GESTIN PBLICA

Elementos para una

estrategia de investigacin
sobre polticas pblicas*

Pierre Mulfer**
Resumen
En este articulo, el autor busca, ms que ofrecer al lector un marco metodolgico "estndar" para el anlisis de las polticas pblicas -que a su juicio no existe-, invitarle a preguntarse sobre la adecuacin entre el mtodo escogido y el resultado que se desea obtener, la cual depende de la pregunta de investigacin que pretende responder el investigador.
Al juicio del autor, las investigaciones sobre polticas pblicas buscan responder una o unas de las tres preguntas siguientes: Cmo "nacen" y se transforman las polticas pblicas? (gnesis de una poltica pblica); cmo funciona el sistema
de organizaciones pblicas, a travs del cual se elabora y se pone en marcha una poltica pblica?, y cmo medir o evaluar el impacto de una poltica pblica en el campo social y econmico?
Aun si, segn el enfoque escogido, se est en presencia de una aproximacin diferente a la realidad, lo que significa que
se deben utilizar herramientas conceptuales y metodolgicas diferentes, el autor considera que los elementos metodolgicos que ofrece en este articulo, y que corresponden a una investigacin centrada en el estudio de la gnesis de una poltica pblica, tienen tambin algn inters para investigaciones orientadas por los otros dos enfoques.
Una vez hecha esta aclaracin, Pierre Muller propone un enfoque de investigacin en diez etapas, asi:
1. La puesta en marcha de un referencial de investigacin o "conjunto de los conceptos y de las representaciones del
mundo en funcin de las cuales el investigador va a construir el cuestionamiento de su investigacin".
2. La definicin del campo de investigacin.
3. El anlisis de la literatura existente sobre el tema.
4. La definicin de un cuestionamiento instrumental.
5. La definicin de una puesta de entrada institucional.
6. La elaboracin de un cuestionamiento de investigacin.

Este artculo corresponde al quinto captulo del libro Les politiques publiques de Pierre Muller, Paris. PUF, 1994 (Coleccin "Que-sais-je?"). Los cuatro captulos anteriores,
"Gnesis y fundamento del anlisis de polticas pblicas", "La
produccin de las polticas pblicas", "Los mediadores: actores
clave en las polticas pblicas" y "Los circuios de decisin en
las polticas pblicas", han sido publicados en la revista Innovar de la Universidad Nacional de Colombia, en los nmeros
11, 12. 14 y 15, respectivamente. Traductores: profesores
Jean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas. Jean-Francois
Jolly, economista de la Universit d'Amiens Francia), experto
en Planificacin urbana y regional. Instituto de Estudios Polticos de Paris y PhD (c) en Economa de la Universit d'Amiens.
Profesor investigador. Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas, Pontificia Universidad Javeriana. Autor, entre
otros, de Dveloppement conomique el marche du travail au
Havre (Paris, 1975), Instituto de Estudios Polticos de Pars, y
de Polticas pblicas de descentralizacin
Comparacin entre

Francia y Colombia y Poltica pblica de vivienda de inters

social en tas polticas pblicas (1995 y 1999). Carlos Salazar
Vargas, administrador de la Universidad de Los Andes. M.A.
en Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana y
Master M.Sc. en Public Administration and Public Policy, London School of Economics and Political Science. Profesor asociado, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas,
Pontificia Universidad Javeriana y profesor visitante en varias
universidades inglesas. Autor, entre otros, de Marketing poltico (Bogot. 1994) y de Las polticas pblicas, segunda edicin complementada y aumentada con ios Think tanks
(Bogot, 1999). Facultad de Ciencias Jurdicas, Pontificia
Universidad Javeriana (Coleccin "Profesores" No. 19).
Director de Investigacin. Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica de Francia (CNRS) Director del Centro de Investigacin Administrativa de la Fundacin Nacional de Ciencias
Polticas de Paris. Profesor de Ciencias Polticas en el Instituto de Estudios Polticos de Paris.

