OBSERVATRIO DAS METRPOLES: Territrio, coeso social e

governana democrtica.

Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Porto
Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Belm, Natal, Goinia e
Maring.









Coordenao Geral
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro


Vice-coordenao
Suzana Pasternak




Rio de Janeiro, Julho de 2012
2



A Governao Metropolitana na Europa


Joo Seixas, ICS Universidade de Lisboa
Rosa Branco, FCSH Universidade Nova de Lisboa
e
Sol Garson, IPPUR-UFRJ
(relatora do relatrio prvio do projecto OM/FAPERJ A construo de projectos metropolitanos.
Experincias internacionais de sistemas de governana metropolitana (2010))






















3




ndice
A. Sumrio

B. Evoluo da Governao Metropolitana Europeia
B1. A evoluo metropolitana
B2. A evoluo dos espaos polticos metropolitanos na Europa
B2.1. O projecto metropolitano
B2.2. A evoluo dos espaos polticos metropolitanos na Europa
B2.3. A evoluo dos sistemas de aco nas metrpoles do Sul da Europa

C. Questes-chave da Governao Metropolitana na Europa
C1. Questes-chave da governao metropolitana
C1.1 As bases do projecto poltico metropolitano
C1.2 Estruturantes metropolitanas Europeias
C2. Reflexes da Europa metropolitana
C2.1 A reestruturao dos espaos polticos da urbanidade Europeia
C2.2 Concluses

D. Estruturas de Governao de 16 Regies Metropolitanas Europeias
D1. Elementos geogrficos e socioeconmicos
1

D2. Enquadramento Poltico-Institucional. Estruturas de representao, estruturas de competncias,
estruturas de financiamento.
D3. Estruturas de Planeamento e construo de Estratgias
D4. Redes de Governana, actores metropolitanos, fragmentao sociopoltica



1
Os elementos geogrficos e socioeconmicos das 16 fichas foram coligidos por Ana Roldo. Os autores do presente
relatrio agradecem o seu excelente contributo.
4

A. Sumrio



Is not the secret of the State () to be found in space?
Henri Lefbvre, 1978




A questo metropolitana, sendo de base uma questo geogrfica e socioeconmica, levantada
neste documento de trabalho nas suas vertentes e implicaes institucionais e polticas. O documento
elenca as principais problemticas realadas com a evoluo dos territrios metropolitanos Europeus,
focando-se nos diferenciais entre as foras e necessidades dos novos espaos e sistemas meta-
urbanos, e os seus actuais e hipotticos espaos de aco estratgica e poltica.

Os enfoques incidem quer em mbitos globais de evoluo das grandes urbes da Europa ocidental,
quer nas actuais estruturas poltico-institucionais de 16 metrpoles concretas.

sugerida uma tipologia de posicionamento e de evoluo poltica metropolitana, bem como uma
reflexo conjunta, integrada nas principais questes inerentes a hipotticos, possveis e necessrios
projectos sociopolticos metropolitanos.


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B. A Evoluo da Governao Metropolitana Europeia

B1. A evoluo metropolitana

Como escreveu Ortega Valcrcel num texto intitulado A geografia para o sculo XXI (2004),
as reas urbanas so agora os cenrios sociais da competitividade internacional, suplantando
os Estados. O urbanismo suplantou a indstria como motor de desenvolvimento capitalista,
como cimento da sua expanso. O processo de urbanizao o novo indutor de
industrializao, invertendo a relao clssica dominante nos sculos XIX e XX.

Este foi o resultado de um processo j relativamente visvel desde os anos 1960, notavelmente
analisado por pensadores como Lefbvre, Jacobs, Harvey, Castells. Hoje tornou-se claro que
nas cidades e sobretudo, nas grandes metrpoles que se estruturam os plos vertebradores do
planeta, os focos de irradiao cultural, os centros de inovao tecnolgica, os motores das novas
economias, os leit-motivs de fico e de utopia, enfim os esteios de transformao social.

Os quadros, estruturas e dinmicas de governao das grandes urbes, tornaram-se assim, hoje
em dia, elementos centrais para a prpria governao da sociedade e da economia. Definindo
estas, em importante medida, parte essencial das futuras vises e modelos sociopolticos de
desenvolvimento, de progresso, da prpria democracia. Na posio de esteio e
simultaneamente de palco central das transformaes e das reconstrues sociais, a cidade,
entendida num sentido poltico, social, cultural e ainda econmico, torna-se assim elemento
charneira na evoluo, tanto de sistemas tardios como de sistemas emergentes. Jameson
apontara j em 1984 a elevada importncia do espao, e notavelmente do espao urbano,
como base de expanso do capitalismo tardio. E se por um lado tenderamos a concordar com
Harvey na sua assuno de que, face s transformaes na tecnologia e nos padres de
mobilidade, o tempo aniquilou o espao (1990), por outro lado reconhece-se o renovado
valor do espao como elemento estruturador de novas formas de disputas e de
oportunidades. Seguindo Edward Soja a profecia requer agora uma projeco geogrfica,
mais do que histrica; o espao e no o tempo que nos esconde as consequncias (1999).

Desde pelo menos meados do sculo XX que as estruturas espaciais das cidades e metrpoles
europeias se encontram em forte reconfigurao. A frentica produo urbana sustentada nos
direitos de propriedade, no consumo de solo e em energia barata e, em mltiplos territrios,
6

numa frgil regulao urbanstica tem feito com que as clssicas vantagens comparativas e
externalidades positivas decorrentes de localizaes e vivncias centrais se tenham diludo mas
no eliminado num pesado historial de mais de 5 dcadas. Assim desapareceram as ltimas
muralhas (incluindo as mentais) classicamente delimitadoras dos entornos urbanos. Hoje em dia, a
produo e a representao espacio-temporal de carcter urbano apresentam-se por sobre
espacializaes consideravelmente descontnuas, embora meta-ligadas (nos seus fornecimentos
de bens e de energias essenciais, nas suas transaces, nas suas interdependncias), longe indo j
os tempos de configuraes e percepes claras da cidade, bem como das velhas dicotomias
cidade-campo ou urbano-rural. Aos processos de suburbanizao e de peri-urbanizao j
clssicos tm-se sucedido nas metrpoles outros tipos de dinmicas relativamente mais
complexas, construindo distintas configuraes morfolgicas, funcionais e sociais.

A globalizao econmica, suportada por uma notvel revoluo tecnolgica e informacional,
permite agora uma amplssima flexibilidade e modularidade nos investimentos e nas decises de
base econmica (no espao e no tempo), e por conseguinte na estruturao dos processos e
cadeias de valor ligados aos sistemas de produo e gerao de mais-valias. Tal capacidade
exponencia as mais-valias de determinadas cadeias de valor, hoje muito especialmente nos pases
ditos emergentes, onde se conjugam enormes expanses da procura com contnuos baixos custos
sociais e ambientais.

Porm, ao mesmo tempo, este processo de mbito planetrio tem originado uma concentrao
dos elementos hierrquicos de liderana e de controlo econmico do planeta, especialmente nas
reas de conhecimento e de acesso mais reservado como as reas financeiras, de design, de
investigao e desenvolvimento. Esta concentrao sucede-se sobretudo em locais geo-nodais
(infra-estrutural e culturalmente falando) e de caractersticas hper-centrais; ou seja, nas cidades
ditas globais (Sassen 1991 e 1994, Nel.lo 1995), como Nova Iorque, Londres, Tquio, Paris. E, cada
vez mais, megalpoles como Xangai, So Paulo, Moscovo, Nova Deli.

Como se pode verificar no esquema proposto por Brenner (2003), aps adaptao do trabalho de
Krakte (1993), estas convulses produzem resultados consideravelmente distintos nas diferentes
cidades europeias. As principais variveis de controlo urbano concentram-se na capacidade de
gerao de riqueza via o domnio das cadeias de valor, em sistemas de produo flexvel e
descentralizada. As hierarquias urbanas europeias, se bem que no surjam profundamente
alteradas face s tendncias histricas mais recentes, tm como base agora novas pautas. As
grandes metrpoles consolidam o seu estatuto de cidades globais. Os meta-sistemas urbanos de
7

maior dinamismo, aliceram-se. Os principais centros urbanos nacionais reforam a sua posio,
pelo menos interna. Mas a histria outra nos restantes sistemas urbanos, no necessariamente
negativa face capacidade de algumas urbes em estruturar sistemas socioeconmicos de cariz
ps-fordista. Mas para alm ou melhor dito, para dentro destes relativos realinhamentos
globais e da respectiva evoluo de cada metrpole, estas so dinmicas globais com fortes
impactos locais, que reajustam de forma ampla as estruturas sociais e econmicas internas das
diferentes metrpoles. A complexidade urbana hoje outra, muito mais profunda e sobretudo
muito mais diversa.

Tendncias mais recentes dos sistemas urbanos Europeus
Com base em Krakte (1993) e Brenner (2003)


Perante uma concentrao de poder decorrente do maior controlo das cadeias de valor globais, e
do prprio movimento de cadeias de imigrao para os lugares centrais (uma sobrecentralizao),
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assistir-se- igualmente a uma relativa desconcentrao econmica e territorial nas metrpoles
(uma descentralizao). Com diferentes resultados, dependentes de uma melhor ou pior
capacidade de reaco por parte de cada regio urbana, a verdade que ambos os processos se
retro-alimentam, de uma forma aparentemente paradoxal. Para muitos autores, parte significativa
das reas das regies metropolitanas europeias estaro assim com uma inevitvel tendncia em se
transformar em espaos de caractersticas semi-urbanas, de ocupao semi-compacta e semi-
dispersa, com elevadssimas dinmicas de mobilidade e de interrelacionamento socio-territorial, e
onde as antigas relaes de dependncia hierrquica so de certa forma substitudas por relaes
de complementaridade entre os diferentes sub-territrios (Dematteis, 1996 e 2000). Uma
tendncia, no fundo, muito similar s tendncias de escala regional dos sistemas econmicos, ou
dos famosos distritos marshallianos (Bagnasco e Le Gals, 2000).

Preponderncia econmica de metrpoles Europeias
Concentrao Econmica e Rendimento per capita
(o tamanho das bolas representa o PIB total de cada metrpole;
as linhas dividem o grfico pelas respectivas mdias dos valores das metrpoles representadas)


















Preponderncia demogrfica de metrpoles Europeias
Ascher (1998 e 2009) chamou a ateno para estas profundas transformaes geogrficas,
sugerindo a figura da Metapolis, aglomerado mais ou menos descontnuo mas com complexos
9

padres de inter-relacionamento e difusos caracteres de centralidade e de periferia mas
podendo gerar, ao mesmo tempo, significativas mais-valias econmicas em cenrio de
globalizao. Na verdade, se j o em significativa medida para grande parte dos territoriantes
destas grandes regies urbanizadas (Muoz, 2004), o novo nome da grande cidade ser hoje no
mnimo a de metrpole; mas crescentemente a referida metpole, ou mesmo a hiper-pole, onde os
inter-relacionamentos se conjugam por janelas de expresso social, econmica, cultural, umas
mais efmeras e outras mais estveis, numa exploso da capacidade de desdobramento dos
territrios e dos seus usos. Os exemplos europeus destas transformaes so cada vez mais
comuns: desde as mltiplas aglomeraes vertebradas em rede ou em corredor, como as do
Randstadt holands ou do ReinRhur alemo (ambas, no core mais central de toda a Europa), s
metpoles de caractersticas fortemente difusas e sem claras centralidades principais, tal como o
Veneto italiano (Indovina, 1991), ou finalmente s hper-poles de formao em nuvem, no
obstante alguma hierarquizao espacial, tais como os complexos e dispersos sistemas regionais
urbanos das regies urbanas de Milo ou de Lisboa.



Evoluo da ocupao do solo na Regio de Lisboa, entre 1987 e 2000
(Fonte: Junta Metropolitana de Lisboa, Imagens Satlites PO-SAT1 e P-SAT2)

Estas so, inegavelmente, formas paralelas de concentrao e de desconcentrao de complexas
causalidades, bem como de complexas e importantes consequncias nos mais variados domnios.
Um dos domnios com mais significativas consequncias o domnio ambiental, pelas fortssimas
presses que no tm ainda clara tendncia de abrandamento, e pela continuada presso espacial
10

e energtica por sobre os presentes metabolismos e ecossistemas urbanos (Espuche e Rueda,
1999). Elementos como um contnuo aumento do consumo do solo (inclusive per capita, rcio que
praticamente duplicou em vinte anos, em regies metropolitanas como as de Barcelona ou
Lisboa), bem como um exponenciar da locomoo automvel privada (com os consequentes
aumentos de consumo de energias no renovveis e dos nveis de poluio) tm sido tendncias
pesadas, inclusive no mbito das prticas e cognies (e como tal, direitos adquiridos de
propriedade e de vivncia, Moncls 1996).

Concentrao e Densidade Populacional
(o tamanho das bolas representa a populao total de cada metrpole;
as linhas dividem o grfico pelas respectivas mdias dos valores das metrpoles representadas)





















Hoje, num mundo de fortes mobilidades espaciais e funcionais, de crescentes interconectividades
(incluindo virtuais) mas igualmente com crescentes escalas de produo espacial
homogeneizadora (privada e pblica), as dinmicas de fomento da heterogeneidade social, da
dialctica e da oportunidade urbana, nomeadamente de base territorial, no resultam to lquidas.
Existem novas formas de segregao socio-espacial. Muito particularmente face acessibilidade
aos prprios espaos de habitabilidade, de empregabilidade e de usos da cidade, em cenrios de
Metrpoles preponderantes
de baixa intensidade
Metrpoles preponderantes
de alta intensidade
Metrpoles n/preponderantes
de alta intensidade
Metrpoles n/preponderantes
de baixa intensidade
11

rendas urbanas fortemente segmentadoras dos espaos de vivncia em comum. Uma realidade
que parece, em simultneo, perigosamente suspensa face crise dos sistemas e das polticas de
coeso e de incluso social, do prprio Estado-providncia ou de bem-estar. Mantendo-se bem
actual a acuidade da afirmao de Engels, em meados do sculo XIX, em como a renda urbana
dos filtros mais poderosos de segmentao social ou, inversamente, de incluso social e
diversidade urbana.

Os processos de produo liderados em grande medida pelo lado da oferta, em paralelo com
perspectivas imagticas sobre a cidade da prpria poltica sobre a cidade - mais simblicas do
que reais (factores em si mesmo fortemente segmentadores, condicionando inclusive o prprio
planeamento urbano supostamente de carcter pblico e colectivo) tm originado importantes
alteraes na estrutura social das cidades, bem como das prprias metpoles em que estas se
inserem. Por efeito das escalas e das formas de mercantilizao da promoo imobiliria dos solos
urbanos e urbanizveis, potenciam-se tendncias de segmentao social por via da conjugao de
diferenciais de renda, com crescentes dependncias dos rendimentos familiares, e respectivos
crditos hipotecrios, no usufruto de habitao
2
. Presentemente, uma grande parte das classes
mdias e mdias-baixas das sociedades urbanas europeias, encontram-se consideravelmente
restritas nos seus padres de escolhas e de capacidade de autonomia espacial uma realidade que
entra no poucas vezes em choque com as sempre renovadas imagticas polticas de reabilitao e
de retorno cidade.

Dilemas das estruturas socio-espaciais nas cidades Europeias
Fonte: Cities of Tomorrow, Comisso Europeia, 2011


2
Em diversas cidades europeias, a valorizao dos preos de venda habitacionais tem chegado, nos ltimos anos, a atingir
15% ao ano. Simultaneamente, tem diminudo a localizao de investimentos num tipo de rentabilidade a mdio/longo
prazo ligada ao mercado de arrendamento, ao mesmo tempo que as prestaes decorrentes das hipotecas bancrias foram
diminuindo (tanto por efeitos de baixas taxas de juro, como por efeitos da ampliao dos prazos em dvida). Por
conseguinte, as opes no mercado tm sido quase sempre orientadas tanto por via da oferta como por via da procura
para a aquisio sob crdito hipotecrio.
12


Em simultneo, as novas tecnologias comunicacionais e relacionais permitem que diversos pontos
de influncia nas cadeias produtivas no se caracterizem necessariamente por ambientes de
domnio econmico-financeiro, assumindo estes diversas outras figuraes de novo alcance,
ligadas por sua vez ao fomento de valores mercantis quer de base cultural, quer de conhecimento
e de inovao, por uma crescente relao de interdependncia criativa no desenvolvimento de
valor.

Uma srie de espaos urbanos tendem a tornar-se, assim, locais de fomento de inovao e de
criatividade por excelncia, focos centrais de irradiao econmica e cultural onde a troca de
informao e a sua exponenciao por processos de criatividade se tornou elemento central na
produo de valor acrescentado (Landry, 2002), sendo os ns verdadeiramente vertebradores do
planeta, agora decididamente visto como um conjunto de mltiplas redes (como Veltz definiu em
1996, no desenvolvimento de uma economia de arquiplago). Personificam, neste movimento, a
parbola central na presente mudana histrica de paradigma, instalando uma nova hierarquia de
poder econmico e criativo, hierarquia essa muito baseada na afirmao prpria de cada cidade
incluindo imagtica e cada vez menos ligada a outras variveis como os desempenhos dos
territrios nacionais em que cada uma se insere.

Os efeitos contraditrios de disperso com concentrao, bem como de expanso e retraco da
democracia, que uma globalizao muito pouco regulada tem provocado, tambm se tm
reflectido de forma notvel na prpria expanso e expresso da cidadania. Tal como para as
dimenses econmicas, tambm as anteriores bases socio-polticas e culturais de cada diferente
territrio tm condicionado a evoluo do respectivo cosmopolitismo e capital social. Mas por
outro lado inegvel que poderosos efeitos como os da recomposio das mais-valias e a difcil
entrada de muitos nos proveitos do desenvolvimento econmico (num cenrio de aumento das
desigualdades em muitos territrios), bem como efeitos aparentemente mais laterais mas hoje
fortemente instrumentais como as chamadas redes sociais, tm provocado um acentuar das
percepes cvicas locais mas de estruturao global (Sassen 2010, Leontidou 2010). Assim, dos
movimentos de libertao no mundo rabe s novas revoltas dos indignados do mundo ocidental,
nas cidades e metrpoles que se est, de novo, a produzir histria vital.

Porm, os desfasamentos entre as questes urbanas, e as correspondentes capacidades polticas,
tm-se paradoxalmente acentuado. Face ao forte reposicionamento do papel da urbanidade,
permanece uma ainda difcil, ou continuamente pouco definida, resposta poltica. Encontrando-se
13

grande parte das cidades de hoje perante o notvel paradoxo sugerido por Nel.lo (1996, 2001):
vivemos em cidades sem confins, mas que se encontram, afinal, plenas de confins: confins
energticos, confins funcionais, confins cognitivos, confins administrativos e polticos. Nesta ltima
dimenso, os confins sentem-se tanto s escalas dos grandes sistemas urbanos, como s escalas
mais pequenas e internas aos prprios ncleos, em cada bairro ou habitat. Para Nel.lo, a cidade
europeia de hoje , do ponto de vista administrativo, um espao triturado, opaco e conflituoso ()
as evidncias de como a fragmentao administrativa do territrio acompanha e favorece as
divises sociais poderiam ainda ampliar-se mais e mais: com os problemas que tal fragmentao
comporta para o planeamento urbano integrado, com as dificuldades que coloca para a prtica de
polticas sociais redistributivas num mesmo espao urbano, com as dinmicas a imprimir s
polticas locais, etc. A especializao funcional, a segregao social e a fragmentao
administrativa alimentam-se mutuamente para levantar e reforar um labirinto de confins cidade
sem confins (id. p. 46).

A alterao nas percepes e nas relaes espao-tempo e a maior autonomia do indivduo,
invocam a necessidade de uma cidade que saiba estar preparada para as novas formas de
relacionamento e de construo econmica e social, bem como para um novo tipo de eficcia nas
suas respostas (Guerra, 2003). A prpria insero social dos cidados na sociedade urbana faz-se
hoje em dia por formas bem mais variadas e instveis do que nas anteriores eras modernistas.
Estes novos cenrios socio-espaciais, e os srios desafios que se levantam com as fundas
dificuldades decorrentes das difceis percepes e do aumento do risco social e da financiarizao
da vida urbana, exigem processos de insero e de qualificao da vida urbana amplamente
diferentes. No fundo, seguindo o amplo espectro do Direito Cidade colocado por Lefbvre h
mais de quarenta anos. Porm, paradoxalmente (e como j acima referimos), estes desafios
apresentam-se quando as prprias polticas urbanas se encontram com maiores dificuldades na
estruturao de respostas para a qualificao do quotidiano e da cidadania urbana. No obstante,
tambm aqui novas potencialidades se tm desenhado no eterno confronto dos homens com a
sua histria. A estas evidentes tendncias de aumento dos riscos sociais e econmicos tem-se no
obstante contraposto um paralelo advento de novos canais de inovao social e poltica, de
diferenciao e de emancipao social e humana inclusive por via econmica e tecnolgica
criando-se assim novas possibilidades de afirmao democrtica. Embora haja o risco de as
tendncias de diferenciao se darem muitas vezes sob bases ainda pouco slidas e em espaos
ainda demasiado virtuais, enquanto as tendncias de segregao seguem afectando os espaos
reais e tambm polticos, a verdade que, embora nebuloso porque relativamente imberbe, o
potencial enorme.
14


B2. A evoluo dos espaos polticos metropolitanos na Europa

B2.1. O projecto metropolitano
Excertos dos documentos de introduo ao projecto; e do relatrio A construo de projectos
metropolitanos. Experincias internacionais de sistemas de governana metropolitana, Garson,
IPPUR-UFRJ, 2010.

O avano do processo de urbanizao e a evoluo dos territrios funcionais - em que se desenvolvem
as atividades econmicas e sociais colocou em discusso, particularmente em pases da OCDE, a
organizao institucional das cidades, considerada um instrumento central para garantir sua
governabilidade.

Nos ltimos 50 anos, diversos pases reformaram seu sistema institucional territorial. Os anos 60 e 70
registraram grandes mudanas: foram palco de experincias o Reino Unido, Frana, Holanda,
Canad, Estados Unidos, Escandinvia, entre outros. Aps o retrocesso dos anos 80, em que foram
abolidos os condados metropolitanos britnicos e as jurisdies de Rijnmond e Einhoven, na Holanda,
as mudanas foram retomadas nos anos 90. As reformas institucionais tm agora uma
especificidade: no mais o Estado, unitrio ou federativo, quem decide sobre a reorganizao. As
mudanas so negociadas, no apenas entre as entidades pblicas, mas tambm com os atores
econmicos locais, pblicos e privados. Diferentemente dos anos 60 e 70, assiste-se a uma
mobilizao sobre a questo institucional (JOUVE; LEFVRE, 1999, p.1-2).

O problema metropolitano foi definido como o problema da fragmentao poltica e institucional das
reas urbanas. A imposio de um governo metropolitano visava a eliminar essa fragmentao, seja
por fuso ou por consolidao. Na Europa, as estruturas metropolitanas foram introduzidas, em
geral, pelo governo central. A legislao era nacional e definia os territrios, competncias e formas
de governo de forma rgida, sem considerar as particularidades locais e sem a participao dos
governos envolvidos. Alm da reprovao natural pelos adeptos da escolha pblica, as novas
estruturas metropolitanas acabaram por sofrer diversas crticas. Por um lado, as polticas pblicas
foram de alcance reduzido, no correspondendo s demandas. Por outro lado, reclama-se de um
dficit democrtico das autoridades metropolitanas. Em alguns casos, os governos metropolitanos
entraram em conflito com as comunidades, em outros, se omitiram, para evitar confronto. Os anos 80
e 90 iriam desafiar esta forma de abordar o governo urbano.
15


O avano da urbanizao e do processo de descentralizao tornaram mais complexas as polticas
pblicas necessrias para lidar com a no coincidncia entre o territrio funcional - o espao
metropolitano - e o institucional - as jurisdies a inseridas.

As instituies incumbidas de gerir os servios e as polticas eram consideradas, muitas vezes, pouco
democrticas. A legitimidade poltica de seus dirigentes provinha, em geral, das jurisdies
3
que
enviavam seus representantes aos conselhos de administrao metropolitanos. A isto se juntava a
pouca identificao dos cidados com o espao metropolitano que ia alm de sua jurisdio.

As autoridades metropolitanas no se constituram em atores polticos capazes de responder aos
problemas de seus territrios. Mudar este estado de coisas implicava em profunda redefinio de
relaes intergovernamentais, cujas possibilidades variavam muito de um pas a outro, conforme sua
organizao federativa ou unitria e de acordo com o grau de descentralizao e de autonomia dos
governos locais.

Mas no apenas ao nvel governamental se exigiam mudanas. O monoplio dos atores pblicos na
conduta das polticas foi posto em questo: o acento passou a recair sobre as noes de parceria, de
negociao e de mobilizao dos atores locais - passa-se da era do governo da governana (JOUVE;
LEFVRE, 1999, p. 20). As polticas pblicas se tornaram cada vez mais o resultado de contratos entre
o Estado e as coletividades locais, entre as autoridades pblicas e seus parceiros. Ao mesmo tempo,
elas eram objeto de procedimentos institucionalizados, que compreendiam a discusso de seu
contedo, sua aprovao, implantao e avaliao.

A construo de uma boa governabilidade metropolitana implica em mudanas que tm forte
contedo poltico e requerem o envolvimento das partes interessadas desde o incio do processo
(KLINK, 2005, p.136).

Para Lefvre, a governana metropolitana deve ser entendida como o conjunto de novas modalidades
de deciso e de fazer poltica, com destaque para o valor da negociao, parceria, participao e
flexibilidade na constituio de novas estruturas. uma idia radicalmente diferente em termos de
construo institucional, de longo prazo de implementao, porm com mais chance de sucesso, de
vez que sua legitimidade vai sendo constituda pelos atores envolvidos.

3
Correspondendo em geral, no caso brasileiro, a municpios,.
16


***

A governana metropolitana uma questo chave para a definio e implementao de polticas que
garantam a competitividade desses territrios. Estruturas de governana devem buscar superar a
fragmentao institucional descasamento entre as fronteiras das jurisdies e a organizao
funcional e espacial das relaes sociais e econmicas. Como um dos atores participantes num
sistema de governana, cabe aos governos oferecer, entre outros bens e servios, educao, infra-
estrutura de transportes e comunicaes. Sua iniciativa poder compreender ainda a atrao de mo
de obra qualificada, o desenvolvimento de clusters, entrelaando setores econmicos e estes a
universidades e centros de pesquisa. Efeitos perversos do processo de urbanizao, o espalhamento
urbano, a congesto, a poluio ambiental, o crescimento das desigualdades e a segregao espacial
requerem tambm aes de abrangncia metropolitana. A superao da fragmentao institucional
exige que a distribuio de competncias entre os diversos nveis de governo seja acompanhada pelo
estabelecimento de arranjos de cooperao, que evitem o desperdcio de esforos e permitam
aproveitar economias de escala na proviso de bens e servios pblicos. Nesse processo, importante
identificar possveis incentivos a serem oferecidos pelo governo central.

Modelos de governana metropolitana compreendem, de acordo com Lefvre, as ferramentas,
mecanismos, instrumentos e ordenamentos para que esses territrios sejam governveis. Sua
construo deve ser vista como o desenvolvimento de ao institucional coletiva que envolva no
apenas as organizaes de governo, mas tambm as redes de organizaes engajadas na prestao
de servios locais e seus beneficirios - a sociedade civil. A estrutura de governo tem forte impacto
sobre a estrutura de governana. Em pases federativos, a discusso sobre a governana
metropolitana requer que se considere no apenas os problemas e a forma de reao de cada
governo local, mas tambm a forma como estes relacionam com as demais esferas de governo.

A gesto desses territrios requer, assim, a elaborao e implementao de um projeto
metropolitano, identificado por Lefvre como:

o quadro estratgico, pelo qual a superao da fragmentao dos atores permite
responder aos problemas colocados e orientar o comportamento dos atores na direo dos
objetivos partilhados.

17

O projeto metropolitano , portanto, um orientador da ao coletiva que se desenvolve nesses
territrios, construdo a partir de elementos institucionais, financeiros e fiscais, polticos, geogrficos
e econmicos e elementos sociolgicos e histricos.

***

O avano da urbanizao e do processo de descentralizao tornaram mais complexas as polticas
pblicas necessrias para lidar com a no coincidncia entre o territrio funcional o espao
metropolitano e o institucional as jurisdies a inseridas. As instituies incumbidas de gerir os
servios e as polticas eram consideradas, muitas vezes, pouco democrticas. A legitimidade poltica
de seus dirigentes provinha, em geral, das jurisdies que enviavam seus representantes aos
conselhos de administrao metropolitanos. A isto se juntava a pouca identificao dos cidados com
o espao metropolitano que ia alm de sua jurisdio.

As autoridades metropolitanas no se constituram em atores polticos capazes de responder aos
problemas de seus territrios. Mudar este estado de coisas implicava em profunda redefinio de
relaes intergovernamentais, cujas possibilidades variavam muito de um pas a outro, conforme sua
organizao federativa ou unitria e de acordo com o grau de descentralizao e de autonomia dos
governos locais.

Alm disso, as mudanas exigidas no se restringiam ao nvel de governos. A discusso, agora,
voltava-se para definir os responsveis pela conduo do processo de mudana, que seria permeado
pelas noes de parceria, de negociao e de mobilizao dos atores locais passa-se da era do
governo da governana (JOUVE; LEFVRE, 1999, p. 20).

As polticas de desregulamentao e de privatizao impulsionaram as parcerias entre o Estado e
outros atores. A parceria pblico-privada foi inicialmente concebida como uma soluo que teria
vantagens: alm de aportar recursos financeiros, poderia dar mais eficincia s aes. A concepo
sobre a importncia da parceria evoluiu: os aspectos financeiros, sempre essenciais, cederam lugar a
consideraes sobre o papel de cada parte e sobre a forma de administrar o relacionamento.

Como corolrios da parceria, multiplicaram-se procedimentos contratuais que implicam em
negociao entre diversas instituies. Os contedos das polticas pblicas, seus objetivos, foram
discutidos. Sendo a parceria um elemento considervel da negociao, necessitava-se de bases para
seu desenvolvimento: a contratualizao e os procedimentos. As polticas se tornaram cada vez mais
18

o resultado de contratos entre o Estado e as coletividades locais, entre as autoridades pblicas e seus
parceiros. Ao mesmo tempo, elas eram objeto de procedimentos institucionalizados, que
compreendiam a discusso de seu contedo, sua aprovao, implantao e avaliao.

A reforma da organizao institucional das cidades e a transformao dos modos de produo da
ao coletiva so considerados instrumentos da governabilidade. As discusses passam a se
concentrar nas estruturas de governana, na estruturao da ao coletiva que garantisse a
governabilidade das reas metropolitanas. A construo de uma boa governabilidade metropolitana
no se resume a mudanas rpidas, que visem implantar sistemas de planejamento e gesto
metropolitanas com eficincia e eqidade. As mudanas tm forte contedo poltico e requerem o
envolvimento das partes interessadas desde o incio do processo (KLINK, 2005, p.136).

Para Lefvre, a governana metropolitana deve ser entendida como o conjunto de novas modalidades
de deciso e de fazer poltica, com destaque para o valor da negociao, parceria, participao e
flexibilidade na constituio de novas estruturas. Trata-se assim de discutir as ferramentas,
mecanismos, instrumentos e ordenamentos para que esses territrios sejam governveis, permitindo
estruturar e implementar polticas pblicas e aes coletivas para seu desenvolvimento
(LEFVRE,2005). uma idia radicalmente diferente em termos de construo institucional, de longo
prazo de implementao, porm com mais chance de sucesso, de vez que sua legitimidade vai sendo
constituda pelos atores envolvidos. Para Klink, em lugar de reformas definidas de forma autoritria,
a criao de redes de poltica horizontal e vertical implica em mudanas incrementais de baixo para
cima.

Para o Novo Regionalismo, deve-se distinguir governo de governana. Enquanto governos so
estruturas verticais e fortemente institucionalizadas, a governana horizontal e flexvel. Consideram
o governo uma mquina que opera a partir de estruturas hierrquicas de autoridade poltica. Assim,
iniciativas de governo metropolitano significam a multiplicao de estruturas compostas por rgos
executivos com sua burocracia e legislativos, compondo uma organizao com poder de monoplio
sobre o fornecimento e a produo de servios pblicos.

J a noo de governana parte das instituies existentes, considerando que os governos locais
podem ser chamados a cooperar voluntariamente. A noo de governana inclui a possibilidade de
que os governos locais possam prestar servios pblicos sem, necessariamente produzi-los (Parks e
Oakerson, apud Savitch e Vogel, 2000). Essas localidades podem contar com outros governos,
19

organizaes sem fins lucrativos ou empresas privadas que se comprometem a produo e mesmo
com a distribuio de servios (Savitch e Vogel, 2000).


B2.2. A evoluo dos espaos polticos metropolitanos na Europa

Num dos debates realizados em Lisboa no ano de 2009, a propsito da construo da Carta
Estratgica da cidade, Joan Subirats (antigo director do IGOP, Instituto de Governo e de Polticas
Pblicas, na Universidade Autnoma de Barcelona) exps num esquema simples aquelas que sero,
no seu entender, as principais razes para as crescentes dificuldades, por parte dos governos (no
caso os governos locais, mas evidentemente no s) em bem interpretar e governar as suas
respectivas sociedades e territrios. No esquema, acima apresentado, alinham-se 4 ordens de
tendncias, de cariz estrutural, decorrentes das mudanas de paradigma nos mltiplos tabuleiros da
terceira modernidade. As preferncias dos cidados, sejam estas preferncias da ordem da vida
social, da vida privada e familiar, da cultura, do consumo, do pensamento, ideologia e religio, so
hoje muito menos homogneas e resultantes de produes e reprodues fordistas e em massa
como foram nas anteriores modernidades, e muito em particular na segunda modernidade para
serem cada vez mais heterogneas e de cariz fortemente individual. As externalidades decorrentes
das aces de cada agente social, econmico ou cultural so cada vez mais amplas, frequentes e, por
outro lado, difusas tornando o prprio exerccio da poltica, ou melhor, das polticas, menos claro e
com resultados visveis e directamente imputveis. O conhecimento do mundo, perante a
intensidade e o ritmo das transformaes scio-tecnolgicas, bem como perante a heterogeneizao
dos percursos e escolhas e perante a fractalizao das externalidades de cada aco e deciso,
tornou-se mais confuso; de todo menor, mas sem dvida mais disperso e menos claro. E o poder, ou
a autoridade, de aco poltica e governativa, continuadamente sustentado em estruturas clssicas,
tem-se tornado como tal cada vez mais frgil.

20


Panorama das Dificuldades de Governo das Cidades
Fonte: Joan Subirats (Universidade Autnoma de Barcelona), esquema apresentado nos debates
da Carta Estratgica de Lisboa (2009)

Crozier, Huntignton e Watanuki (1975) postulavam, h j quase quarenta anos, a chegada de uma
crise de governabilidade das chamadas democracias trilaterais, crise manifesta sobretudo por aquilo
a que chamaram de sobrecarga das exigncias democrticas, por inputs quotidianos (alguns deles,
paradoxalmente, via o aumento dos canais e exigncias de democraticidade e de avaliao social)
que transformavam paulatinamente o exerccio da poltica numa constante presso por
reciprocidades em sede de grupos especficos (como as reciprocidades internas aos partidos
polticos) e numa crescente atitude de navegao vista, com grande enfoque na troca de
interesses, na imagem e nos media. Desligando-se excessivamente os contedos e suportes de
ordem mais estruturante: as estratgias pblicas integradas, a boa gesto e administrao (incluindo
administrao oramental e financeira), a sustentabilidade (social, econmica, ecolgica) e o prprio
aprofundamento democrtico. E como tal, aumentando as dificuldades culturais para a construo
de sistemas de aco colectivos e de desenvolvimento de correspondentes estruturas estratgicas. A
governana, mesmo a local, tende assim, a conter menos de estratgia integrada e verdadeiramente
pblica; mesmo que se temos assistido a uma nfase na colocao do actor no centro da observao
e da estruturao das aces sociais e polticas, e por conseguinte a uma concomitante relevncia na
estruturao de modelos de gesto das interaces entre os actores urbanos num dado sistema
(Crozier e Friedberg, 1977, Friedberg, 1994, entre outros). Estes modelos, perspectivando diversas
possibilidades nas estruturas e nos subsistemas de aco, no deixam no entanto de reconhecer um
papel essencial de coordenao poltica por parte dos agentes eleitos e das respectivas instituies
pblicas.

21

Estas tendncias no surgem, por sua vez, de qualquer ordem de inevitabilidade. Surgem, sobretudo,
por uma considervel incapacidade por parte dos poderes polticos e das suas estruturas de
reproduo (mormente os aparelhos partidrios, mas tambm muitas das estruturas culturais), em
se adaptar aos novos tempos.

Uma das escalas de maior evidncia da disjuno entre escalas e problemas (e de oportunidades) e
escalas polticas, encontra-se ao nvel da chamada cidade-regio. Presentemente, muito poucas
metrpoles europeias detm um governo clara e politicamente concreto de escala metropolitana. A
ttulo de exemplo de enfoque, vejamos a parte sul deste vasto e complexo continente. No mundo
mediterrnico, existem apenas as excepes da Comunidade Autnoma de Madrid, projectada de
forma a evitar um Distrito Federal para a cidade mas paradoxalmente resultando num forte
governo de escala metapolitana; e o Municpio de Istambul que detm um considervel grau de
autonomia mas que nem por isso deixa de estar em constante conflito com as autoridades centrais.
Alguns metro-governos existiram em dcadas anteriores mas foram abolidos, como por exemplo em
Barcelona; enquanto outros, se esto na lei, so na verdade extraordinariamente dbeis e quase
no-existentes como entidades governativas, como nos casos das grandes metrpoles de Itlia e de
Portugal. Estes cenrios metro-administrativos tm conduzido a srias lacunas polticas e a enormes
e bem concretas dificuldades de gesto integrada, em dimenses cruciais como o planeamento
urbano, os transportes e a mobilidade, a energia urbana e o ambiente. Existem evidentemente vrias
formas e parecerias de cooperao, bem como o fomento de redes de intercomunalidade e de
governana metropolitana, estas porm esto muito frequentemente sujeitas a doses considerveis
de comunitarismo poltico e a uma permanente falta de coordenao integrada. Estes
constrangimentos acabam por afectar as prprias polticas de escala mais municipal e local,
acabando por ampliar deficits de governao herdados e aumentando uma cultura de
competitividade imperfeita e enviesada entre os municpios. A maioria dos recursos polticos e
funcionais da administrao pblica so utlizados numa base de adaptao orgnica a esta
fractalidade administrativa, configurando estruturas de governana altamente complexas, num
panorama onde, na maioria das vezes, no se vislumbram bases claras de estratgia e de objectivos
pblicos e colectivos.

