4 - Preparación Ante Los Desastres para Una Respuesta Eficaz

Naciones Unidas
Nueva York y Ginebra, 2008

M H A
Preparacin ante los
desastres para una
respuesta ecaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin
de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
MarcodeAccin deHyogopara el 2005-2015: Aumentodela
resiliencia delas naciones y las comunidades antelos desastres
ii
Preparacin ante los desastre para una respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Hyogo
Publicado por la Secretara interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres (EIRD) y por la Oficina de las Naciones Unidas de Coordinacin
de Asuntos Humanitarios (OCAH)
Naciones Unidas 2008.
EIRD 2008.
Ginebra (Suiza)
Derechos reservados
En las referencias se puede citar como EIRD y OCAH, 2008. Preparacin ante los desastres para una respuesta eficaz. Conjunto de directrices e indicadores
para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Hyogo. Secretara interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres (EIRD) y Oficina de
Coordinacin de Asuntos Humanitarios (OCAH), Ginebra (Suiza). 51+iv pp.
Se autoriza la reproduccin, parcial o total, de cualquier informacin contenida en el presente documento sin autorizacin, a condicin de que sea una reproduccin
fiel y dentro de un contexto que no pueda inducir a error y de que se mencione claramente la fuente del material citando el ttulo, el editor y la fecha mencionados
anteriormente. Se alienta la difusin, reproduccin y utilizacin amplias del documento. Si se realiza alguna reproduccin, traduccin o cita textual del mismo, deber
remitirse una copia del documento o de la cita a la secretara de la EIRD y a la Oficina de la OCAH, en Ginebra.
Descargo de responsabilidad: La EIRD y la OCAH han hecho los mximos esfuerzos para recopilar los contenidos de la presente publicacin, incluidos los ejemplos
prcticos, y lamentan los posibles errores u omisiones que sta pueda contener. La informacin facilitada no refleja necesariamente las opiniones de la Secretara de
las Naciones Unidas ni de las organizaciones y entidades mencionadas en las publicaciones. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que
aparecen presentados los datos que contiene no entraan juicio alguno por parte de la OCAH, la Secretara de las Naciones Unidas en general o la secretara de la
EIRD sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o
lmites.
Oficina de Coordinacin de Asuntos Humanitarios
Palacio de las Naciones
CH-1211 Ginebra 10 Suiza
http://www.ochaonline.un.org/
Correo electrnico: ochagva@un.org
Secretara Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres
de las Naciones Unidas
CH-1211 Ginebra 10 Suiza
http://www.unisdr.org/
Correo electrnico: isdr@un.org
TugelaRidley/IRIN
iii
Reconocimiento de colaboraciones
El Conjunto de directrices e indicadores se cre a raz de una solicitud formulada por el Comit Permanente Interagencial a
las organizaciones afiliadas para fortalecer la orientacin proporcionada con el fin de facilitar la aplicacin de la prioridad 5 del
Marco de Accin de Hyogo (vase www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).
Con base en esta solicitud, la Seccin de Estudios y Formulacin de Polticas de la Oficina de Coordinacin de Asuntos
Humanitarios, en colaboracin con la secretara de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres, coordin la
formulacin del presente conjunto de directrices.
Hasta la fecha, numerosas personas y organizaciones han participado en el proceso mediante su participacin en un
taller destinado a mltiples involucrados, que se celebr en el mes de noviembre de 2006, o mediante la presentacin de
observaciones y aportes a las diversas versiones del proyecto de documento.
El documento se ha beneficiado enormemente de las contribuciones y las observaciones de todos los miembros del grupo
de contacto, especialmente de la FICR, de John Twigg y otros colegas del University College de Londres, del grupo de
Coordinacin Interinstitucional para la Reduccin del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo
Internacional del Reino Unido, del Consejo Nacional de Coordinacin para Casos de Desastre de la Repblica de Filipinas, de
Christian Aid, de la Federacin Luterana Mundial y del Organismo para situaciones de emergencia y casos de Desastre en el
Caribe, de Barbados.
Desde el sistema de las Naciones Unidas, deseamos expresar nuestro agradecimiento a la Estrategia Internacional de
Reduccin de Desastre, al PNUD/BCPR, al UNICEF y al PMA por sus observaciones y su apoyo en este proceso.
En particular, expresamos nuestro agradecimiento a las siguientes personas por su valiosa aportacin de experiencia: Jan
Gelfand, Pedro Basabe, Ricardo Mena, Rachel Scott-Leflaive, Norah Niland y Jenty Kirsch-Wood.
Preparacin ante los desastres para una respuesta eficaz
Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacin de la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo
iv
Manoocher Deghati/IRIN
v
Tabla de Contenido
Introduccin .............................................................................................................................................................. 1
Preparacin ante los desastres: salvar vidas y medios de vida .............................................................................. 1
Estructura del documento y utilizacin del instrumento de directrices e indicadores ............................................... 2
Terminologa ............................................................................................................................................................ 2
Trminos clave ........................................................................................................................................................ 3
Conjunto de principios rectores de la aplicacin de la reduccin del riesgo de desastres ...................................... 5
Captulo 1 Enfoques holsticos, estrategias y marcos institucionales .................................................................. 7
1.1. Enfoques holsticos y preparacin ........................................................................................................ 8
1.2. Marcos institucionales y legislativos nacionales ................................................................................. 10
1.3. Coordinacin en los planos local, nacional, regional e internacional .................................................. 13
Captulo 2 Componentes fundamentales de la planicacin de la preparacin .................................................. 17
2.1. Planicacin de contingencia ............................................................................................................... 20
2.2. Anlisis de capacidades y desarrollo de capacidades ....................................................................... 25
2.3. Vigilancia de los peligros, pronstico y alerta temprana ..................................................................... 28
2.4. Gestin de la informacin y comunicaciones ...................................................................................... 31
Captulo 3 Preparacin para la respuesta .......................................................................................................... 35
3.1. Servicios de emergencia y capacidad de reserva ............................................................................... 37
3.2. Incorporacin de las actividades iniciales de recuperacin en la planicacin de la preparacin ...... 39
3.3. Asignacin de recursos y nanciacin ................................................................................................ 41
Conclusiones ......................................................................................................................................................... 45
Anexos ............................................................................................................................................................... 46
Anexo I: Nota sobre los indicadores ...................................................................................................................... 46
Anexo II: Deniciones ............................................................................................................................................ 47
Anexo III: Responsabilidades sectoriales en las situaciones imprevistas en caso de desastre ............................. 50
Anexo IV: Recursos seleccionados ....................................................................................................................... 54
Anexo V: Resumen del Marco de Accin de Hyogo .............................................................................................. 56
Manoocher Deghati/IRIN
Disaster Preparedness for Effective Response
Guidance and Indicator Package for Implementing Priority Five of the Hyogo Framework
1
Introduccin
Preparacin ante los desastres: salvar vidas
y medios de vida
En los dos ltimos decenios se ha duplicado el nmero de desastres registrados, de aproximadamente 200 a 400 anuales.
Nueve de cada diez de estos desastres estn relacionados con el clima. Segn las previsiones actuales con respecto al
cambio climtico, esta tendencia va a continuar y las situaciones de peligro relacionadas con el tiempo sern cada vez
ms frecuentes y ms imprevisibles. Los regmenes de sequa y desertificacin se estn intensificando y, adems, muchos
pases son cada vez ms vulnerables. Debido al incremento de la urbanizacin y al aumento de las concentraciones
de poblacin en asentamientos urbanos no planificados e inseguros y las zonas costeras desprotegidas, la pobreza, la
prevalencia del VIH, y la insuficiente atencin que se presta a los cambios en los patrones de riesgo, cada vez son ms las
personas situadas en zonas expuestas a desastres naturales.
El reto de reducir sustancialmente el impacto de los desastres y lograr que la reduccin del riesgo sea un componente
fundamental de las polticas y los programas de desarrollo, que se seala claramente en el Marco de Accin de Hyogo
para el 2005-2015 es ms urgente e imperioso que nunca. En el ao 2005, poco tiempo despus del tsunami que
afect a Asia, ms de 168 gobiernos se comprometieron a aplicar los tres objetivos estratgicos del Marco de Hyogo: la
integracin de la reduccin del riesgo de desastres en las polticas y los planes de desarrollo sostenible; la creacin y
el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante los
peligros y la incorporacin sistemtica de los enfoques de la reduccin del riesgo en la ejecucin de los programas de
preparacin para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperacin. Para lograr dichos objetivos, el Marco
de Accin de Hyogo (MAH) defina cinco prioridades de accin especficas:
1. garantizar que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad;
2. mejorar la informacin sobre el riesgo y la alerta temprana;
3. crear una cultura de seguridad y resiliencia;
4. reducir los riesgos en sectores clave;
5. fortalecer la preparacin para la respuesta.
El MAH haca hincapi asimismo en el hecho de que la reduccin del riesgo de desastres no es tan slo una cuestin de
la que han de ocuparse los trabajadores humanitarios, los cientficos o los ambientalistas, sino que tambin constituye
un aspecto crtico para los procesos de desarrollo econmico y social sostenible. Los desastres socavan los logros
alcanzados en materia de desarrollo, con el consiguiente empobrecimiento de personas y naciones. Sin los esfuerzos
necesarios para abordar las causas fundamentales, los desastres representan un obstculo cada vez ms serio para la
consecucin de los objetivos de desarrollo del Milenio.
En la prioridad 5, fortalecimiento de la preparacin para la respuesta a todos los niveles, el Marco de Accin de Hyogo
destaca el papel esencial que puede desempear la preparacin para casos de desastre a la hora de salvar vidas
y medios de vida, en particular si se integra dentro de un enfoque global de reduccin del riesgo de desastres. El
fortalecimiento de la preparacin para las situaciones de peligro guarda relacin en particular a dos objetivos: incrementar
la capacidad de prediccin, vigilancia y preparacin para reducir los daos o abordar las amenazas potenciales y
fortalecer la preparacin para responder a las situaciones de emergencia y prestar asistencia a los damnificados.
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Estructura del documento y utilizacin del
instrumento de directrices e indicadores
El presente instrumento de directrices e indicadores tiene por objeto proporcionar orientacin para hacer frente al reto
de estar preparados para la respuesta, tal como establece la prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo. El propsito
fundamental del instrumento es ayudar a los gobiernos, las autoridades locales y dems actores preocupados por los
peligros naturales en entornos potencialmente vulnerables.
El instrumento tiene por objeto complementar y ampliar los componentes de preparacin y respuesta para los casos de
desastre de las directrices de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres De las palabras a la accin: gua
para la implementacin del Marco de Hyogo (2008); e Indicators of Progress: Guidance on Measuring the Reduction of
Disaster Risks and the Implementation of the Hyogo Framework for Action (2008) [Indicadores de progreso: gua para
medir la reduccin del riesgo de desastres y la aplicacin del Marco de Accin de Hyogo]. La gua tambin se basa en la
labor realizada por John Twigg y el grupo de Coordinacin Interinstitucional para la Reduccin del Riesgo de Desastres
perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional sobre las Caractersticas de una comunidad resiliente ante los
desastres (2007), y lo complementa.
El presente documento va destinado principalmente a quienes se encuentren en los inicios del proceso de desarrollo de
capacidades de preparacin para casos de desastre. Puesto que son muchos los gobiernos y dems involucrados que
han adquirido una amplia experiencia en la creacin de sistemas de la preparacin para casos de desastre dentro de un
marco de reduccin del riesgo, cabe esperar que los involucrados adapten el instrumento a su contexto particular.
La gua comienza encuadrando la preparacin para casos de desastre en un marco holstico de reduccin del riesgo. A
continuacin se ofrece una sinopsis bsica de los marcos institucional y legislativo que deben constituir el fundamento
de la preparacin para casos de desastre. Seguidamente se explican los pasos clave del proceso de desarrollo de la
capacidad nacional de preparacin para casos de desastre y se destaca el papel fundamental que pueden desempear el
anlisis de capacidades y la planification de contingencia en el fortalecimiento de la preparacin. En las ltimas secciones
se describen los elementos esenciales de una respuesta eficaz, entre los que cabe mencionar el establecimiento y
el mantenimiento de sistemas de alerta temprana, capacidades de reserva y mecanismos de financiacin eficaces, y
tambin se subraya la necesidad de que estos procesos integren la planificacin y el anlisis de la pronta recuperacin.
En cada una de las secciones se propone un resultado y se incluye un conjunto de indicadores para facilitar la medida de
los niveles de preparacin y los avances realizados. Estos indicadores pueden ser de varios tipos, por ejemplo, indicadores
para medir los resultados y los procesos. Lo ideal sera utilizar los indicadores recopilados durante la fase de preparacin
como base de referencia para medir los cambios producidos a lo largo del tiempo y en diferentes contextos. Como mnimo,
deberan constituir una lista de comprobacin que garantice que las actividades de preparacin se desarrollen con un
enfoque participativo e integral. (En el anexo 1 figura ms informacin sobre los indicadores). El nmero de indicadores es el
mnimo y es previsible que los usuarios del paquete de directrices realicen un seguimiento de indicadores complementarios y
utilicen herramientas de supervisin adicionales en funcin de sus contextos especficos.
En el anexo 3 se incluye una lista de recursos y sitios web adicionales que pueden contribuir al desarrollo de
capacidades de preparacin.
Terminologa
Existen grandes controversias entre los profesionales que participan en las actividades en casos de desastres por
lo que respecta a la terminologa. La secretara de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres, a partir
de las revisiones de los glosarios existentes y de consultas a expertos, ha propuesto una terminologa bsica para
la reduccin del riesgo de desastres, la cual se ha usado, en la medida de lo posible, en el presente documento. Al
dorso de esta pgina figuran varias definiciones bsicas y en el anexo 2 se incluye una lista ms completa de las
definiciones de los trminos utilizados en este paquete de directrices.
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3
Trminos clave
Amenaza / peligro: Evento fsico, potencialmente perjudicial, fenmeno y/o actividad humana que puede causar
la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental.
(EIRD 2007). Los peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener
diferentes orgenes: natural (geolgico, hidrometeorolgico y biolgico) o antrpico (degradacin ambiental y
peligros tecnolgicos). Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusin.
Cada peligro se caracteriza por su localizacin, intensidad, frecuencia y probabilidad.
Asistencia/respuesta: Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre,
tendente a preservar la vida y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Cubre un
mbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007).
Desastre: Interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa prdidas humanas
materiales, econmicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad
afectada para hacer frente a la situacin utilizando sus propios recursos. Un desastre es funcin del proceso de
riesgo. Resulta de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes
para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007).
Planificacin de contingencia: la planificacin de contingencia es un instrumento de gestin que se utiliza para
analizar la repercusin de posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados
a fin de dar una respuesta oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La
planificacin de contingencia es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir
durante una intervencin humanitaria (Comit Permanente Interagencial 2007)
Preparacin: las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales
encargadas de la respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al
impacto de condiciones o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales.
Observacin: la accin de preparacin se realiza dentro del contexto de la gestin del riesgo de desastres y
debera basarse en un anlisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta temprana.
Incluye la planificacin para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros, los servicios
de emergencia y los acuerdos de capacidad de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de coordinacin y
gestin de la informacin, la capacitacin del personal, los ejercicios de simulacin y la educacin pblica. Debe
fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurdicas e institucionales oficiales (EIRD 2008)
Reduccin del riesgo de desastres (RRD): Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar
vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto
adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007).
Resiliencia: la capacidad de absorcin del estrs o de las fuerzas destructivas mediante la resistencia o la
adaptacin; de gestionar o mantener determinadas funciones y estructuras bsicas durante situaciones de
desastre y de recuperarse o volver a la normalidad despus de un suceso (John Twigg/grupo de Coordinacin
Interinstitucional para la Reduccin del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo
Internacional 2007).
Riesgo: La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad,
medios de subsistencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro del medio ambiente) resultado de
interacciones entre amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo
tambin se expresa a menudo con la siguiente ecuacin: Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta
(Comit Permanente Interagencial 2007).
Vulnerabilidad: Las condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales,
que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007).
En el anexo 2 al presente documento figura una lista ms completa de definiciones en materia de preparacin y
reduccin del riesgo.
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4

Conjunto de principios rectores para la
implementacin de la reduccin del riesgo de
desatres
La prestacin de asistencia en situaciones de desastre debe basarse en los principios humanitarios subyacentes de
neutralidad, humanidad e imparcialidad. El enfoque holstico y estratgico del Marco de Hyogo se basa en una serie de
principios rectores adicionales que se enumeran detalladamente en el documento titulado: De las palabra a la accin:
Gua para la implementacin del Marco de Hyogo (2008). Dichos principios son los siguientes:
La reduccin efectiva del riesgo de desastres exige la participacin de la comunidad. La participacin
de las comunidades en el diseo y la implementacin de actividades contribuye a garantizar que stas se
ajusten bien a las vulnerabilidades reales y a las necesidades de las personas afectadas. Este compromiso
fundamentado ayuda a evitar problemas y efectos secundarios cuando sobrevienen sucesos peligrosos. Los
enfoques participativos pueden aprovechar de manera ms efectiva los mecanismos indgenas existentes
para enfrentar los riesgos y son eficaces a la hora de fortalecer el conocimiento y las capacidades de la
comunidad. Esos enfoques suelen ser ms sensibles al gnero, la cultura y otras cuestiones especficas del
contexto que pueden debilitar o fortalecer a personas y grupos concretos a la hora de emprender acciones
en el mbito local. La incorporacin de las perspectivas locales en las decisiones y las actividades tambin
contribuye a garantizar que los cambios en la vulnerabilidad y las percepciones del riesgo se reconozcan
y se tengan en cuenta como factores en los procesos institucionales, las evaluaciones de riesgos y otros
programas y polticas.
Los estados son los principales responsables de implementar las medidas para RRD. La RRD debe
ser una parte esencial de la inversin en desarrollo sostenible de un estado. Los estados tienen la capacidad
y la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos y sus bienes nacionales reduciendo el riesgo de prdidas
que se originan consecuencia de los desastres. Sin embargo, los estados no pueden hacerlo solos. Una
RRD eficaz depende de los esfuerzos de muchos grupos interesados diferentes, como las organizaciones
regionales e internacionales o la sociedad civil, que engloba a los voluntarios, el sector privado, los medios
de comunicacin y la comunidad cientfica.
La RRD debe integrarse en las actividades de desarrollo. Los desastres socavan los logros en materia
de desarrollo conseguidos con tanto esfuerzo, matando personas, destruyendo medios de vida y atrapando
a muchos en la pobreza.
Un enfoque multi-riesgo puede mejorar la efectividad. Una comunidad determinada suele estar expuesta
a riesgos como consecuencia de toda una variedad de amenazas, que pueden ser en origen naturales
o inducidas por los humanos y que pueden ser producto de fuerzas hidrometeorolgicas, geolgicas,
biolgicas, tecnolgicas o medioambientales. El riesgo resultante acumulado no puede abordarse de manera
efectiva si los actores se limitan a planificarse slo para sucesos peligrosos seleccionados. Un enfoque
multi-riesgo implica traducir y relacionar el conocimiento de todos los tipos de amenazas en el marco de la
gestin de desastres y riesgos, de estrategias polticas, de evaluaciones profesionales y anlisis tcnicos, y
de capacidades operativas y entendimiento pblico, para una mayor efectividad y rentabilidad.
