You are on page 1of 220

Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in Jzefw

Dilemmas of contemporary
public administration

edited by
Wacaw Brzk, Sylwia miel, Katerina Novikova

Jzefw 2013
WSGE | 1

Dilemmas of contemporary public administration


edited by Wacaw Brzk, Sylwia miel, Katerina Novikova

Rewievers:
prof. dr hab. Olena Aleinikova
ks. prof. dr hab. Florian Lempa
ISBN 978-83-62753-39-0

Proofreading: Sawomir Kolak


Type-setting, typematter, cover design: Miosz Ukleja
Copyright 2013 by Alcide De Gasperi University of Euroregional Economy in
Jzefw.
All rights for this book reserved. No part of this book may be reproduced, stored
in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the prior permission of
the copyright owner. / Wszelkie prawa zastrzeone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie caoci lub fragmentw niniejszej publikacji bez zgody
wydawcy zabronione.
Circulation: 100 copies
Publisher: Wydawnictwo Wyszej Szkoy Gospodarki Euroregionalnej
im. Alcide De Gasperi wJzefowie
05-410 Jzefw, ul. Sienkiewicza 2
tel./fax +48 022 789 19 03
wydawnictwo@wsge.edu.pl
www.wsge.edu.pl

Printing and binding:


Przedsibiorstwo Produkcyjno-Reklamowe GRYF

2 | WSGE

Foreword............................................................................................................5

Part I: Public Administration and its problems in practice....7


Sebastian Bentkowski.....................................................................................9
The limits of formalization of control in public administration
Granice formalizacji kontroli administracji publicznej
Borys Bertash, Nikolai Shershun..............................................................22
The role of state and local governments in the effective use of drained land area
Derman-Ostrog National Park (Rivne region)

( )
Tatiana Bertash.............................................................................................40
Features of state and local public administration autotransport infrastructure as
part of the autotransport system of Ukraine

Wiesaw Breski.............................................................................................52
The role of local government in the states public policy mechanism
Rola samorzdu terytorialnego w mechanizmie polityki publicznej pastwa
Stanisaw Buajewski...................................................................................64
Effects of citizens complaints concerning the actions of public administration
bodies in local and regional governments selected issues
Efekty skarg obywateli na dziaanie administracji publicznej w jednostkach
samorzdu terytorialnego wybrane zagadnienia
Pawe Chodak.................................................................................................78
Computerization of administration - advantages and disadvantages
Komputeryzacja administracji - zalety i wady
Oksana Kardash.............................................................................................93
Feathures of public food availability regulation

Pawe Romaniuk...........................................................................................105
Management systems, as an important control mechanism built into the conduct
of public administration
Systemy zarzdzania jako istotne mechanizmy kontrolne wbudowane w dziaanie
administracji publicznej

WSGE | 3

Aleksandra Szejniuk..................................................................................116
Corporate social responsibility and power of the state
Spoeczna odpowiedzialno biznesu a administracja pastwowa
Alina Yakymchuk.........................................................................................133
Economical and Public Administration Aspects of Biodiversity Maintenance

Viktoriia Vovk.............................................................................................147
The actual problems of employment in Ukraine
Aktualne problemy zatrudnienia w Ukrainie

Part II: Shaping in public administration.................................159


Cadgas Hakan Aladag...............................................................................160
Forecasting public expenditure by using linear and non-linear models
Taras Mikitin, Anatoly Lishchinskaya, Julia Panasiuc, Svetlana
Bogatyrchuk-Krivko.................................................................................169
Rivne region local communities land use modeling based on the sustainable
development principles


Halyna Mishchuk........................................................................................180
Innovation in human resource development and human potential use: Estimation and management issues
Natalia Samoliuk........................................................................................197
Distribution of value added cost between production factors

Ufic Yolcu, Cadgas Hakan Aladag.........................................................213


Public expenditure forecasting with fuzzy time series

4 | WSGE

Introduction
It has been long time since the end of the nineteenth century, when the professor of political science at Princeton University, and later President of the United
States of America - Woodrow Wilson stated that the administration is primarily a
quiet, free from the rush and permanent conflicts, arranging various issues. Despite
the seeming stabilization, the administration began to change in both organizational
sense and in forms of action, it soon became apparent that the views of nineteenthcentury political scientists, and administrative lawyers in most cases have become
anachronistic and currently, it is primarily the interest of historians only.
The contemporary administration, especially the public administration, regardless of the model adopted in various countries, has to solve many different
problems. Sometimes, it must make a very difficult choice between two equivalent rations, it means it is necessary that administration must arbitrate dilemmas.
The dilemmas settlement took a special importance, especially in those administrations which in the eighties and nineties have adopted the idea of new public
management, when it was necessary, above all, a broader admission of citizens to
making decision process and when there is a need to reduce the number of existing
legislation in the societys life.
The collection of articles put into the readers hands is the results of preliminary tries to diagnose the fundamental dilemmas which influence the effectiveness
of the public administration and it is the results of preliminary tries to suggest the
ways of solving the specific problems related to the public functioning of administration . The authors of articles are Polish academics from various universities
and practitioners. This collection also includes the works of authors from foreign
universities cooperating with the Alcide De Gasperi University of Euroregional
Economy in Jzefw from the National University of Water Management and Nature Resources Use in Rivne, Ukraine and the Hacettepe University in Ankara,
Turkey. It turned out that the above topics are of great interest in their countries.
The topics are very diverse, which captures both the interdisciplinary spirit of
this publication, as well as the complexity of the picture of modern administration.
Chapters deal with the various issues such as innovative quantitative models of
public expenses, the use of human resources, the employee relations, the issues of
corporations social responsibility, the functioning of higher education system, the
role of local governments in various areas and the problems of effective control in
public administration.
The publication consists of two parts. In the first, there are the articles about
the public administration and its practical problems are presented. The second
part contains the articles about the possible use of achievements of the social
sciences, especially in economics, as well as the mathematical sciences, especially

WSGE | 5

in mathematical modeling and the fuzzy logic in the activities s of the public administration.
The editors wish first to thank the reviewers - dr hab. Oleni Alejnikov, Ph.D.
the professor at the National University of Water Management and Nature Resources Use in Rivne, Ukraine and prof. dr hab. Florian Lempa - the professor at University of Warmia and Mazury in Olsztyn, Poland for their valuable comments and
suggestions. The acknowledgements are also due to the authors for their efforts.
Special words of thanks are also due to those employees of the Alcide De Gasperi
University of Euroregional Economy in Jzefw who in different ways contributed
to the release of this collection.

Wacaw Brzk, Sylwia miel, Kateryna Novikova

6 | WSGE

Part I: Public Administration


and its problems in practice

WSGE | 7

8 | WSGE

The limits of formalization of control in public administration


Granice formalizacji kontroli administracji publicznej
dr Sebastian Bentkowski
Alcide De Gasperi University
of Euroregional Economy in Jzefw, Poland
s.bentkowski@interia.pl
Abstracts
Control is an important factor which has influence on the functioning and
organization of the whole system of public administration. It allows to obtain
knowledge about the current state of the administration and consequently, allows
to respond to any internal changes and around public administration. Analysis of
selected issues in the scope of formalization of control indicates that the range and
limits of the Polish legal system are varied. Essential elements such as control objectives and criteria, types of control, planning and control procedure, substantiate
of control, have been normalized not only in acts of different ranks, but also in
non-legal norms. This is partly because of the political position of certain control
bodies, such as the Supreme Audit Office subordinate to the Sejm, but in many
cases fragmented and scattered regulations concerning the control may in practice
reduce the effectiveness of the operations control. There are no rules that define
the control criteria, particularly criterion of apraxeological nature such as the desirability or efficiency, however it may cause difficulties in the correct formulation
of controlled evaluations of activity, and induce controlled entities to challenge the
scope of the inspection and audit results. The issue of formalizing control in public
administration is afield of research both legal sciences and management sciences.
Kontrola jest istotnym czynnikiem ksztatujcym funkcjonowanie iorganizacj caego systemu administracji publicznej. Kontrola pozwala bowiem na uzyskanie wiedzy oaktualnym stanie administracji iwkonsekwencji umoliwia reagowanie na wszelkie zmiany wewntrz i w otoczeniu administracji publicznej.
Analiza wybranych zagadnie w zakresie formalizacji kontroli wskazuje, e jej
zakres igranice wpolskim systemie prawnym s zrnicowane. Istotne elementy
kontroli takie jak cele ikryteria, rodzaje kontroli, planowanie ipostpowanie kontrolne, dokumentowanie kontroli, zostay unormowane nie tylko waktach prawnych o rnej randze, a rwnie w normach pozaprawnych. Czciowo wynika
to z pozycji ustrojowej niektrych organw kontroli, np. Najwyszej Izby Kontroli podlegej Sejmowi, jednak wwielu przypadkach niejednolite irozproszone

WSGE | 9

unormowania dotyczce kontroli mog wpraktyce obnia skuteczno przeprowadzanie czynnoci kontrolnych. Brak przepisw definiujcych kryteria kontroli,
zwaszcza kryterium oprakseologicznym charakterze takich jak celowo czy te
sprawno, moe natomiast powodowa trudnoci w prawidowym formuowaniu ocen kontrolowanej dziaalnoci, atake skania jednostki kontrolowane do
kwestionowania zakresu kontroli oraz wynikw kontroli. Problematyka formalizacji kontroli wadministracji publicznej mieci si obszarze bada zarwno nauk
prawnych, jak inauk ozarzdzaniu.
Key words:
administration, control, formalization, law, structure
administracja, kontrola, formalizacja, prawo, struktura
Istota kontroli wadministracji publicznej
Kontrola jest istotnym czynnikiem ksztatujcym funkcjonowanie iorganizacj
caego systemu administracji publicznej. Kontrola pozwala bowiem na uzyskanie
wiedzy oaktualnym stanie administracji iwkonsekwencji umoliwia reagowanie na
wszelkie zmiany wewntrz iwotoczeniu administracji publicznej. Kontrola administracji publicznej, ktrej celem jest analiza prawidowoci dziaa administracji np.
wedle kryterium legalnoci, rzetelnoci, celowoci, gospodarnoci, pozwala rwnie
okreli obszary administracji zarwno niedoformalizowane, jak iprzeformalizowane, atake wskaza nieprawidowoci wwykonywaniu zada administracji, czy te
uwidoczni braki wwyszkoleniu kadr administracji. Ponadto wyniki kontroli mog
zosta wykorzystane przez organy wadzy pastwowej do eliminowania rozbienoci wstosowaniu prawa przez organy administracji publicznej, atake wykorzystywane wprocesie legislacyjnym, zwaszcza przy usuwaniu tzw. luk prawnych.
Wano kontroli dla prawidowego funkcjonowania administracji publicznej
sprawia, e instytucja kontroli stanowi integralny element systemu wadz pastwowych. W ujciu ustrojowym mona podzieli kontrol na zewntrzn iwewntrzn.
Kontrola zewntrzna obejmuje podmioty iinstytucje kontroli, ktre s usytuowane
poza systemem organizacyjnym administracji publicznej inie s znim powizane
strukturalnie. W jej ramach wyrnia si kontrol spoeczn, kontrol realizowan
przez Sejm iSenat, Najwysz Izb Kontroli, prokuratury, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz kontrol sdow (towski, Strachowski, Szreniawski, Taras, Wrbel,
1993, s. 122). Kontrola wewntrzna obejmuje natomiast caoksztat instytucji kontrolnych, bdcych ogniwami struktury aparatu administracyjnego, ktrych funkcje
kontrolne obejmuj inne ogniwa tego aparatu, na przykad kontrola resortowa czy
te kontrola zarzdcza oraz instytucja audytu wewntrznego poszczeglnych urzdw (Jagielski, 1999, s.62).

10 | WSGE

Zakres formalizacji prawnej kontroli wadministracji publicznej


W zwizku ztym, e zgodnie zide pastwa prawnego podstawowymi czynnikami ksztatujcymi organizacj i dziaalno wadz publicznych s czynniki
prawne, analiza instytucji kontroli wadministracji publicznej powinna obejmowa problematyk formalizacji prawnej kontroli, wszczeglnoci granic tej formalizacji (Zieleniewski, 1976, s. 207; Lonchamps, 1966, s. 893).
Podstaw trudnoci wanalizie instytucji kontroli waspekcie prawnym jest jej
stricte organizacyjny charakter. Jak wskazuj prezentowane wnauce definicje kontroli (E. Iserzon, J. Starociak, J. Jagielskiego, E. Ochendowskiego, W. Dawidowicza,
M. Jaroszyskiego) kontrola polega przede wszystkim na obserwowaniu, ustalaniu
czy wykrywaniu stanu faktycznego, porwnywaniu rzeczywistoci zzamierzeniami, wystpowaniu przeciw zjawiskom isygnalizowaniu jednostkom kompetentnym o dokonanych spostrzeeniach bez zdecydowania jednak o zmianie kierunku dziaania jednostki kontrolowanej (Jagielski, 1999, s. 8). Organy kontroli,
wramach czynnoci kontrolnych, pozbawione s przy tym kompetencji wzakresie
podejmowania wadczych rozstrzygni, aich rol jest przede wszystkim informowa, sygnalizowa onieprawidowociach, wcelu ich wyeliminowania.
Organy kontroli czy te inne podmioty wykonujce czynnoci sprawdzajce,
np. wydziay/biura kontroli wewntrznej iaudytu, niewtpliwie s czci systemu
wadz pastwowych, aw znacznej wikszoci rwnie systemu administracji publicznej.
Dlatego do oceny zasad igranic formalizacji prawnej kontroli mona wykorzysta wypracowane przez nauk administracji iprawa administracyjnego zasady i reguy regulacji prawnej administracji publicznej, majc jednak na uwadze
przywoany wniniejszym artykule organizacyjny charakter kontroli, ktra co do
zasady jedynie porednio umoliwia korygowanie nieprawidowych dziaa kontrolowanych podmiotw.
W nauce przyjmuje si, e funkcj formalizacji dla organizacji dziaajcych
w zoonym i dynamicznym otoczeniu jest utrwalanie organizacji i odnawianie
celw. J. ukasiewicz (1990) traktuje formalizacj jako proces nadajcy trwao
instytucji igotowo realizacji celw oraz wokrelonych warunkach niwelujcy
niepewno dziaania (ukasiewicz, 1993, s. 57). Mona zatem przyj, e zakres
igranice formalizacji oraz rodzaj uytych rodkw formalizacji (wzorcw prawnych) determinuje ksztat systemu organw kontroli zarwno wsferze podmiotowej, jak iprzedmiotowej.
W celu okrelenia zakresu igranic formalizacji kontroli administracji publicznej naley w pierwszej kolejnoci ustali, ktre obszary wymagaj formalizacji
prawnej zpunktu widzenia zasad pastwa prawnego oraz ustrojowych iorganizacyjnych aspektw funkcjonowania instytucji kontrolnych, wchodzcych wskad

WSGE | 11

systemu organw wadzy pastwowej.


W wietle powyszych twierdze mona stwierdzi, e formalizacja prawna
kontroli powinna obejmowa ustrj iorganizacje systemu organw kontroli, podstawowe cele podmiotw powoanych do wykonywania zada wzakresie kontroli
oraz ustalenie form imetod dziaania tych podmiotw. Naley przy tym zaznaczy,
e zasady takiej formalizacji ijej granice mona rozpatrywa wskali makro oraz
mikro, czyli odpowiednio wprzypadku systemu organw kontroli oraz wprzypadku poszczeglnych jednostek organizacyjnych lub stosunkach wewntrznych
zachodzcych wtych jednostkach (Jeowicki, 1998, s. 26).
Normy ustrojowe wkontekcie formalizacji kontroli
Do norm ustrojowych dotyczcych systemw organw kontroli zaliczy naley przepisy, ktre reguluj najistotniejsze zagadnienia zwizane zstruktur organw kontroli iich kompetencjami zarwno wobrbie pojedynczego podmiotu,
jak icaego ich systemu. W nauce przyjmuje si, e przepisy ustrojowe tworz organy, okrelaj ich struktur organizacyjn oraz zakres izasig dziaania, normuj
kompetencje, reguluj podzia i tryb dziaania zorganizowanych zespow ludzi
realizujcych kompetencje podmiotw, atake ustanawiaj wizi organizacyjnego
ifunkcjonalnego podporzdkowania midzy podmiotami (Dawidowicz, 1984, s.
108-109; Pszczoowski, 1969, s. 276).
Analiza obowizujcych przepisw prawa wskazuje, e formalizacja za pomoc norm prawnych obejmuje ustrj organw kontroli, wtym pozycj organw
kontroli wsystemie organw wadzy pastwowej, struktur, cele izadania, kompetencj iuprawnienia. Naley przy tym zaznaczy, e ustawodawca szczegln
rol przypisa organom kontroli zewntrznej, ktrych ustrj reguluje Konstytucja
RP. Takie rozwizanie wydaje si wpeni uzasadnione, biorc pod uwag fakt, e
usytuowanie organu kontroli wsystemie organw pastwa decyduje ojego pozycji
wstosunku do jednostki kontrolowanej, wszczeglnoci ojego niezalenoci, polegajcej na swobodzie wyznaczania priorytetw itematyki kontroli, planowaniu
prac, przeprowadzaniu kontroli, ocenie jej wynikw oraz formuowaniu opinii,
uwag, wnioskw i zalece (Poskonka, 2005, s. 44). Zakres konstytucyjnych regulacji pozycji, struktury i celw takich organw kontroli zewntrznej, jak Najwysza Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Pastwowa Inspekcja Pracy,
niewtpliwe bardziej zabezpiecza niezaleno tych organw ni jedynie ustawowe
regulacje. Prawne zabezpieczenie niezalenoci poprzez normy konstytucyjne ma
bowiem charakter trway, dziki czemu organy kontroli zewntrznej mog przeprowadza czynnoci kontrolne iformuowa wyniki kontroli wsposb bezstronny iobiektywny, bez jakiejkolwiek zewntrznej ingerencji (Jagielski 1999).
Konstytucyjne ramy formalizacji prawnej zewntrznych organw kontroli

12 | WSGE

obejmuj przede wszystkim:


pozycj ustrojow tych organw, np. zgodnie zart. 202 ust. 2 Konstytucji Najwysza Izba Kontroli iPastwowa podlega Sejmowi, aw myl art. 210 Rzecznik Praw Obywatelskich jest wswojej dziaalnoci niezawisy, niezaleny od
innych organw pastwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach okrelonych wustawie;
cele izadania organw okrelone odpowiednio wart. 203 wprzypadku NIK
iart. 208 wprzypadku RPO;
zakres podmiotowy kontroli NIK obejmujcy organy, podmioty i instytucje
objte tak kontrol.
Naley zaznaczy, e ustrojodawca bardziej szczegowo okreli cele izadania
Najwyszej Izby Kontroli ni Rzecznika Praw Obywatelskich. W przypadku NIK
Konstytucja wart. 203 literalnie wymienia bowiem zarwno rodzaje podmiotw,
ktre mog by kontrolowane (organw administracji rzdowej, Narodowego
Banku Polskiego, pastwowych osb prawnych iinnych pastwowych jednostek
organizacyjnych, organw samorzdu terytorialnego, komunalnych osb prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych, innych jednostek organizacyjnych i podmiotw gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystuj one
majtek lub rodki pastwowe lub komunalne oraz wywizuj si zzobowiza
finansowych na rzecz pastwa), jak ikryteria takiej kontroli (legalno, celowo,
gospodarno irzetelno). Zakres dziaania RPO obejmuje natomiast, wmyl art.
208 Konstytucji, stanie na stray wolnoci ipraw czowieka iobywatela okrelonych wKonstytucji oraz winnych aktach normatywnych.
Konstytucja w odniesieniu do wyej wymienionych zewntrznych organw
kontroli wyznacza rwnie granice ustawowej formalizacji prawnej, ktre obejmuj odpowiednio organizacj itryb dziaania NIK (art. 204) oraz zakres isposb
dziaania (art. 208 ust. 2).
W przypadku organw kontroli wewntrznej, rozumianej jako system organw iinstytucji kontroli wchodzcych wskad systemu administracji publicznej,
formalizacja ustroju takich organw, a take okrelenie celw, zakresu trybw
isposobw dziaania unormowane s ustawami, aw przypadku organw samorzdu terytorialnego ustawami iwydanymi na ich podstawie uchwaami organw
stanowicych. W systemie organw kontroli wewntrznej mona przy tym wyrni dwa rodzaje tych organw:
a) organy iinstytucje, ktrych podstawowym lub jednym zpodstawowych celw
jest przeprowadzanie czynnoci kontrolnych wadministracji publicznej;
b) organy iinstytucje upowanione wprawdzie do przeprowadzania kontroli, ale
nie jest to gwny cel dziaalnoci tych organw.
Do pierwszej grupy mona zaliczy takie organy, jak Regionalna Izba Obra-

WSGE | 13

chunkowa, Centralne Biuro Antykorupcyjne. W skad drugiej grupy bd natomiast wchodzi Kancelaria Prezesa Rady Ministrw, poszczeglni ministrowie
oraz centralne organy administracji rzdowej, wojewodowie, organy administracji
samorzdowej.
Formalizacja kryteriw kontroli
W polskim porzdku prawnym formalizacj za pomoc norm prawnych rangi
ustawy, oprcz okrelenia pozycji ustrojowej oraz struktury iorganizacji systemw
organw kontroli, objte s rwnie cele izadania organw kontroli. Formalizacja
celw izada wtym zakresie polega zazwyczaj na okreleniu kryteriw kontroli,
zakresu przedmiotowego kontroli oraz podmiotw podlegajcych kontroli.
W tym miejscu naley zwrci uwag, e ustawowe uregulowanie kryteriw
kontroli wyznacza granice ocen przeprowadzanych przez organy kontroli. Przepisy prawne okrelajce kryteria kontroli, z jednej strony umoliwiaj organom
ustalanie celw kontroli i przeprowadzenie czynnoci kontrolnych, a take formuowanie i prezentowanie jej wynikw w granicach tych kryteriw, z drugie
za zabezpieczaj podmioty iinstytucje kontrolowane przed ocen wykraczajc
poza ramy kryteriw kontroli, np. zabezpieczaj organy samorzdu terytorialnego
przed ocen ich dziaalnoci wedug kryterium celowoci.
W ustawodawstwie polskim wymienia si cztery podstawowe kryteria kontroli, tj. legalno, gospodarno, celowo irzetelno. Kryteria te wymienia m.in.
art. 203 Konstytucji RP1, art. 5 ust. 1 ustawy zdnia 23 grudnia 1994r. oNajwyszej
Kontroli, art. 28 ustawy zdnia 23 stycznia 2009r. owojewodzie iadministracji
rzdowej wwojewdztwie.
Naley zauway, e ustawodawca coraz czciej wprowadza do porzdku
prawnego kryteria oceny ocharakterze prakseologicznym. Przykadem mog by
przepisy art. 272 ustawy zdnia 27 sierpnia 2009r. ofinansach publicznych wskazujce adekwatno, skuteczno iefektywno jako kryteria ocen przeprowadzanych wramach audytu wewntrznego. Przepis art. 68 tej ustawy okrelajcy cele
kontroli zarzdczej wymienia z kolei, oprcz kryterium efektywnoci, rwnie
kryterium oszczdnoci i terminowoci2. Innym prakseologicznym kryterium
kontroli, wymienionym wprzepisach prawa jest m.in. kryterium funkcjonalnoci
struktur pastwa isprawnoci ich dziaania, do ktrych odwouje si art. 29 pkt 1c)
ustawy zdnia 8 sierpnia 1996r. oRadzie Ministrw3.
Pozostae kryteria kontroli wskazane w obowizujcym ustawodawstwie to
m.in. zgodno z prawem i zgodno dokumentacji ze stanem faktycznym (art.
5 ustawy zdnia 7 padziernika 1992r. oregionalnych izbach obrachunkowych),
prawidowo iprawdziwo owiadcze majtkowych lub owiadcze oprowadzeniu dziaalnoci gospodarczej osb penicych funkcje publiczne (art. 2 ust.

14 | WSGE

1 pkt 5 ustawy zdnia 9 czerwca 2006r. oCentralnym Biurze Antykorupcyjnym4.


Formalizacja prawna za pomoc przepisw prawa polega wprawdzie na sprecyzowaniu kryteriw kontroli, ale ich nie definiuje. Kryterium legalnoci, jako
podstawowa zasada dziaania organw wadzy publicznej, nie budzi wprawdzie
wikszych trudnoci interpretacyjnych, zwaszcza e orzecznictwo idoktryna do
szczegowo zdefinioway to kryterium. Wtpliwoci interpretacyjne budz natomiast pozostae wyej wymienione kryteria. Dotycz one chociaby zakresu pojciowego kryterium gospodarnoci icelowoci czy te rodzaju nieprawidowoci
kwalifikowanych jako nierzetelno dziaania organw administracji publicznej.
Naley jednak zaznaczy, e np. zakres pojcia gospodarnoci mona porednio zdefiniowa przy uyciu pojcia niegospodarnoci, ktre zostao sformuowane
wprzepisach prawa, azarazem stao si przedmiotem wykadni sdowej. Niegospodarno wujciu prawnym stanowi przestpstwo okrelone art. 296 kodeksu
karnego5. Oznacza wyrzdzenie znacznej szkody majtkowej poprzez naduycie
udzielonych uprawnie lub niedopenienie cicego obowizku. Pojcie niegospodarnoci moe mie rwnie znaczenie pozaprawne, odbiegajce od znaczenia nadanego przez kodeks karny. Jak trafnie zauway wwyroku Sd Apelacyjny
wLublinie (sygn. I ACa 516/09), pojcie niegospodarnoci, czyli nieumiejtno
dobrego zarzdzania czym, jest pojciem szerszym od przestpstwa niegospodarnoci6. Majc powysze na uwadze, mona zatem stwierdzi, e kryterium gospodarnoci wstosunku do administracji publicznej obejmuje zarwno ocen czy
dziaanie lub zaniechanie nieprowadzce do wyrzdzenia szkody majtkowej, jak
iocen sposobu zarzdzania wkontekcie oszczdnego iefektywnego wydawania
rodkw publicznych.
Wyznacznikiem celowoci dziaania administracji porednio rwnie s przepisy prawa, na przykad przepisy ustrojowe okrelajce cele izadania poszczeglnych organw administracji, a take przepisy materialnego prawa administracyjnego regulujce uprawnienia iobowizki. Organy kontroli, badajc zgodno
dziaania zprawem, mog jednoczenie oceni kontrolowan dziaalno wedug
kryterium celowoci. Naley jednak zaznaczy, e ocena dziaalnoci wedug kryterium celowoci bdzie wtakim przypadku wykracza poza ocen legalnoci, albowiem prakseologiczny wymiar pojcia celowoci dziaania oznacza ocen nie
tylko zapewnienia zgodnoci z celami okrelonymi dla kontrolowanej jednostki
(w przepisach prawa), ale rwnie zapewnienia optymalizacji zastosowanych metod irodkw (Poskonka, 2005, s. 18, Kurnal 1970, s. 324, Jeowicki, 1998, s. 65).
Problemy wynikajce zbraku prawnych definicji kryteriw prakseologicznych
mog polega m.in. na zamiennym stosowaniu przez organy kontroli kryterium
celowoci igospodarnoci, np. organy kontroli zewntrznej (NIK), majc wtpliwoci co do celowoci wydatkw pokrywanych na realizacj zada wasnych jednostek samorzdu terytorialnego, mog stosowa wobec tych jednostek kryterium

WSGE | 15

gospodarnoci, wcelu obejcia przepisw wykluczajcych ocen takich organw


wedug kryterium celowoci7.
Wtpliwoci budzi rwnie ocena przez organy kontroli wydatkw kontrolowanej jednostki jako niegospodarnych, ale niemajcych znamion przestpstwa
niegospodarnoci, okrelonego wart. 296 kodeksu karnego. W takiej bowiem sytuacji pojcie gospodarnoci bdzie miao inne znaczenie wkontekcie kryteriw
kontroli od znaczenia przypisywanego temu pojciu wKodeksie karnym.
Brak legalnych definicji wyej wymienionych kryteriw kontroli sprawia, e
waciwa interpretacja zakresu pojciowego poszczeglnych kryteriw wymaga
odwoania si do definicji pierwotnie wypracowanych przez nauk, a nastpnie
ujtych wmidzynarodowych ikrajowych standardach kontroli iaudytu, wtym
Standardach kontroli INTOSAI, Europejskich wytycznych stosowania standardw kontroli INTOSAI, Wytycznych wsprawie standardw kontroli wewntrznej
INTOSAI, Midzynarodowych Standardw Kontroli Midzynarodowej Federacji
Ksigowych IFAC, raportu COSO Kontrola wewntrzna zintegrowana koncepcja ramowa, Standardw kontroli Najwyszej Izby Kontroli, Standardw kontroli finansowej i audytu wewntrznego Ministerstwa Finansw (Poskonka, 2005,
s.8). Naley zaznaczy, e wuzasadnieniu projektu ustawy zdnia 11 lipca 2011r.
okontroli wadministracji rzdowej przytoczono definicje okrelone ww/w standardach, to jest:
a) legalno zdefiniowan jako zgodno dziaania zprzepisami prawa powszechnie obowizujcego, przepisami prawa wewntrznego, umowami, decyzjami
wsprawach indywidualnych oraz innymi rozstrzygniciami podjtymi przez
uprawnione podmioty;
b) gospodarno bdc zgodnoci dziaa kontrolowanej jednostki zzasadami
efektywnego gospodarowania (oszczdnoci iminimalizacji nakadw/kosztw prowadzonych dziaa przy zachowaniu wymaganej jakoci), iwydajnoci
(uzyskiwania najlepszych efektw przy moliwie najmniejszych nakadach),
wykorzystania moliwoci zapobieenia lub ograniczenia wysokoci ewentualnych lub zaistniaych szkd;
c) celowo obejmujc zgodno zcelami okrelonymi dla kontrolowanej jednostki lub dziaalnoci, stosowanie metod irodkw odpowiednich dla osignicia celw oraz osignicia tych celw (skuteczno), przy czym skuteczno
rozumie si jako stopie zgodnoci pomidzy zamierzonymi a faktycznymi
skutkami dziaalnoci;
d) rzetelno, czyli wypenianie obowizkw znaleyt starannoci, sumiennie
iterminowo, wykonywanie zobowiza zgodnie zich treci, przestrzeganie
wewntrznych regu funkcjonowania jednostki, dokumentowanie okrelonych dziaa lub stanw faktycznych zgodnie zrzeczywistoci, we waciwej

16 | WSGE

formie iwymaganych terminach, bez pomijania okrelonych faktw iokolicznoci8.


Ujcie w/w definicji kryteriw kontroli w uzasadnieniu do projektu ustawy
zdnia 11 lipca 2011r. stanowi zatem pewnego rodzaju pozaprawny wyznacznik
uatwiajcy interpretacj prawidowoci ocen dokonywanych przez organy kontroli.
Podsumowujc zagadnienie granic formalizacji kryteriw kontroli, mona
stwierdzi, e ustawodawca posuguje si rnymi sformuowaniami zarwno
wprzypadku kryteriw ocharakterze stricte prawnym, jak ikryteriw prakseologicznych. W przepisach prawnych wymienia si bowiem bd kryterium legalnoci, bd zgodnoci zprawem. W ramach kryteriw prakseologicznych ustawodawca wyrnia m.in. celowo, efektywno, sprawno ifunkcjonalno. Brak
definicji tych kryteriw, zwaszcza prakseologicznych, moe powodowa zjednej
strony pewn dowolno w formuowaniu ocen dziaa kontrolowanych jednostek, zdrugiej za trudnoci wkwestionowaniu przez kontrolowanych takich ocen,
co niewtpliwie ma negatywny wpyw na kontradyktoryjno kontroli administracji publicznej.
Formalizacja kontroli waspekcie prawno-organizacyjnym
Problematyka granic formalizacji kontroli, ze wzgldu na organizacyjny aspekt
czynnoci kontrolnych, obejmuje rwnie standaryzacj dziaa organw kontroli, wtym planowania isprawozdawczoci, uprawnie kontrolerw, metod itechnik kontroli, dokumentowania czynnoci kontrolnych.
W nauce administracji przyjmuje si, e zagadnienia opodstawowym znaczeniu dla organizacji instytucji reguluj ustawy, ktre okrelaj cele, zadania, kompetencje, sposb powizania zinnymi jednostkami organizacyjnymi. Z kolei drugi
rodzaj norm odnosi si do wewntrznej sfery dziaania. Nale do nich normy,
ktrych bezporednim celem jest ksztatowanie stosunkw organizacyjnych (Rabska, 1977, s. 262, s. 264 265). Analiza organizacyjnych aspektw kontroli wkontekcie obowizujcego wPolsce porzdku prawnego wskazuje, e przyjty sposb
regulacji zaley od rodzaju kontroli oraz pozycji ustrojowej organw kontroli.
Obowizujce wPolsce przepisy reguluj problematyk planowania ipostpowania kontrolnego wformie wycznie ustawy, ustawy irozporzdzenia, ustawy
i zarzdzenia lub ustawy i wewntrznych unormowa opartych na standardach
kontroli iaudytu.
W przypadku kontroli sprawowanej przez organy, ktrych gwnych zadaniem jest kontrola, planowanie kontroli, sprawozdawczo, dokumentowanie
czynnoci kontrolnych, atake uprawnienia kontrolerw uregulowane s przepi-

WSGE | 17

sami ustaw. Ustawa oNajwyszej Izbie Kontroli, oprcz kwestii ustrojowych, reguluje m.in. planowanie kontroli, zasady i procedur przeprowadzania kontroli,
a take dokumentowanie czynnoci kontrolnych. W podobny sposb przepisy
reguluj kontrol sprawowan przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (rozdzia
4 ustawy oCentralnym Biurze Antykorupcyjnym) czy te przez Regionaln Izb
Obrachunkow. W szczeglnoci reguluj planowanie oraz procedur i zasady
przeprowadzania czynnoci kontrolnych9. Naley zaznaczy, e wprzypadku kontroli sprawowanej przez Najwysz Izb Kontroli postpowanie kontrolne, poza
ustaw, zostao szczegowo uregulowane wZarzdzeniu Nr 9 /2012 Prezesa NIK
zdnia 29.03.2012r. wsprawie szczegowych zasad przygotowywania kontroli,
zada kontrolerw oraz zasad sporzdzania informacji owynikach kontroli, wydanym na podstawie art. 65 ustawy oNIK10.
W przypadku kontroli sprawowanych przez komrki kontrolne ministerstw,
centralne organy administracji rzdowej, ustawodawca podj dziaania w celu
ujednolicenia formalizacji kontroli ina przykad zdecydowa si uregulowa kontrol wadministracji rzdowej odrbn ustaw zdnia 11 lipca 2011r. okontroli
wadministracji rzdowej. Dotychczas kontrola wadministracji rzdowej uregulowana bya wart. 29-50 ustawy owojewodzie iadministracji rzdowej wwojewdztwie, aw przypadku kontroli sprawowanych przez inne organy administracji
rzdowej, ministrw lub kierownikw organw centralnych, wprzepisach regulujcych ich dziaalno, np. ustawie zdnia 21 listopada 2008r. osubie cywilnej,
ustawie zdnia 8 sierpnia 1996r. ozasadach wykonywania uprawnie przysugujcych Skarbowi Pastwa11 oraz wewntrznych instrukcjach iwytycznych.
Przykadem szczegowego uregulowania postpowania kontrolnego zarwno
w ustawie, jak i w akcie wykonawczym, jest z kolei rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegowych warunkw oraz trybu przygotowania, prowadzenia idokumentowania czynnoci kontrolnych przez
funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydane na podstawie art.
47 ustawy oCentralnym Biurze Antykorupcyjnym12.
W nieco odmienny sposb zostay natomiast uregulowane zasady dokonywania ocen wramach audytu wewntrznego. Ustawodawca uregulowa bowiem
sam instytucj audytu wrozdziale ustawy zdnia 27 sierpnia 2009r. ofinansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z pn. zm.), rozporzdzenie Ministra
Finansw zdnia 1 lutego 2010r. wsprawie przeprowadzania idokumentowania
audytu wewntrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108), wydanym na podstawie art. 285
w/w ustawy, atake wKomunikacie Nr 2 Ministra Finansw zdnia 17 czerwca
2013r. wsprawie standardw audytu wewntrznego dla jednostek sektora finansw publicznych zosta opublikowany wDzienniku Urzdowym Ministra Finansw zdnia 24 czerwca 2013r. poz.15., okrelone na podstawie Midzynarodowych
Standardy Praktyki Zawodowej Audytu Wewntrznego opracowane przez The In-

18 | WSGE

stitute of Internal Auditors (IIA)13.


Naley zaznaczy, e przepisy ustawy ofinansach publicznych wbezporedni
sposb odwouj si do pozaprawnych standardw audytu. Przepis art. 285 upowania bowiem Ministra Finansw do okrelenia wdrodze rozporzdzenia szczegowego sposobu itrybu przeprowadzania audytu wewntrznego oraz przekazywania informacji opracy iwynikach audytu wewntrznego () zuwzgldnieniem
powszechnie uznawanych standardw audytu wewntrznego. Tego rodzaju zapis
jest rzadkim przykadem upowanienia organw administracji do formalizacji organizacji dziaa wzakresie kontroli woparciu opozaprawne standardy wypracowane przez nauki ozarzdzaniu iprakseologii.
Podsumowanie
Analiza wybranych zagadnie w zakresie formalizacji kontroli wskazuje, e
jej zakres i granice w polskim systemie prawnym s zrnicowane. Istotne elementy kontroli, jak cele i kryteria, rodzaje kontroli, planowanie i postpowanie
kontrolne, dokumentowanie kontroli, zostay unormowane nie tylko w aktach
prawnych ornej randze, arwnie wnormach pozaprawnych. Czciowo wynika to wprawdzie zpozycji ustrojowej niektrych organw kontroli, np. Najwyszej
Izby Kontroli podlegej Sejmowi, jednak wwielu przypadkach niejednolite irozproszone unormowania dotyczce kontroli mog wpraktyce obnia skuteczno
przeprowadzanie czynnoci kontrolnych. Brak przepisw definiujcych kryteria
kontroli, zwaszcza kryterium o prakseologicznym charakterze takich jak celowo, czy te sprawno, moe natomiast powodowa trudnoci wprawidowym
formuowaniu ocen kontrolowanej dziaalnoci, a take skania jednostki kontrolowane do kwestionowania zakresu kontroli oraz wynikw kontroli. W wietle powyszych ustale mona ponadto stwierdzi, e problematyka formalizacji
kontroli wadministracji publicznej mieci si obszarze bada zarwno nauk prawnych, jak inauk ozarzdzaniu.
References
Dawidowicz, W. (1984). Wstp do nauk prawno-administracyjnych. Warszawa.
Jagielski J. (1999). Kontrola administracji publicznej. Warszawa.
J. Kurna (1970). Zarys teorii organizacji izarzdzania. Warszawa.
Jeowicki, M. (1998). Podstawy organizacji administracji publicznej zagadnienia
teoretyczne. Warszawa.
Leoski, Z. (1999). Nauka administracji. Warszawa.
Lonchamps F. (1966). Wspczesne problemy poj prawa administracyjnego. Pastwo iPrawo. Nr 6/1966.