22

Tendncias das estruturas estaduais face cidade (Brenner, 2003)


Como novos agentes econmicos e polticos, consideravelmente mais desligadas dos respectivos
Estados-nao, situando-se numa base de considervel inconstncia na capacidade de
manuteno dos investimentos de capital e nos focos de gerao de mais-valias, muitas cidades
tm assumido posturas mais agressivas na busca e manuteno de investimentos. Autores como
Brenner (2004) sustentam que muitas das estratgias de qualificao das cidades seguem hoje
uma lgica primordialmente competitiva, mais preocupada com ndices econmico-financeiros e
relegando muitas vezes outras dimenses de aco e programtica poltica, como a qualificao e
incluso social ou a valorizao ambiental, para segundo plano. Instalou-se mesmo uma
importante relevncia simblica da perspectiva hierrquica (entre cidades) e dos chamados
23

rankings de competitividade a maioria dos quais ligados a indicadores de potencialidade de
retorno de investimentos financeiros. A imagem, a produo e a qualificao urbana tornaram-se
elementos-chave nas decises de investimento e de estruturao dos flexveis processos
produtivos de escala global, num efeito com significativos impactos econmicos mas tambm
polticos.


O poder das cidades Europeias (2001)
O poder das cidades face a seis indicadores: Core city population; Administrative and autonomic structures (by
competences); Municipal and regional expenditures per capita; M/R expenditures as % of total national; % of M/R income
from own taxation; M/R taxation as % of total national
Fonte: State of European Union Cities Report, 2007, Comisso Europeia, DG Regio.

A maioria dos processos de politizao metropolitana, na Europa, decorridos nos anos mais recentes,
so processos plenos de escolhos e de antagonismos, continuando a levantar forte oposio nos mais
diversos ambientes, sobretudo ao nvel das elites e das administraes centrais, mas tambm em
algumas administraes locais (Jouve e Lefvre, 1999). Por um lado, a relutncia na cedncia de
poder governativo por parte de classes normalmente ligadas aos corredores do poder central,
claramente manifesta perante os medos do potencial poder de grandes metrpoles. Tal
demonstrando que os processos de metropolizao institucional so, sem dvida, substancialmente
distintos dos processos de descentralizao de mbito mais local. Ao mesmo tempo, e no obstante
todos os projectos e discursos de aumento da cooperao departamental, continua a revelar-se
24

difcil o fomento de uma cultura administrativa de parceria pblico-pblico, de prticas de efectiva
subsidiariedade e de trabalho mais conjunto pelas distintas escalas e reas de governo, tanto em
sentido vertical como horizontal. A instaurao de uma nova escala na administrao pblica exigiria,
para alm de um player muito poderoso, muito mais abertura e cooperao entre diferentes rgos.
Assim se tem assistido a uma continuada aco fragmentada por parte dos poderes polticos, quer
dos rgos desconcentrados do estado central, quer das autarquias locais, tendo estas por sua vez
tambm reconhecidas limitaes de aco, e fraca possibilidade de aco de mbito regional.
Resultando, apesar do aumento das responsabilidades e das presses urbanas, uma contnua
fragmentao poltica com fortes efeitos de desperdcio de recursos e deseconomias de escala, tanto
a nvel poltico como social e econmico. Com notrias excepes no panorama das metrpoles
Europeias (Londres, Madrid, Viena, Istambul, algumas cidades francesas e alems), o actual contexto
mostra que as capacidades de aco e de poder poltico para actuar nas metpoles contemporneas,
permanecem ainda pouco consolidadas (Brugu e Gom, 1998).

Este panorama de importantes constrangimentos evolutivos, no obstante diversos projectos e
polticas de reforma e de reorganizao poltico-administrativa de base territorial pode tambm ser
diagnosticado em relao aos processos de modernizao organizacional e cultural das autarquias.
Os esforos de reforma no sentido da transformao para uma nova administrao pblica tm
esbarrado em vrias formas de resistncia por parte dos mais diversos grupos polticos, sindicais e
socioprofissionais, todos ligados aos status-quo existentes. O que, perante uma ainda dbil
predisposio de muitos eleitos e das prprias elites urbanas para mudanas eventualmente pouco
populares a curto prazo, tem condicionado diversos processos de reforma, congelando-os mesmo
(mas no os discursos), ou ento obrigando-os a suceder-se quase exclusivamente via processos de
exteriorizao de servios pblicos, por subcontratao, empresarializao externa ou mesmo
privatizao. Enviesamentos estratgicos que revelam, mais do que preferncias ideolgicas,
insuficincias por parte dos poderes polticos, na capacidade de construo de reformas estruturais,
bem como na capacidade de negociao e de construo de formas amplas de concertao.

O que tambm sucede que uma parte significativa dos processos de reforma administrativa e
organizacional tem sido conduzida por formas muito sectorializadas, baseadas em face de realidades
parciais de cada determinada rea ou escala da administrao pblica. A dificuldade de
accionamento de estratgias de reforma de mbito mais integral, que envolvam os diferentes nveis
do Estado e permitam projectos de carcter mais multissectorial e multiescalar, faz com que,
tambm aqui, permaneam os riscos de uma contnua fragmentao da aco pblica.

25

Para uma parte relevante das estruturas poltico-institucionais urbanas, o que sucede hoje traduz-se,
como muito bem escreveu Lorrain (2000), numa assimetria crescente entre, por um lado, uma
cultura administrativa que se mantm rgida e muito condicionada por interesses e corporaes
diversas e, por outro lado uma crescente dinmica de projectizao e de empresarializao. Embora
existam obviamente muitas boas razes para a abertura da aco pblica a uma maior cultura de
parceria com outros agentes das sociedades urbanas, a uma maior eficincia, e a uma mais evidente
objectivao em projectos concretos, o problema que, em muitos sistemas polticos urbanos, acaba
por se suceder uma coexistncia de dois subsistemas consideravelmente distintos uma
administrao clssica e fordista, e uma empresarializao eficientista com quase nenhuma
conexo entre si, consumindo ambos preciosos recursos pblicos e no necessariamente garantindo
o melhor provisionamento e a melhor qualificao da cidade.

***

Estes so os maiores constrangimentos, mesmo, ou sobretudo, em tempos de crise poltica e
econmica. Esta uma evoluo que tem assim exigido a construo de novas pautas conceptuais e
metodolgicas, para novas formas de aco poltica e programtica. E, nestes mbitos, as linhas de
trabalho tm procurado no se limitar a exerccios de desconstruo do que parece, desde h j
algum tempo, desconstruir-se por si mesmo. Como escreveu Isabel Guerra, hoje, as crticas s
polticas e programas de produo de cidade parecem ser mais sobre o seu accionamento do que
sobre a sua concepo (2003, p.248). Assim, e a par das efectivas dificuldades de afirmao de
novos projectos integrados de governao urbana, em muitssimas cidades europeias as
transformaes tm sido de mbito bastante considervel, com base num elevado empenho poltico
e mesmo colectivo, gerando por sua vez dinmicas motivacionais e de capital social suficientes para
uma cultura de criatividade, de inovao e de pluralidade. O que, a par com as novas potencialidades
de afirmao e de flexibilidade glocal, tem permitido uma significativa qualificao urbana e
poltica de muitas cidades.

Sujeitos a presses das mais variadas ordens, constantemente procurando uma maior autonomia e
responsabilidade poltica, crescentemente actuando em contextos de aco local face a dinmicas de
influncia global, os agentes e os responsveis pela governao das metrpoles tm desenvolvido
significativas transformaes nos seus quadros e estruturas de aco. No obstante a considervel
fractalidade de parte significativa das tendncias evolutivas, tm-se proposto caminhos para novos
paradigmas de governao urbana. Prope-se assim uma listagem por sete grandes vectores de
26

recomposio, das dimenses por onde as polticas urbanas europeias tm evoludo nos ltimos
vinte anos, face a um contexto de glocalizao.


Grandes vectores de recomposio nas polticas urbanas europeias
dos ltimos vinte anos (dcadas de 1990 e de 2000)


A. Tanto como reaco considervel crise do Estado-nao europeu, como em resposta ao
aumento das exigncias de actuao em escalas locais, tem-se sucedido desde pelo menos os
anos 1970 e 1980 uma clara tendncia de recomposio das estruturas do Estado via processos
de descentralizao poltico-administrativa. Linhas de reescalonamento e de reterritorializao
das fronteiras de aco poltica e pblica (Le Gals, 1995, Jouve e Lefvre 1999, Brenner, 2004),
onde vrias reas de aco governativa (e de correspondente responsabilidade poltica e
eleitoral) tm sido reestruturadas por lgicas de subsidiariedade entre os diferentes nveis da
administrao pblica. Os processos de descentralizao visam o reforo das responsabilidades
Vectores de recomposio Escalas principais de aco Linhas operacionais de aco

E.
Participao e Cooperao


Local e Regional
Parcerias pblico-privadas e multipartidas
Conselhos e rgos participativos ou colegiais
Processos cvicos participativos
Processos cvicos deliberativos
Agendas XXI Locais


A.
Descentralizao
Poltico-administrativa


Nacional, Regional
e Local

Regionalizao (descentralizao nacional)
Metropolizao (descentralizao nacional)
Distritos urbanos e bairros administrativos
(descentralizao municipal)
Mecanismos de subsidiariedade e de cooperao vertical


C.
Planeamento
Estratgico


Regional e Local

Planos estratgicos de cidades
Planos estratgicos de desenvolvimento e de
ordenamento regional/metropolitano
Contratualizao estratgica entre actores

D1.
Projectos
Catalisadores


Local e Nacional
Grandes projectos de promoo temtica e urbanstica
(Jogos olmpicos, Exposies internacionais, Capitais de
cultura, etc.)
Projectos de inovao e de demonstrao urbana (City
Challenge, URBAN, POLIS, etc.)

D2.
City Marketing


Local

Promoo da imagem da cidade
Desenvolvimento de estilizao imagtica para os
mercados empresarial e turstico


B1.
Modernizao
Organizacional e Cultural
da Administrao Pblica

Local e Regional
Projectos de reorganizao e de modernizao
administrativa
Maior flexibilidade na gesto e no planeamento urbano
Mecanismos de cooperao pblica horizontal
Maior proximidade com o muncipe

B2.
Empresarializao /
Privatizao de estruturas
e Servios Pblicos

Local e Regional
Empresarializao municipal
Gesto partilhada de servios pblicos
Out-sourcing de servios pblicos
Privatizao de determinadas reas de servios pblicos
Alienao de posies municipais para promoo privada
27

polticas dos governos regionais e locais (com os governos das cidades e metrpoles a assumirem
uma especial preponderncia nas exigncias autonmicas) e o concomitante desenvolvimento de
novas formas e instrumentos de coordenao vertical, tm acentuado a necessidade de uma
maior maleabilidade nas estruturas estaduais (Jessop 2002), o que por sua vez exige alteraes
culturais de importante impacto (Sharpe 1993). Situam-se nesta linha processos de
recomposio pblica, alguns de carcter j verdadeiramente histrico, como o caso do
processo de descentralizao/regionalizao operado em Frana desde 1982 um Estado
tradicionalmente centralista mas onde, perante algumas leis fundamentais recentes, so j
diversos os que o comeam a intitular como Estado descentralizado (Jouve, 2004).

As principais linhas da tradio histrica de governao local e urbana europeia apresentam, na
verdade, um padro de considervel autonomia face s atitudes e decises polticas que afectam
directamente cada cidade ou regio. No obstante, estes padres histricos mostram uma
menor relevncia nos governos de escala regional, com notveis e histricas excepes, por
razes bvias de sobrelevao dos poderes absolutos reais e, mais tarde, dos Estados-Nao. A
forte tradio localista Europeia provm, em parte central, das estruturas poltico-
administrativas do imprio romano, e ainda da Igreja, muito vincada na Idade Mdia, e com uma
estrutura por sua vez subsidiria da romana. Em ambas imperava um dos princpios centrais da
subsidiariedade: o que pode ser descentralizado, assim deve ser. A sobrevivncia secular destas
duas estruturas mostra que os sistemas baseados na subsidiariedade implicam a existncia de
organizaes poltico-institucionais bem oleadas, numa conjugao entre uma considervel
autonomia (incluindo financeira) e uma grande capacidade de comunicao e de colaborao s
diferentes escalas.

Reconhecendo-se que em diversas reas de poltica e de gesto, as competncias dos governos
locais europeus se podem considerar significativas (tanto em termos histricos como actuais),
existem obviamente diferentes matizes e desequilbrios, sob diferentes mbitos e processos
histricos nacionais, que tm provocado evolues muito distintas em cada caso. Em certo
sentido, tambm Portugal detinha um poder local relativamente autnomo, paulatinamente
mitigado desde pelo menos a regncia centralista de Pombal, e sem dvida at ao, e inclusive,
Estado Novo. Hoje, quase 40 anos aps a instaurao da 3 Repblica, que colocou alis no
reforo do poder local um dos seus maiores pilares de afirmao democrtica, vive-se uma
situao consideravelmente hbrida. Contendo importantes desfasamentos entre as
competncias polticas do poder local, e as suas reais necessidades e capacidades; com
estruturas fiscais, normativas e administrativas de suporte local ainda extraordinariamente
28

pouco slidas, muito designadamente nos territrios urbanos, onde as realidades extravasaram
h muito as capacidades administrativas e as fronteiras territoriais. Entre estes desequilbrios,
um dos mais exemplares, e com efeitos constantemente perniciosos, situa-se no elevado
desajustamento entre a capacidade de regulao da produo sobre o solo urbano (actividade
pblica sujeita a grandes presses) e as significativas deficincias e dependncias financeiras das
autarquias.


A grande regio da le-de-France, com cerca de oito milhes de habitantes,
constante palco de batalha poltica entre as faces regionalistas e centralistas

A Europa urbana ia entretanto reconhecendo a escala metropolitana como a mais primordial
para o planeamento e as aces territoriais de cariz estruturante. Como tal em diversas
metrpoles sucederam-se medidas para a constituio ou reforo de governos, de coligaes e
de contratualizaes de escala metropolitana (Borja e Castells, 1997). Entre os mais notveis
exemplos, situa-se a reconstituio do Greater London Council, extinto nos anos Thatcher e
reactivado no final do sculo; e a constituio das Communauts Urbaines e dos Contracts
dAgglomeration nas principais metrpoles francesas.

Por s eu lado, no seguimento destes contextos de reconfigurao institucional e organizacional, e
reconhecendo-se igualmente a necessidade de uma aco governativa de maior proximidade e
simultaneamente eficaz, os processos de descentralizao tambm se tm sucedido em escalas
muito locais e intra-urbanas, reforando-se por sua vez o papel poltico dos bairros e dos distritos
urbanos de micro-escala. Como exemplo muito interessante, cita-se o processo de consolidao
poltica e administrativa, em cerca de uma dcada, dos dez distritos urbanos da cidade de
Barcelona.

29

Dada a sua grande influncia, so ainda de referir as principais linhas de orientao poltica, de
desenvolvimento regional e urbano, e de coeso, por parte das instituies e das polticas da
Unio Europeia. Esta tem sido, indubitavelmente, um importantssimo actor na evoluo dos
quadros de governao dos territrios urbanos e regionais europeus. Igualmente empenhada
nos processos de descentralizao, a UE tem valorizado o reforo sistemtico das componentes
de aco poltica em escalas mais regionais e, crescentemente, locais e mais especificamente
urbanas
4
. Orientaes europeias com uma carga poltica abrangente e que, alm de
consubstanciarem o reconhecimento da crescente relevncia das cidades como dimenso
poltica concreta, tm pressionado e promovido processos nacionais de descentralizao e de
desconcentrao, processos notavelmente histricos em pases com tradio poltica mais
centralista.

B. Uma outra dimenso de transformao coloca a tnica nas reformas das estruturas
organizacionais, administrativas e culturais do sector pblico, no sentido de as melhor
adequar s necessidades e exigncias contemporneas. Processos de reforma interna que,
tal como os processos de descentralizao acima referidos, devem ser entendidos nos
contextos mais vastos de modernizao e de esforo de re-legitimao do prprio poder
poltico e administrativo (Mozzicafreddo, 2001). Desta dimenso, como parece bvio, tm
surgido dos mais significativos desafios colocados quer aos decisores polticos quer s
prprias estruturas administrativas existentes estruturas administrativas, relembremo-nos,
construdas e consolidadas no h assim tanto tempo mas certamente em contextos poltico-
culturais e socioeconmicos consideravelmente distintos dos actuais, e em grande medida
enquadradas em sistemas estveis de organizao poltica e social (incluindo os sistemas
corporativo e sindical).

As diferentes lgicas e processos de reforma administrativa, embora tendo por base premissas
relativamente similares, tm assumido as mais variadas formas e os mais distintos carizes, sendo
como tal susceptveis de diferenciao tipolgica. Seguindo Mozzicafreddo (id.) uma primeira
linha que procura ir no sentido de uma nova administrao pblica, baseia-se nas reformas
organizacionais dos modelos de administrao weberianos, mantendo a perspectiva base da
conduo directa dos servios pblicos e, como tal, preocupando-se com linhas de aco como
os projectos de modernizao, de reestruturao e de motivao internos, as reestruturaes no
sentido da flexibilizao de processos, os processos de desconcentrao das administraes dos

4
A este propsito, vejam-se os documentos base da Comisso Europeia (Orientaes Estratgias Comunitrias da Poltica de
Coeso, Comisso Europeia, 2005) e do Conselho da Europa (Princpios que Guiam o Desenvolvimento Espacial Sustentvel do
Continente Europeu, CEMAT, 2003). Veja-se ainda a Carta de Leipzig (2007) e a Declarao de Toledo (2010).
30

servios pblicos excessivamente centralizados, o desenvolvimento de mecanismos de
cooperao pblico-pblico, e ainda com uma maior proximidade entre a administrao e o
cidado. Uma segunda linha, mais apensa ao que se poder denominar como uma nova gesto
pblica, atrai-se sobretudo por lgicas de gesto que sublinham sobremaneira as perspectivas de
eficincia gestionria, como tal susceptvel de decises de delegao e de devoluo de
competncias para actores mais eficientes. Daqui as contnuas tendncias de empresarializao
(mesmo que permanecendo nos universos pblicos, mas tendencialmente de direito e aco
privada), de gesto partilhada de servios pblicos por diferentes actores, de recurso ao out-
sourcing, da privatizao com regulao generalista de determinadas reas de gesto colectiva, e
ainda da alienao de outro tipo de posies municipais para a produo urbana privada
(nomeadamente, e nos casos das autarquias urbanas, de propriedades e de direitos de
construo).

Em importante medida, as aces de reforma da administrao pblica tm ido no sentido
de diminuir a burocracia, as disfuncionalidades e a prpria inadaptabilidade de diversas
reas dos sistemas administrativos clssicos, atravs de processos de modernizao
organizacional e cultural. Procurando desenvolver-se, no seio das instituies de governo da
cidade, uma cultura organizacional mais dinmica, mais flexvel, mais pr-activa. E, como tal,
com maiores qualificaes, e com um renovado sentido de responsabilidade pblica aos mais
diferentes (e novos) nveis e escalas, o que tambm inclui o desenvolvimento de mecanismos e
de capacidades de cooperao, de interligao e de subsidiariedade entre os diferentes actores
pblicos (Stoker e Young, 1993). Do-se tambm novas abordagens construo dos
instrumentos de gesto e de regulao pblica (por exemplo, em alguns planos urbansticos),
reduzindo a excessiva rigidez e fomentando uma maior flexibilidade e pragmatismo,
inclusive, precisamente, no fomento de processos negociados e contratualizados com outros
actores da sociedade urbana (Healey, 1992 e 1997, Gaudin e Novarina, 1997). Estes so, no
obstante, caminhos que comportam srios riscos, na eventualidade de estruturas polticas
no preparadas ou no propensas a uma efectiva estratgia e liderana pblica. Pode
suceder-se a queda das estruturas de aco pblica, para modelos de gesto urbana
fragmentados, hipoteticamente perdendo objectivos globais. Tal passagem de uma estrutura
consideravelmente rgida para lgicas mais flexveis implica uma grande ateno em relao
aos poderes processuais, e simultaneamente construo de formas mais substantivas de
estratgia integrada, de avaliao e de controlo (Healey e Williams, 1993). Os exemplos
nestas reas so inmeros, e seguramente muito redutor enunciar apenas um par de casos. Os
31

universos organizacionais e processuais dos governos das cidades europeias tm sido sujeitos s
mais variadas transformaes, indo estas desde alteraes muito concretas em mbito
processuais e burocrticos (licenciamentos rpidos, gesto personalizada, autonomias
organizacionais), a amplas reformas institucionais reconfigurando inteiros universos
administrativos (Bagnasco e Le Gals, 2000).

Nestas lgicas de prossecuo do aumento da eficincia e da pr-actividade na gesto e
administrao urbana, e tambm resultado de uma fuso entre correntes poltico-ideolgicas e
de uma crescente interesse por parte do sector privado na gesto de diversas reas de proviso
pblica urbana, tem-se igualmente afirmado uma tendncia no sentido da empresarializao e
mesmo de devoluo e privatizao de mltiplas estruturas e servios pblicos na cidade. Hoje
em dia, em praticamente todas as cidades europeias, os universos de administrao local contm
mltiplas formas assumidamente empresariais e mesmo privadas de gesto urbana, em reas
que vo desde a gesto de resduos e do estacionamento automvel, aos processos de
reabilitao e prpria planificao urbanstica e estratgica. Diferentes formas empresariais
com, por sua vez, distintos posicionamentos, diferentes culturas, consoante se trate de uma
empresarializao funcional de determinados sectores da administrao local; de parcerias
pblico-privadas, de parcerias pblico-comunidades; da autonomizao institucional, com a
criao de empresas exclusivamente pblicas (embora fora do universo pblico convencional);
ou de empresas mistas (os casos mais numerosos, onde o Estado pode ser maioritrio ou
minoritrio, resultantes de contratualizaes com entidades privadas especializadas em
determinado sector); ou finalmente de empresas exclusivamente privadas, sejam novas ou
resultantes de processos de privatizao (normalmente sujeitas a enquadramentos de
regulao). Com grande tradio em pases como o Reino Unido
5
(de onde provm,
nomeadamente, grande parte da reflexo epistemolgica, como por exemplo em relao s
famosas QUANGO
6
), a empresarializao e a privatizao local (ou municipal) tem tido uma
quota-parte crescentemente relevante na recomposio dos quadros da aco pblica nas
cidades europeias.

C. Uma terceira importante linha de reestruturao no panorama da governao das cidades tem
salientado o papel do planeamento estratgico. Como resposta crescente complexidade dos
territrios urbanos, perante ambientes de limitados recursos, face a maiores exigncias de

5
O famoso relatrio Rogers (1997) incide parte importante das suas recomendaes no sentido da criao de empresas de
regenerao urbana, precisamente no sentido de estimular o investimento em reas crticas de revitalizao da cidade.
6
Acrnimo de Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation.
32

eficincia e de orientao, muitos governos locais tm procurado diminuir a perda de viso
sistmica, e de uma inevitvel fragmentao da aco pblica, desenvolvendo matrizes de
diagnstico e de aco suportadas em exerccios de prospectiva. Matrizes debatidas, discutidas e
elaboradas, muitas vezes mas no sempre em mbitos alargados e com mltiplos agentes de
cada cidade, no s para uma melhor compreenso do todo, mas tambm para a facilitao de
consensos e de compromissos para a partilha e realizao das aces propostas decorrentes
(Guell, 1997, Esteve, 1999). Estes so exerccios, portanto, sobretudo de confronto e de partilha,
criando motivaes entre os diferentes actores da cidade, co-responsabilizando as estratgias
parciais, as direces, as escolhas e os projectos, fomentando movimentaes colectivas, numa
base cultural. Procurando interligar polticas muitas vezes de aparente sinal contrrio, como as
polticas ambientalistas e as polticas de desenvolvimento econmico.

As metodologias para o desenvolvimento destas matrizes estratgicas urbanas surgiram
sobretudo a partir dos anos 1970 e 1980, no seguimento das metodologias de construo
estratgica das escolas empresariais e de racionalizao de activos. A primeira cidade a
desenvolver o seu plano estratgico foi San Francisco, em 1975, a que se seguiu uma srie cada
vez maior de outras cidades, direccionando esforos, recursos e aces, sobretudo no mundo
ocidental. Como referiu Padioleau (1989), racionalizando a aco pblica, posicionando cada
aco num enquadramento global mais integrado e mais prospectivo. A construo de planos
estratgicos, desejadamente projectos de cidade, tornou-se, a partir do incio dos anos 1990 (e
muito particularmente perante o sucesso das primeiras experincias europeias ainda nos anos
1980, como foram os casos de Amesterdo ou de Barcelona), um elemento comum em cidades
que desejavam orientar as suas actuaes, resolvendo problemas e procurando melhorar a sua
condio. Assim sucedeu igualmente com Lisboa, que construiu e fez aprovar o seu Plano
Estratgico em 1992. Sendo ou no lanados por efeito catapulta de grandes projectos de
transformao, ou por movimentos de mudana partidria e ideolgica, os planos estratgicos
tm, na verdade, permitido melhores enfoques de motivaes e de energias em muitas urbes e
metrpoles, fomentando assim, por sua vez, uma aproximao cvica e identitria entre os
cidados, os agentes econmicos e sociais, e a cidade. E permitindo, por sua vez, o
desenvolvimento de dinmicas complementares de expresso da cidadania.

Em conjunto com o aumento de responsabilidade e de autonomia, a elaborao dos planos
estratgicos obrigou muitos governos e administraes urbanas a tornarem-se mais abertos e
profissionais e, sobretudo, politicamente mais adultos. A conjugao de conseguir deter uma
capacidade de efectuar planeamento estratgico em termos semi-empresariais, ao mesmo
33

tempo mantendo ou reforando a tica pblica e os compromissos pblicos, orquestrando a
diversidade urbana, a capacidade de pensar estrategicamente em conjugao e com a
participao de outros agentes urbanos (promotores imobilirios, associaes cvicas, empresas
de distribuio de servios pblicos, associaes comerciais, etc., etc.), obriga no s a uma certa
redefinio de princpios, de culturas e de estruturas institudas no seio da administrao, como
tambm a uma capacidade de liderana poltica de sentido muito vivo e esclarecido. Elementos
no muito simples de encontrar, ainda hoje.

D. O quarto grande vector de transformao situar-se-, numa primeira abordagem, entre os
factores formadores das correntes de planeamento estratgico, acima brevemente descritas.
Embora num cunho bem mais operacional do que conceptual, no deixando no entanto de
ser um importante vnculo de recontextualizao poltica e cultural. Refiro-me
alavancagem cultural das dinmicas de transformao urbana. Sucedendo-se tal
alavancagem cultural sobretudo por via de dois grandes eixos, que por sua vez se tm
intercruzam de forma assaz vertiginosa: os grandes projectos ou eventos catalisadores, e o
city marketing. Os grandes projectos, normalmente de escala elevada face aos projectos
normais numa cidade, envolvem significativas aces de city marketing. A sua magnitude
imagtica e as suas caractersticas exemplares, ao atrair recursos pblicos e privados, tm a
perspectiva ou a esperana de transmitir o fomento de externalidades e de efeitos
demonstradores e transformadores a territrios, a sectores e s mais variadas escalas
urbanas, das mais amplas s mais pequenas.

Embora Hall (1988 e 1998) nos recorde que na cidade sempre existiram projectos de
referncia (comeando talvez com as manifestaes de opulncia na Roma Antiga, e
passando pelos projectos urbansticos racionalistas dos sculos XVIII e XIX), manifesto que,
at recentemente, e ainda hoje em dia, especialmente (no por acaso, justamente por
efeito) nos pases emergentes como o Brasil ou a frica do Sul, muitos polticos e
planeadores pensavam, como Ferreira (2005), que a realizao de grandes eventos (eventos
marcantes) constitui quando devidamente programada e integrada numa estratgia
ambiciosa uma oportunidade para desencadear profundas transformaes nas cidades e
nos sistemas territoriais (p. 170).

Em parte no menosprezvel como materializao da vontade dos governos locais para, com
autonomia acrescida e, justamente, com forte imagtica e liderana poltica, se
comportarem como verdadeiros governos; por sua vez seguidos quase sempre pelos
34

governos centrais, numa rara e curiosa aliana e envolvimento partilhado e comprometido,
assim se tm proposto e desenvolvido projectos urbanos de grande escala e de forte
simbolismo. Muitas vezes ligados a grandes eventos, a reconhecidas manifestaes culturais
ou desportivas, como os Jogos Olmpicos, as Exposies Universais, as Capitais de Cultura ou
as Grandes Regatas. As lgicas tm sido irresistveis para muitas cidades, por combinarem o
forte interesse dos agentes polticos, com os objectivos de agentes econmicos de produo
urbana, nas reas do imobilirio, do urbanismo, da arquitectura. Tomando assim forma em
espaos de significativo valor paisagstico ou identitrio (talvez as frentes de gua sejam os
exemplos mais recorrentes) e em projectos de profunda estruturao funcional e
multimodal, tais como novos aeroportos ou estaes de comboio de alta velocidade.

Os exemplos so j inmeros: as Docklands de Londres ainda nos anos 1980, os Jogos
Olmpicos de Barcelona em 1992, o Frum das Culturas na mesma cidade em 2004, o
EuraLille no final do sculo, a Expo 98 de Lisboa
7
, a Potsdammer Platz em Berlim, o Museu
Gugghenheim em Bilbao, as Docklands de Dublin, a Rive Gauche de Paris, etc etc etc.
Projectos normalmente contratualizados entre grandes instituies pblicas e privadas,
quase sempre ligados a impactantes operaes mediticas, ligados a uma produo urbana
de forte pendor imobilirio, de carcter e valorao arquitectnica contempornea e
demonstrativa, implicando avultadssimos nveis de investimento financeiro, e de
correspondentes expectativas de retorno. Elementos que se tm feito repercutir, por sua
vez, em igualmente elevadssimos impactos financeiros na prpria cidade, seja por via dos
valores das rendas de venda e/ou ocupao do edificado, seja atravs de endividamento
privado e pblico, dos quais estamos hoje, hels, a melhor percepcionar o seu alcance.

Porque na verdade muitos dos grandes projectos que foram desenvolvidos nas ltimas duas
dcadas, surgiram e foram construdos no tanto como decorrentes de pensadas e cuidadas
estratgias urbanas, mas sobretudo como impulsos meditico-populistas. Como Jordi Borja e
Manuel Castells j avisavam em 1997, necessria uma srie de condies preexistentes
ou a desenvolver para que estes projectos possam resultar numa efectiva qualificao da
cidade. So as seguintes as condies definidas por estes eminentes pensadores urbanos: i)
estarem integrados num projecto global de cidade (plano estratgico); ii) desenvolverem-se
como efectiva oportunidade para a cidade; gerarem uma boa mistura de impactos positivos

7
Os ambiciosos efeitos urbanos decorrentes do desenvolvimento da Expo 98 em Lisboa (de acordo com Ferreira, 2005) eram:
a criao de uma nova centralidade urbana com qualidade urbanstica e arquitectnica, a requalificao da frente ribeirinha
do rio Tejo, o carcter exemplar de reconverso de uma rea industrial decadente, a reconverso scio-urbanstica de um
bairro problemtico adjacente como Chelas, a construo de equipamentos ncora de escala regional, o desenvolvimento de
acessibilidades locais e regionais (p.174).
35

em diferentes sectores e reas; iii) serem bem integrveis na malha urbana envolvente e na
cidade como um todo; iv) criarem, se possvel, uma nova centralidade; v) deterem um
excelente design urbanstico; vi) e, muito particularmente, desenvolverem-se no mbito de
um modelo de gesto exigente e muito orientado para os objectivos.

Os ainda defensores dos grandes projectos como catalisadores da mudana e da dinmica
urbana referem que desta ordem de componentes se verificar o sucesso ou insucesso de
cada caso. Ferreira, por exemplo (2005), lista as razes porque o primeiro programa POLIS
(um outro exemplo de intervenes catalticas desenhadas para a maioria das cidades
portuguesas), apesar das suas componentes de inovao, acabou por no originar os
resultados desejados: a falta de integrao estratgica territorial, as barreiras burocrticas, a
falta de recursos financeiros e a complexidade dos sistemas administrativos dos projectos.

Tem sido no mbito dos grandes projectos que, em significativa medida, se tem contextualizado
o grande desenvolvimento do city marketing. Muito ligado afirmao competitiva das cidades,
na busca de atraco de notoriedade e de investimentos, procura-se desenvolver uma
determinada estilizao imagtica, essencialmente virada para os mercados empresarial e
turstico, existindo, efectivamente, uma relao muito directa entre o desenvolvimento de
grandes projectos e a marketizao da cidade em que estes se inserem. paradigmtico o caso
de Barcelona e a realizao dos Jogos Olmpicos de 1992 quando, reconhecidamente, e para
alm do projecto urbano de cidade como um todo, se viu esta alcandorada para um primeiro
plano do mapa simblico planetrio, posio que exigiu e que tem exigido da cidade,
simultaneamente, um elevadssimo esforo de no excessiva cedncia a determinadas lgicas de
capitalizao e de mediatismo esforo esse sem garantia de ter sido conseguido, como se
comprovou nas significativas diferenas nos processos e nos resultados referentes a outro
grande evento realizado na cidade doze anos depois, o Frum das Culturas (Albet, 2004).

E. A quinta dimenso por onde se tm sucedido importantes transformaes nas polticas urbanas
europeias nos ltimos vinte anos, levanta questionamentos polticos de ordem central, ao
reequacionar o papel da prpria cidadania, na governao estratgica e quotidiana da cidade.
Esta uma linha que tem procurado aprofundar a participao de outros actores, para alm dos
clssicos do Estado e dos principais actores de concertao econmica e social, e como tal a
busca de novas formas e instrumentos de participao, de cooperao e de pluralismo na
poltica urbana. Como vimos em ponto anterior, as tnicas numa maior eficincia tm levado a
uma abertura, mesmo cedncia, de vrios servios e provisionamentos pblicos para entidades
36

desejavelmente menos burocrticas e mais flexveis. Mas a crescente incluso de outros actores
nos processos polticos da cidade tem outro tipo de fundamento, mais cultural e estruturante.
Por um lado, as novas culturas polticas na cidade, e a afirmao do glocal, tm feito emergir
exigncias cvicas, predisposies de aco local, e um crescente e real envolvimento, por parte
quer de indivduos quer dos mais distintos grupos, em espaos, problemticas, processos e
projectos de cariz urbano. Por outra parte, a necessidade de resoluo de problemticas de
espectro complexo, incluindo a prpria complexidade dos agentes em questo, tem tambm
conduzido a uma busca de novas formas de dilogo e de compromisso entre vrios tipos de
actores (Lipietz, 1994). Atendendo-se, tambm por esta via, ao refrescar da prpria
administrao com novos valores e prticas. Num sentido, assim, que mostra deter uma base de
justificao considervel, desenvolvem-se a nvel local vrias formas de descentralizao do
poder, e de uma maior responsabilizao social (Subirats 2003). E assim se desenvolvendo, por
conseguinte, novas formas de legitimidade da prpria aco pblica (Gomes, 2001).

nestes mbitos que tem sido crescentemente evocado o conceito de governana urbana. Um
conceito, portanto, ligado a formas de regulao e de conduo poltica da sociedade em
ambientes de maior dilogo, de maior colaborao e de co-responsabilizao entre diversos
actores da cidade (Dunleavy 1980, Jouve e Lefvre 1999). E enquadrando-se, como tal, em
perspectivas de aco poltica mais inclusivas e mais dinmicas, mais abertas a cenrios de
gesto da diversidade, do conflito e do confronto, e implicando transformaes nos contextos de
aco pblica. Com grande relevncia nos quadros actuais das polticas urbanas, bem como nas
suas ainda importantes incertezas e complexidades, aprofundaremos as reflexes em torno da
governana, em captulo seguinte.

Os territrios da cidade so particularmente frteis para o desenvolvimento destas dimenses de
debate, de incluso e de construo de compromisso poltico, gerando, em si mesmos, mltiplas
possibilidades. Como bvio, nestas dimenses de maior partilha e de co-responsabilizao nos
desgnios da cidade e dos seus projectos tm-se registado mltiplas experincias - na partilha de
conhecimento, em processos de dilogo, na reconfigurao de competncias e de
responsabilidades entre diferentes actores da cidade. Mltiplas experincias que, num sentido
obviamente no menosprezvel, tm tambm procurado fomentar uma tica e uma motivao
mais colectiva na cidade e nas suas diferentes dimenses de aco e envolvimento. Os exemplos,
mais uma vez, so vastos: desde a mirade de novas formas de parceria pblico-privado, ou ainda
pblico-pblico nos mais variados campos e sectores de aco; s prticas de contratualizao
entre instituies diversas em processos de planeamento urbano ou de desenvolvimento e
37

accionamento de polticas urbanas, nos mais variados sectores (Healey, 1997); consolidao de
novas responsabilidades de gesto democrtica local como, por exemplo, via assembleias,
conselhos e centros cvicos com interligaes relativamente fluidas com os aparelhos poltico-
administrativos institudos; ao desenvolvimento de parcerias com o chamado terceiro sector para
projectos concretos de trabalho partilhado em co-responsabilidade, em reas como a aco
social, o fomento de emprego ou o tratamento de espaos pblicos; enfim s experincias de
construo de estratgias e de formatao de polticas pblicas por formas mais participadas
pela populao onde, entre os exemplos mais paradigmticos, se coloca evidentemente o
oramento participativo e o famosssimo caso da cidade brasileira de Porto Alegre (Fedozzi,
1997, Abers, 1998, Genro e Souza, 1998), cujo modelo tem sido mimetizado, nos ltimos anos
em j centenas de cidades por todo o globo.