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio Diciembre de 2000

7. La depuracin sistemtica de la literatura especializada.

8. La entrevista con los actores de la decisin.
9. La lectura de la literatura cientfica.
10. La redaccin del documento final
En conclusin, el autor insiste en que "este desarrollo no debe seguirse al pie de la letra", siendo estratgico en la investigacin sobre polticas pblicas, aquel momento en que va a realizarse la articulacin entre cuestionamiento de investigacin y encuesta metdica coherente.
"Hay una inevitable distorsin entre el tiempo de la decisin poltica, que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tiene una temporalidad mucho ms larga", concluye Pierre Muller, "y este desfase es fuente de numerosos malentendidos
entre actores e investigadores que slo un mejor conocimiento reciproco puede atenuar".
No existe un marco metodolgico "estndar" para el anlisis de las politicas pblicas. El objetivo de este documento es
esencialmente invitar al lector a preguntarse sobre la adecuacin entre el mtodo escogido y el resultado que se desea
obtener. En efecto, existe una relacin directa entre el objeto de una investigacin y el mtodo utilizado. Por eso, todo va
a depender de la manera como se formule la pregunta,

Q u pregunta formular?

n relacin con las politicas pblicas se pueden

distinguir tres objetos de investigacin, es decir,
maneras de construir un cuestionamiento a propsito de las politicas pblicas. Claro est que estos
tres modos de aproximacin no son completamente independientes los unos de los otros, pero es necesario
ser consciente de que, segn la eleccin que se haga,
el centro de gravedad no ser el mismo.

pues, de determinar en qu medida la poltica pblica

estudiada ha modificado el tejido social que ella buscaba afectar (cambiar) y en qu grado esos efectos
estn acordes con las expectativas de los decisores.

En cada caso estamos en presencia de una aproximacin diferente a la realidad, lo que quiere decir que se
utilizarn diversas herramientas conceptuales y metodolgicas. El primer cuestionamiento tiene que ver principalmente con la ciencia poltica, al mismo tiempo que
hace intervenir otras disciplinas como son la sociologa
La primera aproximacin hace nfasis en la gnesis
de los grupos de inters, la sociologa de las organizade las politicas pblicas y busca responder a la siguiente
ciones y la historia. En el segundo caso, el centro de grapregunta: A travs de cules procesos sociales, polti- vedad est ms bien del lado de la ciencia administrativa
cos o administrativos, se toman las decisiones que cons-(derecho pblico, sociologa de las organizaciones y de
tituyen as politicas pblicas? Dicho de otra manera, la funcin pblica). Finalmente, el ltimo caso tiene que
cmo "nacen" y se transforman las polticas pblicas?
ver con la sociologa administrativa y la economa. Son
tres disciplinas principales, pero, sobre todo, son res
La segunda aproximacin se focaliza hacia el esmaneras de construir el objeto "polticas pblicas". En
tudio de la "caja negra" del Estado, a travs de unos
estas condiciones, es fcil entender que las herramieninterrogantes sobre el funcionamiento de la administracin: Cmo funciona el sistema de organizaciones tas metodolgicas no sern las mismas segn el tipo de
aproximacin escogido: no se puede estudiar el impacto
pblicas, a travs del cual se elabora y se pone en
de una poltica pblica sin haber recurrido a cohortes de
marcha una poltica pblica? La cuestin es, entonlarga duracin que permitan medir la evolucin del medio
ces, saber cmo (en funcin de cules estrategias)
Implicado, lo que supone la puesta en marcha de mtovan a posicionarse los actores administrativos (direcdos de encuesta muy detallados; a la inversa, un estudio
ciones, ministerios, cuerpos de funcionarios pblicos)
de decisin podr privilegiar la entrevista cualitativa con
implicados en la elaboracin y puesta en marcha de
los actores de la decisin.
una poltica pblica.
Finalmente, el tercer cuestionamiento se pregunta
por los efectos de las politicas pblicas en la sociedad: Cmo medir o evaluar el impacto de una poltica
pblica en el campo social y econmico? Se trata,

Poco importa la opcin escogida. La nica regla

es respetar un minimo de coherencia entre la manera
como se construye el objeto de investigacin y los mtodos utilizados. El azar hizo que las investigaciones

que tuvimos la oportunidad de realizar hasta

hoy se ubicaran ms
bien del lado del primer
tipo de cuestionamiento.
Es por eso que los elementos del
mtodo propuesto aqu correspondern a una investigacin centrada
en el estudio de la gnesis de una
poltica pblica, lo que no implica
ningn juicio de valor sobre esta
aproximacin.