El desarrollo de capacidad es una estrategia fundamental para la reduccin del riesgo de desastres.
El desarrollo de la capacidad es necesario para crear y mantener el potencial para que las personas, las
organizaciones y las sociedades puedan gestionar por s mismos sus riesgos en forma exitosa. Esto exige
4
5
no slo formacin y asistencia tcnica especializada, sino tambin el fortalecimiento de las capacidades de
las comunidades y las personas para reconocer y reducir los riesgos en sus localidades.
Es necesario descentralizar la responsabilidad de la reduccin de riesgo de desastres. Muchas
actividades para reducir los riesgos de desastre han de implementarse en el mbito provincial, municipal y
local, ya que las amenazas y las poblaciones expuestas son especficas de reas geogrficas concretas.
Asimismo, las responsabilidades administrativas para gestionar los factores de riesgo clave, como la
zonificacin del uso de la tierra o los permisos para construir, suelen recaer en esas instancias. Con el fin
de reconocer y responder a esas caractersticas especficas desde el punto de vista local, es necesario
descentralizar las responsabilidades y los recursos para la reduccin del riesgo de desastres y hacerlas
recaer en las autoridades subnacionales o locales pertinentes, segn el caso. La descentralizacin tambin
puede motivar el aumento de la participacin local, as como la mejora de la eficiencia y el reparto equitativo
de los beneficios de los servicios locales.
El gnero es un factor principal en el riesgo de desastres y en la implementacin de la RRD. Se
trata de un principio organizativo fundamental en todas las sociedades, y por lo tanto, los hombres y las
mujeres son diferentes ante el riesgo de desastres. En todos los escenarios (en el hogar, en el trabajo o en
el vecindario), el gnero moldea las capacidades y los recursos de las personas para minimizar el dao,
adaptarse a las amenazas y responder a los desastres. Las catstrofes pasadas han demostrado que las
mujeres con bajos ingresos y las que sufren marginacin por su estado civil, su capacidad fsica, su edad,
su estigma social o su casta estn en una situacin especialmente desfavorecida. Sin embargo, en la base
de la pirmide, las mujeres suelen estar bien posicionadas para gestionar los riesgos debido a su condicin
tanto de usuarias como de gestoras de los recursos medioambientales, al igual que de sostn econmico,
cuidadoras y trabajadoras comunitarias. Por estas razones, es necesario identificar y utilizar la informacin
que contempla la diferenciacin de gnero para garantizar que las estrategias de reduccin de riesgos estn
correctamente dirigidas a los grupos ms vulnerables y se implementen de manera efectiva a travs de los
roles tanto de mujeres como de hombres.
Las alianzas entre el sector pblico y privado son una importante herramienta para RRD. Estas
sociedades pblicoprivadas son asociaciones conjuntas voluntarias constituidas para abordar objetivos
compartidos mediante acciones de colaboracin. Pueden agrupar a organizaciones pblicas como agencias
gubernativas, instituciones profesionales y/o acadmicas y ONG, junto a organizaciones empresariales como
firmas, asociaciones industriales y fundaciones privadas. Dado que los potenciales impactos negativos de las
amenazas naturales afectan de la misma manera a los intereses pblicos que a los privados, las sociedades
pblico-privadas pueden ofrecer oportunidades para combinar recursos y conocimientos especializados para
actuar conjuntamente con el fin de reducir los riesgos y las prdidas potenciales. Por tanto, pueden mejorar
la resiliencia de las comunidades.
La RRD ha de adecuarse a los escenarios particulares. Las circunstancias polticas, socioeconmicas,
culturales, medioambientales y de riesgo de los estados varan mucho. Las medidas satisfactorias para
reducir los riesgos en un escenario pueden no funcionar en otros. La adecuacin implica aprovechar la
experiencia de los otros, por ejemplo mediante la revisin del contexto de medidas concretas, as como de la
naturaleza de las buenas prcticas y las lecciones aprendidas, y posteriormente ajustarlas para implementar
polticas y actividades que sean adecuadas para los contextos locales.
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Tanvir Ahmed/IRIN
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Captulo 1 Enfoques holsticos, estrategias y marcos institucionales
1
Captulo 1
Enfoques holsticos, estrategias y
marcos institucionales
El Marco de Accin de Hyogo plantea a los Estados el reto especfico de propiciar un planteamiento integral
[enfoque holstico] de la reduccin y la gestin del riesgo de desastre que promueva y sostenga el dilogo, el
intercambio de informacin y la coordinacin a todo nivel entre los organismos e instituciones pertinentes que se
ocupen de la alerta temprana, la reduccin del riesgo de desastre, la respuesta a las situaciones de desastre, el
desarrollo y otras actividades.
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M A H
1.1
Enfoques holsticos y preparacin
Indicadores
Gobiernos: Todas las estrategias de reduccin del riesgo
y todo plan de aplicacin de la gestin de desastres que
engloben claramente la preparacin para la respuesta se
formulan sobre la base de una slida evaluacin de los
riesgos, los peligros y las capacidades y con la participacin
de todos los involucrados a todos los niveles.
Funciona un sistema o una estructura, por ejemplo
una plataforma nacional, para promover el intercambio
de informacin y las experiencias y para armonizar
las capacidades que resultan crticas para ofrecer una
respuesta coordinada a los desastres.
Se asignan recursos a todos los niveles con el fin de
mantener y mejorar los sistemas de reduccin del riesgo de
desastres que incluyen actividades de preparacin.
Los planes y las estrategias nacionales reflejan claramente
la utilizacin que se va a hacer de las capacidades
comunitarias y el apoyo que se va a prestar a las mismas.
Dichos planes incluyen actividades especficas destinadas
a permitir que las poblaciones potencialmente vulnerables
como, por ejemplo, las personas que viven con el VIH, las
personas de edad o los impedidos, tengan acceso a las
medidas de apoyo esenciales durante las emergencias.
Todos los datos relativos a la poblacin se desglosan por
edad y sexo y se adoptan las medidas pertinentes para
garantizar tanto a los hombres como a las mujeres un
acceso equitativo a los servicios.
Sociedad civil: La sociedad civil y los miembros de la
comunidad participan activamente en el proceso de
elaboracin, supervisin y evaluacin de las actividades
nacionales de preparacin para casos de desastre.
Los grupos potencialmente vulnerables tales como
las personas de edad, los impedidos, los que padecen
enfermedades crnicas y los jvenes participan activamente
en la elaboracin y la ejecucin de actividades de
preparacin.
Resultados previstos: objetivos, resultados y actividades realistas y cuantificables destinados a fortalecer y
mantener las capacidades de preparacin para casos de desastre y que constituyen un componente de toda
estrategia nacional integral de reduccin del riesgo de desastres.
Al poner de relieve la importancia del enfoque
holstico, el Marco de Accin de Hyogo
reconoce la interconexin existente entre sus
cinco mbitos prioritarios. Adems, plantea un
reto a los gobiernos al exigirles que tengan
en cuenta la reduccin del riesgo en los
procesos de desarrollo nacionales y en la
planificacin para las situaciones de desastre.
El Marco de Accin de Hyogo destaca el
papel desempeado por las comunidades y
otros actores involucrados en la reduccin del
riesgo.
Al reconocer que la falta de integracin de
la reduccin del riesgo de desastres en los
procesos de desarrollo nacionales podra
dar lugar a que las actividades fortalezcan
o incluso agraven los riesgos, tanto el
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) como el Banco Mundial
han adquirido el compromiso de integrar la
reduccin del riesgo de desastres en sus
procesos de planificacin estratgica con los
gobiernos. Asimismo, los actores humanitarios
reconocen cada vez ms que sus actividades
pueden contribuir al riesgo de forma positiva
o negativa.
El Marco de Accin de Hyogo recalca
igualmente la necesidad de aplicar a la
reduccin del riesgo de desastres un enfoque
holstico capaz de vincular las iniciativas
internacionales, regionales, nacionales y
comunitarias. Las comunidades no slo
suelen ser las primeras en responder ante
los desastres, sino que tambin son actores
esenciales para la reduccin del riesgo. Por
ello, una de las tareas clave en la capacidad
de preparacin nacional es el fortalecimiento
y la mejora de dicha capacidad a escala
comunitaria (incluida la capacidad de
recursos) y el aseguramiento de que sta
se refleje en los procesos de planificacin
nacionales.
M A H
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1
1.1 Enfoques holsticos y preparacin
El desarrollo de capacidades constituye
un componente clave del fortalecimiento
de la preparacin a escala comunitaria.
Todos los niveles del sistema de respuesta
y preparacin deben contar con personal
calificado en gestin de desastres, que
comprenda claramente cul es su funcin
dentro de dicho sistema. Este desarrollo de
capacidades no slo debera incluir a los
miembros de la comunidad, sino que debera
ser fuente de dilogo y aprendizaje entre
todos los actores que conforman el sistema
de gestin de desastres, entre los cuales
se hallan generalmente los organismos de
la administracin pblica pertinentes, las
organizaciones populares y comunitarias,
las escuelas, las universidades, el sector
educativo no estructurado, los medios de
comunicacin, los organismos tcnicos con
conocimientos especializados en materia de
peligros, los organismos internacionales y
nacionales y locales de gestin de desastres,
los organismos regionales de gestin de
desastres y los organismos internacionales y
de las Naciones Unidas.
dialogue and learning between all actors
that form part of the disaster management
system. This would generally include relevant
government agencies; community-based and
grassroots organisations; schools; universities;
informal education sector; media, technical
agencies with specialised knowledge of
hazards; international, national, and local
disaster management agencies; regional
disaster management agencies; international
and UN agencies.
La representacin de hombres y mujeres en las actividades
de planificacin de la preparacin es equitativa.
Organizaciones regionales: Los rganos regionales
difunden las prcticas recomendadas y la experiencia
adquirida y proporcionan asistencia tcnica a los Estados
Miembros sobre la formulacin de estrategias de reduccin
del riesgo de desastres.
Las organizaciones regionales participan en la formulacin
de estrategias para que las cuestiones regionales y
transfronterizas se tengan en cuenta en la elaboracin de
los planes y su ejecucin.
Todos los datos relativos a la poblacin se desglosan por
edad y sexo.
Actores internacionales: La comprensin integral de
la reduccin del riesgo de desastres se refleja en la
planificacin, la asignacin de recursos y la ejecucin de
programas que reciben asistencia internacional tanto a
escala nacional como regional.
Los actores internacionales apoyan la puesta en comn de
la experiencia adquirida a escala mundial con respecto a
los enfoques integrales de reduccin del riesgo.
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M A H
1.2
Marcos institucionales y legislativos nacionales
Resultados previstos: elaboracin o actualizacin de un marco legislativo nacional aprobado que establezca
procedimientos detallados de preparacin para casos de desastre, la respuesta y las funciones de recuperacin,
as como las responsabilidades y los mecanismos de financiacin, amplia difusin de dichos marcos a travs de los
canales adecuados, en el idioma local y por los medios de informacin locales y aplicacin uniforme del mismo.
Indicadores
Gobiernos: Existe una arquitectura institucional claramente
definida para la reduccin del riesgo de desastres que
incluye la preparacin y cuenta con el compromiso de los
involucrados a todos los niveles.
Existe un marco legislativo aprobado que refleja con
exactitud los arreglos institucionales y las polticas, los
protocolos, y los mecanismos de financiacin pertinentes.
Funcionan mecanismos para garantizar el cumplimiento y
la aplicacin de las leyes, los reglamentos y los cdigos,
inclusive sanciones por incumplimiento.
La informacin relativa al marco legislativo se difunde
ampliamente y el Gobierno participa activamente en la
capacitacin del personal y de otros involucrados sobre los
contenidos y la aplicacin de dicho marco.
Sociedad civil: Las organizaciones y comunidades locales
participan en la formulacin del marco legislativo, los
reglamentos y las polticas.
La sociedad civil y las organizaciones comunitarias conocen
perfectamente sus funciones y responsabilidades dentro
del sistema nacional de gestin de desastres, y conocen y
entienden la legislacin pertinente.
Las funciones y responsabilidades de todos los interesados
no gubernamentales se definen, se acuerdan y se difunden
claramente.
Organizaciones regionales: Los Estados reciben asistencia
tcnica en la formulacin de los marcos legislativos.
Existen polticas, procedimientos y protocolos regionales
armonizados destinados a facilitar el trabajo coordinado
a escala regional, inclusive los mecanismos para solicitar
ayuda intrarregional en caso necesario.
Actores internacionales: Se presta asistencia tcnica a los
Estados y a las organizaciones regionales en la evaluacin
y formulacin de marcos institucionales eficaces en funcin
de la situacin y las necesidades de cada uno.
Se apoya a los Estados y a las organizaciones regionales
en la formulacin de polticas y procedimientos destinados
a facilitar la incorporacin de la asistencia internacional en
caso de necesitarse durante una emergencia.
En todo plan nacional de preparacin para
casos de desastre se definir claramente la
arquitectura institucional necesaria para su
ejecucin. Tambin se definir una estructura
de coordinacin, articulando las vinculaciones
horizontales (entre los distintos sectores) y los
verticales (entre las autoridades y entidades
nacionales, subnacionales y locales).
A pesar de que la naturaleza exacta de dicha
arquitectura variar en funcin del contexto
nacional, existen elementos comunes que
deben especificarse con claridad en los
arreglos institucionales, a saber:
Composicin: qu entidades (incluidos
los rganos no gubernamentales) son
las responsables de la preparacin
para casos de desastre en los planos
local, subregional y nacional? Se
refleja claramente este aspecto en sus
mandatos, en sus planes de trabajo y en
las descripciones de las funciones de su
personal?
Funciones y responsabilidades: qu
entidades son las responsables de las
diversas tareas y qu resultados se
consideran esenciales para el desarrollo
de capacidades de preparacin? Cmo
se prev que se relacionen entre s
los distintos elementos de modo que
funcionen de un modo cohesivo y
coordinado?
Procesos, acuerdos o protocolos
interinstitucionales: existen acuerdos
destinados a aumentar la coherencia en
la coordinacin y comunicacin entre las
diferentes entidades responsables de
la preparacin? Se han redactado y
han sido aprobados dichos acuerdos por
todas las organizaciones afectadas y por
los altos directivos y el personal sobre el
terreno?
M A H
11
1
1.2 Marcos institucionales y legislativos nacionales
Protocolos relativos a la ayuda exterior: Se han aprobado con antelacin, en caso necesario, las
normas y los procedimientos para solicitar y recibir asistencia no gubernamental (de organizaciones no
gubernamentales), donaciones privadas, ayuda regional o internacional?
Relaciones entre civiles y militares: especifica el sistema cules y en qu condiciones pueden
utilizarse recursos militares en los desastres?
Fortalecimiento de capacidades: qu medidas se han adoptado para desarrollar y mantener la
capacidad de preparacin y respuesta? Abarcan esta medidas el desarrollo de capacidades a todos los
niveles?
Adopcin de decisiones acerca de la difusin de los mensajes de alerta: en quin recae la
responsabilidad de emitir las alertas de amenazas inminentes y cmo se realizar esta tarea?
En la mayora de los casos, la responsabilidad de la coordinacin global de las actividades de preparacin
para casos de desastre recae en un departamento de la administracin pblica (es decir, la Oficina del Primer
Ministro) y sobre una autoridad de ejecucin (por ejemplo, un ministro u otra autoridad a quienes se haya
designado la gestin de desastres). No obstante, cabra tener en cuenta distintos tipos de emergencias que
podran requerir la asuncin de autoridad por parte de distintos organismos (por ejemplo, el brote de una
enfermedad o una pandemia que pudieran precisar un mayor liderazgo por parte del Ministerio de Salud).
Se articularn con antelacin las vinculaciones entre el Gobierno y los actores externos, entre ellos,
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, la Cruz Roja o la Sociedad de la Media Luna Roja, el
sector privado, ONG y grupos de la sociedad civil. El sistema de preparacin especificar, adems, el modo
de utilizacin de los recursos de los sistemas de las Naciones Unidas en el pas y procedentes de la Sede por
parte de todos los actores, en particular en lo que respecta a mbitos tales como la bsqueda y el salvamento y
la evaluacin y coordinacin en caso de desastre.
A. Marcos legislativos nacionales
Es importante que los arreglos institucionales necesarios para la preparacin queden reflejados en la legislacin
local/estatal y nacional. Esta ley o leyes servirn de orientacin a la hora de determinar qu actividades se
pueden ejecutar y en qu condiciones y sobre quin recae la responsabilidad global en un desastre. Dicha
legislacin especificar la funcin de los ministerios clave, las organizaciones nacionales e internacionales
y los actores de la sociedad civil en lo referente a la preparacin y la respuesta, a fin de evitar confusin
en los primeros das de una respuesta. Asimismo, la legislacin establecer con claridad unos mecanismos
descentralizados y promover la participacin de la comunidad.
La legislacin definir la fuente de financiacin y dems recursos necesarios para la preparacin (en la
seccin 4.3 se puede encontrar ms informacin). Debera establecer una partida especfica o una fuente de
financiacin en el presupuesto global nacional para el desarrollo de las capacidades de preparacin antes
de los desastres. Tambin debera especificar el procedimiento de asignacin de los fondos adicionales de
emergencia en caso de desastres ante los grandes desastres.
La legislacin nacional tambin debera establecer objetivos de rendicin de cuentas dentro del sistema y
contemplar un rgimen de vigilancia y cumplimiento que exija que las entidades responsables del desarrollo de
capacidades de preparacin informen sobre los resultados de su trabajo.
H FA
12
Chapter 1 - Holistic Approaches, Strategies, and Institutional Frameworks
B. Relacin con el marco institucional regional e internacional
Dado el gran nmero de desastres que atraviesan las fronteras nacionales y afectan a ms de un pas a la vez,
la legislacin nacional ser compatible a escala regional. Se suscribirn previamente acuerdos regionales y
bilaterales sobre asistencia mutua que puedan aplicarse en caso de que se produzca una situacin de peligro
que supere las capacidades nacionales o atravesiese las fronteras internacionales.
Se acordarn y aprobarn de antemano normas y procedimientos para solicitar y recibir ayuda regional o
internacional, aunque no vayan a ser necesarios en la mayora de los casos de respuesta.
Existen una serie de iniciativas destinadas al fortalecimiento y la formulacin de leyes, principios y directrices
internacionales aplicables a los desastres que los gobiernos podran tener en cuenta a la hora de elaborar sus
marcos legislativos. En el mbito de las telecomunicaciones de emergencia, los Estados deben considerar, por
ejemplo, la posibilidad de suscribir el Convenio de Tampere, cuyo objeto es establecer un marco para reducir
las barreras reglamentarias y de otra ndole a la utilizacin de las telecomunicaciones para la mitigacin de
desastres y las operaciones de socorro antes de que se produzcan los desastres.