Se o sector privado parece assumir com considervel empenho o envolvimento em sectores da
aco urbana que lhe tm trazido potenciais benefcios; a sociedade civil, por sua vez, tambm
ela em significativa mutao, encontra-se presentemente em reconfigurao das suas principais
formas de expresso social e cvica. A crise tem sido, e ser, um profundo indutor de mudana, e
certamente ao nvel das formas de expresso e de aco cvica. No redesenho dos
posicionamentos dos agentes sociais, as motivaes e as energias de expresso da cidadania
urbana ou do capital social da cidade, seja num bairro ou numa metrpole inteira parece
residir sobretudo na prpria cultura e na tradio cvica de relacionamento social, de crtica e de
participao existentes numa sociedade. Mas tambm nos contextos de conhecimento e de
informao existentes, bem como nas oportunidades e nas aberturas construdas e
desenvolvidas em cada contexto poltico-institucional (Mayer 2003, Putnam 2000). O que certo
que todos estes elementos esto, presentemente, e tal como as estruturas e dinmicas
econmicas, em franca reconfigurao.

Assim, por demais evidente que nesta linha de transformao se encontram dos maiores
desafios s estruturas polticas e administrativas das cidades. Embora pluralismo, dilogo e
parceria sejam desde h muito lugares-comuns nos discursos de muitos, a realidade muitas vezes
no transparece tanta clareza e efectividade. A necessria fluidez no desenvolvimento desta
ordem de transformaes no reside exclusivamente nas urgncias ou nas supostamente
naturais tendncias de evoluo. A grande capacidade de mudana est, tambm e sobretudo,
muito dependente de alguns elementos-chave afinal existentes nos prprios sistemas de
governao e da cidadania urbana: nos sistemas de liderana, nas redes de capital social e
38

relacional existentes, na prpria disponibilidade dos poderes polticos e administrativos em se
abrirem e adaptarem para diferentes formas de partilha e aprofundamento de poder.


B2.3. A evoluo dos sistemas de aco nas metrpoles do Sul da Europa

Dadas as mltiplas similitudes socioculturais e polticas com o Brasil, considerou-se relevante neste
relatrio desenvolver um enfoque especfico evoluo poltica do mundo urbano do sul da Europa.

Como anteriormente detalhado, o hiper-posicionamento das novas geografias urbanas com os
objectivos, dilemas, quotidianidades e jogos de poder inerentes s nossas sociedades, traz um
conjunto novo de desafios para a poltica na cidade. Os riscos de uma contnua fragmentao socio-
poltica, as diversas tendncias de reconfigurao das culturas e estruturas de governao urbana, e
as alteraes decorrentes nos sistemas e regimes sociopolticos de aco, tm aberto uma srie de
novidades e de potencialidades; mas tambm de incertezas. Nestes mbitos, olhemos de forma mais
particular para as cidades do sul da Europa, de bvia relevncia para o Brasil (Seixas e Albet 2010,
Seixas 2012). Em primeiro lugar, devido a uma srie de factores geogrfico-culturais comuns a estas,
nomeadamente pelo facto de grande parte delas serem efeito da combinao da produo de
centros urbanos fortemente mercantis (com impactos e cais de chegada diferentes, certo) e
historicamente muito compactos; com ricos hinterlands que lhe deram igual carcter e recursos; e
em regies hoje extraordinariamente urbanizadas e com uma cultura de ordenamento do territrio
consideravelmente dbil, configurando territrios metro ou meta-politanos altamente fragmentados.
Em segundo lugar, pela existncia nelas de sociedades urbanas que detm complexas e semi-
orgnicas estruturas de estratificao social, decorrentes por sua vez de uma profundssima
complexidade cultural erigida ao longo de sculos e com notveis actores principais, sobretudo de
ordem poltica e religiosa. Em terceiro lugar, por uma histria recente relativamente similar, desde a
existncia de regimes autoritrios entrada democrtica e integrao em blocos econmicos e
culturais mais globais.

Recordando uma frase expressa por Lila Leontidou no incio do seu livro A cidade mediterrnea em
transio (1990, p.2): "As mais marcantes similitudes entre as cidades do sul derivam sobretudo da
coexistncia de uma modernidade com uma informalidade (no o mesmo que tradio) nos mais
diversos campos, mesmo quando as suas estruturas de classe se aproximam do capitalismo tardio, e
que o emprego de subsistncia permanece comum; gestores e executivos coexistem com artesos,
lojistas e profissionais liberais; na localizao das actividades econmicas, medida que os CBD so
39

regenerados com edifcios de escritrios, permanecem amplos terrenos sem utilizao; na habitao,
medida que modernos blocos de apartamentos so erigidos, a auto-construo continua a surgir
como cogumelos; enfim, no desenvolvimento urbano, coexistem estratgias pblicas e privadas,
formais e informais, afectando os sistemas de produo e de reproduo urbana.

Assim, encontram-se estas sociedades urbanas europeias, ocidentais e em simultneo meridionais,
conscientes dos ritmos de mudana em curso, e de seus respectivos impactos, ou a maioria das suas
percepes culturais e sociopolticas permanece consideravelmente alheada dos riscos e das
potencialidades contemporneas? Por seu lado, esto as reestruturaes em curso nos seus regimes
e sistemas de aco urbana, a ser feitas atravs de processos transparentes, participados e
democrticos, ou pelo contrrio existem fragilidades e desequilbrios significativos neste processo
evolutivo?

Reinventar a poltica urbana, hoje, poder significar sobretudo saber construir dinmicas
instrumentais e motivacionais para a aco colectiva, em estruturas de compromisso e de
responsabilidade partilhada, com o suporte de base dos correspondentes agentes institucionais; num
movimento urbano de cariz eminentemente social, capaz de saber expandir e distribuir a riqueza
humana, cultural e relacional da cidade, melhorando assim de forma contnua os seus capitais sociais
e cvicos (Subirats, 2001). O entendimento das cidades como sociedades locais (Bagnasco e Le
Gals, 2000) extremamente relevante. E no equilbrio entre a sua enorme complexidade
sociocultural, a sua profunda fractalidade geogrfica e espacio-poltica, e o desenvolvimento de
novos princpios e processos de governao e de exigncia cvica, que se coloca todo o potencial para
romper inrcias e particularismos, sustentando propostas efectivamente inovadoras e responsveis.
E centrfugas. Como alguns pesquisadores propem, a fractalidade da urbanidade contempornea
pode afinal revelar-se como um dos elementos metabolicamente mais interessantes para as novas
oportunidades sociopolticas (Rhodes 1997, Kooiman 2003).

Diante de cenrios complexos e ainda consideravelmente opacos na sua prpria percepo, ser
importante desenvolver novas perspectivas conceptuais e analticas, tanto na interpretao das
novas atitudes e reestruturaes polticas em curso nas cidades, como na prpria capacidade
cientfica para os projectar. As pesquisas cientficas tm trabalhado, nos ltimos anos e como temos
visto, vrios campos de anlise: o lugar e o alcance da poltica na cidade, a economia poltica e suas
projeces urbanas; a governana urbana, o capital social e o capital cultural, as estratgias de
actores, os regimes e os sistemas sociopolticos urbanos.

40

A interessante evoluo governativa que se tem dado em diversas cidades europeias meridionais,
tais como em Barcelona e Sevilha, Toulouse e Lyon, Bologna e Turim referindo apenas algumas
cidades de pases mais prximos a Portugal mostram, e no obstante as crticas de mbito
sobretudo local, sua evoluo mais recente, que pode sem dvida suceder-se uma evoluo
consolidada de estratgias e de activas redes de aco colectiva, atravs de processos de capacitao
plurais e democrticos. Existem, obviamente, em cada uma destas cidades, caractersticas culturais e
polticas muito especficas, que lhes conferem determinadas bases para consolidar um capital social
que ou muito apenso a elevadas percepes de identidade territorial e de autonomia regional
(como o caso da capital da Catalunha), ou fortemente dirigido parra uma estratgia muito
discutida e amplamente divulgada (como em Bolonha), ou se sustenta em complexas redes locais de
governana e de interesses correlativos (como no caso de grande parte das cidades francesas). Estes
so, justamente, casos cuja evoluo das suas culturas, estruturas e dinmicas, deve ser muito bem
analisada e interpretada, luz de uma governana urbana possvel e desejvel para as
particularidades de cada cidade.

A especificidade sociopoltica de cada cidade muito relevante. Seria obviamente naf propor
generalizaes para estes campos da evoluo poltica urbana, mais particularmente quando
estamos perante realidades culturais e polticas to diversas, em territrios que vo de Lisboa a
Istambul. Alguns dos mais relevantes enquadramentos sociopolticos presentemente existentes na
regio de Lisboa desde a sua enorme dependncia de um Estado extremamente centralista, s
caractersticas muito prprias da sua sociedade metropolitana e das suas elites diferem
substancialmente de enquadramentos paralelos em cidades como Barcelona, Marselha, ou
Tessaloniki (continuando a falar somente de cidades meridionais da Europa). No obstante a
afirmao do glocal, e a evidncia das mais variadas influncias globais, a evoluo dos sistemas de
aco e dos regimes urbanos de cada cidade so obviamente muito dependentes das
potencialidades, limitaes, foras internas e dilemas prprios, subjacentes s estruturas
socioculturais, polticas e administrativas a existentes. O que mostra, sem margem para dvidas, que
o futuro de cada cidade, por mais diferente que seja e por mais integrada que esteja no mundo
global, depende sobremaneira de si prpria, ou da sua prpria sociedade.

com base nestas reflexes que nos pontos seguintes se procura sistematizar o que podero ser
elementos relativamente comuns que se colocam evoluo dos sistemas de aco nas cidades
Europeias, e sobretudo nas suas cidades mais meridionais:

41

a) Grande parte das cidades do sul da Europa debate-se com uma limitao secular da sua
autonomia, dos seus poderes e dos seus recursos. A relativa debilidade das administraes
locais acentua-se no s pelas crescentes responsabilidades e problemticas urbanas, mas
tambm perante uma identidade sociocultural que histrica e culturalmente coloca um forte
capital simblico nas municipalidades das grandes cidades
8
. Com debilidades crnicas nos
mbitos polticos e oramentais, bem como na gesto de dimenses-chave de fomento urbano
como os transportes ou a habitao, os constrangimentos da autonomia local so
condicionadores, por sua vez, de formas enviesantes de empoderamento e de governana a
nvel local. O peso considervel da administrao central na vida destas cidades no
demonstra, muitas vezes, um efectivo aumento de infra-estruturas, de equipamentos ou de
servios urbanos, de tal forma que o Estado-Providncia tem sido muitas vezes pouco
expressivo nas escalas urbanas e, hoje, metropolitanas.

b) Nos ltimos 30 anos, quase todos os pases europeus, incluindo do sul, desenvolveram amplos
processos de descentralizao e de reestruturao das estruturas de governao territorial,
quer de mbito regional quer de mbito mais especificamente urbano. Inquestionavelmente,
as escalas regionais e locais passaram a deter muito mais enfoque poltico e sociocultural. No
obstante, uma parte ainda considervel destes processos ainda no atingiu uma expresso
politicamente mais vinculativa. Por um lado, mantm-se dificuldades na afirmao de novas
estruturas polticas para novas escalas de poder, nomeadamente escala metropolitana, mas
tambm por exemplo s escalas dos bairros ou micro-locais. Por outro lado, as cidades
permanecem ainda demasiado nas margens da concepo das principais polticas
socioeconmicas e de desenvolvimento, nacionais e europeias, no obstante o seu crescente
reconhecimento como espaos vitais para a coeso e a competitividade. Porm, por outro lado
ainda, alguns modelos de governao urbana conseguiram consolidar visveis processos de
empowerment, tornando-se at referncias demonstrativas quer para outras cidades, quer
mesmo para outras escalas de governao (como Barcelona, Bolonha ou Toulouse).

c) A Unio Europeia tem tido, sem margem para dvidas, um papel central no reposicionamento
das cidades nos cenrios geopolticos, incluindo nacionais. Pela primeira vez, estratgias
nacionais de pases como a Grcia e Portugal reconheceram de forma objectiva as cidades com
um dos seus principais activos de desenvolvimento, de competitividade e de sustentabilidade,

8
Veja-se, a ttulo de exemplo, os papis de grande relevo na evoluo poltica e cultural nacional e Europeia, de
municipalidades como a Cmara Municipal de Lisboa (que vai do apoio causa do Mestre de Aviz na crise de 1383,
instaurao da Repblica em 1910); ou da Mairie de Paris (local central de momentos histricos como as revoltas medievais
do sculo XIV, a Comuna de 1871, o Maio de 1968); ou do Ajuntamento de Barcelona, de sede do Consell de Cent da
Catalunha e Aragon medievos, a centro da contestao republicana na Guerra Civil de Espanha.
42

aumentando-lhes como tal a relevncia, se nem sempre poltica, decerto simblica. Esta ,
obviamente, uma tendncia j consolidada em pases como a regionalizada Espanha ou a
territorialmente muito politizada Frana justamente os dois pases cujos ritmos de
diferenciao territorial e de consolidao de redes de governana urbana so dos mais
notveis. Estas reflexes, tais como as anteriores, realam a grande relevncia do Estado e das
suas perspectivas de reestruturao poltica e administrativa, como actor claramente principal
para o futuro dos regimes urbanos e das suas culturas polticas.

d) As polticas nacionais (e as da Unio Europeia) colocaram como ponto central das suas
agendas (desde o incio dos anos 1990) o combate s despesas pblicas consideradas
excessivas em mltiplas reas da administrao. Uma administrao pblica eminentemente
keynesiana, cuja despesa aumentara de forma consistente nas dcadas passadas, em funo
das crescentes necessidades colocadas perante os princpios de aco do Estado-providncia
europeu
9
. A partir do incio da ltima dcada do sculo XX, a ansiedade para reduzir os dfices
pblicos, atitude politicamente muito vincada atravs de instrumentos como o Pacto de
Estabilidade e de Crescimento (PEC) da UE, tem resultado em fortssimas presses para os
diferentes nveis de governo incluindo naturalmente os governos locais e das cidades
(Parkinson, 2001). Mas estas presses tm sido pouco acompanhadas por processos de
efectiva e ampla reforma das estruturas organizacionais e administrativas pblicas, mormente
em reas-chave como as polticas e estruturas de pessoal, antes se arregimentando as diversas
frentes de aco. Assim, as margens de manobra da aco pblica na cidade tm-se tornado
consideravelmente menores, por entre a manifestao de conflitos de responsabilidade
entre diferentes agncias pblicas e nveis de administrao, e a cedncia de posies e de
recursos perante para outro tipo de interesses. Isto perante, paradoxalmente, claros aumentos

9
Os diferentes sistemas de administrao e de regulao social ocidentais do ps-guerra foram analisados e sistematizados
por Esping-Andersen (1990), que sugeriu trs modelos de regulao social: primeiro, os modelos de bem-estar social-
democratas, mais tpicos dos pases escandinavos, com a existncia de vastos e bem implantados sistemas de justia
redistributiva vertical, com base na providncia pblica e em processos de concertao e de contratualizao com os actores
sociais; segundo, os modelos mais dependentes de uma regulao feita essencialmente atravs dos mecanismos de mercado,
tpicos dos Estados Unidos da Amrica e no Reino Unido, tomando-se a aco do Estado eminentemente como agente
cataltico (na linha das escolas de pensamento liberal, modernamente sustentadas pela escola de Viena e pelo
pensamento do economista Friedrich Hayek); terceiro, os modelos de regulao social de base mais conservadora,
centrados na segurana social e normalmente ligados a pases com a Alemanha, a Frana ou a Holanda. de referir que
Esping-Andersen no inclui na sua anlise modelos de regulao social de base primordialmente informal, onde elementos
sociais como a famlia detm um papel vital na regulao e no suporte social modelos mais tpicos dos pases da Europa
meridional. Em pases como Portugal, Espanha e Grcia, a consolidao de um Estado-providncia de base democrtica s
sucede verdadeiramente aps o final dos respectivos regimes autoritrios, na dcada de 1970 (ao contrrio da maioria dos
pases da Europa ocidental, onde o processo de consolidao das bases e do corpo da administrao pblica vem pelo menos
desde o final da Segunda Grande Guerra). Naturalmente, as diferentes caractersticas destes modelos de regulao social
encontram-se reflectidas, por sua vez, na prpria postura e aco dos diferentes executivos locais. Nesse mbito, a crise
manifestada hoje pela reduo do papel do Estado, por um lado, mas tambm dos laos sociais e suportes sociais e informais
de apoio, por outro lado, particularmente visvel nos sistemas conservadores e tambm nos sistemas do sul da Europa
(Sousa Santos, 1994). Ser assim neste tipo de sistemas (mais clssicos por um lado, mais informais por outro), que as
deficincias de apoio, de regulao ou de interveno, por parte dos governos locais, mais se estaro a fazer sentir (embora
por razes bem distintas).
43

nas necessidades de envolvimento pblico e de liderana poltica. Todo este panorama
acentuou a prpria crise do Estado, colocando-o uma duplicidade na urgncia e na
importncia da sua reforma: administraes verdadeiramente efi cazes para o seu papel de
defesa e sustentao do bem pblico e colectivo; e decises de reforma em sentido mais
estratgico, mais sustentvel e, obviamente, menos cego do que tem sucedido.

e) A considervel fragmentao socio-espacial das cidades mediterrneas, causada em
importante medida pelos jogos de poder entre as comunidades polticas e econmicas das
suas prprias sociedades, e pelas correspondentes presses para uma produo urbana em
crescendo; na ausncia de padres de identidade metropolitana, parece estar paradoxalmente
a fragmentar as prprias redes institudas de governana e de reciprocidade, e as estruturas de
stakeholding locais e territoriais. O que, na falta de reformas integradas, pode estar no s a
contribuir para o aumento dos desfasamentos entre a cidade e a poltica, como tambm para
o desmembramento dos regimes urbanos classicamente institudos. No fundo,
desestruturao da cidade real, sucede a desestruturao da cidade poltica. Por outro lado, a
evidncia de tal efeito est a incitar as elites de algumas cidades mas ainda de muito poucas
a construir novas estruturas de governao, de administrao e de participao, inclusive s
escalas metropolitanas. porm ainda uma incgnita, em quase todos os territrios urbanos,
saber que tipo de regimes urbanos, e sob que princpios, estaro efectivamente a emergir. No
obstante o lugar da cidade para o futuro, a profunda crise, as pesadas respostas de ordem
neoliberal presentemente em curso, e a reduzida margem de capacidade prospectiva politico-
econmica a mdio prazo, dificultam sobremaneira tal exerccio.

f) Mantm-se assim importantes incertezas em relao s direces desencadeadas pelas
reestruturaes das redes de governana urbana. Confirmando a ideia que o aprofundamento
das redes de interdependncia no conduz, necessariamente e por definio, a uma
qualificao democrtica. Este aviso particularmente verdadeiro em sociedades urbanas
como as do sul da Europa, onde o capital social e cultural sempre foi complexo e
consideravelmente fractal, e onde as comunidades polticas se tm constitudo, na maioria das
vezes, por redes de poder e projectos especficos, e por formas altamente personalizadas ou
mesmo populistas, no tanto orientadas por princpios de meritocracia ou pela procura de
projectos e de objectivos verdadeiramente colectivos.

44

g) Finalmente, essencial reconhecer como as sociedades do sul da Europa se encontram em
profunda mutao de ordem sociocultural desde h pelo menos duas dcadas. O paulatino
aumento das capacidades econmicas (agora em srio desgaste) e dos nveis educacionais de
vastas camadas da populao, a par dos efeitos glocais e das revolues tecno-informacionais,
tem feito com que estas sociedades se tenham tornado cada vez mais cosmopolitas e no
somente, como sempre sucedeu, a uma minoria muito selectiva das suas elites. Estas
transformaes so perceptveis nas paisagens quotidianas das cidades meridionais, quer nos
seus centros quer nos seus vastos subrbios, e atravs por exemplo dos consumos culturais,
mas tambm dos igualmente crescentes nveis de exigncia poltica e de participao cvica.
Esta uma evoluo que, segundo Leontidou (2010), tem paulatinamente desconstrudo a
tradicional diviso Norte-Sul (e diversos outros dualismos, como convir recordar sobretudo
hoje) mas que, ao mesmo tempo "amplia a imaginao geogrfica na Europa" (id., p. 1197).
Culturas e expresses cvicas que, mesmo ou talvez sobretudo em perodos de crise
socioeconmica, se encontram em franca evoluo, sobremaneira nos jovens mas no s, por
formas apesar de tudo essencialmente orgnicas e no massificadas. O que parece seguro
que este panorama cvico e cultural, muito dinmico, est sem margem para dvidas a
estruturar uma nova cultura poltica; que ter, por conseguinte, uma profunda influncia no
desenvolvimento das estruturas e dos sistemas de governana e de governao das cidades do
sul da Europa.
45

C. Questes-Chave da Governao Metropolitana
Europeia

C1. Modelos de governao metropolitana

A evoluo dos modelos de governao metropolitana, nomeadamente os Europeus e Norte-
Americanos, pode ser analiticamente estruturada em torno de trs tipos de modelos, cada um no
mbito de uma fase histrica distinta embora todos eles reconhecendo a questo metropolitana.

Cada um destes modelos tem concepes distintas da questo metropolitana, muito especialmente
no mbito do que significa a governao de um sistema polidrico e no unvoco incluindo as suas
bases polticas e democrticas (Toms, 2009).

A. A escola da reforma (reform school) incidiu sobretudo na dcada de 1960, at meados da
dcada de 1970. Baseava-se na elevada capacidade do Estado em controlar e regular as
principais questes metropolitanas, notavelmente as de planeamento e de redistribuio, e
com base nos princpios de igualdade e de eficincia de servio pblico no territrio, qualquer
que ele fosse. claramente uma escola de base de governo e institucionalista, criando-se
estruturas metropolitanas autnomas, com amplas competncias e forte legitimidade poltica,
preferencialmente de eleio directa pelos cidados. No abolindo a escala do governo local,
ou do municpio, mas reforando as capacidades territoriais da escala de aco poltica
metropolitana a chamada soluo two-tier. Embora bastante compreensvel, este foi um
modelo muito atacado quer pelos governos centrais quer pelos governos locais, ambos vendo
nas novas entidades, um srio concorrente ao seu protagonismo poltico.

B. A escola da escolha pblica (public choice school) desenvolve-se na dcada de 1980. Baseia-se
na premissa que uma lgica de competitividade entre os diferentes territrios e municpios de
um dado sistema urbano, produzir no s uma qualificao dos servios pblicos
proporcionados, mas tambm uma forma mais clara de escolha de cada cidado face ao
territrio por si preferente. Dito de outra forma, defende-se neste modelo a fragmentao
institucional como elemento virtuoso de qualificao dos territrios, para alm do
enaltecimento das escolhas individuais. Nestas lgicas, no tem qualquer sentido a existncia
de autoridades metropolitanas, pugnando poe princpios de igualdade de servio pblico e de
46

solidariedade institucional. Os municpios ganham muito mais autonomia e competncias
quase absolutas de gesto territorial. Podero no obstante constituir-se autoridades
metropolitanas ou inter-municipais, para a resoluo de determinadas problemticas comuns
e de evidente gesto conjunta mas tal deve ser deciso colegial e voluntria dos prprios
municpios, em possveis acordos de geografia varivel. Este modelo foi amplamente
defendido por sistemas valorizadores da democracia liberal. Mas originou com o tempo
importantes dilemas: em questes de investimento pblico excessivo e disperso, no
estrategicamente integrado; em questes ambientais como as do consumo do solo, da forte
urbanizao e do urban sprawl; enfim em questes socioeconmicas ligadas a alguma
guettizao de problemas sociais ou fortes externalidades negativas derivadas da
fragmentao das actividades e mobilidades humanas.

C. A escola do novo regionalismo (new regionalism school) consolida-se a partir de 1990, e at
hoje. Procura integrar as virtudes dos modelos de reforma institucional com as dos modelos
de public choice. Face profunda complexificao dos sistemas metropolitanos, d-se o
reconhecimento relativamente amplo do crescente policentrismo destes, bem como de uma
crescente interdependncia entre os diferentes territrios intra-metropolitanos, por
conseguinte da necessidade de estratgias integradas de planeamento e de aco, em
determinadas escalas e prioridades. Esta nova viso apela instaurao de mecanismos
flexveis de coordenao vertical (agencias sectoriais, por exemplo) bem como de estruturas
de colaborao horizontal (parcerias, estruturas de planeamento estratgico, etc.), sem deixar
de dar relevncia proximidade poltica. O novo regionalismo procura ser no demasiado
centralista como era o modelo de reforma, nem demasiado autonomista como era o modelo
de public choice; procura incluir os diferentes actores, em formas de aco e colaborao mais
complexas mas tambm mais consensuais, cooperantes e multi-responsveis. um modelo
que defendo assim o primado de um novo conceito sociopoltico: a governana (Jouve e
Lefvre, 1999). Em permanente construo, necessita como tal de atenta monitorizao, ou
de instrumentos de accountability. Ser esta a sua principal rea de questionamento: como
estruturar eficazes e abertos instrumentos de accountability em regimes flexveis e de
primado da governana.

Para alm dos perodos histricos concretos em que cada um destes trs modelos teve a
preponderncia, o mais relevante para os dilemas levantados questo metropolitana
contempornea, coloca-se no que cada um deles representa (Toms, id.). A perspectiva reformista
defende instituies metropolitanas com fortes competncias e de eleio directa. As perspectivas da
47

Public Choice defendem que a cooperao no se pode forar e que a fragmentao institucional
positiva. O novo regionalismo reconhece a necessidade de reformas institucionais, sobretudo para as
escalas supramunicipais, em franca necessidade de pensamento integrado e estratgico; mas por
outro lado defende solues flexveis e adaptveis, em processos semi-institucionalizados.

Estes trs modelos so obviamente modelos idealizados ou tericos. Os mais diversos processos de
reforo das capacidades e escalas de aco desenvolvidos nas diferentes reas metropolitanas
Europeias, embora se possam ter baseado mais num modelo do que noutro, tm tido sobretudo
processos mistos, relativamente adaptados consoante as evolues dos processos ideolgicos e de
negociao.


C2. Dimenses principais na construo poltica metropolitana

C2.1 As bases do projecto poltico metropolitano
So de diversa ndole as grandes dimenses definidoras das bases de um projecto poltico
metropolitano. Garson (2010) no seu relatrio prvio para este projecto, enumerou quatro
dimenses principais:
1. As escalas e os territrios de aco;
2. Os modelos institucionais e as competncias;
3. As equaes fiscais;
4. As redes de coordenao, de colaborao e de governana.

Dado o bom trabalho feito a propsito, com base nas premissas e reflexes deste relatrio (id.), em
grande medida sustentadas nas prprias estruturas das reas metropolitanas Europeias, que se
apresenta seguidamente esta seco.

***

Excerto do relatrio A construo de projectos metropolitanos. Experincias internacionais de
sistemas de governana metropolitana, Garson, IPPUR-UFRJ, 2010.

1. As escalas para as polticas metropolitanas

48

A teoria econmica e, em particular a teoria do federalismo fiscal, apresenta farta literatura sobre a
escala apropriada prestao de um servio. Em princpio, pode-se supor que a maior proximidade
dos cidados possibilitaria escolhas mais eficientes, que refletissem suas preferncias. As grandes
aglomeraes metropolitanas, como observado, deslocam as fronteiras urbanas. Em conseqncia,
decises sobre a oferta de bens pblicos restrita s fronteiras das jurisdies que as compem se
tornam ineficientes: aes sobre o inteiro territrio podem se beneficiar de ganhos de escala na
oferta. A discusso sobre a escala apropriada prestao de um servio envolve identificar a forma
de organizao governamental mais adequada a assumi-lo. A escolha da escala deve considerar os
aspectos espaciais distribuio espacial de custos e benefcios, os aspectos econmicos ligados
eficincia, aqui entendidos no sentido de minimizar custos. Outros critrios a considerar so a escala
financeira - a adequao da capacidade financeira assuno de encargos e a escala poltico-
institucional, que considera os aspectos de competncia legal para assumir encargos, de
representatividade e capacidade de controle do ente pblico pela sociedade. (REZENDE, 2001).

O desenvolvimento de regies metropolitanas requer alguma capacidade de administrar o territrio
como um todo. A gesto do territrio funcional metropolitano sugeriria a necessidade de uma
autoridade responsvel ou, ao menos, coordenadora das aes na totalidade desse espao. No
entanto, o estabelecimento formal desse poder decisrio poderia contrariar as instituies vigentes,
de forma antidemocrtica, uma vez que as determinaes constitucionais dizem respeito, em geral, a
jurisdies bem delimitadas. Alm disso, a instituio de uma autoridade dificilmente assimilada
pelos cidados das diversas localidades compreendidas pelo territrio funcional. Em geral, os diversos
nveis de governo tendero a rechaar essa idia. As autoridades de governos locais podem acreditar
que perdero autonomia e os governos provinciais/ estaduais/ regionais podem crer que ganharo
um competidor. Alm disso, para o governo central, essa nova autoridade pode adquirir poderes que
desafiem suas orientaes, tanto para a gesto especfica desses territrios, como para a forma de
relacionamento internacional.

A dificuldade de ajustar a dimenso dos territrios legais a sua dinmica funcional evidencia a
fragmentao institucional, responsvel pela falta de coordenao no planejamento espacial e na
implementao de polticas para o desenvolvimento econmico, implicando, entre outras
dificuldades, em aumento de custos de infra-estrutura.

Em casos raros, como o da Comunidade Autnoma de Madri, h uma coincidncia entre o nvel legal,
nesse caso o regional e a rea funcional metropolitana. Em Frana, o processo de descentralizao
reforou o poder dos governos regionais. A Regio de Ile-de-France, cuja rea corresponde
49

aproximadamente rea metropolitana de Paris, assumiu a elaborao do novo Plano Diretor
Regional (em lugar do governo central), ao qual devero se subordinar os governos locais. A diferena
que a Comunidade Autnoma de Madri est mais aparelhada para desempenhar o comando
efetivo das aes metropolitanas. Diferente o caso da Sucia, onde os governos intermedirios so
fracos, contrastando com a forte autonomia dos governos locais. Isso impediu que o Condado de
Estocolmo assumisse o governo sobre a rea metropolitana.

Os modelos funcionais geralmente seguem a tradio dos reformistas metropolitanos, que
consideram a fragmentao como principal obstculo eficincia e equidade na prestao de
servios pblicos e, por outro lado, os governos de grande escala como sendo fundamentais para a
produo de economias de escala e internalizao de externalidades. (Newton, 1982, apud OECD,
2006). J a cooperao voluntria em larga escala identifica-se com o Novo Regionalismo (Savitch e
Vogel, 2000). Ao contrrio da Escola da Escolha Pblica e dos reformistas metropolitanos, o Novo
Regionalismo no concorda que a regulao poltica s deva ser organizada por rgos pblicos. Em
vez disso, a governana metropolitana vista como organizada por sistemas estveis, mais ou menos
formais, de diferentes atores, envolvendo redes de cooperao entre agentes pblicos e privados e
uma institucionalizao relativamente fraca (Walter-Rogg, 2006, apud OECD, 2006).

Lefvre (2004) destaca a importncia de elementos poltico-institucionais - a conjuno de elementos
que compem o ambiente institucional da metrpole para as possibilidades de adoo de uma
escala apropriada gesto metropolitana. At que ponto, e em que sentido, a forma de organizao
do Estado - unitrio ou federativo - incentiva a cooperao, essencial ao projeto metropolitano? Da
mesma forma, qual a influncia da forma de organizao dos governos locais em quantos nveis
eles se organizam e com que grau de autonomia jurdico-institucional? Qual o peso institucional da
cidade ncleo? As metrpoles mais fragmentadas institucionalmente Frana, Itlia, Espanha
seriam mais propcias ao conflito, dificultando a emergncia de um projeto metropolitano? Ou essa
construo seria mais fcil em metrpoles menos fragmentadas, como na Inglaterra?

Para Wilson et al (2010), a forma de organizao do estado unitrio ou federativo - traz elementos
importantes para a anlise de alternativas de construo de um projeto metropolitano. A princpio,
estados unitrios teriam maior poder para criar arranjos que facilitem a governana metropolitana:
eles podem delegar poderes a governos regionais - de uma rea metropolitana, por exemplo e
retom-los sem necessidade de mudanas constitucionais. Por outro lado, sistemas federativos
oferecem mais facilmente a possibilidade de estados e governos locais, gozando de maior autonomia,
participarem de arranjos de cooperao voluntria.
50


Em diferentes graus, os estudiosos reconhecem tambm a importncia da configurao do sistema
poltico seu grau de coeso/fragmentao para a estruturao de um projeto metropolitano. Para
Lefvre (2004), um sistema muito fragmentado em que o poder est pouco concentrado pode
jogar contra a estruturao de um projeto metropolitano, dificultando o surgimento de lideranas
estveis. No caso de Roma, a cidade ncleo favorvel ao projeto metropolitano, mas a regio do
Lcio o rejeita, alimentada pela ferrenha oposio partidria ao ncleo metropolitano.

Mas determinados aspectos, ligados s bases democrticas e representativas das estruturas de
governana poltica, permanecem centrais. Wilson et al (2010) recordam como os partidos polticos
dificilmente advogaro a favor da criao de estruturas formais de governana metropolitana.
Polticos eleitos, mesmo que de um mesmo partido, no se desgastariam lutando por estruturas
formais, o que explica a predominncia de estruturas voluntrias de cooperao metropolitana.

A distribuio de competncias entre os diversos nveis administrativos e, particularmente, com poder
poltico pode produzir cooperao ou conflito. Lefvre (2004) destaca que, no caso da Itlia, no h
clareza sobre a distribuio de competncias entre os diversos nveis territoriais. J na Alemanha, o
federalismo integrado destaca as competncias concorrentes, com participao das unidades
constitutivas no processo de tomada de decises. H casos em que existem nveis administrativos
legalmente institudos, cujas competncias do cobertura rea funcional metropolitana. Esses
nveis podem assumir o comando das aes sob a tica metropolitana. Isso depender, no apenas
de suas competncias executivas, mas tambm das legislativas e da capacidade fiscal.

No que diz respeito escala espacial e econmica, Lefvre (2004) destaca a importncia dos
elementos espaciais que configuram a metrpole: a estrutura monocntrica - Berlim, Madri, Milo -
ou policntrica da metrpole. Segundo o autor, Lisboa e Manchester, de estrutura policntrica, so
mais equilibradas. A existncia de uma cidade ncleo impacta as possibilidades de cooperao.
Poder-se-ia considerar que a ausncia da cidade ncleo evitasse conflitos com a periferia, facilitando
a cooperao. No entanto, elimina-se uma liderana, que poderia conduzir o projeto metropolitano.
Entre os exemplos de regies dominadas pela cidade ncleo, encontram-se Berlim, Montreal, Roma e
Toronto. J Londres no dispe de cidade ncleo.




51


2. Os Modelos institucionais

A caracterizao dos diversos modelos de governana metropolitana varia entre autores, conforme
os atributos destacados. Klink parte dos critrios usuais na teoria econmica eficincia e eqidade
e agrega o atributo de voz (voice) para comparar experincias, distinguindo estruturas governana
metropolitana fragmentadas
10
das consolidadas. As estruturas consolidadas seriam adotadas, caso
predominassem os critrios de eficincia e eqidade, uma vez que permitiriam captar economias de
escala e minimizar externalidades, alm de distribuir os nus e benefcios da proviso de servios
pblicos por toda a rea metropolitana. As estruturas fragmentadas propiciariam voz aos cidados,
pela maior transparncia e prestao de contas. (KLINK, 2005, p.137-8).

Lefvre (2005, p.200) diferencia os modelos de governana pela capacidade de dotar as reas
metropolitanas de ferramentas, mecanismos, instrumentos e ordenamentos para que estes territrios
sejam governveis. Distingue duas grandes categorias de governana: a que se produz a partir da
construo institucional e a governana por meio de arranjos em que, embora no se constituindo
como unidades de governo, formalizam-se atravs de procedimentos precisos e instrumentos
especficos de cooperao.

Os modelos de governana por construo institucional podem compreender arranjos supra-
municipais, normalmente com a instituio de um novo escalo de governo, independente das
unidades locais. o caso, por exemplo, de governos metropolitanos em que as estruturas de
governana so reconfiguradas, de forma a se aproximarem da rea funcional. Alternativamente,
podem se constituir arranjos intermunicipais, com a criao de uma instituio que no um novo
escalo de governo e depende, para seu funcionamento e financiamento, das unidades de governo
existentes - normalmente os municpios.

Os arranjos supra-municipais com uma autoridade metropolitana - podem ser avaliados (Sharpe,
apud Lefvre) de acordo com a legitimidade poltica desta - que resultaria de sua escolha mediante
eleies diretas - e com sua legitimidade funcional. Alm disso, uma caracterstica fundamental para
a fora do arranjo sua capacidade para obter recursos financeiros prprios e dispor de recursos
humanos para planejar e executar polticas, de forma a garantir substancial autonomia tanto em
relao aos governos superiores quanto aos poderes locais.

10
Pra o autor, fragmentada utilizado em contraposio a estruturas consolidadas para todo o
territrio metropolitano, ainda que convivam com os governos locais.
52


O territrio jurisdicional sob comando da autoridade metropolitana deve se aproximar do territrio
funcional, onde a organizao metropolitana acumula a competncia nas reas impactadas pelo
fenmeno metropolitano (planejamento estratgico territorial, administrao de redes de transporte,
gua, esgoto e disposio de lixo, entre outros). Ter legitimidade funcional e no ter legitimidade
poltica pode resultar em conflito de competncias. Em 1963, como resultado dos estudos de uma
comisso especial, foi institudo o governo metropolitano Greater London Council - GLC, que tinha
jurisdio prxima rea funcional de Londres - o Condado da Grande Londres, incluindo 32
condados e a Cidade de Londres, dispunha de recursos prprios, alm de financiamento do governo
central. A Greater London Authority GLA foi criada em 2000
11
com mesma jurisdio, mas a rea
funcional de Londres se expandiu. Alm disso, no dispe de recursos e de pessoal em nveis
adequados. O GLC tinha legitimidade funcional, mas no poltica. Com a GLA, cujo Prefeito eleito
diretamente, ocorre o inverso.