Un enfoque de
investigacin
en diez etapas
Como pasa con las polticas pblicas
mismas, la investigacin no es un
proceso perfectamente lineal! Sin embargo, algunas de estas etapas son pasos obligados en una estrategia de
investigacin. Por ello, es posible resaltar diez
etapas:

1. La puesta en marcha
de un referencia!
de
investigacin
De qu se trata? Del conjunto de los conceptos y de
las representaciones del mundo en funcin de las cuales el investigador va a construir el cuestionamiento
de su investigacin. En efecto, segn la imagen que
se haga de lo que debe ser una poltica pblica, no se
seleccionarn los mismos hechos como aquellos que
"generan problemas" y no se harn las mismas preguntas. Es entonces a partir del referencial de investigacin que se har la seleccin entre las tres grandes
aproximaciones anteriormente indicadas. Ms que una

verdadera eleccin, se trata en realidad de definir bien

el tipo de aproximacin donde uno se ubica y de evaluar sus consecuencias de manera que no se arranque por pistas falsas.

2. La definicin del campo

de
investigacin
A este nivel no se trata todava de un objeto de investigacin en el sentido estricto de la palabra, sino
de la puesta en forma de las intuiciones del investigador. El campo de investigacin aparece como un
entrecruzamiento de actores, de procedimientos, de
leyes y decretos, de tomas de posiciones, todava

INNOVAR, revista de ciencias administrativas y sociales. No. 16, Julio Diciembre de 2000

51

muy mal estructuradas. Es en este momento que los a

priori metodolgicos o ideolgicos van a desempear un papel protagnico, en la medida en que el investigador va a seleccionar, ms o menos conscientemente, las informaciones sin tratamiento de las
cuales dispone en funcin de su referencial de investigacin, es decir, en funcin de su formacin o en
funcin de sus presupuestos ideolgicos. As es
como se va a decidir el hecho de trabajar sobre "lo
social", sobre las polticas pblicas de inmigracin o
sobre las relaciones internacionales. La eleccin podr igualmente hacerse en funcin de las posibilidades de financiamiento de la investigacin.

en marcha el ingreso mnimo de insercin?' Cul es la

accin de los departamentos en relacin con el medio
ambiente? Por qu se ha procedido a la reforma de la
poltica pblica agrcola? El inters de este tipo de
cuestionamiento es el de poder ser formulado directamente a los primeros responsables que se van a encontrar, ubicndose en el campo de stos, Al mismo
tiempo, sirve de gua para la primera mirada a la literatura especializada, pero no es todava el objeto de investigacin, porque no est articulado alrededor de una
verdadera pregunta cientfica.

3. El anlisis de la literatura existente

sobre el tema

Es intil precisar el carcter decisorio de este momento que va a determinar el rumbo de todo el resto
de la encuesta. Hay que escoger lo ms cuidadosamente posible sus primeros interlocutores: de la calidad de esos contactos depender la facilidad con la
cual uno podr, posteriormente, extender su red de
relaciones. Segn el tipo de cuestionamiento escogido, se podr decidir hacer contacto con los funcionarios responsables del programa estudiado, o con los
hombres polticos que participan en la elaboracin
de la poltica pblica o con los actores sociales que
intervienen en el campo escogido. Hay que ser
consciente de la importancia de esta puesta de entrada para el desarrollo de la investigacin y, entonces, para los primeros resultados de la misma: una
investigacin sobre el ingreso mnimo de insercin
no se va a iniciar de la misma manera si se empieza
por entrevistar a los altos responsables del Estado, a
los funcionarios rasos, a los hombres polticos o a los
trabajadores sociales. Si es positivo este primer contacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta exploratoria con una decena de interlocutores,
con el fin de comprobar sus primeras intuiciones.
Esta encuesta debe permitirnos averiguar la concordancia entre las preguntas hechas y el campo seleccionado: Es suficiente el acceso a las personas

