable asociado con los mismos.
En atencin a estos problemas, hemos formulado una
nueva visin. Tambin tenemos un acuerdo de gestin para
la consecucin de resultados entre la Ocina del Presupues-
to Nacional y las entidades estatales, as como acuerdos
HACI A L A I NS TI TUCI ONAL I Z ACI N DE L OS S I S TE MAS DE MONI TORE O Y E VAL UACI N E N AM RI CA L ATI NA Y E L CARI BE
42
similares con las empresas pblicas. En los ltimos aos, ha
habido dos mecanismos importantes que incluyen a la so-
ciedad civil y a la administracin pblica. El primero es un
acuerdo nacional con la participacin de los partidos polti-
cos y la sociedad civil para examinar las estrategias para el fu-
turo. En segundo lugar, tenemos una unidad para la pobreza
que observa el impacto del gasto pblico en la pobreza. Por
lo tanto, existen ciertas herramientas sobre las cuales desea-
mos basar este nuevo sistema de monitoreo.
La ley de responsabilidad scal y el marco macroecon-
mico multianual contienen indicadores de sostenibilidad
scal. El Sistema Nacional para la Inversin Pblica (SNIP)
maneja los proyectos de inversin, pero no con gastos actua-
les. Luego tenemos el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAF), que es administrado por el Ministerio de
Economa y Finanzas, y produce informes de ejecucin de
presupuestos para cada sector y unidad gubernamental.
Quin debe llevar a cabo el monitoreo y la evaluacin?
Quizs lo podra hacer una ocina del Primer Ministro o
quizs una institucin ms independiente. Despus de va-
rios meses de discusiones, decidimos que ya que ninguno de
los otros sectores lo haca, y en vista de que opera a travs
de todos los otros sistemas que ya hemos mencionado, el
Ministerio de Economa y Finanzas deba ser la organizacin
que estableciera el sistema de M&E.
Esta decisin tiene puntos a favor y en contra. Nuestra
decisin se bas en las capacidades tcnicas y los sistemas
que nosotros ya tenamos dentro del Ministerio. Contba-
mos con otros mecanismos, pero no satisfacan las necesida-
des que habamos identicado. No obstante, pienso que en
el futuro nuestro sistema de monitoreo debe ser administra-
do por otra institucin del sector pblico.
En el nuevo sistema de M&E, el Sistema de Seguimien-
to y Evaluacin del Gasto Pblico (SSEGP), necesitamos
considerar los resultados y relacionarlos con las asignaciones
presupuestarias. El punto dbil de nuestros sistemas de mo-
nitoreo anteriores era que no tenan ninguna relacin con el
presupuesto. Por lo tanto, las unidades de ejecucin no te-
nan ningn incentivo para lograr resultados. Adems, tam-
poco tenamos suciente informacin y herramientas para
reformular los programas (y todava no las tenemos). Pero
tenemos varias evaluaciones independientes que han identi-
cado graves problemas en el rea social.
Resumiendo, necesitbamos tener un sistema nacional
para el monitoreo y la evaluacin, para apoyar la progra-
macin multianual, y que estuviese vinculado con el pro-
ceso presupuestario. Adems, queremos que los sistemas de
M&E sean tiles para que la sociedad civil supervise el des-
empeo del gobierno.
Este es el marco analtico. El Banco Mundial y Chile,
Brasil, Mxico y Colombia nos han ayudado y estamos
aprendiendo de esas experiencias. Nosotros no usamos la
expresin reforma del gobierno, porque a menudo esto se
percibe como relacionado con reducciones presupuestarias.
Ms bien hablamos acerca de la gestin orientada a la conse-
cucin de resultados o basada en resultados. Hablamos acer-
ca de la estructura orgnica, de la planicacin estratgica,
de incentivos, de M&E y de control y scalizacin. El obje-
tivo, desde luego, es mejorar el bienestar de la poblacin.
Uno de nuestros problemas al establecer indicadores en
el pasado era que todos los indicadores estaban basados en
impactos. Esto signicaba que los resultados eran muy am-
plios, sin ningn sentido real de propiedad. Ninguno de los
sectores senta que estaba directamente involucrado con el
impacto, o que era responsable por el mismo.
Anteriormente mencion el ejemplo de la educacin. Te-
nemos problemas con nuestro sistema educativo y nuestros
estudiantes no alcanzan los niveles de rendimiento que de-
seamos, especcamente cuando se les prueba usando puntos
de referencia internacionales. Quizs el estudiante no tiene
acceso a los materiales didcticos al comienzo del ao escolar.