Em pases da OCDE, comum a fragmentao institucional, mas encontram-se exemplos de cidades
centrais com porte to significativo, que acabam sendo, de fato, o governo metropolitano. Busan
/Coria e Istambul/Turquia esto neste caso. Na Coria, as cidades metropolitanas ganharam status
similar aos de provncias, a partir de 1995, assumindo novas competncias. J Istambul passou a ser
governada por um Municpio Metropolitano desde 1984. Em 2004, estenderam-se suas fronteiras
legais, triplicando a rea e conferindo-lhe novas responsabilidades. Apesar disso, problemas
persistem: apesar de suas responsabilidades quanto ao planejamento urbano da regio, sob sua
responsabilidade, encontra dificuldade de implementao, face insuficincia de capacidade fiscal e
relao conflituosa com os governos locais.

Elementos sociolgicos e histricos podem facilitar ou dificultar a emergncia de um projeto
metropolitano. A histria das relaes entre a cidade ncleo e a periferia da metrpole pode ser foco
de dificuldades, por resultarem em situaes de desconfiana e mesmo de conflitos - Berlim sempre
dominou sua rea metropolitana e inspirou desconfiana nas comunidades locais. Na regio de
Roma, as pequenas comunidades olham com preocupao as reformas institucionais, assim como em
Milo. (LEFVRE, 2004).

Os arranjos intermunicipais, outra modalidade de governana por construo institucional, so os
mais freqentes. Podem se constituir, segundo Lefvre, pela cooperao voluntria ou obrigatria,

11 O GLC foi extinto em 1986, durante a gesto de Margaret Thatcher.
53

no se instituindo como novo nvel de governo e dependendo, para suas operaes e financiamento,
dos municpios constituintes. Compreendem 3 modalidades. A primeira - as autoridades conjuntas
intermunicipais com sentido metropolitano - so arranjos mais completos, porm mais limitativos
para os municpios. So muito prximas do modelo de governo metropolitano, salvo que o corpo que
as administra no eleito diretamente. Tm legitimidade funcional, capacidade para obter recursos
financeiros prprios, responsabilidade e competncias relevantes e recursos humanos para planejar e
executar polticas e aes. As communauts urbaines e as communauts daglomration se
distribuem por todo o solo francs, administrando quase todas as 150 reas urbanas definidas pelo
Instituto Nacional de Estatsticas - INSEE. As communauts urbaines compreendem reas com
populao superior a 500.000 habitantes e as communauts daglomration administram
comunidades com populao entre 50.000 e 500.000 habitantes. So dirigidas pos conselhos eleitos
indiretamente, uma vez que seus membros so representantes dos municpios. A cooperao se d de
forma obrigatria, sendo responsveis por funes relevantes, como o transporte pblico, meio
ambiente, habitao social, planejamento, desenvolvimento econmico, esgoto e coleta de lixo,
cultura, entre outros. Para financiar suas atividade, dispem de imposto prprio e recebem
transferncias do governo central e dos municpios (LEFVRE, 2005, p.208-9).

A segunda modalidade compreende as autoridades conjuntas intermunicipais infra-metropolitanas,
que tm jurisdio limitada a uma parte da rea metropolitana. Como exemplo temos a Agncia de
Desenvolvimento do Norte de Milo.

Por fim, as autoridades conjuntas intermunicipais mono-setoriais, embora se constituam com foco em
setores especficos, podem evoluir, expandindo sua competncia. o caso das mancomunidades, na
Espanha e dos distritos de propsito especial, nos EUA. As Federaes de Trnsito, em quase todas as
grandes reas urbanas da Alemanha, mas tambm na ustria e Sua, so um caso interessante:
agrupam diferentes nveis de governo e cobrem a rea metropolitana funcional. So responsveis
pelo planejamento e gesto do transporte pblico na rea metropolitana, fixando tarifas e
administrando subsdios. Alm do controle do trnsito pblico e privado, alguns administram
estacionamentos e participam do planejamento do uso do solo urbano, com poderes para vetar
licenas de construo e para assentamentos aos quais fosse difcil, ou caro, prover transporte
pblico.

A segunda categoria de modelos de governana os modelos de governana no institucional - busca
melhorar a coordenao de polticas em diferentes setores e com sentido local. Esses arranjos se
formalizam atravs de procedimentos precisos e instrumentos especficos, compreendendo tambm
54

duas modalidades. A primeira lida com estruturas existentes em reas metropolitanas em que no h
instituio metropolitana, sendo as polticas pblicas desenvolvidas por rgos mono ou pluri-
setoriais, mas infra-metropolitanos. A cooperao visa superar estas limitaes. Este o caso de
quase todas as grandes reas metropolitanas britnicas. Desde a dcada de 80, as cidades britnicas
ficaram cobertas por estruturas de associaes pblico-privadas. Isto implica em grande
fragmentao, pois em geral so mono-setoriais e de alcance espacial limitado (LEFVRE, 2003, p.18).
A segunda modalidade compreende instrumentos especficos, desenvolvidos por diferentes pases,
para a coordenao de polticas e para a cooperao entre atores pblicos. So acordos formalizados
com restries setoriais e alcance espacial limitado. o caso dos Accordi di Programma, na Itlia,
para facilitar a cooperao entre as autoridades pblicas e destas com o setor privado. Outro
exemplo a cooperao entre a Cidade - Estado de Berlim e o Estado de Brandemburgo, para o
planejamento do espao. Eles criaram um departamento de planejamento conjunto, que apresentou
um plano diretor em 1998, que obriga os municpios.

A soluo de governana metropolitana varia de um pas para o outro, em funo de sua histria e
cultura. Em pases como Frana, Alemanha, Itlia, Canad, pensa-se em construo institucional
estabelecimento de autoridades metropolitanas, enquanto, nos EUA e na Inglaterra, a preferncia
recai sobre ordenamentos de cooperao ou associao. consenso que cada estrutura de
governana metropolitana tem caractersticas prprias, pois embora as questes a tratar paream
universais, as respostas so invariavelmente especficas para o contexto em que se inserem.
(BIRD;SLACK, 2005, p.267).

Bird e Slack analisam, sob a perspectiva fiscal, as diferentes formas sob as quais se estruturam as
reas metropolitanas no mundo. Discutem como estes modelos se desenvolvem sob os aspectos da
eficincia, da eqidade e da transparncia. Quanto eficincia, alm de verificar de que forma cada
modelo permite coordenar a proviso de servios na rea metropolitana, captando economias de
escala e minimizando externalidades, observam como se comportam os custos de proviso de
servios quando se passa de uma situao a outra. Para Bird e Slack:

[...] A forma de financiamento do gasto pblico afeta diretamente a viabilidade de
qualquer proposta de desenvolvimento ou objetivo de prestao de servio e, por isto,
sempre uma questo chave em qualquer estratgia de cidade ou rea metropolitana. A
experincia sugere, em particular, que a capacidade de autofinanciamento quer dizer,
estar livre, at certo ponto, em relao aos caprichos e desejos de terceiros torna-se um
fator crtico na determinao de que instituies metropolitanas vivem e prosperam e quais
55

desaparecem ou morrem pela disputa entre os mantenedores financeiros em luta. (BIRD;
SLACK, 2003, p.265)

Os autores destacam a governana por construo institucional, como em Lefvre, especificando
modelos de um nvel, de dois nveis e o de cooperao intermunicipal voluntria. Finalmente, os
distritos de propsito especial, usuais nos Estados Unidos, caracterizam-se como autoridades
conjuntas intermunicipais mono-setoriais, de Lefvre.

Para Bird e Slack, o modelo metropolitano de Lefvre seria uma forma de organizao eficiente, na
medida em que os gastos regionais do nvel superior permitam internalizar externalidades e gerar
economias de escala. Quanto eqidade, a redistribuio se faria a partir de uma combinao da
estrutura tributria com a alocao espacial dos gastos. Impostos com alquotas uniformes implicam
em que cada municpio contribui para a instncia de nvel superior de acordo com sua base fiscal.
Atravs do gasto, distribudo de acordo com a necessidade das jurisdies, se promove a eqidade.
Para isto, o nvel superior de governo - um governo regional ou uma rea metropolitana
institucionalizada que se estende por ampla rea geogrfica - deve ser responsvel por ampla gama
de servios de servios de mbito regional, enquanto municpios ou estruturas menores se
responsabilizariam por servios de natureza local, seguindo o princpio da subsidiariedade
12
. Quanto
transparncia, pode ser mais difcil para o cidado identificar responsabilidades. Cabe observar que a
existncia de servios tipicamente metropolitanos - sujeitos a economias de escala e a externalidades
- exige que os cidados tenham clareza quanto ao fenmeno metropolitano.

Segundo estudo de Bahl e Linn de 1992, citado por Bird e Slack, os governos consolidados de um nico
nvel seriam mais eficientes. A maior coordenao de servios lhes permite aproveitar economias de
escala e a rea territorial ampliada torna possvel internalizar externalidades. Quanto eqidade, a
base fiscal mais ampla confere mais flexibilidade. Do ponto de vista estritamente financeiro, os
modelos de um s nvel tm maior capacidade fiscal e para contratar emprstimos. Quanto
transparncia, a ampliao da jurisdio pode aumentar a burocracia e reduzir a prestao de contas
e o acesso informao. Quanto ao aspectos de custos, importante observar que a constituio de
governos de um nvel pela fuso de unidades no necessariamente implicaria em reduo de custos,
uma vez que se pode adotar, para a nova unidade territorial, o padro de custo mais alto que
prevalecia em algumas das reas reunidas.


12 De acordo com o qual a tributao, despesa e regulao devem ser competncia dos nveis mais baixos do governo.

56

Para Bird e Slack (2005, p.280-282), a cooperao voluntria apresenta, como vantagem, o fato de
manter a autonomia municipal. Alm disso, por no terem um status legal permanente, so mais
fceis de criar e de dissolver. Quanto eficincia, os municpios cooperados conseguem economias de
escala e internalizao de externalidades. Acordos intermunicipais podem ter sucesso na
coordenao de servios especficos, mas podem no ser efetivos para uma coordenao sustentvel
de toda a regio. A eqidade no fica garantida, at mesmo pelo pouco formalismo que prevalece em
alguns casos. Tambm a transparncia pode ser prejudicada quando servios so oferecidos por
outro municpio.

A cooperao voluntria varia entre os pases, podendo tomar a forma de consrcios, agncias
conjuntas, organizaes pblicas em geral. Na Espanha e na Blgica, desenvolveram-se como
autoridades intermunicipais conjuntas. Na Itlia, firmou-se, em 1994, o Accordo per la Citt
Metropolitana, reunindo 48 municpios e a provncia.

Para Bird e Slack (2005, p.286-288), o modelo voluntrio depende muito da conjuntura poltica -
funciona bem quando os formuladores de poltica tm os mesmos objetivos. A cooperao
normalmente implica em negociao e alguns municpios metropolitanos podem no ter muito o que
negociar. As reas metropolitanas latino-americanas tm problemas de tal magnitude - concorrncia
global, disparidades fiscais - que levam a crer na necessidade de estruturas de governana que
incluam governos com status legal institucional permanente. Apesar disso, a cooperao voluntria
pode ser uma opo vlida, dada a rigidez da estrutura legal que prevalece em muitos pases.


3. A equao fiscal

A elevada necessidade de recursos das regies metropolitanas requer capacidade de mobilizao por
parte dos governos locais ou de outros nveis de comando sobre a regio. O atraso ou a insuficincia
em prover tais recursos resulta em deteriorao e perda de atratividade. Tal fato pode se agravar no
caso de falta de autonomia para arrecadar recursos e para definir o uso mais adequado para estes.
Alm disso, por constiturem, em geral, os territrios mais ricos, essas regies podem ter que
contribuir financeiramente para o resto do pas (OCDE,2006).

O sistema de financiamento das coletividades locais difere quanto forma de organizao do Estado
unitrio/ federativo e quanto ao grau de descentralizao. Diferentes sistemas podem induzir a
competio ou, ao contrrio, a cooperao. importante verificar que caractersticas do sistema de
57

financiamento incentivam conflitos ou, ao contrrio, a cooperao. Vale observar que, da mesma
forma que em pases unitrios, no h um nico padro de constituio das 28 federaes
atualmente existentes
13
, podendo variar de acordo com a histria e a cultura de cada nao. Embora
se possa afirmar que os pases federativos tendam a ser mais descentralizados, encontram-se pases
unitrios mais descentralizados que federaes. Wilson et alli (2010) assinalam a forte centralizao
das questes urbanas na federao venezuelana, enquanto Anderson (2009) chama a ateno para a
delegao de poderes em pases unitrios, como na Itlia, Colmbia e Japo, com fortes governos
regionais ou na Frana, que tem conferido significativos poderes a governos regionais eleitos.

Os desafios especficos das regies metropolitanas requerem uma viso urbana das finanas
municipais os governos de regies metropolitanas, normalmente, devem oferecer uma variedade de
produtos/servios mais ampla, o que demanda correspondncia com sua estrutura de financiamento,
o que dificilmente ocorre. Muitas vezes, a cidade ncleo deve arcar com custos, no apenas da
proviso de bens e servios a seus cidados, mas tambm a cidados dos municpios vizinhos, que
para l se deslocam para trabalho ou estudo, pagando seus impostos, ou parte deles, no local de
moradia. O sistema de financiamento local deve levar em considerao, portanto, o descasamento
das fronteiras legais onde os recursos so arrecadados em relao s necessidades de gastos
que se distribuem por toda a regio metropolitana.

A autonomia fiscal um atributo importante para que a regio metropolitana trilhe um caminho de
maior competitividade. Em alguns pases, como na Coria, os governos sub-nacionais no mbito
metropolitano desfrutam de maior autonomia fiscal que os outros governos subnacionais.

Do lado da despesa, a alocao de funes deve seguir o princpio da subsidiariedade, que supe que
as instncias de governo tenham liberdade para decidir sobre gastos. A maior eficincia decorreria,
no caso de governos locais, de poder oferecer os bens que melhor atendem aos gostos dos cidados,
que poderiam avaliar melhor seus custos e o preo a pagar ( impostos). Servios como coleta de lixo
podem ser locais, mas aqueles que geram externalidades, como controle de poluio do ar e
distribuio e tratamento de gua, deveriam ficar com o nvel metropolitano, ou com uma entidade
com abrangncia maior que a local.

Do lado da receita, pode-se argumentar que as regies metropolitanas deveriam ter autonomia para
instituir tributos. Alguns tributos diretamente relacionados a problemas metropolitanos sobre

13
Entre os 192 pases das Naes unidas, 28 so federaes, comportando mais de 40% da populao
mundial. (ANDERSON, 2009)
58

congesto e ambientais seriam adequados. As cidades tambm contam tambm com
transferncias de outros nveis de governo. H transferncias que, de fato, tm a caracterstica de
receitas prprias so as devolues tributrias, em que parte da receita tributria arrecadada por
um nvel de governo devolvida regio em que essa receita teria sido gerada
14
.

Complementarmente arrecadao prpria, o sistema de transferncias deveria, entre outras
motivaes, considerar as externalidades desses territrios metropolitanos para o pas. As
transferncias deveriam tambm ser desenhadas de forma a incentivar a cooperao. Alm disso,
parcerias pblico privadas poderiam ser outra forma de alavancar recursos.

Uma parcela importante das receitas de uma regio metropolitana vem de impostos locais. Em pases
da OCDE, os impostos mais comumente encontrados so os que incidem sobre a propriedade, a
renda, as vendas. Em 13 dos 27 pases da OCDE, os governos locais cobram impostos sobre a renda.
Na Sucia, eles so a nica fonte de receita prpria desses governos. Os governos locais com
responsabilidades sobre servios ligados propriedade, como a rede de esgotos e a gesto de
resduos slidos so geralmente financiados por um imposto sobre a propriedade, enquanto aqueles
com mais responsabilidades no campo da assistncia social tendem a se financiar prioritariamente
por imposto de renda local (Bird e Slack, 2004).

Muitas reas metropolitanas se utilizam tambm de taxas. Elas so mais indicadas no caso de
servios divisveis, em que se pode identificar o beneficirio e estimar o custo do servio. Mais de 10%
das receitas de Toronto e Melbourne vm dessa origem. No caso de Atenas, a participao alcana
40%. A vantagem das taxas que eles criam uma ligao direta entre o servio prestado e seu preo,
aumentando a eficincia e a transparncia. Quando as taxas so aplicadas em larga escala, no
entanto, pode surgir uma dificuldade de acesso aos servios pblicos para os grupos desfavorecidos,
uma vez que as taxas tendem a ser regressivas e guardam, em geral, pouca relao com o nvel de
renda do contribuinte.

Diversos pases da OCDE impem restries fiscais a seus governos sub-nacionais, com o objetivo de
garantir disciplina fiscal. No extremo, como na Turquia, os governos locais no tm competncias
tributrias. Limites demasiado rgidos podem levar a uma relao de dependncia entre os governos
central e os locais, como observado, em alguns casos, na Itlia, no Reino Unido e na Noruega. H

14
No Brasil, um exemplo a transferncia de 50% do IPVA estadual aos municpios onde os veculos
foram licenciados . Tambm o rateio de 75% da parcela destinada pelos estados a seus municpios de acordo
com o valor adicionado fiscal (25% da arrecadao, aps deduzida a parcela do Fundeb) se insere nessa
categoria.
59

exemplos onde limites fiscais rgidos, combinados com insuficincia de transferncias levam a um
sub-financiamento da regio, como observado em Montreal. Os governos centrais impem, em
alguns casos, regras sobre pessoal. No s h limites nacionais para os salrios, como para o nmero
de funcionrios. Isso pode dificultar a atrao de recursos humanos suficientes e qualificados. Embora
a competitividade possa ser estimulada num ambiente de disciplina fiscal dos municpios, limites para
pessoal podem ser prejudiciais competitividade, como foi o caso em Busan e Seul, onde esses limites
foram eliminados.

Uma abordagem da importncia crescente para o financiamento de grandes projetos pblicos num
ambiente de austeridade fiscal o das parcerias pblico-privadas (PPPs), atravs de arranjos
contratuais entre um rgo pblico e uma empresa privada, por meio dos quais se compartilham
habilidades e recursos para a prestao de um servio. Da mesma forma, partilham-se riscos e
possveis recompensas. Para o setor pblico, as PPPs permitem alavancar recursos, minimizando o
uso de recursos fiscais. Alm disso, dividem os custos e riscos de projetos, explorando a especializao
e as economias de escala disponveis ao sector privado, que raramente so exploradas pelo setor
pblico.

Ateno especial deve ser prestada a certos riscos, que exigem garantias adequadas para proteger o
interesse pblico. Em particular, pode haver assimetrias de informao e de compromisso entre as
diferentes partes dos acordos. O setor pblico deve definir as prioridades de projetos de infra-
estrutura e realizar estudos de viabilidade antes da deciso sobre a forma de sua implementao. Ao
invs do apoio direto (transferncias), sujeitos ao risco moral, os governos esto cada vez buscando o
apoio financeiro indireto e/ou apoio institucional captao de recursos para investimentos pelo
setor privado Uma iniciativa importante pode ser a regulao do mercado de capitais, que facilite ao
empresrio privado a captao de recurso, o desenvolvimento de mercados secundrios de capitais
para investimentos privados em infra-estrutura, entre outros. Se os parceiros privados esperam o
apoio do governo, eles podero ser negligentes em termos de esforos para aumentar sua
competitividade. Ou seja, o apoio deve se concentrar na criao de ambientes propcios aos negcios.

No dimensionamento do uso das PPPs e na escolha dos setores, deve-se estar atento para evitar que
se perca o controle sobre o processo decisrio. Nos pases da OCDE, os governos tendem a reter a
maioria dos riscos. Um sistema de regulao bem articulado e operante fundamental, para que
tornem transparentes direitos e obrigaes de ambas as partes.

60

A questo-chave para avaliar a utilizao de PPPs se a eficincia e eficcia tm aumentado. A
Coria e, particularmente, Seul, tm buscado solues criativas para alavancar recursos, de forma a
expandir a oferta de bens pblicos a partir de um pequeno setor pblico, com baixa carga tributria
(24,6% em 2006).

A correspondncia entre atribuies de gasto e sua estrutura de financiamento deve considerar as
desigualdades fiscais intra-metropolitanas, buscando instrumentos para compensao de eventuais
brechas horizontais descasamento entre responsabilidades e recursos. O desenho de sistemas de
equalizao inclui o uso de transferncias redistributivas e de partilha de bases tributrias, que
permitem ratear custos de servios cujo benefcio se estende a toda a rea metropolitana, evitam
escolhas locacionais ineficientes, orientadas por diferentes bases tributrias.

Alguns reas metropolitanas de substancial porte, representadas por um governo local como Seul,
Tquio e Istambul tm regimes de compensao intra-metropolitanas que permitem redistribuir
recursos entre distritos autnomos com substanciais responsabilidades. O Governo metropolitano de
Seul aloca 14% da despesa para seus distritos autnomos. Nos Estados Unidos, em Minnesota, uma
parte do imposto sobre a propriedade na rea de cidades gmeas de Minneapolis-Saint-Paul
alocada a um fundo especial, que redistribui esses recursos com base na capacidade fiscal. Os
municpios recebem, tambm, transferncias do Estado, com base em medidas de necessidade fiscais
idade da infra-estrutura e reduo de populao (que aumentaria o custo per capita de prestao
de servios).

Em Frana, a criao de rgos supra-municipais acompanhada pela proviso de recursos para
equalizao intra-metropolitana, a Dotation de Solidarit Communautaire. Esses recursos adicionais
estimulam a cooperao inter-municipal e permitiram alcanar um nvel eficiente de prestao de
servios.

Sistemas de equalizao drenam recursos de localidades mais ricas para as mais pobres, podendo ter
efeitos perversos. muito difcil definir parmetros para a equalizao que considerem todos os
fatores que afetam custos de prestao de servios. Em particular, dever-se-ia considerar, no caso da
cidade ncleo, at que ponto esta arca com o nus da centralidade. Um clculo inadequado pode
afetar a competitividade das localidades mais ricas, enquanto se estimula um baixo esforo de
arrecadao das mais pobres. Alm disso, as transferncias de equalizao podem ser dimensionadas
com base em critrios polticos, em lugar de parmetros econmicos, desincentivando a busca por
desenvolvimento, uma vez que, quanto mais ricos eles fiquem, menos recebero. Por fim, caso no
61

seja claro, para os cidados, o alcance dos servios que lhe so prestados - se de carter estritamente
local ou metropolitano - perde-se a correspondncia entre os custos e benefcios de servios pblicos
que lhe so disponibilizados, dificultando que eles tomem decises informadas.

Alm da compensao intra-metropolitana, um problema comum em debates cobre a distribuio de
nus e de competncias fiscais diz respeito aos sistemas nacionais de equalizao. Eles geralmente
redistribuem recursos das regies mais ricas para as regies mais pobres, ou de regies com menores
necessidades para regies com maior demanda por servios pblicos, sendo vistos como um nus
para regies metropolitanas, que podem afetar sua competitividade.

Entre os sistemas de equalizao, destacam-se os que tomam por base diferenas de custos e/ou de
capacidade fiscal. A capacidade fiscal de uma cidade pode ser calculada pelo montante de receitas
per capita que a cidade pode arrecadar, usando uma alquota mdia sobre toda a base tributria
estimada. A capacidade fiscal de uma regio metropolitana tende a se situar acima da mdia, mas
elas, em geral, tambm tm maiores desafios sociais e de infra-estruturas. Em geral, no entanto, as
regies metropolitanas contribuem com outras reas do pas.

A medida dessa transferncia depende dos fatores tomados em considerao nos esquemas de
equalizao. Estocolmo tem maiores custos de mo-de-obra, mas no compensado por isso.
Helsinque tem custos mais elevados de uso do solo, mas isso tambm no considerado. Seul tem
enormes custos de transporte, mas o regime de compensao no usa esse parmetro. Pode haver
outros elementos que no trazem incentivos a um comportamento responsvel em reas
metropolitanas. Um exemplo a sistema de equalizao do Japo, onde o servio da dvida
considerado entre os parmetros de necessidade. Isso tem contribudo para a enorme dvida
municipal no Japo.


4. Redes de governana e relacionamentos intergovernamentais

O relacionamento entre autoridades metropolitanas e governos locais que compem as regies
metropolitanas com os governos de nvel superior central/federal, e regional/estadual/ provincial
desempenha importante papel na possibilidade de sucesso de arranjos metropolitanos.
Autoridades/rgos metropolitanos podem entrar em conflito com os governos estaduais, em pases
federativos e /ou nacionais, porque buscam poderes pertencentes aos dois nveis, ou porque querem
62

desenvolver polticas que confrontam com a orientao dessas esferas de governo. Estas, por sua vez,
no querem abrir mo do controle das grandes cidades.

O posicionamento do governo central/federal, em particular, pode ter um papel decisivo na
construo de um projeto metropolitano: ele pode ter, por exemplo, estratgias territoriais que
conflitem com a emergncia desse projeto, evitando a constituio de um rival poltico.

Nveis mais altos de governo so fundamentais para estimular a cooperao metropolitana. Em
pases da OCDE, o governo central de pases unitrios e os governos provinciais/ estaduais de pases
federativos esto crescentemente envolvidos na promoo da cooperao entre os governos locais,
utilizando instrumentos fiscais e legais. Processos que envolvem reestruturao administrativa e
descentralizao raramente so impulsionados pelos governos locais: a iniciativa tem sido dos
governos centrais/ federais. De fato, nesses pases, as estruturas de governana metropolitana
raramente foram criadas apenas por inspirao local. Uma base legal pode ser um primeiro passo
para facilitar a cooperao entre as autoridades locais da regio metropolitana, como na Itlia, em
1990, com a lei de criao das Citt Metropolitana e na Frana, com as Comunidades Urbanas e
Comunidades de Aglomerao. A edio de uma lei, apenas, pode no levar a resultados concretos: a
estrutura de incentivos includa nessas leis determinante para o sucesso. Na Itlia, embora a
referncia s Cidades Metropolitanas conste da Constituio, elas ainda no se constituram de fato,
por falta desses incentivos. J na Frana, foram institudos incentivos fiscais uma transferncia
especfica, ainda que acompanhados pelo compromisso das cidades de adotarem um sistema nico
de tributao sobre negcios e de transferirem algumas de suas competncias ao rgo supra-
municipal ento criado. Em geral, as leis nacionais que instituem autoridades metropolitanas se
aplicam a todo o pas. Diferente foi o caso de Portugal, que passou uma lei exclusiva para as cidades
do Porto e de Lisboa. Na Itlia, em 1990, a Lei n 142, criou uma nova coletividade territorial para as
dez maiores reas urbanas italianas: a Citt Metropolitana, constituindo uma autoridade
metropolitana diretamente eleita, com diversas competncias, que incluem o planejamento
estratgico e a gesto de redes de servios (JOUVE, LEFVRE, 1999).

Uma base legal pode tambm legitimar o processo, como ocorreu com a Coria e com o
Quebec/Ontrio, no Canad. A reformas da estrutura de governana metropolitana na Coria
conferiu s cidades metropolitanas, por lei nacional, status semelhante ao das provncias. Na
Finlndia, onde forte a autonomia local, uma iniciativa do Ministrio responsvel pelo
desenvolvimento regional de forar a colaborao na Regio de Helsinque, apesar de no ter sucesso
completo, estimulou a discusso e o surgimento de iniciativas de cooperao entre os 14 municpios,
63

nas reas de habitao, uso do solo, transportes. J no caso do Canad, os governos provinciais de
Ontrio e do Quebec determinaram a fuso de municpios.

Autoridades pblicas autnomas em nvel regional e metropolitano podem, por outro lado, manter
relaes conflituosas com o governo central, uma vez que as primeiras podem reivindicar poderes
especiais ou agir em desacordo com a orientao poltica nacional. O governo central tambm pode
se sentir ameaado pela possibilidade de essa nova autoridade reivindicar devoluo de poderes ou
praticar polticas em desacordo com a orientao central. Em pases com governos regionais, ou com
nveis federativos autnomos, a situao pode ser mais complexa.

A regra geral que o governo central se responsabilize pela conduo dos processos de reforma
territorial. No Reino Unido, os Conselhos dos Condados Metropolitanos foram abolidos pelo governo
Thatcher, em 1986. Ainda no Reino Unido, os governos locais foram convidados a cooperar na
proviso de servios pblicos em nvel metropolitano, a partir de parcerias pblico-privadas.
exceo de Londres, o Governo Blair confiou ao nvel regional a tarefa de promover o
desenvolvimento urbano, adotando uma postura empresarial, a partir das Agncias de
Desenvolvimento Regional. Nos Estados Unidos, o governo federal, embora sem prerrogativas
explcitas sobre questes urbanas, aloca recursos diretamente para os conselhos regionais. Esses
conselhos atuam como fruns metropolitanos para a definio de uma viso estratgica regional e
para a negociao dos investimentos mais importantes (Collin, Lveille e Poitras, 200, apud
OCDE,2006).

Segundo a OCDE (2006), a postura ativa dos governos centrais pode traduzir sua preocupao com
regies metropolitanas que concentram parcelas substanciais da populao e da atividade
econmica nacional. Isso explica os limites institucionais, polticos e fiscais a rgos metropolitanos,
mesmo nos modelos de governana em que existe um governo metropolitano ou uma estrutura
supra-municipal que atua de forma multissetorial. Os rgos metropolitanos de Londres, Stuttgart e
Montreal so exemplos, dispondo de limitada capacidade fiscal.

J em pases com forte autonomia local, o governo central pode atrair a desconfiana de outros
nveis, que temem perder poder e recursos. Um exemplo foi o fracasso dos referendos propondo a
fuso de Roterdam e Amsterdam, vtima da oposio dos municpios envolvidos. Em pases
federativos, o governo federal pode apoiar a criao de um nvel metropolitano que permita que ele
se relacione diretamente com os municpios, sobrepondo-se aos governos provinciais / estaduais, que
reivindicam o controle da situao.
64


A colaborao vertical tem se dado cada vez mais atravs de pactos de concertao, que substituem
a abordagem intervencionista anterior. Duas reas tm sido objetos preferenciais dessa forma de
atuar: a recuperao de reas urbanas degradadas e a reconverso de zonas industriais urbanas.
Cada vez mais, concorda-se em transformar essa colaborao num processo cooperativo que leve em
conta as especificidades locais. Esse processo deve compreender aes a serem desenvolvidas em
toda a rea metropolitana, de acordo com um planejamento que envolva os diferentes nveis de
governo, a partir de uma abordagem multissetorial, que integra relaes pblico-pblico e pblico-
privadas. Os compromissos devem resultar em aes que se estendem por prazos mais longos, com
objetivos claros, calendrio preciso, sistema de monitoramento e indicadores para de avaliao. Para
isso, deve haver incentivos participao da sociedade.

De acordo com a OCDE (2006), vrios pases da regio tm utilizado esse tipo de mecanismo para
implementar a sua poltica regional. Os contratos entre o governo central e as regies na Frana e os
pactos territoriais e contratos-programa na Itlia so exemplos. Alguns pases tm adotado essa
abordagem para o desenvolvimento urbano, definindo tarefas comuns e a responsabilidade para
cumpri-las. No Canad, o governo federal desenvolveu, nas provncias do leste, Acordos de
Desenvolvimento Urbano (UDA), para coordenar atividades dos governos federal, provincial e
municipal, referentes a problemas especficos de cada cidade, evitando desperdcio de recursos.
Embora tenha, alcanado sucesso, essas iniciativas tm seu alcance sujeito disponibilidade de
recursos, o que ameaa sua continuidade. Na Frana, os municpios assinaram os Contratos de
Cidade com o governo central, para projetos em reas degradadas. Na Sucia, os acordos de
desenvolvimento local (LDAs) so o principal instrumento para a implementao de polticas
metropolitanas, elaborados pelo governo central, pelos municpios e pelos distritos, mas
implementadas principalmente pelos municpios. As avaliaes destes acordos sugerem sucesso no
aumento do emprego e reduo na dependncia de benefcios sociais, mas, como com os UDAs no
Canad, a incerteza quanto continuidade do financiamento pelo governo central ameaa as
atividades.

Alm de contratos de cidades, valiosos para resolver problemas especficos, j existem exemplos de
parcerias e contratos de mbito metropolitano, celebrados com autoridades metropolitanas recm-
criadas, predominando ainda as parcerias setoriais ad hoc. O governo central francs assinou
contratos de aglomerao, envolvendo o governo central, a regio e as instncisa inter-municipis
referentes s com as Comunidades Urbanas e s Comunidades de Aglomerao.

65

Tambm em nvel horizontal, a forma de relacionamento entre entes federativos afeta a construo
de projetos metropolitanos. Governos locais com interesses no identificados, ou mesmo contrrios
aos da cidade ncleo, podem se opor a um projeto metropolitano (Kreises versus pequenos
municpios em Sttutgart).

H sistemas polticos que contam com instrumentos regulao que facilitam a cooperao. Lefvre
(2004) cita o caso de cidades italianas, onde se desenvolveram programas e procedimentos a
Programao Negociada que fizeram emergir uma cultura de cooperao Em Manchester, a AGMA,
constituda em 1986, permitiu a cooperao, mesmo num sistema fragmentado e competitivo. J em
Barcelona, a fragmentao entre a cidade ncleo e a Generalitat dificultou fortemente a emergncia
de uma liderana em nvel metropolitano.


C1.2 Estruturantes metropolitanas Europeias

Incide este ponto numa anlise mais sistmica dos principais desafios colocados construo dos
projectos metropolitanos na Europa, com base quer no trabalho anteriormente desenvolvido no
mbito deste projecto (Garson 2010), quer pelas novas reflexes deste relatrio e acima expostas, e
quer ainda das diferentes dimenses estruturantes colocadas nas 16 fichas metropolitanas Europeias
(veja-se ponto D deste relatrio).

O elemento mais central a uma possvel anlise conjunta o da diversidade. A Europa , no
obstante relevantes elementos comuns e de unio, como parte significativa da sua prpria histria, a
alta cultura ou a Unio Europeia, profundamente diversa. Veja-se, a ttulo exemplar, a enorme
diversidade face a um elemento de primeira importncia para o que aqui nos interessa interpretar: a
despesa pblica sub-nacional, em cada estado-membro da EU (quadro abaixo). Para o ano de
referncia de 2008, na Dinamarca as escalas sub-nacionais de governao eram responsveis por
64% da despesa pblica total, enquanto na Grcia aos poderes regional e local apenas lhes competia
pouco menos que 6%. Esta uma diversidade que conduz a muito diversos caminhos, capacitaes
regionais e metropolitanas profundamente distintas, e a diversos caminhos de construo dos
espaos polticas de cada metrpole, mesmo no seio de cada pas. Verificmos essa diferena em
relao aos pases do sul da Europa, por exemplo mas por sua vez, cada um destes com evolues
consideravelmente separadas. Como escreveu Garson (id) no relatrio anterior elementos
sociolgicos e histricos condicionam, de alguma forma, as iniciativas dos atores locais, subordinados
66

a um processo path dependent. Ou seja, eles tm dificuldade em promover mudanas radicais na
trajetria da metrpole.

Despesa Pblica Sub-Nacional (dados de 2008)
Fonte: DEXIA / CEMR (Council of European Municipalities and Regions)


As estruturas de governao metropolitana existentes variam assim consideravelmente, conforme os
quadros institucionais de cada pas, e conforme a capacidade reivindicativa e de estruturao do
capital sociocultural de cada grande urbe, face ao projecto metropolitano. Entre os elementos
centrais de diferenciao, colocam-se os nveis de descentralizao, bem como os contextos muito
prprios de mbito local e regional. Garson (id.) referiu como pases como Frana, Alemanha, Itlia,
provncias do leste do Canad, em geral, tomam por base modelos mais formalizados, enquanto nos
67

pases nrdicos, nos Estados Unidos e no Reino Unido prevalecem arranjos de cooperao () em
pases federais como a Alemanha, h modelos fortemente formalizados, como Stuttgart, Frankfurt e
Hanover, mas tambm se adoptaram solues como estruturas flexveis de propsitos especiais e de
planeamento governamental, como Berlim (OCDE, 2006). Da mesma forma, em pases unitrios
porm com estruturas na prtica federativas, como a Espanha, constituiu-se, em Madrid, um governo
metropolitano forte, enquanto Barcelona optou pelo desenvolvimento de coalizes de diversos atores
da sociedade civil com as autoridades locais e regionais (Tomas em Heinelt e Kbler, 2005, apud
OCDE 2006). A Frana conta com legislao que favorece a cooperao metropolitana, mas o sucesso
das experincias varia entre regies.


1. Sucederam-se importantes reformas institucionais, algumas de mbito muito largo. Reformas
institucionais que redefiniram estruturas territoriais e funcionais, inclusive em termos de
legitimidade democrtica. Mas tais processos podem no ter reforado um determinado poder
metropolitano. Retomando as reflexes de Garson (id): para Lefvre (2004), no claro, no entanto,
se a constituio de autoridades metropolitanas facilitaria ou dificultaria a elaborao e implantao
de um projecto metropolitano. Para o autor, um aspecto crucial para a construo de um projecto
metropolitano a constituio de uma identidade no nvel do territrio da metrpole, a partir da qual
o projecto metropolitano ganhe legitimidade. Isso parte do reconhecimento da existncia prvia de
identidades territoriais mais ou menos fortes como produto da histria, com as quais o territrio
metropolitano dever se confrontar () essas identidades existentes sobre fraces do territrio, em
geral, acabam sendo foco de dificuldades para a constituio do projecto metropolitano.

Entre as cidades estudadas, existem vrios exemplos de coordenao vertical a partir de instituies
pr-existentes, seja por um nico mbito de governo (Madrid, Viena, Paris) seja pela conjugao dos
mbitos local, regional e estatal (Roma). Mesmo nas metrpoles que implementaram reformas com
vista a reforar a componente institucional, a histria do relacionamento institucional e as dinmicas
de governao metropolitana revelaram-se factores cruciais para o seu sucesso. Em particular,
quando os esquemas de financiamento esto dependentes de transferncias de outras instituies, a
resistncia s estruturas metropolitanas dispe de um meio de bloqueio que tem sido utilizado com
frequncia ( o caso, por exemplo, de Lisboa).