WSGE | 19

towski, J., Strachowski, S., Szreniawski, J., Taras, W., Wrbel, W. (1993). Nauka
administracji wybrane zagadnienia. Lublin
ukasiewicz (1990). Prawne uwarunkowania skutecznoci administracji publicznej.
Lublin.
J. Poskonka (red.) 2005. Glosariusz terminw dotyczcych kontroli iaudytu wadministracji publicznej. Warszawa.
Pszczoowski, T. (1969). Maa encyklopedia prakseologii iteorii organizacji. Warszawa.
Rabska, T. (1997). Podstawowe pojcia organizacji administracji, [w:] Starociak J.
(red.) System prawa administracyjnego t. I. Ossolineum.
Supernat, J (1985). Prakseologiczne zasady nauki administracji a normy prawne.
Acta Universitatis Wratislaviensis No 857, Prawo CXLIII. Wrocaw.
Zieleniewski, J. (1976). Organizacja iZarzdzanie. Warszawa.
(Endnotes)
1Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), ustawa
zdnia 23 grudnia 1994r. oNajwyszej Kontroli (Dz. U. z2012r. Nr 82), ustawa zdnia
23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie (Dz. U.
z2009r. Nr 31, poz. 206).
2Ustawa zdnia 27 sierpnia 2009r. ofinansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240).
3Ustawa zdnia 8 sierpnia 1996r. oRadzie Ministrw (Dz. U. z2012r. Nr 392).
4Ustawa zdnia 9 czerwca 2006r. oCentralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z2012
r., poz. 621).
5Ustawa zdnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. z1997r. Nr 88, poz. 533).
6Wyrok wyroku Sd Apelacyjny wLublinie (sygn. I ACa 516/09).
7Ustawa zdnia 23 grudnia 1994r. oNajwyszej Kontroli (Dz. U. z2012r. Nr 82).
8Uzasadnienie projektu ustawy zdnia ustawy zdnia 11 lipca 2011r. okontroli wadministracji rzdowej (Dz. U. z2011r. nr 185, poz. 1092) http://www.sejm.gov.pl.
9Ustawa zdnia 23 grudnia 1994r. oNajwyszej Kontroli (Dz. U. z2012r. Nr 82), ustawa
zdnia 23 stycznia 2009r. owojewodzie iadministracji rzdowej wwojewdztwie (Dz.
U. 2009 Nr 31, poz. 206), ustawy zdnia 7 padziernika 1992r. oregionalnych izbach
obrachunkowych (Dz. U. 2012, poz. 1113), ustawa zdnia 9 czerwca 2006r. oCentralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z2012 r., poz. 621).
10Zarzdzenie Nr 9 /2012 Prezesa NIK zdnia 29.03.2012r.
11Ustawa zdnia 21 listopada 2008r. osubie cywilnej (Dz. U. z2008r. Nr 227, poz. 1505),
ustawie zdnia 8 sierpnia 1996r. ozasadach wykonywania uprawnie przysugujcych
Skarbowi Pastwa (Dz. U. 2012. 1224).
12Rozporzdzenie Rady Ministrw zdnia 29 sierpnia 2006r. wsprawie szczegowych
warunkw oraz trybu przygotowania, prowadzenia idokumentowania czynnoci kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z2006r.
Nr 165, poz. 1171).

20 | WSGE

13Ustawa zdnia 27 sierpnia 2009r. ofinansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240,
z pn. zm.), rozporzdzenie Ministra Finansw z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie
przeprowadzania idokumentowania audytu wewntrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108),
Komunikat Nr 2 Ministra Finansw zdnia 17 czerwca 2013r. wsprawie standardw
audytu wewntrznego dla jednostek sektora finansw publicznych zosta opublikowany (Dz. Urz. Ministra Finansw z2013r. poz.15).

WSGE | 21

The role of state and local governments in the effective use


of drained land area Derman-Ostrog National Park
(Rivne region)


-
( )
Borys Bertash
National University
of Water Management and Nature Resources Use
bertash_ua@ukr.net
Nikolai Shershun
National University
of Water Management and Nature Resources Use
Abstracts
Problem of the use of drained land is particularly acute in those areas, where
research objects border or are in the zone of influence of protected areas. Therefore, the publication is considered the essence of ecological and economic use of
drained land. Brought ecological and economic conditions of the study area. Performed ecological-economic characteristics of the drained land area Derman-Ostrog National Park (Rivne region). The possible uses of these areas in conditions of
national park. This will give the opportunity to effectively use them in agricultural
production without disturbing the ecological balance of the area, will be useful
for agricultural producers, the agro-industrial policy institutions, management of
water and land resources, environmental protection and other agencies. The article
rightly continued use of the region mainly in forestry, watersheds and recreational
areas. Last, to some extent solve the problem of recreation for residents of towns
and villages in the province. The article also defines the role of state and local governments in the effective use of drained land area Derman-Ostrog National Park.

, .
- .

22 | WSGE

- - ( ).

. ,
,
, , , .
, .

.
- .
Key words:
state and local governments; ecological-economic characteristic; drained lands;
national park; nature protection areas, agricultural production.
; - ; ;
; ; .


. ,
,

.
, ,
, - .
- . , ,

WSGE | 23

.
,
, .
. - , ,
, , , .

- .
, - .
, - .
,
,

,
() -.
,
, , , .
, ,
,
,
,
, , .
, , , - .
(1983, 1984, 1986, 1988, 1991, 1994-1998, 2006). (1991)
.

24 | WSGE

(2000, 2009),
(1991), (2007, 2011).
,
, ,
.
.

.

,
.
, ,

,
,
, , ,
.
- - ; .

-
, ,
, , , .
. 90%
.
, , : -

WSGE | 25

() ( . ),
( ),
(
), - ( ), () , I,
II , , .
.

:
1) , , ,
, .
, .
, , , . .
. 83
149 .
2)
,
,
( , , , ).
,
, - , .

.
. 7-12 ..
1972 . .
337 .
-

26 | WSGE

, , , , , .
, , (2-4 ).
. 9 .
. .
, 1979-1980 . - 252 . . .
- , ,
7-12 ..

283 .
1977, 1978, 1979 .
244 .

.
(1998b)
1973 .
.
- 184 , 158
.
, , .
, .

, , .
- .
.-

WSGE | 27

.
- . 1.
1
-

1.
2.
3.
4.
5.
6.

7.
8. -
9. -
10.

2-
. .

,
,

1157
401

591

1080
412

1983-86
1972

263

244

250

50
83

47
83

1980
1981

149

149

1985

200
146
76
108

175
146
76
108

158

1972, 75, 80
1984
1985
1989

,
, ( 90% ).
- , , ( ).
:
1) ,
,
, - ,
;
2) , . . - , , , , , -

28 | WSGE

,
;
3) , -
. ., : )
, ) ,
, ) , , , .

, (, ,
, . .) (, 1998a).
- , ,
( . 2),
. , .
,

.
(85%) . .
, , -
- ,
, .

.

WSGE | 29

2
- -
, , , , (2008)

,

/

1 -
5448,3
2 -
19837,0
3
32,6

4
112,5
5 -
17,7

6
18,1
7
100,0
8
189,5
9
539,0
10
120,0

11
1,0

12
9,9

13
196,0
14
101,0
15
6,6
16
54,0
17
54,0
18
1,5

- .
. - , , , , ,
, ,
, , , .
--

30 | WSGE

,
. -
. -
, ,
, , - , , -
.
, .
, ( ), -, -
,
, , ,
- , ,
,
, , .
, , - ,
() .
(1998c) , . .-II, ( 10 ,
120 ), 13 .
.
(2001) 9,5,
.

WSGE | 31

, , , ,

,
.
, - .

.
, . . - .
.
-
- .
- ,
,
, - - .
, , ,
.

- , , .
- . . , .

, -

32 | WSGE

,
,
.
(2006a)
, -
, .
, , ,
, .
.
, -
. , , , ,
,
, - - ,
, -
,
,
, . . ,
, , .
,
.
.

, - , , ,
, ,
, , , . ,
,
, .
40
.
, ,

WSGE | 33


, , ,
, , ,
.

- -.
: . ; , 60- , , ,
20- .
, ,

. .
.
- - -
XV-XVI . . ,
XIV-XIX . . .
- ,

, - , ,
. .
, ,
.
- .
XVI-XVII .
- ,
,
, (, 2006b).
,
1575 1576.

34 | WSGE

, 1602 ,
.
.
- , ,
- ( ,
, ) - ( , , - - . .) .

, (

).
.
- , , , . . ,
, , .

.
, (2001) , -
, -
.
, , , ,
. ., .

, .

WSGE | 35

, . , .
. ,
- ,
, .

,
, , .
, ,
,
,
.
.
, . . - , ,
,
,
(
).
200 , .
- ,
.
,
.
- ,
, .

36 | WSGE

, -
, ,
.

, , , ,
.
- , , ,
- ,
.
, ,
,
. ,
, (
). .
,
,
(
). - ,
.
/ References
, .., , .., , .., .. (1991) - - . : . .
, .., , .., , .., , .., ..
(2008) - . :
.
, .. (1998a, )
. : . .-. . .,
. . (. 226-229). : , .
, .. (1998b, 6-10) -

WSGE | 37


C. : . V
, . .
. () (. 134-136). : , .
, .. (1998c, ) .
: . .-. . ., . . (. 201-202). :
, .
, .. (2001, 22-23) - . - : : .-. (. 118-121). .
, .. (2006a, 26) -
.
, , .
(. 5-6). :
, , VII.
, .. (2006b) .
. . (. 12-17). :
, , 1.
, .., , .. (2001) . . . . 1- (. 301-305). .
, .., , .. (2010) - . .
. . . 4, (. 83-90). :
, 7 (27).
, .., .., , .., , .., , ..
(2011) 2010 . : .
, .. (2000) : . . : -

38 | WSGE

, .
(2013) . http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/213/95%D0%B2%D1%80.
- : (1992 16) , 34, .
, .. (2007) - :
. : .-.
, .

WSGE | 39

Features of state and local public administration


autotransport infrastructure as part of the autotransport
system of Ukraine



Tatiana Bertash
National University of Water Management
and Nature Resources Use
t_bertash@ukr.net
Abstracts
The article deals with the concept of the transport system, road transport, road
infrastructure, its components, main and auxiliary, their type and purpose. The
classification of highways of Ukraine as astate roads and local importance.
The classification of the factors that influence the formation of road
infrastructure.
We consider the current mechanism of accommodation facilities of autotransport infrastructure and suggests ways to improve it.
The article highlighted the essence and features of state and local public administration of the autotransport infrastructure.
Characteristic of essence and features of state and local public administration
autotransport infrastructure.
Analysis of the existing features of state and local public administration of
formation of the existing elements of autotransport infrastructure. Proposals to
improve the management for their and made proposals for the formation of an
optimal transport infrastructure.
,
, , ,
, .
.
, .
-

40 | WSGE

.

.

. .
Key words:
state and local governments, infrastructure, autotransport system, autotransport infrastructure, road transport and highways.
, , ,
, .
. .
, ,
.
, - , -
, ,
, . , ,
, .
, .
(2006), , .. (2011),
.. (2011), (2009) .
, .. (2011), , .

WSGE | 41

. , , , , ,

, , , ,
, , ,
(, .., 2011, . 49).
, .. (2011), .
,
- (, , , , . .) - ( - , - ,
- , ) (, , ,
),
, (, .., 2011, . 81).

, . 1.
, (, .., 2011).
, : , -
, (, ..,
2011, . 81).
, .
, , , , , , -

42 | WSGE

(), (),
(), . . (. 1).
. 1.
, .. (, .., 2011, . 82)

,
.
, (, , )
( ).

WSGE | 43

, , , . 4,9% .

, , , ,
, .
- 2,9% .

,
, , , .
- 4,7%.

, , ,
, , , , - , .
- 15,8%.
(71,8% ), .

, , , ,
.
30,7% .
-

44 | WSGE

, - ,
, , .

(2013) - 41%.
,
(2012), ,
, , : ,
, , , , . .
(, 2012, . 155).

,
(
.1 ).
.
.
. ,
, ,
, ,
- , , .
(2009) ,
,
, , -
, , , (, 2009, c. 330).

,
( , , ,
.); ( , , - .); (

WSGE | 45

, .); ( , .); (- ,
, ()
.); ( , , .).
, , .
,
.
,
.
, , .
,
, , , .
- ,
,
, ,
,

, , -
.
,
,
.
, .

46 | WSGE


, ,
.
,
, , , ,
.
,
, , , .
.
,
, , ( , ) ,
.
, .., , .. (, .., , .., 2011, . 152).
,
2002 ,
, .


, , ,
,
, .
, ,
( - , , , , . .).

. -

WSGE | 47


.


.
.

, , .
, ,
, . . , ,
,
. ,
,

1- 2-3 . , . ,
,
.
(, .., ,
.., 2011, . 15).

.
,
.
,
. , , ,

48 | WSGE

.

,
.
,

,
.

, , , , , ,
.
, ,

. ., . , , ,
, .
, . ,
. .

, , , (, .., , .., 2011, . 17).

, ,

, .

,

WSGE | 49

.
, ,

. .
, ,
.
.
, ,
40-50 . ,
.
, 85 .
. .
.
60 . , . - ., .
40 ., 06 ,
.
, 85
. . .
, , ;
, ;
-
.
.
- ,
; ; .

50 | WSGE

. , , ,
. ,
, , . .
/ References
, .., , .. (2011). . :
(. 14-18). : -
, , 5-6.
, .. (2012, 18-19) .
. , , : V - : 2 . . 2. -, - (. 155-157).
: - , .
, .. (2006). : . : -.
(2013) . http://www.ukravtodor.gov.ua/clients/ukrautodor.
nsf/0/F1075DA5B62B391AC22572BB0042F76C.
, .. (2009).
. - : (. 329-331). :
-.
, .. (2011). : . , 1.
, .. (2011). : . . : .

WSGE | 51

The role of local government in the states public policy


mechanism
Rola samorzdu terytorialnego wmechanizmie polityki
publicznej pastwa
Wiesaw Breski
University of Warmia and Mazury in Olsztyn
brenski@op.pl
Abstracts
The purpose of this article is to describe the role played by local government in
the economic policy of the state. In addition, there will outlined the formation of
local government units in Poland and worldwide. At the same time the author will
present the both governments impact regional development and the use of measures that local government receives from the state budget for investment. Imperfect mechanism for the redistribution of wealth is not conducive to galvanizing the
development of local governments units. Politics of funds transfer is inefficient and
economically irrational. The financial resources provided from the State budget to
local government units should, with the exemption of subventions and designated
subsidies, be earmarked primarily to finance development objectives rather than
the ongoing activities. So far, local governments undertake development activities
primarily reaching for external funds derived primarily from grants or loans.
Celem tego artykuu jest opisanie roli samorzdu lokalnego wpolityce gospodarczej pastwa. Ponadto autor przedstawia wskrcie tworzenie jednostek samorzdu terytorialnego wPolsce ina caym wiecie oraz wpyw rozwoju regionalnego iwykorzystania rodkw, ktre samorzd otrzymuje zbudetu pastwa na
inwestycje. Niedoskonay mechanizm redystrybucji bogactwa nie sprzyja rozwoju
jednostek samorzdu terytorialnego. Polityka transferu rodkw jest nieefektywna
inieracjonalna ekonomicznie. rodki finansowe przekazywane zbudetu pastwa
do jednostek samorzdu terytorialnego powinny, zwyczeniem subwencji iwyznaczonych dotacji, by przeznaczone przede wszystkim na finansowanie celw
rozwojowych anie biecej dziaalnoci. Dotychczas samorzdy podejmuj dziaania rozwojowe pierwotnie, sigajc po rodki zewntrzne czerpane pierwotnie
zdotacji albo poyczek.
Key words:
local government, politics, state government administration, economic development.

52 | WSGE

samorzd lokalny, polityka administracji rzdowej, rozwj gospodarczy, samorzd


terytorialny, polityka, pastwo, administracja rzdowa, gospodarka, rozwj.
Wprowadzenie
W miar postpu decentralizacji niezbdne stao si uczestnictwo samorzdu terytorialnego w procesie programowania polityki pastwa. Nieuzgodniona
albo nieskonsultowana z jednostkami samorzdu polityka rzdu natrafia na barier skutecznej implementacji, za ktr w coraz wikszym zakresie odpowiada
samorzd. Istotnym elementem ustrojowym jest moliwo odwoania si do
Trybunau Konstytucyjnego wzakresie rozstrzygni ustawowych wsytuacji konfliktu interesw pomidzy rzdem (wikszoci parlamentarn) a jednostkami
samorzdu terytorialnego. Poniewa wPolsce samorzd jest czci wadzy wykonawczej, rzdowo-samorzdowe relacje (negocjacje, konsultacje, uzgodnienia)
s w istocie systemem wspzarzdzania pastwem, cho w stopniu mniejszym
ni wpastwach federalnych. Samorzd terytorialny jest jednym zgwnych filarw Rzeczypospolitej. Pomimo wielu dziaa zwizanych zreform samorzdu
terytorialnego po 1990 roku nie uniknito zjawisk iprocesw, ktre niekorzystnie
wpywaj na dziaalno jednostek samorzdu terytorialnego wnaszym pastwie.
Przykadem takiego zjawiska jest np. przekazywanie przez administracj rzdow
czci obowizkw wobec obywateli wzakres obowizkw jednostek samorzdu
terytorialnego, bez szczeglnego przygotowania ich do takiego dziaania, atake
brak przekazania rodkw niezbdnych do realizacji tych zada. W zwizku ztym
jednostki samorzdu terytorialnego znalazy si wbardzo trudnej sytuacji finansowej. Dotyczy to wikszoci samorzdw gminnych, ktre wwielu przypadkach
s zaduone iznalazy si na krawdzi bankructwa. Najbardziej znanym przypadkiem jest Miasto Krakw czy te Samorzd Wojewdztwa Mazowieckiego. Niedoskonay mechanizm redystrybucji rodkw publicznych nie sprzyja pobudzaniu
aktywnoci rozwojowej jednostek samorzdu terytorialnego. Polityka przekazywania rodkw finansowych samorzdom jest mao wydajna, atym samem jest
ekonomicznie nieracjonalna. rodki finansowe przekazywane zbudetu pastw do
jednostek samorzdu terytorialnego maj suy przede wszystkim do ich rozwoju
anie do biecej ich dziaalnoci. Oczywicie nie dotyczy to subwencji idotacji
celowych. Dotychczas jednostki samorzdu terytorialnego podejmoway dziaania
rozwojowe, gwnie sigajc po rodki zewntrzne pochodzce przede wszystkim
zdotacji czy kredytw. Jedne idrugie nie bd ju dostpne wtakiej skali. Te drugie przede wszystkim dlatego, e wszybko starzejcym si spoeczestwie nie da
si dalej finansowa inwestycji dugiem. Wiksze moliwoci rozwojowe otworzy
dopiero efektywniejsze wykorzystywanie wasnych zasobw, przyczyniajce si do
pomnaania dochodw przedsibiorcw ipracujcych, atym samym dochodw
podatkowych oraz rwnoczesne wprowadzanie czciowej odpatnoci za niektre

WSGE | 53

usugi publiczne. Przeprowadzona analiza wskazuje na istotne obszary niedowadu rozwojowego samorzdu terytorialnego. Badania spoeczne wykazuj, e dostrzegaj iodczuwaj to take mieszkacy. Najwikszymi porakami wojewdztwa
ipowiatu s wich opinii: bezrobocie, drogi, bieda, atake zaniedbania wopiece
zdrowotnej iwsferze ochrony rodowiska: kanalizacji, wodocigw igospodarki
wodnej [Gciarz, Bartkowski 2012, s. 194]. Dla poprawy funkcjonowania samorzdu konieczna jest poprawa relacji zadministracj rzdow, tak by samorzd nie
by petentem, lecz sta si powanym partnerem wfunkcjonowaniu pastwa.
Podstawowym zadaniem polityki pastwa wobec samorzdu jest aktywne wspieranie wprowadzeniu skutecznej polityki rozwoju lokalnego lub regionalnego. Do
zrealizowania tego zadania konieczne jest dokonanie przegldu instrumentarium
rozwojowego samorzdu, dokonanie wnim koniecznych korekt iuzupenie, tak
aby mogo zosta skutecznie wykorzystane. Skadaj si na nie midzy innymi:
styl rzdzenia, przywdztwo lokalne, model sprawowania wadzy (w przyszoci
zarzdzanie wielopoziomowe), planowanie strategiczne iprogramowanie rozwoju, podzia kompetencji, zasoby finansowe imaterialne, system edukacyjny, potencja instytucji publicznych, organizacji obywatelskich isektora prywatnego, kapita spoeczny [Bober, Hausner, Izdebski, Lachiewicz, Mazur, Nelicki, Nowotarski,
Puzyna, Surwka, Zachariasz, Zawicki, 2013, s. 76].
Geneza Samorzdu Terytorialnego
Jednym zpierwszych prekursorw pojcia samorzdu, ktre nastpnie wprowadzi do literatury przedmiotu by niemiecki fizjokrata Johann August Schlettwein [Schlettwein, 1779, s. 587-588]. Natomiast zdaniem niektrych ze zjawiskiem samorzdu mamy do czynienia niemale od zarania ludzkiej cywilizacji.
Podmiotem samorzdu terytorialnego jest lokalna spoeczno wsplnota, ktra
zamieszkuje na okrelonym terytorium ijest zorganizowana wzwizek samorzdowy. Samorzdnoci wsplnoty nie upatrujemy w przeciwstawieniu interesw
pastwa itej spoecznoci, lecz wsamodzielnym iniezalenym od pastwa wykonywaniu wasnych zada irozwizywaniu swoich problemw. Mieszkacy wdrodze wyborw powouj wadze samorzdowe ikontroluj je np. poprzez referendum. W ujciu pastwowym i wrcz pozytywistycznym samorzd terytorialny
powstaje zwoli pastwa, ktre jest wycznym suwerenem na swoim terytorium.
Pastwo przekazuje zwasnej woli cz zada tworzonym przez siebie zwizkom
samorzdowym. Dziki temu samorzd terytorialny jest wyrazem decentralizacji
administracji publicznej. Korzysta jednoczenie zprzymusu irodkw wadczych
tak, jak organy administracji rzdowej. Dziaalno rzdu isamorzdu jest tosama. Jest wykonywana wtakich samych formach (decyzja administracyjna) irwna pod wzgldem treci (ksztatowanie praw iobowizkw obywateli) [Groszyk,
Pieniek, Seidler, 2010, s. 50]. Przynaleno do wsplnoty samorzdowej jest

54 | WSGE

przymusowa ipowstaje zmocy prawa. Dana osoba naley do danego zwizku tak
dugo, jak zamieszkuje na jego terenie. Organy samorzdowe nie mog ani odmwi czonkostwa ani pozbawi go osoby, ktra zamieszkuje na terenie zwizku.
Samorzd terytorialny jest organizacj spoecznoci lokalnej (gmina, powiat) lub
regionalnej (wojewdztwo samorzdowe) ijednoczenie form administracji publicznej, wktrej mieszkacy tworz zmocy prawa wsplnot iwzgldnie samodzielnie decyduj o realizacji zada administracyjnych, wynikajcych z potrzeb
tej wsplnoty na danym terytorium i dozwolonych samorzdowi przez ustawy,
pod okrelonym ustawowo nadzorem administracji rzdowej. Wspczesny samorzd terytorialny nie jest kontynuacj samorzdu terytorialnego okresu staroytnoci czy redniowiecza, mimo takiego samego nazewnictwa. Samorzd miejski
czy lokalny by wwczas samorzdem stanowym. Nie spenia wic kryterium
powszechnoci, nie obejmowa wszystkich osb zamieszkujcych dan jednostk
terytorialn, ajedynie wybran grup spoeczn (np. mieszczan). O ksztatowaniu si nowoczesnego samorzdu terytorialnego mona mwi dopiero od czasw
Rewolucji Francuskiej i reform pruskich na pocztku XIX w. W tamtym czasie
samorzd narodzi si dziki:
przeksztaceniu jednostronnego stosunku midzy wadz aobywatelami oraz
midzy wadz agminami wstosunek dwustronny, przyznajcy obywatelom
igminom prawa podmiotowe,
upadkowi pastwa feudalnego izniesieniu stanowoci spoeczestwa,
liberalizacji (a nastpnie demokratyzacji) ycia spoecznego.
We Francji, wokresie Rewolucji, woparciu okoncepcje prawa natury uznano,
i gminy posiadaj takie same prawa, jak pojedynczy obywatel. Gmina zdaniem
wczesnych posiadaa wic wasne, przyrodzone, niezbywalne prawa, np. prawo
do wasnoci. Stanowia, jak uwaano, twr historycznie wczeniejszy od pastwa.
Mwiono, i gminy byy pierwotne w stosunku do pastwa. Przyznawano wic
prymat zadaniom wasnym gminy przed zadaniami poruczonymi (zleconymi)
przez pastwo. Byo to zgodne zprawno-naturaln teori samorzdu. W okresie
napoleoskim faktycznie zniesiono administracj samorzdow, pozostawiajc
instytucje samorzdowe znazwy, ale bdce wrzeczywistoci instytucjami pastwowymi. Wadze gminne (merowie) pochodziy z nominacji a nie z wolnych
wyborw, a gminy stay si najniszym rzdowym okrgiem administracyjnym
(municypium). Silna centralizacja administracji cechowaa Francj do XX w. ibya
wzorcem dla innych pastw europejskich. Natomiast wPrusach, wokresie reform
Steina iHardenberga, wydano Ordynacj miejsk zlistopada 1808 roku. Przyznano
tym samym samorzd gminom miejskim. Mieszczanie uzyskali prawo samodzielnego zarzdzania sprawami miasta za porednictwem organw samorzdowych
pochodzcych z wyborw. Wadze samorzdowe wykonyway zadania wasne
izlecone pod nadzorem pastwa. Akcentowano wwczas prymat pastwa nad sa-

WSGE | 55

morzdem, poniewa to pastwo powoywao samorzd do ycia. Byo to zgodne


zpastwow teori samorzdu. Jak pisze M. Zdyb, wpyw na uksztatowanie si
nowoczesnego samorzdu miay wic dwie teorie samorzdu:
1. prawno-naturalna teoria, ktra mwi zgodnie z hasem wolna gmina
wwolnym pastwie, e samorzd terytorialny by przeciwwag dla pastwa.
Samorzd mia by oparty na gminach, odrbnych ipierwotnych wstosunku
do pastwa;
2. pastwo - miao zarzdza tylko sprawami oglnymi, organy samorzdu miay pochodzi z wolnych wyborw, a take posiada samodzielne uprawnienia prawodawcze. Za urzdnicy samorzdowi mieli by niezaleni od rzdu.
Wprowadzano podzia na zadania wasne iporuczone, rozszerzano uprawnienia wasne gmin, anadzr ograniczono do badania legalnoci [Zdyb, 1993, s.
14-28 i31-32].
Z teorii prawa naturalnego korzystano np. wAustrii w1849 roku przy tworzeniu ustawy, gdzie odwoywano si do koncepcji prawno-naturalnej. Natomiast
wart. 11 ust. 2 Konstytucji bawarskiej z1946 roku okrelono gminy, piszc: Gminy s pierwotnymi korporacjami terytorialnymi prawa publicznego. Maj prawo
swoje wasne sprawy w ramach ustaw samodzielnie ukada i nimi zarzdza,
wszczeglnoci wybiera burmistrzw iciaa reprezentacyjne [Fundowicz, 2003,
s. 265]. Samorzd rozumiany jako organizacja mieszkacw jest przymusow korporacj prawa publicznego mieszkacw danego obszaru, majcych wsplne interesy ipotrzeby publiczne. W wikszoci wspczesnych pastw demokratycznych
ustrj wadzy lokalnej opiera si na zasadzie dualizmu. Natomiast wdoktrynie prawa administracyjnego pojcie samorzdu od bardzo dawna budzio kontrowersje,
aspory dotyczyy przede wszystkim relacji midzy pastwem asamorzdem oraz
miejsca samorzdu w strukturze organw administracji publicznej. Wraz z powstaniem samorzdu wdziejach nowoytnych rozwina si teoria naturalistyczna
samorzdu, ktrej fundamentem byo przyjcie, e gmina jest niezalen od pastwa osob prawn, posiadajc wasne przyrodzone prawa. Pod wpywem krytyki
teorii naturalistycznej wdrugiej poowie XIX w. rozwina si pastwowa teoria
samorzdu oparta na zaoeniu, e to pastwo podejmuje decyzj o stworzeniu
samorzdu oraz okrela stopie decentralizacji wykonywania wadzy publicznej.
Jednoczenie wtym samym okresie, pod wpywem dowiadcze administracji lokalnej wAnglii, rozwina si rwnie teoria polityczna samorzdu, ktra jednak
samorzdno utosamiaa zdekoncentracj. Mimo dyskusji irnic wpostrzeganiu cech istotnych samorzdu, co jest widoczne zwaszcza wliteraturze okresu
midzywojennego, we wspczesnej doktrynie prawa administracyjnego panuje
jednomylno odnonie przedstawiania instytucji samorzdu za pomoc teorii
pastwowej oraz przyjmowania wkonsekwencji, e samorzd jest pojciem prawnym [Dbrowski, 2013 s. 11 i12].

56 | WSGE

Rola samorzdu terytorialnego wprocesie rozwoju gospodarczego


kraju
Postpujce zmiany wprawie dotyczcym funkcjonowania organw samorzdowych stworzyy wadzom lokalnym szersze moliwoci wpywania naprocesy
zachodzce wrealnej sferze rozwoju gospodarczego. W Polskim systemie prawnym proces decentralizacji przebiega zgodnie zzasad subsydiarnoci, czyli pomocniczoci. Zgodnie z ni poszczeglne kompetencje wadzy publicznej przekazywane s na jak najniszy szczebel, tj. do jednostek samorzdu terytorialnego.
Jednym z celw takiej polityki administracji rzdowej jest zapewnienie maksymalnej skutecznoci dziaa. Po 1989 roku wraz ztransformacj ustrojow pastw
rozpoczto proces decentralizacji wPolsce, ktrego zadaniem byo przywrcenie
dziaalnoci jednostek samorzdu lokalnego gminy. Natomiast ostatni etap procesu reformy samorzdowej nastpi zdniem 1 stycznia 1999 roku. Po przeprowadzonej reformie wprowadzono nowy podzia terytorialny pastwa, zastpujc
dotychczas dziaajce czterdzieci dziewi wojewdztw szesnastoma. Dodatkowo wadministracji samorzdu terytorialnego powoano powiaty iwojewdztwa
samorzdowe. Dotychczasowe jednostki o maym obszarze zastpiono duymi
wojewdztwami owikszym obszarze terytorialnym, wktrych wizi kulturowe
i ekonomiczne stanowi potencja do tworzenia prawdziwych regionw. Reforma wprowadzaa trjstopniowy podzia administracyjny kraju na gminy, powiaty
iwojewdztwa. Kady szczebel administracyjny mia posiada swj wasny organ
samorzdu terytorialnego. Administracja terytorialna przesza due przeobraenia po 1989 roku. Po reformie nastpia wyrana decentralizacja zada administracji publicznej, aco za tym idzie znaczcy wzrost zada samorzdw. W 2010
roku wPolsce byo 16 wojewdztw, 314 powiatw ziemskich, 65 powiatw grodzkich i 2478 gmin [Wyczarska, 2013, s. 1]. W ten sposb okrelono te zadania
poszczeglnych jednostek samorzdu terytorialnego, w skad ktrych zaliczono
m.in.: wykonywanie zada publicznych, inicjowanie dziaania na rzecz rozwoju
lokalnego w oparciu o swoje ustawowe kompetencje i pozostajce w jego gestii
zasoby ludzkie imaterialne. Jednak by mwi osprawnym dziaaniu samorzdu
lokalnego, konieczne jest, aby zachodziy nastpujce przesanki:
przyznanie przez ustawodawc samorzdowi lokalnemu kompetencji
prawnych, finansowych iorganizacyjnych, odpowiednich do stawianych przed
nim zada,
pojmowanie przez wadze lokalne istoty samorzdnoci wsposb prowadzcy
do aktywnych iinnowacyjnych dziaa na rzecz rozwoju lokalnego,
zintegrowanie mieszkacw wok dziaa na rzecz rozwoju lokalnego [Wyczarska, 2013, s. 2].
Natomiast zgodnie zpolskim ustawodawstwem polityka rozwoju musi by ze

WSGE | 57

sob wzajemnie powizana, tak by podejmowane dziaania miay wsplny cel, np.:
zapewnienia trwaego izrwnowaonego rozwoju kraju we wszystkich regionach, bez dzielenia Polski na tzw. A iB,
spjnoci spoeczno - gospodarczej, regionalnej iprzestrzennej,
podnoszenia konkurencyjnoci gospodarki w oparciu o nowe technologie
igospodark innowacyjn,
tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej, powiatowej
igminnej, czyli lokalnej.
Do wsplnych dziaa pomidzy rzdem isamorzdem terytorialnym wpolityce rozwoju gospodarki kraju prowadz wsplne kierunki iobszary dziaania, do
ktrych zaliczy naley:
ochron rodowiska,
ochron zdrowia,
promocj zatrudnienia, wtym przeciwdziaanie bezrobociu, agodzenie
skutkw bezrobocia iaktywizacji zawodowej bezrobotnych,
rozwj kultury, kultury fizycznej, sportu iturystyki,
rozwj miast iobszarw metropolitalnych,
rozwj obszarw wiejskich,
rozwj nauki izwikszenia innowacyjnoci gospodarki,
rozwj zachowa prospoecznych wsplnot lokalnych,
rozwj zasobw ludzkich,
dziaanie na rzecz powstawania nowych miejsc pracy,
tworzenie imodernizacj infrastruktury spoecznej itechnicznej,
wspieranie iunowoczenianie instytucji pastwa,
wspieranie rozwoju przedsibiorczoci,
jednolite wspieranie rozwoju gospodarczego,
zwikszanie konkurencyjnoci gospodarki opartej na wiedzy.
W celu realizacji powyszych tematw naley opracowa strategie rozwoju regionalnego ilokalnego przez samorzdy terytorialne, ktre musz by zbiene zcelami oglnokrajowymi. Natomiast elementem polityki rozwoju kraju ijej czci
spjn jest krajowa polityka regionalna [Oleksiuk, 2009, s. 98]. Nie mona jej traktowa jako dziaalnoci autonomicznej. Integracja polityki rozwoju gospodarczego
kraju i polityki regionalnej, w tym lokalnej, s w interesie kadego rzdu, gdy
tylko w ten sposb moemy realizowa wczeniej nakrelone cele gospodarcze
ipolityczne dla ogu spoeczestwa. Dziaania te s take dobrze odbierane przez
potencjalnych inwestorw, aco za tym idzie, wraz zich inwestowaniem powstan

58 | WSGE

nowe miejsca pracy dla lokalnej spoecznoci. Cele rozwojowe kraju obejmuj jako
integralne elementy zarwno cele identyfikowane wzakresie polityk sektorowych,
jak idotyczce rozwoju regionalnego [Sitek, 2011, s. 43]. Polityki te s wkadym
przypadku ze sob zintegrowane. Polska jest krajem terytorialnie zrnicowanym,
wszczeglnoci pod wzgldem rozwoju gospodarczego. Poszczeglne obszary np.
infrastruktura drogowa, kolejowa itp. rni si nie tylko geograficznie i kulturowo, potrzeby ludnoci s te rone. Oznacza to, e na rnych obszarach rone priorytety s przyznawane poszczeglnym dziedzinom. Std polityka rozwoju
musi by te rnicowana wskali kraju. Dlatego zjawia si potrzeba polityki regionalnej. Polityka regionalna rozumiana jest jako terytorialne rnicowanie celw,
atym samym narzdzi polityki rozwoju. Rozwj kraju ijego poszczeglnych obszarw jest uzaleniony od szeregu warunkw, jakie na tych obszarach istniej is
konieczne do ich szybkiej poprawy czy usprawnienia dziaania. Oczywistym jest,
e Samorzdy Regionu Polski Wschodniej maj wiksze potrzeby finansowe na
podniesienie poziomu gospodarczego czy spoecznego, by dorwna czy zbliy
si poziomem rozwoju do Mazowsza, Dolnego lska iWielkopolski. W ostatnich
latach duy wpyw na rozwj jednostek samorzdu terytorialnego maj rodki pochodzce z budetu Unii Europejskiej. Dziki tym rodkom powstao wiele nowych odcinkw drg, sieci kolejowej, orodkw naukowo-badawczych itd. rodki
pochodzce zUnii Europejskiej miay znaczcy wpyw na podniesienie warunkw
ycia spoecznoci wiejskiej i maomiasteczkowej. Dziki otrzymanym rodkom
wybudowano m.in.: wodocigi, oczyszczalnie ciekw, spalarnie, drogi lokalne
itd. Patrzc wprzyszo, naley stwierdzi, i wsppraca administracji rzdowej
zjednostkami samorzdu terytorialnego wdziedzinie ycia gospodarczego, kulturowego jest nierozerwalna itrwaa. Jedynie efekty jej realizacji s uzalenione
od mdroci tych, ktrzy wposzczeglnych etapach bd ze sob wsppracowa,
anadmiar polityki nie przeoy si na efekt kocowy, ktry ostatecznie przeoy si
na wynik gospodarczy ycia spoecznego kraju.
Rola wadzy lokalnej wkreowaniu aktywnoci przedsibiorczej
W Polsce jednostki samorzdu terytorialnego maj obowizek dbania orozwj gospodarczy iwspieranie przedsibiorczoci lokalnej nie tylko ustawowy, ale
przede wszystkim wynika to zuzalenienia ich dochodw odwpyww zpodatkw od osb fizycznych i prawnych, a wic od liczby i kondycji mieszkajcych
idziaajcych wgminie podatnikw. Wten sposb interes wadzy lokalnej, ktrym
gmina jest odpowiedzialna zarozwj lokalnej gospodarki, zosta sprzgnity zinteresem poszczeglnych czonkw spoecznoci lokalnej, jakimi s funkcjonujcy natym terenie przedsibiorcy. Rozwj ich firm gwarantuje bowiem porednio
rozwj regionu, wktrym dziaaj. Gminom powinno wic zalee nawspieraniu
tego rozwoju wszystkimi moliwymi sposobami, tj. wykorzystujc wpeni poten-