La Federacin Internacional de la Cruz Roja ha desempeado un papel activo de liderazgo en un proyecto
destinado a promover las normas para la respuesta internacional en casos de desastre, el cual ha dado
lugar, en particular, a la formulacin de directrices sobre la facilitacin y reglamentacin nacionales de las
operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperacin inicial, que
fueron adoptadas unnimemente por los Estados partes en los Convenios de Ginebra y los integrantes del
Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en noviembre de 2007. Entre las cuestiones
que abarca este proyecto cabe sealar la expedicin de visados para el personal humanitario, los permisos de
trabajo, el despacho y los derechos de aduanas, los derechos de vuelo y aterrizaje, la imposicin de impuestos
y la personalidad jurdica nacional. Los Estados deben plantearse la posibilidad de aplicar dichas directrices en
la formulacin de su legislacin nacional.
Las Directrices sobre la Utilizacin de Recursos Militares y de la Defensa Civil para las Operaciones de
Socorro en Casos de Desastre (Directrices de Oslo) constituyen un instrumento para desarrollar la preparacin
jurdica. En dichas Directrices se establece el marco bsico para formalizar y mejorar la eficiencia y la eficacia
de los recursos militares y de los equipos de defensa civil, as como los conocimientos sobre operaciones
internacionales de socorro en casos de desastre, por si fueran necesarios como ltimo recurso.
Todo marco jurdico derivado de los instrumentos anteriores ser conforme al derecho internacional y los
derechos humanos. Las Directrices operacionales sobre derechos humanos y desastres naturales, aprobadas
por el Comit Permanente Interagencial, ofrecen orientacin sobre cuestiones clave, entre las que cabe
mencionar la evacuacin, el acceso a bienes y servicios, los bienes y la posesin, la documentacin y la libertad
de circulacin, a las personas afectadas por desastres relacionados con peligros naturales.
1.2 Marcos institucionales y legislativos nacionales
Estudio de casos: Costa Rica
La Ley Nacional de Gestin de Desastres de 2006 de Costa Rica define claramente las funciones y
responsabilidades de cada uno de los asociados gubernamentales y no gubernamentales que participan en la
preparacin y la respuesta. Dicha legislacin establece un Fondo de Emergencia para la accin en casos de
emergencia dentro del presupuesto nacional. La ley estipula que el 3% de los fondos residuales municipales
sern destinados a las actividades de preparacin para casos de desastre y explica el procedimiento de
acceso a fondos de emergencia adicionales. Las autoridades administrativas bajo mandato local tienen, como
tal, acceso inmediato a los fondos cuando stos se necesitan ante una situacin de peligro y tambin pueden
financiar directamente una serie de actividades de preparacin prioritarias.
En el sitio web http://www.preventionweb.org/ se puede encontrar ms informacin.
13
1
M A H
1.3
Coordinacin en los planos local, nacional, regional e internacional
Resultados previstos: funcionamiento de un mecanismo eficaz de coordinacin en casos de desastre con
polticas y procedimientos claros, en cuyo marco todas las entidades conozcan claramente sus funciones y
responsabilidades.
Indicators
Governments: Coordination mechanisms are in
place within the Government to link all Ministries and
Government bodies with a role to play in disaster
preparedness.
A broader based nationally led coordination mechanism
is in place that links this Government system to civil
society stakeholders, technical and academic specialists,
international and non-governmental organisations and to
communities.
Civil Society: Civil society participates and supports the
developt of disaster preparedness coordination efforts at
all levels.
Civil society participates in forums for dialogue with
national and international stakeholders that facilitate the
sharing of information, experiences and lessons learned.
Civil society organisations are aware of regional policies
and protocols and their role within regional disaster
management systems.
Regional Organisations: A regional coordination
mechanism is in place that brings together
representatives from the individual Member States and
key regional disaster management agencies
Coordination mechanisms are established in advance
that can be used in the case of regional and intra-
regional disasters.
International Actors: Technical and other support is
provided for the development of regional and global
coordination mechanisms on preparedness.
La experiencia demuestra que un criterio
esencial para medir la eficacia de la
preparacin para casos de desastre es
saber en qu medida los distintos actores y
entidades trabajan de manera coordinada y
oportuna, evitando deficiencias, duplicacin
de esfuerzos y estructuras paralelas. Una
hbil coordinacin entre el amplio espectro
de involucrados potenciales susceptibles de
prestar asistencia durante una emergencia
(tales como el sector militar, las organizaciones
no gubernamentales, las empresas de servicios
pblicos y las entidades del sector privado)
resulta fundamental para evitar confusin y
facilitar una respuesta eficaz. Asimismo es
esencial que se garantice la existencia de un
centro de coordinacin central y un punto de
coordinacin como, por ejemplo, un centro de
operaciones de emergencia (en la seccin 4 se
puede encontrar ms informacin)
1
.
Las distintas condiciones polticas, culturales y
socioeconmicas exigen arreglos institucionales,
incluidos los mecanismos de coordinacin,
adecuados a su contexto especfico. Una
coordinacin eficaz precisa una clara divisin
del trabajo y de las funciones. Adems, cabe
reconocer que, incluso en el caso de los
sistemas descentralizados, las entidades
responsables pueden facilitar informacin y
beneficiarse de la participacin en mecanismos
de coordinacin ms centralizados.
La preparacin eficaz precisa una estrecha
coordinacin e intercambio de informacin
entre las organizaciones activas, internamente
(dentro de los propios ministerios o
departamentos) y externamente (con otros
involucrados). Tambin es importante
garantizar la coordinacin vertical entre los
planos nacional, regional y local.
1
Consltense tambin Characteristics: Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 1: Organisational
capacities and coordination. [Caractersticas. Esfera temtica 5. Preparacin y respuesta para casos de desastre, componente 1:
capacidades de organizacin y coordinacin], de John Twigg: .
M A H
14
Estudio de caso: Mecanismo de preparacin gubernamental: La Oficina de gestin de desastres de Bangladesh
La Oficina de gestin de desastres del Bangladesh trabaja a escala nacional en estrecha colaboracin con las
autoridades locales y de los distritos y con los ministerios competentes bajo la autoridad global de un comit
interministerial de alto nivel. Constituye un brazo tcnico del Ministerio de Alimentacin y Gestin de los Desastres que
coordina todas las actividades concernientes a la gestin de desastres desde el nivel popular hasta el comunitario.
En tiempo de normalidad, las funciones y responsabilidades de la Oficina de gestin de desastres son las siguientes:
Elaboracin de un plan nacional de accin para casos de desastre y directrices prcticas conexas para los
responsables de su ejecucin.
Ayuda a los ministerios y organismos competentes en la elaboracin y prueba de sus propios planes de accin y
de contingencia;
Estudio de caso: Mozambique
ozambique ha desarrollado recientemente una serie de mecanismos de coordinacin a varios niveles y un modelo
descentralizado de respuesta en casos de desastre. El Instituto Nacional de Gestin de los Desastres, perteneciente
al Ministerio de Administracin del Estado, coordina ministerios y direcciones regionales y diez consejos provinciales
para emergencias. Existe en los planos nacional, regional y local, un foro de involucrados, que agrupa a organizaciones
de la sociedad civil, las Naciones Unidas y la familia de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y a organizaciones no
gubernamentales. Estos mecanismos trabajan conjuntamente en la elaboracin de un plan de contingencia en un Marco
global de Reduccin del Riesgo de Desastres. Mientras que las inundaciones de 2001 acabaron con la vida de ms de
700 personas, en 2007, cuando el pas padeci unas inundaciones de magnitud similar o menor, se registraron menos de
20 vctimas mortales.
Se puede encontrar ms informacin en el sitio web http://www.preventionweb.org/
Un sistema de coordinacin eficaz fomentar el intercambio recproco de informacin y el dilogo real y no un
mero intercambio de informacin entre sus distintos componentes.
La responsabilidad de coordinar las iniciativas de gestin de desastres pertenece al gobierno. No obstante, los
asociados externos pueden ofrecer un amplio abanico de servicios de apoyo que podran ser necesarios en
iniciativas de preparacin exhaustivas y amplias operaciones de respuesta. Son muchos los que se centran en
mbitos tcnicos especializados (por ejemplo, la prediccin meteorolgica o la preparacin para las pandemias)
de un valor incalculable para toda capacidad de preparacin. Las organizaciones internacionales hacen cada
vez ms hincapi en la necesidad de una mejor coordinacin entre ellas mismas y con los gobiernos. En
numerosos pases, las organizaciones pertenecientes al Comit Permanente Interagencial (entre las cuales
figuran organismos de las Naciones Unidas, numerosas organizaciones no gubernamentales y algunas
organizaciones internacionales) estn creando cada vez ms mecanismos regulares de coordinacin sectorial
por medio de un mecanismo denominado enfoque basado en grupos temticos.
A escala regional, los gobiernos deberan considerar la posibilidad de colaborar con las organizaciones regionales
que trabajen en cuestiones relacionadas con los desastres. Por ejemplo, la Unin Africana (UA), la Communidad
del Desarollo del frica Meridional (SADC) y la Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) han tenido
una participacin muy activa en cuestiones relacionadas con los desastres en sus respectivos mbitos. La mayor
parte de las regiones cuentan con centros de preparacin para casos de desastre que pueden ser importantes
recursos de conocimientos especializados e informacin. En Asia, por citar un ejemplo, el Centro Asitico de
Preparacin para Desastres (ADPC) y el Centro Asitico de Reduccin de Desastres (ADRC) poseen una amplia
experiencia en materia de capacitacin y colaboracin con los gobiernos y otros involucrados para aumentar la
resiliencia ante los desastres. El Centro Regional de Amrica Latina y el Caribe para informacin en casos de
desastres (CRID) y el Organismo Caribeo de Respuesta de Emergencia en caso de Desastre (CDERA) poseen
asimismo amplia informacin acerca de las iniciativas regionales de reduccin del riesgo de desastres. Existen
tambin una serie de redes y plataformas globales que se ocupan de la reduccin del riesgo de desastres, que
podran prestar asistencia a los gobiernos con miras al fortalecimiento de la preparacin.
1.3 Coordinacin en los planos local, nacional, regional e internacional
M A H
15
1
1.3 Coordinacin en los planos local, nacional, regional e internacional
Ayuda a las autoridades de los distritos (thana) en la elaboracin y prueba de sus propios planes de preparacin para
casos de desastre;
Colaboracin con las autoridades locales, la Sociedad de la Media Luna Roja de Bangladesh, las organizaciones no
gubernamentales y otros involucrados en la prestacin de ayuda a consejos sindicales y comunidades de las aldeas
de zonas de alto riesgo con vistas a la elaboracin de sus propios planes de contingencia y al incremento de su propia
capacidad para enfrentar la situacin.
Colaboracin con los institutos de capacitacin existentes, las dependencias encargadas de elaborar materiales de
capacitacin y las organizaciones no gubernamentales que ya colaboran en las actividades de capacitacin pertinentes,
en la coordinacin y elaboracin de planes de estudio y materiales de capacitacin para distintos grupos objetivo.
Colaboracin con los organismos competentes, las autoridades locales, los institutos de capacitacin existentes y las
organizaciones no gubernamentales pertinentes en la planificacin y la organizacin de actividades de capacitacin
destinadas a un amplio espectro de personal de la administracin pblica, funcionarios electos y otros involucrados.
Creacin de mecanismos, procedimientos operativos para los sistemas de informacin y sistemas de comunicaciones
para la sala de control de un centro de operaciones de emergencia (COE) nacional, para su uso inmediato en caso de
emergencia.
Establecimiento de medidas destinadas a movilizar ms personal para el COE y ayuda a las autoridades locales sobre
el terreno, cuando sea necesario;
Dotacin de servicios de informacin y documentacin en materia de gestin de desastres para los organismos
competentes y otros involucrados;
Colaboracin con la Comisin de Planificacin y los organismos competentes con el fin de aumentar la sensibilizacin
sobre los riesgos de los desastres y asegurar que dichos riesgos, y las posibilidades de reducirlos, se tengan en cuenta
en la planificacin del desarrollo y que se incluyan las medidas adecuadas.
Vigilancia e informacin al Gobierno y al Parlamento acerca de los riesgos a los que se ha de hacer frente, la
vulnerabilidad de la poblacin y el activo econmico para afrontar los peligros conocidos, el estado de preparacin del
pas y cualquier demora o atascamiento en la ejecucin de los programas de prevencin/preparacin para casos de
desastre.
Durante una emergencia
Garantizar la difusin eficaz de las alertas de inundacin, de ciclones (mediante colaboracin con el Departamento
de Meteorologa, la Junta de Desarrollo de los Recursos Hdricos, el Programa de Preparacin para los Ciclones, la
radio, la televisin y otras autoridades).
Activacin y explotacin del centro de operaciones de emergencia (sala de control) nacional, recepcin, anlisis,
almacenamiento de la informacin entrante, organizacin de la misin de reconocimiento rpido y evaluacin,
cuando se requiera.
Dotacin de servicios de secretara y asesoramiento de expertos al Consejo Nacional de Gestin de Desastres y al
Comit Interministerial para la Coordinacin de la Gestin de los Desastres (IMDMCC).
Facilitar informacin a la Divisin de Relaciones Econmicas concerniente a la necesidad de ayuda internacional y
actuar de enlace con la misma, as como con el Ministerio de Informacin.
Durante la recuperacin despus de los desastres
Cooperacin con la Comisin de Planificacin y los organismos competentes, cuando se requiera, en la recopilacin
de datos acerca de las necesidades relacionadas con la reconstruccin y coordinacin de la preparacin de un
programa de reconstruccin integrado;
Garantizar, en la medida de lo posible, la incorporacin de las medidas de reduccin del riesgo en todos los
programas de reconstruccin;
Realizacin de una evaluacin final o, cuando menos, un anlisis post-mortem, de la operacin global, extraccin
de conclusiones e incorporacin de las mismas en las actividades de capacitacin y las directrices actualizadas del
IMDMCC.
Se puede encontrar ms informacin en la pgina web http://www.dmb.gov.bd/
J aspreet Kindra/IRIN
17
Captulo 2 Componentes fundamentales de la planificacin de la preparacin
1
2
Captulo 2
Componentes fundamentales de la planificacin
de la preparacin
El objetivo de la planificacin de la preparacin es crear una capacidad permanente destinada a dar respuesta a
un abanico de situaciones susceptibles de afectar a un pas o regin mediante el establecimiento de un amplio
conjunto de medidas de preparacin, entre las cuales cabe citar, entre otros, los sistemas de alerta temprana, la
evaluacin permanente del riesgo y la vulnerabilidad, el desarrollo de capacidades, la creacin y el mantenimiento
de capacidades de reserva y el almacenamiento de existencias de suministros humanitarios. La ejecucin de un
proceso de planificacin de contingencia constituir un componente fundamental a la hora de analizar las tareas
que se han de realizar en dicho proceso y facilitar el diseo, las pruebas y la ejecucin de las acciones de
respuesta.
Para que un plan de preparacin sea eficaz es esencial que todos los actores afectados participen de forma
significativa en su formulacin. Un proceso basado en la participacin fomentar el sentido de la identificacin
entre todos los actores afectados y contribuir a la ejecucin sin fisuras de los planes cuando suceda un desastre.
Esta participacin tendr lugar a nivel local, nacional e internacional. Una participacin coordinada ayudar
a solventar los problemas relacionados con la asignacin de responsabilidades cuando acaece un desastre.
Tambin permite una ampliacin eficaz de la ayuda durante los desastres, garantizando, por ende, el acceso de
las poblaciones ms afectadas y ms vulnerables a los bienes y servicios pertinentes.
La gua De las palabras a la accin de la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres destaca una serie
de preguntas tiles que pueden plantearse para evaluar la participacin en la planificacin de la preparacin.
Estas preguntas son las siguientes:
Estn representados todos los organismos competentes y bajo mandato, incluidos los sectores tcnicos?
Estn representadas las organizaciones locales, regionales e internacionales pertinentes? Cabe recordar
que las organizaciones locales estn mejor informadas de las condiciones locales (sociales, culturales y
polticas), de los riesgos ms extendidos y de los actores presentes en el terreno que pueden contribuir a la
ejecucin del plan. En el plano internacional debera darse prioridad a aquellas organizaciones que tengan
una presencia ms permanente en el pas.
Est organizado el proceso de planificacin en la realidad de modo que todos los participantes puedan
asistir a las reuniones de planificacin? El proceso debe definirse correctamente antes de su inicio (por
ejemplo, mediante reuniones mensuales, talleres de varios das de duracin, etc.)
Se abordan en el proceso de planificacin las consideraciones relativas a las estructuras comunitarias y
sociales tradicionales? y las consideraciones culturales y la prestacin de bienes y servicios?
Se han tenido en cuenta los diferentes papeles desempeados por los hombres y las mujeres en el
proceso de planificacin?
18
Cmo han participado los miembros de la comunidad en la adopcin de decisiones, la planificacin, la
ejecucin y la evaluacin de la prestacin de servicios y los programas?
Se han evaluado y tenido en cuenta las necesidades especficas de los grupos vulnerables?
Se han evaluado y tenido en cuenta los posibles focos de tensin entre los sectores comunitarios?
Se han evaluado las capacidades locales y los mtodos utilizados para alentar a los miembros de la
comunidad a participar activamente en las operaciones y la recuperacin de los desastres, proceso que
luego se vincula al proceso de planificacin local y nacional?
Una planificacin eficaz de la preparacin debera traducirse en una mejora del estado de disponibilidad
operacional, que permita, en definitiva, salvar vidas y modos de vida. Todo proceso de fomento de desarrollo de
la capacidad nacional de preparacin debera reunir todos los elementos descritos en el presente documento,
reflejando los arreglos institucionales y legislativos, las estructuras de coordinacin, los planes de contingencia
y los planes de respuesta, as como los sistemas de informacin y comunicaciones. Aunque este proceso exige
recursos y tiempo, es esencial que todos los involucrados se sientan realmente identificados con el mismo,
dado que ste es uno de los requisitos de la sostenibilidad. El objetivo del proceso de planificacin no consiste
simplemente en redactar un plan, sino tambin en fomentar interacciones constantes entre las partes que
puedan dar lugar a acuerdos escritos y utilizables. El plan tiene por objeto contribuir a mejorar la disponibilidad
operacional, pero no es el objetivo del proceso de planificacin
2
.
Estudio de caso: Gestin comunitaria de desastres, Indonesia
Desde 1999, Oxfam y una serie de organizaciones no gubernamentales locales asociadas han trabajado
conjuntamente en varias provincias de Indonesia con el objeto de fortalecer la preparacin comunitaria para
casos de desastre y fomentar la colaboracin con organizaciones no gubernamentales locales, gobiernos
y comunidades de los distritos para abordar los impactos de los desastres y reducir la vulnerabilidad a los
riesgos que stos entraan. Por ejemplo, en las laderas del volcn Monte Merapi, situado en Java Central,
las organizaciones locales han impartido capacitacin a los miembros de la comunidad sobre los conceptos
bsicos de la gestin, la preparacin y la mitigacin a nivel comunitario de los desastres provocados por
los peligros volcnicos, la representacin cartogrfica de las vulnerabilidades y las capacidades, la gestin
de los primeros auxilios y la creacin de sistemas de alerta temprana. Como resultado de la representacin
cartogrfica de los riesgos comunitarios, las comunidades recibieron el apoyo necesario para realizar
actividades destinadas a incrementar su capacidad para hacer frente a amenazas y desastres inminentes.