Esta tercera etapa tiene por objeto puntualizar acerca

del estado del conocimiento cientfico relativo al campo escogido. Esta literatura puede ser de dos tipos:
a) La literatura cientfica, constituida por obras y artculos en revistas cientficas.
b) La literatura especializada, dedicada al campo que
se quiere estudiar: prensa profesional o sindical,
boletines de asociaciones profesionales, etc.
No se trata en este momento de leer todo, sino de
hacer una primera evaluacin de las investigaciones
realizadas y del stock de las informaciones disponibles. Es precisamente durante esta fase cuando se
averiguar si el tema contemplado ya est total o parcialmente tratado y si las fuentes escritas existen en
nmero suficiente.

4. La definicin
de un
instrumental

cuestionamiento

Se trata de formular una pregunta y definir un problema

que tenga sentido, tanto para los actores de las politicas pblicas que se van a interrogar (decisores, altos
funcionarios, sindicalistas o representantes de gremios
profesionales), como para el investigador frente a su referencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto
de investigacin. Por ejemplo: Por qu se ha puesto

5. La definicin de una puesta

de entrada institucional

1.

El ingreso mnimo de insercin es un subsidio dado por el Eslado francs a un grupo de personas para facilitar su insercin profesional (ola de los traductores).

responsables y a la documentacin (es decir, no hay

bloqueos)?, y sobre todo, el campo y el mtodo escogidos son pertinentes en relacin con el cuestionamiento?
Tomando como base esta encuesta exploratoria,
es entonces posible delimitar el campo definitivo de la
encuesta: Cuntos actores se debern encuestar y
con qu plazo? Es el momento ideal para proponer, si
es el caso, un proyecto de investigacin a un organismo de financiacin, aunque tambin es cierto que estas condiciones ideales no estn siempre reunidas.
Durante la realizacin de la encuesta exploratoria y
con la lectura de la literatura, el cuestionamiento debe
empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia
frente a la vivencia de los actores. Las intuiciones se
transforman, poco a poco, en hiptesis.

6. Elaboracin
de un
de
investigacin

cuestionamiento

En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente

preguntas instrumentales, sino de construir una malla de
explicacin de la realidad bajo la forma de hiptesis susceptibles de ser verificadas por la encuesta definitiva. Es
agu donde uno constmye verdaderamente su objeto
investigacin, gracias al cruce de los primeros resultados
de la encuesta exploratoria con unas preguntas de naturaleza terica. En esta etapa de la reflexin, es particularmente til redactar un texto que permita esbozar por
escrito las ideas y precisar esta difcil articulacin entre
el referencial de investigacin y las preguntas empricas
que la preencuesta ha generado.

7. Depuracin
sistemtica
de la literatura especializada
Cualquier poltica pblica genera de manera directa o
indirecta un sinnmero de documentos escritos que es
necesario conocer. Notas y documentos internos de la
administracin, discursos y tomas de posicin de los
ministros o de los responsables polticos, circulares,
proyectos de ley, decretos, transcripciones de los debates parlamentarios, informes de las comisiones del
Parlamento, es una lista sin fin... Es en esta etapa

cuando se puede empezar a depurar de manera sistemtica la prensa especializada, trtese de la prensa
ministerial (boletines de informacin), la prensa profesional (peridicos sindicales o gremiales), la prensa
cuaslprofesional (peridicos especializados en un
campo), o la prensa asociativa. Es evidente que se
trata de un trabajo bastante dispensioso, sobre todo si
el periodo de estudio es relativamente largo y se busca ser exhaustivos, pero el trabajo vale la pena. Contrario de lo que se podra creer, pocas informaciones
-en cuanto a politicas pblicas se refiere- quedan en
efecto realmente secretas, salvo, claro est, el caso
de algunas politicas pblicas como las de defensa.
Como regla general, los actores, ya sean hombres polticos o responsables profesionales, dicen y escriben
casi todo lo que el investigador necesita saber. El problema es, ms bien, seleccionar de entre la gran masa
de informaciones, ms o menos contradictorias, difundidas por todas partes y que forman "un ruido de fondo" considerable.