WSGE | 59

cja lokalny oraz dostpne rodki zewntrzne. Wrezultacie gmina, poprzez wielotorowe dziaania, powinna zwiksza moliwoci konkurencyjne funkcjonujcych
ju przedsibiorstw istwarza warunki dla uruchomienia kolejnych firm [Somiska, 2013, s. 21] . W sferze rozwoju gospodarczego przewidziane ustawami zadania
na szczeblu gminnym dotycz spraw zwizanych m.in. z:
zagospodarowaniem przestrzennym na wszystkich etapach, od przygotowania iuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez
uzgadnianie wskaza lokalizacyjnych dla inwestycji oszczeglnym znaczeniu,
do wydawania decyzji lokalizacyjnych dla inwestycji oznaczeniu lokalnym,
gospodark gruntami,
sprzeda izakupem nieruchomoci na cele komunalne,
budow iutrzymaniem infrastruktury rynkowej (np. drogi, transport),
ochron rodowiska,
prowadzeniem targowisk,
ewidencjonowaniem dziaalnoci gospodarczej [Somska, Kosiewicz-Grecka, 2001, s. 20].
Pastwo ma wrcz obowizek kreowania przedsibiorczoci wcelu budowania i umacniania klimatu sprzyjajcego rozwojowi spoeczno-gospodarczemu
kraju. Podstawy takiego dziaania stwarza rozwj wiedzy wspierajcej innowacje,
przepyw dowiadcze pyncych zinnych krajw iregionw, dotyczcych korzyci, jakie wynikaj zprocesw integracyjnych czy te wzrost wiadomoci codo
poytkw wynikajcych znasilania si konkurencji we wspczesnej gospodarce
[Breski, 2013, s. 166]. Do realizacji procesw rozwoju przedsibiorczoci lokalnej
wramach samorzdu terytorialnego niezbdne jest wypracowanie przez wadz
lokaln odpowiedniego klimatu. Korzystny klimat dla rozwoju przedsibiorczoci lokalnej, podobnie jak korzystny klimat dla szeroko pojtego lokalnego rozwoju gospodarczego i spoecznego, wymaga spenienia okrelonych warunkw
takich jak:
istnienie struktur spoecznych realizujcych ipopierajcych ide wszechstronnego rozwoju gminy;
dajce si zaobserwowa inicjatywno iaktywno mieszkacw;
wystpowanie prawnych, organizacyjnych, technologicznych i technicznych
moliwoci wspierania inicjatyw;
wystpowanie materialno-finansowych moliwoci wspierania inicjatyw;
dowiadczenie ich wadz gminy dostymulowania rozwoju [Somska, Kosiewicz-Grecka, 2001, s. 21].
W przypadku kiedy wykorzystamy teokolicznoci, jednostka samorzdu lokalnego powinna podejmowa dalsze kroki dziaania istotne wprocesie stymulo-

60 | WSGE

wania rozwoju gospodarczego. W tym celu naley podj nastpujce dziaania:


koordynacja dziaalnoci podmiotw gospodarujcych na danym terenie
wcelu realizacji przez nie maksimum korzyci dla wszystkich stron dziaania;
rozwizywanie sprzecznoci ikonfliktw, ktre mog si pojawi midzy zrnicowanymi podmiotami lokalnymi;
inicjowanie przedsiwzi gospodarczych korzystnych zpunktu widzenia harmonizacji rozwoju wwymiarze lokalnym iregionalnym;
inicjowanie wsppracy midzy przedsibiorcami, instytucjami z otoczenia biznesu, organizacjami konsumenckimi w celu usprawnienia dziaania
isprawnego funkcjonowania;
wspudzia winwestycjach celowych oszczeglnym znaczeniu dla gminy ijej
mieszkacw;
kreowanie korzystnych warunkw dla powstawania irozwoju przedsibiorstw
naterytorium gminy nie tylko dla istniejcych podmiotw, ale take dla nowych inwestorw, poprzez zastosowanie rnorodnych rodkw majcych
istotne przeoenie na stworzenie odpowiednich warunkw do dziaania
przedsibiorcw [Breski, Oleksiuk, 2008, s. 149].
Wadza samorzdu lokalnego ma najwikszy wpyw na decyzj potencjalnych
inwestorw, ktrzy bd zainteresowani tworzeniem przedsibiorstw na jej terenie. W tym celu wodarze gminy powinni przygotowa odpowiedni ofert dla ju
dziaajcych przedsibiorcw, atake dla nowych zewntrznych inwestorw, ktra
powinna by kompleksowa idotyczy rnego rodzaju czynnikw, takich jak:
wyposaenie infrastrukturalne (drogi, uzbrojenie terenu itd.),
kwalifikacje siy roboczej poprzez szkolenia bezrobotnych pod potrzeby
przedsibiorcw,
potencja intelektualny, ktry moe by zaspakajany przez modzie koczc
studia wysze irozpocznie prac wswoim miejscu zamieszkania,
dostp do innowacji poprzez tworzenie Inkubatorw Technologicznych
wspierajcych dziaalno przedsibiorcw,
otoczenie instytucjonalne na przykad jako czynnik,
atake wmiar moliwoci gminy zachty finansowe poprzez zwolnienia np.
zpodatkw.
Due znaczenie wtempie rozwoju gospodarczego jednostek samorzdu lokalnego ma wykorzystywanie przez przedsibiorcw rozwiza zakresu gospodarki
innowacyjnej opartej onowe technologie [Somska, Kosiewicz-Grecka, 2001, s.
21]. Samorzd gminny poprzez swoje dziaania powinien zwiksza moliwoci
dostpu przedsibiorcw dotego rodzaju zasobw. W tym celu jednostki samorzdu terytorialnego rozpoczy tworzenie Parkw Technologicznych, ktre przyczy-

WSGE | 61

niaj si wznaczcym stopniu do aktywizacji powstawania nowych podmiotw


gospodarczych na swoim terenie. Dziaalno Parkw Technologicznych pozwolia take na wyjcie samorzdu lokalnego naprzeciw potrzebom, jakie maj inwestorzy. Najlepszym przykadem takiego dziaania jest samorzd miasta Wrocawia,
Gdyni czy te gminy Kleszczw wwojewdztwie dzkim, ktre udostpniaj na
preferencyjnych zasadach lokale wInkubatorze Przedsibiorczoci na rozpoczcie
dziaalnoci gospodarczej.
Podsumowanie
Podsumowujc, naley stwierdzi, e gminy, ktre wsposb szczeglny dbajc orozwj lokalnej przedsibiorczoci, wwikszoci odnosz sukces, zyskujc
nowych inwestorw chccych prowadzi sowi dziaalno wanie na ich terenie.
Aktywna dziaalno wadz samorzdowych przynosi take korzyci wymierne
dla ich jednostek wpostaci nowych miejsc pracy dla mieszkacw danego terenu,
jak rwnie zwikszenia wpyww zpodatkw bezporednio do budetu gminy.
Oczywicie wszystkie te dziaania wadza lokalna powinna realizowa wkierunku budowania dobrych relacji zprzedsibiorcami. Prowadzenie dziaalnoci gospodarczej moe uatwi gminie realizacj funkcji alokacyjnej, funkcji budowy
i rozwoju usug oraz uruchamiania mechanizmu konkurencji w sektorze usug
publicznych. Mimo toprocesy obserwowane wkrajach orozwinitej gospodarce
rynkowej wskazuj napogbiajce si tendencje rezygnacji gmin zbezporedniej
dziaalnoci gospodarczej narzecz ksztatowania warunkw rynkowych dla rozwoju przedsibiorczoci.
References
Bober J., Hausner J., Izdebski H., Lachiewicz W., Mazur S., Nelicki A., Nowotarski
B., Puzyna W., Surwka K., Zachariasz I., Zawicki M., Narastajce dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne dziaania. Raport ostanie Samorzdnoci
Terytorialnej wPolsce, Wydawnictwo: Uniwersytet Ekonomiczny wKrakowie,
Maopolska Szkoa Administracji Publicznej wKrakowie, Krakw 2013.
Breski W., Polski rynek usug pocztowych z wykorzystaniem outsourcingu, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmisko-Mazurskiego wOlsztynie, Olsztyn 2013.
Breski W., Oleksiuk A., Przemiany gospodarczo-spoeczne wPolsce wXX wieku,
Wydawnictwo Nova Res Wydawnictwo Innowacyjne, Gdynia 2008.
Dbrowski K., Zarzdzanie instytucjami obywatelskimi i samorzdowymi, Wydawnictwo: Warszawska Wysza Szkoa Ekonomiczna im. E. Wiszniewskiego,
Warszawa 2013.
Fundowicz S.,Zasada demokracji izasada decentralizacji we wspczesnym pastwie (przykad niemiecki), [w:]Ius et Veritas. Ksiga powicona pamici Mi-

62 | WSGE

chaa Staszewicza, red. D. Dudek, A. Janicka, W. S. Staszewski, Lublin 2003.


Gciarz B., Bartkowski J., Samorzd arozwj. Instytucje Obywatele Podmiotowo,
Wydawnictwo: Instytut Filozofii iSocjologii PAN 2012.
Niewiadomski Z., Geneza samorzdu terytorialnego, [w:] Sownik samorzdu
terytorialnego, red. M. Chmaj, Lublin 1997.
Oleksiuk A., Konkurencyjno regionw aparki technologiczne iklastry przemysowe, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz 2009.
Seidler G.L., Groszyk H., Pieniek A., Wprowadzenie do nauki opastwie iprawie, Wydawnictwo: UMCS wLublinie, Wydanie 2, Lublin 2010.
Schlettwein J.A., Grundfeste der Staaten oder die politische Oekonomie, Gieen
1779.
Sitek, M., Samorzdy lokalne wwietle polityki regionalnej Unii Europejskiej, [w:]
pod red. B. Sitek, D. Baraska, K. Naumowicz, Funkcjonowanie samorzdu terytorialnego wwybranych krajach UE, Olsztyn 2011.
Somiska B., Gmina wprocesach stymulowania przedsibiorczoci, Samorzd Terytorialny nr 3/2013.
Somiska B., Kosiewicz-Grecka U., Samorzd terytorialny arozwj nowoczesnego handlu, Wydawnictwo: Difin, Warszawa 2001.
Wyczarska A., Miejsce irola strategii rozwoju wsystemie planowania regionalnego
wPolsce, Dostp: PDF na www.onet.pl, Rola samorzdu terytorialnego wprocesie rozwoju gospodarczego wkraju, dostpne wdniu 24.08.2013 r.
Zdyb M., Samorzd apastwo. Nadzr nad samorzdem, Lublin 1993.

WSGE | 63

Effects of citizens complaints concerning the actions


of public administration bodies in local
and regional governments selected issues
Efekty skarg obywateli na dziaanie administracji
publicznej w jednostkach samorzdu terytorialnego
wybrane zagadnienia
dr Stanisaw Buajewski
Alcide De Gasperi University
of Euroregional Economy in Jzefw, Poland
stabul1@wp.pl
Abstracts
The starting point for my deliberations in this presentation will be an analysis
of two fundamental laws that regulate the institution of acomplaint. The laws in
question are, of course, art. 63 of the Constitution of the Republic of Poland and
the associated art. 221 (1) of the Code of Administrative Procedure. The Constitution provides that Everyone shall have the right to submit petitions, proposals and
complaints in the public interest, in his own interest or in the interests of another
person - with his consent - to organs of public authority, as well as to organizations
and social institutions in connection with the performance of their prescribed duties within the field of public administration. The procedures for considering petitions, proposals and complaints shall be specified by statute.
In my presentation, I will try to answer three fundamental questions:
First, what should be the procedure for filing and considering acitizens complaint concerning the activities of local and regional government bodies and what
difficulties the person filing acomplaint may encounter in connection with this
procedure?
Second, what is the so-called internal complaint mode in situations where
acomplaint has been filed by acitizen in connection with actions or omissions of
the head of an organizational unit of the local or regional government?
Third, can complaints filed by citizens really improve the work of public administration bodies which, after all, comprise local and regional government administration (which is the area I focus on).
I would like to propose the hypothesis that complaints not only can improve
the work of public administration but are filed in response to their improper actions or omissions or improper performance of their duties or the duties of employees.

64 | WSGE

Punktem wyjcia moich rozwaa w niniejszym referacie bdzie analiza


dwch podstawowych przepisw normujcych instytucj skargi. Chodzi tu oczywicie oart. 63 Konstytucji RP oraz powizany znim art. 221 1 kodeksu postpowania administracyjnego. Zgodnie zkonstytucyjnym przepisem kady ma prawo
skada petycje, wnioski iskargi winteresie publicznym, wasnym lub innej osoby
za jej zgod do organw wadzy publicznej oraz do organizacji iinstytucji spoecznych wzwizku zwykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi zzakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wnioskw iskarg okrela ustawa.
Na bazie m.in. powyszych unormowa, rozstrzygni polskich wojewodw,
orzecze sdw administracyjnych podejm prb odpowiedzi na trzy podstawowe pytania.
Po pierwsze: Jak powinien przedstawia si tryb wnoszenia irozpoznawania
skargi obywatela na dziaalno organw jednostek samorzdowych ijakie ztym
postpowaniem mog wiza si trudnoci?
Po drugie: Jak przebiega tzw. wewntrzny tryb skargowy wsytuacji, gdy skarga
zostaa wniesiona przez obywatela na dziaania lub zaniechania kierownika samorzdowej jednostki organizacyjnej?
Po trzecie: Czy skargi wnoszone przez obywateli mog realnie polepszy dziaanie administracji publicznej, wskad ktrej wchodzi przecie (bdca przedmiotem mojego zainteresowania) administracja samorzdowa?
Rozwaania zawarte w niniejszym artykule zostan ograniczone jedynie do
skarg, jakie obywatele mog wnosi na zaniedbania lub nieprawidowe wykonywanie zada przez organy jednostek samorzdu terytorialnego jak idziaania czy
te zaniechania kierownikw samorzdowych jednostek organizacyjnych.
Key words
public administration, local governments, complaint, internal complaint mode,
the procedure
administracja publiczna, samorzd terytorialny, skarga, postpowanie skargowe
Wstp
W obecnie obowizujcej Konstytucji RP prawo do skadania petycji, skarg
iwnioskw jest gwarantowane przez art. 63 iprzynaley kademu, kto znajduje si
pod jurysdykcj Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to przysuguje zatem nie tylko
obywatelom polskim, ale take cudzoziemcom czy te bezpastwowcom. Co wicej ztego rodka nie trzeba korzysta osobicie, gdy mona go skada rwnie
winteresie publicznym lub grupy osb (oczywicie za ich zgod). Prawa wskazane
wpowyszym artykule nie s nowe. Instytucja petycji znana bya take jednej re-

WSGE | 65

gulacji Konstytucyjnej okresu dwudziestolecia midzywojennego. Art. 107 Konstytucji Marcowej wyranie stanowi, e obywatele maj prawo wnosi pojedynczo lub zbiorowo petycje do wszelkich cia reprezentacyjnych iwadz publicznych,
pastwowych isamorzdowych. Po II wojnie wiatowej dopiero Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zdnia 22 lipca 1952r. przyznaa obywatelom (a
wic nie byo to prawo uniwersalne) prawo do zwracania si do wszystkich organw pastwa ze skargami izaaleniami oraz zgaszania wnioskw (Art. 86 ust. 1-3
Konstytucji PRL). Zgodnie za zust. 3 art. 86 Konstytucji PRL odwoania, skargi
izaalenia powinny by rozpatrywane izaatwiane szybko isprawiedliwie. Winni
przewlekania albo przejawiajcy bezduszny ibiurokratyczny stosunek do odwoa, skarg izaale obywateli pocigani bd do odpowiedzialnoci.
Powracajc jednak do samego pojcia skargi, naley wskaza, i jest ona instrumentem, ktry suy do wpywania na dziaania lub zaniechania organw
wadzy publicznej. Jak susznie zauwaono, skarga jest swojego rodzaju instrumentem sucym sprzeciwianiu si czynnociom, ktre zostay przeprowadzone
albo s jeszcze wtoku, czy te sprzeciwiaj si zastanym sytuacjom. rodek ten to
nic innego, jak krytyka zjawisk, ludzi, sposobu funkcjonowania organw imoe
dotyczy wszelkich przejaww dziaalnoci pastwowej (samorzdowej), w tym
bezczynnoci (Juchniewicz, 2008, s. 149). Oczywicie poza ramami naszego zainteresowania pozostanie kwestia wyjanienia iomwienia poj: petycja iwniosek.
Pojcia te s podobne do skargi, jednake nie s one tosame.
W tym miejscu warto przytoczy definicj skargi, jak przedstawi wswojej
publikacji B. Banaszak, amianowicie wskaza, e skarga to wystpienie jednostki lub grupy osb zawierajce krytyk zjawisk, ktrych dotyczy. Jej przedmiotem
mog by wszelkie przejawy dziaalnoci lub bezczynnoci organw pastwowych,
samorzdowych i organizacji spoecznych wykonujcych zadania zlecone przez
pastwo. Przedmiotem skargi moe by wszczeglnoci zaniedbanie lub nienaleyte wykonywanie zada przez waciwe organy lub ich pracownikw, naruszenie
praworzdnoci lub susznych interesw jednostki, atake przewleke lub biurokratyczne zaatwianie spraw. Zakres skargi nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom przedmiotowym. Moe ona dotyczy wszystkich spraw objtych kompetencjami organw pastwowych (wszystkich trzech wadz), organw samorzdowych
iorganizacji spoecznych, jeeli wykonuj zadania zlecone przez pastwo. Wniesienie skargi nie wstrzymuje zmocy prawa wykonania decyzji, moe jednak wywoa ten skutek, gdy postanowi tak organ, do ktrego j wniesiono. Na wystpienie ze skarg nie ma adnych ogranicze czasowych imona j wnie wkadym
terminie (Banaszak, 2013, Legalis wydanie elektroniczne). Co istotne, prawo
skadania petycji, skarg iwnioskw przysuguje kademu, zatem podmiot korzystajcy ztego prawa nie musi wykazywa posiadania interesu prawnego wsprawie,
nie musi spenia wymaga wskazanych wart. 28 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego

66 | WSGE

Sdu Administracyjnego zdnia 2 lipca 1998 r., wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego siedziba wGliwicach zdnia 29 padziernika 2008 r.).
Naley rwnie nadmieni, e postpowanie wsprawie skarg jest jednoinstancyjnym postpowaniem ocharakterze uproszczonym, ktrego zakoczenie, czyli
zawiadomienie osposobie zaatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia
dalszego trybu instancyjnego, tj. postpowania odwoawczego lub postpowania
sdowo-administracyjnego (zob. postanowienie Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r.; wyrok Wojewdzkiego Sdu
Administracyjnego wBiaymstoku zdnia 2 czerwca 2011 r.; postanowienie Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 16 listopada 2011 r.; wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego wSzczecinie zdnia 9 sierpnia 2012 r.). Jak susznie
zauwaono, z uwagi na jednoinstancyjny iuproszczony charakter postpowania
ze skargi - w ramach innego postpowania, np. nadzorczego wojewody, mona
bada jedynie prawidowo postpowania rady gminy odnonie trybu rozpatrywania skargi isporzdzenia zawiadomienia osposobie jej zaatwienia (art. 227240 k.p.a.), anie ocenia, czy organ susznie bd niesusznie uzna skarg za bezzasadn. Takiej kompetencji nie posiadaj take sdy administracyjne (...) (zob.
wyrok Wojewdzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia
2012 r.). Wydanie rozstrzygnicia nadzorczego przez wojewod w sprawie dotyczcej skargi powszechnej narusza prawo () (wyrok Wojewdzkiego Sdu
Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 2 czerwca 2011 r.). Odmiennie wypowiedzia si NSA wwyroku zdnia 24 listopada 2011r. (), stwierdzajc, e art.
79 ustawy z5.6.1998r. osamorzdzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z2001r.
Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie uzalenia moliwoci wydania rozstrzygnicia nadzorczego wojewody od przedmiotu uchway rady powiatu istanowi podstaw do
wydania takiego rozstrzygnicia rwnie wstosunku do uchwa podejmowanych
wtrybie art. 229 pkt 4 k.p.a. rozpoznajcych skargi na zarzd powiatu (Wierzbowski, Wiktorowska, 2013, Legalis).
Naley take pamita, e m.in. organy pastwowe, organy samorzdu terytorialnego i inne organy samorzdowe obowizane s przyjmowa obywateli
wsprawach skarg iwnioskw wustalonych przez siebie dniach igodzinach. Natomiast kierownicy tych organw lub wyznaczeni przez nich zastpcy obowizani s
przyjmowa obywateli wsprawach skarg iwnioskw co najmniej raz wtygodniu.
Dni igodziny przyj powinny by dostosowane do potrzeb ludnoci, przy czym
przynajmniej raz wtygodniu przyjcia powinny si odbywa wustalonym dniu
po godzinach pracy. Z kolei informacja o dniach i godzinach przyj powinna
by wywieszona wwidocznym miejscu wsiedzibie danej jednostki organizacyjnej oraz wpodporzdkowanych jej jednostkach organizacyjnych (zob. art. 253
1-4 k.p.a.). Nie moemy take zapomnie oodpowiednim dokumentowaniu skarg.
Zgodnie zart. 254 k.p.a. skargi iwnioski skadane iprzekazywane do organw

WSGE | 67

pastwowych, organw samorzdu terytorialnego iinnych organw samorzdowych iorganw organizacji spoecznych oraz zwizane znimi pisma iinne dokumenty rejestruje si iprzechowuje wsposb uatwiajcy kontrol przebiegu iterminw zaatwiania poszczeglnych skarg iwnioskw.
Na koniec tej czci artykuu warto rwnie wspomnie onadzorze nad postpowaniem skargowym. I tak zwierzchni nadzr nad przyjmowaniem izaatwianiem skarg iwnioskw skadanych do sdw sprawuje Krajowa Rada Sdownictwa, ado innych organw ijednostek organizacyjnych - Prezes Rady Ministrw.
Organy te dokonuj rwnie okresowo, nie rzadziej ni raz na dwa lata, ocen
przyjmowania izaatwiania skarg iwnioskw przez organy ijednostki organizacyjne poddane ich nadzorowi.
Konstytucyjna regulacja zobowizujca ustawodawc do uregulowania kwestii
m.in. skargi pokazuje nam, jak wan rol ma wdemokratycznym pastwie prawnym ta instytucja. Oczywicie najpeniejsze regulacje dotyczce postpowania
wprzedmiocie skarg, waciwoci, terminw ich rozpatrzenia odnajdziemy wKodeksie postpowania administracyjnego. Niestety wramach tego aktu prawnego
wystpuje wiele luk, co zkolei powoduje, e skargi na niektre podmioty nie tylko
mog, ale is czsto pozostawione bez rozpoznania. Jednake ta kwestia bdzie
przedmiotem mojego zainteresowania wnastpnym punkcie artykuu.
1. Tryb wnoszenia irozpoznawania skarg obywatela na dziaalno
organw jednostek samorzdowych
Piszc oorganach jednostek samorzdu terytorialnego, mam na uwadze zarwno organy uchwaodawcze, jak iwykonawcze gminy, powiatu iwojewdztwa
samorzdowego. Niestety do tej grupy nie moemy zaliczy podmiotw, ktre
dziaaj w ramach organu uchwaodawczego i s mu funkcjonalnie podporzdkowane. Chodzi mi tu o organy wewntrzne rady, takie jak: komisje stae rady,
przewodniczcy rady, prezydium rady czy te specyficzne podmioty, jakie mog
by tworzone wramach organu uchwaodawczo-kontrolnego, amianowicie kluby
radnych. Tym problemem zajm si wkocowej czci niniejszego punktu. Oczywicie tak, jak to ju wyej wskazaem, podmiotem uprawnionym do zoenia
skargi jest kady. Natomiast zgodnie zart. 227 k.p.a. przedmiotem skargi moe by
wszczeglnoci zaniedbanie lub nienaleyte wykonywanie zada przez waciwe
organy albo przez ich pracownikw, naruszenie praworzdnoci lub interesw
skarcych, atake przewleke lub biurokratyczne zaatwianie spraw.
Jeeli przepisy szczeglne nie okrelaj innych organw waciwych do rozpatrywania skarg, jest organem waciwym do rozpatrzenia skargi dotyczcej zada
lub dziaalnoci: 1) rady gminy, rady powiatu isejmiku wojewdztwa - wojewoda,
awzakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa; 2) organw wy-

68 | WSGE

konawczych jednostek samorzdu terytorialnego oraz kierownikw powiatowych


sub, inspekcji, stray iinnych jednostek organizacyjnych wsprawach nalecych
do zada zleconych zzakresu administracji rzdowej - wojewoda lub organ wyszego stopnia; 3) wjta (burmistrza lub prezydenta miasta) ikierownikw gminnych jednostek organizacyjnych, zwyjtkiem spraw okrelonych wpkt 2 - rada
gminy; 4) zarzdu powiatu oraz starosty, atake kierownikw powiatowych sub,
inspekcji, stray iinnych jednostek organizacyjnych, zwyjtkiem spraw okrelonych wpkt 2 - rada powiatu; 5) zarzdu imarszaka wojewdztwa, zwyjtkiem
spraw okrelonych wpkt 2 - sejmik wojewdztwa (zob. art. 229 pkt 1-5 k.p.a.).
Jeeli za chodzi oszczegow procedur rozpatrywania skarg, gdy dotyczy
ona dziaa lub zaniecha organu wykonawczego, uregulowana jest zazwyczaj
wstatucie danej jednostki samorzdu. Oczywicie (o czym naley pamita), jeeli chodzi ocharakter prawny uchway wsprawie rozpatrzenia skargi na wjta
(zarzd powiatu), to z ca pewnoci nie jest ona rdem prawa powszechnie
obowizujcego. Wjt, zarzd powiatu czy te zarzd wojewdztwa nie podlega
radzie (sejmikowi), dlatego te podjta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. uchwaa rady gminy wsprawie rozpatrzenia skargi na dziaalno wjta nie moe by
utosamiana zczynnoci nadzorcz uprawnionego organu, astanowi tylko wyraz
jego oceny (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego zdnia 26 kwietnia
1995 r.).
Jeeli chodzi opodstawie dziaania, to przykadowo wpowiecie mrgowskim
skargi na dziaalno starosty, zarzdu powiatu ikierownikw powiatowych jednostek organizacyjnych rozpatrywane s na podstawie wielu aktw normatywnych, takich jak: Kodeks postpowania administracyjnego, Rozporzdzenie Rady
Ministrw wsprawie organizacji przyjmowania irozpatrywania skarg iwnioskw
zdnia 8 stycznia 2002r. statut powiatu, zacznika do uchway wsprawie regulaminu przyjmowania, rozpatrywania izaatwiania skarg iwnioskw kierowanych
do Rady Powiatu wMrgowie.
Na bazie tych aktw normatywnych moemy pokusi si oprzedstawienie etapw wnoszenia irozpatrywania skarg.
Etap pierwszy wszczcie. Osoba, grupa osb lub dziaajcy wich imieniu
podmiot skada skarg na dziaania lub zaniechania organu uchwaodawczego
czy te wykonawczego jednostki samorzdu terytorialnego do waciwego organu
wskazanego wart. 229 k.p.a. Jeeli organ, ktry otrzyma skarg, nie jest waciwy
do jej rozpatrzenia, obowizany jest niezwocznie, nie pniej jednak ni wterminie siedmiu dni, przekaza j waciwemu organowi, zawiadamiajc rwnoczenie o tym skarcego albo wskaza mu waciwy organ. Oczywicie skarga
moe by wniesiona pisemnie, telegraficznie lub za pomoc dalekopisu, telefaksu,
poczty elektronicznej, atake ustnie do protokou. Przyjmujcy skarg potwierdza
jej zoenie, jeeli zada tego wnoszcy. Skargi niezawierajce imienia inazwiska

WSGE | 69

(nazwy) oraz adresu wnoszcego pozostawia si bez rozpoznania. Organ waciwy


do zaatwienia skargi powinien to uczyni bez zbdnej zwoki, nie pniej jednak
ni wcigu miesica.
Natomiast posowie na Sejm, senatorowie i radni, ktrzy wnieli skarg we
wasnym imieniu albo przekazali do zaatwienia skarg innej osoby, powinni by
zawiadomieni osposobie zaatwienia skargi, agdy jej zaatwienie wymaga zebrania dowodw, informacji lub wyjanie - take ostanie rozpatrzenia skargi, najpniej wterminie czternastu dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.
W wyroku zdnia 7 padziernika 1999r. Naczelny Sd Administracyjny wWarszawie wyjani, e osoba wystpujca do organw administracji zwnioskami lub
skargami dotyczcymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie wasnego chronionego przepisami prawa materialnego, nie moe uzyska adnej decyzji administracyjnej, ktrej byaby adresatem inie przysuguj jej te adne rodki odwoawcze wtrybie instancyjnym od orzecze organw administracji dotyczcych
innych osb. Zarwno skargi okrelone wart. 221 k.p.a., jak iwnioski, oktrych
mowa w art. 241 k.p.a., nie mog mie bezporedniej skutecznoci procesowej
wodniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyej mog stanowi dla organw uprawnionych do dziaania wtrybie nadzorczym sygnalizacj oewentualnych nieprawidowociach popenionych przez organy orzekajce w sprawach
indywidualnych. Niestety wprzypadku skargi osobie j wnoszcej nie przysuguje prawo skargi do sdu administracyjnego na bezczynno organu. W postanowieniu Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 21 listopada 2000r. czytamy
m.in.: Skarg do sdu administracyjnego nie jest objte uproszczone postpowanie ocharakterze administracyjnym dotyczce skarg iwnioskw uregulowane
wdziale VIII k.p.a. W takim postpowaniu nie rozstrzyga si konkretnej sprawy
administracyjnej. Konsekwencj tego jest, e wtym postpowaniu nie przysuguje
rwnie skarga na bezczynno.
Oczywicie osposobie zaatwienia skargi zawiadamia si skarcego (zob. art.
237 k.p.a.). W razie niezaatwienia skargi wwyej wskazanym terminie przewodniczcy rady (w przypadku skargi wniesionej na organ wykonawczy lub kierownika jednostki organizacyjnej) zawiadamia skarcego, podajc przyczyn zwoki
iwskazujc nowy termin zaatwienia skargi.
Etap drugi rozpatrywanie. Przewodniczcy rady lub sejmiku (w przypadku
skarg na m.in. organ wykonawczy) przekazuje skarg do waciwej staej komisji, ktra wsposb merytoryczny rozpatrzy skarg iprzygotuje projekt uchway.
Oczywicie jeeli rada nie jest waciwym organem do rozpatrzenia skargi, to jest
ona zobligowana do przygotowania przy pomocy komisji projektu uchway oprzekazaniu sprawy organowi waciwemu. Natomiast wprzypadku skargi na organ
uchwaodawczy gminy, powiatu lub wojewdztwa samorzdowego wojewoda
lub regionalna izba obrachunkowa na wstpie bada swoj waciwo anastpnie

70 | WSGE

albo przekazuje j organowi waciwemu, rozpatruje osobicie lub przekazuje do


zaatwienia organowi niszego stopnia, oile skarga nie zawiera zarzutw dotyczcych dziaalnoci tego organu (zob. art. 222 1 k.p.a.). Termin zaatwienia skargi
jest tosamy zterminem, jaki zosta wskazany wpierwszym etapie.
Etap trzeci rozstrzygnicie. Zgodnie z art. 238 1 k.p.a. zawiadomienie
osposobie zaatwienia skargi powinno zawiera: oznaczenie organu, od ktrego
pochodzi, wskazanie, wjaki sposb skarga zostaa zaatwiona oraz podpis zpodaniem imienia, nazwiska istanowiska subowego osoby upowanionej do zaatwienia skargi lub jeeli zawiadomienie sporzdzone zostao wformie dokumentu
elektronicznego, powinno by opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym,
weryfikowanym za pomoc wanego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym zaatwieniu skargi powinno zawiera ponadto uzasadnienie
faktyczne iprawne oraz pouczenie. Oczywicie wprzypadku skargi na organ wykonawczy jednostki samorzdu terytorialnego uchwaa rady lub sejmiku powinna
take zawiera powysze dane ito niezalenie od tego, czy skarga zostaa uznana
za zasadn, za niezasadn, czy te podjta zostaa uchwaa oprzekazaniu sprawy
waciwemu organowi. Naley take pamita, i wprzypadku, gdy skarga wwyniku jej rozpatrzenia zostaa uznana za bezzasadn ijej bezzasadno wykazano
wodpowiedzi na skarg, askarcy ponowi skarg bez wskazania nowych okolicznoci, organ waciwy do jej rozpatrzenia moe podtrzyma swoje poprzednie
stanowisko zodpowiedni adnotacj waktach sprawy bez zawiadamiania skarcego (zob. art. 239 1 k.p.a.).
Niestety jak dotychczas nie doczekalimy si regulacji, ktra pozwoliaby rozpatrzy skarg na organ wewntrzny rady lub sejmiku czy te na przewodniczcych tych podmiotw. Komisje stae (co jest bezsporne) s wewntrznymi organami rady lub sejmiku wojewdztwa, nie s jednak samodzielnymi organami gminy,
powiatu czy te wojewdztwa samorzdowego. Oznacza to, e art. 229 ust. 1 k.p.a.
nie moe mie zastosowania. W zwizku zpowyszym skarga mieszkaca gminy,
powiatu lub wojewdztwa na dziaania komisji rady (sejmiku) czy te na dziaania
przewodniczcego organu uchwaodawczo-kontrolnego nie moe by zoona czy
te przekazana do organu waciwego, gdy takiego organu nie wskazuj zarwno Kodeks postpowania administracyjnego, jak iinne przepisy szczeglne. Tym
samym mamy do czynienia z ewidentn luk w tym zakresie, jednake luk t
prawodawca lokalny moe wypeni poprzez odpowiednie regulacje, ktre zostan
umiejscowione wstatucie danej jednostki samorzdu terytorialnego. Prawodawca
lokalny, moe uregulowa tryb rozpatrywania skarg wnoszonych na dziaania komisji ustalajc, i podmiotem zobligowanym do ich rozpatrzenia bdzie np. rada
(sejmik). Dopki takiej regulacji wstatucie jednostki nie bdzie, dopty skarga na
dziaalno komisji nie bdzie moga zosta rozpatrzona.
W zwizku zpowyszym podmiot, ktry otrzyma skarg na dziaalno ko-

WSGE | 71

misji, powinien wezwa wnioskodawc do zoenia dodatkowych wyjanie izobowiza go do doprecyzowania wniosku iudzielenia odpowiedzi na pytanie: Czy
wnosi on skarg na dziaalno rady (sejmiku), ktra poprzez swoje nieudolne
funkcjonowanie nie panuje nad dziaalnoci jej organw wewntrznych, czy te
dalej da rozpoznania skargi na dziaalno komisji staej rady (sejmiku)? W konsekwencji, jeeli wnioskodawca zmodyfikuje swj wniosek iwystpi ze skarg na
dziaalno rady (sejmiku), to organem waciwym do jej rozpatrzenia bdzie wojewoda, wprzeciwnym wypadku skarga nie bdzie moga by rozpatrzona przez
aden podmiot.
Przeciwne stanowisko staoby w ewidentnej sprzecznoci z fundamentaln
konstytucyjn zasad wyraon wart. 7 Konstytucji RP, tj. zzasad legalizmu. Zasada ta wyranie stanowi, i organy wadzy publicznej (do ktrych nale przecie
organy jednostek samorzdu terytorialnego) dziaaj na podstawie iw granicach
prawa. Oznacza to, i organy wadzy publicznej nie mog podejmowa dziaa bez
podania podstawy prawnej. Mog czyni tylko to, co im prawo nakazuje lub na co
pozwala.
2. Wewntrzny tryb skargowy w sytuacji, gdy skarga zostaa
wniesiona przez obywatela na dziaania lub zaniechania
kierownika samorzdowej jednostki organizacyjnej
Tryb skadania irozpatrywania skarg wsytuacji, gdy dotyczy ona kierownika
samorzdowej jednostki organizacyjnej, jest bardzo podobny do trybu, jaki towarzyszy rozpoznawaniu skargi na organy jednostek samorzdu terytorialnego. Tak
wic moje rozwaania odnios jedynie do pewnych odmiennoci, ktre wystpuj
wregulacjach statutowych.
Jeeli chodzi opodmiot uprawniony do przyjmowania tego typu skarg, to jest
nim najczciej przewodniczcy rady (sejmiku). Oczywicie nie chodzi tu orealne przekazanie skargi wjego rce, wystarczy, e wpynie ona do biura rady. Data
wpywu rozpoczyna bieg terminu, wramach ktrego skarga powinna by przez
rad (sejmik) rozpatrzona. Aby tak si stao, przewodniczcy powinien bez zbdnej zwoki przekaza skarg do odpowiedniej komisji staej rady, ktrej zadaniem
jest przygotowanie projektu uchway. Czsto statut (niezalenie od przedmiotu
skargi) wskazuje komisj rewizyjn jako jedyn uprawnion do analizy iprzygotowania projektu odpowiedniego rozstrzygnicia. Jak susznie zauwaono, jeeli
przewodniczcy komisji ma wtpliwoci, co do zasad procedowania nad skarg,
moe szuka pomocy u biegych lub radcw prawnych. Mog te by sporzdzane
ekspertyzy.
Tak jak ju wspomniaem, efektem pracy komisji winna sta si propozycja
uchway. Jeli wystpuj zdania odrbne czonkw komisji badajcych skarg, to