Estas actividades fueron las siguientes:
todas las aldeas crearon un puesto de observacin y seguridad con sus propios materiales y equipos;
se celebraron reuniones peridicas para la realizacin de ejercicios de simulacin (evacuacin, primeros
auxilios, alerta temprana), lo que permiti mantener unos altos niveles de preparacin;
se hicieron los preparativos necesarios para establecer un enlace con una emisora de radio de
modulacin de amplitud de cuya explotacin se encargar la comunidad y que se utilizar para vigilar
diariamente la actividad del volcn y las comunicaciones entre las aldeas;
se construyeron refugios en las aldeas para proteger a la poblacin de los gases txicos;
se adoptaron medidas para reducir al mnimo la degradacin del medio ambiente (tala de rboles y la
extraccin de arena y piedra) que incrementa la vulnerabilidad al deslizamiento de la lava;
2
Para obtener informacin ms detallada sobre la manera de planificar una preparacin eficaz a escala local, consltese el documento
Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency Planning.
[Esfera temtica 5: Preparacin y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparacin y planificacin de contingencia]
19
1
2
se proporcion capacitacin a grupos de mujeres sobre la manera de abordar las cuestiones de gnero;
todos los participantes adquirieron el compromiso de compartir sus aptitudes y conocimientos con sus
familias y con los miembros de su comunidad;
se puso en marcha un programa de educacin ambiental sobre volcanes dirigido a profesores y alumnos.
A finales de febrero de 2001 se registr una pequea erupcin a la que sigui una explosin de ceniza y
gases txicos. Los habitantes de dos aldeas corrieron hacia los refugios de evacuacin donde permanecieron
durante tres das. Tuvieron la ocasin de demostrar su disponibilidad operacional y los conocimientos
especializados que haban adquirido, los cuales se reflejaron en la deteccin temprana de la erupcin y la
evacuacin ordenada de la poblacin. Los funcionarios pblicos acudieron a las aldeas para ayudar en las
labores de evacuacin horas despus de que la comunidad las hubiera evacuado por sus propios medios.
Gracias a la buena preparacin de las comunidades, que haban identificado el centro de evacuacin y
haban preparado los productos bsicos necesarios durante la evacuacin, no se precis asistencia de
emergencia. Como haban comprobado que las carreteras en condiciones inadecuadas dificultaban la
rpida evacuacin durante las erupciones volcnicas, las comunidades vulnerables presionaron al gobierno
del distrito para que promoviese la construccin de mejores carreteras y obtuvieron una respuesta rpida
y favorable. El gobierno facilit el asfalto y el equipo necesarios para la rehabilitacin de un kilmetro de
carretera identificado como punto crtico para la rpida evacuacin. Las comunidades aportaron piedra,
arena, mano de obra y fondos al proyecto.
En 2006 se registr una erupcin volcnica de mayor magnitud y aproximadamente 20.000 miembros de
la comunidad utilizaron sus conocimientos especializados para evacuar la zona con seguridad. Se puede
encontrar ms informacin en la pgina web http://www.oxfam.org/
20
M A H
2.1
Planificacin de contingencia
Resultados previstos: La formulacin y la actualizacin peridica de un plan de contingencia que incluya un
anlisis a fondo del riesgo de peligros, la vulnerabilidad y las capacidades.
La planificacin de contingencia es un instrumento
de gestin que se utiliza para analizar la repercusin
de posibles situaciones de peligro con el objeto
de adelantarse con mecanismos adecuados y
apropiados a fin de dar una respuesta oportuna,
efectiva y apropiada a las necesidades y a la
poblacin o poblaciones afectadas. La planificacin de
contingencia es un instrumento que permite prever los
problemas que suelen surgir durante la intervencin
humanitaria y anticiparse a los mismos
3
. Un plan de
contingencia bien formulado y actualizado de manera
uniforme constituye un elemento esencial de toda
capacidad de preparacin nacional de carcter global.
Los planes de contingencia deberan ser claros,
accesibles y concisos, dado que, de lo contrario, el
lector corre el riesgo de perderse en los detalles. Los
planes de contingencia deberan ser legibles desde
el primer momento y podran incluirse en los mismos
a modo de anexos planes sectoriales, ministeriales, o
planes elaborados por los organismos humanitarios.
Varios organismos de las Naciones Unidas y otros
organismos que se ocupan de la gestin de desastres
han elaborado sus propios manuales acerca de la
planificacin de contingencia, los cuales pueden
adaptarse a un contexto nacional dado. (En el anexo
al presente documento se incluyen los recursos
seleccionados, entre los que figuran algunos
ejemplos). Las Directrices sobre la planificacin
interinstitucional de contingencia para la asistencia
humanitaria refrendadas por el Comit Permanente
Interagencial estructuran el proceso de planificacin
de contingencia en torno a cuatro pasos clave:
organizacin, anlisis, planificacin de la respuesta y
ejecucin de la preparacin
4
.
3
En esta seccin se aplican las definiciones y los componentes fundamentales de la metodologa de las Directrices sobre la
planificacin interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria del Comit Permanente Interagencial.
4
Para obtener ms informacin con vistas a garantizar la eficacia de la planificacin de contingencia a escala local, consltese el
documento Characteristics, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency
Planning. [Esfera temtica 5: Preparacin y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparacin y planificacin de
contingencia]
Indicadores
Gobiernos: El plan de contingencia es
multisectorial y se basa en una slida evaluacin
y en un anlisis de riesgos que prevea mltiples
peligros.
Se realizan ejercicios de capacitacin y simulacin
como mnimo una vez al ao con la participacin
de todos los actores, y la experiencia adquirida
se incorpora a las revisiones del plan de
contingencia.
Sociedad civil: La sociedad civil participa en la
formulacin, las pruebas y la ejecucin de los
planes de contingencia en caso de desastre.
Los procesos de planificacin de la preparacin
a escala local forman parte de la planificacin
nacional y reflejan los recursos y la capacidad del
Gobierno.
Organizaciones regionales: Se presta asistencia
tcnica y de otra ndole a los Estados para la
formulacin del plan nacional de contingencia en
caso de desastre.
Los planes regionales de contingencia son
formulados y aprobados por los actores de la
regin que participan en este mbito.
Actores internacionales: Se presta asistencia
tcnica y de otra ndole a los Estados y a las
organizaciones regionales para la formulacin de
los planes de contingencia.
21
2
M A H
A. Organizacin
La organizacin encargada de la gestin de desastres es la que est mejor situada para dirigir o coordinar un
proceso nacional de planificacin de contingencia, aunque debe incluirse a todos los involucrados clave. Antes
de formular un plan de contingencia, se realizar un anlisis de los planes y procedimientos de emergencia
existentes, de los inventarios de recursos y equipos, de los registros de datos de capacitacin y de experiencias
previas en situaciones de desastre y resultados de estudios e informes.
En el proceso de planificacin de contingencia participar el personal que haya intervenido en la respuesta en
casos de desastres anteriores, as como todas las personas que hayan trabajado en tareas de recuperacin.
En la formulacin y/o la revisin del plan participarn representantes de las poblaciones afectadas por los
desastres. Para que haya un intercambio recproco de los recursos durante una emergencia, puede ser
importante garantizar la participacin de personal con funciones administrativas y logsticas, as como los
miembros de rganos de financiamiento o los donantes.
Si bien los expertos externos pueden proporcionar valiosas contribuciones en su calidad de miembros del
equipo encargado de la formulacin del plan, es importante que sean las organizaciones de usuarios quienes
definan los contenidos del mismo. No se recomienda contratar los servicios de consultores externos para la
formulacin del plan. No obstante, podra ser til hacer uso de los conocimientos de expertos en la materia
durante el proceso de planificacin de contingencia, o bien encargar a un especialista la revisin de los
proyectos de planes antes de ultimar dichos planes.
B. Anlisis
El plan de contingencia debe estar basado en un slido anlisis de riesgos dentro de un contexto especfico,
y reflejara, por ende, la naturaleza de los peligros o las amenazas, as como las vulnerabilidades y las
capacidades dentro de un contexto concreto.
En la planificacin de hiptesis se tendr en cuenta un amplio abanico de posibles situaciones de peligro para
luego establecer como prioritarias las que se consideren ms pertinentes para el perfil de riesgos de la regin.
Cuando se formulen las hiptesis es importante realizar un anlisis serio de los desastres anteriores, evaluar los
niveles de riesgo existentes y formular predicciones acerca de las implicaciones humanitarias previsibles de un
peligro y/o amenaza concreto dentro de un contexto de riesgo dado.
Tambin es necesario entender y conocer claramente quin es vulnerable y por qu, y qu medidas podran
adoptarse para fortalecer la resiliencia de las comunidades expuestas a desastres naturales, as como el nivel
de sostenibilidad de los mecanismos autctonos para afrontar la situacin. Esto incluye, invariablemente, un
enfoque centrado en la poblacin que tenga en cuenta las cuestiones de gnero, culturales y especficas de
otros contextos que perjudican o empoderan a determinados grupos y personas. La informacin se recopilar
mediante un ejercicio detallado de representacin cartogrfica de las vulnerabilidades con el fin de determinar
con claridad cules son las zonas y las comunidades de vulnerabilidad elevada.
Aunque las hiptesis deben basarse en los sucesos ms probables y frecuentes, es importante considerar las
consecuencias de un suceso de una magnitud inusual, o cmo deberan adaptarse las respuestas en el caso
de una situacin de peligro posible, aunque menos frecuente. Asimismo, resulta til debatir cules seran las
seales de alerta temprana y los factores desencadenantes susceptibles de utilizarse para vigilar el progreso de
una situacin de peligro y sus consecuencias para el ser humano.
2.1 Planificacin de contingencia
22
M A H
Todo ejercicio de planificacin de contingencia debera permitir a las organizaciones designadas explicar
en detalle su estrategia con miras al cumplimiento de sus obligaciones de desarrollo de la capacidad de
preparacin. El proceso como tal debera articular claramente los estndares mnimos de asistencia que se
espera que presten las organizaciones.
Los planes se basarn en normas claras y consolidadas, como las del proyecto Esfera. Antes de que ocurra un
desastre, se debatirn las cuestiones relativas a la cantidad y la calidad de los servicios previstos y se tomarn
en consideracin tanto el depsito preventivo de existencias como el proceso presupuestario. Se crearn
mecanismos de rendicin de cuentas eficaces, a los cuales tengan acceso los actores y las comunidades
locales.
Adems, los planes de contingencia incluirn un anlisis del modo en que operaran las propias organizaciones
encargadas de la respuesta si sus instalaciones, su personal o sus sistemas quedaran inmovilizados por
la situacin de peligro (por ejemplo, la destruccin de almacenes esenciales durante un terremoto, o la
incapacidad del personal de acudir al trabajo con normalidad durante una inundacin). Este proceso, conocido
como plan de continuidad de las operaciones puede resultar esencial a la hora de garantizar que las
organizaciones clave permanezcan operativas ante una situacin de peligro.
Todas las organizaciones que participen en la formulacin del plan poseern diferentes capacidades y recursos.
Todas ellas tienen derecho a participar en la formulacin del plan de contingencia y todas tienen algo que
aportar. Los conocimientos tcnicos y los recursos necesarios variarn en funcin de cada hiptesis. Algunas
organizaciones estarn especializadas en esferas muy tcnicas (por ejemplo la prediccin meteorolgica),
mientras que otras poseern conocimientos y aptitudes de base comunitaria aplicables a escala ms genrica
e igualmente esenciales. En el marco de un proceso en el que se expresen todas las opiniones en una fase
temprana, ser posible iniciar un dilogo y solventar las diferencias antes de que se produzca la respuesta al
peligro y no durante la misma.
Las Normas Esfera: Carta humanitaria y normas mnimas de repuesta humanitaria en casos de desastre?
El Proyecto Esfera fue lanzado en 1997 por un grupo de ONGs dedicadas a la asistencia humanitaria y el
movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Esfera es tres cosas: un conjunto de normas, un amplio
proceso de colaboracin y la expresin de un compromiso a favor de la calidad y la rendicin de cuentas. El
proyecto ha dado como fruto varios instrumentos de uso generalizado, y en particular el manual.
What are the Sphere Standards: Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response?
The Sphere Project was launched in 1997 by a group of humanitarian NGOs and the Red Cross and Red
Crescent movement. Sphere is three things: a set of standards, a broad process of collaboration, and an
expression of commitment to quality and accountability. The project has developed several widely accepted
tools, the key one being the handbook.
The handbook outlines clear minimum standards in a range of key areas such as water, sanitation, nutrition,
protection and education. Many humanitarian organisations and some governments have made commitments
to the effect that assistance by humanitarian actors meets or exceed Sphere standards. Referring to the
Sphere standards when developing a response plan can make sure that planned assistance will meet
minimum standards. As many donors and international organisations have also agreed to abide by the Sphere
standards, referring to them in developing national response plans can also be a tool for making sure that all
stakeholders are working towards the same goal and that aid is delivered in an accountable and consistent
manner.
The handbook has been translated into many languages, and can be downloaded from www.sphere.org. The
project also conducts trainings and a range of other activities to promote its work and encourage humanitarian
accountability.
23
2
M A H
En el manual se describe con claridad un conjunto de normas mnimas en un amplio espectro de esferas clave,
como el agua, el saneamiento, la nutricin y la educacin. Numerosas organizaciones humanitarias y algunos
gobiernos se han comprometido a que la asistencia de los actores humanitarios cumplir o superar el nivel
estipulado en las normas Esfera. Si las normas Esfera sirven de referencia al formular un plan de respuesta,
la asistencia prevista en el marco del mismo cumplir al menos las normas mnimas. Dado que numerosos
donantes y organizaciones internacionales tambin han decidido acatar las normas Esfera, teniendo stas en
cuenta a la hora de formular los planes nacionales de respuesta todos los involucrados podrn trabajar en los
mismos objetivos y la ayuda se prestar de un modo responsable y uniforme.
El manual ha sido traducido a varios idiomas y puede descargarse en la pgina web http://www.sphere.org/.
El proyecto engloba asimismo actividades de capacitacin y de otra ndole con el fin de promover su labor y
alentar la rendicin de cuentas en el sector de la asistencia humanitaria.
C. Planificacin de la respuesta
Sobre la base de unas funciones y responsabilidades previamente convenidas, todos los participantes en el
proceso de planificacin de contingencia deben definir las estrategias y los objetivos de la respuesta de forma
ms detallada. Mientras que los arreglos institucionales mencionados anteriormente en el presente documento
contemplan estrategias y objetivos generales comunes para la respuesta, el proceso de planificacin de
contingencia proporcionar ms detalles sobre el modo en que aquellos cumplirn sus responsabilidades.
En la mayora de los casos ello se hace a escala ministerial sobre la base de acuerdos sectoriales especficos,
pudindose incluir un resumen de los mismos en las actualizaciones del plan global de contingencia. Gracias
a la formulacin de dichos planes es posible identificar deficiencias que deberan abordarse o la necesidad de
operaciones mixtas de mayor magnitud entre distintos sectores.
Los planes incluirn asimismo informacin sobre la difusin y la comunicacin que explique el modo en que
se informar a las poblaciones afectadas y a los involucrados clave, como los responsables de la toma de
decisiones y los donantes, as como el modo en que se informar a los medios de comunicacin. Contemplarn,
adems, la retroalimentacin de informacin y conocimientos locales en el sistema gubernamental permitiendo
que la poblacin afectada por los desastres exprese sus opiniones y ponga en comn la experiencia adquirida.
Asimismo, las conclusiones de las evaluaciones comunitarias se pondrn a disposicin de todas las partes
involucradas (dentro y fuera de la comunidad) e incluirse en la planificacin de la preparacin para desastres y
de desarrollo
5
.
D. Ejecucin de la preparacin: consolidacin del proceso y medidas
de seguimiento
Un plan en s mismo y por s mismo no es suficiente: la poblacin y las organizaciones que lo van a utilizar
deben someterlo a prueba y familiarizarse con el mismo. La realizacin de ejercicios tericos y ejercicios
de simulacin sobre el terreno, basados en hiptesis concretas, es un medio eficaz de determinar el grado
de realismo del plan y de evaluar la capacidad de los diferentes actores. Los planes (procedimientos,
5
Para ms informacin sobre este objetivo concreto, consltense el componente 2 de la esfera temtica 2 y el componente 6 de la
esfera temtica 5 del documento Characteristics de John Twiggs.
24
M A H
responsabilidades, etc.) se pueden modificar de acuerdo con los resultados y la experiencia adquirida durante
dichos ejercicios.
Los ejercicios de simulacin y respuesta pueden ser de utilidad a la hora de identificar los puntos fuertes y
las deficiencias, as como el tipo de capacitacin necesaria para que todos los participantes puedan cumplir
con las responsabilidades que les han sido asignadas. La utilizacin de ejercicios de simulacin es til para
mantener el plan fresco en la mente de todos los actores y para mantener actualizados los conocimientos
y las capacidades. Lo mismo sucede con las pruebas para determinar la eficacia de los sistemas de alerta y
de alerta temprana. La realizacin de ejercicios basados en la experiencia adquirida en respuestas anteriores
tambin es importante.
Los ejercicios de simulacin pueden constituir asimismo un buen medio para examinar el grado en que se
reflejan las cuestiones intersectoriales en el plan y tambin si los grupos vulnerables tendrn acceso a ayuda
adicional durante una posible respuesta a un peligro.
Una vez concluido el proceso de planificacin, es esencial utilizar sus contenidos para mejorar directamente los
niveles de preparacin por medio de actividades como el mejoramiento de los sistemas de alerta temprana, el
depsito preventivo de recursos en sectores vulnerables o la provisin de presupuestos de contingencia para
los departamentos gubernamentales conexos con responsabilidades centrales en materia de preparacin.
Igualmente es importante asignar recursos suficientes para el examen y la difusin del plan por parte de todos
aquellos que desempearn alguna funcin en su ejecucin. Es vital que todos comprendan claramente el plan
y sus funciones y responsabilidades.
25
2
M A H
2.2
Anlisis de la capacidad y desarrollo de la capacidad
Resultados previstos: capacitacin y equipamiento de todas las organizaciones, personas y voluntarios
responsables del mantenimiento de las capacidades de preparacin para ofrecer una preparacin y una
respuesta eficaces en casos de desastre
6
.
El desarrollo de capacidades para la preparacin exige
un diagnstico de los sistemas y los recursos existentes.
El diagnstico de capacidades a veces pone de
manifiesto la existencia de activos y recursos ocultos en
los organismos gubernamentales y la sociedad civil que
pueden aprovecharse para fortalecer la preparacin hacia
un proceso de respuesta y recuperacin ms predecible
y eficaz.
Las evaluaciones sacan a la luz las deficiencias
importantes y estimulan as las medidas correctivas.