As, un indicador muy claro y operativo en el marco de la ges-
tin orientada a la consecucin de resultados identicar el
momento en que el estudiante necesita tener los materiales.
El sistema de monitoreo y evaluacin
Los objetivos del sistema de seguimiento y evaluacin del
gasto pblico (SSEGP) son mejorar la calidad, la disponibi-
lidad, la demanda y el uso de la informacin, para mejorar
la gestin pblica y los procesos de toma de decisiones. De-
seamos que la informacin se use para disear polticas, pero
tambin deseamos que la sociedad civil participe en el uso de
esa informacin. Hay varias asociaciones de la sociedad civil
que participan y trabajan con el sistema de monitoreo.
Adems, tenemos informacin de los sectores. Si bien
colaboramos con los sectores desde el principio, nos equi-
vocamos al dejar que los indicadores los deniera slo el
Ministerio de Economa. Ahora tenemos indicadores de-
nidos por todos los sectores, y esto ayuda a desarrollar el
M&E DEL GAS TO PBL I CO EN PER
43
sentido de propiedad. Tambin se usa la informacin de la
ocina nacional de estadsticas.
En el Per, especcamente en el sector salud, y en menor
grado en los programas sociales y de distribucin de alimen-
tos, haba programas que suministraban informacin slo
dentro de su propio sector. No haba ninguna evaluacin
independiente o externa de ellos. Ahora estamos usando la
informacin que tenemos para crear un sistema nacional
que integrar toda la informacin sectorial y proporcionar
un sistema ms comprensivo.
Queremos echar una mirada al impacto estratgico y
lo que llamamos la responsabilidad social. En nuestro sis-
tema, el SSEGP, los participantes desempean dos papeles.
Primero, como productores o participantes contribuyen a
la seleccin, generacin y difusin de la informacin, y se-
gundo, como usuarios exigen y usan la informacin creada
por el sistema en su trabajo.
En nuestro sistema SSEGP hay una variedad de partici-
pantes. Los formuladores de polticas denen las prioridades,
suministran la informacin y usan los informes del sistema.
Los municipios y otras unidades de ejecucin tambin sumi-
nistran y reciben informacin, as como la sociedad civil. Las
instituciones de supervisin o control la Ocina Nacional
de Auditora, la Ocina del Mediador y el Congreso, que
han estado participando desde el principio, usan los informes
para cumplir con sus funciones de supervisin y control. Pero
las organizaciones de control slo reciben informacin. En el
Per, tenemos un sistema de control muy bueno a travs de
la Ocina Nacional de Auditora, que revisa la ejecucin del
presupuesto y los procedimientos nancieros, pero su traba-
jo no se extiende a la gestin basada en resultados. Estamos
tratando de alentar a las instituciones de control a que partici-
pen en la implementacin del sistema. Con el transcurso del
tiempo y a medida que vayamos ajustando el sistema, tam-
bin se pueden convertir en proveedores de informacin.
Hay diferentes tipos de evaluacin de los programas p-
blicos. Al desarrollar el M&E, podramos haber comenzado
con evaluaciones de impacto o revisiones de los programas,
o con varios enfoques al mismo tiempo. En el Per comen-
zamos con la revisin de los programas.
Componente de monitoreo
Los indicadores de desempeo deben vincularse a los pro-
ductos estratgicos y producir informacin a nivel sectorial e
institucional. Cuntos indicadores de desempeo debemos
tener? La leccin que hemos aprendido es que es mejor tener
menos. Con 26 sectores y 2.400 instituciones, incluyendo
1.800 municipios, cmo vamos a implantar el sistema? Te-
nemos niveles de gobierno nacional, regional y local, pero
necesitamos centrarnos en el nivel nacional, que es el ms
grande. En unos cuantos aos vamos a poder descentralizar
del nivel nacional y asignar ms funciones a los municipios,
cada uno de los cuales tendr su propio sistema de M&E.
RECUADRO 7:
Per-Componente de evaluacin
Antecedentes
El Per cuenta con una
cultura de evaluacin
que se remonta a los aos
setenta (Evaluaciones ex
post: Cualitativas y de
resultados).
Las primeras metodologas
serias de evaluacin
comenzaron en los aos
noventa: Foncodes (1994) y
PROJoven (1997).