72 | WSGE

na wyrane ich yczenie naley zawrze je wopinii. Opinia komisji jest swoist rekomendacj dla rady, czy skarg uzna za zasadn, czy nie. Jeli skarga jest zasadna, naley zaproponowa sposb jej zaatwienia. Przygotowany projekt uchway
przewodniczcy komisji poddaje pod gosowanie. Obowizuje tu zasada zwykej
wikszoci gosw wgosowaniu jawnym. Nastpnie pozytywnie przegosowany
projekt uchway przedkada si przewodniczcemu rady, ktry wprowadza go do
porzdku obrad najbliszej sesji (Rosiska, 2013, Wsplnota wydanie elektroniczne). W trakcie sesji przewodniczcy komisji staej lub osoba przez niego wyznaczona przedstawia radnym projekt uchway wprzedmiocie skargi. Oczywicie
dopuszczalne jest wskazanie innej osoby, take spoza rady, np. radc prawnego
lub sekretarza, ktry przedstawi projekt uchway wraz zuzasadnieniem. Nastpnie
odbywa si debata nad projektem, za radni skadaj wnioski istosowne propozycje poprawek zarwno co do treci uchway, jak ijego uzasadnienia. Uchwa
rady wraz z naniesionymi poprawkami (jeeli takowe zostay zgoszone) podejmuje si (jak ju wyej wskazaem) zwyk wikszoci gosw wgosowaniu jawnym. Wykonanie uchway powierza si przewodniczcemu rady (sejmiku). Oczywicie zarwno oterminie posiedzenia komisji, jak iposiedzenia rady powinien
by powiadomiony podmiot, ktry zoy skarg iktremu naley da moliwo
wypowiedzenia si co do wszystkich faktw objtych skarg, wcznie zprawem
zadawania pyta kierownikowi samorzdowej jednostki organizacyjnej, ktrego
skarga dotyczy. Osob wnoszc skarg naley powiadomi take okadym przypadku niezaatwienia sprawy wterminie miesica (w sprawach szczeglnie skomplikowanych 2 m-cy) od wpynicia skargi, podajc przyczyn zwoki iwskazujc
nowy termin zaatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego
zdnia 21 czerwca 1996 r.). W przypadku niedotrzymania ustalonego przez rad
terminu zaatwienia sprawy mona wnie skarg na jej bezczynno do wojewody
lub RIO.
3. Skargi obywateli alepsze dziaanie administracji publicznej
Chciabym na samym pocztku postawi tez, i skargi, jakie nie tylko mog,
ale is wnoszone na niewaciwe dziaania czy te zaniechania organw administracji publicznej lub nieprawidowe wykonywanie zada przez waciwe organy
czy ich pracownikw, mog, oczywicie po odpowiednim ich zbadaniu iwycigniciu wnioskw zzawartych wnich zarzutw, polepszy dziaanie administracji
publicznej (Judycki, 2013, samorzd infor wydanie elektroniczne). Czy jednak
faktycznie tak si dzieje?
Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie jest atwe. Niestety ze
swojego, ju pitnastoletniego dowiadczenia samorzdowego widz tylko czciowe pozytywy instytucji skargi.
Dzieje si tak zbardzo wielu powodw. M.in. jak susznie zauway T. Sierz-

WSGE | 73

putowski: W obecnych uwarunkowaniach prawnych skuteczno tego rodka jest


znikoma, bowiem rozpatrzenie skargi oraz przygotowanie projektu odpowiedzi
na ni wwikszoci przypadkw powierzane jest merytorycznemu pracownikowi,
ktry zracji swojej pozycji subowej, aczasami te podlegoci, nie zawsze podejmuje nawet prb dokonania obiektywnej oceny przedstawionego stanu faktycznego iprawnego (Sierzputowski, 2000, nr 4).
Ponadto w jednostkach samorzdu terytorialnego w proces rozpatrywania
skarg zaangaowani s gwnie radni, ktrzy ostatecznie gosuj nad uchwa zawierajc rozstrzygnicie. Niestety wikszo z tych osb nie ma jakiejkolwiek
wiedzy, awic trudno im przygotowa merytoryczne isprawiedliwe rozstrzygnicie. Poza tym organ wykonawczy, ktry jest zazwyczaj popierany przez wikszo
radnych, niemal zawsze broni swoich kierownikw samorzdowych jednostek organizacyjnych. Uznanie bowiem skargi za zasadn stanowi zazwyczaj potwierdzenie braku nadzoru organu wykonawczego nad szefem gminnej, powiatowej czy
te wojewdzkiej jednostki organizacyjnej. Oczywicie niektre skargi przynosz
podane efekty, ktre kocz si kompleksowymi kontrolami, wwyniku ktrych
nastpuj daleko idce zmiany. Sam, wielokrotnie bdc czonkiem komisji rewizyjnej, sporzdzaem zarwno protokoy zkontroli, jak iwystpienia pokontrolne,
ktrych efektem bya czciowa reorganizacja kontrolowanej jednostki, wcznie
ze zwolnieniem dyscyplinarnym kierownikw tych jednostek.
Bardzo wanym elementem wpywajcym na efektywno wykorzystania
skarg przez organy administracji publicznej jest dokonywanie okresowej oceny,
jeeli chodzi oich przyjmowanie izaatwianie. I nie chodzi tu tylko orealizacj
normy ujtej wart. 259 k.p.a., ale owewntrzn ocen, ktrej przynajmniej raz
na rok powinna dokona rada (sejmik) danej jednostki samorzdu terytorialnego.
Oczywicie jak to susznie zauwaono, okresowa ocena jest rodkiem kontroli,
ktrej wyniki mog przesdzi okoniecznoci zastosowania rodkw nadzorczych
wramach nadzoru oglnego wynikajcego znadrzdnoci organw nadzorczych
wrozumieniu art. 258 1 k.p.a. wzgldem organw waciwych do zaatwiania skarg
i wnioskw. W wyniku przeprowadzonych kontroli oraz ocen organy nadzorcze
obowizane s podejmowa rodki zmierzajce do usunicia przyczyn skarg oraz
do penego wykorzystania wnioskw dla polepszenia dziaalnoci poszczeglnych
organw i innych pastwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji spoecznych. Podejmowane dziaania powinny zmierza do wyeliminowania przyczyn
skarg oraz usprawnienia dziaania urzdu wmyl skadanych wnioskw, cho nie
mog dotyczy konkretnych skarg lub wnioskw, araczej oglnie wypywajcych
znich wnioskw dla organu (Jakowska, [w:] Jakowska, Wrbel, 2011, s. 1130, podaj za Zalasiska, 2013, Legalis wydanie elektroniczne).
Prba podsumowania
Podstawowym celem mojego artykuu byo przedstawienie wskondensowa-

74 | WSGE

nej formie kwestii zwizanej ztrybem wnoszenia irozpatrywania skarg na dziaania izaniechania organw administracji publicznej. W zwizku zniemoliwoci
omwienia caej problematyki zwizanej z postpowaniem skargowym (administracja publiczna to ogromna liczba podmiotw) celowo wybraem te organy,
ktre funkcjonuj wjednostkach samorzdu terytorialnego. Przedmiotem mojego artykuu byli rwnie kierownicy samorzdowych jednostek organizacyjnych,
ktrzy to najczciej s wkrgu zainteresowania podmiotw, inicjujcych postpowanie skargowe. Z dowiadczenia samorzdowego, jakie posiadam, wynika, i
wokresie kadencji rady takich postpowa jest co najmniej kilkanacie. Jednake
tylko ok. 10% koczy si podjciem uchway ozasadnoci skargi. Ponadto tak jak
wspomniaem, nie wszystkie osoby mog by objte postpowaniem skargowym,
a co si z tym wie, nie mog by rozliczone ze swoich zaniedba i niedocigni. Chodzi tu otakie osoby, jak: przewodniczcy rady (wiceprzewodniczcy)
przewodniczcy komisji czy te np. przewodniczcy klubu radnych. Oczywicie
t luk prawodawca lokalny moe wypeni, jednake do tej pory nie zauwayem
samorzdu terytorialnego, ktryby chcia realnie t kwesti unormowa. Niezalenie jednak od powyszych stwierdze naley przyj, i instytucja skargi jest
instytucj potrzebn. Co wicej jest to instytucja, ktra ma swoje umocowanie
wobecnie obowizujcej Konstytucji RP, co daje gwarancj, e ustawodawca jej
nie zlikwiduje. Uwaam jednak, e (odnoszc si do problematyki, jak zajem
si wniniejszym artykule) wniedalekiej przyszoci naley dokona nowelizacji
kodeksu postpowania administracyjnego.
Moim zdaniem kodeks powinien precyzyjnie regulowa tryb powoywania
podmiotw, ktre bd rozpatryway skargi wsposb bezstronny. Aby tak si stao, naley powoa podmiot, ktry bdzie funkcjonowa wkadej jednostce samorzdu terytorialnego jako niezaleny organ. Niewiele jest rwnie samorzdw,
ktre by si podjy (przynajmniej raz na jaki czas) oceny przyjmowania i zaatwiania skarg, dlatego wydaje si rwnie niezbdne doprowadzenie do ustawowego zobligowania (przynajmniej organw uchwaodawczych gminy, powiatu
iwojewdztwa) do dokonywania takich ocen na sesji.
Uwaam take, e organy uchwaodawczo-kontrolne wjednostkach samorzdu terytorialnego powinny mie nie tylko prawo, ale i obowizek uregulowania
(np. wstatucie) pozostaych szczegowych zagadnie zwizanych zpostpowaniem skargowym, tak aby aden podmiot nie by poza kontrol.
References
Banaszak B. (2013), Komentarz do art. 63 Konstytucji RP, [w:] B. Banaszak,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wydanie elektroniczne, (Legalis).
Jakowska M. (2011), [w:] M. Jakowska, A. Wrbel, Kodeks postpowania ad-

WSGE | 75

ministracyjnego. Komentarz, Warszawa.


Juchniewicz J., Kazimierczuk M. (2008), Wolnoci iprawa polityczne, [w:] M.
Chmaj (red.), Wolnoci iprawa czowieka wKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Warszawa.
Judycki S. (2013), Skargi obywateli mog polepsza dziaanie administracji, wydanie elektroniczne Wsplnota.
Rosiska K. (2013), Procedura rozpatrywania skarg, wydanie elektroniczne
Wsplnota.
Sierzputowski T. (2000), Ograniczenia dotyczce funkcjonariuszy gminnych
przy wykonywaniu zada publicznych, (Samorzd Terytorialny nr 4).
Wierzbowski M., Wiktorowska A. (2013), Kodeks postpowania administracyjnego, Komentarz do art. 221 k.p.a. (teza 22), wydanie elektroniczne Legalis.
Zalasiska K. (2013), [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks
postpowania administracyjnego, Komentarz do art. 259 k.p.a. (teza 1), wydanie
elektroniczne Legalis.
Ustawodawstwo iorzecznictwo
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z1997
r., Nr 78, poz. 483 zpn. zm).
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zdnia 22 lipca 1952r. (tekst
jedn. Dz. U. z1976 r., nr 7, poz. 36).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 17 marca 1921r. Dz. U. z1921 r.,
Nr 44, poz. 267.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego,
(tekst jedn.: Dz. U. z2013 r., poz. 267).
Wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego wSzczecinie zdnia 9 sierpnia 2012r. (sygn. akt. II SA/SZ 696/12, CBOSA).
Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 24 listopada 2011r. (sygn.,
II OSK 1961/11, CBOSA).
Wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Biaymstoku z dnia 2
czerwca 2011r. (sygn. akt II SA/Bk 141/11).
Wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 2
czerwca 2011r. (sygn. akt III SA/WR 21/11, CBOSA).
Wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego siedziba wGliwicach zdnia
29 padziernika 2008r. (sygn. akt IV SAB/Gl 18/08).
Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 7 padziernika 1999 r.
(sygn. akt IV SA 1575/97).

76 | WSGE

Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 2 lipca 1998r. (sygn. akt


IV SA 1306/96).
Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 21 czerwca 1996r. (sygn.
akt I SAB 28/96, opubl. ONSA 1997, nr 2, poz. 97).
Wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 26 kwietnia 1995r. (sygn.
akt IV S.A. 814/94, opubl. ONSA 1996, nr 2, poz. 84).
Postanowienie Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 16 listopada 2011r.
(sygn. akt I OSK 1340/11).
Postanowienie Wojewdzkiego Sdu administracyjnego w Rzeszowie z dnia
25 lipca 2005r. (sygn. akt I SA/RZ 117/05, OwSS 2006, Nr 1, poz. 26).
Postanowienie Naczelnego Sdu Administracyjnego zdnia 21 listopada 2000r.
(sygn. akt III SAB 108/99).

WSGE | 77

Computerization of administration - advantages


and disadvantages
Komputeryzacja administracji - zalety iwady
dr in. Pawe Chodak
Alcide De Gasperi University
of Euroregional Economy in Jzefw, Poland
pawelchodak@wp.pl
Abstracts
Computerization is a process that in the era of advanced technologies and
tools is aphenomenon whose development is an essential support for all branches
of the economies of countries but is also reducing and even security risks in the
area of data processing. The purpose of computerization include construction and
implementation of modern IT solutions supporting multiple tasks in the area of
public administration. Computerization in the administration of this arrangement
to the data, including personal data, the harmonization of the scope of data that
the confidentiality is to ensure consistency and completeness of data and ensuring
data security. Computerization, in addition to the undoubted benefits that entail
different risks, the effects can be catastrophic.
Informatyzacja to proces, ktry wdobie rozwoju zaawansowanych technologii oraz narzdzi informatycznych jest zjawiskiem, stanowi istotne wsparcie dla
wszystkich gazi gospodarek pastw. Informatyzacja to rwnie ograniczenia
a nawet zagroenia bezpieczestwa w obszarze przetwarzanych danych. Celem
informatyzacji jest m.in. zbudowanie iwdroenie nowoczesnych rozwiza teleinformatycznych wspomagajcych wykonywanie wielu zada wobszarze administracji pastwowej. Informatyzacja w administracji to uporzdkowanie sposobu
przetwarzania danych, w tym danych osobowych, to ujednolicenie zakresu danych, to zapewnienie poufnoci danych, to zagwarantowanie spjnoci oraz kompletnoci danych oraz zapewnienie bezpieczestwa danych. Informatyzacja, poza
niewtpliwymi korzyciami, pociga za sob rnego rodzaju zagroenia, ktrych
skutki mog by wrcz katastrofalne.
Keywords
computerization, personal, modern solutions, modern information technology, administration, computerization in government, the government, the ministry of administration and digitization, digitization.

78 | WSGE

Wprowadzenie
Informatyzacja wadministracji pastwowej stanowi istotne wsparcie dla realizowanych zada na rzecz pastwa iobywateli (w artykule naprzemiennie stosowane s pojcia informatyzacji, cyfryzacji, budowy systemw informatycznych,
systemw teleinformatycznych jako pojcia tosame). Informatyzacja to rwnie
nadanie za rozwojem wiata, to dostosowywanie si do obowizujcych trendw wiatowych, to udzia wprocesie globalizacji. Informatyzacja to wycig zczasem, ale nie zczasem rzeczywistym tylko zczasem informacji. Czas informacji to
przede wszystkim szybko jej uzyskiwania. Chcc by uczestnikiem globalizacji,
naley si rozwija, dotrzymywa kroku, by wstaej cznoci zczasem, ze wiatem izsamym sob.
Zagadnienia poruszane w tym artykule dotycz informatyzacji w ujciu badawczym, polegajcym na ocenie stopnia zinformatyzowania naszego kraju oraz
stopnia zadowolenia obywateli ze stosowanych narzdzi irozwiza teleinformatycznych udostpnionych dla obywateli. Artyku zosta opracowany na podstawie
dwch raportw. Pierwszy to Pastwo 2.0 nowy start dla e-administracji (raport
Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Warszawa kwiecie 2012; opracowany
pod redakcj ministra administracji icyfryzacji; zesp autorski: Agnieszka Boboli, Tomasz Jaruzalski, Magorzata Olszewska, Renata Pale, Andrzej Rgowski,
Anna Siejda; wsppraca: Stanisaw Dbek, Rafa Podzik, Magorzara Steiner).
Drugi to Raport zbadania omnibus na temat satysfakcji zobsugi idostpu do informacji publicznej w urzdach (Raport zrealizowany na reprezentowanej przez
fundacj Centrum Bada Opinii Spoecznej prbie dorosych Polakw na zlecenie
Ministerstwa Spraw Wewntrznych iAdministracji wramach umowy wspfinansowanej ze rodkw Unii Europejskiej).

Pastwo 2.0 nowy start dla e-administracji
W ostatnich latach polska administracja, zarwno centralna, jak isamorzdowa, przeywa intensywny okres informatyzacji. Jest to przeomowy czas nie tylko
dla samej administracji, ale rwnie wyzwanie dla wszystkich obywateli.
O ile proces cyfryzacji w samej administracji nie budzi, a przynajmniej nie
powinien budzi adnych emocji, otyle informatyzacja dla obywateli budzi sporo
kontrowersji. Ot zakres wykorzystania dobrodziejstwa cyfryzacji administracji jest wprost proporcjonalny do skali zinformatyzowania caego spoeczestwa,
szczeglnie tego dorosego. Proces zinformatyzowania spoeczestwa jest procesem trwajcym od lat iprzynoszcym spore korzyci polegajce na cigym zwikszaniu liczby ludnoci majcych dostp do Internetu oraz co najwaniejsze na
zwikszaniu liczby ludnoci umiejcej si posugiwa m.in. Internetem, ktry jest
nieodcznym elementem cyfryzacji administracji ispoeczestwa.

WSGE | 79

Opracowanie raportu na temat stanu cyfryzacji dla e-administracji miao dwa


cele. Po pierwsze, przedstawia syntetyczn informacj na temat stanu realizacji
projektw dotyczcych informatyzacji icyfryzacji wchodzcych wzakres kompetencji nowo utworzonego Ministerstwa Administracji iCyfryzacji. Ministerstwo
Administracji i Cyfryzacji zostao utworzone rozporzdzeniem Rady Ministrw
zdnia 21 listopada 2011r. m.in. wcelu skoordynowania procesw informatyzacyjnych pastwa, usprawnienia budowy usug e-administracji oraz wsparcia budowy
spoeczestwa informacyjnego. (Dz. U. 2011, Nr 250, poz. 1501). Po drugie, prezentuje kierunki dalszych dziaa wobszarze informatyzacji icyfryzacji Polski, ze
szczeglnym uwzgldnieniem dziaa na rzecz rozwoju ipoprawy e-administracji.
Kierunek ten jest rozszerzony obadania opinii spoecznej na temat zadowolenia
obywateli zdziaa podejmowanych na rzecz cyfryzacji administracji. Aktualnie
administracja publiczna w Polsce realizuje kilkaset projektw informatycznych.
Wrd nich, realizowanych przez ministerstwa i samorzdy, 29 projektw jest
na licie priorytetowej i uzyskao decyzj Ministerstwa Rozwoju Regionalnego
finansowanie w ramach 7 osi Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. MAC jest dla tych projektw instytucj poredniczc, wskutek czego posiada
on kompetencje do ich monitorowania. Pi ztych projektw realizuje Centrum
Projektw Informatycznych (CPI) podlege MAC. Centrum Projektw Informatycznych jest jednostk budetow podleg Ministrowi Administracji i Cyfryzacji. Podstaw funkcjonowania Centrum Projektw Informatycznych jest statut
nadany zarzdzeniem nr 14 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 lipca
2013 r. zmieniajcym zarzdzenie w sprawie Centrum Projektw Informatycznych, wedug ktrego Centrum realizuje zadania wzakresie informatyzacji iteleinformatyki powierzone, wdrodze decyzji przez Ministra Administracji iCyfryzacji ipozostajce wjego waciwoci lub przekazane do realizacji przez podmioty administracji publicznej, po uzyskaniu, wdrodze decyzji, akceptacji Ministra
Administracji iCyfryzacji. (Dz. Urz. Min. Ad. iCyf. z2013 r., poz. 25). Pozostae
znajduj si wgestii trzynastu innych ministerstw iurzdw. W tym miejscu naley wskaza, i pomimo sporzdzonego niedawno raportu (kwiecie 2012 r.), na
dzie dzisiejszy cz informacji ulega modyfikacji. Odnoszc si wszczeglnoci
do informacji, i cz projektw informatycznych realizuje Centrum Projektw
Informatycznych, naley wskaza, e pod koniec 2010r. powoana zostaa nowa
instytucja - Centralny Orodek Informatyki (COI), ktra jako instytucja gospodarki budetowej dziaa na podstawie ustawy ofinansach publicznych oraz Zarzdzenia Nr 48 Ministra Spraw Wewntrznych iAdministracji zdnia 26 listopada
2010r. wsprawie utworzenia inadania statutu instytucjo gospodarki budetowej
pod nazw Centralny Orodek Informatyki (Dziennik Urzdowy Ministra Spraw
Wewntrznych i Administracji z 14 grudnia 2010 poz. 74). Przedmiotem podstawowej dziaalnoci COI jest odpatne wykonywanie na rzecz Ministra Spraw
Wewntrznych (MSW) usug pozwalajcych na sprawn realizacj zada publicz-

80 | WSGE

nych w zakresie prowadzenia Centralnej Ewidencji Pojazdw (CEP) oraz Centralnej Ewidencji Kierowcw (CEK), wtym systemu informatycznego Centralnej
Ewidencji Pojazdw i Kierowcw (SI CEPiK). System informatyczny obejmuje
centraln baz zawierajc dane iinformacje opojazdach, ich wacicielach iposiadaczach atake osobach posiadajcych wymagane uprawnienia do kierowania
pojazdami. Gwnym zadaniem Centralnej Ewidencji Pojazdw iKierowcw jest
zabezpieczenie interesw Pastwa i obywateli w zakresie bezpieczestwa ruchu
drogowego oraz bezpieczestwa pojazdw iich wacicieli, aw szczeglnoci poprawa bezpieczestwa cywilno-prawnego obrotu pojazdami oraz ograniczenie
ieliminacja kradziey pojazdw, dokumentw oraz rnego rodzaju oszustw celnych czy ubezpieczeniowych.
COI wiadczy rwnie usugi na rzecz MSW iinnych podmiotw publicznych
wzakresie budowy, rozwoju ieksploatacji systemw teleinformatycznych. Jest to
nowa instytucja, ktra podobnie jak CPI zajmuje si wdraaniem nowych projektw informatycznych wadministracji publicznej oraz na zlecenie innych organw
ipodmiotw.
Raport rozpoczyna si od analizy dotychczas prowadzonych projektw informatycznych w administracji pastwowej. Przeprowadzona analiza wykazaa, e
naley zmieni podejcie do sposobu projektowania, organizowania iprowadzenia prac, wszczeglnoci:
1. Planujc informatyzacj, trzeba konsekwentnie stosowa zasady waciwego
zarzdzania;
2. Projekty musz by dzielone na etapy, ktrych realizacj da si precyzyjnie
rozliczy;
3. Systemy musz te by testowane zuytkownikami przed wdroeniem do penej eksploatacji.
Ministerstwo Administracji iCyfryzacji, podejmujc zadania zwizane zcyfryzacj administracji, przeprowadzio analiz dotychczas prowadzonych projektw informatycznych. W toku analizy sposobu realizacji badanych projektw zdiagnozowano tzw. problemy systemowe, ktrych charakterystyk zaprezentowano
wponiszych punktach:
1. Brakuje kompleksowego, wielowymiarowego i perspektywicznego podejcia
do zada cyfryzacyjnych;
2. Brakuje penej izorganizowanej instytucjonalnie koordynacji przygotowywania na poziomie rzdowym oraz wdraania projektw informatycznych;
3. W dotychczasowym podejciu brakuje kompleksowej, przenikajcej wszystkie
projekty, wizji uytkownika systemu;
4. Dominuje perspektywa techniczno-sprztowa wprzygotowywaniu projektw;

WSGE | 81

5. Brakuje logicznej sekwencyjnoci wopracowywaniu irealizacji projektw;


6. Brakuje etapowoci wplanowaniu oraz wdraaniu projektw wsensie materialno-finansowym;
7. Efekty osigane s przez projekty. Jako dostarczanych produktw moe by
niezadowalajca, jeli okres zamknicia irozliczenia zbyt wielu projektw skumuluje si wkocowej fazie tego okresu budetowania UE;
8. Rne instytucje rozwijaj rwnolegle systemy, nie mylc oich kompatybilnoci iwzajemnej komunikacji;
9. Brak dopasowania rozwiza oferowanych uytkownikom w projektach do
ich realnych potrzeb zmiennych czasie;
10. Brakuje analiz kosztw utrzymania projektw, sieci oraz systemw po wdroeniu;
11. Zbyt saba wsppraca wprojektach ze wszystkimi interesariuszami;
12. Harmonogramy realizacji oraz budety wielu projektw nie uwzgldniaj fazy
testowania rozwiza, wycigania wnioskw i wprowadzania poprawek do
systemw przed ich przekazaniem do eksploatacji;
13. Cz decyzji finansowych dotyczcych niektrych dziaa w latach 20072010 nie bya tak przejrzysta, jak by powinna.
Przedstawiona charakterystyka wskazuje na potrzeb zweryfikowania stosowanych zasad iprocedur cyfryzacji. Wskazane powyej problemy daj podstaw
do postawienia tezy, i nie wszystkie dziaania zmierzajce do cyfryzacji administracji s niezbdne, acz dziaa cyfryzacyjnych realizowana jest bez uwzgldnienia faktycznych potrzeb pastwa iobywateli. Teza ta zwizana jest bezporednio zpunktem 13. Z kolei punkt 8 zawiera niepokojce informacje, ktre mog
wiadczy o niegospodarnoci pastwa w zwizku z wydawaniem rodkw budetowych na budow irozwj systemw teleinformatycznych dziaajcych wco
najmniej dwch instytucjach obardzo zblionej charakterystyce izakresie uprawnie. Problem ten wskazywa moe zjednej strony na sabo sprawowanej wadzy inadzoru nad funkcjonowaniem instytucji pastwowych, az drugiej strony
na kierowanie si przez te instytucje swoim, le pojtym interesem posiadania nowoczesnych rozwiza teleinformatycznych wycznie na wasne potrzeby. Takie
podejcie stosowane jest przez wszystkie suby iorgany powoane do zapewnienia
bezpieczestwa publicznego ibezpieczestwa narodowego. Polega to na tym, i
kada ze sub buduje iutrzymuje obszerne systemy teleinformatyczne, ktre, ze
wzgldu na charakter iniejawno przetwarzanych informacji, wymagaj stosowania zaawansowanych zabezpiecze sprztowych iprogramowych, egzekwowanych
przez Agencj Bezpieczestwa Wewntrznego.
Wszystkie poruszone kwestie zbiegaj si wjednym miejscu, tworzc potrzeb przeprowadzenia procesu spjnego zinformatyzowania pastwa poprzez zbu-

82 | WSGE

dowanie systemu informacyjnego. Wedug raportu po 1990r. wyrniono cztery


etapy informatyzacji naszego kraju:
1. Etap informatyzacji spontanicznej (1990 2000) charakteryzujcy si tym,
e kada instytucja budowaa rozwizania wmiar swoich potrzeb izreguy
ograniczonych moliwoci finansowych;
2. Etap informatyzacji nastawiony na harmonizacj zwymaganiami Unii Europejskiej (2000-2004) ibardzo intensywn budow oraz rozwj rozwiza przy
wykorzystaniu finansowania gwnie zfunduszy pomocy ipod nadzorem instytucji unijnych;
3. 2004-2011/2012 to etap dalszej harmonizacji zwymaganiami iinicjatywami
unijnymi wwarunkach czonkostwa zpodejmowanymi dziaaniami nastawionymi na rozwj narzdzi informatycznych wposzczeglnych sektorach oraz
nie do koca udanymi prbami koordynacji caoksztatu dziaa zwizanych
zinformatyzacj na poziomie pastwa;
4. Etap informatyzacji caociowej, ktry zapewne wykroczy poza 2020r. iobejmie w uporzdkowany sposb wszystkie istotne dziedziny funkcjonowania
pastwa.
Etap czwarty to wyzwanie dla administracji rzdowej, to przyszo naszego
pastwa. Odpowiednie przygotowanie potrzeb wobszarze informatyzacji pastwa
moe zagwarantowa, e informatyzacja pastwa bdzie elementem wsparcia kadego obywatela wcodziennym funkcjonowaniu, wszczeglnoci we wspdziaaniu zorganami pastwowymi. Wedug raportu stworzenie Systemu Informacyjnego Pastwa bdzie moliwe po:
okreleniu architektury logicznej Systemu Informacyjnego Pastwa,
dokonaniu uzgodnie midzyinstytucjonalnych w skali kraju tak, aby potwierdzenie/przyporzdkowanie odpowiedzialnoci za funkcje/usugi publiczne byo jednoznaczne:
uwzgldnieniu standardw iinicjatyw unijnych oraz organizacji midzynarodowych,
przygotowaniu instrumentw prawnych ocharakterze oglnym np. dotyczcych identyfikacji iautoryzacji uytkownikw czy regulujcych zasady interoperacyjnoci blokw funkcjonalnych w ramach Systemu Informacyjnego
Pastwa, jak itych sucych wdroeniu konkretnych rozwiza dziedzinowych, np. wsystemie ochrony zdrowia, podatkach, edukacji itp.,
zidentyfikowaniu nowych projektw w obszarach, gdzie wymagana jest wysoka sprawno dziaania administracji, a obszary te nie zostay dotychczas
objte informatyzacj,
zbudowaniu i utrwaleniu kompetencji w zakresie informatyzacji w instytu-

WSGE | 83

cjach publicznych,
zidentyfikowaniu luk w podstawowej infrastrukturze technicznej, przede
wszystkim sieciowej iwyrwnaniem zapnie, wcelu umoliwienia wiadczenia e-usug na obszarze caego kraju,
przygotowaniu wacicieli obszarw biznesowych do przyjcia odpowiedzialnoci za informatyzacj izbudowanie przewiadczenia, e celem informatyzacji jest zaspokojenie na odpowiednim jakociowo poziomie potrzeb klientw
(obywateli, przedsibiorcw, innych instytucji publicznych), anie posiadanie
nowoczesnego systemu informatycznego.
Raport Ministerstwa Administracji iCyfryzacji koczy si konkluzjami. Jedn
znich jest teza ozasadnoci powoania nowego ministerstwa majcego wiodce
zadania wramach cyfryzacji pastwa. Zadaniem tym jest przyblienie administracji do obywatela poprzez wdroenie nowoczesnych usug inarzdzi informatycznych. Kolejnym wnioskiem jest zapewnienie sprawnego wykorzystania rodkw
unijnych przeznaczonych na najwiksze projekty informatyczne wadministracji.
Ostateczn konkluzj jest okrelenie, i raport jest pocztkiem drogi. Okrelenie zawiera szersze przesanie cyfryzacja administracji to pocztek drogi pastwa do obywatela.
Raport zbadania omnibus na temat satysfakcji zobsugi idostpu
do informacji publicznej wurzdach
Raport odpowiada na szereg pyta postawionych obywatelom celem uzyskania opinii na temat satysfakcji z obsugi i dostpu do informacji publicznej
wurzdach. Raport stanowi nieocenione rdo wiedzy dla administracji rzdowej, wszczeglnoci ze wzgldu na zawarte wnim odpowiedzi. Odpowiedzi ankietowanych to gos spoeczestwa, gos potrzeb, to jasny iczytelny przekaz dla
rzdzcych, czego oczekuje opinia spoeczna. Badanie przeprowadzono wdniach
od 30 listopada do 8 grudnia 2010r. na liczcej 981 osb reprezentatywnej prbie losowej dorosych mieszkacw Polski. Prba zostaa wylosowana zsystemu
PESEL. Wywiady zrealizowano metod bezporedniego wywiadu ankieterskiego
przy zastosowaniu CAPI (Computer Assisted Personal Interviewing). Wyniki badania zostay zestawione zwynikami bada zrealizowanych przez CBOS na zlecenie MSWiA wterminach 29 listopada 6 grudnia 2006r. i28 listopada 5 grudnia
2007 r.
Zaprezentowany powyej raport Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
wskazuje na szereg obszarw wramach cyfryzacji pastwa wymagajcych poprawy lub drobnej modyfikacji. S rwnie nowe obszary, ktre bd wymagay utworzenia zaoe oraz zaprojektowania sposobu izakresu cyfryzowania. Zestawienie
ze sob obu raportw moe stanowi istotne wsparcie dla podejmowanych strate-

84 | WSGE

gicznych dziaa wramach cyfryzacji.


Podejmowanie irealizowanie tak ogromnego zadania, jakim jest cyfryzowanie
pastwa, wymaga wybrania drogi opartej na konsekwencji wdziaaniu pastwa,
ale uwzgldniajcej rwnie gosy opinii publicznej, gosy obywateli, ktrzy s
najwaniejszym ogniwem, azarazem uczestnikiem procesu cyfryzacji. Cyfryzacja
zostanie oceniona wsposb obiektywny przez spoeczestwo, przez pojedynczego
czowieka. Ocena bdzie dotyczya prostych spraw, ktre zostay sformuowane
wpostaci nastpujcych pyta:
Czy cyfryzacja pomaga obywatelowi wcodziennym yciu?
Czy cyfryzacja jest dostpna dla kadego obywatela?
Czy poziom cyfryzacji pastwa jest wystarczajcy?
Czy dostp do narzdzi elektronicznych zapewnia sprawn realizacj potrzeb?
Czy wdroone narzdzia informatyczne s przyjazne dla obywatela?
Czy istniej alternatywne moliwoci zaatwiania spraw urzdowych dla obywateli niemajcych dostpu do Internetu?
Jak odnale si wprzypadku braku podstawowej wiedzy informatycznej?
Czy przewidziano darmowe kursy dla obywateli organizowane np. przez
orodki gminne lub uniwersytety trzeciego wieku?
Czy cyfryzacja nie utrudnia obywatelowi realizacji typowych czynnoci urzdowych/administracyjnych?
Czy wzwizku zcyfryzacj obywatel nie bdzie ponosi dodatkowych kosztw?
Mona postawi jeszcze wiele pyta, ktrych odpowiedzi bd rwnie wane
wocenie procesu cyfryzacji pod ktem przyjaznoci ipraktycznoci dla obywatela.
Cz poruszanych kwestii wpowyszych pytaniach znalaza swoje odzwierciedlenie wpytaniach zawartych womawianym raporcie, aktre czciowo postaram si
zaprezentowa poniej.
Pytanie dotyczce oglnie urzdw wlatach 2006, 2007 i2010: Czy, oglnie
rzecz biorc, zgadza si Pan(i) znastpujcymi stwierdzeniami. Czy te nie zgadza
si? Dla nastpujcych kategorii:
1. Urzdy dziaaj sprawnie irealizuj swoje zadania szybko iterminowo;
2. Urzdy s nakierowane na rozwizywanie problemw obywateli isprawn obsug klientw;
3. Klienci urzdw na og znaj swoje prawa;
4. Klienci urzdw na og wiedz, wedug jakich zasad s podejmowane decyzje
wich sprawach;
5. Struktura urzdw oraz system informacji na og pozwalaj na sprawne po-

WSGE | 85

ruszanie si wurzdach.
Analiza wskazuje, i odpowiedzi Raczej si zgadzam wybierano czciej
w2010r. ni wlatach poprzednich (24% - 50%), co jasno wskazuje na popraw
funkcjonowania urzdw. Odpowiedzi Raczej si nie zgadzam wybierano wdo
zblionych wartociach dla badanych okresw iksztatowany si one na poziomie
32% - 43%.
Na uwag zasuguje rwnie porwnanie odpowiedzi Zdecydowanie si zgadzam zodpowiedziami Zdecydowanie si nie zgadzam. Porwnanie to wskazuje, i
pozytywnie prac urzdw ocenia kilka procent spoeczestwa (1,8% - 8,2%), natomiast negatywna ocena pracy urzdw zostaa wystawiona przez spoeczestwo
na poziomie rzdu kilkunastu procent.
Pytanie dotyczce urzdw skarbowych: Czy, oglnie rzecz biorc, zgadza si
Pan(i) znastpujcymi stwierdzeniami, dotyczcymi urzdw skarbowych czy te
nie zgadza si? Dla nastpujcych kategorii:
1. Urzdy skarbowe dziaaj sprawnie irealizuj swoje zadania szybko iterminowo;
2. Urzdy skarbowe s nakierowane na rozwizywanie problemw obywateli
isprawn obsug klientw;
3. Klienci urzdw skarbowych na og znaj swoje prawa;
4. Klienci urzdw skarbowych na og wiedz, wedug jakich zasad s podejmowane decyzje wich sprawach;
5. Struktura urzdw skarbowych oraz system informacji na og pozwalaj na
sprawne poruszanie si wnich.
Wyniki bada dla tych kryteriw byy realizowane dla 2010r. wporwnaniu
do 2007r. Analiza uzyskanych odpowiedzi wskazuje, klienci urzdw skarbowych
znaj swoje prawa, ale wbardzo ograniczonym zakresie. Dotyczy to obydwu okresu bada. Odpowied Raczej si zgadzam, wybrao ok. 34% respondentw. wiadczy to obraku dostatecznych dziaa edukacyjnych. Potwierdzeniem tej tezy jest
zbliony poziom wyboru odpowiedzi Raczej si nie zgadzam.
Drugim problemem dotyczcym pracy urzdw skarbowych jest brak dostatecznej wiedzy klientw urzdw skarbowych, wedug jakich zasad s podejmowane decyzje wich sprawach. W tym przypadku wyniki bada s bardzo zblione
do poprzednich.
Kolejne pytanie dotyczyo oceny urzdnikw: Jak by Pan(i) oceni(a) prac
wikszoci urzdnikw wPolsce? Czy urzdnicy na og:
1. S nakierowani raczej na rozwizywanie spraw klientw ni na wasn wygod
wpracy?
2. Pracuj rzetelnie, dokadnie isumiennie wykonuj swoje obowizki?

86 | WSGE

3.
4.
5.
6.
7.
8.

S przekupni wrczenie prezentu lub apwki przypiesza zaatwienie spraw?