La evaluacin debe basarse en la relacin existente entre
los peligros y los niveles de vulnerabilidad en un contexto
concreto (y, por ende, debe referirse al anlisis realizado
durante el proceso de planificacin de contingencia). Las
evaluaciones no deben ser excluyentes y las actividades
de capacitacin han de ser incluyentes y participativas.
Las actividades de desarrollo de la capacidad han de
sustentarse en los principios de empoderamiento de las
comunidades afectadas y de rendicin de cuentas de
todos los involucrados.
La evaluacin debera tomar en consideracin los
recursos disponibles, las capacidades existentes,
los planes y procesos operativos y los sistemas de
coordinacin y comunicaciones a todos los niveles, con
el objeto de identificar las deficiencias y las necesidades
de desarrollo de capacidades y de formular los planes
pertinentes. El diagnstico debera contemplar todas las
fases de una emergencia, incluida la preparacin y la
respuesta y la recuperacin temprana.
En la mayora de los casos es aconsejable que el anlisis
de la capacidad lo realice un equipo interdisciplinario.
Es esencial contar con apoyo ejecutivo y organizativo
para la evaluacin, as como con recursos suficientes
para realizar esta tarea. Entre las actividades que cabra
considerar en el marco de la evaluacin cabe mencionar
las siguientes:
Visitas a las instalaciones operacionales de las
autoridades con responsabilidad en la preparacin
para casos de desastre
6
Este indicador tambin se incluye en el documento Words into Action for Implementation of Priority 5 of the HFA [De las Palabras a la
Accin para la Aplicacin de la Prioridad 5 del MAH].
Indicadores
Gobiernos: Se ha realizado un diagnstico
multisectorial e interinstitucional de capacidades
como resultado del cual se han adoptado
medidas claramente cuantificables destinadas
a fortalecer y mantener la capacidad para la
preparacin.
Se han preparado programas de capacitacin
permanente, los cuales incluyen ejercicios
de simulacin, y se han ejecutado a escala
nacional, provincial y local.
Los presupuestos incluyen fondos para el
desarrollo de la capacidad institucional y la
capacitacin tcnica y se puede acceder a los
mismos de manera coherente y oportuna.
Sociedad civil: Los involucrados de la sociedad
civil participan en el proceso de evaluacin de
la capacidad.
Las comunidades y los involucrados de la
sociedad civil reciben capacitacin adecuada y
apoyo de otra ndole para el desempeo de sus
funciones dentro del sistema de preparacin.
Las universidades, los organismos tcnicos
especializados y las organizaciones encargadas
de la preparacin para casos de desastre
participan en iniciativas de desarrollo de la
capacidad para la preparacin en casos de
desastre.
Organizaciones regionales: Los Estados
Miembros y otros involucrados reciben cursos y
material de capacitacin destinados a mejorar la
capacidad regional de preparacin y respuesta
en casos de desastre.
26
M A H
2.2 Anlisis de capacidades y desarrollo de capacidades
Entrevistas con varios actores del sistema a nivel
nacional, regional, departamental, municipal y local, y
visitas a regiones muy vulnerables
Observacin de simulaciones y ejercicios de
simulacin, estudios y anlisis de documentos oficiales
Exmenes de los historiales de los desastres y
participacin en las reuniones sobre la preparacin
para casos de desastre y acuerdos de capacidad de
reserva.
Durante el proceso de diagnstico de capacidades
evaluar las necesidades de recursos materiales y la
disponibilidad de fondos con respecto a las necesidades.
En caso necesario, se formular una estrategia para a
colmar la brecha entre los recursos disponibles y los
necesarios, por ejemplo, formular propuestas especficas
para las organizaciones donantes internacionales (vase la
seccin infra sobre financiacin).
El proceso de anlisis se utilizar como base para elaborar
un programa integral de desarrollo de la capacidad, el cual,
previsiblemente, incluir cursos de capacitacin, as como
actividades de investigacin, evaluacin y de otra ndole,
para mejorar la capacidad de preparacin.
Se elaborarn materiales de capacitacin dirigidos a diferentes destinatarios (responsables de la adopcin
de decisiones, administradores, personal tcnico y organizaciones comunitarias) y se pondrn a disposicin
de stos, y se buscarn formadores con experiencia. Cada vez es ms habitual utilizar instrumentos como la
capacitacin a travs de la web para ampliar el alcance y reducir los costos de las actividades de capacitacin.
Los programas de capacitacin deben ser realistas en cuanto a las demandas de tiempo del personal e incluir
disposiciones relativas a la actualizacin de los conocimientos tcnicos cuando sea necesario.
Las actividades de desarrollo de capacidades incluirn aquellas destinadas a analizar las respuestas en casos
de desastre anteriores y la experiencia adquirida se incorporar a las ulteriores estrategias de desarrollo de la
capacidad. Tambin incluirn actividades de vigilancia y evaluaciones destinadas a evaluar los cambios que se
hayan producido en la preparacin como resultado de las actividades.
Asimismo, se impartirn cursos de capacitacin al personal y las comunidades sobre las normas y
procedimientos nacionales relativos a la preparacin para todos los casos de desastre y todos los mbitos
tcnicos de la respuesta, por ejemplo, evaluacin de las necesidades de socorro inmediato y pronta
recuperacin.
En estos programas de capacitacin se plantear las cuestiones relacionadas con el reconocimiento de la
vulnerabilidad y las repercusiones negativas sobre el medio ambiente y el modo de abordarlas. Asimismo, el
plan contemplar la posibilidad de impartir mdulos de capacitacin tcnica centrados en la adaptacin de los
conocimientos tcnicos especializados a las situaciones de desastre.
Es vital buscar a formadores calificados, bien dentro del sistema nacional o con ayuda del exterior. Podran ser
representantes del sector educativo, organismos de capacitacin, organismos con conocimientos especializados
en todos los mbitos tcnicos y organismos nacionales, internacionales, regionales y locales encargados de la
gestin de desastres, y tambin de los grupos comunitarios relevantes.
Se realizan autoevaluaciones regionales para
evaluar las capacidades disponibles dentro
de la regin y prestar apoyo a los Estados y
a los actores que se ocupan de la gestin de
desastres, as como para definir actuaciones y
establecer prioridades entre las mismas para
abordar las posibles deficiencias.
Existen normas regionales relativas a la
capacitacin y a la capacidad y se han
difundido por toda la regin.
Actores internacionales: Se renen las
experiencias adquiridas y los estudios de
casos pertinentes y se comparten con otros
pases.
Se presta asistencia tcnica a los actores
regionales y nacionales en la ejecucin de los
planes de desarrollo de la capacidad, cuando la
necesitan.
27
2
M A H
2.2 Anlisis de capacidades y desarrollo de capacidades
La lista que figura a continuacin puede servir de orientacin a la hora de elaborar un programa de desarrollo
de capacidades institucionales:
Se ha realizado un diagnstico detallado de las necesidades y las capacidades existentes, la cual aborda
especficamente las polticas, los procedimientos y los sistemas a todos los niveles.
Se han identificado formadores con experiencia y en consonancia con las necesidades de capacitacin.
Se han elaborado materiales de formacin dirigidos a diferentes destinatarios (responsables de la adopcin
de decisiones, administradores, personal tcnico y organizaciones comunitarias) y se han puesto a
disposicin de stos; asimismo se han previsto cursos de capacitacin a travs de la web cuando ello es
posible.
Se ha elaborado un calendario de capacitacin en el que se prev la actualizacin de los conocimientos
especializados, cuando ello sea necesario.
Se han analizado las respuestas en casos de desastre anteriores y se ha incorporado la experiencia
adquirida a ulteriores estrategias y programas de desarrollo de capacidades.
Existe un programa de capacitacin en todas las instituciones que se ocupan de normas, procedimientos y
protocolos.
Se han elaborado sistemas de seguimiento y evaluacin y se ha asignado personal para su aplicacin a
todos los niveles y en todos los sectores.
Existe una estrategia y un sistema de comunicaciones para la puesta en comn y la distribucin oportunas
de informacin cuando suceda un desastre y se ha impartido capacitacin sobre su manejo al personal
adecuado.
Se han establecido alianzas institucionales en funcin de las necesidades y se han suscrito los
correspondientes acuerdos, en los que se especifican las funciones, las responsabilidades y la rendicin de
cuentas.
Se han elaborado mdulos de capacitacin en todos los mbitos tcnicos centrados en la adaptacin de los
conocimientos tcnicos especializados a las situaciones de desastre. Se ha impartido capacitacin sobre
este tema a todo el personal relevante de los organismos y las comunidades participantes.
Se han formulado normas y procedimientos nacionales en todos los mbitos tcnicos de respuesta y de
preparacin para casos de desastre y se ha impartido capacitacin sobre su aplicacin a todo el personal
procedente de todos los sectores y de otros organismos.
Se han constituido equipos tcnicos de respuesta (logstica, agua y saneamiento, salud) y se les ha
proporcionado capacitacin y formacin sobre los correspondientes procedimientos y protocolos de
activacin.
Se ha impartido capacitacin al personal sobre la evaluacin de las necesidades y los daos.
Se ha impartido capacitacin a todo el personal sobre temas interdisciplinares, como el gnero, el medio
ambiente, la cultura y el trabajo con las comunidades.
Se est impartiendo capacitacin sobre diseo y ejecucin de proyectos para todas las fases de la gestin
de desastres.
28
M A H
2.3
Vigilancia de los peligros, pronstico y alerta temprana
Resultados previstos: existencia de un sistema de alerta temprana nacional y regional eficaz, que aplique
informacin tcnica y conocimientos bien fundamentados en materia de riesgos y que sea capaz de emitir
alertas para movilizar la accin en todas las comunidades en riesgo.
Indicators
Gobiernos: La legislacin nacional establece
claramente las funciones y responsabilidades de
todos los involucrados, inclusive qu organismos
son responsables de emitir y difundir al pblico las
alertas de peligro.
El sistema nacional para la emisin de la alerta
temprana dispone de varios medios para llegar
a toda la poblacin, inclusive a los grupos de
difcil acceso, de un modo claro y fcilmente
comprensible.
Los sistemas de alerta temprana se basan en el
conocimiento comunitario de los peligros y riesgos
pertinentes e incluyen las medidas necesarias para
el intercambio recproco de informacin.
Los sistemas de alerta temprana se someten a
prueba peridicamente y se modifican en funcin
de la experiencia adquirida.
Existen arreglos institucionales que se someten a
prueba con el objeto de facilitar sistemas de alerta
temprana eficaces y oportunos que incluyan a
todos los involucrados.
Sociedad civil: Las redes locales imparten
capacitacin peridicamente sobre el sistema
nacional para la emisin de alertas tempranas.
Las comunidades y otros involucrados de la
sociedad civil participan activamente en todos
los aspectos del desarrollo, la explotacin, la
capacitacin y las pruebas de los sistemas de
alerta temprana.
Los sistemas de alerta temprana se adaptan a la
capacidad de la comunidad, haciendo especial
hincapi en garantizar el buen funcionamiento
de los sistemas de comunicaciones y el
reconocimiento y la comprensin de los mensajes
de alerta.
Organizaciones regionales: Se prestan servicios de
asesoramiento e informacin a los Estados con el
objeto de facilitar la creacin de sistemas de alerta
temprana.
La alerta temprana se refiere a la reunin sistemtica y
el anlisis de informacin con el propsito de anticiparse
y detectar crisis humanitarias emergentes, en deterioro
o iterativas. Gracias a la alerta temprana, el pblico
y los equipos de respuesta en casos de emergencia
pueden tomar medidas preventivas y de proteccin para
evitar daos. La alerta temprana debera desencadenar
la actuacin de los organismos o los miembros de la
comunidad designados para la preparacin para una
situacin de peligro y/o la ayuda en la evacuacin de una
zona en riesgo. En la mayora de los pases son varias
las organizaciones que generarn informacin relativa a
la vigilancia de los peligros, entre ellas, organizaciones
meteorolgicas, observatorios vulcanolgicos y
sismolgicos, instituciones acadmicas, grupos de
inters regionales, organismos de las Naciones Unidas,
asociaciones agrcolas y organizaciones de otra ndole.
Como mnimo, como parte de la capacidad de preparacin
nacional, las autoridades que se ocupan de los desastres
deberan establecer vnculos con los departamentos de
vigilancia sismolgica y meteorolgica tanto a escala
nacional como regional, y con instituciones acadmicas
o gubernamentales clave que realicen un seguimiento
constante de las tendencias que presentan los desastres.
En funcin del tipo de peligro, los mecanismos de
vigilancia comunitarios pueden medir los cambios que
se produzcan a escala local. Es necesario desarrollar
y fortalecer dichos mecanismos mediante la prestacin
de apoyo para la formulacin de indicadores de alerta
temprana a escala comunitaria.
El dilogo permanente con las comunidades cientfica
y tecnolgica es crucial, particularmente en el contexto
de las tendencias emergentes que repercutirn sobre
la vulnerabilidad ante los desastres, incluido el cambio
climtico. La mejora del intercambio de datos, la
observacin espacial de los riesgos y de la tierra, la
elaboracin de modelos climticos y la prediccin, as
como el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana
son factores que pueden contribuir a mejorar la capacidad
de alerta temprana.
El desafo para el organismo responsable de la gestin
de desastres es la realizacin de anlisis eficaces y
la aplicacin de mltiples fuentes de informacin, en
29
2
M A H
particular en aquellos casos en los cuales la informacin
puede ser a veces contradictoria. Tan pronto como se
detecte una posible situacin de peligro, se informar a las
organizaciones con responsabilidades dentro del sistema
de preparacin para casos de desastre, y se movilizarn las
capacidades de reserva para pasar a la accin.
Los arreglos institucionales nacionales para la preparacin
especificarn claramente quines tendrn facultad para
autorizar la emisin de alertas dirigidas al pblico, qu
organizaciones deben recibir notificacin, as como los
procedimientos a seguir. Los elementos y el formato
normalizados de las alertas se prepararn con antelacin
y se determinarn los medios o sistemas adecuados para
la emisin de los mismos, con arreglo a la naturaleza de
la inminente situacin de peligro. Estos sistemas sern
uniformes para todos los peligros.
Los sistemas de alerta temprana deben basarse en
evaluaciones integrales de los riesgos y peligros y en
evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad (EVC)
a todos los niveles, incluido el nivel comunitario. Las
organizaciones comunitarias encargadas de la respuesta y
la preparacin para casos de desastre deben ser capaces
de actuar al recibir los mensajes de alerta temprana y de
movilizar la accin comunitaria
7
.
Es imprescindible que los sistemas de alerta y de preparacin alcancen a la totalidad de la poblacin, incluidas
las poblaciones de temporada y los lugares remotos. Estos sistemas de comunicaciones sern bidereccionales e
interactivos para posibilitar la verificacin de la recepcin de las alertas, y para poder supervisar la repercusin de un
suceso. Los mensajes y las alertas de advertencia sern especficos de cada territorio geogrfico, de modo que las
alertas vayan dirigidas nicamente a quienes estn en riesgo.
Se recomienda utilizar diversos medios de comunicacin para la difusin de las alertas (por ejemplo, medios de
difusin para las masas y comunicaciones oficiosas). Las alertas generadas se transmitirn a quienes estn en
riesgo a travs de fuentes fiables (por ejemplo, el gobierno, lderes espirituales u organizaciones comunitarias
reconocidas). Tambin es posible impartir capacitacin a las redes de voluntarios y empoderarlas para la recepcin
y la amplia difusin de alertas a comunidades y hogares remotos. No debe dependerse nicamente de la tecnologa,
por ejemplo las comunicaciones por telefona mvil, debido a su vulnerabilidad durante las situaciones de peligro.
Los sistemas de difusin se adaptarn a las necesidades de cada comunidad (por ejemplo, radio o televisin para
las que dispongan de acceso a los mismos, y sirenas, banderas de advertencia o mensajeros para las comunidades
remotas). Los mensajes y las alertas de advertencia sern acordes con las necesidades especficas de las
poblaciones expuestas a un riesgo especialmente alto (por ejemplo, por diversos contextos culturales, sociales, de
gnero, lingsticos y educativos). Los mensajes incorporarn los valores, las preocupaciones y los intereses de
quienes tengan que tomar medidas (por ejemplo, instrucciones para la salvaguarda del ganado y las mascotas).
Asimismo, es importante reducir al mnimo el nmero de falsas alarmas con objeto de mantener la confianza en el
sistema de alerta.
Las organizaciones encargadas de las alertas mantendrn un vnculo constante con una red de vigilancia
plenamente equipada y coordinada que sea capaz de realizar anlisis de los datos sobre la marcha durante una
2.3 Vigilancia de los peligros, pronstico y alerta temprana
7
Para ms informacin, consltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid.
[Caractersticas de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.]
Se elaboran mapas en los que se prevn mltiples
peligros y riesgos locales, nacionales y regionales
para las regiones de alto riesgo.
Se crean sistemas de difusin y alerta temprana
para prever posibles casos de desastres
transfronterizos generalizados.
Los Estados Miembros comparten las prcticas
ptimas regionales.
Actores internacionales: Se elaboran y difunden
guas y normas relativas a la alerta temprana.
Se presta asesoramiento y asistencia tcnica,
organizativa y en materia de formulacin de
polticas a los Estados y organizaciones regionales
durante la elaboracin, aplicacin y pruebas de los
sistemas de alerta temprana.
Se presta apoyo a todos y cada uno de los Estados
y organizaciones regionales en la formulacin de
procedimientos y polticas destinados a facilitar la
incorporacin de la ayuda internacional en caso de
necesitarse sta durante una emergencia.
30
M A H
2.3 Vigilancia de los peligros, pronstico y alerta temprana
situacin de peligro. Estos centros de alerta han de estar operativos y dotados de personal capacitado en todo
momento. Deben existir recursos adecuados para mantener este equipo y para disponer de sistemas auxiliares
en caso de fallo. Al establecer estos sistemas, los expertos y las organizaciones internacionales pueden prestar
asistencia a la hora de definir y adquirir el equipo adecuado y de garantizar su compatibilidad con los sistemas
regionales o internacionales. Adems, en algunos casos puede ser conveniente negociar acuerdos de utilizacin de
recursos del sector privado cuando proceda y con antelacin (por ejemplo, equipos de radioaficionados y refugios de
seguridad).
Es necesario probar los sistemas de alerta temprana para comprobar su eficacia y para garantizar la correcta
comprensin de todos los mensajes y el funcionamiento eficaz de los sistemas. Tambin es esencial educar y
sensibilizar a la poblacin antes de cualquier situacin de peligro. Lo ideal sera incorporar actividades permanentes
de educacin y sensibilizacin pblica en materia de preparacin para casos de desastre en los programas de
estudios, desde la educacin primaria hasta la universidad. Las actividades de educacin y sensibilizacin pblica
proporcionarn a las comunidades y a los responsables de la adopcin de decisiones informacin clara acerca de
los peligros, las vulnerabilidades y los riesgos, y sobre el modo de reducir el impacto de los desastres. Asimismo,
ensearn a la comunidad el modo de difusin de las alertas y la forma de responder a los distintos tipos de peligros
cuando se reciba un mensaje de alerta temprana.