8. La entrevista con los actores

de la decisin
Se trata de encontrar a los individuos que han particide
pado en la puesta en marcha y en la aplicacin de la
poltica pblica estudiada: hombres polticos, funcionarios pblicos, representantes de grupos profesionales o de asociaciones, trabajadores sociales,
militantes polticos. Una vez ms, la lista es infinita.
Solamente digamos que, considerando los lmites de
tiempo y de dinero disponibles para la investigacin,
es mejor excederse en el nmero de entrevistados
que pecar por defecto.
A la inversa de la tcnica anterior, la entrevista da
menos informacin de lo que se podra imaginar, aunque haya excepciones: a menudo, la memoria de los interlocutores falla y, peor an, confunden las fechas y
tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel
en la decisin, en caso de fracaso, para minimizarlo, y
en caso de xito, para valorizarlo. Ms grave que lo anterior, van a tender a modificar su discurso en funcin
de los deseos supuestos del investigador. Asi mismo,
un funcionario que ha cambiado de puesto posteriori a
los eventos por los cuales se le interroga, tendr la

tendencia a reconstruir la historia de la decisin en

funcin de sus nuevas responsabilidades.
Se entiende, entonces, por qu las dos tcnicas (la
depuracin de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas paralelamente. La entrevista permite decodificar la
accin de los decisores y jerarquizar la masa de informacin recolectada durante la depuracin de la prensa y de
los varios tipos de texto. Por el contrario, la lectura de la
prensa, permite dar una fecha precisa y averiguar las
afirmaciones de los actores de la decisin.

9. La lectura de la literatura

cientfica

Es un poco arbitrario hablar de una "etapa", pues en realidad esta lectura acompaa todo el trabajo de investigacin. Pero no sobra recordar la necesidad de un barrido
-lo ms amplio posible- del campo de estudio propiamente dicho, porque para el investigador es la forma de
escapar al encasillamiento en el discurso de su objeto de
estudio que lo amenaza en este momento. En efecto, en
la medida en que el conocimiento del campo aumenta y
crece la familiaridad del investigador con los actores, se
vuelve mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los actores y de perder su distancia critica frente al objeto (eso
no impide al investigador tomar posicin frente a tal o
cual politica pblica, pero ese es otro problema). Por las
mismas razones, en esta etapa es bienvenido el hecho
de recurrir a una perspectiva histrica.

10. La redaccin

del documento final

Bien sea que se trate de un informe, una tesis o una

memoria, es siempre la ocasin para proceder a una
nueva evaluacin de las hiptesis iniciales, para volver a centrar el cuestionamiento, a la luz de los conocimientos adquiridos en cuanto al funcionamiento
efectivo de las politicas pblicas estudiadas y. finalmente, para definir de nuevo su referencial de investigacin, antes de lanzarse a nuevas aventuras.
Una vez ms, es necesario precisar que este desarrollo no debe seguirse al pie de la letra, Por el contrario, hay que tener conciencia de que el momento
estratgico de la investigacin sobre politicas pblicas, es cuando va a realizarse la articulacin entre, de
una parte, un cuestionamiento de investigacin articulado alrededor de un enfoque terico (y, por consiguiente, de conceptos), que slo permite superar el
discurso de los actores que intervienen en el campo
de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de
una encuesta metdica coherente, frente al cuestionamiento (es decir, frente al objeto de investigacin).
Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y
difcil. Hay que insistir como conclusin en la inevitable distorsin entre el tiempo de la decisin politica,
que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tiene
una temporalidad mucho ms larga. Este desfase es
fuente de numerosos malentendidos entre actores e
investigadores, que slo un mejor conocimiento reciproco puede atenuar