Znaj si na swojej pracy, s kompetentni?
Zaatwiaj sprawy przede wszystkim wtedy, gdy ma si znajomoci iprotekcj?
S yczliwi dla interesantw?
Pracuj zzaangaowaniem, powicaj duo uwagi interesantom?
Przewlekaj zaatwianie spraw, celowo je opniaj?
Ta cz badania wywouje zawsze kontrowersje, poniewa od lat utaro si, e
urzdnicy s panami naszych spraw. Pogld ten ma swj pocztek po zakoczeniu
II Wojny wiatowej wokresie komunizmu, umacniajc si przez lata. Dzisiaj ten
problem jeszcze wystpuje, ale nie jest ju tak powszechny, jak kiedy. Powodem
zmian jest m.in. zwikszenie wiadomoci spoeczestwa na temat uprawnie
iobowizkw urzdnikw oraz wprowadzenie istotnych zmian wobszarze funkcjonowania administracji pastwowej isamorzdowej.
Na pytanie, czy urzdnicy s nakierowani na rozwizywanie spraw klientw,
respondenci podzielili si proporcjonalnie, wybierajc Raczej tak i Raczej nie
wzblionych wartociach. Wskaza naley, e w2010r. wystpia przewaga odpowiedzi Raczej tak. W podobny sposb wypady odpowiedzi na pytanie dotyczce rzetelnoci isumiennoci pracy urzdnikw. Pozostae pytania s wswoich
odpowiedziach bardzo zblione do poprzednich. Najlepiej natomiast respondenci
ocenili yczliwo urzdnikw, co wydaje si by zasug rozwoju spoecznego,
podnoszeniem kwalifikacji iwyksztacenia oraz poszanowania swojej pracy.
Omawiany raport zawiera bardzo duo szczegowych wynikw, ktrych analiza daje ciekawy materia badawczy, w szczeglnoci dla podejmowania przez
rzd decyzji dotyczcych podnoszenia poziomu obsugi klienta wurzdach administracji centralnej isamorzdowej.
Niemniej jednak wstpna analiza raportu pozwala na sformuowanie kilku
wnioskw:
1. Poziom obsugi obywatela przez urzdnika wymaga cigego doskonalenia;
2. Podnoszenie kwalifikacji urzdnikw jest nadal spraw priorytetow;
3. Obywatele czsto nie wiedz jak zaatwi dan spraw, aurzdnicy nie zawsze
s dla nich odpowiednim wsparciem;
4. Podejcie urzdnika do obywatela ewaluuje wdobrym kierunku, ale nadal wymaga poprawy;
5. Polityka informacyjna urzdw nie jest wpeni wystarczajca;
6. Stan wyksztacenia obywateli jest odwrotnie proporcjonalny do problemw
ze zrozumieniem podstawowych dziaa wprocesie zaatwiania spraw urzdowych;

WSGE | 87

7. Nadal panuje przekonanie, e sprawne zaatwienie sprawy wurzdzie uzalenione jest od posiadanych znajomoci;
8. Pomimo podejmowanych przez rzd rnorodnych inicjatyw, majcych poprawi prac urzdw, 1/3 spoeczestwa nie wierzy, e ona nastpi. Tyle samo
ma nadziej na popraw;
9. Wysza wiadomo petenta przyczynia si do poprawy jakoci usug realizowanych przez urzdnikw;
10. Wprowadzanie nowoczesnych narzdzi informatycznych przyczynia si do
poprawy funkcjonowania urzdw oraz skrcenia czasu zaatwiania spraw;
11. Skuteczna walka z korupcj przyczyni si do usprawnienia pracy urzdw,
wszczeglnoci podczas wydawania rnego rodzaju decyzji administracyjnych, koncesji ipozwole;
12. Niskie zarobki urzdnikw stanowi zagroenie dla jasnoci iprzejrzystoci
podejmowanych decyzji;
13. Nepotyzm moe stanowi zagroenie dla oceny oraz jakoci wiadczonych
usug przez urzdnikw;
14. Urzdy skarbowe s urzdami, wstosunku do ktrych petenci maj najwicej
uwag;
15. Urzdnik to nie tylko pracownik realizujcy swoje zadania zgodnie zzakresem zada, ale to rwnie osoba nastawiona na pomoc, zaangaowana wrealizacj sprawy. To osoba przyjazna ikulturalna wstosunku do petenta.
Ostatni wniosek naley potraktowa bardzo powanie, poniewa w wielu
przypadkach jest waniejszy od samego zaatwienia sprawy. Wiele osb ma tzw.
wewntrzn blokad wkomunikacji zotoczeniem, aju w starciu zurzdnikiem
jest zgry na przegranej pozycji. Osoba taka oczekuje ponadprzecitnej pomocy
icierpliwoci, poniewa bardzo czsto ma problemy zsamym wyartykuowaniem
swojej sprawy, ktr chce zaatwi. Osoba ta oczekuje pomocy polegajcej m.in. na
powiceniu jej wicej czasu, dokadnym wytumaczeniu sprawy iczynnoci, ktre ma wykona oraz szczerym umiechu. Urzdnik posiadajcy takie cechy bdzie
zpewnoci najlepszym przyjacielem petenta, bdzie niewtpliwie profesjonalist
iwzorem godnym naladowania przez pozostaych urzdnikw.
Podsumowanie raportw
Cyfryzacja administracji jest niewtpliwie najwaniejszym zadaniem, jaki stoi
obecnie przed naszym rzdem. Cyfryzacja to nie tylko zautomatyzowanie procesw obsugi wykonywanych czynnoci, ale to rozwj pastwa iobywateli wczasach globalizacji.
Cyfryzacja nie moe by realizowana w oderwaniu od ludzi urzdnikw.

88 | WSGE

Musimy pamita, e cyfryzacja nie zastpi czowieka. Cyfryzacja jest narzdziem


samym wsobie istanowi uzupenienie procesu funkcjonowania pastwa, procesu
wsppracy pastwa ze spoeczestwem.
Kompleksowe podejcie do informatyzacji nie oznacza, e wszystko, co jest
moliwe do zinformatyzowania, zostanie poddane temu procesowi. Dziaanie takie nie jest moliwe do zrealizowania. Musimy myle ologicznej informatyzacji
w powizaniu z potrzebami, moliwociami oraz kosztami budowy, wdroenia
iutrzymania systemw informatycznych. Korzyci naley przy tym rozpatrywa
nie tylko wkategoriach oszczdnoci finansowych, jakie uzyska pastwo, chocia
nie sposb ich pomin, ale przede wszystkim zaoszczdzonego czasu iwysiku
przedsibiorcw i obywateli. Caociowe podejcie do informatyzacji powinno
polega na uczestnictwie wszystkich instytucji publicznych, ktrych to dotyczy,
wbudowaniu, utrzymaniu irozwoju Systemu Informacyjnego Pastwa ze wiadomoci wasnej roli ipoczuciem odpowiedzialnoci za obsugiwan funkcjonalno. Sformuowania te zawarte wraporcie Ministerstwa Administracji iCyfryzacji s podstaw zaoe icelw informatyzowania pastwa.
Plusy cyfryzacji pastwa:
1. Usprawnienie zada administracji pastwowej;
2. Uatwienie realizacji typowych spraw administracyjnych wykonywanych
przez obywateli;
3. atwo dostpu do informacji;
4. Moliwo zaatwiania spraw na odlego;
5. Skrcenie czasu zaatwiania niektrych spraw;
6. Gwarancja najlepszych relacji nakadw do korzyci;
7. Zmniejszenie liczby dokumentw papierowych poprzez format elektroniczny;
8. Centralizacja administracji elektronicznej;
9. Ujednolicanie systemw teleinformatycznych;
10. Zwikszona ochrona danych oraz kontrola;
11. Usprawnienie wymiany informacji pomidzy systemami/gaziami gospodarki;
12. Realizacja wymogw unijnych otwarcie na wiat;
13. Oszczdnoci finansowe pastwa po wdroeniu profesjonalnych narzdzi;
14. Czynny udzia wglobalizacji;
15. Podniesienie poziomu bezpieczestwa pastwa.

WSGE | 89

Wady/zagroenia cyfryzacji pastwa:


1. Zagroenie bezpieczestwa przetwarzanych danych;
2. Niebezpieczestwo przejcia kontroli nad pastwem;.
3. Niebezpieczestwo inwigilacji obywateli;
4. Ograniczenie swobd obywatelskich;
5. Ograniczenie dostpu do narzdzi zuwagi na ograniczony dostp do Internetu;
6. Ograniczony dostp do narzdzi zuwagi na brak podstawowej wiedzy zzakresu posugiwania si komputerem iInternetem przez cz spoeczestwa;
7. Zagroenie paraliem strategicznych gazi funkcjonowania pastwa wprzypadku awarii lub przejcia kontroli nad systemami informatycznymi;
8. Wysokie koszty budowy, wdroenia oraz eksploatacji systemw;
9. Wysokie koszty utrzymania bezpieczestwa systemw;
10. Wysokie koszty utrzymania centrw zapasowych/kopii zapasowych systemw;
11. Moliwo wystpowania przestpstw korupcyjnych;
12. Uzalenienie spoeczestwa wycznie od systemw teleinformatycznych;
13. Uzalenienie od potentatw zagranicznych wzakresie sprztu oraz rozwiza
programowych budowanych systemw teleinformatycznych;
14. Ograniczenia w obowizujcym systemie prawa potrzeba dostosowania
przepisw zagroenia moliwoci wpywania na zapisy ustaw lub innych aktw prawnych;
15. Brak odpowiedniej kadry w administracji pastwowej do realizacji procesu
cyfryzacji, wszczeglnoci wobszarze opracowywania zaoe, projektowania, budowy, wdraania oraz utrzymania nowych systemw teleinformatycznych.
Liczba zalet iwad cyfryzacji pastwa moe by jeszcze bardzo szeroko rozbudowywana, ale nie to jest celem artykuu. Istot cyfryzacji jest m.in. ulepszanie,
budowanie, udostpnianie oraz kontrolowanie narzdzi wrelacji obywatel pastwo. Naley pamita, e cyfryzacja nie zastpi czowieka, e cyfryzacja bdzie tak
dobra, jak ludzie, ktrzy j przygotuj izbuduj. Bdy popenianie podczas cyfryzacji mog spowodowa ogromne straty wfunkcjonowaniu gospodarki pastwa,
mog spowodowa ogromne zagroenie dla bezpieczestwa pastwa oraz sparaliowa spoeczestwo. Niebezpieczestwem jest rwnie fakt, e skutki bdnej
cyfryzacji bd mie swoje konsekwencje wprzyszoci, aich skala moe nigdy nie
zosta wpeni oszacowana.

90 | WSGE

References
Brzk W. (2009), Wsppraca organw administracji publicznej ochronie bezpieczestwa zdrowia, [w:] M. Lisiecki, M. Raczkowska-Lipiska, B. Sitek, W. Pokruszyski (red), Bezpieczestwo wewntrzne Rzeczypospolitej Polskiej na tle
innych pastw Unii Europejskiej. Stan obecny i perspektywy zmian. Jzefw:
Wydawnictwo Wyszej Szkoy Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De
Gasperi.
Pokruszyski W. (2008), Kryteria bezpieczestwa midzynarodowego, WSGE, Jzefw.
Raport Ministerstwa Administracji iCyfryzacji, Warszawa kwiecie 2012, opracowany pod redakcj ministra administracji icyfryzacji. Zesp autorski: Agnieszka Boboli, Tomasz Jaruzalski, Magorzata Olszewska, Renata Pale, Andrzej Rgowski, Anna Siejda. Wsppraca: Stanisaw Dbek, Rafa Podzik, Magorzara
Steiner.
Raport zbadania omnibus na temat satysfakcji zobsugi idostpu do informacji
publicznej wurzdach.
Ustawodawstwo iorzecznictwo
Rozporzdzenie Rady Ministrw zdnia 21 listopada 2011r. wsprawie utworzenia
Ministerstwa Administracji iCyfryzacji (Dz. U. 2011, Nr 250, poz. 1501).
Zarzdzenie nr 14 Ministra Administracji iCyfryzacji zdnia 30 lipca 2013r. zmieniajce zarzdzenie w sprawie Centrum Projektw Informatycznych, wedug
ktrego Centrum realizuje zadania wzakresie informatyzacji iteleinformatyki
powierzone, wdrodze decyzji przez Ministra Administracji iCyfryzacji ipozostajce wjego waciwoci lub przekazane do realizacji przez podmioty administracji publicznej, po uzyskaniu, wdrodze decyzji, akceptacji Ministra Administracji iCyfryzacji. (Dz. Urz. Min. Ad. iCyf. z2013 r., poz. 25).
Dziennik Urzdowy Ministra Spraw Wewntrznych iAdministracji z14 grudnia
2010 poz. 74.
Ustawa zdnia 17 lutego 2005r. oinformatyzacji dziaalnoci podmiotw realizujcych zadania publiczne. Dz. U. 2005 nr 64 poz. 565.
Ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji dziaalnoci
podmiotw realizujcych zadania publiczne oraz niektrych innych ustaw. Dz.
U. 2010 nr 40 poz. 230.
Ustawa zdnia 15 lipca 2011r. okontroli wadministracji rzdowej. Dz. U. 2011 nr
185 poz. 1092.
Ustawa zdnia 4 wrzenia 1997r. odziaach administracji rzdowej. Dz. U. 1997 nr
141 poz. 943.

WSGE | 91

Ustawa zdnia 25 czerwca 2010r. ozmianie ustawy odziaach administracji rzdowej. Dz. U. 2010 nr 155 poz. 1035.
Strony internetowe
www.mac.gov.pl
www.ip.mac.gov.pl
www.msw.gov.pl
www.mswia.gov.pl
www.cbos.pl

92 | WSGE

Features of public food availability regulation



Oksana Kardash
National University of Water Management
and Nature Resources Use,
Rivne, Ukraine
rvmaljuk@i.ua

Abstracts
Food availability is acomplex sustainable development issue, linked to health
through malnutrition, but also to sustainable economic development, trade and
based on two components: physical and economic food availability. Food availability priorities are related to improvement of the food supplies moving from
production through marketing channels for domestic consumption and poverty
eradication. The physical food availability is defined as the ability of the population
within its financial resources to buy food products, or to produce them if there
are personal subsidiary farms. The economic food availability is linked with the
purchasing power of various social groups to buy food products. Taking into account the absence of perfect methods of comprehensive assessment of food availability it is proposed to calculate the integral indicator of sufficiency based on indicators of physical and economic sufficiency, using weights system and factor
analysis. The economic interpretation of the values of the integral indicator of food
availability is proposed to use as abasis for public regulatory decision-making. The
main areas of public regulation of food availability are to improve trade infrastructure and marketing channels of sales, to overcome poverty and social inequality.

, ,
, : .

,
.

. -

WSGE | 93

,

,
.
.
, ,
.
Key words:
food availability, economic food availability, physical food availability, factor analysis,
weights system, integral indicator of food availability, the principles of public food
availability regulation.
, , , , , , .
Introduction
Today, not only in Ukraine, but also all over the world, there is no perfect
method of acomprehensive assessment of food availability within the food security that prevents the timely identification of potential threats, developing mechanisms of counteraction, determining priorities in the regulation, evaluation of the
effect of state and international investment.
The proposed method aims to provide acomprehensive assessment of objectivity, completeness and validity of measuring, the effectiveness of management
decisions made on its basis and the possibility to form the timely and adequate
public regulatory impact on threats.
The main hypothesis of the research is based on the assertion that the basis for
decision making concerning the public regulation of food availability should be its
comprehensive assessment.
The main objectives of our research are: improving the methodological
principles of economic and physical food availability evaluation; calculating the
integral indicator of food availability using factor analysis; elucidating the main
food availability threats; offering directions of public availability regulation.
The strategic course of Ukraine to build ademocratic and constitutional state
with adeveloped economy provides priority in achieving social goals, focus on the

94 | WSGE

needs and values of its citizens. In the hierarchy of human needs, the need for food
refers to the priority that requires increased attention of the state in ensuring the
availability of food for all groups of the population and guarantee of food security.
Based on the constitutional definition Ukraine as asocial state whose policy is
aimed at creating conditions to ensure adecent standard of life the main purpose
of public regulation is primarily the protection of citizens right to good nutrition.
Ensuring the protection of this right, the state must find means to eliminate food
dependence on foreign countries and to reduce food imports.
The state aims to establish social order, to create afair policy of food security,
to help with raising the level of calorie daily diet of the population, eliminating
imbalance in food intake between social groups, increasing the purchasing power
of the poor and socially disadvantaged groups, including those with fixed incomes
(pensioners, students), who depend on the public social security.
With the rapid globalization and increasing world food crisis the strategically
important and basic condition for maintaining economic stability, social stability
and sovereignty of Ukraine is its food security. A special role in the implementation of this task belongs to acomprehensive assessment of components of food
security: availability, sufficiency, sustainability, quality and safety.
Existing methods of currently evaluating food security and its components
have, firstly, significant differences due to the different levels and purposes of the
analysis, and secondly, none of them allow taking into account the full list of indices, and in some methods the indices are defined without proper scientific and
practical substantiation of their link with the integral indicator.
Given this, it is necessary to improve and substantiate scientific and methodological principles of the comprehensive assessment of food availability in the
assessment of food security, economic interpretation of the results in order to consider them in the development of national programs and strategies of socio-economic development.
As availability is asystem category, the status of which is formed by the interaction of alarge number of indices, so while making an assessment, in our view, it
is necessary to consider their complex mutual influence. Accordingly, we propose
to evaluate the adequacy of food through an integral indicator, calculated on the
basis of indicators of physical and economic availability.
Having analyzed the subsystems of the physical and economic availability, using the integral indicator will enable to move from plurality of indices and indicators to one of the most informative generalizing indicator that shows the appropriate level of safety or danger and is suitable for making analysis and public
regulatory decisions.
Calculating the integral indicator of food availability provides the method-

WSGE | 95

ological unity of constructing indices and indicators of food security and their
comparability in the dynamics, and this will make it possible to take into account
the proportion of each one in an integral assessment.
As each of the marked indicators of food availability operates, to some extent,
independently, and the status of availability depends on the status of each of them,
then it is appropriate to calculate the integral value of the indicators of physical and
economic availability.
Calculation of integral indicators, as an intermediate stage of food availability
estimation, allows to avoid informative over-burdening of the integral indicator
of availability, makes it possible to discover which of the indicators causes the deteriorated condition and enables to make operational regulatory decisions in the
relevant subsystem.
Considering the hierarchical structure of food availability for its complex evaluation we suggest aphased scheme of calculating the integral indicator.
At the first level it is necessary to calculate the indices of physical and economic availability, to make their differentiation into stimulants and destimulants
depending on the ongoing impact, to choose an adequate way to normalization
and to carry out the normalization of indices.
The second level involves the calculation of integral indicators that characterize each of the subsystems of availability. For that purpose, we propose to determine the calculation method of weight coefficients of indices in blocks of indicators and to calculate them, to choose the calculation method of integral indicators,
to calculate indicators.
At the third level we perform basic calculations - the integral food availability
indicator based on the chosen calculation method using the values of integral indicators of physical and economic availability.
Physical availability of food provides its uninterrupted flow in the place of
consumption in the required quantities and range, i.e. it gives the population the
possibility to purchase certain food items within its financial capabilities, or in the
case of having private subsidiary farms or gardens and summer cottage areas - to
develop them in the household. It also gives possibility to supply food to special
consumers in volume and structure according to standards. Sufficiency of food
expressed by physical availability does not guarantee that everyone in the society
has enough food. Food security of aperson depends to alarge extent on the level
of money income received and its purchasing power expressed by economic availability of food. The economic availability of food characterizes the possibility of
various social groups to purchase foodstuffs (Hoychuk, 2004, s.16). Growing differences in real income of the population predetermine the appropriate inequality
in distribution and consumption of food. If that inequality deepens and the num-

96 | WSGE

ber of poor people grows, the society is reducing the consumption of food.
Accordingly, the physical availability of food is offered to be determined on
the basis of indicators, each of which performs its specific characteristics: number
of retailers with preferably food range per 10 thousand people. (units); number of
food markets per 10 thousand population (units); agricultural products grown on
subsidiary farms per 10 thousand people, mln.hrn.
The component indicators of economic availability are: cost Index; index of
real wages; Gini index.
The calculated values of the physical and economic availability are presented
in Table 1 and Table 2.
Table 1
Indicators of physical availability of food
(calculated by the author according to (State Statistics Service of Ukraine)
Years

Number of retailers with


preferably food range
per 10 thousand people
(units)

Number of food
markets per 10
thousand population
(units)

Agricultural products
grown on subsidiary
farms per 10 thousand
people, mln. hrn.

2007
2008
2009
2010
2011

1,64313
1,60925
1,49978
1,46326
1,41812

0,45536
0,45815
0,44946
0,44761
0,44345

11,44399
12,35969
12,21518
12,04065
13,61048

Analysis of indices of physical food availability indicates: negative dynamics


in the number of retailers which is steadily decreasing from 1.64313 units in 2007
to 1.41812 units in 2011, thereby reducing the possibility of purchasing food in
retail trade; tend to reduce the number of food markets, due to unreasonable state
tax policy; increase of agricultural production, grown in subsidiary farms from
11.44399 million hrn. in 2007 to 13.61048 million hrn. in 2011, which is apparently enforced.
Dynamics of calculated indices of economic availability of food (Table 2) compared to the physical availability is more stable, but there is also adecrease in index
of real wages in 2011 compared to 2007 from 112.50 to 108.70. Reducing the cost
index and the Gini index, which is apositive trend, is insignificant and does not
cause much impact on the overall level.

WSGE | 97

Table 2
Economic indicators of food availability
(calculated by the author according to (State Statistics Service of Ukraine)
Years

Cost Index

Index of real wages

Gini index

2007
2008
2009
2010
2011

0,88613
0,84685
0,86302
0,88951
0,88575

112,50
106,30
90,80
110,20
108,70

0,252
0,259
0,257
0,253
0,243

As a result of testing existing statistical techniques of integral assessments


(multidimensional medium, taxonomic indices) the factor analysis was chosen to
calculate the integral indicators of food security availability.
A mathematical foundation of the factor analysis of food availability is acorrelation matrix R with units diagonally. Non-diagonal elements of the matrix are
paired correlation coefficients that assess the relationship between economic indicators of food availability due to the influence of their common causes of their
variation.
Let us calculate the values of elements of the correlation matrix of physical
availability (R1) and economic availability of food (R2).
Correlation matrix of indices of physical availability of food:

R1 = 0.92
0.79

0.92
1
0.69

0.79
0.69
1

Correlation matrix of indices of economic availability of food:

R2 = 0.31
0.75

0.31
1
0.5

0.75
0.5
1

According to the correlation matrix data we determine the factor loadings,


having used integrated data processing system Statistica 6.0 by procedures of Prin-

98 | WSGE

cipal components method of the Factor Analysis module (Yerina, 2001, s.47).
For the purpose of effective public regulation of physical and economic availability to food and determination of its dynamics, while calculating the integral
indicator the values of weight coefficients should be taken into account (Table 3,
Table 4).
The elements of the resulting matrix of factor loadings are the correlation coefficients between indicators of economic food availability and economic factors.
Then for each indicator we determine the maximum loading by the module multiplied by the share of total variance, which is explained by the corresponding factor.
Thus the results obtained by all indicators are summarized and the proportion
of each of them in the amount is calculated. The result is weights of indicators,
which are used for calculating the integral indicator of economic food availability.
Table 3
Factor loadings and weights of indicators of physical food availability
Indicators

Factor 1

Factor 2

Factor 3

Weights

Number of retailers

0,97228

-0,13157

0,19327

0,34810

Number of food markets

-0,93954

0,30488

0,15591

0,33637

Agricultural products
grown in subsidiary farms

-0,88131

-0,47019

0,04701

0,31553

Eigen values

2,60477

0,33134

0,06387

Estimated weights of indicators of the physical food availability point out that
the greatest impact on the physical food availability is provided by the number
of retailers indicator (0.34810), somewhat less by the number of food markets
indicator (0.33637), and the least - by the indicator of agricultural products grown
in subsidiary farms (0.31553).
These weights of indicators of the physical food availability are later included
in the calculation of the integral indicator of the physical availability.
Table 4
Factor loadings and weights of indicators of economic food availability
Indicators
Cost Index

Factor 1

Factor 2

Factor 3

Weights

-0,84466

0,46598

0,26346

0,33904

WSGE | 99

Index of real
wages

-0,70977

-0,69295

0,12670

0,28490

Gini index

-0,93690

0,10485

-0,33351

0,37606

Eigen values

2,09499

0,70831

0,19670

Based on the calculated values of the weights of indicators of the economic


food availability, it can be argued that the greatest impact on the integral indicator
of the economic food availability has Gini index (0.37606), somewhat less - cost
index (0.33904), the least - index of real wages (0.28490).
Based on the impact of the physical and economic food availability indicators
on the integral indicator we distribute them on stimulants and destimulats.
The basis of differentiation of indices is the nature of their impact:
- stimulant the increase of an index causes the increase of availability;
- destimulant - the increase of an index causes the decrease of availability.
Accordingly stimulants are the indicators: the number of retailers with preferably food range, the number of food markets, agricultural products grown on
subsidiary farms, the index of real wages. Destimulating impact is exercised by the
indices: cost index and Gini index.
Considering different dimension of indicators in determining the integral indicator we use standardized values according to variation dimension (Makarova,
2012, s.12):
xij x j min
zij =
(1)
for indicators- stimulants ,

x j max x j min

for indicators-destimulants,

zij =

x j max xij
x j max x j min

(2)

where ij - the value of the j indicator in the itime period (i = 1 .. n, j = 1 .. m);


xjmin - minimum value of the j indicator;
xjmax - the maximum value of the j indicator;
zij - standardized value of ij indicator.
The values of integral indicators of the physical and economic food availability
are found as a sum of results of the normalized values of indicators and corresponding weights (see Table 5 and Table 6).

100 | WSGE

Table 5
Calculation of the integral indicator of physical food availability
Normalized values
Years

Number of retailers
with preferably food
range

Number of food
markets

Agricultural
products grown on
subsidiary farms

Integral
indicators

2007

0,81055

0,62074

2008

0,84942

0,42267

0,76542

2009

0,36292

0,40870

0,35596

0,37613

2010

0,20061

0,28292

0,27540

0,25190

2011

0,31553

The analysis of the calculated integral indicator of the physical food availability
indicates its significant decrease during the years 2007-2011. It acquires the smallest value in 2010, and the biggest one - in 2008 (fig. 1). Obviously, the reason for
decreasing the values of the integral indicator of physical availability is the impact
of the global financial crisis of 2008 that provoked the closure of retailers and food
markets.

Value of the integral indicator s

0,9
0,8

0,76542

0,7
0,62074

0,6
0,5
0,4

0,31553
0,37613

0,3
0,2

0,2519

0,1
0
2007

2008

2009

2010

2011

Years

WSGE | 101

Given that the values of the integral indicator lie in the range from 0 to 1 (where
0 - indicates danger, and 1 - security), most of the values of the integral indicator
of the physical food availability are closer to the lower range, thus indicating its
critical level.
Table 6
Calculation of the integral indicator of economic food availability
Normalized values
Cost index

Index of real
wages

Gini index

Integral
indicators

2007

0,07922

0,43750

0,47628

2008

0,71429

0,54254

2009

0,62086

0,12500

0,25750

2010

0,89401

0,37500

0,39572

2011

0,08816

0,82488

0,64096

Years

The obtained the values of the integral indicator of the economic food availability show its significant variations during the years 2007-2011. It acquires the
smallest value in 2009, and the biggest one - in 2011 (fig. 2).
Value of the integral indicator s

0,7

0,64096

0,6
0,54254

0,5

0,47628

0,4

0,39572

0,3
0,2

0,2575

0,1
0
2007

2008

2009

2010

2011

Years

Fig.2 Dynamics of indicator of economic food availability

102 | WSGE

Taking into account the vital importance of both the indicator of the physical
and economic food availability to achieve food availability, we calculate the value
of the integral index of availability giving each indicator aweight of 0.5. Calculating the integral indicator of food availability by the method of factor analysis
enables the methodological unity of indices that characterize it.
Dynamics of the integral indicator of food availability (fig. 3) shows significant
instability and threats for the whole system of food security of Ukraine. Inconsequence and incompleteness of state reforms, made wrong decisions and actions
related to social and economic changes, inability to resist the effects of the global
financial crisis led to adecrease in food availability. It is obvious that to provide
food availability is possible only within the framework of ensuring economic production and supply of the required amount of the appropriate food products. In
addition, the priorities of public regulation of food availability must be to overcome
poverty, to improve living standards and to narrow differentiation in incomes.

Value of the integral indicator s

0,7

0,65398

0,6

0,54851

0,5

0,478245

0,4
0,32381

0,3

0,316815

0,2
0,1
0
2007

2008

2009

2010

2011

Years
Fig.3 Dynamics of integral indicator of food availability
The main tasks of public regulation of food availability include: determination
of objects and subjects of regulation, functions and tasks, management techniques,
complex criteria for monitoring, precise mechanisms of regulation.

WSGE | 103

Food availability is an integral part of food security of the state and the condition of its stability. Ensuring availability of food is an urgent problem as for countries with low levels of economic development and for the developed countries.
Government regulation of food availability has national characteristics; complexity and permanency are its inherent. Depending on the characteristics of the national food system, the period of its development, the achieved level and on what
kind of availability component at some stage is apriority; its ensuring is modified
by the change of internal and external threats. To meet the physiological human
needs in quality and safe food products is the material basis of biological, political,
social and spiritual existence of individual, family, social groups, the state, society
and humanity in general. Ukraines integration into the world and European community dwells upon the public regulation of food availability, as only guaranteeing
supply of food under any conditions the state may pursue an independent policy.
Conclusions
The national level of food consumption is derived from the overall economic
level of development that is why the problem of food availability requires thorough
scientific research and improvement of public regulation of its ensuring.
Identifying threats to food availability and predicting the consequences of
their actions should be based on acomprehensive assessment and values of the integral indicator of availability. The current system of public regulation in Ukraine
mostly restrains the solution of the problems of effective interaction of the entities of the agricultural market, the formation of the mechanisms of their adequate
support, the creation and development of the market and social infrastructure. As
aresult, there is agreat need to further improve the system of public regulation of
food availability, focused on creating the conditions for the effective functioning
of the agricultural sector, the development of appropriate mechanisms of the state
impact and the support of food markets.
References
Hoychuk O.I (2004) Food security. - Exactly: Woodlands
Yerina A. (2001). Statistical Modelling and Forecasting: Training. Guide. - Kyiv: National Economic University
Makarova OV, Gladun AM (2012) Regional human development index: causes
and ways to improve methods of calculation / / Statistics of Ukraine. - 1.
(ss. 10-16).

104 | WSGE

Management systems, as an important control mechanism built


into the conduct of public administration
Systemy zarzdzania jako istotne mechanizmy kontrolne
wbudowane wdziaanie administracji publicznej
dr Pawe Romaniuk
Faculty of Law and Administration
at the University of Warmia and Mazury in Olsztyn
romaniuk1@wp.pl
Abstracts
Modern management systems each public body is essentially leaders and managers to develop and implement the mission and goals of the unit. It is also avision of public sector entities at all levels of the management. In addition, modern
management systems in public institutions to develop all the necessary values that

are used to achieve long-term success of the institution. With properly prepared
by organizations control mechanisms, implemented appropriate corrective actions
and repair. In such institutions, there must be consistency between the implementation of the organizations mission and its strategy of development. This consistency must necessarily be focused on internal organizational culture, structure and
functioning of the unit adopted by the top management of the mission, which
should include, inter alia, the most important priorities of growth and determine
the needs of all parties involved. Whats more, the top management of the public
body must continually analyze and monitor their policies and the development of
the strategy development.
Wspczesne systemy zarzdzania kad instytucj publiczn to przede
wszystkim umiejtno liderw oraz kierownictwa do tworzenia oraz realizacji
misji icelw danej jednostki. To take wizja jednostek sektora finansw publicznych na wszystkich poziomach jej zarzdzania. Dodatkowo wspczesne systemy
zarzdzania w instytucjach publicznych rozwijaj wszelkie niezbdne wartoci,
ktre wykorzystywane s do osignicia dugofalowego sukcesu danej instytucji.
Dziki waciwie przygotowanym przez organizacje mechanizmom kontrolnym
wdraane s odpowiednie dziaania zaradcze oraz naprawcze. W takich instytucjach musi wystpowa spjno pomidzy realizacj misji organizacji aprzyjt strategi rozwoju. Spjno ta musi bezwzgldnie by ukierunkowana na wewntrzn kultur organizacyjn, struktur funkcjonowania jednostki oraz przyjt
przez najwysze kierownictwo misj, ktra powinna uwzgldnia midzy inny-

WSGE | 105

mi najwaniejsze priorytety, kierunki rozwoju oraz wyznaczenie potrzeb wszystkich zaangaowanych stron. Co wicej, najwysze kierownictwo danej instytucji
publicznej powinno wsposb cigy analizowa oraz monitorowa prowadzon
przez siebie polityk rozwoju wraz ze strategi rozwoju.
Key words:
management, public administration, controlling, system control, protection
zarzdzanie, administracja publiczna, kontrola, system kontroli, ochrona
Wprowadzenie
Wspczesne systemy zarzdcze wystpujce wjednostkach sektora finansw
publicznych stanowi nieodzowny element prawidowo funkcjonujcej organizacji. Trzeba pamita, e organizacja to przede wszystkim zesp ludzi, ktrzy ze
sob wspdziaaj wcelu osignicia wyznaczonych celw, ktrzy stanowi ometodzie realizacji misji danej organizacji. Funkcjonowanie instytucji publicznych
pod ktem dziaa gospodarczych, politycznych czy spoecznych odzwierciedla
w duym zakresie wyznaczon przez nie misj. Zawiera ona w swojej treci cel
strategiczny, nazywany celem oglnym, ktry stanowi kluczowy filar do wyznaczenia celw szczegowych. Cele te s niezwykle wane wprocesie nieustannego podejmowania rnorodnych decyzji na rnych poziomach zarzdczych, opartych
na dziaaniach planistycznych. Cele te wyznaczaj take wany charakter cznoci
zotoczeniem organizacyjnym (Farnham, Horton 1996, s. 28-31.
W gwnym zarysie powysze interakcje ustalane s najczciej przez prawo
oraz wystpujcy wdanej rzeczywistoci politycznej model sprawowania wadzy.
Std misje instytucji publicznych ukierunkowane s przede wszystkim na realizacj celw publicznych. Na wyznaczanie celw strategicznych organizacji duy
wpyw maj politycy, wysocy rang urzdnicy publiczni oraz lobbyci. Warto tutaj
te wspomnie oekspertach zewntrznych, ktrzy swoim dowiadczeniem przyczyniaj si do wprowadzania do odwanych rozwiza decyzyjnych, majcych
wpyw na zarzdzanie mechanizmami kontrolnymi wjednostkach sektora finansw publicznych.
Autor niniejszej publikacji wskae gwne modele kontroli, ktre najczciej
pojawiaj si w instytucjach publicznych, wczajc w to wszelkie procesy oraz
plany, ktre tworz spjn cao wokrelonych warunkach spoeczno-gospodarczych. Dodatkowo przedstawiony zostanie model projektowania skutecznego systemu kontrolnego, bdcego niezbdnym narzdziem wspomagajcym systemy
zarzdcze worganizacji.

106 | WSGE

Zarzdzanie publiczne - uwarunkowanie dla mechanizmw kontrolnych worganizacji


Prowadzc rozwaania osystemach zarzdczych wjednostkach sektora finansw publicznych, naley wspomnie osamej istocie zarzdzania publicznego, bdcego kierunkiem dziaa decyzji podejmowanych przez zarzdzajcych. Zarzdzanie publiczne jest to wany proces wiadczenia tzw. usug publicznych, ktre
zaspokajaj najwaniejsze potrzeby publiczne, niezalenie od metody ich zaspokajania. Wedug prof. B. Kouch zzarzdzaniem publicznym moemy mie do czynienia bez wzgldu na to, czy organizacje publiczne zaspokajaj potrzeby publiczne bezporednio, wytwarzajc dobra iusugi, czy te porednio poprzez rne
rozwizania instytucjonalne, np. subsydiowanie przedsibiorstw prywatnych czy
organizacji pozarzdowych, ktre mog by bezporednim wiadczeniodawc
usug publicznych (Kouch 2003, s. 30-32). Co wane, zarzdzanie publiczne
wswoim wymiarze najczciej dotyczy decyzji, ktre podejmowane s wramach
funkcji zarzdzania w organizacjach publicznych w procesie wiadczenia usug
publicznych. Usugi te skupione s najczciej na sprawnym wykorzystaniu posiadanych przez dan organizacj zasobw (ludzkich, rzeczowych, nierzeczowych,
finansowych) wcelu cigego zaspokajania zbiorowych potrzeb spoecznych. Potrzeby te s realizowane na podstawie wiadczenia usug powszechnie i oglnie
dostpnych.
Wspczesna dogmatyka prawna wskazuje, e kwestie zwizane z zarzdzaniem publicznym stanowi sposb wykorzystania wszystkich zasobw, niezbdnych do realizacji wyznaczonych celw. Szczeglnie wodniesieniu do zarzdzania
instytucjami publicznymi kluczowe kwestie odgrywa proces koordynowania, czyli utrzymania spjnoci wszelkich procesw zarzdczych (w tym mechanizmw
kontrolnych). Autor obserwuje, i proces zarzdzania publicznego polega na nieustannym wykonywaniu zada zarzdczych (kierowniczych), obejmujcych najczciej cztery strategiczne funkcje zarzdzania, tj. planowanie, organizowanie,
przewodzenie (kierowanie ludmi) oraz kontrolowanie. Te procesy wykorzystywane s do opracowania systemw zarzdzania jednostk.
Za kluczow istot planowania, uznaje si wyznaczanie celw danej instytucji
publicznej wraz zokreleniem metod osigania tych celw za pomoc posiadanych
przez organizacj zasobw. Due znaczenie dla wyznaczania celw strategicznych
w okrelaniu mechanizmw kontrolnych odgrywa planowanie strategiczne. Jest
ono wane nie tylko dla instytucji publicznych, ale rwnie swoj specyfik obejmuje instytucje nienalece do jednostek sektora finansw publicznych (Bryson
1996, s. 25-38). Istota organizowania obejmuje najczciej precyzyjne grupowanie
podstawowych dziaa, ktre skoncentrowane s na wyznaczeniu stosunkw organizacyjnych. Dziaania te opisuj wskazanie poszczeglnych elementw danej
instytucji publicznej wraz z procedurami penienia w niej okrelonych rl. Na-

WSGE | 107

stpna funkcja zarzdzania, nazywana przewodzeniem (motywowaniem), zmierza


wswojej treci do zwikszenia zaangaowania pracownikw wrealizacj zada,
womawianym przypadku do opracowywania procedur kontrolnych. Obserwuje
si tendencj, e funkcja ta coraz czciej stosuje sprawdzone techniki zarzdzania
procesami wjednostce, do ktrych zaliczy mona m.in.: polityk pacowo-kadrow, polityk oceny isamooceny jednostek, grup pracowniczych oraz komrek organizacyjnych, prawne procedury wyznaczania stanowisk kierowniczych, rozwj
imotywowanie pracownikw poprzez ich awansowanie oraz umiejtnoci rozwizywania konfliktw worganizacji, ktre s nieodzownym elementem funkcjonowania kadej jednostki (Richards 1990, s. 91-125). Kontrolowanie jako ostatnia
funkcja zarzdzania, stanowica osile utworzonych mechanizmw kontrolnych,
obejmuje najczciej zdiagnozowanie stanw rzeczywistych oraz porwnanie ich
ze stanem postulowanym. Funkcja kontrolna zawsze jest zwrotnie sprzona ze
wszystkimi wyej wymienionymi funkcjami zarzdzania. Najczciej system kontroli jest skupiony na pozyskiwaniu przez zarzdzajcego dan jednostk rzeczywistych informacji o stanie funkcjonowania organizacji. System ten dokonuje
rwnie oceny realizacji celw organizacji oraz formuuje niezbdne zalecenia
przybierajce najczciej charakter motywacyjny czy organizatorski, polegajcy na
opracowaniu iwdroeniu niezbdnych korekt, czyli dziaa naprawczych (Kouch
2004, s. 62-63).
Istota kontroli zarzdczej bdcej mechanizmem kontrolnym
W dniu 27 sierpnia 2009r. Sejm znowelizowa ustaw ofinansach publicznych
(ustawa ofinansach publicznych), ktra wprowadzia do systemu finansowego jednostek kontrol zarzdcz. Dodatkowo Minister Finansw przygotowa iopublikowa kluczowe standardy kontroli zarzdczej dla sektora finansw publicznych. Standardy te zostay przyjte Komunikatem nr 23 Ministra Finansw zdnia 16 grudnia
2009r. (Komunikat wsprawie standardw kontroli zarzdczej dla sektora finansw
publicznych), ktre dla wielu instytucji publicznych stay si wskazwk, wjaki sposb przygotowywa, opracowywa iwdraa kontrol zarzdcz. Kady zarzdzajcy instytucjami publicznymi na wszystkich poziomach jej zarzdzania, od pocztku
obowizywania kontroli zarzdczej zdawa sobie spraw, e wprowadzenie procedur
kontroli zarzdczej wmiejsce funkcjonujcych procedur kontroli finansowej spowoduje potrzeb przeredagowania istniejcego systemu ochronnego.
Kontrola zarzdcza, ktra funkcjonuje ju wjednostkach sektora finansw publicznych od ponad 3 lat, waden sposb nie jest zagadnieniem nowym. Jest inn
form wczeniej funkcjonujcej kontroli wewntrznej. Wprowadzenie do funkcjonujcych regulacji prawnych procedur kontroli zarzdczej miao zapewni kierownictwu jednostki pen kontrol nad procesami idecyzjami, ktre nieustannie
podejmowane s wkadej jednostce sektora finansw publicznych.