Las Evaluaciones
de Impacto fueron
consecuencia de
requerimientos de los
organismos internacionales
que nanciaban los
programas.
Programas como
PROJoven y
Fondoempleo han logrado
institucionalizar las
prcticas de evaluacin:
Evaluaciones de Impacto
(Yamada 2005).
Para mejorar la ecacia
de los proyectos, se
implement el Sistema
Nacional de Inversin
Pblica-SNIP en 2000.
Instrumento utilizado:
Evaluaciones Ex Ante.
Impactos
Las evaluaciones han
tenido resultados
pobres en materia de
diseo de programas
y y establecimiento
de prioridades, entre
otros, debido a que:
1. Las evaluaciones
han constituido
iniciativas aisladas,
sin relacin con el
proceso presu-
puestario.
2. No se cuenta con
una estrategia
ecaz de difusin
de los resultados
entre las partes
interesadas.
3. Insuciente
difusin de los re-
sultados fuera del
mbito del poder
ejecutivo.
4. Ausencia de un
enfoque orientado
a resultados en la
gestin pblica.
HACI A L A I NS TI TUCI ONAL I Z ACI N DE L OS S I S TE MAS DE MONI TORE O Y E VAL UACI N E N AM RI CA L ATI NA Y E L CARI BE
44
RECUADRO 8:
Per-Sistema de evaluacin del Estado: Estrategias y
metas de implementacin
Metas
Denir qu programas son evaluables y van a ser
sometidos a evaluacin.
Desarrollar los instrumentos de evaluacin:
Evaluacin de progamas pblicos
Evaluacin de impacto
Identicar los programas y/o proyectos pblicos
sujetos a evaluacin. Denir criterios de seleccin.
Desarrollo de los recursos humanos.
El uso de la informacin, desde un principio, es impor-
tante. Necesitamos tener mejor participacin de los ciuda-
danos, y supervisin de las medidas tomadas por el gobier-
no, es decir, una cultura de supervisin.
Componente de evaluacin
Al comienzo de los aos setenta, se implementaron dife-
rentes metodologas de evaluacin. Estas comenzaron con
proyectos particulares relacionados con prstamos del Banco
Mundial y del BID. Comenzamos un proceso para evaluar
el impacto de estos proyectos. Tambin incluimos otros pro-
yectos que no slo eran de carcter social, sino que estaban
relacionados con la inversin, ya que algunos de estos pro-
yectos pueden tener slo un impacto neutral sobre la econo-
ma si no tienen un buen proceso de monitoreo. Tenamos
evaluaciones ex ante slo para los proyectos de inversin p-
blica pero stos estaban muy aislados del proceso presupues-
tario y la informacin no se difunda ampliamente, quizs
slo dentro del poder ejecutivo del gobierno o dentro de un
sector especco (Recuadro 7).
Hemos evaluado los gastos de inversin pblica, que
comprenden el ocho por ciento del gasto pblico. Pero slo
evaluamos el dos por ciento del presupuesto recurrente; ne-
cesitamos evaluar el 98 por ciento. Estamos introduciendo
esto paulatinamente, y pienso que vamos a abarcar cerca del
diez por ciento de estos gastos, especcamente los progra-
mas centrales como salud, educacin y alimentos. Tambin
tenemos que denir qu partidas se pueden evaluar y van a
ser evaluadas (Recuadro 8).
Componente de participacin y supervisin
Necesitamos un programa de participacin y supervisin
social. En el Ministerio de Economa y Finanzas, estamos
considerando temas que seguirn ms all de la administra-
cin actual. Por lo tanto, la sociedad civil tiene que abrazar
estos sistemas para asegurar su continuacin incluso despus
del trmino de una administracin determinada. El sistema
de M&E ser sostenible si la sociedad civil y el sector empre-
sarial ayudan a consolidarlo.
De esta forma queremos que el proceso entero apoye al
sistema presupuestario, pero tambin queremos que el proce-
so funcione al nivel de supervisin social. La estrategia para la
participacin es usar los sistemas existentes, tanto en la socie-
dad civil como en el nivel sectorial. Comenzamos con la parti-
cipacin de la sociedad civil en la preparacin del presupuesto,
al nivel regional y local. Dentro de ciertos parmetros, ellos
deciden cul ser el contenido del presupuesto; deciden sobre
los proyectos. El sistema de monitoreo ahora tiene que apoyar
esta participacin, particularmente al nivel municipal.