Encontramos, assim, diferentes resultados nas iniciativas de estabelecer quadros legais com vista
consolidao de um novo poder metropolitano. Lyon constitui um exemplo de construo de um
projecto metropolitano a partir de uma base associativa, com evidentes ganhos de eficincia e
68

eficcia na gesto desse territrio e com um papel muito importante na construo de uma nova
identidade, atravs da projeco de uma imagem e da liderana de projectos estratgicos. Em Milo,
a inexistncia de um verdadeiro projecto metropolitano ou sequer de colaborao intermunicipal
consolidada foi um dos principais factores do fracasso da implementao da instituio
metropolitana prevista na legislao do Governo Central. Tambm em Frankfurt, a reforma da
instituio metropolitana pelo governo regional num sentido indesejado pelos municpios tem
limitado a expanso da sua aco para alm do planeamento estratgico e territorial.

Em alguns casos (Roma, Atenas, Lisboa), o protagonismo excessivo do municpio central da
metrpole constitui um srio entrave construo da base de identidade metropolitana que
antecede qualquer projecto em comum. No extremo oposto, encontramos Birmingham, onde tal
como noutras metrpoles do Reino Unido cujas autoridades foram extintas na dcada de 1980, as
instituies actuais resultam da adaptao dos actores metropolitanos a profundas alteraes do
contexto poltico-administrativo. Trata-se de uma demonstrao de resistncia da construo
metropolitana em condies polticas adversas.


2. Verifica-se, no obstante, um predomnio da escola do novo regionalismo. Na verdade, tm-se
multiplicado as estruturaes de geografias para-institucionais, de carcter flexvel e semi-formal.
Voltando ao relatrio anterior (Garson, id.), associaes e redes de governos locais com flexibilidade
para entrar e sair dos arranjos permitem que se constitua um processo progressivo de cooperao,
mais adequado s especificidades e cultura das diversas localidades. Esse poderia, inclusive, ser um
estgio preliminar a arranjos mais formalizados () Um ponto a considerar o grau de
homogeneidade entre os governos locais. Nos casos em que h grande desigualdade intra-
metropolitana, pode-se tornar difcil a cooperao voluntria. Paris, um dos municpios mais ricos da
Regio de Ile-de-France, tem evitado participar dos arranjos territoriais franceses - comunidades
urbanas ou comunidades de aglomerao. Caso semelhante, Milo no est ligada Agncia de
Desenvolvimento Metropolitano (Lefvre, 2004) () Outro elemento fundamental para a governana
metropolitana a estrutura de incentivos cooperao, partindo de nveis de governo mais altos.
Estruturas de cooperao vertical e horizontal podem contribuir para a elaborao e implementao
de projetos metropolitanos. Incentivos fiscais e financeiros explicam grande parte do sucesso da
poltica francesa para as comunidades urbanas e de aglomerao.

Um exemplo de evoluo das formas de cooperao flexvel no sentido de um projecto mais
abrangente Barcelona, onde a formalizao da rea Metropolitana de Barcelona, em 2011, sucede
69

a uma vasta experincia de cooperao integrada em estruturas com competncias e geografias
variveis (uma associao de municpios, duas entidades sectoriais e a associao dinamizadora do
Plano Estratgico). No caso de Copenhaga, assistiu-se, em 2007, a uma reestruturao da instituio
metropolitana de um modelo mais clssico para uma estrutura com competncias focadas nas
componentes de estratgia e de concertao, transferindo para municpios e para agncias
independentes tarefas de gesto.

Acompanhar a multiplicao de estruturas para-institucionais passa pelo aprofundamento da funo
de concertao metropolitana, nomeadamente atravs de:
Reconhecimento e valorizao dos diferentes actores;
Desenvolvimento de uma cultura colaborativa e aberta participao, no s em mbitos
sectoriais onde as competncias so partilhadas, mas atravs do envolvimento em estruturas
de participao e concertao de interesses de cariz estratgico;
Gesto da articulao entre os actores institucionais dos diferentes nveis implicados no
desenvolvimento da metrpole.


3. Uma forte liderana afigura-se elemento central para a afirmao do projecto metropolitano. Para
Garson (id.), a criao de novos rgos metropolitanos tem mais chances de sucesso quando
apoiada por um lder forte ou por uma coalizo de interesses. A liderana poltica geralmente
depende de existir um prefeito eleito com capacidade real de liderana. Isso explica o sucesso das
Comunidades de Lyon e Bordeaux, em comparao com outras regies da Frana. Da mesma forma,
a resistncia das lideranas locais pode bloquear o processo, como em Rotterdam e Amsterdam,
invertendo-o, como na ciso em Montreal, ou sendo indiferente a qualquer incentivo financeiro e
fiscal, como Paris, em relao Regio da Ile-de-France.

No conjunto das cidades estudadas, alm do citado caso de Lyon, poderamos apontar Barcelona
como bom exemplo do envolvimento de uma liderana municipal no projecto metropolitano. Num
modelo de legitimao directa do governo metropolitano, o caso de Londres representativo do
impulso governao metropolitana imprimido pela eleio de um lder carismtico.

Segundo Toms (2009), a eleio directa resulta geralmente de uma questo da vontade de dar
visibilidade e legitimidade s instituies metropolitanas. Sendo mais favorvel emergncia de uma
liderana, ter ainda a vantagem de melhorar a transparncia e a prestao de contas aos cidados.
No entanto, a liderana no significa necessariamente a institucionalizao de um novo nvel de
70

poder poltico. Os casos de Lyon e de Barcelona demonstram que as estruturas de coordenao
vertical ou horizontal com legitimao indirecta podem funcionar, embora sejam muito mais
exigentes do ponto de vista do compromisso dos actores polticos envolvidos com o projecto
metropolitano.


4. O planeamento territorial uma das competncias fundamentais da governao metropolitana,
funcionando em muitos casos como uma experincia de reflexo catalisadora de dinmicas de
reclamao de poder. Por outro lado, a clareza com que as escalas de planeamento se articulam na
metrpole e a eficcia da implementao dos instrumentos so um excelente indicador de boa
governao. O planeamento estratgico, em concreto, um elemento central da construo do
projecto metropolitano: a existncia de um instrumento que concretize a viso partilhada para a
metrpole e que tenha uma influncia profunda nas polticas e nos projectos da metrpole sinal de
uma governao dinmica e mobilizadora. Como refere Gell (2007), o esforo envolvido no
lanamento de um plano estratgico deve ser ponderado e contraposto ao seu efeito positivo como
instrumento que potencia o capital social, o planeamento intersectorial e a cultura colaborativa das
metrpoles.

O processo de planeamento pode mesmo fundir-se com a construo da governao metropolitana:
no caso de Barcelona, o plano estratgico da cidade foi essencial para a tomada de conscincia da
necessidade de uma nova governao metropolitana e a elaborao de um plano estratgico
metropolitano desencadeou a evoluo do modelo de governao existente para uma instituio
nica de concertao, a rea Metropolitana de Barcelona.

Experincias de planeamento funcional abertas e participadas desencadearam, em muitos casos,
dinmicas de reflexo metropolitana mais profundas, embora com graus de sucesso variveis no
mdio prazo. De facto, estando ausentes outros factores de afirmao metropolitana, esta
componente no suficiente para a consolidao da governao. No caso de Atenas, a experincia
dos Jogos Olmpicos de 2004 levou realizao de um plano estratgico de desenvolvimento
metropolitano e a reforma administrativa posterior consagrou a coordenao vertical metropolitana
numa instituio regional. Tambm em Milo se procurou dinamizar um projecto metropolitano a
partir da reflexo estratgica do projecto Citt di Citt, esbarrando na referida ausncia de liderana
e fragmentao institucional. As metrpoles onde a coordenao exercida verticalmente e por uma
instituio de mbito mais alargado revelam maior dificuldade na construo de uma viso
orientadora do planeamento: o caso de Paris e de Madrid, cujos instrumentos estratgicos tm um
71

foco regional e tm tido processos de reviso e actualizao longos e atribulados (embora em Madrid
esta seja uma complexidade facilitada pela existncia da Mancomunidad de Municpios e Governo
Regional); ou de Viena, onde o planeamento estratgico est desenvolvido escala da cidade
central, mas que para o caso funciona como entidade metropolitana por ser um municpio
excepcionalmente vasto.

Boas experincias de exerccio da competncia de planeamento so os casos, por exemplo, de
Estocolmo ou de Estugarda, onde a tradio de planeamento era uma valiosa base de partida, qual
se juntou uma ateno particular a questes como:
Clarificao das sobreposies de competncias entre atores institucionais;
Articulao da diversidade de instrumentos de planeamento no territrio da metrpole;
Limitao da componente poltica e conjuntural dos instrumentos de planeamento
estabilizando uma viso de desenvolvimento a longo prazo;
Promoo de consensos e articulao das escalas local e metropolitana numa perspectiva
colaborativa.


5. Um outro elemento, decerto mais estruturante, para a capacitao metropolitana tal como
realado no enfoque feito Europa do Sul, em ponto acima coloca-se nas transformaes da
cultura poltica das sociedades urbanas, e muito designadamente nas suas camadas mais jovens.
Seguindo de novo o relatrio prvio deste projecto: o O carter democrtico da governana
metropolitana no se limita participao dos cidados atravs do voto e possibilidade de
responsabilizao dos detentores de poder decisrio, mas tambm inclui a participao de
organizaes no-governamentais no processo decisrio (Kbler e Heinelt, 2005, apud OCDE 2006). A
OCDE registra vrias experincias de participao. Um problema, no entanto o fraco conhecimento
da populao sobre as instncias supra-municipais, que reduz a participao e dificulta a constituio
de uma identidade regional metropolitana. Alm disso, h uma preocupao com a medida em que
atores no-governamentais possam ter legitimidade para representar a populao local. Este
especialmente o caso das grandes empresas e do setor privado em geral.

A eleio directa de governos metropolitanos no tem, segundo Toms (2009), uma elevada taxa de
votao, no superando os 50% na mdia dos casos estudados nessa publicao. A abertura das
instituies partilha de responsabilidades e ao estabelecimento de parceiras em iniciativas
concretas implica, necessariamente, a incluso de actores no institucionais na conduo das
72

polticas. Em resultado desta transformao, todas as metrpoles estudadas tm experincias de
concertao entre instituies e organizaes para-pblicas e no-governamentais. Em alguns casos
existem fruns de divulgao e reflexo, mas a participao directa dos cidados est
frequentemente limitada aos processos de planeamento.


73

C2. Reflexes da Europa metropolitana

C2.1 A reestruturao dos espaos polticos da urbanidade Europeia
A questo metropolitana, sendo de base uma questo geogrfica e socioeconmica, tornou-se hoje
em dia um elemento central de muitas agendas polticas. com essa relevncia que o projecto
metropolitano levantado neste documento: a justificao para o seu posicionamento como questo
principal para as agendas polticas de reescalonamento da aco do estado, e das prprias
perspectivas de mudana nas estratgias de desenvolvimento socio-territorial.

Este documento elenca as problemticas realadas com a dupla evoluo dos territrios e dinmicas
urbanas, bem como dos espaos polticos metropolitanos Europeus; focando-se no s nos principais
elementos conceptuais de ambos, mas tambm nos seus diferenciais. Ou seja, nos desfasamentos e
complementaridades entre as necessidades dos sistemas meta-urbanos, e as suas possibilidades de
evoluo na aco estratgica e poltica.

O enfoque emprico incidiu nas grandes urbes da Europa ocidental, apresentando-se aqui as
estruturas poltico-institucionais de 16 metrpoles Europeias. Neste sentido, ser neste ponto
sugerida uma tipologia de posicionamento e de evoluo poltica metropolitana, reflexo integrada
face s questes inerentes a hipotticos, possveis e necessrios projectos sociopolticos
metropolitanos.

Os processos de estruturao poltica de cada rea metropolitana tm elementos comuns. So estes,
em simultneo, de carcter inevitvel dado o enorme reforo do carcter urbano das
transformaes da terceira modernidade, incluindo a prpria re-territorializao do papel e aco do
Estado mas tambm de carcter crescentemente complexo dado o aprofundamento das
externalidades e da carncia de anlise e discusso em sede democrtica. Como escrito em relatrio
anterior a este projecto (Garson, 2010), a construo de um projeto metropolitano envolve uma
multiplicidade de elementos: institucionais, financeiros e fiscais, polticos, geogrficos e econmicos e
elementos sociolgicos e histricos. A forma de conjug-los em arranjos de governana pode variar
bastante, apresentando considerveis trade offs em termos de custos e benefcios. Coloca-se assim
um terceiro elemento central na construo dos projectos metropolitanos, para alm do seu carcter
de inevitabilidade e de complexidade: a necessidade de uma forte e ampla base de justificao
cultural e, para a sua efectiva afirmao, de stakeholding sociopoltico.

74

Como vimos anteriormente, e a par com as amplas transformaes operadas com os processos de
glocalizao e de flexibilizao das formas de produo e de reproduo econmica, social e cultural,
tm-se sucedido importantes reformulaes nos processos de espacializao do Estado. De acordo
com Brenner (2004, veja-se quadro-resumo da pgina seguinte), as reformulaes das influncias
polticas sobre os territrios ou, como Lefvre diria (2010), as reformulaes operadas nos espaos
polticos, existentes e potenciais, de cada escala de aco e de reproduo socioeconmica so
sobretudo resultado de processos socioculturais e de confrontaes polticas.

Elementos chave nos processos de espacializao do Estado (Brenner, 2004)


75

Para o caso Europeu, e dada a sua profunda diversidade sociocultural, uma possvel fotografia
contempornea das suas estruturas metropolitanas ficar obviamente muito longe de qualquer
possibilidade de interpretao homognea. No obstante, precisamente por tal diversidade, torna-se
possvel e mesmo estimulante o desenvolvimento de uma anlise de cariz tipolgico, quer nos seus
modelos de base, quer nos seus processos evolutivos, quer enfim nos seus presentes dilemas.

A Europa, e notavelmente a europa urbana, est presentemente num momento de encruzilhada. Em
cima da mesa encontra-se a prpria direco do possvel federalismo Europeu, por entre as profundas
polticas de austeridade a serem prosseguidas por grande parte dos seus governos e instituies
trazendo riscos de novas convulses e de aggiornamentos sociopolticos e o redesenho de polticas
de crescimento e de smart-growth, por entre as perspectivas de input-base (recepo de recursos), ou
mais de output-base (exportao de recursos); e ainda por entre o reposicionamento quer dos seus
novos sistemas urbanos, e uma mais profunda cultura cvica e poltica das suas populaes, em franco
e crescente confronto com estruturas polticas clssicas claramente em crise de inteligncia e de
capacidade de mudana de paradigma (Crozier, 1995).

Grandes reptos para as cidades Europeias
(Fonte: Cities of Tomorrow, Comisso Europeia, 2011)

Cities are key to the sustainable and territorial development of Europe
The European model of sustainable urban development is under threat
There are opportunities to turn the threats into positive challenges
Sustainable, inclusive and resilient local economies
Potential of social and ethnic diversity
Combating spatial exclusion
Holistic approaches to environment and energy
Thrive SM cities
Qualify public spaces
New forms of governance are essential
Integrated, holistic and evolving governance models
Shared and compromised strategies
Multisectoral / politically variable geography
Citizens empowerment, social and informal innovation
Foresight and monitoring (in managing transition)

76

As cidades na Europa so, hoje, actores, palcos e cenrios principais destes dilemas. Como dantes, os
espaos polticos e os regimes sociopolticos das cidades e metrpoles da Europa marcaro tendncias
estruturantes, de um keynesianismo espacial a um empreendedorismo urbano-liberal, ao predomnio
de regimes estaduais de competitividade glocal (como Brenner definiu, 2004), hoje mitigados pela
fora da crise financeira mas, seguramente, tambm estes em reescalonamento. Do-se igualmente
fortes presses poltico-culturais, marcadas por novos elementos nas agendas como a Ecologia Urbana
e o prprio direito cidade. As reformas sociopolticas metropolitanas em curso so marcadamente
mais profundas do que as anteriores reformas institucionais e legalistas, at ao incio do novo sculo:
de novas capacitaes estratgicas (notveis na sua amplitude, em metrpoles como Bolonha,
Copenhaga, Barcelona ou Paris); a reformas poltico-administrativas de carcter misto, e ainda de
alcance desconhecido (como em Lyon e em Copenhaga, ou mesmo nas reformas compulsivas de
Atenas e de Lisboa, provocadas por exigncia dos credores das suas dvidas supostamente soberanas);
enfim ao advento de uma nova cidadania europeia (bem visvel nas transformaes em curso em
Estocolmo, Birmingham, ou mesmo em Bari e Npoles, cidades da ingovernvel Terceira Itlia, o que
bem revela da profundidade do seu alcance).

De fronteiras fixas a flexveis: de governo para governana
(Fonte: Cities of Tomorrow, Comisso Europeia, 2011)














Fonte: Cities of Tomorrow, 2011

Tais so as perspectivas levantadas em duas das mais relevantes assembleias urbanas e regionais
Europeias; o Comit das Regies, reunido em Janeiro de 2012, e o Urban Forum, em Fevereiro do
77

mesmo ano. Ambos enalteceram as cidades e metrpoles Europeias como veculos absolutamente
centrais para a sada da crise, e de fomento de um novo tipo de smart growth. Realaram ainda a
necessidade de se entenderem as cidades como amplos sistemas territoriais, como vastas regies
funcionais, necessitando de uma maior autonomia e poder de coordenao e de deciso. No sentido,
justamente, de melhor tipificar e interligar estratgias, agentes, eixos temticos e abordagens
integradas; construindo de forma colectiva processos e respostas activas para grandes questes como
o emprego, a incluso, o urban sprawl e as alteraes climticas.

As prprias instituies para-nacionais parecem dirigir-se nestes sentidos, no obstante a crise global
de capacitao poltica. Na preparao das estratgias inerentes ao prximo quadro comunitrio
2014-2020, a Comisso Europeia props j um claro reforo das polticas urbanas
15
, bem como, nesse
sentido, o estabelecimento de aces e mecanismos mais transversais e flexveis, face futura
necessidade de se combinarem distintas polticas e programas, fundos no mbito de projectos
obrigatoriamente mais integrados. Este um processo de largo espectro, que obrigar a um reforo
dos modelos de multi-governana, ou seja a um maior envolvimento de actores regionais e locais na
concepo, implementao e monitorizao de programas e polticas urbanos, e mesmo na prpria
preparao dos contractos e acordos de parceria com agentes estaduais centrais, nomeadamente os
Estados-Nao e a prpria Unio Europeia.

Principais desafios das cidades Europeias face crise
Fonte: URBACT Cities facing the crisis, 2010

Urban Employment Policies
1. Promoting the smart, the green and the good
2. Working on the demand side with diversified jobs rich industries
3. Investments to increase the quality of life and long-term attractiveness of the city

Governance Policies
1. Focusing on strategic priorities
2. Strengthening city partnerships - with other levels of government - and with other local public and private
stakeholders
3. Exploring new financial instruments and exploiting low land prices and interest rates
4. Involving users and local stakeholders in rethinking fundamental problems and solutions

15
Em propostas j consensualizadas tais como com o estabelecimento de 5% da totalidade dos fundos regionais
para aces integradas de desenvolvimento urbano sustentvel; o estabelecimento de uma Plataforma de
Desenvolvimento Urbano, ou uma Seleco de cidades ITI listadas em contractos de parceria; e ainda a
definio de 0,2% dos fundos regionais para aces urbanas inovadoras (projectos-piloto e de demonstrao).
78

Veja-se, a ttulo exemplificativo, como o governo regional da Catalunha definiu os cinco maiores
desafios para a regenerao urbana: 1. a transversalidade das actuaes; 2. a cooperao intra e inter-
administrativa; 3. o envolvimento dos cidados; 4. a formao de consensos; 5. a avaliao de
resultados. So estes desafios, marcadamente ndole sociopoltica e s depois de ndole tcnica.

Existem assim, presentemente, fortes motivos para um reforo da capacitao sociopoltica dos
grandes sistemas urbanos Europeus. Porm, se e como esse reforo se dar, parece depender
tambm de dois outros elementos, relativamente externos s presses e justificaes acima
enunciadas: as estruturas polticas j existentes em cada metrpole ou, se quisermos, a capacidade
prvia de construo do projecto metropolitano de cada grande urbe, numa perspectiva de path-
dependency ; e as tendncias globais da prpria Unio. Se o segundo destes pontos, sendo
obviamente central, no objecto de anlise global neste relatrio; o primeiro -o. Ao longo do
documento procurou-se detalhar a evoluo metropolitana europeia, e a seu par, as propostas de
reforma e de re-escalonamentos governativos, em particular a possvel consolidao de projectos
metropolitanos, no sentido de aumentar a proximidade entre as escalas das principais problemticas
dos sistemas urbanos, e correspondentes sistemas sociopolticos e de governao. No ponto seguinte
prope-se uma sistematizao tipolgica do presente quadro sociopoltico metropolitano Europeu.


C2.2 Concluses

Henri Lefbvre props no final do seu livro sobre a revoluo urbana (1970), trs leis negativas e trs
leis positivas:

A. Leis negativas: a) Quebrar as barreiras que dividem e separam o conhecimento e a aco sobre
a cidade; b) Acabar com as lgicas de separao e de segregao de pessoas, de funes, de
cdigos em suma, acabar com as formas de separao que bloqueiam o desenvolvimento
qualitativo; c) Ultrapassar os elementos que provocam a opacidade nos relacionamentos.
Subentendem-se, nestas trs leis negativas, as fortssimas crticas de Lefbvre ao urbanismo
morfo-funcional da sua poca (e em grande medida ainda de hoje), bem mais do que ao facto
de este poder ser visto como simples estrutura cientfico-tecnocrtica de suporte s dinmicas
liberais ou neo-liberais para exigir que a promoo do urbano deixe de ser puramente
quantitativa, para se tornar eminentemente qualitativa.

79

B. Leis positivas: a) Substituir, no entendimento e na aco sobre a cidade, a primazia da
perspectiva de bem, pela primazia da perspectiva de contrato; b) Assegurar a reapropriao da
cidade pelas pessoas; c) Promover a produo e a gesto urbana por novas frmulas sociais e
novas unidades espacio-temporais. Nestas propostas, por sua vez, subentende-se o
entendimento da condio e da sociedade urbana, mais como dinmica ou vida urbana,
privilegiando a ateno aos processos dialcticos, aos intercmbios e s reciprocidades.

Como vimos nos pontos anteriores, uma mirade de processos, de iniciativas, de polticas, aces e
programas tem sido desenvolvida, nas mais variadas metrpoles. A abertura de novas reas e
dimenses de actuao pblica e cvica sobre a cidade; o reordenamento institucional de estruturas
de responsabilizao e de accountability; o incremento de processos de planeamento urbano e de
planeamento estratgico, a vrias escalas, por formas mais integradas, mais envolventes e mais co-
responsabilizantes; a descentralizao de responsabilidades, polticas e programas; o redesenho e
reorientao de estruturas normativas e jurdicas; processos de reflexo e de deciso poltica mais
participativos ou mesmo deliberativos; enfim por novas experincias de responsabilizao
comunitria.

A escola do novo regionalismo, em lento desenvolvimento desde os anos 1990, tem procurado
interligar as premissas de um reescalonado e reforado aparelho institucional nas metrpoles, com
as virtudes das redes flexveis de governana e de maior responsabilizao da prpria cidadania. A
interligao entre estas diferentes perspectivas, perante campos de aco e de programtica poltica
bem concreta (interligando as redes de governana com o desenvolvimento contratualizado de
planeamento estratgico metropolitano, como por exemplo foi conseguido recentemente em
Barcelona) parece ajustar-se muito bem s propostas conceptuais de entendimento sistmico das
metrpoles, e s prprias teorias sociolgicas de aco colectiva.

As exigncias so, assim, de vria ordem. Como escreveu Garson no relatrio prvio deste projecto
(2010), o estudo das diferentes estruturas de governana metropolitana evidenciou, por um lado, a
baixa popularidade de governos metropolitanos e, por outro, as fragilidades de modelos mais
flexveis, em particular o risco que apresentam de no se apreender a problemtica da regio sob
uma viso estratgica. A proliferao de arranjos intermunicipais, por outro lado, pode afetar a
transparncia e responsabilizao. A escolha de formas adequadas de arranjos metropolitanos que
respondam aos problemas e orientem o comportamento dos atores na soluo de problemas
comuns depender da possibilidade de conjugar, em cada regio, os elementos institucionais,
80

financeiros e fiscais, polticos, geogrficos e econmicos e os elementos sociolgicos e histricos que
constituem um projeto metropolitano.

A exigncia do alargamento dos universos de inteligibilidade e das dinmicas de aco poltica na
cidade, particularmente no mbito da construo de novos quadros de aco colectiva, obriga-nos,
tambm aqui, a uma reviso de algumas estruturas de pensamento. Procurar-se- aqui, para tal,
desenvolver uma estruturao conceptualmente sistmica e integrada da aco socio-poltica na e
sobre a cidade, em torno de um conceito-sntese, mais abrangente do que os de governo, de
governabilidade, de regulao ou ainda de governana: a Governao Urbana.

Jos Reis (2005), numa anlise crtica aos modelos de governao regional em Portugal, elucida desta
forma o conceito: til entender por governao o modo como se coordenam instncias de
planeamento, nveis de deciso e lgicas de aplicao das polticas pblicas, como se mobilizam a
administrao e os actores que participam nas polticas pblicas, e como se perspectivam os
resultados dessas polticas no plano da evoluo do conjunto do sistema socio-econmico, tudo isto
no quadro de um modelo institucional formado atravs de decises explcitas e voluntrias (p.41).

A governao pode ser assim epistemologicamente suportada no mbito de uma conceptualizao de
sentido integrador e sistmico, colocando-se numa posio de conceito-sntese. E o projecto colectivo
de cidade ou, para o que aqui nos preocupa, o projecto colectivo de metrpole obviamente um
projecto de carcter poltico e, como tal, emergente do seu sistema de governao.

81


O contexto da Governao Urbana na Metrpole
(baseado em Seixas 2008, e em Ferro 2003)

Por entre as estruturas institucionais, as redes de governana (que no sinnimo de
governao), e as bases do capital sociocultural de uma metrpole, o sistema de governao
metropolitana deve situar os valores da paisagem sociopoltica, da abertura e da democracia:

a. A Paisagem na governao urbana enquadra a cidade das instituies de governo e a cidade da
governana. Uma boa paisagem de governao necessitar do adequado suporte de recursos e
de instrumentos polticos e programticos, directa ou indirectamente afectos ao governo e
gesto da cidade. Entre estes recursos e instrumentos, devero encontrar-se tanto elementos
simblicos e normativos basilares tais como pautas de valores e de princpios, como elementos
mais operacionais (embora igualmente fundamentais) tais como estruturas de planeamento
estratgico e estruturas de competncias, bem como adequados recursos humanos e
financeiros.

b. A Democracia na governao urbana fundada nas pautas culturais dos seus valores cvicos e
colectivos, e consolida os panoramas institucionais do governo urbano. O cosmopolitismo
poltico da cidade permite, e sustenta, o desenvolvimento de respostas governativas e
democrticas aprofundando-as, se necessrio para as suas problemticas e para os seus
anseios.

COSMOPOLITISMO

A cidade cognitiva
STIOS

A cidade de stocks
REDES

A cidade de fluxos
ABERTURA
PAISAGEM
DEMOCRACIA
GOVERNAO
URBANA
STIOS

Instituies de
Governo
REDES

Governana Urbana
COSMOPOLITISMO

Capital Scio-Cultural
METRPOLE
RECURSOS
82

c. A Abertura na governao urbana interliga as redes de participao e de governana com as
estruturas do capital social e cultural da cidade. Uma governao sustentada numa postura de
considervel abertura, proximidade e conectividade nas suas redes e espaos de dilogo e de
deciso permitir uma capacitao dos actores urbanos para um mais aprofundado exerccio da
cidadania. Consolidando, como tal, os espaos pblicos da poltica na cidade.

Reafirmaramos aqui, de novo, o essencial papel dos rgos eleitos, dos governos urbanos e em
geral do Estado, nesta ordem de expectativas de evoluo. Em primeiro lugar, e muito
simplesmente pelo facto de que, em perodo de carncia de respostas numa srie de reas
concretas, o Estado se mantm como principal smbolo e garante mesmo que em alguns casos,
meramente em potncia da estruturao normativa e socio-poltica, e da construo e realizao
de polticas, na sociedade. E em segundo lugar, pela premente necessidade de avanar
politicamente por direces que implicam considerveis doses de iniciativa e de pr-actividade
pblica, tais como o maior envolvimento da participao cvica nos processos de reflexo e de
deciso; o desenvolvimento de mais alargados sistemas de governana e de partilha de poder; a
reconfigurao de estruturas tcnico-legais de base (tais como as estruturas normativas de
planeamento e de gesto do territrio ou ainda as estruturas de incidncia fiscal sobre a produo e
a especulao urbanas); ou, ainda, a reorganizao institucional dos prprios sistemas de governo e
de administrao pblica. Tais direces implicam, ao contrrio do que para algumas
simplisticamente poder parecer, uma elevada exigncia do papel dos rgos de governo e do
Estado em geral. Na verdade, e em paralelo com o movimento do governo das cidades para a
governana urbana (como Le Gals intitulou, 1995), h tambm que estar muito atento ao pendular
da governana urbana para o governo das cidades (como Jouve e Lefvre igualmente sublinharam,
trs anos depois, 1999).

Assim, e no obstante a basilar relevncia do capital sociocultural ou do cosmopolitismo de base
metropolitana na construo poltica; ser atravs das duas dimenses mais racionalistas, ou seja
por entre as estruturas institucionais e as redes de governana, que se prope de seguida uma
sistematizao dos modelos regionalistas de governao metropolitana na Europa.

Os estados mais federalistas (Alemanha, Escandinvia, Espanha) ou de tendncia regionalista (como
j reconhecidamente o caso da Frana, com a relativa excepcionalidade de Paris), com fortes
dinmicas de cooperao de base territorial, tm fortalecido as suas estruturas de governao
metropolitana sobretudo por meio de uma consolidao ou quando necessrio de reestruturao ou
reinveno das sues redes de governana de base intra-regional e inter-municipal. Se hoje detm
governos regionais consideravelmente autnomos e, em alguns casos mas no em todos,
interessantes dinmicas de governao metropolitana tal deve-se antes de tudo a uma tradio
histrica de redes regionais activas. So os modelos mais consolidados, mesmo ou sobretudo no
mbito do novo regionalismo vigente.

83


Tendncias de incremento da governabilidade metropolitana
sob a perspectiva do novo regionalismo




















Por outro lado, os estados de tradio mais centralista (Grcia, Portugal, em certo sentido a Itlia
apesar da sua matriz de Estado consideravelmente fragmentado) e de mais difcil estruturao de
redes de governana regional, procuram fazer um caminho, ainda demasiado tnue e de difcil
suporte poltico, baseado sobretudo nas reformas institucionais. Comprovadamente, este tem-se
revelado um caminho mais frgil, quer face a possveis retrocessos de ordem ideolgica como
presentemente se podem configurar, face aos aggiornamentos financeiros e corporativos perante a
profunda crise econmica Europeia mas quer sobretudo face aos riscos de reconfigurao dos
prprios processos de domnio por parte de determinados agentes glocais, em processo a que Brenner
chamou de um terceiro reescalonamento dos Regimes Estaduais de Competitividade (Rescaled
Competition State Regimes, ou RCSR, 2004).





Fortes dinmicas de
governana (orgnicas
e fragmentadas)




Fortes dinmicas de
governana,
Impulsionando a
Administrao


Espaos polticos
metropolitanos
activos e eficazes


Governana orgnica
sem suporte
institucional




Redes de governana
de base institucional /
funcionalista



Administrao forte,
governana semi-
regulada


Inexistncia de Espao
Poltico
Metropolitano





Administrao
funcionalista e
fragmentada


Administrao
reguladora e
estatizada
Dinmicas
de Governana
Metropolitana
Autonomia institucional
e Administrativa da Metrpole
Caminho federalizados
e mais consistentes
Caminho centralizados
e mais frgies
84


Tendncias de incremento da governabilidade metropolitana
sob a perspectiva do novo regionalismo






















Um aspecto muito interessante que, e talvez de forma relativamente surpreendente, as propostas
da Comisso Europeia no sentido de constituio de ITIs (estruturas integradas territoriais), exigindo
fortes redes de governana territorial interdependentes nos seus diversos interesses, para o prximo
quadro 2014-2020; poder valorizar uma consolidao mais democrtica e estruturante dos projectos
metropolitanos Europeus. Nestes mbitos, os maiores desafios situam-se claramente nos pases e
metrpoles de tradio mais centralista, exigindo-se aqui, e no apenas pelas foras paradigmticas
da terceira modernidade, reformas sociopolticas e sobretudo culturais (para os mbitos territoriais)
de largo espectro. Notavelmente, na que hoje, de forma por demais evidente, a principal escala dos
sistemas urbanos: a escala metropolitana.



Fortes dinmicas de
governana (orgnicas
e fragmentadas)
Randstat


Fortes dinmicas de
governana,
impulsionando a
Administrao
Frankfurt, Estugarda,
Barcelona, Estocolmo,
Lyon, Copenhaga


Espaos polticos
metropolitanos activos
e eficazes
Viena, Madrid


Governana orgnica
sem suporte
institucional
Birmingham



Redes de governana
de base institucional /
funcionalista
Paris



Administrao forte,
governana semi-
regulada
Londres


Inexistncia de Espao
Poltico Metropolitano
Milo



Administrao
funcionalista e
fragmentada
Roma, Lisboa


Administrao
reguladora e estatizada
Atenas
Dinmicas
de Governana
Metropolitana
Autonomia institucional
e Administrativa da Metrpole
85


***

POSTFCIO
Pela sua relevncia para o Brasil metropolitano, e como complemento final deste documento,
deixamos a listagem do que, para Rolnik e Somekh (2002), sero os seis elementos essenfciais para a
construo de uma gesto democrtica metropolitana:

1. A viso tecnocrtica impressa no planejamento e na estrutura de gesto metropolitana dos anos
1970, s poder ser superada se efectivamente for incorporada a varivel poltica. Nesse sentido,
dever ser criado, em primeiro lugar, um espao institucional de negociao e acordo poltico, no
qual as representaes municipais estejam contempladas, respeitando proporcionalidades
numricas e poltico-partidrias e articulaes territoriais. Nesse sentido, um Parlamento
metropolitano poderia ser um elemento para formalizar esse espao.

2. impossvel existir uma poltica metropolitana sem uma poltica nacional e estadual de
desenvolvimento regional que evite a guerra fiscal e estabelea um fundo especfico para
financiar as prioridades estratgicas da regio. A destinao e gesto desses recursos que
dever ser objeto de negociao e acordo. Por essa razo, o modelo poltico-institucional deve
superar a informalidade dos exemplos atuais.

3. O modelo de gesto, alm de horizontal e no hierarquizado, deve incluir a sociedade em suas
representaes regionais. O controle social da destinao dos recursos, bem como dos processos
decisrios so importantes campos especficos para a participao dessas entidades no modelo
de gesto. Dessa forma se valoriza a construo de um capital social que permita o
estabelecimento de uma governana urbana, essa ltima entendida como um processo de gesto
que supera o mbito restrito ao poder pblico e que envolve os diversos atores de forma
compartilhada.

4. Cada sistema urbano (gua, transporte, drenagem, sade, etc.) no s se espacializa de maneira
distinta como tambm necessita, por palte dos municpios envolvidos com cada problema e dos
agentes e mecanismos de gesto implicados, de alternativas institucionais distintas. Cada um dos
sistemas urbanos e suas partes possui lgica prpria e se distribui no territrio metropolitano de
modo particular. Isso quer dizer que nem todo problema metropolitano um problema de todo
86

municpio metropolitano. Necessita-se considerar esse fenmeno para que se permita ajustar
formas de gesto especficas a cada sistema urbano ou projeto a ser implementado.

5. A construo de uma institucionalidade metropolitana no pode invalidar as formas de
articulao e associaes supramunicipais existentes. Pelo contrrio, como no se trata de
reconstruir uma entidade tecnocrtica abstrata, as articulaes polticas e tcnicas estabelecidas
devem ser respeitadas, valorizadas e incorporadas.