108 | WSGE

Ustawodawca wart. 68 ust. 1 ustawy ofinansach publicznych wprowadzi pojcie kontroli zarzdczej, ktra stanowi og dziaa podejmowanych dla zapewnienia realizacji celw izada jednostki sektora finansw publicznych wsposb zgodny zprawem, efektywny, oszczdny iterminowy. Jak wida zpowyszej regulacji
prawnej, zarzdzajcy dan jednostk otrzymuje zapewnienie, e wszelkie dziaania s podejmowane wsposb prawidowy oraz, co najistotniejsze, jest to proces
kontrolowany przez podmioty odpowiedzialne za realizacj kontroli zarzdczej.
Zaakcentowa naley take, i zasada legalnoci wtym przypadku odgrywa fundamentaln rol. Co zostao ju wyej wskazane, dziaania administracji publicznej
powinny by dodatkowo realizowane wsposb efektywny, oszczdny oraz terminowy. Efektywno (skuteczno) powinna si skupia na badaniu adekwatnoci
zaangaowanych przez jednostk rodkw finansowych do osignitych efektw
uytecznych dla mieszkacw. Oszczdno (skupiona wok ochrony zasobw finansowych) bada moliwoci zastosowania taszych iprostszych metod czy technologii w osiganiu zamierzonych celw. Chodzi tutaj midzy innymi o zasad
ograniczania do minimum ponoszonych kosztw. Natomiast rwnie wan zasad, jak zasada legalnoci, jest terminowo. To wywizywanie si przez jednostk
sektora finansw publicznych ze wszystkich zobowiza, ktre wynikaj chociaby zregulacji zawartych wustawie osamorzdzie gminnym).
Warto take nadmieni, i kontrola zarzdcza skupiona jest take na wyznaczaniu celw, zada oraz misji danej jednostki, gdzie rwnie sprawdzany jest
poziom realizacji wyznaczanych obszarw. Ministerstwo Finansw w swoich
wielokrotnych opiniach bardzo czsto podkrelao, i zarzdzajcy instytucjami
publicznymi, stosujc wczeniej funkcjonujce procedury kontroli rodkw finansowych, rzadko wyznaczali dokadne cele swojej organizacji, atake zrnym
nateniem dokonywali oceny stopnia ich wykonania. Obserwacje autora, ktry
posiada dowiadczenie w pracy administracji samorzdowej, dowodz, e takie
podejcie obecnie zmienio si diametralnie, odkd funkcjonuje kontrola zarzdcza. Kierownicy instytucji publicznych maj coraz wiksz wiadomo, i respektowanie postanowie zwizanych zkontrol zarzdcz jest niezwykle wane. Tym
bardziej jest to kwestia dla nich kluczowa, gdy kontrola zarzdcza jest take obszarem licznych kontroli oraz audytw wewntrznych, jak izewntrznych, ktre to
dokonuj oceny systemu funkcjonowania kontroli zarzdczej.
Ustawodawca, wprowadzajc do polskiego systemu prawnego kontrol zarzdcz (art. 68 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), wyznaczy do realizacji
siedem strategicznych obszarw, ktrych celem jest wspieranie dziaa kierownictwa icaej organizacji wrealizacji wyznaczonych zada. Celem kontroli zarzdczej
jest zapewnienie wszczeglnoci:
1. zgodnoci dziaalnoci zprzepisami prawa oraz procedurami wewntrznymi,
2. skutecznoci iefektywnoci dziaania,

WSGE | 109

3.
4.
5.
6.
7.

wiarygodnoci sprawozda,
ochrony zasobw,
przestrzegania ipromowania zasad etycznego postpowania,
efektywnoci iskutecznoci przepywu informacji,
zarzdzania ryzykiem.
Powysze obszary, jako enumeratywnie wyznaczony katalog dziaa, dostarczaj kierownictwu jednostki wiedzy w zakresie realizacji wyznaczonych procesw. Powysze cele nie stanowi jednak katalogu zamknitego. Ustawodawca
wyznaczy tylko te najistotniejsze obszary, ktre mona odnale wkadej jednostce sektora finansw publicznych, co stanowi moliwo wyznaczania przez te
podmioty dodatkowych uszczegowionych celw, ktre najczciej wynikaj ze
specyfiki oraz warunkw funkcjonowania danej instytucji publicznej.
Posiadanie przez kierownika jednostki wiedzy zzakresu obszarw dziaania
kontroli zarzdczej najczciej powoduje, i na bieco przekazywana jest wszystkim zainteresowanym informacja o funkcjonujcej organizacji wraz z aktualn
wiedz o stanie kontroli zarzdczej. Dziki temu zarzdzajcy jednostk mog
wkrtkim czasie wprowadzi dziaania zaradcze, ktre ogranicz skutki wystpowania danego ryzyka. Dlatego te zasadnym wydaje si wkadej instytucji publicznej delegowanie uprawnie iupowanie na podlegych pracownikw. Dodatkowo wane staje si wyznaczenie osb, ktre mog odpowiada za monitorowanie
kontroli zarzdczej w jednostce wraz z okreleniem waciwego i prawidowego
podziau kompetencji. Pracownicy, dziki delegacji uprawnie wramach kontroli
zarzdczej, wspieraj kierownictwo wprocesie zarzdzania jednostk. Trzeba te
mocno zaakcentowa, i prawnie pena odpowiedzialno za dziaania caej kontroli zarzdczej, wmyl ustawy ofinansach publicznych, spoczywa na kierowniku
jednostki, tj. wjcie, burmistrzu czy prezydencie miasta. Ustawodawca da jednak
pewn moliwo przekazania czci odpowiedzialnoci np. za polityk finansow na innych pracownikw. Regulacje te odnale mona wart. 53 ust. 2 ustawy
o finansach publicznych, ktry mwi, i kierownik jednostki moe powierzy
okrelone obowizki z zakresu gospodarki finansowej pracownikom jednostki.
Przejcie obowizkw przez te osoby powinno by potwierdzone dokumentem
wformie odrbnego imiennego upowanienia albo wskazania wregulaminie organizacyjnym tej jednostki. Jednak trzeba pamita, e oprawidowoci oraz skutecznoci przejcia obowizkw przez pracownikw zawsze decyduje konieczno
przygotowania pisemnej formy takiej delegacji.
Niezwykle wan regulacj prawn, okrelaj obowizek zarzdzajcych instytucj publiczn, jest art. 69 ust. 1 pkt 2 i3 ustawy ofinansach publicznych, ktry jednoznacznie mwi, e zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej
iefektywnej kontroli zarzdczej naley do obowizkw:

110 | WSGE

1) ministra wkierowanych przez niego dziaach administracji rzdowej,


2) wjta (burmistrza, prezydenta miasta), przewodniczcego zarzdu jednostki
samorzdu terytorialnego,
3) kierownika jednostki.
Powyszy przepis wskazuje, e to kierownicy jednostek odpowiadaj za mechanizmy kontrolne, ktre funkcjonuj w podlegych im jednostkom. Im lepiej
przygotowane procedury kontrolne oraz ochronne (procedury kontroli zarzdczej), tym jednostka lepiej bdzie chroniona przed zagroeniami iniebezpieczestwami, ktre mog pojawi si wkadym momencie podejmowania wszelakich
decyzji.
Warto te wspomnie omodelach ochronnych systemu zarzdzania dan jednostk sektora finansw publicznych. Najbardziej znanym jest model COSO (The
Committee of Sponsoring Organizations). Jest to amerykaska organizacja zajmujca
si tworzeniem dobrych praktyk oraz edukacj wzakresie przejrzystoci funkcjonowania organizacji. W 1992r. wydany zosta dokument COSO I, ktry definiowa
kontrol wewntrzn. W 2004r. opublikowano model COSO II, czyli zintegrowan
struktur ramow dla zarzdzania ryzykiem tzw. korporacyjnym. Inny model CoCo
Kryteria Komitetu Kontroli Kanadyjskiego Instytutu Biegych Rewidentw, kadzie
nacisk na zaangaowanie izdolno wwykonywaniu kontroli.
Klasyczny system ochronny winstytucjach publicznych ma zastosowanie na
trzech poziomach zarzdzania. Nale do nich:
kontrole wykonywane przez najwysze kierownictwo - s to najczciej kontrole odnoszce si do funkcjonowania caej organizacji;
kontrole wykonywane przez kierownictwo redniego szczebla - najczciej s
to kontrole, ktre obejmuj okresowe przegldy ioceny pracownicze;
kontrole wmontowane wsystem caego procesu, ktre skierowane s na ocen
konkretnego dziaania (kontrola operacyjna).

Mechanizmy kontroli stosowane wpraktyce
Codzienne funkcjonowanie administracji publicznej dowodzi, e odpowiednio przygotowane procedury ochronne mog zabezpieczy jednostk przed zagroeniami, ktre mog negatywnie wpyn na realizacj celw wyznaczonych
przez organizacj. Kada jednostka sektora finansw publicznych ma swoj specyfik imusi wsposb indywidualny wyznacza systemy ochronne posiadanych
zasobw, wyznaczajc odpowiednie procedury ochronne idelegowa pracownikw do zarzdzania mechanizmami kontrolnymi. Poniej autor wyodrbnia kilka
przykadowych indywidualnych mechanizmw kontrolnych, ktre coraz czciej
odnale mona wprocedurach zarzdczych jednostek sektora finansw publicz-

WSGE | 111

nych. Zaliczy do nich mona m.in.:


wprowadzenie autoryzacji, ktrej celem jest zatrzymanie przebiegu transakcji;
dotyczy to sytuacji, gdzie decyzje nie zostay jeszcze zaakceptowane na odpowiednim poziomie zarzdzania;
ocen formaln, merytoryczn oraz rachunkow dotyczc dowodu ksigowego;
dokonanie wstpnej kontroli zgodnoci operacji gospodarczych ifinansowych
zprzyjtym przez jednostk planem finansowym;
dokonanie wstpnej kontroli kompletnoci irzetelnoci dokumentw, zwizanych najczciej zpodejmowanymi operacjami gospodarczymi oraz finansowymi;
pisemn rejestracj wszystkich dokumentw; procedury te najczciej mona
odnale wuchwalonych systemach obiegu dokumentw;
kontrol dostpu do przedmiotw prawnie chronionych przez jednostk (np.
zabezpieczenia dostpu fizycznego).
Powysze przykadowe mechanizmy ochronne, zabezpieczajce jednostk sektora finansw publicznych, wskazuj jednoznacznie, i wramach funkcjonowania
systemu kontroli wewntrznej dziaania kontrolne s fundamentem prawidowo
funkcjonujcej instytucji publicznej (Jagielski, 2012, s. 45-76). Instytucje publiczne, szczeglnie w okresie wydatkowania rodkw unijnych, gdzie ryzyko zego
wydatkowania jest due, musz wprowadza iaktualizowa procedury kontrolne,
ktre najczciej s mechanizmami wbudowanymi wsystem funkcjonowania jednostki. Trzeba wtym miejscu zaznaczy, e samo znaczenie sowa system naley
interpretowa bardzo szeroko iwielotorowo. Dzieje si tak, dlatego, i na kierunek
dziaa wszystkich procesw wdanej jednostce maj wpyw rnorodne czynniki.
S to czynniki wewntrzne oraz czynniki zewntrzne, nie zawsze zalene od organizacji. Natomiast wodniesieniu do sektora jednostek finansw publicznych mechanizmy ochronne najczciej odnale mona wwewntrznych uregulowaniach
prawnych czy procedurach obowizujcych wdanej jednostce. Mechanizmy kontrolne mog take, co ma do czsto miejsce, wynika zregulacji prawnych wynikajcych zpowszechnie obowizujcych przepisw.
Autor rwnie zauway, i wszystkie mechanizmy ochronne (kontrolne)
musz bezwzgldnie wspiera kierownictwo jednostki wprocesie podejmowania
niejednokrotnie do trudnych decyzji. Std zasadnym wydaje si, aby procedury ochronne przyjte wjednostce byy dostosowane do indywidualnych potrzeb
organizacji, ukierunkowane na specyfik danego podmiotu. Dobrze przygotowane procedury chronice posiadane zasoby w sposb znaczcy mog ograniczy
ryzyko zwizane z podjciem bdnych decyzji czy chociaby nieprawidowoci
obejmujcych wydatkowanie rodkw publicznych. Kady system kontrolny, znaj-

112 | WSGE

dujcy si wposiadaniu jednostki sektora finansw publicznych, musi by aktualizowany, umiejtnie zarzdzany oraz dostosowany do rzeczywistych irealnych
potrzeb jednostki (Griffin 2009, s. 67-82). Powinien by take oparty na opracowaniu analizy ryzyka, ktra wskae najbardziej prawdopodobne niebezpieczestwa
izagroenia, mogce dotkn jednostk wkadej chwili jej funkcjonowania. Nie
jest atwym przygotowanie skutecznych mechanizmw kontrolnych, jednak mona wsposb przemylany taki system stworzy. Naley wzi pod uwag m.in.:
adekwatno tworzonego mechanizmu kontroli niezbdnego do zidentyfikowanego ryzyka; trzeba pamita, e kontrola winstytucjach publicznych nie
moe by zbyt saba lub zbyt silna; dotyczy to okolicznoci zwizanych przede
wszystkim zbudowaniem zaufania obywateli do instytucji publicznych; zaufanie jest jedn zgwnych zasad zwartych wKodeksie Postpowania Administracyjnego (KPA);
potencja mechanizmu ochronnego (kontrolnego), ktry najczciej wyznaczony jest przez te osoby, ktre z upowanienia najwyszego kierownictwa
zajmuj si projektowaniem mechanizmw kontrolnych;
kady bd ludzki, ktry moe by nastpstwem np. niewaciwej oceny zaistniaej sytuacji, dokonania w sposb nieprawidowy interpretacji prawnej,
nieostronoci, nieuwagi lub nawet zaniedbania;
indywidualne podejcie do nietypowych zdarze; dotyczy to dziaa, ktre nie
zawsze maj swoje uregulowania w przyjtych mechanizmach kontrolnych,
naley w takich okolicznociach wykaza si niezwykle du ostronoci
iumiejtnoci podejmowania wywaonych decyzji.
Nasuwa si jednak do jednoznaczny wniosek, i wadnej jednostce nie ma
mechanizmu ochronnego, ktry cakowicie dawaby pen gwarancj ochronn,
zabezpieczajc wszystkie zasoby. Obowizkiem kierownictwa jednostki jest zatem dokonywanie staego monitorowania takiego systemu, atake - wmiar koniecznoci - przeprowadzania okresowej weryfikacji danych zawartych w przyjtych przez instytucje publiczne procedurach kontrolnych. Co wicej, wanym
staje si, aby kierownictwo jednostki sektora finansw publicznych posiadao
wiadomo, jakie cele instytucja chce zrealizowa (chodzi tutaj przede wszystkim
odziaania krtkoterminowe oraz dugoterminowe). Ma to na celu podjcie przez
zarzdzajcych jednostk takich decyzji idziaa, ktre bd skoncentrowane na
maksymalizacji efektw przy ograniczaniu do minimum ryzyka niepowodzenia.
Dokonywanie systematycznych ocen systemw kontrolnych powinny by bardzo
dokadnie analizowane przez osoby odpowiedzialne za podejmowanie decyzji
winstytucjach publicznych pod ktem najistotniejszych problemw oraz wskazanie tych obszarw, ktre bd zmierzay do podjcia czynnoci zaradczych.

WSGE | 113

Podsumowanie
Wspczesne systemy zarzdzania jednostk sektora finansw publicznych
wymuszaj na zarzdzajcych wprowadzenie coraz to waciwszych metod oraz
sposobw, ktre chroni organizacj przed czynnikami niepodanymi izagroeniami. Dlatego te obserwuje si zwikszajc wiadomo kierownictwa instytucji publicznych, zmierzajcych do wypracowania skutecznych procedur kontrolnych. Funkcjonujce worganizacji procedury ochronne coraz czciej s omawiane na forum caej jednostki. W tworzenie procedur kontrolnych zaangaowanych
jest coraz wicej osb, ktrych znajomo problemw jednostki oraz jej specyfika
przyczyniaj si do konstruowania waciwych procedur kontrolnych, wspomagajcych system zarzdzania.
Cay proces budowania systemu kontroli wewntrznej, obecnie nazywany systemem kontroli zarzdczej wjednostkach publicznych, wymaga wci nieustannej
uwagi ze wzgldu na zmieniajce si otoczenie organizacyjne. Wanym staje si,
aby osoby odpowiedzialne za tworzone mechanizmy kontrolne dostarczay caej
jednostce oraz kierownictwu zapewnienia, e wszystkie dziaania odbywaj si
wsposb prawidowy. Natomiast wmomencie pojawiajcych si zagroe, umiejtnie je kontroloway, monitoroway iwskazyway sposoby rozwizywania problemw. Co wicej, procedury kontrolne zawsze obejmuj swoim zasigiem wiele
rodzajw ryzyka. Std zasad fundamentaln staje si podejcie zarzdzajcych, i
im wyej whierarchii jednostki usytuowana jest kontrola, tym zakres jej obowizywania jest szerszy iobejmuje ca instytucj publiczn.
Instytucje publiczne, realizujc swoje zadania, korzystaj zcoraz bardziej powtarzanych praktyk, ktre polegaj na tym, e najwysze kierownictwo jednostki
posiada coraz wikszy poziom zaufania do swoich pracownikw, atym samym ronie ich zaufanie do kontroli przeprowadzanych na niszych szczeblach zarzdzania organizacj. I takie podejcie jest dobrym sygnaem do partycypacji wsystemie zarzdzania jednostk, opart na zaufaniu, sumiennoci iodpowiedzialnoci
za powierzone zadania.
References
Bryson J. M. (1996). Strategic Planing for Public and Nonprofit Organizations,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco.
Farnham D., Horton S. (1996). Public Managers and Private Managers: Towards
aProfessional Synthesis?, [w:] Farnham D., Horton S., Barlow J., Hondeghem
A. (eds), New Public Managers in Europe , Macmillan Press Ltd., London.
Griffin R. W. (2009). Podstawy zarzdzania organizacjami, PWN, Warszawa.
Jagielski J. (2012). Kontrola administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa.
Kouch B. (2002). Zarzdzanie publiczne. Istota izakres pojcia, [w:] Wspczesne

114 | WSGE

Zarzdzanie Nr 2/2002.
Kouch B. (2003). Zarzdzanie strategiczne worganizacjach publicznych, [w:] Zarzdzanie wsektorze publicznym, Fundacja Wspczesne Zarzdzanie, Biaystok.
Kouch B. (2004). Zarzdzanie publiczne wteorii ipraktyce polskich organizacji,
Wydawnictwo PLACET, Warszawa.
Richards S. (1990). Flexibility in Personel Management: Some Comparisons Between the Public and Private Sectors, [w:] Flexible Personnel Management in the
Public Service, PUMA, Paris.
Ustawa zdnia 27 sierpnia 2009r. ofinansach publicznych (Dz. U. z2013 r., poz.
885), dalej jako u.f.p.
Komunikat nr 23 Ministra Finansw zdnia 16 grudnia 2009r. wsprawie standardw kontroli zarzdczej dla sektora finansw publicznych (Dz. Urz. M.F. Nr 15,
poz. 84 zdnia 30 grudnia 2009 r.).
Ustawa zdnia 8 marca 1990r. osamorzdzie gminnym (Dz. U. z2001r. Nr 142,
poz. 1591 ze zm.).
Ustawa zdnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postpowania administracyjnego (Dz. U.
z 2013r., poz. 267).

WSGE | 115

Corporate social responsibility and power of the state


Spoeczna odpowiedzialno biznesu aadministracja
pastwowa
Aleksandra Szejniuk
Alcide De Gasperi University
of Euroregional Economy in Jzefw, Poland
a.szejniuk@gmail.com
Abstracts
Corporate social responsibility is an important issue not only among European countries, but also Polish. All companies should meet this requirement while
their task is to take care for environment and social welfare. States provide legal
regulations identifying obligations of the business sector in the field of CSR activities. CSR is an object of public authorities interest. Their task is to promote best
practices for the benefit of society and environment.
The relationship between economy and public administration is an important
element of social responsibility. It should be emphasized that social responsibility
is aset of obligations that must fulfilled by an organization to the benefit of local
communities. Thus, the relationship between business and public administration
should be constantly monitored in order to create the best possible relationship
between them.
Organizations exchange experience not only in the field of social problems
solving. They are liable for job losses in the community they operate. They are also
responsible for observing ethical standards.
These activities guarantee increase of added value for all entities operating in
the environment. The way of experience use and its transfer to other organizations
is acondition of their success.
Spoeczna odpowiedzialno biznesu jest wanym zagadnieniem dotyczcym
nie tylko krajw europejskich, ale take Polski. To wymg stawiany przedsibiorstwom, ktrych zadaniem jest dbao o rodowisko naturalne i dobrobyt spoeczny. Pastwo tworzy przepisy regulujce sposb ich oddziaywania wzakresie
odpowiedzialnoci spoecznej. Jest ona przedmiotem zainteresowania wadz publicznych, ktrych zadaniem jest promowanie najlepszych praktyk na rzecz spoeczestwa irodowiska.
Istotnym elementem odpowiedzialnoci spoecznej jest wzajemny stosunek
pomidzy gospodark a administracj publiczn. Podkrelenia wymaga fakt, e

116 | WSGE

odpowiedzialno spoeczna stanowi zestaw obowizkw, ktre organizacja musi


speni na rzecz spoecznoci, w ktrej funkcjonuje. A zatem wzajemne relacje
pomidzy przedsibiorstwami aadministracj powinny by nieustannie kontrolowane wcelu tworzenia jak najlepszych stosunkw pomidzy nimi.
Organizacje wymieniaj dowiadczenia nie tylko w rozwizywaniu problemw spoecznych. Ponosz odpowiedzialno za likwidacj miejsc pracy wotoczeniu, wktrym funkcjonuj, atake za przestrzeganie norm zwizanych zetyk
postpowania.
Dziaania te s gwarantem tworzenia wartoci dodanej dla wszystkich podmiotw gospodarczych funkcjonujcych wotoczeniu. Ich sukces uwarunkowany
jest sposobem wykorzystania dowiadcze i sposobu przekazywania ich innym
podmiotom gospodarczym.
Key words:
regulation, economy, lobbying, election committees, philanthropy
regulacja, gospodarka, lobbing, komitety wyborcze, dziaalno filantropijna
Wstp
System gospodarczy wnaszym kraju dotyczy wielu przemian spoecznych. Pojawia si znaczca grupa przedsibiorcw pracujcych na wasny rachunek. Przyczyniaj si oni do zmian zarwno wujciu ekonomicznym, spoecznym, atake
kulturalnym nie tylko wobrbie danego regionu, ale wcaym kraju. Czynnikami,
ktre warunkuj rozwj firm, s spoecznoci lokalne, atake instytucje aktywizujce ich rozwj zarwno lokalny, jak iregionalny.
Znaczc rol odgrywaj liderzy ycia spoeczno-gospodarczego, wdraajc
nowe strategie rozwoju. Konieczno wszechstronnych dziaa zwizanych ze stosowaniem regu izasad wgospodarce rynkowej odnosi si przede wszystkim do
spoecznoci lokalnej. Dotyczy ona procesu kreowania wartoci oraz rozwijania
nowej dziaalnoci. W Polsce mae irednie firmy s podstaw naszego kraju. W
2012 roku ich warto wyrazia ponad 67% Produktu Krajowego Brutto. Przyczyniaj si one do rozwoju gospodarczego zarwno lokalnego, jak icaej gospodarki.
Dziaania spoecznie odpowiedzialne
Organizacje funkcjonujce na rynku dostrzegaj znaczenie spoecznej odpowiedzialnoci organizacji jako wanego czynnika wpywajcego na pozycj oraz
moliwoci rozwojowe. Ponosz one moraln odpowiedzialno za caoksztat
swojej dziaalnoci.
W obrbie odpowiedzialnoci wspczesnej organizacji wyrnia si (Rybak,

WSGE | 117

2004, s. 29):
odpowiedzialno ekonomiczn (osiganie zysku poprzez maksymalizowanie dochodw ze sprzeday iminimalizowanie kosztw, wypracowanie optymalnych strategii rozwoju organizacji oraz podejmowanie w zwizku z tym
najlepszych decyzji, dzielenie si korzyciami ekonomicznymi z wszystkimi
interesariuszami),
odpowiedzialno prawn (dziaanie w granicach nakrelonych przez regulacje prawne, przestrzeganie zasad prawnych obowizujcych w systemie
gospodarczym, dotyczcych sfery zatrudnienia i pracy, ochrony rodowiska
naturalnego),
odpowiedzialno etyczn (dziaania zgodne z oglnie przyjtymi zasadami
moralnymi, w sposb godny i sprawiedliwy, w obszarach nieregulowanych
przez unormowania prawne).
odpowiedzialno filantropijn (dziaania na rzecz spoecznoci lokalnej oraz
spoeczestwa wszerszym wymiarze, polegajce na przeznaczaniu czci zasobw organizacji na zaspokojenie potrzeb bd rozwizywanie problemw
spoecznych).
Kada organizacja zobowizana jest do odpowiedzialnego rozliczania si ze
wszystkimi grupami spoecznymi, atake instytucjami tj. (Zbiegie-Macig, 1996,
s. 48):
wadze lokalne,
administracja pastwowa,
organizacje iruchy konsumenckie.
Wymiary spoecznej odpowiedzialnoci przedsibiorstw precyzowane s wramach ich misji, ktre stanowi sformalizowan form. Misja organizacji powinna
zawiera okrelenie filozofii dziaania, strategi i sposb zarzdzania. Istotnym
elementem misji jest zdeklarowanie, czyje ijakie potrzeby zamierza organizacja
zaspokaja (Walkowiak, 1998, s. 81).
Elementy tworzce misj organizacji obejmuj (Pocztowski, 2008, s. 127):
zasady etyczne,
wielokulturowo,
potrzeby spoecznoci lokalnej,
ochron rodowiska naturalnego,
potrzeby klienta,
potrzeby pracownikw,
potrzeby akcjonariuszy,
jako,

118 | WSGE

koszty,
zysk.
Dziaania podejmowane w ramach odpowiedzialnoci spoecznej przedsibiorstw skaniaj pracodawc do mylenia opracowniku wkategorii podmiotu zarzdzania (Wojtasiewicz, 2008, s. 7-17). Pracownicy stanowi aktywa organizacji,
dlatego powinni by traktowani wsposb wyjtkowy. Bowiem to od nich zaley
sukces caej firmy. Menederowie s odpowiedzialni za budowanie odpowiedniej
strategii idziaania, ktre okrelaj takie czynniki, jak konsekwencja isprecyzowane cele. Kadra kierownicza powinna dostrzega potrzeby pracownikw. Odpowiadaj oni za tworzenie prospoecznych postaw wprzedsibiorstwie, budujc
kultur organizacyjn. Zakres troski ointeresy wasne iinnych podmiotw gospodarczych przedstawi Reykowski (1986) poprzez klasyfikacj czynnoci prospoecznych jako:
zachowania altruistyczne, obejmujce czynnoci zorganizowane zmierzajce
do odniesienia korzyci przez kogo innego;
zachowania pomocne, obejmujce czynnoci zorganizowane w taki sposb,
aby kto inny odnis korzyci podczas, gdy dziaajcy ponosi jedynie naturalne koszty czynnoci, bez naruszania interesw wasnych;
zachowania kooperacyjne odnoszce si do czynnoci zorganizowanych tak,
aby obaj partnerzy odnosili korzyci lub nie ponosili strat.
Czynnoci prospoeczne dotycz zalenoci pomidzy organizacj ipracownikami, atake wszystkimi podmiotami wsppracujcymi zfirm. Zachowania
prospoeczne dotycz spraw pozaosobistych, wymagajcych uwzgldnienia potrzeb innych ludzi idotycz (Adamska-Chudzska, 2012, s. 157-158):
konkretnych jednostek,
grup spoecznych,
zbiorowoci,
instytucji,
okrelonych idei.
Podejmowanie wszelkich dziaa odpowiedzialnych spoecznie uzalenione
jest od ludzi, wtym od wacicieli firm lub czonkw rad nadzorczych. Wywieranie
wpywu iuleganie wpywowi szczeglnie czsto wystpuje wpraktyce kierowniczej
(Bartkowiak G., 2010, s. 147-154). Prospoeczne nastawienie kadry kierowniczej
na wpyw ma charakter dziaa odpowiedzialnych spoecznie. W dziaaniach tych
due znaczenie odgrywaj wartoci zwizane zetosem pracy wartoci tj. (Witkowski, Chwalibg, 2010, s. 558-579):
przedsibiorczo,
pracowito,

WSGE | 119

roztropno,
odpowiedzialno,
solidno,
rzetelno,
dokadno,
niezawodno,
wytrwao.
Wykorzystanie prezentowanych wartoci umoliwi organizacji efektywne
funkcjonowanie na rzecz dziaa spoecznie odpowiedzialnych. Powszechna staje
si worganizacjach dbao otworzenie nowych miejsc pracy, atake wspieranie
rozwoju nauki. Obecnie organizacje ksztatuj proetyczne iprospoeczne postawy pracownicze. Tworz wasne kodeksy etyczne, ale przede wszystkim stawiaj
im kompetencyjne wymagania etyczne. W przedsibiorstwach osoby zarzdzajce
wdraaj zasady umowy spoecznej, przystosowujc je do indywidualnych procesw decyzyjnych ipolityki firmy. Zarwno decyzje, jak ipolityka, mog odzwierciedla jedn zczterech postaw (Wartick, Cochran, 2001, s. 447-448):
reaktywn firma reaguje na zagadnienie spoeczne dopiero wtedy, kiedy zaczyna ono utrudnia realizacj jej celw;
obronn firma dostosowuje si do nakazw pastwa ido opinii publicznej;
dostosowawcz firma dostosowuje si do nakazw pastwa ido opinii publicznej;
proaktywn firma uprzedza dania, ktrych jej jeszcze nie postawiono.
Rnorodno koncepcji spoecznej efektywnoci zmusza do poznania zaoe dotyczcych organizacji ispoeczestwa.
Spoeczne rodowisko pracy
Wydajno ijako wykonywanej pracy uzaleniona jest od warunkw pracy,
ktre maj wpyw na osiganie wytyczonych zamierze przez organizacj. Dbao
opotrzeby pracownikw, aprzede wszystkim owarunki pracy, wjakich funkcjonuj, wpywaj na sukces organizacji (Szejniuk, 2013). CSR to dobrowolne, wykraczajce poza minimalne wymogi prawne, uwzgldnianie przez przedsibiorstwa
problematyki spoecznej irodowiskowej wswojej dziaalnoci komercyjnej istosunkach zzainteresowanymi stronami. Warunki pracy natomiast to og czynnikw fizycznych (materialnych) oraz czynnikw ocharakterze psychospoecznym
(Pocztowski, 2008). Ich zadaniem jest spenianie norm wzakresie bezpieczestwa
ihigieny pracy. Czynnik organizacyjno-ludzki stanowi niewymierny itrudny do
okrelenia element natury biologicznej isocjologicznej, ktry oddziauje na para-

120 | WSGE

metry rodowiska pracy imoe nieraz bezporednio lub porednio doprowadzi


do niebezpiecznego zetknicia si zaogi zobiektami rodowiska pracy (Cichowski, 1999, s. 42).
Organizacje, zapewniajc bezpieczestwo pracy, wpywaj na dobre i bezpieczne warunki pracy.
Rysunek 1. Wpyw warunkw pracy na bezpieczestwo

Bezpieczestwo
pracy

Ergonomia
pracy

Warunki
pracy

rdo: opracowanie wasne.