En este sentido, para aumentar la sensibilizacin de la poblacin tambin puede resultar eficaz utilizar los medios
de difusin masivos y medios populares o alternativos. Adems, las campaas de educacin y sensibilizacin
pblica deberan adaptarse a las necesidades especficas de cada uno de los grupos destinatarios (por ejemplo,
nios, administradores de situaciones de emergencia o medios de informacin). Las estrategias y los programas de
sensibilizacin de la poblacin deberan revisarse al menos una vez al ao (al objeto de actualizarlos si es necesario).
En el documento De las palabras a la accin (EIRD), captulo 2: Mejorar la informacin sobre los riesgos y la alerta
temprana se puede encontrar informacin ms detallada.
31
2
M A H
2.4
Gestin de la informacin y comunicaciones
Resultados previstos: desarrollo y mantenimiento de un sistema de difusin y gestin de la informacin
que facilite el intercambio recproco de la informacin tcnica y de gestin pertinente entre los involucrados
internos y externos.
La comunicacin de informacin e instrucciones precisas,
oportunas y tiles a la poblacin es necesaria durante
todas las fases de un desastre y no solamente durante el
perodo de alerta temprana. Asimismo, es esencial que la
capacidad de preparacin para casos de desastre rena y
analice informacin para su propio uso de forma continua,
a fin de garantizar que se cubran las necesidades
humanitarias y tambin para aprender de su experiencia.
A. Gestin de la informacin pblica
La informacin debe llegar no slo a la poblacin en
riesgo, sino a todo el pblico. Durante una situacin
de peligro e inmediatamente despus de la misma
es previsible que exista una elevada demanda de
actualizaciones e informacin por parte de quienes se
hayan visto indirectamente afectados por el desastre,
por ejemplo, aqullos con familiares o amigos en
riesgo, o de personas que deseen ofrecerse como
voluntarios para ayudar en la prestacin de socorro. Se
disearn y probarn con antelacin los sistemas que
utilizar el personal sobre el terreno para proporcionar
informacin clara sobre cuestiones clave, como el tipo
y los volmenes de la asistencia prestada, los lugares
ms vulnerables, los principales problemas detectados o
las deficiencias de la asistencia. Para poder comunicar
informacin eficaz y oportuna al pblico en general ser
necesario establecer y mantener relaciones slidas con
los medios de comunicacin y con la prensa.
La responsabilidad de comunicar la informacin pblica
durante una emergencia se asignar a un departamento
o equipo especfico. Se establecern con antelacin
procedimientos para obtener la aprobacin de la
autoridad competente con respecto a qu informacin se
va a emitir y por medio de qu canales.
Indicadores
Gobiernos: Se han planificado las modalidades
y los recursos para gestionar las relaciones con
los medios de comunicacin y la difusin de
la informacin durante todas las fases de una
emergencia.
Funciona un sistema de informacin para la
recopilacin y difusin de los conocimientos
y la informacin pertinentes acerca de un
amplio abanico de peligros, vulnerabilidades
y capacidades en el plano local, nacional y
regional
Las estructuras de coordinacin planifican
peridicamente el intercambio de informacin
relativa a la gestin de desastres entre todos
los niveles.
Los procedimientos nacionales describen
claramente qu rganos son responsables
de emitir informacin a los medios de
comunicacin durante una situacin de peligro
y funcionan mecanismos claros y hay personal
capacitado para gestionar las cuestiones
relacionadas con los medios.
Sociedad civil: Las organizaciones de la
sociedad civil reciben informacin de los
sistemas de informacin creados y contribuyen
a la misma.
Se realizan campaas en los medios de difusin
para las masas con el propsito de aumentar
la sensibilizacin con respecto a los peligros
de los desastres y la repercusin y las fases
de preparacin de las mismas se evalan y se
supervisan peridicamente.
El pblico en general es consciente y est
informado de los riesgos de los desastres y de
la manera de gestionarlos.
32
M A H
2.4 Gestin de la informacin y comunicaciones
B. Gestin de datos
Tambin es importante reunir datos y gestionarlos
durante el transcurso de una emergencia, lo cual no
slo incrementar la responsabilidad financiera y de los
usuarios, sino que tambin resultar esencial si se desea
adquirir experiencia para futuras respuestas. Ello podra
incluir la creacin de una biblioteca o base de datos
centralizada para almacenar informacin sobre los riesgos
de los peligros y estadsticas relativas a los desastres. El
mantenimiento y la actualizacin de un servicio semejante
resultan esenciales.
Tambin se desarrollarn y probarn con antelacin
sistemas claros para el seguimiento y la gestin de los
datos financieros. La gestin de la informacin debe
ser una actividad rutinaria y debe iniciarse en la fase de
preparacin y continuar a lo largo del perodo de pronta
recuperacin. Cuando se obtengan datos, stos tambin se
pondrn a disposicin del pblico. Estos datos resultarn
esenciales para evaluar los sistemas de preparacin
tras una situacin de peligro y sirven para fomentar el
aprendizaje permanente para mejorar los sistemas que se
establezcan.
El sector privado participa activamente en
la promocin de la capacitacin y la difusin
de conocimientos con todos los sectores
gubernamentales y el pblico en general.
Organizaciones regionales: Los Estados y los
organismos no gubernamentales que participan
en la gestin de desastres han creado
mecanismos para el intercambio de ideas e
informacin tcnica a escala regional.
Se presta asistencia tcnica y de otra
ndole para la elaboracin de estrategias de
informacin y comunicaciones destinadas a
mejorar la respuesta.
Actores internacionales: Se proporciona
asistencia tcnica y de otra ndole para el
dilogo a nivel estatal, regional y global, para
el intercambio de informacin y la elaboracin
de estrategias de informacin y comunicacin
destinadas a mejorar la respuesta. Se presta
asistencia tcnica a los actores nacionales e
internacionales para ejecutar los planes de
desarrollo de la capacidad que sean necesarios.
33
1
2
IRIN/ G. Cranston
35
Captulo 3 Preparacin para la respuesta
1
3
Captulo 3
Preparacin para la respuesta
SEl fortalecimiento de la preparacin para la respuesta en lo que a casos de desastre se refiere, principalmente
tiene dos objetivos: 1) incrementar la capacidad de prediccin, vigilancia y reduccin o prevencin de los posibles
daos o abordar las posibles amenazas y 2) fortalecer la preparacin para responder a las situaciones de
desastre o prestar asistencia a las personas afectadas.
36
M A H
3.1
Servicios de emergencia y capacidad de reserva
Resultados previstos: creacin y verificacin de mecanismos de respuesta entre mltiples involucrados,
respaldados por la legislacin, acompaados de los recursos necesarios y basados en el plan de contingencia
los cuales permitan una actuacin eficaz cuando se produzca una emergencia.
Indicadores
Gobiernos: Las actividades de respuesta utilizan
las capacidades de preparacin nacionales y
observan o exceden las Normas Mnimas para
el Socorro en Casos de Desastre del proyecto
ESFERA.
Se ha creado y se ha sometido a prueba un
centro de operaciones de emergencia o un
centro equivalente.
Se han definido y se han sometido a prueba
mecanismos de evaluacin de los daos
derivados de los peligros y se ha impartido
capacitacin a los equipos de evaluacin acerca
de la utilizacin adecuada de los instrumentos.
Los proyectos de respuesta incluyen
disposiciones especficas para fomentar la
igualdad entre los gneros y posibilitar que
las poblaciones vulnerables reciban apoyo
adicional.
Se han realizado ejercicios de simulacin de
la respuesta con el fin de someter a prueba
y mejorar las capacidades de respuesta y se
ha impartido capacitacin al personal y a las
comunidades para que puedan ejercer sus
responsabilidades durante la respuesta en caso
de emergencia.
Existen mecanismos para financiar las
actividades de respuesta en casos de
emergencia.
Se han suscrito con antelacin acuerdos con
proveedores de respuesta internacionales o
de otra ndole para la prestacin de asistencia
adicional, si as se solicita o se precisa.
Existen procedimientos destinados a
documentar las experiencias vividas durante
las situaciones de peligro y los desastres con
el fin de facilitar las revisiones despus de los
desastres.
Una capacidad de reserva para emergencias eficaz
constituye un componente crtico de todo sistema de
preparacin. La capacidad de reserva incluir sistemas
de vigilancia y recursos logsticos, fsicos y humanos.
El proceso de planificacin de contingencia resumir
claramente los acuerdos de capacidad de reserva
existentes y stos se sometern a prueba y se actualizarn
peridicamente en funcin de la experiencia adquirida en
las respuestas o mediante los ejercicios de simulacin.
Asimismo se crear una lista de reserva conformada
por un grupo bsico de personal procedente de cada
uno de los sectores o esferas con responsabilidades
en el plan de contingencia para su rpido despliegue
en caso de emergencia. Este grupo bsico tendr una
participacin central en el propio proceso de planificacin
de contingencia, as como en los ejercicios de simulacin.
Estos equipos existirn no slo a escala nacional sino
tambin a escala regional y local y tendrn acceso
inmediato al material bsico de comunicacin (telfonos
satelitales, vehculos, servicios de apoyo) que pueda ser
necesario para la respuesta.
Tambin conocern claramente sus funciones y
responsabilidades y sus relaciones de presentacin de
informes con respecto a otros prestadores de servicios.
La designacin y el equipamiento de un centro de
operaciones de emergencia (COE) tambin constituyen
una importante medida para la preparacin. Dicho
centro proporciona una nica ubicacin de coordinacin
para tres actividades clave durante una situacin de
emergencia o desastre: 1) coordinacin entre mltiples
organismos; 2) adopcin de decisiones y 3) gestin de la
informacin. Tambin puede asumir la responsabilidad de
la coordinacin y asignacin de recursos operativos, si bien
esto es algo que depende de acuerdos interinstitucionales
previos.
El COE puede estar situado en un espacio especfico
o de uso general y debe disponer de las instalaciones
necesarias para albergar la dotacin de personal
durante 24 horas. Los COE pueden ser instalaciones
muy complejas o salas de conferencias muy bsicas
que se transforman cuando es necesario. La disposicin
fsica del COE permitir la coordinacin y el intercambio
37
3
M A H
3.1 Servicios de emergencia y capacidad de reserva
de informacin entre todos los participantes. El modelo
habitual consta de una sala central de operaciones en la
que se ubican todas las funciones, con zonas adyacentes
de servicios para comer, para dormir y para los equipos
mecnicos y de comunicaciones. El equipo y los
suministros deberan ser adecuados para operaciones de
larga duracin y disponer de reserva de energa, diversos
sistemas de comunicaciones, sistemas de gestin de la
informacin, mapas y sistemas de informacin geogrfica,
etc.
El centro de operaciones de emergencia puede resultar
especialmente til para coordinar las actividades de
distintos actores, en especial las de aqullos que
desempean funciones tcnicas urgentes y con un costo
econmico particularmente elevado, por ejemplo, los
equipos de bsqueda y salvamento, los servicios mdicos
especializados y el apoyo areo.
Los representantes de los servicios bsicos y los servicios
pblicos, por ejemplo hospitales y proveedores de energa
elctrica, agua y otros servicios esenciales, as como
los dirigentes polticos y administrativos, los medios de
informacin, los oficiales de informaciones pblicas y los
especialistas en materia de comunicaciones deben participar
en la elaboracin de los acuerdos de capacidad de reserva
y en la creacin del centro de operaciones de emergencia.
En muchos casos, gran parte de la prdida de vidas registrada durante una situacin de peligro tienen lugar
durante las primeras 24 a 48 horas. En esta fase inicial es crtico maximizar la velocidad y la eficacia de los
esfuerzos de respuesta, y particularmente de los equipos de bsqueda y salvamento. Dado que los equipos
mdicos y de bsqueda y salvamento especializados son recursos limitados y costosos cuya demanda ser
previsiblemente elevada durante las primeras horas de una emergencia, es esencial que sus movimientos estn
adecuadamente coordinados para garantizar que lleguen a quienes ms los necesiten. Estos y otros activos
de alto costo y disponibilidad reducida, como el apoyo areo, podran estar mejor coordinados a travs de un
centro de operaciones de emergencia centralizado. Impartiendo con antelacin capacitacin a los voluntarios de
la comunidad sobre tcnicas bsicas de bsqueda y salvamento, as como sobre primeros auxilios bsicos a las
vctimas de los desastres, se puede reducir la presin ejercida sobre dichos activos e incrementar el alcance de
las actividades de bsqueda y salvamento durante las primeras horas de un desastre.
El proceso de planificacin de contingencia permitir desarrollar sistemas destinados al seguimiento de las
necesidades previsibles y la disponibilidad real de bienes, servicios y recursos humanos esenciales que
podran desplegarse inmediatamente en una emergencia (por ejemplo, recursos mdicos, alimentos, agua,
refugios de emergencia, bolsas para cadveres y otros materiales, y recursos humanos (por ejemplo equipos
de bsqueda y salvamento, comunicaciones, ingeniera, etc.), que puedan desplegarse inmediatamente en una
situacin concreta). Estos sistemas harn un seguimiento de los recursos gubernamentales as como de los
de otras organizaciones, como la Cruz Roja y/o la Media Luna Roja, organizaciones de las Naciones Unidas y
otras que puedan existir en el pas y que dispongan de fondos para la respuesta. Esta informacin se pondr
inmediatamente a disposicin de los encargados de coordinar las respuestas, y el personal debe estar capacitado
para facilitarles informacin actualizada peridicamente durante una respuesta.
Dependiendo de las hiptesis formuladas, se considerar la posibilidad de disponer de depsitos preventivos de
existencias en lugares seguros en las regiones de alto riesgo. Los planes incluirn, adems, informacin acerca de
cmo y dnde conseguir ms suministros en el supuesto de que un desastre se prolongue ms de lo esperado.
Sociedad civil: Se ha impartido capacitacin al
personal y a los voluntarios en sus mbitos de
responsabilidad, y stos estn equipados para
responder a escala local.
Organizaciones regionales: Se presta apoyo a
los Estados para garantizar que la legislacin y
los mecanismos de respuesta sean aplicables a
las emergencias susceptibles de atravesar las
fronteras nacionales.
Se presta apoyo a los Estados en la elaboracin
de acuerdos regionales de cooperacin en la
respuesta en casos de desastre.
Actores internacionales: Se presta asistencia
tcnica a los Estados y a otros actores en
relacin con la respuesta en casos de desastre,
as como apoyo en la aplicacin del derecho
internacional aplicable y la observacin de las
normas ESFERA.
Existen mecanismos para coordinar los equipos
de respuesta externos y las solicitudes internas
de financiacin, si se solicitan y se precisan.
38
M A H
Se formularn polticas que aborden cuestiones relativas al cumplimiento y la rendicin de cuentas. Es esencial
que las entidades participantes cumplan sus obligaciones de forma oportuna y tica y estn de acuerdo con
los trminos estipulados, en funcin de sus respectivos mandatos institucionales y la funcin que se les haya
encomendado en el desarrollo de la capacidad de preparacin. Se prestar la asistencia teniendo en cuenta los
derechos que la legislacin nacional e internacional confiere a las personas afectadas.
En toda poltica o documento firmado se describirn claramente las consecuencias del incumplimiento.
Es importante estar preparados para movimientos de poblacin planeados y no planeados antes, durante y
despus de una situacin de peligro. Las poblaciones que hayan sido evacuadas antes de que ocurra un desastre
necesitarn apoyo, como tambin lo necesitarn quienes se hayan desplazado por sus propios medios. Asimismo,
es posible que se desplacen otros grupos a consecuencia de la situacin de peligro.
La asistencia a estas poblaciones desplazadas temporalmente podra exigir importantes recursos y crear nuevo
estrs en las comunidades anfitrionas ms all de las regiones afectadas por el desastre inicial.
Antes de que se produzca una situacin de peligro previsible debe hacerse todo lo posible para fortalecer con
anticipacin las capacidades de respuesta propias de cada comunidad, sobre todo en las regiones de alto riesgo.
En las regiones en las que las comunidades hayan participado en las actividades de preparacin para casos de
desastre, stas ya dispondrn de una representacin cartogrfica de las regiones y poblaciones vulnerables,
conocern los procedimientos de evacuacin y alerta temprana y, a menudo, sern capaces de iniciar las
actividades de respuesta sin intervencin externa.
Tambin podr prestarse apoyo a los miembros y las organizaciones de la comunidad para que puedan adquirir los
conocimientos especializados necesarios para la preparacin y la respuesta en casos de desastre (por ejemplo,
evaluacin de la vulnerabilidad a los riesgos de los peligros, planificacin de la gestin de riesgos de desastre en
la comunidad, bsqueda y salvamento, primeros auxilios, gestin de los refugios de emergencia, evaluacin de las
necesidades, distribucin del socorro y lucha contra incendios). Adems de ser generalmente ms rpidas que la
respuesta externa, estas intervenciones son ms eficaces en funcin del costo y ms sostenibles a largo plazo.
Existen una serie de recursos que prestan asistencia adicional en el diseo y la evaluacin de la capacidad de
respuesta (en el anexo 3 se puede encontrar ms informacin).
3.1 Servicios de emergencia y capacidad de reserva
39
2
3
M A H
3.2
Incorporacin de las actividades iniciales de recuperacin en
a planificacin de la preparacin
Resultados previstos: la transicin a las actividades iniciales de recuperacin se tiene en cuenta en los
procesos de planificacin de contingencia y en otros procesos de planificacin y se incorporan en los marcos
integrales de reduccin del riesgo de desastres.
La asistencia humanitaria es vital para reducir
la prdida de vidas y el sufrimiento. No
obstante, el objetivo del socorro de emergencia
no es abordar las causas subyacentes que
originan un desastre, ni tampoco acta como
un estmulo automtico de una recuperacin
rpida y sostenible. En algunas situaciones,
el socorro despus de los desastres puede
incluso exacerbar las causas subyacentes de
la vulnerabilidad e incrementar el riesgo.
Anteriormente, la reconstruccin era concebida
y diseada a menudo como un medio de
restablecer en una comunidad afectada por
un desastre las condiciones anteriores al
mismo. El resultado de este enfoque sola ser
la reconstruccin de las condiciones de riesgo
existentes previas al desastre, adems de
la preparacin de las bases para desastres
futuros. Recientemente, los responsables de
la adopcin de las polticas y los profesionales
han comenzado a mirar ms all de la rplica
de la situacin anterior al desastre de las
comunidades. Cada vez toma ms fuerza la
idea de que la estrecha integracin de las
actividades iniciales de recuperacin con las
intervenciones de salvamento puede dar lugar
a intervenciones ms sostenibles que reducirn
el riesgo a la vez que aceleran el proceso de
recuperacin
8
.
Indicadores
Gobiernos: Se consulta a los involucrados que participan
en las actividades iniciales de recuperacin como parte del
proceso de desarrollo de la capacidad de preparacin.
Las necesidades de las actividades iniciales de recuperacin
se tienen en cuenta en los procesos y las evaluaciones de
los desastres.
A la hora de asignar fondos para la respuesta y preparacin
para casos de desastre se anticipan fondos para las
actividades iniciales de recuperacin.
Sociedad civil: Los grupos comunitarios y las organizaciones
de la sociedad civil participan en el desarrollo de los
aspectos de las actividades iniciales de recuperacin en el
marco de la planificacin de la preparacin e intervienen
activamente en las estrategias de ejecucin.