6. Finalmente, embora a construo de uma instncia poltico institucional metropolitana signifique
uma recentralizao, essa no deve ser entendida como um retrocesso nos processos de
fortalecimento da democracia e do poder local. Pelo contrrio, uma interveno econmico
territorial que seja capaz de interferir concretamente no desenvolvimento s poder ser
delineada de maneira global e coordenada, valorizando a cooperao em detrimento do
individualismo localista.
87












D. Estruturas de Governao de 16 Regies
Metropolitanas Europeias


88

1. LISBOA


PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 2.935 km
2
3,2% do total nacional
Populao total (2010) 2.830.867 hab 26,6% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 87.849 34,2% do total nacional
Densidade populacional (2010) 965 hab/km
2
Valor nacional: 116 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 2,5% Valor nacional: 1,0%
ndice de dependncia de jovens (2007) 23,2 Valor nacional: 23
ndice de dependncia de idosos (2007) 24,7 Valor nacional: 25,6
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 4,9
Proporo de famlias monoparentais (2004) 3%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 64%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 31.360 Valor nacional: 24.201
Taxa de desemprego (2007) 8,9% Valor nacional: 8,9%
Taxa de atividade (2007) 75,8% Valor nacional: 79,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 17

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 18% (263 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 42%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 31 minutos
89




Organizao Institucional
Estrutura Institucional
Portugal um Estado unitrio, com Administrao Central, Administrao Local (308 municpios
subdivididos em freguesias) e regies apenas nos arquiplagos dos Aores e da Madeira (onde
existe autonomia alargada, incluindo legislativa).
Foi criada uma instituio escala da metrpole em 1991, a rea Metropolitana de Lisboa
(AML), sob a forma de associao de municpios. No entanto, as funes desempenhadas por
este organismo esto muito aqum do previsto na ltima reviso do seu regime jurdico, de
2008.
Os rgos da AML so: a Assembleia, com funes deliberativas e formada por eleitos das
assembleias dos municpios participantes; a Junta Metropolitana, rgo executivo, formado
pelos 18 presidentes de cmara que elegem entre si um presidente e dois vice-presidentes.
Existe ainda a Comisso Executiva Metropolitana, designada pela Junta, cuja funo
implementar as decises polticas, e um Conselho Consultivo, de formao facultativa,
integrando representantes da Administrao e dos interesses econmicos e sociais da
metrpole.
No entanto, um organismo da Administrao Central - a Comisso de Coordenao do
Desenvolvimento Regional (CCDR-LVT) - que exerce o essencial das tarefas de planeamento e
coordenao estratgica de polticas para o territrio metropolitano, embora intervenha sobre
um territrio mais alargado.
Distribuio de Competncias
As atribuies prprias da rea Metropolitana de Lisboa previstas na lei incluem:
Participao na elaborao dos planos e programas de investimentos pblicos, na
gesto de programas de apoio ao desenvolvimento regional e na definio de redes de
servios e equipamentos de mbito metropolitano;
Promoo do planeamento e a gesto da estratgia de desenvolvimento econmico,
social e ambiental;
Articulao dos investimentos municipais de carcter metropolitano;
Planeamento da atuao de entidades pblicas de carcter metropolitano.
atribuda AML a funo de coordenar atuaes entre os municpios e os servios da
Administrao Central em diversas polticas. A AML pode ainda exercer outras atribuies
transferidas pela Administrao Central e pelos municpios e deve designar os representantes
municipais em entidades pblicas ou empresariais de natureza metropolitana.
A CCDR tem competncias para:
Contribuir para a definio das bases gerais da poltica de desenvolvimento regional;
Executar, avaliar e fiscalizar, ao nvel regional, as polticas de ambiente, de
conservao da natureza, de ordenamento do territrio e de cidades;
Garantir a elaborao, acompanhamento e avaliao dos instrumentos de gesto
territorial e assegurar a sua articulao com o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio;
Coordenar os servios de mbito regional, nos domnios do planeamento, ordenamento
do territrio, coordenao estratgica e desenvolvimento econmico, social e ambiental;
Assegurar as responsabilidades de gesto no mbito da poltica europeia de coeso;
Dinamizar a cooperao inter-regional e transfronteiria e assegurar a articulao entre
as diferentes instituies;
Apoiar tecnicamente as autarquias locais e as suas associaes.
90



16
Fonte: Relatrio e Contas 2011, disponvel em: www.aml.pt (consultado em 25/06/2012).
17
Fonte: Plano de Actividades 2011, disponvel em: www.ccdr-lvt.pt (consultado em 25/06/2012).
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da AML em 2011
16
: 3,5 milhes .
Oramento global da CCDR em 2011
17
: 10,6 milhes .
Principais fontes de financiamento da AML: Transferncias do governo central (59%);
Transferncias dos municpios (39%).
Principais fontes de financiamento da CCDR-LVT: oramento do Estado Central (86% do
oramento de funcionamento e 53% do investimento); fundos europeus (4,5% do oramento de
funcionamento e 47% do investimento).
Principais desafios da organizao institucional
Organizao vertical do governo central sobrepe-se lgica territorial, bloqueando uma
descentralizao de competncias equilibrada;
Falta de legitimidade poltica da AML, em resultado da lgica colegial dos seus rgos;
Competncias de natureza metropolitana atribudas aos municpios, que permanecem
sem concertao (por exemplo, quanto a planeamento ou equipamentos).
91



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O primeiro Plano Regional de Ordenamento do Territrio (PROT) foi aprovado apenas em 2002,
aps a proposta apresentada em 1992 ter sido inviabilizada por estar em conflito com a deciso
ministerial de localizao da nova ponte sobre o Tejo. Dados os planos para novos investimentos
estruturantes na regio (designadamente, um novo aeroporto internacional, uma linha ferroviria
de alta velocidade e uma nova travessia rodoferroviria sobre o Tejo), iniciou-se em 2008 a
reviso do plano, mas o governo, ao cancelar esses investimentos em resultado da crise
financeira, ditou o adiamento indefinido da proposta apresentada em 2009.
O planeamento estratgico regional tem sido assumido pela CCDR-LVT, visando sobretudo
enquadrar os financiamentos da Unio Europeia, primeiro para a regio de Lisboa e Vale do Tejo
(1998) e mais tarde para a AML (2006). Outras experincias intermunicipais so o Plano
Estratgico para o Desenvolvimento da Pennsula de Setbal (2004), elaborado pela Associao
de Municpios do Distrito de Setbal e o Plano Estratgico do Projecto do Arco Ribeirinho Sul
(2009), iniciativa da administrao central ligada ao projeto de renovao de um conjunto de
espaos industriais desactivados, em parceria com os municpios.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O Plano Regional de Ordenamento do Territrio da rea Metropolitana de Lisboa o instrumento
que define o modelo territorial da metrpole, sendo elaborado pela CCDR-LVT. Os municpios
esto representados na Comisso de Acompanhamento do governo central da elaborao do
plano, composta tambm por representantes da administrao central e representantes de
interesses. Essa Comisso emite um parecer que acompanha a proposta quando esta
submetida aprovao pelo governo central. O PROT segue as orientaes nacionais
estabelecidas no Programa Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio, quanto aos
grandes sistemas territoriais e objetivos estratgicos, e nos Planos Especiais de Ordenamento do
Territrio, quanto ao uso do solo em reas especficas (tais como zonas costeiras, de esturio ou
de elevado valor ambiental). O contedo do PROT vinculativo para os planos de mbito
municipal.
Os Planos Directores Municipais (PDM) so elaborados pelas cmaras municipais e definem o
modelo de ocupao e uso do solo nos 18 municpios. A elaborao dos PDM acompanhada
por uma Comisso nomeada pelo ministrio que tutela o ordenamento do territrio, na qual esto
representados os servios da administrao central e outras entidades pblicas relevantes. A
proposta de PDM est sujeita a um parecer desta comisso e a uma fase de concertao das
questes suscitadas; a verso final recolhe um parecer da CCDR e requer a ratificao pelo
Governo, sem a qual no tem eficcia legal. A lei prev a elaborao de planos intermunicipais
em reas que necessitam de uma coordenao integrada, seguindo um procedimento
semelhante ao dos PDM, mas no existem exemplos nesta rea.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Fraca capacidade de liderana da entidade actualmente responsvel pelo planeamento
metropolitano, visvel na ineficcia dos instrumentos de planeamento estratgico e ordenamento
do territrio;
Falta de participao da associao de municpios metropolitana (rea Metropolitana de
Lisboa) nas dinmicas de planeamento metropolitano;
Predomnio da escala local como mbito das iniciativas de planeamento, sendo este
inadequado para resolver as ineficincias que resultam da falta de articulao do territrio
metropolitano.
92




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
No governo na metrpole intervm 18 municpios, individualmente e atravs de associaes, com
destaque para a rea Metropolitana de Lisboa, que possui atribuies e competncias escala
metropolitana, sendo dotada de rgos deliberativos e executivos colegiais. Existem ainda
entidades com natureza jurdica mista que actuam escala supramunicipal, designadamente:
empresas pblicas constitudas por conjuntos de municpios e, em alguns casos, com participao
da administrao central, atravs do sector empresarial do Estado (abastecimento de gua,
tratamento de resduos) e ainda empresas pblicas tuteladas pela administrao central (portos,
aeroporto internacional, transportes pblicos urbanos e interurbanos).
O Estado Central (ministrios e seus servios regionais) tem uma presena muito relevante,
destacando-se a CCDR-LVT, pelas competncias no mbito do planeamento e das polticas de
desenvolvimento regional. Apesar de ter uma reduzida autonomia face ao ministrio da tutela, a
CCDR-LVT um dos principais atores do desenvolvimento metropolitano, tendo uma assinalvel
capacidade de influenciar a ao dos municpios e sobrepondo-se AML como interlocutor entre a
Administrao Central e Local.
A maioria das organizaes representativas de interesses (sindicatos, ordens profissionais,
associaes empresariais) organiza-se segundo os distritos ou regies mais alargadas. Encontram-
se organizaes que ultrapassam as fronteiras municipais sobretudo no tema da mobilidade,
nomeadamente associaes cvicas que renem utilizadores de infra-estruturas de transportes.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
A cooperao institucional no mbito da AML tem tido poucos resultados: as competncias
previstas no foram plenamente assumidas e os projetos concretizados destinaram-se sobretudo a
retirar benefcios da escala resultante da ao dos municpios em conjunto (por exemplo, uma
central de compras comum). A cooperao intermunicipal, quando existiu, privilegiou outras formas,
nomeadamente as associaes de municpios para fins especficos, que foram decisivas para a
resoluo de questes ambientais, como o tratamento de resduos, o saneamento e o
abastecimento de gua. Neste caso, com participao voluntria dos municpios, por vezes, em
conjunto com empresas pblicas participadas pela Administrao Central, foi possvel implementar
estruturas eficazes com modelos de governana inovadores.
escala local, os vrios exemplos de oramentos participativos e os processos de implementao
da Agenda 21 Local so exemplos de abertura participao cvica. A experincia da comisso de
acompanhamento da construo da ponte Vasco da Gama, dinamizada em resultado da presso
de ONG e onde se reuniam representantes de todos os atores envolvidos nesse projeto, um
exemplo de concertao de interesses em que a proteco ambiental defendida por actores no
institucionais prevaleceu.
Principais desafios da governana metropolitana
Polarizao da rea metropolitana pela cidade central, que alm de dominante na regio a
capital nacional;
Interveno direta do Estado Central nos assuntos metropolitanos sem mediao por uma
entidade regional com autonomia;
Forte resistncia a ceder competncias para outras escalas de governana;
Inoperncia da rea Metropolitana existente, em virtude da falta de legitimidade prpria e da
incapacidade de assumir competncias numa lgica metropolitana;
Fratura poltica resultante do domnio da esquerda comunista nos municpios a sul do Tejo.
93

2. MADRID





PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 8.028 km
2
1,6% do total nacional
Populao total (2010) 6.335.807 hab 13,8% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 250.575 17,3% do total nacional
Densidade populacional (2010) 789 hab/km
2
Valor nacional: 91 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 8,8% Valor nacional: 6,9%
ndice de dependncia de jovens (2007) 21,6 Valor nacional: 21,1
ndice de dependncia de idosos (2007) 20,8 Valor nacional: 24,2
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 3,6
Proporo de famlias monoparentais (2004) 48%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 82%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 40.938 Valor nacional: 32.233
Taxa de desemprego (2007) 6,3% Valor nacional: 8,3%
Taxa de atividade (2007) 76,7% Valor nacional: 72,5%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 56

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 54%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 33 minutos
94



18
Presupuestos 2011 - Resumen de ingresos e gastos, disponvel em http://www.madrid.org (consultado
em 21/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Madrid tem um baixo grau de fragmentao institucional: o municpio de Madrid
resulta de fuses de municpios entre 1948 e 1954 e tem cerca de metade da populao
metropolitana e, por outro lado, a Comunidade de Madrid assume simultaneamente as
competncias de provncia e de regio, desde a sua criao em 1983.
A representao poltica regional feita atravs da eleio por voto direto dos deputados da
Assembleia de Madrid. Este rgo designa o Presidente da Comunidade que forma o Conselho
de Governo, exercendo assim a funo executiva.
O territrio da Comunidade abrange 179 municpios, cujo Conselho eleito diretamente pelos
cidados, designando um presidente (Alcaide) que forma a Junta de Governo para exercer
funes executivas e preside ainda ao Conselho Municipal.
Existem ainda numerosas associaes de municpios constitudas com vista gesto
supramunicipal de servios pblicos, sobretudo por municpios de menor dimenso. Embora a
aglomerao metropolitana seja inferior ao territrio da regio, o crescimento urbano
generalizado a praticamente toda a regio e a Comunidade acabou por assumir a coordenao
das principais polticas metropolitanas.
Distribuio de Competncias
A Comunidade de Madrid desempenha a competncia provincial de coordenao entre os
municpios e ainda competncias prprias nos seguintes mbitos:
Ordenamento do territrio e urbanismo
Habitao
Obras pblicas
Rodovias e caminhos-de-ferro
Transportes
Portos
Recursos hdricos
Segurana pblica
Em parceria com o Estado Central intervm no planeamento econmico, indstria, segurana,
educao e sade.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da Comunidade de Madrid para 2011
18
: 18 768 milhes .
Principais fontes de financiamento da Comunidade de Madrid:
Taxas e impostos: 80%
Transferncias do mbito de governo superior: 20%
Principais desafios da organizao institucional
Descentralizar competncias para aumentar a eficcia de algumas polticas pblicas.
Melhorar a coordenao entre os dois nveis de governo na rea do desenvolvimento
econmico, para evitar sobreposio de atuaes.
95






Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O enquadramento estratgico do desenvolvimento metropolitano foi explicitado no Plano
Estratgico Regional (1996), liderado pela Comunidade Autnoma. Este plano define ainda os
principais elementos estruturantes do territrio da metrpole (rede viria, espaos verdes,
habitao, infra-estruturas) de forma sectorial e com pouca participao dos atores locais.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O Plano de Ordenamento Regional, da responsabilidade da Comunidade, data de 1997 e vincula
os planos municipais de escala local. O sistema de articulao sujeita o planeamento local ao
controlo pela Comunidade, o que reduz as discrepncias, mas tambm retira algum incentivo ao
dilogo e ao desenvolvimento de um modelo de desenvolvimento territorial partilhado.
A falta de um instrumento de planeamento territorial slido apontada como um fator negativo
para a construo de uma metrpole articulada e coesa. Os mecanismos informais e as solues
pontuais para problemas de ordenamento retiram eficcia e transparncia ao planeamento
territorial atual.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Atualizar os instrumentos de planeamento, ajustando-os ao novo contexto de
desenvolvimento da metrpole;
Construir dinmicas de reflexo estratgica envolvendo as diferentes escalas
institucionais e abertas participao cvica;
Elaborar um plano de estrutura resultante de uma viso partilhada do territrio, que
permita maior eficcia na sua implementao.
96




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A Comunidade Autnoma de Madrid o principal ator institucional metropolitano, com um vasto
leque de competncias e autonomia financeira. Ao desempenhar o papel de facilitador e
mediador dos interesses metropolitanos, tem conseguido estabelecer parcerias pblico-privadas
para o desenvolvimento de grandes projectos.
A descentralizao em Espanha no beneficiou em muito a escala local: o municpio de Madrid,
apesar da sua dimenso e relevncia como unidade da cidade central, no tem um peso poltico
correspondente no mbito da metrpole. Tem vindo a observar-se uma tentativa de aprofundar
as competncias municipais dentro do mbito legal, mas o processo de descentralizao para a
escala local tem sido pouco abrangente.
Entre os atores no-institucionais, tambm existe uma tradio de organizao escala da
Comunidade comum Cmara de Comrcio e Indstria, Confederao Industrial e aos dois
principais sindicatos. Em 2011, foram extintas 19 empresas pblicas da Comunidade, num
esforo de racionalizao financeira e melhor articulao de competncias metropolitanas.
No entanto, o exemplo da Madri+d, que rene as universidades e os principais centros de
conhecimento da metrpole, com vista promoo da inovao e da transferncia de
conhecimento, ilustra a capacidade de reunir os principais atores em torno de um projecto
metropolitano e de criar dinmicas abrangentes.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
O Plano Regional de Investigao Cientfica e Inovao Tecnolgica, desenvolvido pelo Governo
da Comunidade, tem a sua quarta edio para 2005-2008, tendo sido elaborado com ampla
participao. Os 20 grupos de trabalho temticos consultados desenvolveram as suas
actividades no mbito da Madri+d, que rene 45 importantes atores do ensino superior e
investigao e dinamizou o frum de debate sobre a poltica de investigao e desenvolvimento
da metrpole.
A Comunidade presta assistncia tcnica aos municpios, especialmente os de menor dimenso,
e tem um papel na resoluo de divergncias intermunicipais. Outros instrumentos de
cooperao incluem a cooperao na prestao de servios (sobretudo de natureza social); o
estabelecimento de acordos, contratos e consrcios para a proviso de servios pblicos (foi o
caso do Plano Barajas para a extenso do aeroporto); a criao de instituies
intergovernamentais (com destaque para o Consrcio Regional de Transportes de Madrid, que
gere todos os transportes pblicos da metrpole e rene a Comunidade, os municpios e os
operadores).
A candidatura aos Jogos Olmpicos de 2012 foi uma iniciativa importante para criar pontes de
articulao entre os diferentes nveis de governo a partir de uma iniciativa municipal, liderada
pela cidade de Madrid.
Principais desafios da governana metropolitana
Melhorar a participao local nas polticas metropolitanas;
Concretizar a descentralizao municipal de competncias e valorizar o papel dos atores
locais na implementao de polticas.
97

3. BARCELONA

PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 7.728 km
2
1,5% do total nacional
Populao total (2010) 5.352.034 hab 11,6% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 196.475 13,6% do total nacional
Densidade populacional (2010) 693 hab/km
2
Valor nacional: 91 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 5,5% Valor nacional: 6,9%
ndice de dependncia de jovens (2007) 21,2 Valor nacional: 21,1
ndice de dependncia de idosos (2007) 24,2 Valor nacional: 24,2
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 4,8
Proporo de famlias monoparentais (2004) -
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) -

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 37.071 Valor nacional: 32.233
Taxa de desemprego (2007) 6,6% Valor nacional: 8,3%
Taxa de atividade (2007) 76,8% Valor nacional: 72,5%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 79

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 72%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 24 minutos
98



19
Fonte: Presupuesto 2012, disponvel em www.amb.cat (consultado em 25/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
Barcelona est integrada na Comunidade Autnoma da Catalunha, uma das regies de
Espanha que goza de maior autonomia.
As reas metropolitanas so criadas pelas Comunidades, existindo regulao nacional apenas
sobre o associativismo municipal (Mancomunidades). Resulta que se verifica uma grande
diversidade de modelos de governana nas metrpoles espanholas e, no caso de Barcelona, a
Mancomunidad coexistiu com entidades metropolitanas sectoriais criadas pela Comunidade at
Julho de 2011. Nessa data, o parlamento regional aprovou a criao da rea Metropolitana de
Barcelona (AMB) com vista ao reforo de competncias e diminuio da fragmentao
institucional metropolitana.
A regio metropolitana alargada abrange 164 municpios, um territrio inferior provncia,
enquanto a AMB abrange os 36 municpios metropolitanos que j estavam associados. Os
municpios esto representados no rgo executivo (Conselho Metropolitano), atravs dos seus
presidentes e de um nmero de conselheiros definido de forma proporcional populao de
cada municpio. A AMB tem ainda como rgos: o Conselho Especial de Contas; o Presidente,
responsvel pela representao institucional e eleito pelo Conselho com o mnimo de dois
teros dos votos; e a Junta Metropolitana, composta por membros do Conselho e que tem a
funo de auxilia-lo no exerccio das funes executivas.
Distribuio de Competncias
Competncias da rea Metropolitana de Barcelona:
Ordenamento do territrio (participao na elaborao do planos da responsabilidade
da Comunidade e elaborao de planos no mbito do seu territrio);
Urbanismo e Habitao (planos diretor e urbanstico do territrio metropolitano, sujeito a
aprovao pela Comunidade, e possibilidade de assumir competncias por delegao
dos municpios, em matrias como habitao ou verificao da conformidade com as
regras urbansticas);
Transportes e Mobilidade (definio de redes, planos de mobilidade, gesto e prestao
de servios de transportes);
gua e resduos (abastecimento, saneamento, tarifas e planeamento, em conjunto com
os municpios, quando aplicvel);
Ambiente;
Infra-estruturas de interesse metropolitano;
Desenvolvimento econmico e social;
Coeso social e territorial.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da AMB em 2012: 559 milhes
Principais fontes de financiamento da AMB
19
:
Impostos directos e taxas (40%)
Transferncias correntes da Comunidade Autnoma e dos municpios (55%)
Principais desafios da organizao institucional
Implementar a redefinio das competncias em funo da nova entidade
metropolitana;
Gerir as tenses resultantes do reforo da escala metropolitana face Comunidade,
sobretudo em matria de planeamento;
Garantir consensos alargados num sistema de representao que favorece os maiores
municpios, com ampla capacidade de determinar posies por parte da cidade de
Barcelona.
99



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A existncia de um plano de estrutura (Plano Geral Metropolitano, de 1976) realizado ainda na
fase de vigncia da Corporacin Metropolitana de Barcelona, que permitia a reestruturao
funcional de edifcios obsoletos, a existncia de uma reserva de solo pblico de estruturas
descentralizadas com capacidade de concertao a liderar planos e programas criaram as
condies de sucesso para o planeamento fsico e estratgico na cidade de Barcelona. O
projecto dos Jogos Olmpicos foi o catalisador do primeiro Plano Estratgico de Barcelona
(1990), instrumento inovador, que contextualizou as intervenes perante os objectivos
econmicos, sociais e culturais e materializou uma estratgia global mobilizadora para a cidade.
O Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona, que define a estratgia para o territrio
metropolitano, dinamizado pela Associao do Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona,
organizao privada no-lucrativa fundada em 1988, e que envolve actores institucionais e no
institucionais da rea metropolitana. O primeiro Plano Estratgico Metropolitano, aprovado em
2003, surgiu, assim, em resultado do sucesso do planeamento estratgico urbano. Atualmente
est em vigor o Plano Viso 2020, documento aprovado em 2010, que vai muito alm de uma
reviso do plano de 2003 e consolida o papel central da AMB como ator decisivo nas polticas
metropolitanas.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
As regras de planeamento fsico para a regio da Catalunha, incluindo o territrio metropolitano,
so definidas no Plano Geral de Ordenamento. A elaborao deste plano da responsabilidade
do governo da regio (Generalitat), segundo um processo que prev a participao das
restantes autoridades da administrao, incluindo a municipal. Os planos sectoriais e de
ordenamento municipal e intermunicipal devem conformar-se com o documento aprovado.
Existem ainda planos supramunicipais de iniciativa da regio e aplicveis para tipologias de
espaos especficas (por exemplo, reas urbanas intermunicipais ou reas de montanha). Os
municpios elaboram planos de ordenamento para o conjunto do seu territrio. A recm criada
rea Metropolitana ser responsvel pela elaborao de um Plano Director e de um Plano de
Ordenamento para o territrio da metrpole.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Manter as caractersticas fundamentais responsveis pelo prestgio do modelo de
planeamento urbano de Barcelona que, a partir do final da dcada de 1980, fez escola
num conjunto de outros pases: qualidade das intervenes urbansticas e
arquitectnicas, privilegiar o projecto e o planeamento estratgico e o projecto sobre o
planeamento fsico e aposta na resoluo de carncias em equipamentos e espaos
pblicos;
Adaptar essa abordagem baseada na participao alargada e focada nas necessidades
da populao local presso de um sector imobilirio forte, cada vez mais especulativo
e com uma grande presena de capitais estrangeiros, no sentido de objectivos mais
economicistas;
Difundir as boas prticas do centro da cidade para o conjunto do territrio
metropolitano.
100





Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A primeira instituio metropolitana a Corporacin Metropolitana de Barcelona foi criada em
1974, com um mbito de 27 municpios, mas foi dissolvida pelo Parlamento da Catalunha em
1987, tendo sido criadas em substituio as entidades metropolitanas do ambiente e dos
transportes. Em paralelo, um conjunto de municpios decidiu associar-se voluntariamente, em
1988, na Associao de Municpios (Mancomunidad), com vista ao exerccio em comum de
outras funes.
Assim, a rea Metropolitana de Barcelona abrange hoje 36 municpios que pertencem a pelo
menos uma das trs associaes com propsitos especficos que substituiu em 2011:
Mancomunidad, associao de municpios com competncias em vrias reas; Entidad
Metropolitana del Transporte; e Entidad Metropolitana del Medio Ambient. Os rgos das trs
entidades metropolitanas actuais so eleitos a partir dos municpios, que esto representados
proporcionalmente populao residente e com garantia de proporcionalidade das foras
polticas face ao nmero de votos na totalidade do territrio.
A Comarca Barcelons, que rene o municpio de Barcelona com os quatro municpios
vizinhos, desempenha o papel de coordenao de polticas nessa primeira coroa urbana,
sobretudo procurando economias de escala para os municpios de menor dimenso. A
provncia de Barcelona actua na proviso de servios, sobretudo em conjunto com os
municpios e suprindo necessidades dos municpios da segunda coroa metropolitana. O
Governo da Catalunha tem um amplo conjunto de competncias em matria de organizao do
territrio (sobretudo no planeamento) e uma forte capacidade de influenciar o modelo de
governana, atravs do seu poder legislativo.
A Associao do Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona, organizao privada no
lucrativa fundada em 1988, a entidade dinamizadora do planeamento estratgico.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
A grande tradio da escola do urbanismo crtico e a forte identificao com a cidade so
fatores favorveis estruturao da governana local e metropolitana. A luta pela autonomia foi
muito importante para a unio das elites locais, que identificam a sua capital como um dos
smbolos da cultura nacional catal. A tradio empreendedora e industrial est presente
tambm na existncia de um forte associativismo local.
O Conselho Geral da Associao do Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona rene
actualmente mais de 300 membros (empresas privadas, instituies pblicas e entidades
governamentais locais e metropolitanas), constituindo o principal frum de discusso dos
problemas metropolitanos.
Principais desafios da governana metropolitana
Equilibrar a posio de fora do municpio da cidade central nas estruturas de
governana metropolitana;
Gesto da tenso entre os actores institucionais metropolitanos e o governo regional,
manifestada na dissoluo da Corporacin em 1987;
Afirmar a nova estrutura metropolitana com o objectivo de ultrapassar a fragmentao
institucional, sobretudo nas competncias que no foram atribudas s entidades
sectoriais.
101

4. PARIS





PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 12.012 km
2
2,2% do total nacional
Populao total (2010) 11.797.021 hab 18,2% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 587.699 27,8% do total nacional
Densidade populacional (2010) 982 hab/km
2
Valor nacional: 118 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 3,1% Valor nacional: 3,1%
ndice de dependncia de jovens (2007) 28,7 Valor nacional: 28,4
ndice de dependncia de idosos (2007) 18,1 Valor nacional: 25,1
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 5,7
Proporo de famlias monoparentais (2004) 5%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 44%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 50.508 Valor nacional: 33.144
Taxa de desemprego (2007) 8,2% Valor nacional: 8,4%
Taxa de atividade (2007) 72% Valor nacional: 67,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 210

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) -
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) -
102




20
Fonte: Le panorama de l'action du conseil regional, disponvel em www.iledefrance.fr (consultado em:
25/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Paris est inserida na regio administrativa le-de-France, que abrange oito
departamentos, um dos quais corresponde cidade de Paris e acumula a funes do nvel local
da administrao. A aglomerao metropolitana corresponde a uma primeira coroa composta
pelo departamento de Paris e trs departamentos circundantes, sendo o restante territrio da
regio menos urbanizado, mas fortemente articulado com a metrpole.
O Conselho Regional eleito por votao directa e composto por: Assembleia, com 209
representantes eleitos; Executivo, eleito pela Assembleia e composto pelo presidente e 15 vice-
presidentes, e Comisso, constituda por representantes dos partidos polticos representados na
Assembleia.
O municpio da cidade de Paris dispe de um presidente (Maire) e de um Conselho Municipal,
tambm eleito. escala intra-urbana, existem os arrondissements, que no municpio de Paris
so 20.
Paris uma excepo ao modelo de governao metropolitana francs, assente em estruturas
de cooperao entre municpios (as comunidades urbanas, no caso das metrpoles), pois a
coordenao de polticas a essa escala assegurada pela regio.
Distribuio de Competncias
A Regio le-de-France desempenha um conjunto de funes descentralizadas do
governo central, nomeadamente de coordenao e planeamento, sendo as suas
decises vinculativas para os departamentos e municpios. reas de atuao:
transportes pblicos e rodovias, ordenamento do territrio e urbanismo, desenvolvimento
econmico, habitao, ensino superior, investigao e formao profissional, ambiente,
cultura, desporto e turismo.
As competncias de gesto cabem, em geral, aos departamentos e aos municpios. Os
municpios podem associar-se em estruturas de cooperao intermunicipal (EPCI) que
tm exercem competncias supramunicipais, nomeadamente de planeamento e podem
financiar-se atravs de fiscalidade prpria. Embora existam vrias EPCI no territrio da
regio, nenhuma abrange a totalidade da metrpole de Paris.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global do Conselho Regional em 2011
20
: 4 670 milhes
Principais fontes de financiamento do Conselho Regional:
Transferncias do Estado: 25%
Impostos e taxas da regio: 21%
Outros impostos e taxas: 27%
Principais desafios da organizao institucional
Elevada fragmentao da escala administrativa local;
Regio com um mbito territorial demasiado abrangente para desempenhar com eficcia
as competncias de coordenao metropolitana;
Ausncia de um nvel intermdio com legitimidade para assumir essas funes.
103



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O Schma Directeur Regional de la rgion le-de-France (SDRIF), instrumento de ordenamento
do territrio da responsabilidade da regio metropolitana, orientado por princpios constantes
da viso estratgica metropolitana para 2030, dinamizada pelo Conselho Regional.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
A regio le-de-France tem competncias de coordenao na rea do planeamento, sendo as
suas orientaes vinculativas para os municpios. Em matria de planeamento urbano, a
administrao local eleita define regulamentos de acordo com as orientaes regionais, mas com
total autonomia de elaborao e implementao.
Em termos de instrumentos de planeamento metropolitano, destaca-se o SDRIF, instrumento de
ordenamento do territrio da responsabilidade da regio metropolitana, cuja verso actual foi
aprovada em 2008 e ratificada pelo governo central apenas em 2011.
No existe em Paris a figura do Schma de coherence territorial que a lei francesa prev para
definir estruturas territoriais e grandes projectos em aglomeraes urbanas, elaborado por
iniciativa das comunas ou estruturas de cooperao intermunicipal.
O Plano Local de Urbanismo o instrumento de planeamento municipal que define o modelo
territorial da cidade de Paris, estando em vigor o documento aprovado em 2006. Este plano
contm, alm das regras de uso do solo, orientaes estratgicas a 10-15 anos e um plano de
gesto sustentvel para a cidade.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Definir orientaes estratgicas especificamente metropolitanas e que resultem de uma
maior participao local, no s do municpio de Paris, como das restantes comunas
metropolitanas;
Resolver a lacuna da ausncia de um instrumento de ordenamento do territrio
especfico para o conjunto da metrpole, que comprometa os atores das diferentes
escalas.
104






Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
O Conselho Regional da le-de-France, organismo eleito diretamente no mbito da regio,
desempenha o papel de coordenao poltica em toda a regio, incluindo o territrio
metropolitano.
O municpio tem um peso muito elevado na regio (e um oramento superior mesmo ao do
Conselho Regional). Existem numerosas estruturas de cooperao intermunicipal (EPCI), que
integram municpios para o desenvolvimento de projectos intermunicipais de variados temas,
mas sem uma integrao comparvel das comunidades urbanas. Com a formao do Paris
Mtropole, em 2009, a capacidade de concertao foi em muito aumentada.
O Conselho Econmico e Social Regional, organismo consultivo formado por representantes dos
sindicatos, empresas e sociedade civil, tem um papel importante na promoo de reflexes sobre
o desenvolvimento da regio e produz recomendaes.
Existem Syndicats, com geometrias variveis, que exercem as competncias de gesto e
articulao em diferentes reas, nomeadamente, abastecimento de gua, tratamento de
resduos, saneamento e transportes. Por exemplo, o Syndicat de Transports de lle de France
que depende do presidente do Conselho Regiona, responsvel pela organizao e
financiamento do sistema regional de transportes pblicos (metropolitano, comboios suburbanos
e regionais e operadores privados de autocarros.
Sob iniciativa do presidente da Repblica, nasceu em 2007 o projeto Grand Paris, que a partir de
2010 comeou a desenvolver a sua actividade na construo de grandes projectos de infra-
estruturas e no desenvolvimento de plos de atraco.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Em matria de reflexo e animao da governana metropolitana, destaca-se hoje em dia o
Syndicat mixte dtudes Paris-Mtropole, que rene os oito departamentos da regio (incluindo
Paris), 142 municpios, 42 estruturas de cooperao intermunicipal e o Conselho regional, sendo
uma organizao resultante do trabalho da Conferncia Metropolitana que funcionou como frum
de reunio dos atores locais desde 2006. Tem como objectivo reflectir sobre a cooperao
metropolitana e, embora seja um rgo consultivo, pode vir a gerar dinmicas de cooperao
entre estas entidades. A sua gnese local e pretende funcionar como sede de dinamizao de
projectos multilaterais de escala metropolitana, imprimindo actualmente grande dinamismo
discusso sobre a governana metropolitana.
No entanto, a Regio le-de-France prevalece como entidade com competncia para articular o
territrio metropolitano. A viso estratgica desenvolvida pelas autoridades regionais resultou de
debate com os departamentos, comunidades de aglomerao, parques naturais regionais, as
comunas mais importantes, as EPCI com competncias em matria de ordenamento ou
urbanismo e ainda representantes das atividades econmicas e sociais.
Principais desafios da governana metropolitana
A Regio tem a legitimidade institucional para promover a concertao regional; no
entanto, o municpio de Paris tem um peso dominante na regio e grande influncia sobre
a conduo das polticas, o que conduziu a um maior dinamismo da escala local nas
reflexes metropolitanas e competio pela liderana metropolitana.
105

5. LYON






PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 3.249 km
2
0,6% do total nacional
Populao total (2010) 1.721.999 hab 2,7% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 69.384 3,3% do total nacional
Densidade populacional (2010) 530 hab/km
2
Valor nacional: 118 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 4,0% Valor nacional: 3,1%
ndice de dependncia de jovens (2007) 28,4 Valor nacional: 28,4
ndice de dependncia de idosos (2007) 22,4 Valor nacional: 25,1
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 7,7
Proporo de famlias monoparentais (2004) 5%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 48%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 41.226 Valor nacional: 33.144
Taxa de desemprego (2007) 7,0% Valor nacional: 8,4%
Taxa de atividade (2007) 70,1% Valor nacional: 67,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 245

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 70%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 22 minutos
106



21
Fonte: Budget Grand Lyon, disponvel em http://www.grandlyon.com (consultado em 21/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Lyon a segunda maior de Frana e est inserida na regio Rhne-Alps,
composta por oito departamentos e 2879 municpios.
Existe uma estrutura de cooperao intermunicipal que abrange o territrio da metrpole criada
em 1966 e que tem o estatuto de Comunidade Urbana (designada Grand Lyon). A sua principal
funo garantir coeso das polticas e instrumentos de planeamento num territrio muito
fragmentado do ponto de vista institucional.
Trata-se de uma entidade com legitimidade indirecta, com um Conselho de Comunidade
constitudo por representantes dos 58 municpios membros, em nmero proporcional ao seu
nmero de habitantes e designados pelos respectivos conselhos municipais. O Executivo
composto por um Presidente e um Comit, com mandato de seis anos coincidente com as
eleies locais. As suas competncias so transferidas pelos municpios, de acordo com o
enquadramento da lei nacional sobre as estruturas de cooperao intermunicipal. As suas
decises so vinculativas para os municpios e a definio concreta das competncias requer
apenas a aprovao dos municpios que representem mais de metade da populao da
comunidade.
Distribuio de Competncias
Competncias obrigatrias da Grand Lyon (s quais acrescem competncias transferidas
voluntariamente pelos municpios):
Desenvolvimento econmico, social e cultural;
Ordenamento do territrio;
Habitao social;
Dinamizao e revitalizao urbana;
Gesto dos servios comuns;
Ambiente.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da Grand Lyon para 2012
21
: 1939 milhes
Fiscalidade prpria: 29%
Transferncias do Estado: 23%
Outras taxas e impostos: 15%
Principais desafios da organizao institucional
Gerir a fragmentao institucional, de forma a que o desempenho de competncias no
afecte a autonomia dos municpios mais pequenos;
Assegurar a sustentabilidade financeira da comunidade urbana.
107





Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A Grand Lyon desenvolveu, a partir de 2005, a Vision Lyon 2020, documento que constri a viso
estratgica para o desenvolvimento da metrpole. Na continuidade dessa reflexo foi
implementada uma Agenda 21 para a metrpole, cujo plano de aco actualizado cada dois
anos, mediante um processo de avaliao e discusso onde so envolvidos os municpios, os
cidados e os atores metropolitanos.
Em 2012 foi criada uma nova instituio de concertao estratgica, que liga a metrpole de
Lyon s metrpoles de Saint-Etienne, Vienne e Porte de l'Isre, um espao fortemente integrado
com cerca de 2 milhes de habitantes, no qual se pretende desenvolver projectos de interesse
comum que permitam projet-lo como uma metrpole de dimenso internacional.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O Plan Local dUrbanisme o instrumento que define as regras de planeamento fsico do
territrio da Comunidade, contendo tambm um projecto de ordenamento e desenvolvimento
sustentvel. As suas regras tm um carcter cariz vinculativo para os municpios e seguem as
orientaes regionais sobre o ordenamento do territrio, que tambm enquadram a
contratualizao de programas com o Estado Central, tendo um valor indicativo para os
municpios.
A Grand Lyon elabora ainda o Schma de coherence territorial (SCOT) que abrange o territrio
da comunidade urbana, no qual se estabelece o quadro de referncia para as polticas setoriais
relacionadas com o habitat, a mobilidade, o comrcio e a organizao espacial. As polticas
municipais esto vinculadas a este documento, pelo que obrigatria a compatibilidade dos PLU
elaborados ou revistos aps a sua aprovao, em 2010. Existem outros SCOT em vigor no
territrio da metrpole, resultantes da cooperao intermunicipal.
A Grand Lyon elabora ainda planos sectoriais no mbito das suas principais competncias,
nomeadamente, transportes, habitat e desenvolvimento econmico.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Articular a diversidade de instrumentos de planeamento no territrio da metrpole.
108





Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A Regio de Rhne-Alps tem um papel mediador face ao governo central e participa nas
iniciativas da comunidade urbana como parceiro, sem uma funo de coordenao vertical.
A comunidade urbana Grand Lyon o ator mais influente no territrio metropolitano, apesar de
ser uma instituio de eleio indirecta que emana da administrao local. Alm das
competncias previstas na lei, tem dinamizado com sucesso actividades em parceria com outros
atores locais e regionais.
Os 58 municpios que integram a comunidade urbana tm um perfil muito diversificado, existindo
outras estruturas de cooperao intermunicipal alm da comunidade urbana (comunidades de
comunas, syndicats).
A Agence d'Urbanisme pour le Dveloppement de l'Agglomration Lyonnaise uma instituio
que rene colectividades territoriais, Estados e Cmaras Consulares, inicialmente confinada
aglomerao urbana, mas actualmente integrando j atores ligados metrpole e regio. A sua
misso consiste sobretudo na harmonizao das polticas de planeamento, na produo de
anlises, propostas e estudos e na realizao de iniciativas de animao e de comunicao com
os cidados, mediante solicitaes dos vrios parceiros.
A Agence pour le dvelopment de la regin Lyonnaise (Aderly) um dos principais atores
metropolitanos na promoo do desenvolvimento econmico, fundada em 1974 tendo a Grand
Lyon como uma das instituies fundadoras. Rene, entre outros, representantes das cmaras
de comrcio e indstria, da administrao local e regional e empresas.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Um dos projectos desenvolvidos pela agncia de urbanismo de Lyon a concertao dos
diferentes SCOT da comunidade urbana, atravs de uma estrutura com papel consultivo na
componente tcnica e que desenvolve iniciativas de animao da discusso sobre a concertao
dos instrumentos de planeamento territorial.
O Conselho de Desenvolvimento da Grand Lyon, criado em 2000, um organismo consultivo
para a definio dos projectos da aglomerao urbana e funciona como um importante frum de
encontro entre cidados, atores econmicos, institucionais e associativos para promover a
reflexo sobre a estratgia de desenvolvimento do territrio.
Principais desafios da governana metropolitana
Operacionalizar a concertao de um nmero muito elevado de atores;
Garantir a inteligibilidade do papel dos vrios atores institucionais com vista a simplificar
a participao individual dos cidados.
109

6. LONDRES




PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 11.875 km
2
4,9% do total nacional
Populao total (2010) 15.010.295 hab 24,2% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 668.543 30,7% do total nacional
Densidade populacional (2010) 1.264 hab/km
2
Valor nacional: 255 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 15,4% Valor nacional: 3,3 %
ndice de dependncia de jovens (2007) 26,7 Valor nacional: 26,6
ndice de dependncia de idosos (2007) 19,4 Valor nacional: 24,1
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) -
Proporo de famlias monoparentais (2004) 7%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 64%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 50.595 Valor nacional: 35.735
Taxa de desemprego (2007) 5,8% Valor nacional: 5,3%
Taxa de atividade (2007) 76,6% Valor nacional: 76,2%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 127

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) -
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 37 minutos
110



22
Fonte: The Greater London Authority Consolidated Budget and Component Budgets for 2011-12,
disponvel em: http://www.london.gov.uk. Nos anos mais recentes, a realizao dos Jogos Olmpicos teve
um impacto significativo no investimento previsto no oramento anual e, em termos de financiamento,
implicou um maior contributo dos impostos locais face ao apresentado.
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Londres dotada desde 2000 de uma estrutura supramunicipal nica no contexto
do Reino Unido, a Greater London Authority (GLA). Esta entidade legitimada por eleio
directa, retomando o conceito de governo metropolitano abolido pelo governo de Margaret
Thatcher, na dcada de 1980, e abrange a parte central da grande aglomerao metropolitana
que se estende por trs regies de Inglaterra. O presidente da GLA tem o poder executivo e a
direco poltica, sob superviso do Conselho (London Assembly), formado por 25 membros
tambm eleitos directamente.
O seu territrio composto por 32 municpios (boroughs) e pela City (subdiviso que
corresponde ao centro da cidade), sendo as suas decises vinculativas para as autoridades
locais abrangidas. Os municpios delegam competncias estratgicas e de gesto na autoridade
metropolitana, conservando a sua autonomia.
Distribuio de Competncias
Competncias da Greater London Authority, exercidas atravs de quatro autoridades sectoriais:
Transportes, incluindo as redes de transportes pblicos e a gesto do trfego na rede
viria (agncia Transport for London);
Desenvolvimento econmico e promoo internacional (London Development Agency);
Preveno e combate a incndios e proteco civil (London Fire Prevention Planning
Authority);
Polcia e segurana pblica (Metropolitan Police Auhtority).
Permanecem nas autoridades locais os servios pblicos de carcter local, nomeadamente e
educao, limpeza urbana, gesto de resduos, planeamento urbano local, cultura e lazer.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global para 2011/2012
22
: 16 622 milhes
Fontes de financiamento da Greater London Authority:
Transferncias dos mbitos de governo superiores (75%)
Transferncias dos municpios (20%)
Taxas e impostos (5%)
Principais desafios da organizao institucional
Garantir maior autonomia de financiamento face ao governo central;
Assumir competncias de concertao em polticas crticas, como o planeamento
territorial e estratgico.
111



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A Greater London Authority elabora um Plano Estratgico com objetivos para cada rea de aco
em funo de linhas de orientao poltica definidas pelo executivo.
Embora aberto a comentrios, no um documento de estratgia territorial no sentido estrito,
pois no resulta de um processo participado, concertando diferentes perspetivas sobre o
desenvolvimento do territrio dos vrios atores que nele intervm.
Trata-se de um documento com um horizonte de dois anos, sob a forma de programa de aco,
contendo as iniciativas e projectos para cada uma das linhas estratgicas. No momento atual o
plano est focado em potenciar a oportunidade dos Jogos Olmpicos, na questo da segurana e
nos objetivos genricos de melhorar a qualidade de vida na metrpole e apostar na populao
jovem.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O planeamento no Reino Unido uma funo das autoridades locais, cabendo ao governo
central, no caso da Inglaterra, elaborar planos de desenvolvimento regional e verificar a
conformidade dos planos locais. No existem um plano de ordenamento para a totalidade da
metrpole de Londres e as orientaes de desenvolvimento territorial para a capital tm sido
fortemente influenciadas por decises do governo central.
Ao nvel dos municpios (buroughs) existem planos de ordenamento local com uma componente
estratgica que segue as orientaes do plano estratgico da GLA e documentos de
planeamento urbano, planos de aco e esquemas de participao e monitorizao dos
resultados.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Moderar a componente poltica e conjuntural dos instrumentos de planeamento de forma
a estabilizar uma viso de desenvolvimento;
Alargar a participao na elaborao dos instrumentos de planeamento e dos elementos
de estratgia de natureza metropolitana.
112




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
O forte peso poltico do Mayor da GLA traz grande impacto meditico s iniciativas da estrutura
metropolitana. Por outro lado, o passado de interferncia do governo central uma forte
condicionante consolidao desta estrutura.
As quatro agncias que implementam as polticas da GLA tm grande autonomia e desenvolvem
a maioria das iniciativas de planeamento, numa lgica sectorial.
Quanto aos municpios, tm um peso muito importante na governana metropolitana, pois as
suas competncias so abrangentes, embora exercidas num mbito territorial bastante limitado.
Os processos de deciso em projectos estratgicos so claramente top-down, como ficou
patente no caso dos Jogos Olmpicos, em que a resistncia local e a oposio de uma parte
substancial da populao foram irrelevantes para o avano do projecto.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Um exemplo de processos de concertao envolvendo as escalas metropolitana e local so as
Burough Patrnerships, dinamizadas pela agncia Transport for London (TfL). A TfL possui uma
estrutura encarregue de concertar o planeamento, o financiamento e a gesto dos transportes
entre a agncia e os buroughs, que intervm no sector dos transportes atravs de competncias
locais, como por exemplo, as reparaes de vias ou a gesto do estacionamento. Atravs do
Local Implementation Plan (LIP) desenvolvem uma abordagem participada s regras de
financiamento e articulam o planeamento dos transportes com os instrumentos de planeamento
local (Local Plans).
Principais desafios da governana metropolitana
Fortalecer a concertao entre os atores institucionais das diferentes escalas;
Complementar os processos de participao sectoriais com estruturas de participao e
mediao de polticas de desenvolvimento e ordenamento do territrio metropolitano.
113

7. BIRMINGHAM





PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 803 km
2
0,3% do total nacional
Populao total (2010) 2.332.629 hab 3,8% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 72.250 3,3% do total nacional
Densidade populacional (2010) 2.905 hab/km
2
Valor nacional: 255 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 1,9% Valor nacional: 3,3%
ndice de dependncia de jovens (2007) 30,0 Valor nacional: 26,6
ndice de dependncia de idosos (2007) 23,8 Valor nacional: 24,1
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) -
Proporo de famlias monoparentais (2004) 9%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 78%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 31.421 Valor nacional: 35.735
Taxa de desemprego (2007) 8,3% Valor nacional: 5,3%
Taxa de atividade (2007) 71,4% Valor nacional: 76,2%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 38

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 67% (1.072 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) -
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 28 minutos
114





23
Fontes: Elaborao prpria a partir dos relatrios de monitorizao financeira das entidades West
Midlands Passenger Transport Executive - http://www.centro.org.uk, West Midlands Police -
http://www.west-midlands.police.uk, West Midlands Fire Service - http://www.wmfs.net (consultados em
21/06/2012).
Organizao institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Birmingham compreende essa mesma cidade e um conjunto de seis
aglomerados com 200 a 300 mil habitantes, que formaram entre 1974 e 1986 o West Midlands
Metropolitan Council.
No territrio destes sete municpios no existe uma instituio regional ou metropolitana com
autonomia administrativa. As tarefas de natureza metropolitana so desempenhadas por
agncias sectoriais desde a dissoluo do Conselho Metropolitano. Dessas trs agncias, duas
so geridas por um conselho de representantes dos municpios, em nmero proporcional sua
populao, enquanto a entidade responsvel pela segurana tem um cariz policial e
administrada por oficiais de polcia das respetivas sub-regies.
Os municpios so entidades administrativas eleitas, com um Conselho e um rgo executivo,
liderado pelo presidente (Mayor). Os lderes dos municpios metropolitanos renem-se num
Conselho (West Midlands Councils), no mbito do qual concertam posies sobre assuntos de
interesse comum, embora as decises do Conselho no sejam vinculativas.
Distribuio de Competncias
West Midlands Passenger Transport Executive: promover e coordenar os servios de
transportes pblicos (autocarros, comboios e metro);
West Midlands Police: garantir a segurana pblica e preveno da criminalidade;
West Midlands Fire Service: proteo, preveno e interveno em caos de incndio ou
emergncia.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global das agncias metropolitanas
23
para 2011: 466 milhes
Principais fontes de financiamento das agncias metropolitanas:
Transferncias dos municpios: 50%
Subvenes do Estado Central: 30%
Taxas e servios: 20%
Principais desafios da organizao institucional
Capacitar a estrutura de concertao poltica, de forma a permitir a sua atuao eficaz na
articulao das diferentes polticas de natureza metropolitana, incluindo aquelas que so
abrangidas pelas agncias setoriais.
115



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
As iniciativas de reflexo estratgica na metrpole de Birmingham tm sido implementadas
sobretudo escala local. A reforma local de 2011 aboliu as estratgias regionais, documentos
que promoviam a concertao intermunicipal, e reforou a concentrao das competncias de
planeamento na escala local.
A cidade de Birmingham, por exemplo, dinamiza desde 2001 uma Parceria Estratgica que
envolve o municpio e atores da comunidade local. Essa parceria responsvel por iniciativas em
vrias temticas, sob a orientao de um documento estratgico com o horizonte de 2026 cujo
plano de implementao (Local Area Agreement) foi aprovado pelo governo central.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
As competncias de planeamento esto concentradas nas autoridades locais que elaboram
planos locais.
No caso da cidade de Birmingham o documento de planeamento para o conjunto do municpio
estabelece o quadro de referncia para os planos de detalhe e as polticas urbanas sectoriais e
est a ser revisto com vista sua substituio por um documento estratgico genrico, detalhado
em planos.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Criar instrumentos orientadores do ordenamento do territrio escala metropolitana;
Ultrapassar a lacuna da ausncia de uma viso estratgica de desenvolvimento
metropolitana.
116







Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
As agncias metropolitanas setoriais so as principais entidades em atividade escala
metropolitana, sendo dotadas de competncias e recursos prprios.
Os municpios tm um leque de competncias alargado e so a escala privilegiada pelo governo
central no processo de decentralizao de competncias. Alm de um papel decisivo na
conduo das polticas escala local e urbana, tm demonstrado pro-atividade na promoo da
concertao intermunicipal, atravs da participao no Conselho que rene os municpios
metropolitanos.
Alm de liderar processos participativos, os municpios estabeleceram parcerias pblico-privadas
bastante abrangentes. Um exemplo a Veolia Envirornment Services Birmingham Ltd., empresa
privada encarregue da recolha, tratamento e reciclagem dos resduos da cidade de Birmingham.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
O West Midlands Councils (WMC) promove a concertao dos interesses locais com o objetivo
de acrescentar valor na resoluo de questes de natureza supramunicipal, nomeadamente:
sade, desenvolvimento econmico, financiamento europeu, migraes. Esta organizao
disponibiliza tambm um centro para a localizao de empresas na regio e proporciona servios
de apoio elaborao de candidaturas para fundos europeus.
Principais desafios da governana metropolitana
Valorizar os atores metropolitanos, de forma a construir espaos de debate que vo alm
da lgica intermunicipal.
117

8. RANDSTAT

PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 6.193 km
2
14,9% do total nacional
Populao total (2010) 6.465.448 hab 39,0% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 285.183 42,7% do total nacional
Densidade populacional (2010) 1.044 hab/km
2
Valor nacional: 399 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 2,8% Valor nacional: 1,7%
ndice de dependncia de jovens (2007) 26,6 Valor nacional: 26,8
ndice de dependncia de idosos (2007) 20,3 Valor nacional: 21,5
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 3,6
Proporo de famlias monoparentais (2004) 8%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) -

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 44.840 Valor nacional: 40.735
Taxa de desemprego (2007) 3,4% Valor nacional: 3,6%
Taxa de atividade (2007) 79,1% Valor nacional: 79,5%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 153

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 58% (1.257 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 53%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 30 minutos
118








24
Werkplan 2012, disponvel em: www.randstadregion.eu/ (consultado em 25/06/2012).

Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A Randstad uma grande aglomerao metropolitana constituda pelas 4 maiores cidades da
Holanda: Amesterdo (a capital), Roterdo (cidade onde se localiza o maior porto europeu), Haia
(sede do governo central) e Utreque (importante cidade universitria). Trata-se de uma estrutura
policntrica, constituda por cidades complementares e sem domnio expressivo de qualquer
delas, com um territrio entre elas designado de Corao Verde, que est protegido da
expanso urbana.
No existe uma estrutura institucional prpria para este espao, mas o governo central tem
promovido iniciativas de consolidao desta estrutura. Os restantes atores institucionais no
terreno so as provncias (4, parcialmente abrangidas pela metrpole) e os municpios (122 ou,
segundo a OCDE, 147).
Os municpios tm um Conselho eleito directamente e um representante da coroa proposto pelo
ministro do Interior (Burgomestre), que preside ao Conselho Municipal apesar de no ser
membro de direito. Existem numerosas associaes de municpios, nomeadamente entre as
cidades e os municpios envolventes e numa lgica de tarefas especficas. Existe ainda a figura
dos Conselhos da gua, entidades locais independentes, que rene membros eleitos
democraticamente e designados por associaes de interesses. Esta entidade encarregue do
controlo das cheias, da quantidade e qualidade da gua e do tratamento das guas residuais. O
seu mbito geogrfico determinado pelas bacias hidrogrficas e so financiados por impostos e
taxas ligados gesto da gua.
As provncias so governadas por um comissrio nomeado pela coroa e dispem de um
Parlamento eleito. As quatro provncias da metrpole esto associadas na associao Regio
Randstad, no mbito da qual desenvolvem projectos em parceria ligados ao desenvolvimento
metropolitano.
Distribuio de Competncias
As provncias tm poderes administrativos e exercem a interligao entre o governo
central e os municpios;
Os municpios tm as competncias de planeamento do uso do solo e das
infraestruturas, que viram reforadas na ltima reforma administrativa.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da Regio Randstad
24
: 0,6 milhes .
Principais fontes de financiamento: Transferncias das provncias (100%).
Principais desafios da organizao institucional
Traduzir a integrao metropolitana numa organizao institucional que responda s
necessidades de coordenao e formulao de polticas comuns.
119



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A Estratgia Nacional de Planeamento Espacial, definida pela Administrao Central em 2006
o documento que apresenta orientaes estratgicas e enquadra a interveno do governo
central em grandes projetos, o que tem acontecido na metrpole da Randstad com alguma
frequncia.
A Regio Randstad desenvolveu uma viso estratgica de enquadramento sua atuao de
promoo internacional muito orientado, portanto, para a resposta s prioridades da poltica
europeia de desenvolvimento espacial.
Uma experincia exemplificativa da reflexo estratgia escala local, a viso estratgica para
o desenvolvimento da zona de Zuidplaspolder, uma rea de 4500 ha entre Roterdo, Zoetermeer
e Gouda e que era considerada, em 2002, a zona de expanso urbana futura do sul da
Randstad. Esta viso resultou da cooperao entre vrias atores institucionais e de uma
participao local muito alargada, tornando-se uma referncia para a criao de parcerias
pblico-privadas e mantendo-se at data como frum de avaliao e reformulao de
propostas, em funo da evoluo das necessidades de desenvolvimento.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
Os municpios elaboram planos locais de ordenamento da totalidade do seu territrio e as
provncias elaboram planos regionais vinculativos para o planeamento local.
O ordenamento do territrio objecto de coordenao atravs da Agncia Nacional para o
Planeamento Territorial, dependente do governo central, que elabora um documento de
orientao com as grandes linhas de planeamento vinculativos para os municpios.
A Comisso Interministerial de Planeamento Territorial o organismo da administrao central
responsvel por coordenar as polticas pblicas com incidncia territorial.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Concertar interesses, por vezes competitivos, das diferentes cidades;
Construir dinmicas de reflexo estratgica para o conjunto do territrio.
120



Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
Os municpios possuem autonomia, capacidade financeira e um leque de competncias que os
posicionam como principais atores da transformao do territrio. Atravs de sucessivas
reformas, o nmero de municpios na metrpole foi sendo reduzido e os seus poderes
reforados. A coordenao intermunicipal prevaleceu sobre o modelo de criao de cidades-
regio, que chegou a ser submetido a referendo em Amesterdo e Roterdo nos anos 1990 e
rejeitada pela populao.
O Conselho para o Ambiente e Infraestruturas (RLI), criado em 2012 em resultado da fuso de
quatro agncias especficas (para o espao rural, para obras pblicas e gua, para o
desenvolvimento espacial, habitao e ambiente e para os riscos naturais) o ator da
Administrao Central com a competncia de promover a concertao de polticas territoriais na
qual se inclui a escala da metrpole.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
A cooperao intermunicipal est muito desenvolvida na regio. Existem estruturas que associam
os municpios das quatro principais cidades com a respetiva envolvente, conforme a delimitao
definida pela provncia e o conjunto de competncias obrigatrias destas estruturas. Esta escala
de concertao tem tido graus de sucesso variveis, em funo da convergncia de interesses
dos municpios em favor de uma viso supramunicipal.
Desenvolveram-se ainda outros mbitos de cooperao voluntria, em subreas da Randstad
mas combinado vrias cidades, com projectos implementados, nomeadamente na rea dos
transportes.
A cooperao para a totalidade da Randstad tem resultado sobretudo de iniciativas dos
municpios, por vezes em parceria com privados. Um exemplo a Associao Metrpoles do
Delta, uma fundao pblico-privada criada em 1998 e que foi crescendo para integrar alm dos
responsveis provinciais pelo planeamento, as cmaras de comrcio, conselhos da gua,
associaes e empresas de transportes pblicos, num grupo que promove sinergias e discusso
de ideias inovadoras para o desenvolvimento.
Outro caso o da Regio Randstad, uma associao que rene as quatro provncias da
metrpole, as quatro grandes cidades e as respectivas estruturas de cooperao intermunicipal,
criada em 2002. Esta organizao administrada por um conselho de 12 membros e um comit
executivo com 5 elementos, que rene mensalmente. A sua aco desenvolve-se nas reas da
qualidade de vida e da competitividade e possui uma representao em Bruxelas, onde exerce a
sua actividade de lobbying.
Principais desafios da governana metropolitana
Reduzir a fragmentao institucional, sem comprometer as dinmicas colaborativas
horizontais desenvolvidas como estratgia de concertao metropolitana.
121

9. ROMA






PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 5.285 km
2
1,8% do total nacional
Populao total (2010) 4.154.684 hab 6,9% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 159.588 8,4% do total nacional
Densidade populacional (2010) 786 hab/km
2
Valor nacional: 200 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 9,1% Valor nacional: 3,2%
ndice de dependncia de jovens (2007) 21,1 Valor nacional: 21,3
ndice de dependncia de idosos (2007) 29,1 Valor nacional: 30,2
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 6,3
Proporo de famlias monoparentais (2004) 11%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 67%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 39.529 Valor nacional: 32.056
Taxa de desemprego (2007) 5,8% Valor nacional: 6,1%
Taxa de atividade (2007) 66,6% Valor nacional: 63,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 55

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 60%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 32 minutos
122




25
Fonte: Bilancio e Finanze - Provncia de Roma, disponvel em http://www.provincia.roma.it (consultado
em 20/06/2012).
Elementos de organizao institucional
Estrutura Institucional
Na metrpole de Roma, as competncias de natureza metropolitana esto repartidas pelos trs
nveis da administrao italiana: a regio de Lazio, a provncia de Roma e os municpios
abrangidos pela metrpole.
O municpio (Comune) de Roma o maior do pas, tanto em rea (comparvel da provncia de
Milo) como em populao, estando subdividido em 20 unidades administrativas de proximidade
(Municipi).
O territrio metropolitano ultrapassa o municpio de Roma e quase coincidente com o da
provncia. Roma a maior das cinco provncias da regio de Lazio e a mais influente na
conduo de polticas. ainda a entidade mais prxima do mbito territorial metropolitano e que
desenvolve maiores esforos de concertao de polticas.
Os presidentes e o Conselho de cada um destes nveis so eleitos directamente, com excepo
do presidente da regio, que designado por maioria simples do Conselho Regional.
Distribuio de Competncias
Municpio: planeamento local, cultura, transportes, habitao e urbanismo, desenvolvimento
econmico, abastecimento de gua e de energia, ambiente e educao.
Provncia: sade pblica, higiene e saneamento, segundo ciclo de educao, estradas e
transportes, caa e pesca, proteco os espaos naturais, controlo da qualidade da gua,
do ar e do solo, conservao e gesto dos recursos energticos, planeamento territorial e
coordenao intermunicipal nas polticas ambientais e de desenvolvimento econmico.
Regio: urbanismo, obras pblicas e infra-estruturas de interesse regional, turismo,
agricultura, sade, segurana pblica, proteco social, proteco e planeamento ambiental,
proteco civil, transportes (planeamento e gesto dos sistemas de transportes pblicos)
Elementos fiscais e financeiros
Oramento geral da provncia para 2012
25
: 539 milhes
Principais fontes de financiamento:
Municpio de Roma: Subvenes do Estado (47%), Impostos e taxas (40%)
Provncia: Impostos (49%), Subvenes do Estado (41%)
Regio: Impostos (42%), Subvenes do Estado (42%)
Principais desafios da organizao institucional
Criar uma estrutura que reflicta a escala metropolitana e permita ultrapassar a fragmentao
de competncias;
Simplificar a distribuio de competncias, optimizando a gesto nos diferentes sectores.
123



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A Provncia de Roma a entidade que atualmente dinamiza a reflexo estratgica sobre a
organizao da metrpole. Em 2009, lanou o projecto estratgico Capitale Metropolitana, que se
encontra em fase de discusso da viso estratgica entretanto apresentada e que inclui uma
anlise das necessidades de reorganizao da governana metropolitana. A elaborao deste
projecto estratgico integrou contributos das instituies locais, parceiros sociais, associaes de
representantes de interesses e cidados. O documento foca sobretudo a transio para um
modelo de desenvolvimento sustentvel, a coeso social e territorial e as transformaes na
governana metropolitana.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
A provncia exerce as competncias de planeamento atravs do Piano Territoriale Provinciale
Generale (PTPG), cuja verso em vigor foi aprovada em 2010. Este plano especifica as
orientaes de planeamento para o seu territrio, configura objetivos, estratgias e modelos de
uso do solo e promove a coordenao entre o planeamento local e a programao geral e
sectorial nas reas de competncia da provncia. As normas estabelecidas no PTPG revestem a
forma de directivas, que orientam o restante planeamento e a programao financeira da
provncia como dos municpios, e produz ainda prescries e vnculos, que prevalecem sobre
quaisquer instrumentos de planeamento provincial ou municipal.
Cabe aos municpios, em sede do Piano Regulatore Generale Comunale (PRGC), precisar as
diretivas de planeamento para a escala local, bem como a tarefa de certificar a conformidade
com o PTPG. O plano local em vigor para o municpio de Roma data de 2008.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Gesto da diversidade do territrio metropolitano e dos seus valores patrimoniais e
culturais.
124




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
Durante muito tempo, a expanso urbana esteve confinado ao municpio de Roma, pelo que a
necessidade de uma estrutura de governana metropolitana relativamente tardia.
Assim, o municpio tradicionalmente lidera as polticas metropolitanas, com interveno tambm
dos dois outros nveis institucionais: Provncia, em primeiro lugar, e Regio.
Existem outras entidades envolvidas nas reas de atuao de natureza metropolitana,
nomeadamente, os transportes. Um exemplo a agncia Atac SpA gere os transportes pblicos
urbanos do municpio de Roma, os transportes interurbanos e algumas linhas metropolitanas.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Alm de promover o debate entre os vrios atores metropolitanos, integrado no projeto
estratgico que lidera, a Provncia de Roma tambm responsvel pelo desenvolvimento de
uma Agenda 21 Local para o seu territrio, orientada para a integrao da sustentabilidade na
ao da instituio e pela abertura participao local. Iniciado em 2006, o respetivo plano de
ao foi definido por um frum permanente de participao e implementao dos projetos.
Principais desafios da governana metropolitana
Alterar uma organizao institucional fortemente enraizada que deu resposta s
necessidades metropolitanas at recentemente, e que se baseava no municpio da cidade
capital.
125

10. MILO




PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 12.521 km
2
4,2% do total nacional
Populao total (2010) 7.994.706 hab 13,2% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 318.916 16,8% do total nacional
Densidade populacional (2010) 639 hab/km
2
Valor nacional: 200 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 4,4% Valor nacional: 3,2%
ndice de dependncia de jovens (2007) 20,5 Valor nacional: 21,3
ndice de dependncia de idosos (2007) 29,8 Valor nacional: 30,2
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 4,7
Proporo de famlias monoparentais (2004) 9%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 68%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 40.807 Valor nacional: 32.056
Taxa de desemprego (2007) 3,6% Valor nacional: 6,1%
Taxa de atividade (2007) 70,6% Valor nacional: 63,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 99

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 60%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 27 minutos
126



26
Fonte: Quadro generale riassuntivo, disponvel em: www.provincia.milano.it (consultado em
25/06/2012).
27
Fonte: Bilancio di previsione 2011, disponvel em: www.comune.milano.it (consultado em 25/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A metrpole de Milo est inserida na provncia de Milo e na regio da Lombardia. Ambas as
estruturas tm estatuto poltico-administrativo que implica eleies diretas. A regio da
Lombardia assumiu importantes competncias da Administrao Central, no mbito do processo
de descentralizao implementado em Itlia a partir dos anos 1990, ao passo que as suas
provncias (num total de 12) tm um protagonismo muito menor.
A Provncia de Milo tem actualmente 134 municpios e desempenha competncias definidas por
uma lei regional. Dado que no existe uma instituio especfica e o mbito territorial da
provncia o mais prximo da rea metropolitana, esta instituio assume algumas das funes
metropolitanas.
Os municpios tm autonomia administrativa e so responsveis pela implementao de um
vasto conjunto de polticas definidas pela regio, cabendo ao Governo Central garantir as regras
mnimas de coerncia nacional.
Distribuio de Competncias
A regio da Lombardia desempenha funes escala metropolitana nos seguintes
domnios: sade, planeamento urbano, formao profissional, cultura e turismo,
transportes pblicos regionais, ambiente e habitao.
As competncias da Provncia incidem, sobretudo, em: educao, cultura e proteo
ambiental. Desempenha funes de concertao intermunicipal e de participao nas
iniciativas de planeamento de mbito municipal e presta assistncia tcnica aos
municpios.
Os municpios tm competncias nas seguintes reas: habitao, servios sociais,
transportes pblicos locais, rede viria municipal, construo e gesto dos equipamentos
de educao bsica, planeamento urbano.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento total da Provncia para 2011
26
: 790 milhes
Impostos e taxas (34%)
Transferncias correntes e contribuies (13%)
Oramento total do Municpio para 2011
27
: 9279 milhes
Impostos e taxas (7%)
Transferncias de outros organismos do Estado (8%, dos quais 6% provenientes do
Governo Central)
Principais desafios da organizao institucional
Resolver as sobreposies de competncias, que esto muito dispersas em alguns
casos (por exemplo, na educao e sade, o planeamento e a gesto esto em
entidades diferentes, levando a grande dificuldade de coordenao).
Criar um mbito de concertao metropolitana nas competncias locais que tenham uma
natureza que ultrapassa claramente os municpios.
127



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O Piano Intercomunale Milanese (1961) foi uma importante iniciativa de cooperao
intermunicipal na rea do planeamento estratgico, por iniciativa dos municpios, que chegou a
juntar 94 municpios e a provncia para discutir em conjunto projetos de desenvolvimento para a
metrpole. Antagonismos polticos e o irrealismo de algumas propostas levaram a que esta
organizao perdesse influncia, tendo alguns municpios sado desta organizao.
O Projeto Estratgico Citt di Citt, lanado em 2005 pela Provncia, em colaborao com a
Milano Metropoli e o Instituto Politcnico de Milo, procurou recuperar alguma dinmica de
reflexo estratgica. Este novo frum de discusso tem promovido aes de animao,
capacitao de actores, concursos de ideias e apoio a projectos inovadores.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
A provncia elabora o Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, que define os elementos
estruturantes do ordenamento do territrio, devendo os planos municipais conformar-se s suas
regras.
A regio estabelece, no entanto, linhas de orientao e objectivos de desenvolvimento no Piano
Territoriale Regionale.
escala municipal, o planeamento fsico concretizado em detalhe, tendo como documento
global de poltica o Piano Regulatore Generale. O municpio de Milo lidera os grandes projetos
urbanos metropolitanos, como por exemplo a Expo 2015, que ser enquadrada por um plano
elaborado pela autoridade local, embora com participao da regio e da provncia na definio
dos seus princpios.
Este sistema de planeamento est regulado por uma lei regional de 2005, sendo a prpria regio
da Lombardia que supervisiona a conformidade dos planos provinciais e municipais com as suas
orientaes.
Principais desafios do planeamento metropolitano
O mbito local permanece como principal frum de definio do modelo territorial da
metrpole, fruto de uma tradio de interveno urbana de qualidade dinamizada por
conceituadas universidades e liderana dos municpios na reconstruo da metrpole
aps a Segunda Guerra Mundial;
Grande protagonismo da cidade central, embora os maiores desafios ao planeamento
ocorram nas zonas industriais da periferia em transio socioeconmica.
128





Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
Milo corresponde a um municpio (cidade central) e a uma provncia, inseridos na regio da
Lombardia. A indefinio de uma estratgia nacional de descentralizao e a fora do poder
municipal, que teve um papel muito activo na reconstruo da cidade aps a 2 Guerra Mundial,
levaram a que nunca se tenha conseguido organizar uma estrutura de governo adaptada
expanso metropolitana (OCDE, 2006).
A lei nacional que previa a criao da figura da Citt Metropolitana falhou em Milo devido
oposio do municpio proposta da provncia que defendia uma rea metropolitana coincidente
com o territrio provincial.
Actualmente, o nvel mais beneficiado com a descentralizao a regio, mas a provncia que
tem um papel mais activo na coordenao dos assuntos metropolitanos.
Em 2005, a Provncia criou a Milano Metropoli, uma agncia de desenvolvimento metropolitano
onde participam tambm a Cmara de Comrcio, a Finlombarda (holding financeira da regio da
Lombardia), a ComuneImprese (agncia de desenvolvimento que associa 11 municpios), 4
municpios individuais e empresas privadas.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
A Milano Metropoli ampliou a experincia da Agenzia di Sviluppo Nord Milano, criada em 1996
com o objectivo de gerir a desindustrializao da parte Norte da rea metropolitana e promover o
empreendedorismo em sectores inovadores, e actualmente dinamiza projectos de
desenvolvimento territorial, promove o investimento em sectores estratgicos e apoia o
desenvolvimento de projectos especiais de desenvolvimento industrial e urbano.
Existem exemplos de cooperao intermunicipal, no formato estritamente pblico de convenzione
(exemplo: associao de municpios da rea de Vimercate para a colaborao no domnio do
Desenvolvimento Sustentvel e implementao de uma Agenda 21 Local em parceira com a
Provncia); e como consorzio entre entidades pblicas e privadas (exemplo: consrcio para a
gesto da deslocalizao da fbrica da Alfa Romeo na rea de Arese, com a participao de
cinco municpios, Cmara do Comrcio, Provncia, Fiat e entidades financeiras).
Existe um grande nmero de actores participativos na comunidade local, nomeadamente,
empresas, sindicatos, universidades e organizaes no-governamentais.
Principais desafios da governana metropolitana
Liderana fragmentada, nomeadamente devido sobreposio de competncias dos
diferentes nveis administrativos e ao historial de conflitos entre eles;
Presso de desagregao activa em partes do territrio metropolitano (que originou, por
exemplo, a criao da provncia de Monza e Brianza, em funcionamento desde 2009 em
territrio que pertencia provncia de Milo)
129

11. FRANKFURT



PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 7.567 km
2
2,1% do total nacional
Populao total (2010) 3.674.355 hab 4,5% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 191.189 6,5% do total nacional
Densidade populacional (2010) 486 hab/km
2
Valor nacional: 229 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 0,6% Valor nacional: -0,8%
ndice de dependncia de jovens (2007) 21,3 Valor nacional: 21,0
ndice de dependncia de idosos (2007) 27,5 Valor nacional: 29,9
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 5,3
Proporo de famlias monoparentais (2004) 7%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 34%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 47.158 Valor nacional: 35.558
Taxa de desemprego (2007) 6,9% Valor nacional: 8,7%
Taxa de atividade (2007) 76,3% Valor nacional: 76,2%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 202

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 78% (3.349 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 64%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 26 minutos
130




28
Fonte: Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main - http://www.region-frankfurt.de
(consultado em 21/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A grande aglomerao metropolitana liderada por Frankfurt uma estrutura policntrica
composta por cidades dos Estados (Lnder) de Hesse, Baviera e Rennia-Palatinado, das quais
se destacam Wiesbaden, Mainz, Darmstadt e Offenbach am Main, todas com mais de 100 mil
habitantes.
No existe qualquer estrutura institucional para a totalidade deste territrio, que abrange trs
estados e apenas em Hesse foi criada uma entidade pblica que obrigou associao de 75
municpios metropolitanos, entre os quais o de Frankfurt, para exercer tarefas de planeamento
regional em conjunto, a Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Esta entidade,
criada em 2001, tem um Conselho Regional, formado pelos presidentes dos municpios
membros, cabendo as tarefas executivas a um Comit de cariz tcnico.
Distribuio de Competncias
Oramento global da Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main para 2011
28
: 15
milhes .
Competncias da Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main:
Elaborao dos planos regionais;
Assessoria tcnica aos municpios sobre financiamento europeu, anlise de dados
regionais e gesto de projectos financiados pela Unio Europeia.
Elementos fiscais e financeiros
Transferncias dos municpios (100%)
Principais desafios da organizao institucional
Alargar o mbito territorial das instituies metropolitanas;
Alargar as competncias das instituies metropolitanas;
Melhorar os mecanismos de representao, de forma a garantir maior democraticidade
do Conselho Regional.
131




Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O Plano Estratgico da Planungsverband Ballungsraum um documento de cariz estratgico,
utilizado meramente para estabelecer os objetivos de crescimento e desenvolvimento para o
horizonte de 2020. Este plano assim a referncia estratgica para os instrumentos de
ordenamento do territrio.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O Plano Regional de Usos do Solo e o Plano de Paisagem so os instrumentos de ordenamento
elaborados pela Planungsverband Ballungsraum.
O Plano de Usos do Solo segue as orientaes estabelecidas no Plano Estratgico e tem um
carter vinculativo para os municpios abrangidos, estando em vigor desde 2010. O Plano de
Paisagem harmoniza os instrumentos de planeamento locais dos municpios da entidade anterior
e dos novos membros da entidade metropolitana, estando atualmente em elaborao.
Os municpios tm uma elevada autonomia em matria de planeamento, no quadro das
orientaes estabelecidas pelos nveis superiores da administrao, e estabelecem assim tanto o
modelo de desenvolvimento territorial como as regras de uso do solo.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Exercer a competncia de planeamento de forma mais participada e mobilizadora das
dinmicas locais.
132





Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main a instituio metropolitana por
excelncia, embora tenha sido imposta aos municpios e os seus rgo no sejam eleitos
diretamente.
Existem na metrpole outras empresas e entidades sectoriais criadas para gerir os servios
definidos pela lei estatal como prioritrios para a cooperao intermunicipal (transportes pblicos,
trnsito, tratamento de resduos, desenvolvimento econmico, desenvolvimento cultural e gesto
dos parques regionais). A metrpole tambm um espao de referncia para plataformas de
cooperao entre empresas e cmaras de comrcio e indstria.
Entre as empresas encarregues da coordenao metropolitana de polticas, destacam-se as
relativas a: coordenao dos transportes pblicos (comboio, metro, autocarros, elctricos e
transportes fluviais); tratamento de resduos (abrangendo uma zona mais reduzida incluindo
Frankfurt); criao e gesto de uma rede de parques e espaos verdes metropolitanos.
Outros organismos incluem: a Frankfurt Rhein-Main Cultural Region Company, entidade de
cooperao voluntria para o desenvolvimento cultural formada por representantes de entidades
pblicas e que funciona em instalaes da Planungsverband; e a Frankfurt Rhein-Main
Corporation-International Marjketing of the Region, associao de municpios e condados
encarregue da promoo externa e da atrao de investimento.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Os principais instrumentos de concertao metropolitana so dinamizados pela
Planungsverband, no mbito das suas funes de coordenao intermunicipal.
A Wirtschaftfrdering Region Frankfurt Rhein-Main, uma plataforma de promoo econmica da
metrpole sob tutela da Planungsverband, um exemplo de frum escala metropolitana. Esta
organizao agrupa cidades, cmaras de comrcio, universidades, empresas e outros atores de
uma rea mais vasta ainda do que a metrpole e que atravessa os trs estados.
Principais desafios da governana metropolitana
Articular os diferentes atores sectoriais e os seus diferentes mbitos territoriais de atuao
com vista a obter sinergias escala metropolitana.
133