Z rysunku wynika, e zarwno bezpieczna praca, jak iprzestrzeganie norm ergonomicznych (haas, zanieczyszczenie powietrza, owietlenie) okrelaj warunki
pracy. Zadaniem kadry jest zabezpieczy najlepsze warunki dla swoich pracownikw. Podkrelenia wymaga fakt, e komfortowe warunki pracy nie tylko zwikszaj jej wydajno, ale take podnosz warto ekonomiczn organizacji wrodowisku.
Wymg ksztatowania najlepszych warunkw pracy okrelony jest poprzez
zmiany technologii, atake cigych zmian wzakresie bhp iergonomii. Ergonomia zajmuje si przystosowaniem narzdzi, maszyn, rodowiska iwarunkw pracy
do autonomicznych i psychofizycznych cech i moliwoci czowieka, zapewniajc sprawne, wydajne ibezpieczne wykonanie przez niego pracy przy stosunkowo niskim koszcie biologicznym (Wykowska, 1994). W Polsce rednio 1617%
pracownikw pracuje wwarunkach niebezpiecznych dla zdrowia iycia ludzkie-

WSGE | 121

go. W krajach unijnych ten odsetek wynosi od 5 do 12%. Wymienione dane pokazuj skal problemu, jaki stanowi zapewnienie prawidowych warunkw pracy
wpolskich przedsibiorstwach (Kordecka, 2001). Dlatego wane jest cige identyfikowanie czynnikw majcych wpyw na warunki pracy, atake na najblisze
otoczenie. W tym celu wykorzystuje si kontrol iaudyt bezpieczestwa, ktrego
zadaniem jest pozyskiwanie informacji wtym zakresie. Ujawnione wten sposb
nieprawidowoci mog by eliminowane poprzez dziaania naprawcze. Istotnym
czynnikiem ksztatujcym postaw do pracy jest indywidualna zdolno do pracy
uzaleniona od spoecznych i ekonomicznych warunkw. Rwnie efektywno
traktowana jako kompetencja umoliwiajca osobie konfrontowanie si zinnymi
irealizowanie zada, ktre s jej udziaem wmiejscu pracy (Schultz, Schultz, 2002,
s. 37). Efektywno sprzyja osiganiu zyskw wprzyszoci dla organizacji. Stanowi wany element wprocesie zarzdzania. Kategoria miernikw efektywnoci jest
wykorzystywana w zakresie efektu uzyskiwanego z pracy spoecznie uytecznej.
Prawidowe warunki pracy sprzyjaj zaangaowaniu pracownikw wdziaalno
organizacji, atake dziaalno na rzecz rodowiska, bdcych rezultatem polityki
danej firmy. B. Mikua sugeruje, e efektywno funkcjonowania systemu zarzdzania uzaleniona jest od warunkw, jakie panuj worganizacji. Wane jest, aby
(Mikua, 2001, s. 67):
pracownicy mieli poczucie przynalenoci ilojalnoci wobec firmy;
wystpowa oglny dostp do informacji;
stworzy klimat, ktry sprzyja twrczoci iinnowacjom.
J. Szaban twierdzi, e pracownicy kreuj przyszo firmy wcodziennej pracy, poszukuj nowych moliwoci, nowych rynkw, produktw iusug (Szaban,
2003, s. 49). Wane jest ujednolicenie poziomu wiedzy, kwalifikacji iumiejtnoci
pracownikw wszystkich pastw unijnych (Sitek, 2013a, s. 179). Wspdziaanie
zludmi okrela koncepcja rozwoju przedsibiorstwa. A zatem efektywno pracy zludmi to przede wszystkim umiejtne kierowanie nimi pod warunkiem, e
ich cele s zgodne zcelami organizacji. Tworzenie przyjaznego rodowiska pracy
przynosi korzyci wpostaci (Schuler, 2003, s. 601):
wyszej produktywnoci pracy,
lepszego wykorzystania czasu pracy,
mniejszych kosztw powodowanych wypadkami przy pracy ichorobami zawodowymi,
wzrostu zaangaowania pracownikw,
poprawy wizerunku przedsibiorstwa na rynku pracy,
pozyskiwania wartociowych kandydatw do pracy.
Ksztatowanie warunkw pracy odzwierciedla polskie prawo pracy. Odpo-

122 | WSGE

wiednie warunki pracy nale do najwaniejszych zagadnie, ktrymi zajmuje


si kierownictwo przedsibiorstwa. Ich zadaniem jest tworzenie programw na
rzecz spoecznego rodowiska pracy. Zorientowanie na ochron rodowiska przyczynia si do obnienia kosztw ekonomicznych. Dziaania takie pozwalaj na
oszczdne iracjonalne wykorzystanie zasobw naturalnych. Stosowanie polityki
proekologicznej, atake dziaania zwizane ze spoeczn odpowiedzialnoci biznesu ksztatuj pozytywny obraz firmy nie tylko na rynku polskim, ale take europejskim. Jest to zwizane zwyszym poziomem wiadomoci iwikszymi oczekiwaniami wobec organizacji przestrzegajcych norm w tym zakresie. Powinny
one funkcjonowa tak, by nie tylko utrzyma swoj pozycj na rynku, ale rwnie
speni oczekiwania spoeczne swojego otoczenia. Musz zatem traktowa powanie zarwno wymiar ekonomiczny, jak iekologiczny oraz spoeczny (Gasparski,
Lewicka-Strzelecka, Rak, Szulczewski, 204, s. 257).
Przedsibiorstwa musz prowadzi dziaania na rzecz najbliszego otoczenia.
Posiadanie nawet najlepszego produktu nie gwarantuje utrzymania pozycji na
rynku. Ich konkurencyjno wpywa na rozwj gospodarki. rdem konkurencyjnoci jest jako siy roboczej, atake jako zarzdzania przedsibiorstwem.
Rezultatem takiego dziaania jest zarwno rozwj ekonomiczny, jak ispoeczny. Przedsibiorstwa wykorzystuj koncepcj spoecznej odpowiedzialnoci jako
narzdzie zarzdzania. Zarzdzanie organizacjami umoliwia odpowiedni reakcj i ponoszenie odpowiedzialnoci wobec otoczenia. Odpowiedzialny biznes
to podejcie strategiczne i dugofalowe oparte na zasadach dialogu spoecznego
(Rok, 2004, s. 18).
System spoecznej odpowiedzialnoci okrelaj wytyczone zasady, wrd ktrych na szczegln uwag zasuguj (Szczepaska, 2011, s. 17):
zasada wiarygodnoci,
zasada istotnoci,
zasada zrozumiaoci,
zasada zakorzenienia,
zasada cigego doskonalenia.
Wymienione zasady pozwalaj na tworzenie odpowiednich relacji z interesariuszami. Pozwalaj na prezentacj wszystkich faktw znaleyt starannoci.
Wykorzystuj informacj wtworzeniu opinii na temat organizacji. Oceny skutkw
ikosztw spoecznych, atake ekonomicznych proponowanych przez prawo, pozwalaj na ocen mocnych isabych stron (Brzk, 2013, s. 242). Proces spoecznego ietycznego rozliczenia jest integraln czci strategicznego systemu zarzdzania organizacj.
Wykorzystywanie koncepcji spoecznie odpowiedzialnego biznesu pozwala na
osiganie korzyci wpostaci (Korpus, 2006, s.72):

WSGE | 123

budowania iutrzymania relacji ze spoecznoci lokaln,


budowania dobrego wizerunku wrd pracownikw,
ksztatowania kultury organizacyjnej.
Korzyci zbudowania iutrzymywania dobrych relacji ze spoecznoci lokaln pozwalaj firmie zintegrowa si zni, aprzede wszystkim pozyska przychylno wadz samorzdowych. Budowanie wizerunku firmy dotyczy zatrudnienia
ifinansowego motywowania pracownikw. Ksztatowanie kultury organizacyjnej
zwiksza jako relacji przedsibiorstwa zotoczeniem.
Rwnowaga pomidzy prac ayciem osobistym
Wyjtkowo trudnym obszarem jest fizyczne i spoeczne rodowisko pracy,
a zwaszcza dotyczce problemw pracaycie. Wiadomo, e wymagania zawodowo-organizacyjne adresowane do pracownikw stale rosn. Podporzdkowanie pracy zawodowej innym dziedzinom ycia zagraa stabilizacji psychofizycznej
jednostki. To zkolei jest przyczyn zmniejszenia efektywnoci pracy. Szczeglnie
wane wtym obszarze powinny by kategorie adresatw, np. matki majce mae
dzieci, starsi pracownicy itp. Wspczenie pracownicy powicaj coraz wicej
zarwno czasu, jak i wysiku na prac zawodow. Jest to efekt coraz wikszych
wymaga kierowanych do nich. Musz oni nieustannie inwestowa wswoje kompetencje zawodowe wobawie przed niekorzystn ocen wynikw ich pracy. Pracodawcy, ograniczajc koszty pracy, niestety podejmuj decyzj zwizan zwydueniem czasu pracy. Praca zawodowa zdominowaa pozazawodowe dziedziny ycia.
Efektem tego mog by negatywne zjawiska typu pracoholizm i niestety wypalenie zawodowe. Dugotrwae naruszenie rwnowagi pomidzy prac zawodow
ayciem osobistym jest zjawiskiem niekorzystnym zarwno dla pracodawcy, jak
ipracownika. W ostatecznoci moe to prowadzi do obnienia efektw ekonomicznych organizacji, do ktrych nale (Pocztowski, 2008, s. 402):
koszty zwizane ze zwikszon absencj ipynnoci pracownikw,
spadek produktywnoci ijakoci pracy wynikajcy ze spadku motywacji do
pracy,
mniejsze zaangaowanie wwykonywane zadania,
pogorszenie si stosunkw zklientami,
nisza kreatywno ispadek innowacyjnoci,
wiksza skonno do nieetycznych zachowa, co wefekcie przekada si na
obnienie wartoci kapitau ludzkiego worganizacji ipogorszenie jej zdolnoci do konkurowania.
Zachwianie rwnowagi pomidzy prac z yciem osobistym ma negatywny
wpyw na rozwj spoeczno-gospodarczy regionw ikrajw. Ujemnymi skutkami

124 | WSGE

wwymiarze spoecznym s (Borkowska, 2003, s. 16):


bezrobocie,
pogbianie si nierwnoci spoecznych,
wzrost zachorowalnoci,
rosnca liczba rozwodw,
spadek liczby urodze,
niedostateczna opieka nad dziemi iosobami starszymi,
pojawianie si zjawisk patologicznych.
A zatem koniecznoci jest podejmowanie dziaa majcych likwidowa przyczyny pojawienia si nierwnowagi pomidzy prac ayciem osobistym. Dotyczy
to przedsibiorstw zarwno wkraju, jak iza granic. Organizacje, wprowadzajc
programy, musz okreli stan nierwnowagi pomidzy prac ayciem, ktra dotyczy trzech kategorii (Clutterbuck, 2005, s. 26):
pracy oznaczajcej angaowanie zasobw czasu, wiedzy talentu i motywacji
ludzkiej w wykonywanie okrelonych czynnoci za odpowiednim wynagrodzeniem,
ycia osobistego rozumianego jako realizowanie celw wrnorodnie okrelonych kontekstach wykraczajcych poza przyjte wczeniej rozumienie pracy,
rwnowagi oznaczajcej stabilno lub rozsdek.
Najwaniejszym zagadnieniem pomidzy yciem zawodowym a osobistym
jest fakt radzenia sobie z moliwoci pojawienia si konfliktu pomidzy nimi.
Wzajemne relacje dotycz takich stanw, jak (Gablota, 2003, s. 28):
egzystencja, czyli sytuacja, wktrej ludzie s zmuszeni do pracy, powicaj jej
wikszo swoich zasobw czasu ipotencjau,
konflikt, przy ktrym pracownicy dowiadczaj irozpoznaj sprzeczno midzy wymogami pracy arolami poza prac oraz poszukuj sposobw radzenia
sobie zt sprzecznoci,
integracja oznaczajca, e pracownikowi udaje si osign wzgldnie zadowalajcy stan zaspokojenia potrzeb zwizanych zprac iyciem osobistym,
bezczynno oznaczajca sytuacj ludzi niepracujcych zpowodu choroby, inwalidztwa, bezrobocia lub braku chci,
hedonizm bdcy stanem odczuwania przyjemnoci zczynnoci niezwizanych zprac inieodczuwaniem wzwizku ztym potrzeby aktywnoci zawodowej.
Istotnym czynnikiem naruszajcym rwnowag praca ycie jest wyduenie czasu pracy wstosunku do pracownikw administracji, kadry kierowniczej,
atake pracownikw produkcyjnych. Dlatego du rol maj do spenienia dorad-

WSGE | 125

cy personalni reagujcy na sygnay omoliwoci pojawienia si zakce wtym


zakresie. Jedn zpropozycji ujcia wspomnianych obszarw jest nastpujca klasyfikacja: praca, kontakty spoeczne, zwizki emocjonalne, rozwj intelektualny,
zdrowie, duchowo (Cobaugh, Schwordtfeger, 2003, s. 17).
Przedsibiorstwa oferuj swoim pracownikom pomoc wpodwyszaniu swoich kwalifikacji jako proces wspierajcy rozwj kapitau ludzkiego organizacji.
Celem takich dziaa jest zmotywowanie pracownikw do zwizania si zfirm
na dugie lata. Organizacje wykorzystuj rne formy wspierania pracownikw
wprocesie ksztatowania rwnowagi praca ycie. Najczciej wykorzystywan
form wsparcia jest elastyczny czas pracy, zadaniowa forma jego rozliczania, atake moliwo wiadczenia pracy przez Internet. T form pracy kieruje si przede
wszystkim do matek wychowujcych mae dzieci. Formy uatwie wobec pracownikw prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Formy uatwie wobec pracownikw wzachowaniu rwnowagi praca
zawodowa aycie osobiste
Kategoria pracownikw

Przykady form uatwie

Pracownicy zmaymi
dziemi lub wwieku
szkolnym

zapewnienie prywatnej opieki medycznej,


elastyczny, ruchomy czas pracy,
zadaniowy system pracy,
wolne dni na zaatwienie spraw prywatnych,
czasowe wykonywanie zada wdomu, wtym
telepraca,
moliwo wykonywania czci pracy wdomu zamiast
wbiurze

Pracownicy samotnie
wychowujcy dzieci

elastyczny, ruchomy czas pracy, indywidualny czas


pracy,
zadaniowy system pracy,
czasowe wykonywanie zada wdomu telepraca,
wolne dni na zaatwienie spraw prywatnych

Rodziny, wktrych
oboje rodzice s aktywni
zawodowo

elastyczny, ruchomy czas pracy, indywidualny czas


pracy,
zadaniowy czas pracy,
czasowe wykonywanie zada wdomu, wtym
telepraca,
ustalenie pracy na zmiany wsposb odpowiadajcy
pracownikowi

Starsi pracownicy

elastyczny, ruchomy czas pracy, indywidualny czas


pracy,
zadaniowy system pracy,
wiksza informacja

126 | WSGE

Pracownicy
uzupeniajcy swoj
wiedz (studia, kursy)

elastyczny czas pracy,


50% dofinansowania dla kadego pracownika,
ktry decyduje si na podjcie studiw zaocznych,
rwnie wspecjalnociach nie zwizanych zprofilem
wykonywanej pracy zawodowej,
dofinansowanie kosztw nauki,
bezpatne urlopy szkoleniowe,
dni spdzone wszkole s traktowane jako czas
przepracowany,
skracanie czasu pracy wzwizku zzajciami

Osoby, ktrych praca


wie si zczstym
przebywaniem poza
dornem

noclegi wpokojach gocinnych lub mieszkaniach


subowych,
elastyczny czas pracy.

Og pracownikw

ubezpieczenia grupowe,
sport irekreacja,
atrakcyjne nisko oprocentowane poyczki dla
pracownikw,
pomoc finansowa wformie zapomg, poyczek
mieszkaniowych,
pomoc finansowa wzwizku ze zmian miejsca
zamieszkania.

rdo: Urbaniak, Bochosiewicz, 2008, s. 155.


Warunkiem tworzenia efektywnych programw, ktrych zadaniem jest utrzymanie rwnowagi pomidzy prac zawodow ayciem osobistym, jest eliminowanie negatywnych czynnikw wrodowisku pracy. Organizacje prowadz szkolenia
obejmujce problematyk rwnowagi praca ycie, traktujc je jako polityk firmy, ktra mieci si wjej strategii.
Administracja pastwowa aodpowiedzialno spoeczna
Istotnym czynnikiem odpowiedzialnoci spoecznej jest odpowiednia relacja
pomidzy pastwem agospodark. Odnosi si ona do treci, wktrych gospodarka rynkowa promuje czynnoci kontrolne dziaa gospodarczych wcelu ochrony
interesu spoecznego. Sposoby wzajemnego oddziaywania pastwa igospodarki
prezentuje poniszy rysunek.

WSGE | 127

Rysunek 2. Sposoby wzajemnego oddziaywania pastwa igospodarki


Rzd

Rzd oddziauje na gospodark:


ustawodawstwo chronice rodowisko
ustawodawstwo dotyczce ochrony
konsumenta
ustawodawstwo dotyczce ochrony
pracownikw
ustawodawstwo podatkowe

Gospodarka oddziauje na rzd:


osobiste kontakty i powizania
lobbing
komitety wyborcze
przysugi i inne taktyki wpywu

Gospodarka

rdo: Griffin, 2007, s. 128.


Wpyw pastwa na sposoby postpowania w dziedzinie odpowiedzialnoci spoecznej moe mie charakter bezporedni, dotyczcy regulacji prawnych
okrelajcych normy, wedug ktrych organizacje mog funkcjonowa. Natomiast
oddziaywanie porednie na spoeczn odpowiedzialno organizacji dotyczy
ustawodawstwa podatkowego. Ma to wpyw na wydatkowanie rodkw przeznaczonych przez organizacje na cele spoeczne. Struktura administracyjna kraju
okrelona wustawie z20 marca 1950 roku wart. 34 ustawy okrela, e organami
wadzy pastwowej wgminach, miastach, dzielnicach s rady narodowe, ktre s
odpowiedzialne za funkcjonowanie organizacji (Sitek, 2013b, s. 155).
Organizacje wykorzystuj rne metody aktywizujce do wikszej odpowiedzialnoci spoecznej. Wrd nich wyrnia si:
kontakty osobiste,
lobbing,
komitety wyborcze,
przysugi.

128 | WSGE

Wspczeni menederowie zmuszeni s do wspuczestnictwa wsposobach


oddziaywania gospodarki irzdu. Powinni dziaa wgranicach prawa, aprzede
wszystkim postpowa etycznie. Do nich naley ocena efektw pracy, ktra jest
zarazem jedn z funkcji systemu zarzdzania potencjaem pracy w organizacji
(Zawisza, 2010, s. 10). Od organizacji spoeczestwo oczekuje wikszej odpowiedzialnoci spoecznej. A zatem przedsibiorstwa powinny traktowa spoeczn
odpowiedzialno jak strategi wymagajc prawidowego planowania isurowej
oceny swojej dziaalnoci. Powinny one przestrzega prawa, stosowa si do norm
etycznych, atake prowadzi dziaalno filantropijn. Gospodarowanie wwarunkach niepewnoci iryzyka sprawia, e osoby zarzdzajce musz dysponowa odpowiednimi informacjami, niezbdnymi do podejmowania racjonalnych decyzji
(Barbachowska, 2012, s. 149).
Innymi nieformalnymi wymiarami spoecznej odpowiedzialnoci s kultura
organizacji, atake przywdztwo. Sposb sprawowania przywdztwa wpraktyce
ikultura organizacji mog wznacznej mierze przyczyni si do okrelenia postawy, jak organizacja ijej pracownicy przybieraj wobec odpowiedzialnoci spoecznej (Mesiak, Bazerman, 1996, s. 9-22).
Wane worganizacjach jest ujawnianie nieprawidowoci przez samych pracownikw. Dotyczy to nielegalnego lub nieetycznego postpowania wobec organizacji, ktra powinna reagowa na wszelkie nieprawidowoci wcelu ich wyeliminowania. Udowadnia wten sposb, jak postaw przyjmuje wobec problemu
spoecznej odpowiedzialnoci. Przedsibiorstwa powinny analizowa efektywno
dziaa na rzecz oceny wtym zakresie.
Spoeczna odpowiedzialno jest obowizkiem organizacji dotyczcym ochrony spoecznoci, wktrej funkcjonuje.
Podsumowanie
Spoeczna odpowiedzialno jest wymogiem stawianym organizacjom. Musz
one chroni swoje rodowisko idba ooglny dobrobyt spoeczny. Menederowie
firm powinni wykaza si szczegln dbaoci oetyk. S to stosunek firmy do
pracownika, pracownika do firmy oraz stosunki zinnymi kontrahentami.
Pastwo oddziauje na organizacje poprzez przepisy prawne wdraajce zasady CSR, okrelajce granice norm ich funkcjonowania. Zadaniem organizacji jest
nie tylko przestrzeganie iprowadzenie dziaalnoci wzakresie odpowiedzialnoci
spoecznej, ale take badanie skutecznoci swojego dziaania.
Spoecznie odpowiedzialne zachowania powinny by priorytetem biznesu,
ktry na bieco tworzy relacje zinteresariuszami. Przyczynia si ona do tworzenia wartoci spoecznej, oddziaujc na zrwnowaony rozwj przedsibiorstw.
Dlatego powinna by ona przedmiotem zainteresowania wadz publicznych pro-

WSGE | 129

mujcych najlepsze praktyki na rzecz rodowiska i spoeczestwa. Koncepcja


odpowiedzialnoci spoecznej to nie tylko chwilowa moda, lecz potrzeba, ktrej
wPolsce nie mona zlekceway. Konieczna jest zatem szeroka kampania spoeczna na temat spoecznej odpowiedzialnoci biznesu skierowanej przede wszystkim
do rednich imaych przedsibiorstw, atake do ich interesariuszy.
References
Adamska-Chudzska, M. (2012). Uwarunkowania sprawnoci zawodowej worganizacji. Aspekt prospoeczny. Krakw: Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego.
Barbachowska, B. (2012). Bezpieczestwo informacji wfirmie. Journal of Modern
Science, 2/13/2013.
Bartkowiak, G. (2010). Psychologia wzarzdzaniu. Nowe spojrzenie. Pozna: Wyd.
Uniwersytetu Ekonomicznego.
Bernatt, M. (2009). Spoeczna odpowiedzialno biznesu. Wymiar konstytucyjny
imidzynarodowy. Warszawa: Wyd. Naukowe Wydziau Zarzdzania UW.
Blanke, M., Gorynia-Pfeffer, N. (2008). CRS Kompendium Organizacje wPolsce
iNiemczech oraz wjaki sposb wspieraj one spoeczn odpowiedzialno biznesu przedsibiorstw. RKW.
Borkowska, S. (2003). O rwnowadze midzy prac iyciem: Unia Europejska
Polska, [w:] Borkowska, S. (red.), Programy praca ycie aefektywno firm,
Warszawa: IPiSS.
Brzk,W. (2013). Ocena skutkw regulacji /OSR/jako element rzdowego procesu
legislacyjnego. Journal of Modern Science, I/16/2013.
Cichowski, E. (1999). Identyfikacja zagroenia w grnictwie wgla kamiennego.
Gliwice: Wyd. Politechnika lskiej.
Clutterbuck, D. (2005). Rwnowaga midzy yciem zawodowym aosobistym. Krakw: Oficyna Ekonomiczna.
Cobaugh, H.M., Schwordtfeger, S. (2003). Work Life balance. Munchen: Verlag
Moderne Industrie.
Daszkiewicz, M. (2007). Wpyw relacji spoecznych na pozycj rynkow polskich
przedsibiorstw, [w:] Pozycja polskich podmiotw rynkowych pierwsze dowiadczenia procesu integracji, Prace Naukowe AE nr 1170, Wrocaw: Akademia Ekonomiczna.
Freeman, E., Moutchnik, A. (2013). Stakeholder management and CSR questions and ans wers, [w:] Umwelt Wirtschafts Forum, Springer Verlag, Bd
21 nr 1, Pozyskano (21.01.2014) z http://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2Fs00550-013-0266-3.pdf.

130 | WSGE

Gablota, M. (2003). Czowiek ipraca wzmieniajcym si przedsibiorstwie. Wrocaw: Wyd. A.E.


Gasparski, W., Lewicka-Strzelecka, A., Rak, B., Szulczewski, G. (2004). Zasady etyki i spoecznej odpowiedzialnoci w praktyce firm, [w:] L. Kolarska-Bobiska
(red.), wiadomo ekonomiczna spoeczestwa iwizerunek biznesu, Warszawa:
Instytut Spraw Publicznych.
Griffin, R.W. (2007). Podstawy zarzdzania organizacjami. Warszawa: PWN.
Kordecka, D. (2001). Zadania nauki w systemie ochrony pracy. Bezpieczestwo
Pracy, 9/2001.
Korpus, J. (2006). Spoeczna odpowiedzialno przedsibiorstw wobszarze ksztatowania rodowiska. Warszawa: PWE.
Mesiak, D.M., Bazerman, M. H. (1996). Ethical leadership and the Psychology of
Decision making. MIT Sloan Management Review.
Mikua, B. (2001). W kierunku organizacji inteligentnych. Krakw: Antykwa.
Pocztowski, A. (2008). Zarzdzanie zasobami ludzkimi. Warszawa: PWE.
Pyszka, A. (2012). Spoecznie odpowiedzialne innowacje konieczno czy moda?,
Pozyskano (21.01.2014) zhttp://www.ptzp.org.pl/files/konferencje/kzz/artyk_
pdf_2012/p011.pdf.
Rok, B. (2004). Odpowiedzialny biznes wnieodpowiedzialnym wiecie. Warszawa:
Akademia Rozwoju Filantropii wPolsce, Forum Odpowiedzialnego Biznesu.
Rybak, M. (2004). Etyka menederska spoeczna odpowiedzialno przedsibiorstwa. Warszawa: PWN.
Schuler, R. S. (2003). Managing Human Resources. Minneapolis: West Publishing
Company.
Schultz, D. P., Schultz, S.E. (2002). Psychologia dzisiejszej pracy. Warszawa: PWN.
Sitek, B. (2013). Wasno municypalna amienie komunalne. Wpyw doktryny politycznej na koncepcj wasnoci komunalnej wperspektywie historyczno-porwnawczej. Journal of Modern Science, I/16/2013.
Sitek, M. (2013). Organizacja izadania Europejskiej Szkoy Administracji. Journal
of Modern Science, I/16/2013.
Spoeczna odpowiedzialno biznesu w Polsce. Wstpna analiza. Raport Programu Narodw Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP). (2007). Warszawa: Global
Compact.
Szaban, J. (2003). Przedsibiorstwo inteligentne, [w:] Wawrzyniak, B. (red.), Zarzdzanie wiedz wprzedsibiorstwie, Warszawa: Wyd. WSPiZ.
Szczepaska, K. (2011). Zarzdzanie jakoci. W deniu do doskonaoci. Warszawa: Wyd. C.H. Beck.

WSGE | 131

Szejniuk, A. (2013). Warunki pracy a efektywno przedsibiorstwa. Journal of


Modern Science (przyjte do druku).
Urbaniak, B., Bochosiewicz, P. (2008). Zarzdzanie zasobami ludzkimi kreowanie
nowoczesnoci. Raport 2008. Warszawa: IPiSS.
Walkowiak, J. (1998). Misja firmy aetyka biznesu. Warszawa: Wyd. Centrum Informacji Menedera.
Wartick, S.L, Cochran P.L. (2001). The Evaluation of the Corporate Social Performance Model. ACAD MANAGE REV, 10/4.
Witkowski, S.A., Chwalibg, E. (2010). Zachowania etosowe pracownikw moliwoci ipotrzeba bada, [w:] Stankiewicz J. (red.), Spoeczne wymiary zarzdzania nowoczesnymi przedsibiorstwami. Ludzie. Kultura organizacji. Spoeczna
odpowiedzialno, Zielona Gra: Uniwersytet Zielonogrski.
Wojtasiewicz, L. (2008). Spoeczna odpowiedzialno biznesu. Pozna: PWN.
Zawisza, J. (2011). Ksztatowanie procesw personalnych. Journal of Modern Science, IV/11/2011.
Zbiegie-Macig, L. (1996). Etyka wzarzdzaniu. Warszawa: Wyd. Centrum Informacji Menedera.

132 | WSGE

Economical and Public Administration Aspects


of Biodiversity Maintenance

Alina Yakymchuk
National University of Water Management
and Nature Resources Use, Rivne, Ukraine
ay@ukrpost.ua
Abstracts
The maintenance of biodiversity is pre-condition of the biospheres sustainable
state that forms the necessary terms of human physical existence on the Earth and
socio-economic system functioning. Biodiversity maintenance is apublic administration action result and economic mechanisms that provide the socio-economic
system functioning. A biodiversity determines quantitative and quality composition of ecosystems predetermines pre-conditions of biosphere firmness.
The maintenance of biodiversity in Ukraine has adifficult hierarchical structure
of authority, and is characterized by the inconsistency and the unclear functions
and duties allocation. The biovariety maintainance function is represented only
in 4 % from the general amount of regions of Ukraine in the public administration organizational structure of environment protection. Most part (56 %) belongs
to the regions which have the public administration incorporated function in
biovariety maintainance industry. All of these require ascientific justification and
subsequent improvement of management organizational structure of biovariety
maintainance in Ukraine.
The analysis of state and local management systems of the Ukrainian biodiversity has been done. The biodiversity conservation functions analysis and classification have been carried out. The economic effect of biodiversity functioning has
been estimated using forests and swamps ekosystems as an example. The necessity
of biodiversity in the GDP of the state has been justified.
, ,
. 4 %
. (56 %) , -

WSGE | 133

.
.

.
. .
Key words:
ekosystems, public administration, biodiversity, conservation, economic.
, , , , .
Introduction
Ukraine, covering only 6 % of the total area of Europe, has 35 % of its
biodiversity. Biodiversity is one of the key components of sustainable development,
environmental policy of EU countries and in the world, so we need aclear effective
management system of biological diversity. It is necessary to improve the actual
organizational structure and necessity of the national biodiversity conservation
led to this research.
The recent studies analysis concerning agiven problem
Biodiversity creates asafe and healthy environment, provides the population
with food, medicines, raw materials for industry. It also supports the ecosystems
functioning, including circulation and purification of natural waters, soil
conservation and climate stability. That is why biodiversity is studied in anumber
of scientific papers, including T. Andrienko, Toddler, AJ Alexandrova, O. Veklych,
O. Wroblewska, L. Hryniv, Y. Remarks the PI Amana, LG Miller, I. Sinyakevich,
AJ Sohnych et al. However they are mainly conserned with the maintenance of
the ecosystems ecological state, but administrative and economic elements remain
insufficiently studied.
However, according to the work of foreign experts (Fabijanski P, SN Bobyleva,
Motkyna GA, Tulupova AS, James AN, Green MJB, Paine J., Dixon J., Pagiola S.,
Brink BIE, Butler RW, etc.), the real economic assessment of biodiversity should
be obtained and later be reflected in the national accounts of each country for efficient storage and accounting functioning. All theses determine the purpose, the
subject and the object of this study.

134 | WSGE

Objectives
The purpose of this paper is to analyze the biodiversity actual management
system, identify gaps in the system and develop the measures to eliminate them.
The presentation of main research material with full scientific
results justification
The control system of biodiversity conservation in Ukraine has acomplex, extensive and multi-layered structure. The central executive body is the Ministry of
Ecology and Natural Resources of Ukraine, which manages the processes of biodiversity preservation and restoration. In recent years there was some instability
in the functioning of the ministry, frequent reorganization of departments, their
functions, accountability, and duplication of functions. Nowadays, the Department of Natural Resources and Department of Protected Areas play akey role in
biodiversity preservation (Fig. 1).

The Ministry of Ecology and Natural Resources of Ukraine


Department of Natural Resources

Department of Aquatic Ecosystems and Resources (5)


Department of Plant Diversity (5)
Department of Wildlife (5)
Department of Ecological Network and Biosafety (5)
Land Resources Sector (2)
Department of Reserved Areas

Department of Nature Reserve Fund Organization (5)


Department of Nature Protection Fund Development (5)
Department of Public Administration of N ature R eserve F und (5)
Department of Civil Service and State Cadastre of Natural
Reserve Fund (5)
Figure. 1. Organizational biodiversity subdivisions within the Ministry
of Ecology and Natural Resources of Ukraine

WSGE | 135

Territorial units (departments, sectors) of state departments of Ukraine Environmental Protection of regions, the competence of which is the conservation
of biodiversity and it is given in Table 1. In this paper, such units are classified
into four groups: aseparate function of biodiversity preservation (group 1), acombined function of biodiversity preservation (group 2, departments), and the combined function of biodiversity preservation (group 3, office) lack of preservation
unit (group 4).
ble 1. Subdivisions of regional departments responsible for biodiversity
conservation
Number
1
1.
2.

The grouping of
Ukraine regions
2
Group 1.
Separated
function of
biodiversity
conservation

3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Group 2.
Combined
preservation
function of
biodiversity
(Departments)

10.

11.

136 | WSGE

Title of the department that is responsible for


the conservation of biodiversity
3
4
Department
Reserves,
biodiversity and
Volyn
integrated management
Department of land and mineral resources,
flora, fauna, natural protected areas and
Lugansk ecological networks (direction of biodiversity,
nature conservation, ecological network)
of Land, bioresources, nature
Vinnytsa Department
reserve and Ecological Expertise
of protected areas, water and
Donetsk Department
biological resources
Ivano- Department of Environmental Network,
Fran-kivsk nature reserve and Biological Resources
Department of bioresouces, nature reserves,
Kyiv
information and communications
Department of Monitoring, management of
Lviv
biological resources, and ecological network
of nature reserves and public relations
Department of State ecological expertise,
Rivne
monitoring, public relations and Reserves
of bioresources, land issues and
Poltava Department
the nature reserve fund
Department of Nature Protection Fund and
Sumy
Reserves
Region

Kharkiv

Department of monitoring, public relations,


environmental economics, coordination of
environmental programs, bioresources and
nature reserve

12.

13.

Group 2.
Combined
preservation
function of
biodiversity
(Departments)

Khmelnytsk

Department of integrated management and


control of biological resources, Protected
Areas and Ecological Network

Cherkassy

Department of land resources, flora and


fauna, nature reserve, Ecological Network and
Radiation Safety

14.

Cherniv- Department of bioresources, nature reserve


tsi
and network formation

15.
16.

Chernihiv
The
Crimea

Department Reserves and ecological networks,


and public relation
Department of regulation and use of
bioresources and reserves

17.

Zhytomyr

Office of bioresources, nature reserve and


econetwork formation

18.

Odessa

Office of bioresources, nature reserve and


econetwork formation

19.

Dnipropetrovsk

Office of bioresources, nature reserve

20.
21.

Group 3.
Combined
preservation
function of
biodiversity
(Offices)

22.
23.
24.
25.

Group 4.
Lack of
preservation of
biodiversity unit

Zakarpattya

Office of econetwork formation, nature reserve

Office of environmental management,


protection and restoration of biological
resources, nature reserve and ecological
networks
Kirovog- Office of natural reserves, mineral resources
rad
and the ecological network
of bioresources, nature reserve and
Ternopil Office
econetwork formation
of reserve management and
Kherson Sector
bioresources
Zaporizhia

Mykolayev

Office of conservation programs and


monitoring

According to the table 1, the largest proportion (56 %) belongs to regions with
combined functions of state administration in the field of biodiversity (group 2)
which are presented in the structure of the executive authorities departments
(regional departments of Environmental Protection). In particular, these units
due to their duties ensure the conservation of biological and landscape diversity,
establish an ecological network, develop of reserve management, protect and use
of territories and objects of natural reserve fund, keeping the Red Book of Ukraine

WSGE | 137

and the Green Book of Ukraine.


Only two regions of Ukraine (8 %), in particular, Donetsk and Luhansk regions
have got environmental conservation departments in the state organizational
structure. This is very positive to the biodiversity preservation.
The following divisions were established in the fourteen regions of Ukraine,
namely in Vinnitsa, Donetsk, Ivano-Frankivsk, Kyiv, Lviv, Rivne, Poltava, Sumy,
Kharkiv, Khmelnytsky, Cherkasy, Chernivtsi, Chernihiv oblasts and Crimea. The
Second place is occupied by 32% of the regions of Ukraine (Zhytomyr, Odesa,
Dnipropetrovsk, Transcarpathian, Zaporozhye, Kirovograd, Ternopil, Kherson region), where the function of biodiversity preservation lies on the offices of the state
authorities. (Group 3). It should be noted that the offices are not separate units
and they have anarrower range of responsibilities than departments. Therefore,
this fact can be considered as adrawback of the existing management. According
to the the analysis of this research, just in Mykolyiv region there isnt a special
unit that is responsible for the function of biodiversity. Instead, this function is assigned to the department of environmental programs and monitoring. Clearly, this
leads to the lack of system management in biodiversity preservation in this region.
Experience of Nature Conservation in Poland: Public Administration
In Poland, for example, forest area of 9 million hectares and forest cover was
28.8% of the total area of the country. For one person has an average of 0.24 ha
of forest. State Forestry Forests Panstvove includes 428 nadlisnytstv, which are
subdivided into 5680 forest. Headed Forests Panstvove by general director,
which is subject to the general direction of the Bureau State Forest, and 17 regional
directorates. The structure of the State Forestry Forests Panstvove also includes:
forest general bank in Kostshytse;
Cell culture Holuhovi timber;
Information Centre national forests in Warsaw;
The center of the development and implementation Bedonyu;
Cell Technology Yarochini timber;
Department of Informatics state forests in Lodz;
The basic unit in the management of forests is nadlisnytstva. Integral part of
the General Directorate of State Forests are also complex 9 Conservation of Nature
and 11 regional inspectorates. In the State Forestry Forests Panstvove with more
than 26,000 people.

138 | WSGE

The Comparison of Forests in Poland and Ukraine


In Ukraine, as forest conservation care of the State Agency of Forest Resources.
Forest management at the local level state enterprise that are managed by the State
Agency of Forest Resources of Ukraine and coordinated by its appropriate regional
authority (Reskomlis Crimea, 24 regional departments of forestry and hunting).
The economic evaluation of Ukraine forest and wetland ecosystems effectiveness
was carried out in this research due to the fact that forested and open wetlands
cover about 20 % of Ukraine (Table 2).
Table 2. The Comparison of Forest in Poland and Ukraine
Area of
Share
Nature
of NPF
Area of Share
Protection
Forest
from
forests,
of
Fund
Country
on
the total
thousnd forest,
(NPF),
aone
ha
territory,
ha
%
thousand
territory
%
ha

Poland

8890

28,5

Ukraine

10400

15,9

Specific indexes
Area of
Forest
NRF,
NPF on
per one
per one
aone ha person, person, ha/
territory ha/person
person

7130,4

22,8

0,284

0,228

0,233

0,187

3670,5

5,4

0,173

0,06

0,23

0,07

Although Ukraine has alarger area of the territory which is occupied by forests
than Poland, but the proportion of the total territory is of nearly half.
The research showed that in the modern practice of biodiversity cost-effectiveness evaluation, there are not any elaborated methodological approaches, due to
the following reasons:
Table 3.The structure of Ukraine land fund

Indicator

1. Total land
2. Forests and wooded area
3. Open wetlands

Area,
thousand ha
60354,8
10556,3
975,8

Share
of total area, %
100,0
17,5
1,6

1. There is not any real market value of natural and social resources, and as aresult, the use of subjective assessments designed on economically unsound
manner;
2. The lack of legal framework in evaluation of this kind in general and biodi-

WSGE | 139

versity in particular;
3. The Departmental approach to the assessment, development methodology
was done by organizations subordinate departments, engaged in the use and
reproduction of this type of resource.
Economic Efficiency of Functioning of Natural Ecosystems
of Ukraine
Today, Ukraine cannot stay away from the prevailing world market ecosystem
services due to the threat of global ecological crisis. The national economy formation delay leads to the annual loses of foreign investment in the environmental
performance development. The following areas of the market ecosystem services
(Economics and Organization of the nature reserve fund of Ukraine, 2007):
1. Genetic resources market of country-members of the Convention On Biological Diversity (Article 15). Access to genetic resources and equitable sharing of benefits from their use (strains of microorganisms, including industrial,
pharmaceutical raw materials of plant and animal breeding resources, materials cryobanks);
2. Quotas market for carbon emissions and carbon sequestration by promoting
forest regeneration (Kyoto, 1997). According to this Ukraine can receive $7.5
billion. every year;
3. Debt for nature market. (Poland, Bolivia, Costa Rica, Madagascar) The
restructuring of external debt ($ 104 billion or 88,9 % of GDP). The ecotourism
development investment, restructuring of enterprises which damage the
unique natural objects (World Bank, World Resources Institute, the United
Nations);
4. Ecosystem services market associated with the contribution of natural ecosystems to the global stability of the biosphere. The idea of international

mutual
payments for maintaining of global stability was signed by developed countries in Rio de Janeiro and leads to the payments of 0,7 % of GDP. In Ukraine
such compensation may be between 2-6 % of GDP.
The generalization of domestic and international experience, presented in experts work (Economy Saving Biodiversity, 2002) allowed to differentiate six approaches to economic evaluation of biodiversity functioning (economic assessment based on the final national economy results, socio-economic assessment,
experts review, costly techniques, rental approach and the total economic value
concept). The most promising is the total economic value concept, as it provides
acomprehensive approach to assessing biodiversity (Theory and practice of biodiversity (the methodology of wildlife in Russia)).
The calculation of economic efficiency of Ukraine forest and wetland ecosys-

140 | WSGE

tems was carried out on the basis of the developed methods, which are based on
the concept of total economic value. The results are shown in Table 4.
So, as calculations show, an annual economic impact of Ukraine wetlands
wastewater treatment is about $86 million. The total mass oxygen deposition from
forests and swamps is about 60 million tons, which allows ensuring the livelihoods
of 147 million people, which is three times more than the population of Ukraine.
The economic impact of clean air (absorption of carbon dioxide) is about 1795
million. The total economic impact of forest and wetland ecosystems functioning
was estimated at 1880 million. Annual economic impact of forest ecosystems is
$150, and weatlands is 316 as per 1 ha.
Table 4. Economic efficiency calculation of biodiversity in Ukraine

Indicator

2
The economic effect of savings
on the purchase of industrial
wastewater treatment plants due to
natural water purification, million
dollars
The oxygen production million
tons
The number of people whose
livelihoods ensured by oxygen,
million persons
The economic impact of clean air,
million dollars
The total economic impact on the
natural functioning of ecosystems
million dollars
The economic operation effect per 1
ha, dollars
The share of natural capital in
comparison with the state budget
(2013),%

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Calculation results
Forest
Wetland
Ecosystems
ecosystems
4
5

Total
6

85,8

85,8

52,78

7,05

59,83

130

17

147

1583,4

211,5

1794,9

1880,7

150

316,3

466,3

4,4

0,6

3,01

So, as calculations show, an annual economic impact of Ukraine wetlands


wastewater treatment is about $86 million. The total mass oxygen deposition from
forests and swamps is about 60 million tons, which allows ensuring the livelihoods
of 147 million people, which is three times more than the population of Ukraine.
The economic impact of clean air (absorption of carbon dioxide) is about 1795
million. The total economic impact of forest and wetland ecosystems functioning

WSGE | 141

was estimated at 1880 million. Annual economic impact of forest ecosystems is


$150, and weatlands is 316 as per 1 ha.
Comparison of the Biodiversity Functioning Effects to Budgetary
Financing
The share of natural capital in the structure of Ukraine state budget was calculated to about 5 % thats 2 % in the structure of GDP. The annual economic
performance of the Ukraine forest and wetland ecosystems equals to 12 budgets of
Rivne region. This indicator must be significant for preservation investment.
Table 5. Comparison of the biodiversity functioning effects to budgetary
financing

Funded measure from


Ukraine State Budget in 2009

Sum-total
million

Excess effect of the


Ukraine biodiversity
functioning
compared to budget
investments

1608,35

9,4

1.