Conclusin
Ahora mismo necesitamos un sistema que pueda lograr
resultados a corto plazo y darnos algunas apreciaciones para
el largo plazo. Cuando tratamos de desarrollar un sistema
de M&E hace seis aos, el modelo no funcion. Ahora
que estamos tratando de implantar el nuevo sistema y dado
su alto costo, tenemos que pensar cuidadosamente cmo lo
establecemos.
Tenemos que crear una cultura de M&E, es decir un
clima en el cual la evaluacin de programas se acepte como
algo realmente valedero.
Experto: Carlos Ricse
Ministerio de Salud Pblica del Per
Mi primera observacin es que cuando nos centramos en
el M&E, a veces se lo ve como un n en s mismo. Pero
el M&E es slo una herramienta para ayudar a la adop-
cin de decisiones. Es algo que contribuye a la gestin del
gobierno pero no es nada ms que eso. La evaluacin es una
herramienta para apoyar a la planicacin y el presupuesto,
M&E DEL GAS TO PBL I CO EN PER
45
mientras que el monitoreo tiene que ver con la gestin y eje-
cucin institucional, para lograr un uso ecaz de los recursos
asignados.
Quisiera hablar un poco acerca de la evaluacin as como
del monitoreo, la gestin y la planicacin.
En el Per el presupuesto es muy rgido, ya que entre el
80 y el 90 por ciento del gasto se asigna a partidas que son
jas o difciles de cambiar. Quizs contamos con menos del
15 al 20 por ciento de los recursos para asignar a bienes y
servicios o lo que nosotros llamamos partidas discrecionales.
La rigidez del presupuesto es bien ilustrada por el caso de la
salud. Tenemos bienes y servicios y el pago del personal y las
prestaciones sociales. En 2005, sin embargo, la situacin se
torn an ms rgida, a raz del aumento de los sueldos de
los mdicos, los policas y los maestros.
Cmo vamos a tener una buena planicacin si nues-
tro presupuesto es tan rgido? Qu oportunidades tenemos
para incluir la evaluacin en estas circunstancias? Ms bien
tendramos que ver las herramientas que usamos para asig-
nar los recursos y necesitamos tener mejor planicacin, sin
distorsionar las prioridades polticas, en los diversos niveles
nacional, sectorial y local para que podamos lograr un
desempeo orientado a resultados.
Quisiera centrarme ahora en el monitoreo y la gestin.
Una vez que los recursos se han asignado, se deben orien-
tar hacia sus efectos nales deseados. Las actividades o las
acciones que forman parte de un plan operativo deben ser
bien diseadas para lograr resultados o impacto. Los indica-
dores deben poder medir la secuencia lgica entre los recur-
sos o insumos, los efectos y los impactos. El monitoreo y la
evaluacin deben complementarse entre s para determinar
cmo logramos esos resultados. Una buena evaluacin debe
combinar diferentes aspectos de monitoreo y evaluacin que
deben suministrar informacin para que los usuarios, tan-
to externos como internos, de este sistema puedan tomar
buenas decisiones basadas en esa informacin.
Por ejemplo, el indicador de la tasa de mortalidad mater-
na en el Per, que es una de las ms altas en Amrica Latina,
est fuertemente inuenciado por el porcentaje de partos
institucionales o en hospitales. En los partos en hospitales,
necesitamos personal profesional capacitado, una buena
disponibilidad de medicamentos y el uso apropiado de
equipo mdico por estos profesionales. Pero para lograr esto,
necesitamos ciertos insumos y un presupuesto que apoye
esta actividad a lo largo de todo el ao. Existen dos subsis-
temas relacionados para los datos administrativos, orienta-
dos a medir estos insumos de profesionales y procesos y los
resultados que producen. Esta informacin nos da una
idea de cmo nos estamos desempeando a estos diferentes
niveles. Dicha informacin est disponible en el Per a travs
de registros nacionales en el Ministerio de Salud Pblica.
Hemos elaborado indicadores especcos para cada uno
de los niveles. Por ejemplo, cuando medimos las tasas de
mortalidad materna, recogemos esa informacin a travs de
diferentes encuestas de salud pblica, donde tenemos un
punto de comparacin, digamos, de 85 defunciones por
1.000 nacidos vivos. Y tenemos informacin que nos mues-
tra cmo hemos estado progresando a nivel de hospital, por
ejemplo, la tasa de xito del uso de la oxitocina, que previene
abortos espontneos y el uso de otros medicamentos usados
para la hipertensin o la preeclampsia. Estas son otras medi-
das de desempeo que estamos usando.