Organizaciones regionales: Se presta asistencia tcnica y
de otra ndole a los Estados y a otros involucrados sobre las
actividades iniciales de recuperacin y los desastres.
Actores internacionales: Se presta asesoramiento tcnico
y de otra ndole a los Estados y a las organizaciones
nacionales y regionales para la formulacin de las
estrategias de recuperacin.
Es esencial la participacin, en el desarrollo de la capacidad de preparacin, de personal calificado con
experiencia en actividades iniciales de recuperacin. Una planificacin eficaz de las actividades iniciales de
recuperacin precisa de la participacin de un amplio espectro de actores, por ejemplo, los siguientes:
los ministerios gubernamentales pertinentes y, posiblemente, otros departamentos responsables de las
iniciativas de desarrollo;
autoridades gubernamentales locales en las regiones con alto riesgo de desastre;
departamentos de finanzas, planificacin e infraestructuras;
8
Para ms informacin, consltese el documento de John Twigg, Characteristics of a Disaster Resilient Community, ibid. [Caractersticas
de una comunidad resiliente ante los desastres, ibid.], en particular, la esfera temtica 5, Disaster Preparedness and Response
[Preparacin y respuesta en casos de desastre].
40
M A H
empresas de servicios pblicos y privados (energa elctrica, abastecimiento de agua, etc.);
organizaciones no gubernamentales locales y organizaciones comunitarias de las regiones de alto riesgo;
empresas privadas situadas en las regiones de alto riesgo;
asociaciones de profesionales como, por ejemplo, de ingenieros y arquitectos;
redes de medios de informacin
participacin de las autoridades provinciales y locales con autoridad ejecutiva para la planificacin y la
ejecucin de planes de reconstruccin y recuperacin despus de los desastres,
autoridades presupuestarias y financieras, con el fin de que puedan destinar recursos por anticipado para la
contingencia para la recuperacin de desastres..
La integracin de las actividades iniciales de recuperacin en la planificacin de contingencia puede ayudar
a fortalecer la resiliencia de la comunidad a las situaciones de peligro. Dicha integracin incluir medidas
destinadas a reducir los riesgos inmediatos, por ejemplo, mediante la localizacin de refugios para las
poblaciones desplazadas fuera de las regiones vulnerables a las inundaciones o en regiones de menor riesgo
de peligros futuros. Tambin contemplar medidas destinadas a reducir las amenazas a medios de vida y
activos que tendrn una fuerte repercusin en la capacidad de recuperacin de la comunidad despus de un
desastre.
Mucho antes de que acontezca una situacin de peligro se mantendrn debates acerca de la rapidez con la
que los proyectos "de emergencia" destinados a la dotacin de servicios bsicos, como alimentos, asistencia
sanitaria y educacin, darn paso a intervenciones ms relacionadas con la transicin o el desarrollo. Si estos
debates tienen lugar en una fase temprana pueden promover intervenciones ms eficaces y sostenibles y
reducir al mnimo la utilizacin de suministros de emergencia temporales. Tambin cabra considerar actividades
ms compatibles con la recuperacin a largo plazo (como dinero en efectivo para los proyectos de socorro en el
perodo subsiguiente a un desastre) durante la fase de respuesta para permitir a las poblaciones conservar sus
activos y medios de vida, en la medida de lo posible, tras una situacin de peligro.
En el documento De las palabras a la accin (EIRD), se puede encontrar informacin ms detallada sobre las
actividades iniciales de recuperacin.
3.2 Incorporacin de las actividades iniciales de recuperacin en la planificacin de la preparacin
41
2
3
M A H
3.3
Asignacin de recursos y financiacin.
Resultados previstos: existen reservas financieras y mecanismos de financiacin para situaciones de
emergencia para prestar apoyo financiero a las medidas de preparacin y respuesta y a las actividades
iniciales de recuperacin que lo requieran.
Para el buen funcionamiento de todo sistema
de gestin de desastres es fundamental contar
con suficiente financiacin y recursos para la
planificacin y las operaciones. Los marcos
jurdicos nacionales incluirn una asignacin
presupuestaria nacional y un mecanismo de
financiacin institucionalizado para la gestin
de riesgos y de desastres. Ello no debe limitar
al acceso a fondos de emergencia cuando
suceda un desastre (por ejemplo, por medio
de la proclamacin de una declaracin de
emergencia), sino que dichos fondos deben
existir permanentemente y aplicarse tambin a
las actividades de preparacin, recuperacin y
rehabilitacin.
La ley tambin establecer claramente el modo
en que se repondrn los fondos de socorro
asignados a escala local y nacional tras una
emergencia y dnde se pueden obtener fondos
adicionales en el supuesto de que un desastre
se prolongue ms de lo esperado.
Incluso si un plan nacional no recomienda
solicitar en primer lugar ayuda internacional,
deben existir leyes y polticas adecuadas
para facilitar la entrada y la gestin de fondos
exteriores, y para garantizar la transferencia
eficaz de los mismos a los niveles locales en
caso de que se necesiten en algn momento
Ello incluir el desarrollo y la aprobacin de
sistemas para la movilizacin de recursos,
como la aprobacin de leyes financieras y
la creacin de procedimientos operativos
uniformes para el acceso y la utilizacin
de dichos recursos. Adems, deben existir
procedimientos destinados a agilizar los
trmites aduaneros y los aranceles de los
Indicadores
Gobiernos: Los presupuestos asignados para las actividades
de preparacin se han institucionalizado en el marco del
plan de gestin de desastres a todos los niveles.
Se han creado e institucionalizado mecanismos de
financiacin gubernamentales para la preparacin y la
respuesta en casos de desastre y se informa peridicamente
de los mismos.
Se ha creado e institucionalizado un sistema para garantizar
la rendicin de cuentas respecto a la utilizacin de recursos
pblicos.
Se han suscrito acuerdos bilaterales con organismos
donantes relativos al acceso a la financiacin y la asistencia
tcnica a escala internacional o regional para la preparacin,
la emergencia y la recuperacin en funcin de las
necesidades.
Sociedad civil: Se han colocado fondos a disposicin para
el fortalecimiento de capacidades y las actividades de los
involucrados de la sociedad que son miembros activos
y contribuidores de la preparacin para los desastres en
funcin de sus funciones y responsabilidades definidas.
Organizaciones regionales: Existen mecanismos de
financiacin mixtos, que se activan en caso de sucesos
transfronterizos, adems de polticas, protocolos y
procedimientos adecuados.
Actores internacionales: Se presta apoyo a los Estados, las
organizaciones regionales y los involucrados de la sociedad
civil en el aseguramiento de los fondos necesarios para
la aplicacin de los planes de recuperacin, emergencia y
preparacin para casos de desastre.
artculos de socorro recibidos y otras donaciones en especie. Los procedimientos de adquisicin reflejarn
estas disposiciones.
Existen medios alternativos para incrementar los fondos disponibles para la gestin de desastres, muchos de
los cuales conllevan acuerdos que no necesariamente aportan nuevos fondos, sino que permiten liberar los
fondos existentes. No obstante, antes de recurrir a estos medios alternativos, es necesario entender claramente
42
M A H
el modo en que beneficiarn directamente a las comunidades afectadas y a las economas locales. Entre dichos
medios cabe mencionar los siguientes:
alianzas pblico-privadas que ofrecen servicios de seguros asequibles que distribuiran la carga de los
riesgos de desastre que deben soportar las personas o los gobiernos;
planes destinados a cubrir a los gobiernos, en particular los gobiernos de los estados ms pequeos,
contra los impactos fiscales masivos de los desastres (por ejemplo, el Plan de Gestin de Desastres del
Commonwealth y los Estados Pequeos);
mecanismos que distribuyan el riesgo entre los mercados internacionales de reaseguros acompaados de
los instrumentos necesarios para vincular a los medios financieros mundiales con los pobres;
programas gubernamentales de proteccin social en cooperacin con proveedores de servicios financieros
del sector privado;
sistemas de reestructuracin de la participacin en el riesgo mediante mecanismos mejorados de
intermediacin financiera.
La inclusin de las organizaciones internacionales en el proceso de planificacin de contingencia y la integracin
de la reduccin del riesgo de desastres (RRD) en los procesos de desarrollo nacionales, como las estrategias
de lucha contra la pobreza (ELP) financiadas por el Banco Mundial, permiten a los gobiernos dialogar antes de
un desastre acerca de la posible disponibilidad de fondos internacionales para la respuesta y la preparacin.
No obstante, son muchos los fondos internacionales para desastres que no pueden financiar directamente las
operaciones gubernamentales de socorro, sino que en lugar de ello, precisan que la labor sobre el terreno sea
realizada por organizaciones no gubernamentales u organismos de las Naciones Unidas.
Numerosos organismos de las Naciones Unidas, la Cruz Roja y algunas organizaciones no gubernamentales
poseen fondos de respuesta de emergencia que pueden utilizar para financiar sus operaciones como parte de
una respuesta nacional. Adems, la Federacin Internacional de la Cruz Roja posee un Fondo de Respuesta
de Emergencia a los Desastres, que puede utilizarse para financiar las respuestas nacionales de la sociedad a
los desastres de pequea y mediana escala. Adems, las Naciones Unidas han creado recientemente el Fondo
central para la accin en casos de emergencia, que puede desembolsar fondos con celeridad en emergencias
de mayor escala.
En el anexo de recursos adicionales adjunto a esta gua se incluye informacin ms detallada.

3.3 Asignacin de recursos y financiacin
43
1
3
Tanvir Ahmed/IRIN
45
Conclusiones
1
Conclusions
La preparacin para casos de desastres es slo un elemento ms dentro del enfoque holstico de la reduccin del
riesgo asociado a los peligros naturales. No obstante, un nivel de preparacin adecuado puede resultar esencial
para salvar vidas y medios de vida ante los riesgos asociados a los peligros naturales. En el presente documento
se ha facilitado orientacin sobre los indicadores clave que pueden aumentar la eficacia de la capacidad de
preparacin. Concretamente, se ha subrayado que la planificacin de la preparacin debera ofrecer los siguientes
resultados:
objetivos, resultados y actividades realistas y cuantificables destinados a fortalecer y mantener las
capacidades de preparacin para casos de desastre y que constituyen un componente de toda estrategia
nacional integral de reduccin del riesgo de desastres;
aprobacin o actualizacin de un marco legislativo nacional que establezca procedimientos detallados
de preparacin para casos de desastre, la respuesta y las funciones de recuperacin, as como las
responsabilidades y los mecanismos de financiacin; amplia difusin de dicho marco y aplicacin uniforme del
mismo;
existencia de un mecanismo eficaz de coordinacin en casos de desastre con polticas y procedimientos
claros, en cuyo marco todas las entidades conozcan claramente cules son sus funciones y
responsabilidades;
formulacin y actualizacin peridica de un plan de contingencia que incluya un anlisis a fondo del riesgo de
peligros, la vulnerabilidad y las capacidades;
equipamiento y capacitacin de todas las organizaciones, personas y voluntarios responsables del
mantenimiento de las capacidades de preparacin para ofrecer una preparacin y una respuesta eficaces en
casos de desastre;
existencia de un sistema de alerta temprana nacional y regional eficaz que aplique informacin tcnica y
conocimientos bien fundamentados en materia de riesgos y sea capaz de emitir alertas para la movilizacin de
la accin en todas las comunidades en riesgo;
mantenimiento de un sistema de difusin y gestin de la informacin que facilite el intercambio recproco de la
informacin tcnica y de gestin pertinente entre los involucrados internos y externos;
creacin y verificacin de mecanismos de respuesta entre mltiples involucrados, respaldados por la
legislacin, acompaados de los recursos necesarios y basados en el plan de contingencia, los cuales
permitan una actuacin eficaz cuando se produzca una emergencia;
consideracin y planificacin de la transicin a las actividades iniciales de recuperacin en los procesos de
planificacin de contingencia y en otros procesos de planificacin de la preparacin;
existencia de reservas financieras y mecanismos de financiacin de emergencia para prestar apoyo financiero
a las medidas de preparacin y respuesta y a las actividades iniciales de recuperacin que lo requieran.
La planificacin de la preparacin es un proceso que exige una vigilancia constante y sostenida. El desarrollo
de la capacidad de preparacin no es ms que el primer paso. Una vez ultimadas las actividades bsicas de
preparacin sealadas en este plan, es esencial que se asignen recursos humanos y de otra ndole para el
mantenimiento y la actualizacin de los sistemas y que se aproveche la experiencia adquirida tras las situaciones
de peligro para fortalecer la preparacin en el futuro.
46
Anexo 1: Nota sobre los indicadore
Anexo 1
Nota sobre los indicadores
Los indicadores constituyen una medida explcita para determinar los resultados; una seal que revela progreso
o ausencia de progreso; un medio para medir lo que sucede en la realidad frente a lo que se ha planificado
o anticipado en trminos de calidad, cantidad y oportunidad. Los indicadores se pueden utilizar para medir el
rendimiento, los cambios producidos en los procesos o los resultados.
Entre los factores que han de tenerse en cuenta para que los indicadores sean tiles cabe sealar los siguientes:
claridad: ausencia de ambigedad sobre lo que se est midiendo para neutralizar toda probabilidad de que
se cuestione la interpretacin de los resultados;
eficacia en funcin de los costos: los resultados justifican su inversin en tiempo y dinero. Los resultados
deben basarse en procesos y actividades asequibles;
comparabilidad: los resultados deben poder compararse entre unidades y a lo largo del tiempo;
posibilidad de cuantificacin: se puede medir el indicador?
pertinencia: los indicadores deben ser realistas y sensibles en lo que respecta al entorno en el que se est
midiendo el cambio;
fiabilidad: los datos son de una calidad suficientemente fiable y constituyen una buena base para una
adopcin de decisiones segura;
viabilidad: los datos se pueden obtener de forma oportuna y a un costo razonable;
especificidad: el indicador debe medir nicamente la unidad o el proceso previsto;
validez: la eficacia con la que mide su objetivo;
Existe un extenso corpus de bibliografa sobre la utilizacin de los distintos tipos de indicadores. Esta tipologa se
puede desglosar como sigue:
los indicadores de insumos miden la inversin en una actividad o proceso concretos y son habitualmente
cuantitativos;
los indicadores del resultado identifican lo que se ha producido mediante una actividad;
los indicadores del resultado miden lo que se ha logrado mediante una actividad;
los indicadores de proceso se refieren al modo en que progresa o retrocede una actividad y pueden medirse
con respecto a objetivos o normas. Dichos indicadores son a menudo cualitativos;
los indicadores cualitativos se refieren al modo en que progresa o retrocede una actividad y pueden medirse
con respecto a objetivos o normas;
los indicadores cuantitativos identifican un cambio cuantitativo o porcentual registrado en una actividad u
objetivo concretos durante un perodo de tiempo dado.
47
Anexo 2 - Definiciones
1
Anexo 2
Definiciones
Amenaza / peligro:
Evento fsico, potencialmente perjudicial, fenmeno y/o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones,
daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental. (EIRD 2007). Los
peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orgenes:
natural (geolgico, hidrometeorolgico y biolgico) o antrpico (degradacin ambiental y peligros tecnolgicos).
Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusin. Cada peligro se
caracteriza por su localizacin, intensidad, frecuencia y probabilidad.
Asistencia/respuesta:
Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre, tendente a preservar la vida
y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Cubre un mbito temporal inmediato, a
corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007).
Capacidad
Combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin
que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede
incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos, as como cualidades personales o colectivas tales
como liderazgo y gestin. La capacidad puede tambin ser descrita como aptitud. (EIRD 2007)
Desastre:
Interrupcin grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa prdidas humanas materiales,
econmicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para
hacer frente a la situacin utilizando sus propios recursos. Un desastre es funcin del proceso de riesgo. Resulta
de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes para reducir
las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007).
Formulacin de escenarios
El proceso de formulacin de supuestos de planificacin acerca del impacto humanitario previsible de una
amenaza/peligro concretos. Estos escenarios se pueden formular a distintos niveles y pueden ser escenarios
contextuales generales, como las consecuencias humanitarias generales, o escenarios ms especficos, como
las necesidades humanitarias previsibles, las vulnerabilidades y las capacidades especficas de las comunidades
afectadas y la capacidad de respuesta de las instituciones. Tambin cabe incluir el nivel de asistencia que
se espera que presten el Gobierno y la comunidad humanitaria, as como la identificacin de restricciones y
deficiencias potenciales en la prestacin de asistencia (Comit Permanente Interagencial 2007)
48
Gestin del riesgo de desastres
Proceso sistemtico de utilizacin de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos y capacidades
operacionales para implementar polticas y estrategias, y fortalecer las capacidades de la sociedad y de las
comunidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres medioambientales y tecnolgicos
consecuentes. Esto implica todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no estructurales para
evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los desastres. (EIRD 2007).
Mitigacin.
Medidas estructurales y no estructurales emprendidas para limitar el impacto adverso de las amenazas naturales y
tecnolgicas y de la degradacin medioambiental. (Ejemplos de medidas estructurales son medidas de ingeniera
y de construccin resistente a las amenazas, mientras que las medidas no estructurales incluyen concientizacin,
desarrollo del conocimiento, polticas sobre el ordenamiento territorial y sobre la gestin de recursos y prcticas
operativas de las instalaciones). (EIRD 2007)
Planificacin de contingencia (tambien: planificacin para imprevistos)
La planificacin de contingencia es un instrumento de gestin que se utiliza para analizar la repercusin de
posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados a fin de dar una respuesta
oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La planificacin de contingencia
es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir durante una intervencin
humanitaria (Comit Permanente Interagencial 2007)
Preparacin:
Las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales encargadas de la
respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al impacto de condiciones
o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales.
Observacin: la accin de preparacin se realiza dentro del contexto de la gestin del riesgo de desastres
y debera basarse en un anlisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta
temprana. Incluye la planificacin para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros,
los servicios de emergencia y los acuerdos de fuerzas de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de
coordinacin y gestin de la informacin, la capacitacin del personal, los ejercicios de simulacin y la educacin
pblica. Debe fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurdicas e institucionales oficiales (EIRD 2008)
Prevencin
Actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, y medios empleados para minimizar los desastres
medioambientales, tecnolgicos y biolgicos relacionados con dichas amenazas. Dependiendo de la viabilidad
social y tcnica y de consideraciones de coste/beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica en reas
afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientizacin y educacin pblica relacionadas
con la reduccin del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, as
como a promover una cultura de prevencin. (EIRD 2007)
Recuperacin
Decisiones y acciones tomadas despus de un desastre con el objeto de restaurar las condiciones de vida de la
comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la reduccin de
desastres. La recuperacin (rehabilitacin y reconstruccin) es una oportunidad para desarrollar y aplicar medidas
para reducir el riesgo de desastre. (EIRD 2007)
49
1
Reduccin del riesgo de desastres (RRD):
Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad,
para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio
contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007).
Riesgo:
La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de
subsistencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro del medio ambiente) resultado de interacciones entre
amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo tambin se expresa
a menudo con la siguiente ecuacin:
Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta (Comit Permanente Interagencial 2007)
El riesgo es dinmico y no afecta a todos por igual.