12. ESTUGARDA


PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 3.654 km
2
1,0% do total nacional
Populao total (2010) 2.673.463 hab 3,3% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 119.331 4,1% do total nacional
Densidade populacional (2010) 732 hab/km
2
Valor nacional: 229 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 0,4 % Valor nacional: -0.8%
ndice de dependncia de jovens (2007) 22,3 Valor nacional: 21,0
ndice de dependncia de idosos (2007) 28,0 Valor nacional: 29,9
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 5,2
Proporo de famlias monoparentais (2004) 6%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 43%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 44.681 Valor nacional: 35.558
Taxa de desemprego (2007) 5,1% Valor nacional: 8,7%
Taxa de atividade (2007) 78,1% Valor nacional: 76,2%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 478

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 78% (2.841 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 65%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 23 minutos
134





29
Fonte: Presse-Information 08.12.2010, disponvel em www.region-stuttgart.org (consultado em
25/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A definio da estrutura institucional metropolitana feita pelos Estados (Lander) que constituem
a federao alem. A metrpole de Estugarda pertence ao estado de Baden-Wrttemberg e
possui uma estrutura poltica metropolitana denominada Verband Region Stuttgart (VRS), criada
em 1994 e que integra a cidade de Estugarda e 5 condados (Landkreise) envolventes, num total
de 179 municpios. A Assembleia Metropolitana eleita por sufrgio directo em mandatos de 5
anos, designando um presidente e um director geral, com poderes executivos e cujo mandato
tem a durao mnima de 8 anos. As decises da estrutura metropolitana so vinculativas para
as entidades locais.
A cidade tem igualmente um Conselho e um Presidente eleitos directamente e, tal como os
condados, mantem a sua autonomia nas competncias de mbito local.
Distribuio de Competncias
Competncias obrigatrias da VRS:
Planeamento do territrio;
Infraestruturas;
Trfego e transportes;
Desenvolvimento econmico;
Turismo;
Tratamento de resduos.
A VRS tem ainda a possibilidade de exercer competncias no mbito de: organizao de feiras e
exposies; congressos e iniciativas culturais e desportivas de mbito regional.
Na dependncia das entidades locais permanecem as reas sociais, nomeadamente, habitao,
sade e assistncia social.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da VRS para 2011
29
: 270,4 milhes .
Principais fontes de financiamento:
Transferncias dos municpios e condados (44%)
Transferncias de mbitos superiores de governo (30%)
Taxas e impostos (26%)
Principais desafios da organizao institucional
Gesto de conflitos entre as polticas da metrpole e das autoridades locais, resultantes
do exerccio de competncias sectoriais caber autoridade metropolitana mas parte
substancial do planeamento ser definido a nvel local;
Predomnio dos transportes na actuao da escala metropolitana que reduz a
capacidade de aprofundar outras polticas.
135



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
As reflexes estratgicas metropolitanas so promovidas sobretudo nos pelas vrias estruturas
associadas VRS, que pela natureza das suas competncias concertam posies com outros
actores intervenientes.
O plano de desenvolvimento regional, elaborado pelo Lander, define os principais desafios ao
desenvolvimento do Estado.
No mbito da VRS existem linhas de orientao estratgicas do desenvolvimento, que so
vertidas nos instrumentos de ordenamento do territrio.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O sistema de planeamento alemo fundado nos planos locais, elaborados pelas autoridades
locais com vista definio do uso do solo. O planeamento regional feito por cada Estado, de
acordo com a sua prpria legislao, que no em Baden-Wrttemberg concretizada no plano de
desenvolvimento regional e nos planos regionais para as 12 regies, ambos planos de estrutura
na sua essncia.
Excepcionalmente no caso de Estugarda, o plano regional responsabilidade da autoridade
metropolitana (VRS) e, tal como nos restantes instrumentos de planeamento do sistema alemo,
a participao de todas as autoridades presentes no territrio obrigatria.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Articular a escala local e a escala metropolitana numa perspectiva colaborativa, de forma
a evitar conflitos resultantes da lgica vertical de exerccio das competncias (exemplo:
decises de localizao de equipamentos metropolitanos contestadas pelos municpios e
que so resolvidas em sede judicial).
136



Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A regio administrativa de Estugarda (Regierungsbezirk) a subdiviso do Estado no mbito da
qual feita a representao do governo estadual e a concertao com a administrao local.
A VRS o ator institucional metropolitano por excelncia e principal responsvel pelo
desenvolvimento das competncias atribudas escala de governana metropolitana.
A competncia de organizao dos transportes pblicos metropolitanos exercida atravs da
Verband Verkehrsmittel Stuttgart, uma associao pblico-privada onde participam os
operadores de transportes e as vrias autoridades com competncias na rea. Esta entidade
coordena, nomeadamente, o planeamento e a prestao de servios, a integrao tarifria e a
distribuio de custos e benefcios dentro do sistema.
A Wirschaftsfrderung Region Stuttgart, empresa de capitais pblicos e privados, subsidiria da
VRS, a entidade encarregue das tarefas de promoo do desenvolvimento econmico
metropolitano, nomeadamente, a promoo internacional, a atraco de investimento e a
participao em redes.
A Regio Stuttgart Marketing und Tourismus uma instituio para a promoo do turismo na
metrpole que funciona como ponto nico de divulgao e contacto para as 35 cidades
associadas.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
A concertao de interesses um aspecto obrigatrio do processo de planeamento nas
diferentes escalas.
O Forum Region Stuttgart, uma associao sem fins lucrativos constituda por representantes de
diversas reas de interesse (desporto, poltica, empresas, sindicatos, mdia), um frum
importante que promove o debate sobre a metrpole, a colaborao no apoio a projectos e a
promoo da imagem da metrpole.
Principais desafios da governana metropolitana
Desenvolver instrumentos de cooperao e participao em permanncia, com vista a
garantir o envolvimento dos atores em todo o ciclo de planeamento.
137

13. VIENA





PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 4.582 km
2
5,5% do total nacional
Populao total (2010) 2.320.270 hab 27,7% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 103.583 32,8% do total nacional
Densidade populacional (2010) 506 hab/km
2
Valor nacional: 100 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 4,4% Valor nacional:2,1%
ndice de dependncia de jovens (2007) 21,6 Valor nacional:23,2
ndice de dependncia de idosos (2007) 24,0 Valor nacional: 25
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 7,7
Proporo de famlias monoparentais (2004) 10%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 36%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 45.453 Valor nacional: 38.072
Taxa de desemprego (2007) 7,0% Valor nacional: 4,4%
Taxa de atividade (2007) 74,2% Valor nacional: 75,4%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 190

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 31% (1.452 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) -
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) -
138




30
Fonte: Finanzen der Stadt Wien Budget, disponvel em http://www.wien.gv.at (consultado em
21/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A cidade de Viena a capital federal da ustria e uma cidade-estado, onde as funes
municipais e estatais cabem a uma nica instituio. escala da metrpole, que abrange 31
municpios, no existe qualquer instituio especfica, sendo dominante o municpio central em
matria de planeamento e servios pblicos.
O governo municipal liderado por um presidente, designado pelo Conselho Municipal e que
chefia o rgo executivo (no caso de Viena, designado Senado), dotado de autonomia
regulamentar. O Conselho eleito directamente por votao popular e, no caso de Viena, alm
da funo de superviso do executivo, tem capacidade legislativa alargada decorrente da sua
natureza de Estado.
Distribuio de Competncias
A cidade de Viena rene todas as competncias estatais e municipais, que incluem as principais
matrias de natureza metropolitana.
Os restantes municpios dispem de considervel autonomia, designadamente na competncia
de planeamento.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da cidade-Estado para 2012
30
: 11 734 milhes
Principais fontes de financiamento da cidade-estado:
Transferncias do governo federal (80%)
Taxas e impostos (16%)
Principais desafios da organizao institucional
Estender a coordenao de polticas escala metropolitana, respeitando a autonomia
municipal.
139




Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
A cidade de Viena desenvolveu um plano estratgico, publicado em 2000, com o objectivo de
construir uma viso para o desenvolvimento da cidade, integrada com contextos territoriais
alargados. Esse plano foi elaborado pelo municpio integrando contributos dos atores locais,
tendo sido revisto em 2004, em resultado das novas dinmicas surgidas, sobretudo o
alargamento da Unio Europeia.
A Planungsgemeinschaft Ost tem produzido levado a cabo reflexes sobre a estratgia para
vrias temticas ligadas ao territrio (energia, redes e infra-estruturas de transportes,
planeamento urbano, ambiente), prioritariamente numa escala regional e transfronteiria. Esse
trabalho resulta num conjunto e estudos e publicaes e no em orientaes vinculativas para as
autoridades envolvidas.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O planeamento e ordenamento do territrio so competncias exclusivas dos governos locais,
regidas por leis prprias dos diferentes Estados. Esto previstos como instrumentos, o Programa
de Desenvolvimento Local, o Plano de Zonamento e Planos Locais de Usos do Solo. Em 2010 foi
introduzido um instrumento de orientao nacional, o Plano de Aco Territorial Styria.
O Plano de Desenvolvimento Urbano da cidade de Viena (aprovado em 1994) o documento de
planeamento mais relevante para o territrio da metrpole, pois define o modelo territorial da
cidade central.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Clarificar as orientaes de planeamento para a escala metropolitana, uma vez que
actualmente os esforos de concertao esto dirigidos para a construo de uma regio
metropolitana transfronteiria que no tem um enquadramento institucional prprio e no
tem registado progressos significativos de integrao.
140




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
O municpio de Viena tem um peso dominante no quadro institucional da regio, pela sua
dimenso e pelo peso poltico decorrente de ser tambm um Estado Federal, o que amplia a sua
capacidade de aco poltica.
A principal estrutura de mbito supramunicipal a Planungsgemeinschaft Ost (PGO), entidade
formada pelos estados de Viena, Burgenland e Baixa ustria, para promover a coordenao em
matria de planeamento. A sua rea de atuao ultrapassa a metrpole, incluindo parte dos dois
estados vizinhos, num total de 176 municpios. A organizao produz recomendaes (no
vinculativas) sobre o planeamento do territrio, os espaos verdes e o trnsito, promovendo
tambm a cooperao transfronteiria com a Eslovquia, Repblica Checa e Hungria (projecto
CENTROPE).
Outra entidade com uma aco importante no territrio metropolitano a VerkeHrsverbund Ost-
Region (VOR), uma agncia dedicada coordenao dos transportes pblicos dos estados
orientais do pas, onde se inclui Viena. As suas tarefas incluem a integrao tarifria, gesto dos
ttulos de transportes, o planeamento e a coordenao dos operadores pblicos e privados. Entre
essas empresas destaca-se a Wiener Linien, que abrange a rede de autocarros, comboios,
elctricos e metro da cidade de Viena e municpios circundantes.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
O municpio de Viena assume as tarefas de reflexo sobre o posicionamento estratgico da
metrpole e interage com os atores metropolitanos para a definio de prioridades de
desenvolvimento. Um exemplo o documento Viena 2016, que apresenta as reas prioritrias de
interveno e os objectivos estratgicos para a internacionalizao da metrpole, para o qual
contriburam universidades, cmara de comrcio, agncia de turismo e vrios outros atores.
O projecto CENTROPE representa uma aposta num mbito de concertao muito mais alargado
do que o territrio metropolitano, que se tornou o foco das iniciativas de concertao para um
desenvolvimento partilhado. O projecto surge por iniciativa da PGO, que dinamizou a reunio de
atores dos quatro pases envolvidos na regio (ustria, Eslovquia, Hungria e Repblica Checa),
levando constituio oficial da regio em 2003 e apresentao em 2006 da Viso
CENTROPE 2015, documento a partir do qual foram promovidas iniciativas de cooperao e
concertao de polticas.
Principais desafios da governana metropolitana
Assegurar dinmicas de participao e cooperao nas diferentes escalas em que os
atores esto envolvidos.
141

14. COPENHAGA

PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 2.780 km
2
6,5% do total nacional
Populao total (2010) 1.872.590 hab 33,8% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 79.213 38,5% do total nacional
Densidade populacional (2010) 674 hab/km
2
Valor nacional: 128 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 3,1% Valor nacional: 2,3%
ndice de dependncia de jovens (2007) 27,0 Valor nacional: 28,2
ndice de dependncia de idosos (2007) 21,3 Valor nacional: 23,2
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 4,5
Proporo de famlias monoparentais (2004) 5%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 22%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 43.274 Valor nacional: 37.722
Taxa de desemprego (2007) 4,0% Valor nacional: 3,8%
Taxa de atividade (2007) 82,7% Valor nacional: 81,0%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 409

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 74% (2.055 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 52%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 24 minutos
142




31
Fonte: Facts about the Capital Region of Denmark 2009, disponvel em: www.regionh.dk (consultado
em: 25/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
At 2007, existia em Copenhaga uma autoridade metropolitana (Hovedstadens Udviklingsrd
HUR), encarregue dos transportes pblicos, planeamento regional, trfego, cultura, turismo e
desenvolvimento econmico, numa lgica de cooperao com a cidade sueca de Malm, com a
qual formou a regio de Oresund. Esta entidade foi ento substituda por uma regio que
ultrapassa o territrio metropolitano (Hovedstaden) e tem competncias mais alargadas. A nova
regio tem um Conselho cujos 41 membros so escolhidos por eleio direta, designando um
presidente e um conselho executivo.
Face poltica de descentralizao do governo central para as autoridades locais, os municpios
(kommuner) so um ator muito forte no desenvolvimento metropolitano, tanto pela sua grande
dimenso como pelas competncias abrangentes. O Conselho Municipal eleito diretamente e
designa um Presidente, sendo dotado de autonomia regulamentar e financeira. A aglomerao
metropolitana abrange 18 municpios, tendo a regio um mbito mais alargado (29 municpios).
Importa ainda referir a regio de Oresund, organismo de cooperao transfronteiria entre as
metrpoles de Copenhaga e Malm, que dirigido por um Comit composto por 36 eleitos para
os cargos polticos suecos e dinamarqueses das 12 instituies participantes, por um perodo
correspondente ao mandato que cumprem nas suas funes nacionais. Embora tenha um campo
de ao poltica restrito, desenvolve aes de promoo da integrao econmica.
Distribuio de Competncias
Competncias da regio Hovedstaden:
Gesto dos equipamentos e recursos humanos hospitalares;
Desenvolvimento regional na rea econmica, do turismo, cultura e educao;
Plano regional de ambiente e medidas conta a poluio;
Coordenao das agncias de transportes, planeamento do sistema de transportes e
integrao tarifria;
Coordenao das instituies que trabalham para a populao com necessidades
especiais.
Os municpios tm competncias locais referentes a educao, bsica, assistncia mdica
primria, desenvolvimento urbano, cultura, abastecimento de gua e eletricidade, gesto de
resduos, entre outros.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da regio para 2010
31
: 5004 milhes .
Principais fontes de financiamento da regio:
Transferncias do mbito de governo superior (80%)
Transferncias dos municpios (20%)
Principais desafios da organizao institucional
Alargar as fontes de financiamento da instituio metropolitana, de forma a garantir a sua
sustentabilidade.
143



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O plano de desenvolvimento regional uma das competncias da regio Hovedstaden, tendo um
cariz mais estratgico do que de planeamento fsico. O plano, aprovado em 2008, resultou de
uma ampla participao (incluindo debates com os atores chave de cada rea, municpios,
representantes da administrao central) e apresenta uma viso, estratgias e aces concretas,
orientadas sobretudo por objectivos de qualidade de vida e desenvolvimento verde.
A regio participa ainda na estratgia de desenvolvimento da regio de Oresund, elaborada pelo
Comit dessa regio e aprovada em 2010. Este plano enquadra a cooperao transfronteiria em
domnios como: mercado de trabalho, mobilidade e transportes, cultura e eventos, clima e
inovao e conhecimento.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O essencial do planeamento territorial realizado pelos municpios: a reforma de 2007 veio
reforar esta tendncia, ao transferir as definies anteriormente contidas nos planos regionais
para os novos municpios de maior dimenso.
Alm das reas tradicionais (zonamento urbano, servios de transportes e outros servios
pblicos, reas de regenerao urbana), os planos municipais passaram a integrar temas como
usos agrcolas e florestais, proteo do solo, uso de guas interiores, proteo da natureza,
patrimnio cultural, natural e geolgico e proteco da paisagem. A verificao da legalidade
destes planos feita directamente pelo governo central.
No caso de metrpole de Copenhaga, existe uma participao direta do governo central, atravs
definio de uma directiva de planeamento a seguir pelos municpios. A elaborao de
estratgias foi obrigatria para esta a figura de planeamento local, tendo como objectivo garantir
uma maior coordenao destes planos com o planeamento regional e nacional.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Articular uma regio transnacional cujo peso no desenvolvimento do pas no seu todo
muito elevado (representa cerca de 40% da produo nacional e de 85% do investimento
estrangeiro).
144




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A regio Hovedstaden o principal ator de concertao metropolitana, embora tenha um mbito
de atuao regional, que mais abrangente.
O municpio desempenha as competncias locais com forte autonomia, em algumas reas, como
o caso da sade, articulando-se com a regio.
A gesto dos transportes pblicos rodovirios do municpio de Copenhaga e oito municpios
envolventes responsabilidade de uma agncia pblica (Trafikselskabet Movia), criada em 2007
e independente da autoridade regional. O Conselho que administra esta entidade composto por
nove membros designados pelos municpios participantes.
O metropolitano gerido pela Metroselkabet, uma empresa estabelecida em parceria pelo
municpio de Copenhaga, o municpio de Fredriksberg e o governo central.
A agncia de desenvolvimento econmico da regio Hovedstaden (Copenhagen Capacity)
financiada regio Hovedstaden e rene representantes do sector pblico e do sector privado,
desempenhando as funes de promoo da regio e atraco de investimento.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
No mbito da elaborao dos planos em cada nvel da administrao, a participao uma
prtica generalizada.
Existe um frum especfico para a concertao entre atores institucionais, a Comisso de
Interligao Municipal, que tem como funo coordenar as polticas de ordenamento definidas
nos planos municipais e regionais.
O Frum de Crescimento de Copenhaga uma organizao metropolitana financiada pela
regio, que se ocupa da elaborao de estratgias para o crescimento econmico e financia
projectos de inovao, investigao, empreendedorismo e turismo.
Em matria de iniciativas Agenda 21, existe o municpio de Copenhaga, implementou um projeto
com forte impacto local, no perodo 2004-2007.
Principais desafios da governana metropolitana
Assegurar coordenao intermunicipal escala da regio, que tem uma dimenso
consideravelmente superior da metrpole;
Manter as dinmicas de participao local ativas apesar da integrao em escalas de
atuao alargadas.
145

15. ESTOCOLMO






PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 6.519 km
2
1,4% do total nacional
Populao total (2010) 2.019.182 hab 21,6% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 95.338 27,1% do total nacional
Densidade populacional (2010) 310 hab/km
2
Valor nacional: 21 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 7,8% Valor nacional: 3,7%
ndice de dependncia de jovens (2007) 26,8 Valor nacional: 25,9
ndice de dependncia de idosos (2007) 20,8 Valor nacional: 26,4
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 2,9
Proporo de famlias monoparentais (2004) 5%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) -

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 49.301 Valor nacional: 38.478
Taxa de desemprego (2007) 5,6% Valor nacional: 6,1%
Taxa de atividade (2007) 82,5% Valor nacional: 80,9%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 568

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) -
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) 48%
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) 35 minutos
146




32
Fonte: Condado de Estocolmo, Facts about Stockholm County Council Part 1 -
http://www.sll.se/sll/templates/NormalPage.aspx?id=19 (consultado em 21/06/2012).
Organizao Institucional
Estrutura Institucional
Estocolmo no possui uma estrutura de governao especificamente metropolitana: a cidade
principal coincide com uma unidade administrativa local (Municpio) e existe uma regio
(Condado) mais abrangente e que inclui 26 municpios. O Condado desempenha a maioria das
funes com cariz metropolitano, nomeadamente quanto ao planeamento e gesto das redes e
sistemas. Ambos so legitimados por eleio directa, sendo o Conselho o rgo de
representao poltica do Condado, que designa o Presidente do Comit Executivo. Existe ainda
um Conselho Administrativo formado por representantes dos partidos com delegados no
Conselho e por um governador designado pelo governo central, que dirige este rgo.
A cidade de Estocolmo tem um peso dominante na aglomerao metropolitana, que composta
por 12 municpios. Os municpios esto organizados numa associao que os representa junto
da regio e organiza a cooperao intermunicipal.
Os municpios cooperam si sob a forma de: contratos e administraes conjuntas (acordos com
um fim especfico, como a localizao de um equipamento); federaes de governos locais
(associaes de um ou mais municpios e um ou mais condados para uma cooperao mais
abrangente); Conselhos de Cooperao Regional (renem todos os municpios de um condado
com possibilidade de participao do prprio condado, dotados de financiamento prprio e com
tarefas de promoo do desenvolvimento regional e gesto de financiamentos europeus).
Distribuio de Competncias
Principais competncias dos Condados: sade (assistncia mdica, hospitais, sade
pblica), educao (formao profissional), planeamento regional (ordenamento do
territrio, desenvolvimento econmico, transportes, habitao), anlise estatstica,
investigao e prospectiva sobre os municpios.
Municpios: servios locais, planeamento de estrutura e zonamento do uso do solo.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global do Condado de Estocolmo
32
: 7356 milhes
Principais fontes de financiamento dos Condados: Taxas e impostos (70%),
Transferncias do governo central (20%).
Principais desafios da organizao institucional
Fragmentao elevada das unidades administrativas, que no coincidem com a realidade
metropolitana;
Ausncia de uma poltica metropolitana integrada por parte do governo central.
147




Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
O Plano de Desenvolvimento Regional elaborado pelos condados tem como base uma viso
estratgica. No caso do Condado de Estocolmo, entidade responsvel pela sua elaborao nesta
metrpole, esse trabalho de reflexo foi desenvolvido a partir da rede de parcerias com os
restantes atores institucionais, universidades, representantes de interesses e a populao.
Os Programas de Desenvolvimento Regionais so instrumentos que definem a estratgia de
desenvolvimento escala municipal, de elaborao obrigatria pelos municpios, com o
envolvimento dos actores pblicos e privados locais.
Os Acordos de Desenvolvimento Local so instrumentos locais para a resoluo de questes
urbanas de forma integrada, ou seja, articulando diferentes reas de poltica e diferentes escalas
de governana, onde a componente estratgica tambm importante.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
O planeamento regional cabe ao Condado (atravs do Plano de Desenvolvimento Regional, que
define no s estratgias, mas tambm uma estrutura espacial), mas tem um cariz indicativo e
existe um organismo encarregue de coordenar a sua implementao com os municpios, que
dispem de instrumentos de planeamento vinculativos.
O atual Plano de Desenvolvimento Regional do Condado de Estocolmo (RUFS 2010) inclui
propostas para o conjunto da metrpole, que servem de base para colaboraes entre diferentes
instituies.
Principais desafios do planeamento metropolitano
Coordenao intermunicipal limitada;
Pouco dilogo com os atores econmicos e fraca participao da populao em geral na
definio de objectivos estratgicos de desenvolvimento.
148




Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
Os municpios tm competncias muito amplas, sendo responsveis pela implementao de
polticas descentralizadas, e, graas elevada autonomia fiscal, so unidades administrativas
fortes. O seu poder poltico permite-lhes controlar o exerccio de algumas competncias
decisivas, como o planeamento.
Os Condados so uma unidade administrativa com menor protagonismo, embora no caso de
Estocolmo, tenham tarefas reforadas, designadamente na rea do planeamento. Um outro papel
relevante o de interlocutor entre os municpios e o governo central, j que tem a funo de
coordenar ambas as escalas para a implementao das polticas no seu territrio.
O Condado de Estocolmo proprietrio da empresa que opera o metropolitano (Storstockholms
Lokaltrafik SL), o que lhe d a capacidade de definir futuras expanses e condicionar assim o
desenvolvimento urbano dessas reas liderado pelosmunicpios. Alm disso, tutela a empresa
Storstocholms Lokatrafik SL., que organiza os transportes pblicos operados por privados (metro,
autocarros, comboios, elctricos e ferries) de forma integrada.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
As principais polticas metropolitanas (planeamento e transportes) so alvo de uma coordenao
vertical assegurada pelo Condado, atravs de planos orientadores que condicionam a
implementao, a cargo dos municpios.
A articulao de contributos dos atores para a construo de uma viso estratgica
intermunicipal tem sido liderada pelo Condado, no mbito do Plano de Desenvolvimento
Regional.
Noutra diviso territorial mais vasta, a mega-regio de Mlardal (que abrange 5 condados e 46
municpios e tem uma delimitao funcional), existe uma forte tradio de cooperao desde
1988. Atualmente, governada por um Conselho e tutela instituies dedicadas promoo do
empreendedorismo e do marketing territorial.
Principais desafios da governana metropolitana
Predomnio dos municpios na gesto do territrio;
Dependncia da colaborao entre dois nveis de governo poltico com mbito no
metropolitano.
149

16. ATENAS


PERFIL GEO-DEMOGRFICO
Superfcie 3.806 km
2
2,9% do total nacional
Populao total (2010) 4.109.748 hab 36,4% do total nacional
PIB em milhes de US dlares (2007) 155.305 50,1% do total nacional
Densidade populacional (2010) 1.080 hab/km
2
Valor nacional: 86 hab/km
2


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-2010) 3,4% Valor nacional: 2,0%
ndice de dependncia de jovens (2007) 19,9 Valor nacional: 21,3
ndice de dependncia de idosos (2007) 23,7 Valor nacional: 27,6
Camas de hospital disponveis por mil habitantes (2003-2006) 5,8
Proporo de famlias monoparentais (2004) 3%
Proporo de famlias que vive em habitao prpria (2004) 63%

PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares (2007) 38.376 Valor nacional: 27.709
Taxa de desemprego (2007) 7,6% Valor nacional: 8,3%
Taxa de atividade (2007) 64,9% Valor nacional: 65,5%
Pedido de patentes por 1 milho de habitantes (2007) 19

PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos verdes (2003-2006) 82% (3.121 km
2
)
Proporo de viagens para o trabalho de carro (2004) -
Tempo mdio de distncia casa-trabalho (2004) -
150



Organizao Institucional
Estrutura Institucional
A Grcia levou a cabo um processo de descentralizao administrativa no final da dcada de
1990, que reforou as competncias das estruturas regionais e locais, e sucessivas reformas no
sentido da fuso de unidades administrativas, culminando com o programa Kallikratis,
implementado em 2010. As competncias metropolitanas dividem-se, atualmente, entre os
municpios, a regio de tica (que abrange um territrio maior do que a metrpole e que integrou
as competncias das antigas provncias na mais recente reforma) e a direo-geral de tica
(servio descentralizado do governo central criado em 2010 e que coincide com a regio).
Os Conselhos dos municpios e da regio so eleitos diretamente pelos cidados e, a ambas as
escalas, designado um Presidente com mandato de cinco anos. A direo-geral composta
por um Secretariado-Geral nomeado pelo governo central e por um Conselho Consultivo formado
pelos representantes dos municpios e das regies.
Distribuio de Competncias
O municpio de Atenas tem, essencialmente, competncias de gesto dos servios
locais, nomeadamente quanto a infraestruturas, segurana social, educao e cultura,
urbanismo, proteo do ambiente, trnsito, economia local, poltica local, emergncia e
proteco civil.
A regio encarregue do planeamento regional; emergncia e servios sociais; estudos
de impacto ambiental e gesto florestal; coordenao da aplicao das polticas estatais.
Incorporou ainda as reas de poltica das provncias: desenvolvimento econmico, social
e cultural; proteco ambiental; construo de rodovias; hospitais e instituies de
sade.
Refira-se que o governo central define algumas polticas de grande impacto no territrio
metropolitano, como a coordenao dos transportes pblicos, o desenvolvimento econmico ou o
planeamento de infraestruturas.
Elementos fiscais e financeiros
Oramento global da regio de tica: no disponvel.
Principais fontes de financiamento do municpio de Atenas: Subvenes do Estado
(32%), Impostos e taxas (15%);
Principais fontes de financiamento da regio: Subvenes do Estado (90%).
Principais desafios da organizao institucional
Implementar uma descentralizao efectiva de competncias e de fiscalidade;
Estabilizar um modelo de governo face multiplicao de reformas;
Eliminar redundncias na distribuio de competncias entre nveis administrativos.
151



Elementos de Planeamento e Estratgia Metropolitana
Instrumentos e dinmicas de planeamento estratgico
No seguimento da realizao dos Jogos Olmpicos, foi lanada uma iniciativa de planeamento
estratgico metropolitano, com vista a construir uma viso para o desenvolvimento da metrpole:
o Programa Estratgico para o Desenvolvimento Sustentvel Ps-Olmpico de Atenas. Este
projeto foi da iniciativa da Organizao para Atenas e recebeu financiamento da Unio Europeia.
Tratou-se de uma iniciativa que procurou estender a metodologia de planeamento aplicada
realizao dos Jogos Olmpicos ao planeamento metropolitano de mdio prazo, com base no
sucesso dessa realizao e tambm na ineficcia do planeamento fsico em vigor.
O resultado deste esforo foi um conjunto de intervenes de complemento aos projectos
estruturantes implementados at 2004, sem no entanto se encontrarem evidncias de
consolidao de uma estrutura de planeamento estratgico coerente e permanente.
Estruturas e instrumentos de ordenamento do territrio
A Organizao para o Planeamento e Proteo Ambiental de Atenas (Organizao para Atenas)
responsvel pela elaborao e implementao do Plano de Estrutura para a metrpole, cuja
verso de 1985 est ainda em vigor. Trata-se de uma agncia sob tutela do Ministrio do
Planeamento, Ambiente e Obras Pblicas do governo central. Este documento deve ter em conta
as directivas do quadro de referncia nacional e regional.
O planeamento local realizado atravs de Planos Gerais de Cidade elaborados pelos
municpios, que detalham o plano de estrutura, e por Estudos de Planeamento (documentos que
contm programas de implementao).
Principais desafios do planeamento metropolitano
Resolver as sobreposies de competncias entre atores institucionais;
Implementar um sistema de planeamento e ordenamento do territrio com clara definio
dos mbitos estratgico e fsico;
Criar condies de eficcia na implementao dos instrumentos de planeamento,
tradicionalmente pouco valorizados na aco pblica e privada.
152





Elementos de Governana Metropolitana
Mapeamento e caracterizao dos principais atores
A estrutura institucional de Atenas intrincada e foi marcada durante muito tempo por uma
coordenao vertical centralizada sobre um panorama de fragmentao local em muitos
municpios. Alm dos atores institucionais clssicos (regio e municpios, ambos ainda em fase
de adaptao ao modelo atual), existe um grande nmero de empresas municipais e
intermunicipais com funes de desenvolvimento ou dedicadas a sectores especficos.
Por exemplo, na rea dos transportes, existe uma companhia dos caminhos-de-ferro, encarregue
da gesto da linha de metro ligeiro que liga a cidade aos municpios envolventes e uma empresa
estatal responsvel pela gesto do metropolitano subterrneo que detm as restantes linhas.
O processo de planeamento associado aos Jogos Olmpicos de 2004 deixou um importante
legado de movimentos cvicos e de interesse da opinio pblica numa metrpole com pouca
tradio de participao no planeamento.
Instrumentos de cooperao, participao e mediao
Existem exemplos de boas prticas de concertao entre as diferentes entidades,
nomeadamente, o caso da renovao urbana da zona costeira de Posidonia, que envolveu os
municpios de Atenas e de Pireu e os proprietrios de terrenos sob coordenao da Organizao
para Atenas e que utilizou uma abordagem bottom-up baseada na discusso de cenrios.
Principais desafios da governana metropolitana
Elevada fragmentao local combinada com ausncia de estruturas metropolitanas com
poder e capacidade tcnica para assumir a conduo de polticas, nomeadamente as de
planeamento;
Desenvolvimento de uma cultura colaborativa e aberta aos anseios de participao da
populao.
153

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Desenvolvimento Econmico.

OCDE (2004) OECD Territorial Reviews: Athens Paris: Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico.

157

OCDE (2006) OECD Territorial Reviews: Milan Paris: Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico.

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Oxley, M et al. (2009) Review of European Planning Systems Leicester: Centre for Comparative
Housing Research/Leicester Business School

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Parkinson, Michael (2001) Key challenges for future urban policy Documento apresentado na
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Putnam, Robert (2000) Bowling alone The collapse and revival of American community Simon &
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Raquel Rolnik e Nadia Somekh Governar as metrpoles: dilemas da recentralizao in Cadernos
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REZENDE, Fernando. Finanas Pblicas. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2001. 382p.
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Sassen, Saskia (1994) Cities under a World Economy Princeton University Press, Nova Iorque

Sassen, Saskia (1991) The Global City Princeton University Press, Nova Iorque

SAVITCH, H.V.,VOGEL, Ronald k.2000, Paths to New Regionalism, State and Local Government
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Seixas, Joo (2012) A cidade na encruzilhada Edies Afrontamento, Porto

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Soja, Edward (1999) Postmodern geographies Verso, Londres

Stoker Gerry e Young, Stephen (1993) Cities in the 1990s Longman, Harlow

Subirats, Joan (ed.) (2003) Elementos de nueva poltica Centro de Cultura Contempornia de
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Valcrcel, Jos Ortega (2004) La geografa para el siglo XXI in Romero, Juan (coord.) Geografa
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Veltz, Pierre (1996) Mondialisation, Villes et Territoires. Lconomie dArchipel Presses
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WILSON, Robert H., SPINK, Peter K., Ward, Peter M. Metropolitan Governance in Americas. Texto
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Natal, RN, 1-3 setembro 2010.


159


ANEXO: Fichas de metrpoles: dados



PERFIL GEO-DEMOGRFICO DESCRIO FONTE
Superfcie Superfcie total em km
2
Eurostat
(1)

Populao total (2010) Nmero total de habitantes no dia 1 de Janeiro de 2010 OCDE
(2)

PIB em milhes de US dlares
(2007)
PIB a preos correntes em paridade de poder de compra
(PPC). Expresso em milhes de US dlares
OCDE
(2)

Densidade populacional (2010)
Relao entre o total de habitantes no dia 1 de Janeiro
de 2010 e a superfcie total (km
2
)
OCDE
(2)
/ Eurostat
(1)


PERFIL PESSOAS
Variao da populao (2005-
2010)
Diferena entre a populao de 2010 e a populao de
2004 (%)
OCDE
(2)
/ Eurostat
(1)

ndice de dependncia de
jovens (2007)
Relao entre a populao jovem (0-14 anos) e a
populao em idade ativa (15-64 anos)
OCDE
(2)
/ Eurostat
(1)

ndice de dependncia de
idosos (2007)
Relao entre a populao idosa (65 ou mais anos) e a
populao em idade ativa (15-64 anos)
OCDE
(2)
/ Eurostat
(1)

Camas de hospital disponveis
por mil habitantes (2003-2006)
Relao entre as camas hospitalares (camas
regularmente mantidas e disponveis para o atendimento
de pacientes internados, incluindo leitos ocupados e
desocupados) e a populao (expressa em 1.000
habitantes e correspondente mdia dos 3 anos)
Urban Audit
(3)

Proporo de famlias
monoparentais (2004)
Proporo de agregados familiares com apenas um
adulto e pelo menos uma criana menor de 18 anos de
idade no total de famlias (%)
Urban Audit
(3)

Proporo de famlias que vive
em habitao prpria (2004)
Proporo de agregados familiares que vivem em
habitao prpria no total de famlias (%)
Urban Audit
(3)


PERFIL ECONOMIA
PIB per capita em US dlares
(2007)
Relao entre o PIB a preos correntes em paridade de
poder de compra (PPC), e o nmero total de habitantes
OCDE
(2)

Taxa de desemprego (2007)
Relao entre a populao desempregada e a populao
ativa (empregada e desempregada).
OCDE
(2)

Taxa de atividade (2007)
Relao entre a populao ativa (empregada e
desempregada) e a populao entre os 15 e os 64 anos
OCDE
(2)

Pedido de patentes por 1
milho de habitantes (2007)
Pedidos de patente por milho de habitantes (contagem
fracionada, pelo inventor e ano de prioridade)
OCDE
(2)


PERFIL TERRITRIO
Proporo de rea de espaos
verdes (2003-2006)
Proporo de rea de vegetao no total da rea urbana,
correspondente rea total, excluindo lagos, rios e
mares (%); rea de espaos verdes total (km
2
)
Urban Audit
(3)

Proporo de viagens para o
trabalho de carro (2004)
Proporo de viagens para o trabalho realizadas de
carro no total de viagens para o trabalho (%). Calculado
com base na menor viagem (do local de residncia ao
local de trabalho, incluindo a mudana de modo de
transporte). O local de trabalho deve estar localizado
dentro do limite da rea Metropolitana, enquanto o lugar
de residncia pode ser fora do limite
Urban Audit
(3)

Tempo mdio de distncia
casa-trabalho (2004)
Tempo mdio de viagens entre o local de residncia e
local de trabalho, expresso em minutos. O local de
trabalho deve estar localizado dentro do limite da rea
Metropolitana, enquanto o lugar de residncia pode ser
fora do limite
Urban Audit
(3)

160

(1)
European Commission, Eurostat, disponvel em
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database

(2)
Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD.Stat Extracts, disponvel em
http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=23398#

(3)
European Commission, Urban Audit, disponvel em: http://www.urbanaudit.org/CityProfiles.aspx. De referir
que os limites das reas metropolitanas definidos pelo Urban Audit so muito distintos dos definidos pela
OCDE e pelo Eurostat. Segundo esta fonte as reas metropolitanas so identificadas como Large Urban
Zones (LUZ) e tm as seguintes dimenses (km
2
): Atenas 3.807; Barcelona 1.797; Berlim 17.385;
Birmingham 1.598; Copenhaga - 2.782; Estocolmo 6.519; Estugarda 3.654; Lisboa 1.432; Lyon
5.998; Londres 8.920; Madrid 8.022; Npoles 565; Paris 12.080; Randstat 2.162; Roma 3.667;
Viena 4.611.