Adems, monitoreamos cada una de las tareas espec-
cas de esas actividades, por ejemplo para identicar cmo
puede usar la oxitocina u otros medicamentos el personal en
los centros de salud pblica y si los estn usando adecuada-
mente o no. Tenemos una gama de informacin adicional
sobre el desempeo fsico y nanciero de esas instituciones,
as como informacin sobre el programa de capacitacin
del personal.
Ahora, para nalizar, repetir mis tres puntos principa-
les. El M&E no es un n en s mismo. Es un sistema que
apoya el proceso de toma de decisiones. Segundo, la eva-
luacin es slo un insumo en el proceso decisorio poltico.
Y nalmente, el monitoreo es un elemento adicional de los
procesos institucionales de buena gestin para asegurar que
los recursos asignados se usan adecuadamente.
Experto: Livia Benavides
Especialista Principal del Sector Social, Banco Mundial
El Per apenas est comenzando su sistema de M&E y en
este momento est enfrentando ms retos que triunfos.
Al respecto, hay algunos aspectos que es muy importante
destacar:
En relacin a los acuerdos institucionales, el Ministerio
de Economa y Finanzas ya ha establecido una red, con el
nfasis en los sectores sociales. El Ministerio tambin tiene
un sistema integrado de informacin para la gestin nan-
HACI A L A I NS TI TUCI ONAL I Z ACI N DE L OS S I S TE MAS DE MONI TORE O Y E VAL UACI N E N AM RI CA L ATI NA Y E L CARI BE
46
ciera muy importante y til (el SIAF). Este sistema ha sido
bien aceptado en toda la regin y est facilitando la imple-
mentacin del sistema ms amplio de M&E incluso en los
niveles locales y municipales, lo que es muy importante ya
que el Per est en medio de un proceso de descentralizacin
en este momento.
Hay algunas reas que estn muy avanzadas con sus sis-
temas de informacin y se han convertido en exportadores
netos de informacin al Ministerio de Economa. Por otro
lado, hay algunos sectores que actualmente tienen dicul-
tades en administrar su informacin. Estos sectores proba-
blemente estn causando brechas en la informacin que no
permitirn, en el corto plazo, monitorear el gasto pblico.
Por lo que habr que brindar capacitacin y desarrollo de
habilidades en esas reas. Esto representa un reto para el es-
tablecimiento del sistema dentro del Ministerio de Econo-
ma y para recibir la informacin de los otros sectores.
Algo alentador es que el nmero de indicadores est bajo
control. Desde el comienzo, el Ministerio de Economa ha
estado muy interesado en que el nmero de indicadores en
el sistema nacional de M&E fuese muy limitado y en dejar
que los sectores hagan su propio monitoreo de desempeo
ms detallado para sus propias nalidades.
Creo que los indicadores que se estn usando en los sec-
tores de salud y educacin son los ms importantes. Sin em-
bargo, nos preocupan los indicadores de proteccin social,
especialmente los de los programas de asistencia alimentaria
y de infraestructura social, porque esos programas actual-
mente no tienen un marco lgico muy claro que conecte
los insumos, a travs de los procesos y los productos, a los
efectos directos. El monitoreo est realmente en el rea de
los insumos, y esos indicadores realmente no son de mucha
ayuda en la toma de decisiones.
Por ltimo, dado que este sistema de M&E recin ha
comenzado, todava no est teniendo una repercusin
importante en la toma de decisiones relacionadas con el
presupuesto. Este ser uno de los retos mayores en el Per,
donde la mayor parte del presupuesto est relacionado
con los gastos recurrentes, y especialmente cuando se tra-
ta de sueldos no relacionados con resultados. Hay escasez
de fondos, tanto para los educadores como para los trabaja-
dores de la salud. Los indicadores revelan que las aptitudes
humanas tienen efectos importantes sobre los resultados o
sobre los indicadores de impacto.
En cuanto a las evaluaciones de los programas, el
Per afronta un reto mucho mayor para la creacin de
una cultura de evaluacin. En general, la evaluacin de
programas se ha realizado principalmente debido a la pre-
sin externa, con slo unas cuantas excepciones. Necesita-
mos cambiar esto. Hay algunos programas que estn por
comenzar, donde ser muy importante apoyar, monitorear
y evaluar desde el principio mediante un diseo claro de la
evaluacin. Esto se aplica particularmente a los programas
de proteccin social.