Sistema de alerta temprana
Provisin de informacin oportuna y eficaz a travs de instituciones identificadas, que permite a individuos
expuestos a una amenaza tomar acciones para evitar o reducir su riesgo y prepararse para una respuesta
efectiva. Los sistemas de alerta temprana incluyen una serie de elementos, a saber: conocimiento y mapeo de
amenazas; monitoreo y pronstico de eventos inminentes; proceso y difusin de alertas comprensibles para las
autoridades polticas y para la poblacin; y la adopcin de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales
alertas. (EIRD 2007)
Vulnerabilidad
Las condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales, que aumentan
la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007).
50
Anexo 3 - Responsabilidades sectoriales en las situaciones imprevistas en caso de desastre
Anexo 3
Responsabilidades sectoriales en los planes
de contingencia en caso de desastre
Todas las esferas de actividad de la respuesta en casos de desastre y los planes de contingencia son
distintas y se deben tener en cuenta todos los elementos, para lo cual es necesario que los distintos sectores
gubernamentales, a todos los niveles, asuman responsabilidades especficas acordes con su mandato y su
capacidad. A continuacin se incluye una lista de las esferas de actividad y de algunas de las actividades clave
que deben incluirse en el plan de contingencia. Cabe recordar que el material presentado debe adaptarse a la
hiptesis que se est planificando.
Evaluacin de la emergencia
Nombrar al organismo principal responsable de la evaluacin y determinar las funciones de otros en apoyo del
proceso de evaluacin
Establecer las normas y procedimientos difundidos a los responsables, incluido el tipo de informacin
necesaria, todos los formularios exigidos y quin debera recibir esta informacin
Formar y capacitar a los equipos de evaluacin, especialistas temticos y/o sectoriales inclusive
Bsqueda y salvamento y asistencia sanitaria de emergencia
Nombrar al organismo responsable de la bsqueda y el salvamento y garantizar que posea la capacidad y la
financiacin adecuadas
Determinar quin es responsable de la administracin de los primeros auxilios, las evacuaciones mdicas y la
manipulacin de los restos humanos
Garantizar que se tengan en cuenta las contingencias en caso de prdida de infraestructura hospitalaria
Crear protocolos para la incorporacin de equipos internacionales de bsqueda y salvamento en la operacin
de respuesta, incluidos los sistemas y polticas necesarios que permitan que dichos grupos puedan entrar en
el pas y comenzar a trabajar con la mxima celeridad
Asistencia y logstica
Garantizar que exista una reserva de cantidades suficientes de productos de socorro bsico
Existencia de sistemas de adquisicin que puedan activarse con prontitud y de contratos previamente
acordados con proveedores locales. Se han identificado proveedores fuera del pas por si se necesitan
productos que no estn disponibles a escala nacional
Ejecutar un proceso de control de calidad de los artculos adquiridos
Se debe garantizar la existencia de locales de almacenamiento adecuados en todas las zonas del pas
Establecimiento de procesos de registro, distribucin y vigilancia
51
1
Existencia de todos los mecanismos logsticos necesarios para el transporte y la distribucin de los productos
de socorro y asignacin del responsable o responsables de la administracin
Garantizar que los aeropuertos y/o puertos martimos estn preparados para recibir grandes cantidades
de mercancas y que dichas mercancas sean tramiten con rapidez, incluido su despacho aduanero, para
proceder a su distribucin
Se ha garantizado el transporte necesario, bien por medio de los sistemas gubernamentales o mediante
acuerdos negociados con proveedores privados?
Garantizar que los responsables de la logstica posean la capacidad necesaria para responder a un desastre a
gran escala
Refugio e infraestructura de la comunidad
Determinar quin es el principal responsable de la gestin de los refugios. Localizar refugios potenciales en
todas las regiones de alto riesgo tomando en consideracin la propiedad de la tierra y las cuestiones relativas
al tiempo y al terreno
Garantizar el suministro adecuado de tiendas de campaa, materiales de construccin y lminas de plstico e
identificar proveedores por si hay un dficit de material
Evaluar la posibilidad de utilizar la infraestructura existente como refugio, por ejemplo las escuelas o los
centros comunitarios, en las regiones de alto riesgo y tambin si los afectados pueden refugiarse con
familiares o amigos
En todas las regiones de alto riesgo, evaluar qu estructuras comunitarias adicionales podran necesitarse, por
ejemplo escuelas, y quin asumir la responsabilidad de la construccin de las mismas
Agua y saneamiento
Determinar quin es responsable del abastecimiento de agua y garantizar la disponibilidad de las capacidades
tcnicas y los equipos necesarios cuando sucedan los desastres
Durante la fase de planificacin, garantizar que se tengan en cuenta aspectos culturales tales como la
utilizacin del agua para baarse, para beber, para asearse o para la preparacin de alimentos
Evaluar la disponibilidad de agua en las distintas regiones del pas
Evaluar cul es la mejor opcin para el abastecimiento y el almacenamiento del agua potable
Determinar los medios de distribucin del agua teniendo en cuenta la posibilidad de que sea necesario
racionar el abastecimiento
Identificar a proveedores de servicios en caso de que fuese necesario comprar agua en cisternas
Determinar si se van a incluir programas de sensibilizacin y educacin relativa al agua y planificar en
consecuencia
Evaluar qu tipo de saneamiento pudiera necesitarse (por ejemplo letrinas) y dnde se colocar en el caso de
que se levante un campamento, teniendo en cuenta las cuestiones de gnero y de salud
Determinar cmo se va a gestionar la eliminacin de basuras
Necesidades de alimentacin, nutricin y de un hogar
Determinar quin es responsable de evaluar y coordinar la informacin acerca de las necesidades de
alimentacin y nutricin
52
Garantizar que los alimentos se distribuyan de forma adecuada entre la poblacin y evaluar si se pueden
adquirir alimentos en el mbito local o si se deben obtener de otras partes del pas, la regin o el exterior,
teniendo en cuenta el impacto que esto pudiera tener en la economa local
Determinar la composicin (tipo de alimentos, cantidad) de la canasta de alimentos teniendo en cuenta las
necesidades calricas en funcin de las condiciones meteorolgicas y conforme a unas normas establecidas
(por ejemplo, ESFERA)
Planificar adecuadamente las necesidades especiales de los nios y otros sectores vulnerables
Organizar un almacenamiento adecuado
Crear un sistema de distribucin de alimentos y determinar quin ser responsable de su gestin
Determinar si tambin se va a prestar asistencia alimentaria a la comunidad local
Incluir, siempre que sea posible, a los miembros de la comunidad y a los beneficiarios en el proceso de
adopcin de decisiones
Evaluar qu productos domsticos son necesarios garantizando la participacin de las poblaciones
destinatarias de las regiones de alto riesgo con el objeto de tener en cuenta las cuestiones culturales y las
necesidades especiales de las mujeres (equipos sanitarios, compresas)
Determinar qu cantidades son necesarias por persona y por familia
Establecer cmo se van a realizar la distribucin y el registro de los productos no alimentarios
Determinar qu tipo de combustible se va a utilizar para cocinar y para la calefaccin y su impacto potencial
sobre la salud y el medio ambiente
Salud
Determinar quin es responsable de la evaluacin de la salud y la dotacin de estos servicios y qu otras
organizaciones y organismos pueden prestar apoyo
Determinar qu servicios y/o exmenes sanitarios se van a ofrecer en coordinacin con las autoridades
sanitarias
Incluir los aspectos culturales y la participacin de los grupos destinatarios en la gestin de los servicios
sanitarios, cuando proceda
Evaluar la posibilidad de que se necesite un programa de inmunizacin
Tomar en consideracin las necesidades de grupos especiales (nios, mujeres embarazadas y lactantes, los
ancianos) en la planificacin
Incluir en el plan las cuestiones meteorolgicas
Determinar si los servicios sanitarios irn acompaados de educacin sanitaria y otros programas de
divulgacin
Garantizar la disponibilidad del equipo y los suministros mdicos necesarios (por ejemplo la cadena de fro) y,
en caso contrario, planificar su adquisicin como solucin alternativa
Garantizar que haya locales de almacenamiento

Telecomunicaciones
Evaluar la disponibilidad de sistemas de comunicaciones alternativos en el caso de desastre, por si los dems
resultan daados
Garantizar la existencia de un equipo de comunicaciones (radios, telfonos satelitales) incluidas las
frecuencias radiofnicas necesarias en funcin del tipo de radio utilizada
53
1
Capacitar al personal en la utilizacin de todos los posibles sistemas de comunicaciones
Educacin y servicios comunitarios
Determinar quin es el responsable de la dotacin de servicios educativos
Evaluar la posibilidad de que se mantenga el sistema educacional nacional (estructura, programas de estudios,
etc.)
Incluir la participacin de profesores y otros educadores locales en la imparticin de los programas de
educacin
Tener en cuenta las caractersticas culturales especiales (por ejemplo, espacios distintos para nios y nias)
Determinar si se van impartir los programas de formacin tcnica creados para adultos y jvenes
Tener en cuenta las necesidades recreativas de la poblacin beneficiaria
Evaluar qu equipo y suministros van a ser necesarios y garantizar su disponibilidad
Tener en cuenta la posibilidad de que pueda surgir la necesidad de construir nuevas infraestructuras y evaluar
si los beneficiarios podran prestar apoyo (por ejemplo mano de obra)
Incluir la generacin de ingresos para el reestablecimiento de las actividades econmicas anteriores y para el
desarrollo de iniciativas nuevas que puedan implantarse con facilidad
Evaluar el grado de rehabilitacin de la tierra de las superficies agrcolas para los cultivos y el ganado
Tener en cuenta en la evaluacin la posibilidad de que se desencadenen conflictos entre los beneficiarios
que reciban bienes/servicios/subvenciones y las comunidades locales que no hayan sido incluidas en los
programas y garantizar la disponibilidad de personal para abordar estas cuestiones. Incluir medios para reducir
el potencial de conflicto en los procesos de planificacin
Determinar si resulta adecuado poner en marcha un programa de incentivos para los servicios facilitados por la
poblacin beneficiaria y, en ese caso, cmo se va a ejecutar
Seguridad y proteccin (especialmente en el caso de desastres complejos o intranquilidad civil)
Determinar quin es responsable de la evaluacin y la dotacin de seguridad y proteccin tanto para el
personal como para los beneficiarios y cmo se va a adquirir la informacin relativa a la seguridad
Incluir en el plan las necesidades de seguridad y proteccin especficas de los grupos ms vulnerables, como
las mujeres, los nios, los ancianos y los discapacitados
Crear directrices y procedimientos de seguridad y proteccin que garanticen que se haya impartido
capacitacin a los implicados sobre su aplicacin, incluidas sus funciones y responsabilidades
Determinar qu recursos son necesarios para ejecutar este componente del plan y quin puede suministrarlos
Elaborar planes de evacuacin del personal
Seguimiento y evaluacin
Determinar quin es responsable del seguimiento y la evaluacin sectorial y global e impartir la capacitacin
necesaria
Determinar qu informacin debera incluirse en la evaluacin global y de las operaciones y en la de cada
sector

54
Anexo 4 - Recursos seleccionados
Anexo 4
Recursos seleccionados
Enfoques holsticos, estrategias y marcos institucionales
FIRC y WPNS, Well Prepared National Society Self Assessment, 2003
EIRD, BAFD, Unin Africana, NEPAD, Guidelines for Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development, 2004,
www.unisdr.org/eng/risk-reduction/sustainable-development/cca-undaf/cca-undaf.htm
EIRD, De las palabras a la accin: Gua para la implementacin del Marco de Hyogo, Naciones Unidas, 2007,
http://www.eird.org/cd/de-las-palabras-a-la-accion/".
EIRD, Vivir con el riesgo, 2004, http://www.unisdr.org
Componentes clave de la planificacin de la preparacin
Sistema de aprendizaje activo para la rendicin de cuentas y el logro de resultados en la asistencia humanitaria y
Consorcio ProVentium South Asia Earthquake 2005: Learning from previous earthquake relief operations, 2005,
http://www.alnap.org/
APELL, informacin y preparacin para casos de emergencia a nivel local, es un proceso que tiene por objeto fomentar
la sensibilizacin pblica con respecto a los peligros y garantizar que las comunidades y los servicios de emergencia
estn capacitados y preparados para responder a los mismos. Se trata de un instrumento flexible y modular para
prevenir accidentes y, cuando ello no es posible, reducir al mnimo los impactos. A tal fin, se presta asistencia a los
responsables de la adopcin de decisiones y al personal tcnico para incrementar la sensibilizacin pblica y para
preparar planes de respuesta coordinados en los que participan la industria, el Gobierno y la comunidad local en los
casos en que un suceso inesperado ponga en peligro la vida, los bienes o el medio ambiente. El Manual APELL,
publicado en 1998, establece un proceso de diez pasos para el desarrollo de un plan de respuesta integrado y
funcional que engloba a las comunidades locales, los gobiernos, los equipos de respuesta a las emergencias y a otros
involucrados. Este proceso fomenta la sensibilizacin con respecto a los peligros en las comunidades prximas a
instalaciones industriales, insta a la reduccin y la mitigacin del riesgo y desarrolla la preparacin para la respuesta en
casos de emergencia. Vase www.unep.fr/pc/apell/process/natural.html)
El Centro Asitico de preparacin para casos de desastre de Bangkok ofrece numerosos cursos sobre planificacin de la
gestin de desastres y actividades conexas, por ejemplo, su curso de gestin de desastres; vase http://www.adpc.net/.
Benson, Charlotte y Twigg, John, Tools for Mainstreaming DRR: Guidance Notes for Development Organisations, 2006,
www.benfieldhrc.org/activities/publications.htm
Choularton, Richard, Contingency Planning and humanitarian action: a review of practices, Instituto de Desarrollo de
Ultramar, 2005, http://www.odihpn.org/
Gestin del Riesgo de Desastres de las Comunidades de Base y Estrategias financieras para la gestin de los impactos
econmicos de los desastres naturales. Vase http://www.worldbank.org/
Programa de Capacitacin en Gestin de Casos de Desastre, mdulo de capacitacin sobre la planificacin de
contingencia, 1996. www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/ContingencyPlanning.pdf
FICR (2006): Guide for Developing Response and Contingency Plans for Latin America and the Caribbean.
Directrices sobre la planificacin interinstitucional de contingencia para la asistencia humanitaria, elaboradas por el
Grupo de Consulta sobre preparacin y planificacin de contingencia del Comit Permanente Interagencial en 2001 y
55
Anexo 4 - Recursos seleccionados
1
actualizadas en 2007. El objeto es ofrecer una metodologa interinstitucional comn para la preparacin y planificacin
de contingencia y para garantizar una respuesta eficaz a las necesidades humanitarias cuando se desencadena una
crisis. http://www.humanitarianinfo.org/iascweb2/downloaddoc.aspx?docID=4454&type=pdf
Dependencia Conjunta PNUMA/OCAH para el Medio Ambiente: Guidelines for the Development of a National
Environmental Contingency Plan, 2005, www.reliefweb.int/OCHA_OL/programs/response/unep/planguid.html
Natural Disasters Organisation, Australian Emergency Manual: Community Emergency Planning Guide, 2 edicin, 1992.
RADIUS - Instrumentos de Evaluacin y Diagnstico de los Riesgos de Desastre Ssmico en las Zonas Urbanas. Es
un programa informtico lanzado por la Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres en 1996 para promover
actividades a escala mundial para la reduccin de la devastacin provocada por los terremotos en las ciudades, sobre
todo en los pases en desarrollo. El programa ofrece herramientas prcticas para realizar estimaciones de los daos
producidos por los terremotos. Vase http://www.preventionweb.net/files/2752_RADIUSRiskAssessment.pdf
El Organismo Federal estadounidense para la Gestin de Emergencias (FEMA) ofrece varias guas de planificacin,
como la Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning, y otros documentos. Pueden obtenerse en su centro de
publicaciones o en su sitio web. http://www.fema.gov.us/
El Instituto del Banco Mundial cuenta con un programa en lnea para la gestin de riesgos de desastres que consta de
cinco cursos, los cuales se imparten en ingls, francs y espaol. Estos cursos son: Marco Integral de la Gestin del
Riesgo de Desastres, Ciudades Seguras, Evaluacin de los Daos y las Necesidades de Reconstruccin.
Preparacin para la respuesta
El Centro Asitico de preparacin para casos de desastre (vase http://www.adpc.net/), el Instituto del Banco Mundial,
las organizaciones de la Cruz Roja y la Media Luna Roja ofrecen una serie de cursos acerca de algunas cuestiones
clave para la respuesta a las situaciones de emergencia, por ejemplo sobre la creacin de centros de operaciones de
emergencia y de sistemas de gestin de la informacin.
CAMEO - Gestin de operaciones de emergencia asistida por computadora es un sistema de aplicaciones informticas
utilizado ampliamente para la planificacin y la respuesta a situaciones de emergencia qumica. Es una herramienta
creada por la Oficina para la Preparacin y Prevencin de Emergencias Qumicas de la Agencia estadounidense para
la Proteccin del Medio Ambiente y la Administracin Nacional del Ocano y la Atmsfera para prestar asistencia a
los planificadores y equipos de respuesta de emergencias de primera lnea. CAEMO se puede utilizar para acceder a
informacin crtica para la elaboracin de planes de emergencia, as como para almacenar y evaluar dicha informacin.
El sistema CAMEO incorpora una base de datos de productos qumicos y un mtodo para la gestin de dichos datos,
as como un modelo de dispersin atmosfrica y una capacidad de representacin geogrfica de los datos. Todos los
mdulos funcionan de forma interactiva y permiten intercambiar y visualizar informacin crtica. (del sitio web de las de
herramientas APELL, www.unep.fr/pc/apell/tools/home.html.
FIRC, Guidelines for Emergency Assessment, 2004, www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/71600-
Guidelines-for-emergency-en.pdf
Kent, Randolph, Disaster Preparedness DMTP training module, 1994, www.proventionconsortium.org/themes/default/
pdfs/DisasterAssess.pdf
Natural Disasters Organisation, Australian Emergency Manual: Community Emergency Planning Guide, 2 edicin, 1992.
OCAH, Orientation handbook, 2002, http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900sid/LGEL-5R8DWY/$file/ocha-orient-2002.
pdf?openelement
Naciones Unidas, equipo de las Naciones Unidas para la evaluacin y coordinacin en caso de desastre, Field
Handbook, OCAH, 2002, www.reliefweb.int/undac/documents/UNDACHandbook.pdf
UNDRO/PNUMA, Preparedness Aspects: A compendium of current knowledge, 1984
El Organismo Federal estadounidense para la gestin de Emergencias (FEMA) ofrece varias guas de planificacin,
como la Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning y otros documentos. Pueden obtenerse en su centro de
publicaciones o en su sitio web: http://www.fema.gov.us/
Twigg, John, Disaster risk reduction, mitigation and preparedness in developing emergency programming, Good
Practices Review, 2004 http://www.odihpn.org/report.asp?id=2618
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Unidas
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