The costs of the Ministry of


Environmental Protection of Ukraine

2.

Applied scientific and technical


developments, state target programs and
public order in the area of environmental
protection, research personnel financial
support

2,7

5572,4

3.

Measures for the establishment and


preservation of natural areas, conducting
of endangered flora and fauna inventories

66,48

226,3

4.

Formation of National Ecological


Network

15,0

1003,0

Estimation of biodiversity components economic efficiency is the basic tool to


prove the necessary of annual fund increasing.
One of the innovative tools to attract foreign investment in Ukraine is the
implementation of the Kyoto Protocol. Economic grounding allows coming to
the conclusion that Ukraine forest ecosystems efficiency occupies the second
place after Russia. Ukraine forest ecosystems are able to provide livelihoods to
population up to 63 million people and be the second after Poland. As carbon
recipient countries, Moldova and Belarus should compensate Ukraine for these
effects on forest preservation. This would allow Ukraine to restructure its external

142 | WSGE

debt (Table 6).


This comparison showed that the forest and wetland ecosystems efficiency in
more than 9 times higher (research in 5572 times, nature reserves in 226 times,
in more than 1000 time in national ecological networks) than the total budgetary
investment in environmental protection in 2009. This is adefinite argument for
fund increasing.
Table 6. The economic reasoning of carbon dioxide absorption of neighboring
countries forest ecosystems and population livelihood
Economic
efficiency
million, USD

1 ha

Belarus
Moldova
Poland
Russia
Romania
Slovakia
and the
Czech
Republic

10,2
3,7
1740
177300
1340
920

71,9

7.

Hungary

320

8.

Ukraine

1880

6.

including

Country
Total

1.
2.
3.
4.
5.

Population,
thousand
Total

0,5
10367
1,1
4358
55,7
38418
79,1 7911000
56,2
22820

population whose
livelihoods provided by
oxygen due to forest

%
total
population

629,3
225,4
107142,9
10917487,7
82512,3

6,1
5,2
278,9
138,0
361,6

15645

56650,2

362,1

34,4

10335

19704,4

190,7

31,1

48457

115766,0

238,9

Conclusions
In the process of research author has come to such conclusions and suggests
such recommendations:
1. Biodiversity should receive adequate economic assessment to reflect the GDP
as national wealth. According to calculations economic evaluation of Ukraine
forests and wetlands functioning is more than 1.88 billion. United States (2
% of GDP and 5 % of the State Budget of Ukraine 2009 level; 3 % of the State
Budget of Ukraine 2013 level). The economic account of these functions of
biodiversity in GDP will allow to form in Ukraine the market of ecosystem
services and to attract foreign investments for nature protection activity realization.
2. Display of biodiversity cost-effectiveness in the state national accounts and

WSGE | 143

3.

4.

5.

6.

7.

8.

ecosystem services will allow restructuring Ukraines foreign debt (104 billion dollars.) over 15-20 years.
It is necessary to support functioning of forest and swamp arrays of Ukraine
in the natural state. Occupying only 19,1 % territories of the state one hectare
of swamps brings profit for society in asize over 316 dollars, forest 150
dollars (does not take into account collection of by-products and medical
plants).
Analysis of the actual annual funding revealed the discrepancy between the
real ecosystems value (value or productivity) and public investment for their
maintenance. The economic impact of ecosystems at least 9.4 times greater
than the total annual state budget investment in nature conservation. The
costs of biodiversity should be allocated by aseparate line in the state budget.
The total economic value concept in terms of the direct and indirect functions of the biodiversity components is the most appropriate for the economic evaluation. Methods of economic evaluation of biodiversity by law
developed by this research should be introduced. This will take account of
biodiversity functions such as: wetlands water purification functions, forests
and swamps oxygen production, health effects of recreational activities.
The economic record of biodiversity functions in GDP will generate
ecosystem services market in Ukraine and attract foreign investment into the
environmental activities implementation.
Implementation of the Kyoto Protocol is areal opportunity for Ukraine to receive funding of $ 7.5 billion for internal environmental policy and the health
of the population. Moldova and Belarus, as recipient countries emissions
under the Kyoto Protocol should compensate Ukraine the forest ecosystems
maintenance and invest into their development.
It is necessary to maintain swamps ecosystems in their natural state. It is an
important function of wetland ecosystem to be anatural water filter. As society even doesnt assume that due to swamps it annually saves $ 85 million
on water treatment plants installation. Moreover, it is impossible to consider
all environmental economic and social functions of forest and wetland ecosystems, especially in fish recreation, sport hunting, leisure, recreation, gathering medicinal plants and by-products, etc. This is apowerful argument in
the reflection environmental and socio-economic value of forest and wetland
ecosystems functioning in the national state accounts confirmed by the developed countries experience.
Operation of forest and wetland ecosystems annually provides livelihoods of
such number of people that were three times greater than its own population
of Ukraine (147 million people). It has great social value that cannot be

144 | WSGE

expressed by any valuation and calculations.


9. Economic efficiency calculation of the biodiversity components is the basic
tool of evidence necessary to increase in annual funding.
10. Biodiversity preservation in Ukraine has acomplex hierarchical structure
of government and is characterized by some non-systematic, unclear
division of roles and responsibilities. Only 4% of the total number of regions
of Ukraine the function of biodiversity preservation is reflected in the
organizational structure of state environment authority. The largest share
(56%) belongs to regions with combined functions of state administration
in the field of biodiversity conservation. All this requires further scientific
study and improvement of organizational management structure preserving
biodiversity in Ukraine.
11. In order to improve management of biodiversity preservation we will
use Poland experience, concerning the taxation of land preservation,
involvement of local authorities (communes) to address issues of biodiversity
preservation management at the community and state authorized territory.
References
Parki narodowe. Cuda Polski. Edukacja Powszechna (2003). Fabijanski P. Wydawnictwo Podsiedlic-Raniowski iSpolka, 2003. 112 p.
Insurance line violations Stability sredoobrazuyuschyh ecosystem functions
(2008). Motkyn G.A. Proceedings of the third Scientific Conference Ecological-economic mechanism for Saving Biodiversity Especially ohranyaemh
pryrodnh territories. - Kamenyuki, 2008. - S. 26-28.
Global Benefits: Valuing Biodiversity in Developing Countries (2000). Dixon J.,
Pagiola S. Local Costs,. Environmental Department. The World Bank, 2000.
. 13.
Brink B.I.E. 2000. Biodiversity Indicators for the OECD Environmental Outlook and
Strategy: afeasibility study. RIVN report, Bilthoven, The Netherlands. 52 p.
Andriyeko T., Balashov L., Pryadko A. Unique marsh array Perebrody in Rovno
region / / Ukr. botanical . Journal. - 1976 . - T. 33. - 5. - S. 532-536 .
Reserve land of forests , wetlands and lakes (2007). Voloshinova N.A., Bachuk V.A.
Gryschenko Y.M. - Exactly , JSC Rivne printing , 2007 - 200 p.
Economy Saving Biodiversity (2002) Ed. A.A. Tishkov . - Moscow: GEF Project
Saving Biodiversity Russian Federation Institute of Economics of nature
2002. - 604 p.
Yakymchuk A.U. (2007). Economics and Organization of Nature Protection Fund
of Ukraine. Monograph. Exactly: NUWMNRU , 2007. - 208 p.

WSGE | 145

Tishkov A.A. (2009). Theory and practice of biodiversity (the methodology of


wildlife in Russia) - [Online] www.biodat.ru/doc/lib/tishkov2.htm. [Accessed:
28th August 2013].
The Convention on Biological Diversity/ [Online] www.un.org/russian/convents/
biodiv.htm. [Accessed: 28th August 2013].

146 | WSGE

The actual problems of employment in Ukraine


Aktualne problemy zatrudnienia na Ukrainie
Viktoriia Vovk
National University of Water Management
and Nature Resources Use
Rwne (Ukraina)
vicnikka@gmail.com
Abstracts
The experience of almost all countries involved in a market economy show
that alabour market is not able to combat unemployment, which is usually considered acomplex and socially dangerous phenomenon. In this case, it is necessary
to use preventive measures that require awell-considered engagement of all labour
market parties, while simultaneously coordinating the role of the state as amain
entity in this process.
The investigation demonstrates that the State Employment Service of Ukraine
conducts an active policy in the employment promotion, as indicated by the series
of measures described in the article. In this context, the particular attention is paid
to the young people unemployment, who are the major driving force of today.
The article shows that today, Ukraine needs to pay special attention to the demand and supply of the labour force. It is possible by developing and correcting
education plans and programmes according to demands in a particular region,
together with the help of employers. In addition to employment support policy of
young people, it is necessary to develop astate-level incentive for employers in the
form of tax exemptions, which would help to find jobs by such specialists.
Dowiadczenia niemal wszystkich krajw prowadzcych gospodark rynkow
dowodz, e rynek pracy nie jest wstanie samodzielnie skutecznie przeciwdziaa
bezrobociu, ktre zreguy uwaa si za zjawisko zoone ispoecznie niebezpieczne. W tym przypadku koniecznie jest uycie dziaa prewencyjnych, ktre wymagaj przemylanego zaangaowania si irodkw wszystkich podmiotw rynku pracy przy rwnoczesnej koordynacji roli pastwa jako gwnego podmiotu
wtym zakresie.
Przeprowadzone badania wiadcz, e Pastwowa Suba Zatrudnienia Ukrainy prowadzi aktywn polityk wzakresie zwikszania poziomu zatrudnienia ludnoci, na co wskazuje szereg dziaa przedstawionych wartykule. W tym kontekcie szczegln uwag powicono zagadnieniu bezrobocia wrd modych ludzi,

WSGE | 147

ktrzy s wan si napdow nowoczesnoci.


W artykule stwierdzono, e wdniu dzisiejszym na Ukrainie przede wszystkim
naley zwraca uwag na zapewnienie rwnowagi popytu ipoday siy roboczej, co
jest moliwe dziki opracowywaniu ikorygowaniu planw iprogramw nauczania zgodnie zzapotrzebowaniem wregionie, wtym przez pracodawcw. Ponadto
do aktywizacji zawodowej modziey niezbdne jest opracowanie na szczeblu pastwowym systemu motywacji dla pracodawcw wpostaci ulg podatkowych, ktry
sprzyjaby znalezieniu pracy przez takich specjalistw.
Key words:
employment, unemployment, higher education, employment of graduates, labor market
bezrobocie, zatrudnienie, szkolnictwo wysze, zatrudnienie absolwentw, rynek pracy
Wprowadzenie
Rynek pracy jest czci skadow systemu gospodarczego kraju. Tu nie tylko
przeplataj si interesy pracownikw i pracodawcw, lecz take odzwierciedlaj
si wszystkie spoeczno-ekonomiczne, polityczne, demograficzne i inne procesy
zachodzce wspoeczestwie. Procesy wystpujce na rynku pracy iwsferze zatrudnienia s cile zwizane zprocesami wsferze przedsibiorczoci, kredytowo
-pieninej ihandlu zagranicznego, wopodatkowaniu idziaalnoci inwestycyjnej,
edukacji iorganizacji ksztacenia zawodowego. Od tego, jak sprawnie funkcjonuje
gospodarka, wjakiej fazie cyklu gospodarczego si ona znajduje, jak uzupeniaj
si rynkowe podstawy funkcjonowania i regulacje pastwowe oraz czym charakteryzuje si zachowanie gwnych podmiotw rynku, zaley popyt na si robocz
ijej poda, wielko zatrudnienia ipoziom bezrobocia.
Problem bezrobocia jest kluczow kwesti wgospodarce rynkowej. Bez rozwizania tego problemu niemoliwe jest uksztatowanie efektywnej gospodarki.
Po pogorszeniu sytuacji na rynku pracy to wanie instytucje pastwowe powinny
wspiera bezrobotnych, aprzede wszystkim modzie, kobiety iinne szczeglnie
zagroone kategorie ludnoci.
Wspczesne tendencje rynku pracy
Od pocztku ubiegego stulecia ludzko nie godzi si na masowe bezrobocie.
Spoeczestwo cigle poszukuje rodkw imetod zwikszenia zatrudnienia przy
duych zasobach pracy i ograniczenia bezrobocia. Niestety takie poszukiwania
sposobw przetrwania obecnie wykazuj jeszcze mniejsz skuteczno.
Dzisiejsz sytuacj na rynku wiatowym odzwierciedla tabela 1.
Dane przedstawione w tabeli 1 wskazuj, e jedynie Biaoru, Macedonia

148 | WSGE

iIndonezja odnotoway spadek wskanikw bezrobocia w2009r. wporwnaniu


z2008r. Jeli porwna rok 2008 z2010, liczba takich pastw wzrosa do szeciu
(Biaoru, Indonezja, Luksemburg, Niemcy, Macedonia, Argentyna). W latach
2009-2010 odnotowano pozytywn dynamik wskanikw, gdy ich poprawa nastpia w18 pastwach.
Zarwno na Ukrainie, jak iwPolsce sytuacja nie jest najlepsza. Oba pastwa
weszy do pierwszej pitnastki krajw o najwikszej liczbie bezrobotnych. W
2010r. liczba bezrobotnych na Ukrainie wynosia 1785,5 tys., aw Polsce o86,1
tys. mniej 1699,4 tys. Tempo wzrostu liczby bezrobotnych obniyo si tylko na
Ukrainie itylko w2010r. wporwnaniu z2009 r.
Ta sytuacja wyglda nieco inaczej zpunktu widzenia stopy bezrobocia (tabela
2.). Pod tym wzgldem w2010r. Ukraina zaja 26 miejsce na wiecie, podczas gdy
Polska uplasowaa si na 33 miejscu. Oznacza to, e udzia liczby bezrobotnych
wzasobach siy roboczej obu pastw jest nie do wysoki.
Ocemy sytuacj na rynku pracy Ukrainy i Polski w porwnaniu z krajami
UE oraz Organizacji Wsppracy Gospodarczej iRozwoju (OECD). Z analizy danych (tabela 3.) wynika, e pracujcy stanowi 44,3% cakowitej liczby ludnoci
Ukrainy. Wskanik ten jest o0,1% niszy od analogicznego wskanika dla pastw
OECD io2,0% wyszy od wskanika dla pastw UE. W Polsce sytuacja jest nieco
gorsza. Udzia pracujcych w cakowitej liczbie ludnoci wynosi 41,1%. Z kolei
wskanik zatrudnienia osb wwieku 15 lat iwicej osign na Ukrainie poziom
58,5%, wPolsce jego warto jest troch lepsza - 59,3%. Warto tego wskanika
wpastwach UE wynosi 64,1%, aw pastwach OECD - 64,6%. Porwnanie danych dotyczcych poziomu bezrobocia na Ukrainie iwPolsce ze rednimi danymi
dla pastw UE iOECD wypada optymistycznie.
Oficjalne dane Pastwowej Suby Zatrudnienia Ukrainy pozwalaj stwierdzi, e w cigu ostatnich dziesiciu lat wskaniki poziomu zatrudnienia i bezrobocia nie wykazyway gwatownych zmian negatywnych. Od 2002 do 2012 r.
poziom zatrudnienia waha si od 56% do 59,7%. Stopa bezrobocia, wyliczona
wedug metodologii Midzynarodowej Organizacji Pracy1, ogem na Ukrainie
spord ludnoci wwieku produkcyjnym wroku 2011 wynosia 8,6%, aw 2012r.
- 8,1%, co wwarunkach wiatowego kryzysu wyglda bardzo optymistycznie. Przy
tym stopa bezrobocia rejestrowanego wwymienionych okresach wynosia odpowiednio 1,8% i1,7%. Takie rozbienoci wdanych zjednej strony mog wskazywa na pozytywne procesy zachodzce wgospodarce narodowej, az drugiej strony
wiadcz oznacznych rnicach midzy danymi dotyczcymi osb zarejestrowanych wPastwowej Subie Zatrudnienia adanymi osb, ktre nie zgosiy si do
regionalnych Sub Zatrudnienia. Bardziej prawdopodobne jest to ostatnie. W
zwizku ztym rozbieno midzy wskanikami poziomu bezrobocia oraz stopy
bezrobocia zarejestrowanego wskazuje na to, e pewne kategorie ludnoci maj

WSGE | 149

nieoficjalne dochody zzatrudnienia wszarej strefie lub s utrzymywane przez innych czonkw rodziny.
Szczeglne znaczenie pod wzgldem wskanikw zatrudnienia i bezrobocia
ma modzie. To wanie ona jest najwaniejsz si napdow wspczesnego
wiata. Znajduje si ona wcentrum midzynarodowych wydarze gospodarczych,
politycznych ispoecznych. Dziki wysokiemu potencjaowi intelektualnemu, mobilnoci i elastycznoci modzi ludzie maj moliwo wpywa na postp spoeczny, ksztatujc przyszo spoeczestwa, pastwa ispoecznoci midzynarodowej. Jednym z perspektywicznych kierunkw wczania modziey w procesy
spoeczne pastwa jest zapewnienie jej miejsc pracy.
Problemy zwizane zzatrudnieniem modziey na Ukrainie isposoby ich rozwizania
Zgodnie zukraisk ustaw O wspomaganiu spoecznego ksztatowania irozwoju modziey na Ukrainie ( 05.02.1993) poczwszy od 2004r.
do modziey zaliczaj si obywatele Ukrainy wwielu od 14 do 35 lat (do 2004r.
wiek modziey by ograniczony do 28 lat).
Wedug oficjalnych danych Pastwowej Suby Statystyki Ukrainy wI poowie 2012r. poziom zatrudnienia wrd osb wwieku 25-29 lat przekracza redni warto tego wskanika na Ukrainie iwynosi 74,1% (tabela 4.). Wrd osb
wwieku 15-24 lat wskanik ten wynosi zaledwie 33,4%. Niski poziom zatrudnienia wrd takich osb jest uwarunkowany tym, e modzie wtym wieku jeszcze
si uczy idlatego nie jest dugoterminowo konkurencyjna na rynku pracy.
Zgodnie z wyliczeniami wedug metodologii Midzynarodowej Organizacji
Pracy stopa bezrobocia na Ukrainie wrd modziey wwieku 25-29 lat zmniejszya si do 9,4% w I poowie 2012 r. (tabela 5.), podczas gdy w analogicznym
okresie 2011r. wynosia 9,7%, jednake przekraczaa redni poziom bezrobocia
na Ukrainie (7,8%).
Na Ukrainie, podobnie jak winnych pastwach wiata, zpowodu bezrobocia
najbardziej cierpi modzi ludzie wwieku od 15 do 24 lat. Stopa bezrobocia wrd
takich osb spada z19,4% wI poowie 2011r. do 17,3% wI poowie 2012 r., mimo
e wtej grupie wiekowej bya ona najwysza. Wysoki poziom bezrobocia jest uwarunkowany tym, e znaczna cz modych ludzi nie ma niezbdnych profesjonalnych nawykw idowiadczenia wpracy.
W 2012 r. w Pastwowej Subie Zatrudnienia byo zarejestrowanych 887,9
tys. niezatrudnionych obywateli wwieku do 35 lat (czyli 48,6% oglnej liczby osb
zarejestrowanych), w tym 52,9 tys. absolwentw uczelni wyszych, 33,5 tys. absolwentw technikw, 6,3 tys. absolwentw rednich szk oglnoksztaccych
( , 2013).

150 | WSGE

Pastwowa Suba Zatrudnienia rokrocznie realizuje Program Orientacji Zawodowej Modziey na lata 2008-2013 (

, 2013), ktry jest ukierunkowany na zakrojon na szerok
skal kampani informacyjn wspoeczestwie, organizacj kompleksowej pracy
wzakresie orientacji zawodowej modziey, atake zapewnienie cisego dialogu
zpracodawcami odnonie objaniania zalet zapewnienia pracownikom godnych
warunkw pracy iwynagrodzenia. Do podstawowych zada programu naley:
podwyszenie jakoci usug orientacji zawodowej dla modziey wurzdach
pracy Ukrainy;
rozwj spoecznego partnerstwa Pastwowej Suby Zatrudnienia zorganami
wadzy wykonawczej ipodlegajcymi im instytucjami wsferze edukacji inauki oraz polityki modzieowej, pracodawcami, organizacjami spoecznymi,
rodkami masowego przekazu itp.;
rozwj infrastruktury orientacji zawodowej modziey.
Problem zatrudnienia wrd modziey jest bardzo duy. Stosunkowo niskie
zapotrzebowanie na si robocz modziey wynika zniskiego stopnia przygotowania zawodowego iniewielkiego dowiadczenia zawodowego. Modzie tworzy
szczeglny segment rynku pracy, ktry znacznie odrnia si od innych czci
skadowych rynku. Z jednej strony mody wiek sprzyja duej mobilnoci, otwartoci, gotowoci do zmian iposzukiwania pracy, az drugiej strony - modziey brakuje odpowiedniego dowiadczenia niezbdnego do konkurencyjnoci na rynku
pracy.
Jedn z przyczyn wzrostu bezrobocia wrd absolwentw szk o poziomie
akredytacji I-IV moe by niezgodno wyuczonego zawodu zaktualnymi potrzebami rynku pracy. W takich przypadkach Pastwowa Suba Zatrudnienia Ukrainy proponuje:
odby powtrne robotnicze przygotowanie zawodowe zarwno wgrupowej,
jak i indywidualnej formie zaj, w tym z wykorzystaniem wspczesnych
innowacyjnych technologii;
podwyszy posiadane kwalifikacje jako robotnik lub specjalista, wtym odby
sta bezporednio na produkcji;
podwyszy kategori swoich kwalifikacji;
odby kurs specjalistyczny wcelu zdobycia nowej wiedzy;
rozpocz wasn dziaalno gospodarcz.
Jednake mao kto zwraca uwag na wan kwesti dopasowania wyszkolonych specjalistw do wymogw rynku pracy. Wszak stopie zatrudnienia absolwentw zaley take od popytu na ich wyuczony zawd.

WSGE | 151

Wedug danych Pastwowej Suby Statystyki Ukrainy zapotrzebowanie na


si robocz wedug stanu na koniec roku wporwnaniu zliczb specjalistw, ktrzy zdobyli wyksztacenie w odpowiednim roku, jest niedue. Dla absolwentw
pesymistyczne jest to, e zasilaj oni szeregi bezrobotnych obywateli, ktrzy ju
funkcjonuj na rynku pracy (tabela 6.). Do negatywnej dynamiki naley te to,
e cakowita liczba absolwentw zroku na rok znacznie ronie, podczas gdy zapotrzebowanie na si robocz poczwszy od 2005 r. stale spada. Wskutek tego
w2012r. na jedno wolne miejsce pracy przypadao 11 niezatrudnionych osb.
Do znacznych punktw ujemnych naley take zaliczy fakt, e liczba absolwentw zwyszym wyksztaceniem wporwnaniu zliczb absolwentw kierunkw zawodowych zdecydowanie ronie: w 2000 r. zanotowano przewag absolwentw III-IV poziomw akredytacji nad absolwentami I-II poziomw akredytacji wwielkoci 1,5, podczas gdy w2012r. wskanik ten wykaza przewag 5,5 razy.
Z kolei pastwo take stara si poprawi sytuacj absolwentw na rynku pracy.
W 2010r. rzd Ukrainy wyda rozporzdzenie O podwyszeniu poziomu zatrudnienia absolwentw szk wyszych ( 27.08.2010), wktrym zapisano, e Ministerstwo Edukacji iNauki Ukrainy
do 1 stycznia 2011r. powinno podj dziaania wcelu stworzenia wramach szk
wyszych dziaw wsparcia zatrudnienia studentw i absolwentw szk wyszych. Do ich gwnych zada naley:
prowadzenie staej analizy rynku pracy pod wzgldem popytu i poday
specjalistw, przygotowywanych przez szkoy wysze;
nawizywanie
wsppracy
z Pastwow
Sub
Zatrudnienia,
przedsibiorstwami, instytucjami i organizacjami niezalenie od formy
wasnoci, ktre mog by potencjalnymi pracodawcami dla absolwentw
istudentw;
informowanie absolwentw istudentw uczelni wyszych owolnych miejscach
pracy w przedsibiorstwach, instytucjach i organizacjach, odpowiadajcych
ich przygotowaniu zawodowemu (specjalnoci);
dostarczanie do waciwego urzdu pracy wedug miejsca zamieszkania
absolwenta, ktremu nie udao si znale pracy, informacji o nim
iwspdziaanie zPastwow Sub Zatrudnienia wzakresie poszukiwania
dla pierwszej pracy.
Pastwowe wsparcie dla modziey odzwierciedla take ustawa Ukrainy O
wspomaganiu spoecznego ksztatowania irozwoju modziey na Ukrainie (
05.02.1993), wktrej wyznaczono dodatkowe gwarancje dla modziey, wtym:
zapewnienie pierwszej pracy;
poszukiwanie waciwej pracy ipomoc wzatrudnieniu;

152 | WSGE

ksztacenie wzakresie nowych zawodw, przekwalifikowywanie ipodwyszenie


kwalifikacji zgodnie zzapotrzebowaniem rynku pracy;
udzia wpatnych robotach publicznych;
wspdziaanie zPastwow Sub Zatrudnienia przy rozpoczynaniu wasnej
dziaalnoci.
Niestety analiza dziaa podejmowanych przez pastwo w celu wspierania
modziey na rynku pracy wskazuje, e wikszo prac wduym stopniu ogranicza si do zapewnienia pomocy informacyjno-konsultacyjnej iprzeszkolenia specjalistw. Jednak prace tego rodzaju tylko czciowo mog pomc absolwentowi
wznalezieniu pracy. Dzi przede wszystkim naley zwraca uwag na zapewnienie
rwnowagi popytu ipoday siy roboczej. Jak wynika zmidzynarodowego dowiadczenia, obecnie naley skania przedstawicieli pracodawcw do opracowywania ikorygowania planw iprogramw nauczania zgodnie zzapotrzebowaniem
wregionie. Ponadto do aktywizacji zawodowej modziey niezbdne jest opracowanie na szczeblu pastwowym systemu motywacji dla pracodawcw wpostaci
ulg podatkowych, ktry sprzyjaby znalezieniu pracy przez takich specjalistw.
References
Rocznik Statystyki Midzynarodowej 2012, Pozyskano (10.07.2013) zhttp://www.
stat.gov.pl/gus/5840_7690_PLK_HTML.htm.
, ., , . (2012)
. ( )
2 (18), c. 91-97.
19 2007. 20082013
. 8, . (25.07.2013) http://www.dcz.gov.ua/control/uk/doccatalog/
list?currDir=44398&documentList_stind=101.
05.02.1993
. 2998-XII, .
(18.07.2013) http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2998-12.
.
. (20.07.2013) http://www.dcz.gov.ua.
27 08.2010 .
. 1726-, . (27.07.2013) http://

WSGE | 153

zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1726-2010-%D1%80.
. : web- .
(15.06.2013) http://www.ukrstat.gov.ua.
- 2012 : web-
. (15.06.2013) http://
www.dcz.gov.ua/control/uk/statdatacatalog/list.
, . , . (2010) :
. -
, , , . (25.07.2013)
http://www.rusnauka.com/13_NPN_2010/Economics/65647.doc.htm.
Tabela 1. Bezrobotni wskali wiata wlatach 2008 2010 (w tysicach)
Kraje
1. Stany Zjednoczone
2. Indonezja
3. Rosja
4. Hiszpania
5. Rep. Pd. Afryki
6. Japonia
7. Turcja
8. Niemcy
9. Francja
10. Meksyk
11. Wielka Brytania
12. Egipt
13. Wochy
14. Ukraina
15. Polska
16. Kanada
17. Republika Korei
18. Argentyna
19. Rumunia
20. Chile
21. Grecja
22. Australia
23. Portugalia
24. Wgry
25. Szwecja
26. Belgia

154 | WSGE

2009/
2008
8924,3 14264,6 14824,8 159,8%
9411,1 9110,8 8456,1 96,8%
4791,5 6403,2 5644,9 133,6%
2590,6 4149,5 4632,4 160,2%
4075
4166,5 4332,3 102,2%
2645,8 3355,8
3335 126,8%
2605
3459,9 3049,1 132,8%
3136
3228,2 2945,5 102,9%
2067,5 2580,7 2652,6 124,8%
1801,2 2521,3 2519,6 140,0%
1752,5 2363,1 2440,2 134,8%
2145,2 2359,5 2350,3 110,0%
1691,9 1944,9 2102,4 115,0%
1425,1 1958,9 1785,5 137,5%
1210,7 1411,2 1699,4 116,6%
1116,5
1516
1484,1 135,8%
769,3
888,8
918,1 115,5%
883
983,5
881,8 111,4%
575,6
680,7
725,2 118,3%
561,7
707,2
632,1 125,9%
377,9
471,1
628,7 124,7%
482,5
648,8
620,8 134,5%
427,1
528,6
602,6 123,8%
329,2
420,7
474,7 127,8%
305,4
410
417,2 134,3%
333,4
379,6
405,9 113,9%
2008

2009

2010

2010/
2009
103,9%
92,8%
88,2%
111,6%
104,0%
99,4%
88,1%
91,2%
102,8%
99,9%
103,3%
99,6%
108,1%
91,1%
120,4%
97,9%
103,3%
89,7%
106,5%
89,4%
133,5%
95,7%
114,0%
112,8%
101,8%
106,9%

2010/
2008
166,1%
89,9%
117,8%
178,8%
106,3%
126,0%
117,0%
93,9%
128,3%
139,9%
139,2%
109,6%
124,3%
125,3%
140,4%
132,9%
119,3%
99,9%
126,0%
112,5%
166,4%
128,7%
141,1%
144,2%
136,6%
121,7%

27. Niderlandy
28. Sowacja
29. Republika Czeska
30. Bugaria
31. Macedonia
32. Litwa
33. Irlandia
34. Finlandia
35. Dania
36. otwa
37. Izrael1
38. Chorwacja
39. Szwajcaria
40. Austria
41. Nowa Zelandia
42. Estonia
43. Norwegia
44. Sowenia
45. Czarnogra
46. Biaoru
47. Cypr
48. Islandia
49. Malta
50. Luksemburg

51. Brazylia
52. Chiny
53. Indie

243
255,7
229,8
199,7
310,4
94,3
134,7
172,2
98,3
90,6
180,4
149,2
146,6
162,3
95,1
38,4
65,8
45,5
45,3
43,8
14,5
5,4
10,3
10,8
8059,6
8860
39112

303,7
323,5
352,2
238
298,9
225,1
255
220,8
176,6
203,2
229,5
159,8
183,2
204,4
141,4
95,1
801
61
50,9
42,2
21,4
13
12
11,7
b.d.
b.d.
b.d.

389,9
389,2
383,5
348,1
300,4
291,1
287,7
224,3
218,5
216,1
208,9
205,8
203,8
188,2
152,2
115,9
91,3
75,4
50,9
39
25,4
13,6
12,2
10,1
b.d.
b.d.
b.d.

125,0%
126,5%
153,3%
119,2%
96,3%
238,7%
189,3%
128,2%
179,7%
224,3%
127,2%
107,1%
125,0%
125,9%
148,7%
247,7%
134,1%
112,4%
96,3%
147,6%
240,7%
116,5%
108,3%
x
x
x

128,4%
120,3%
108,9%
146,3%
100,5%
129,3%
112,8%
101,6%
123,7%
106,3%
91,0%
128,8%
111,2%
92,1%
107,6%
121,9%
11,4%
123,6%
100,0%
92,4%
118,7%
104,6%
101,7%
86,3%
x
x
x

160,5%
152,2%
166,9%
174,3%
96,8%
308,7%
213,6%
130,3%
222,3%
238,5%
115,8%
137,9%
139,0%
116,0%
160,0%
301,8%
138,8%
165,7%
112,4%
89,0%
175,2%
251,9%
118,4%
93,5%
x
x
x

rdo: Wygenerowano na podstawie Rocznika Statystyki Midzynarodowej 2012,


http://www.stat.gov.pl.
Tabela 2. Stopa bezrobocia wskali wiata wlatach 2008 2010 (w %)
Kraje
1. Norwegia
2. Republika
Korei
3. Austria
4. Luksemburg
5. Niderlandy
6. Szwajcaria
7. Japonia

2008
2,5

2009
3,1

2010
3,5

3,2

3,6

3,7

3,8
5,1
2,8
3,4
4

4,8
5,1
3,4
4,1
5,1

4,4
4,4
4,5
4,6
5,1

Kraje
27. Belgia

2008
7

2009
7,9

2010
8,3

28. Finlandia

6,4

8,2

8,4

29.
30.
31.
32.
33.

6,2
6,7
8,7
7,4
7,1

8,3
7,8
9,4
9,1
8,2

8,4
8,4
9
9,4
9,6

Szwecja
Wochy
Egipt
Francja
Polska

WSGE | 155

8. Australia

4,2

5,6

5,2

9. Meksyk
10. Cypr
11. Newa
Zelandia
12. Izrael
13. Malta
14. Niemcy
15. Indonezja
16. Republika
Czeska
17. Rumunia
18. Sowenia
19. Dania
20. Rosja
21. Islandia

4
3,6

5,5
5,3

5,4
6,2

34. Stany
Zjednoczone
35. Bugaria
36. Portugalia

4,2

6,1

6,5

6,1
6
7,5
8,4

7,6
6,9
7,7
8

4,4

22. Argentyna
23. Wielka
Brytania
24. Kanada
25. Chile
26. Ukraina

5,8

9,3

9,6

5,6
7,6

6,8
9,5

10,2
11

37. Wgry

7,8

10

11,2

6,6
6,9
7,1
7,3

38.
39.
40.
41.

8,4
10,9
7,7
6

9,1
14
9,5
11,7

11,8
11,9
12,6
13,5

6,7

7,3

42. Sowacja

9,5

12

14,4

5,8
4,4
3,3
6,3
2,9

6,9
5,9
6
8,5
7,2

7,3
7,3
7,4
7,5
7,6

5,5
5,8
7,5
17,2
11,3

13,8
13,7
17,1
19,3
18

16,9
17,8
18,7
19,6
20,1

7,9

8,7

7,7

43.
44.
45.
46.
47.
48.

22,9

24

24,9

5,6

7,6

7,8

49. Macedonia

33,8

32,2

32

6,1
7,8
6,4

8,3
9,7
8,8

8
8,1
8,1

50. Brazylia
51. Chiny

8,2
4,2

b.d.
b.d.

b.d.
b.d.

Chorwacja
Turcja
Grecja
Irlandia

Estonia
Litwa
otwa
Czarnogra
Hiszpania
Rep. Pd.
Afryki

rdo: Opracowano na podstawie Rocznika Statystyki Midzynarodowej 2012,


http://www.stat.gov.pl.
Tabela 3. Dynamika ludnoci wraz ze wskanikami zatrudnienia
i bezrobocia w2010 r.
OECD
(34 kraje)

38,2

Unia
Europejska
(27 krajw)
501,8

20,3

15,7

212,4

541,7

58,5

59,3

64,1

64,6

8,1

9,6

9,7

8,3

Wskaniki

Ukraina

Polska

Ludno rednioroczna wmln osb


Pracujcy (przecitne wroku) wmln
osb
Wskanik zatrudnienia osb wwieku
15 lat iwicej w%
Stopa bezrobocia (przecitne wroku)
w%

45,78

1221,4

rda: Pastwowa Suba Statystyki Ukrainy, http://www.ukrstat.gov.ua; Pastwowa Suba Zatrudnienia Ukrainy, http://www.dcz.gov.ua; Rocznik Statystyki
Midzynarodowej 2012, http://www.stat.gov.pl.

156 | WSGE

Tabela 4. Wskanik zatrudnienia ludnoci wwieku 15-70, 15-24 i25-29


w latach 2008-2011 iI poowie 2011 i2012r. w% ludnoci nalecej do odpowiednich grup wiekowych
(rednia danego okresu)
Wskaniki

2008 2009 2010 2011

Wskanik zatrudnienia ludnoci 59,3


wwieku 15-70 lat
Wskanik zatrudnienia ludnoci 37,3
wwieku 15-24 lata
Wskanik zatrudnienia ludnoci 76,4
wwieku 25-29 lat

poowa
2011 r.

poowa
2012 r.

57,7

58,5

59,2

59,0

59,6

34,5

33,5

33,9

33,0

33,4

72,2

72,0

72,4

72,0

74,1

rdo: Pastwowa Suba Zatrudnienia Ukrainy, http://www.dcz.gov.ua.


Tabela 5. Stopa bezrobocia wrd osb wwieku 15-70, 15-14 i25-29 wlatach
2008-2011 iI poowie 2011 i2012r. w% ludnoci aktywnej zawodowo
nalecej do odpowiednich grup wiekowych
(rednio wdanym okresie)
Wskaniki

2008

2009

2010

2011

Bezrobocie wrd osb


wwieku 15-70 lat
Bezrobocie wrd osb
wwieku 15-24 lata
Bezrobocie wrd osb
wwieku 25-29 lat

poowa
2011 r.

poowa
2012 r.

6,4

8,8

8,1

7,9

8,2

7,8

13,3

17,8

17,4

18,6

19,4

17,3

7,0

10,4

9,9

9,2

9,7

9,4

rdo: Pastwowa Suba Zatrudnienia Ukrainy, http://www.dcz.gov.ua.


Tabela 6. Gwne wskaniki rynku pracy Ukrainy

Rok

2000
2001
2002

Specjalici - absolwenci
Liczba
w tys.
niezatrudnionych
obywateli, ktrzy
skorzystali
zusug
III-IV
Pastwowej
I-II poziomu
poziomu
Suby
akredytacji
akredytacji
Zatrudnienia,
ogem za rok
wtys.

2 744,10
2 760,20
2 799,20

156
148,6
147,5

240,3
273,6
312,8

Zapotrzebowanie
na si robocz
wedug stanu na
koniec roku
w tys.

68,2
96,9
123,9

Liczba
niezatrudnionych
obywateli
przypadajcych
na jedno wolne
miejsce pracy /
stanowisko wedug
stanu na koniec
roku
(liczba osb)

17
11
9

WSGE | 157

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

2 835,20
2 900,60
2 887,70
2 700,40
2 419,70
2 500,70
2 143,30
1 847,40
1 855,00
1826,1

155,5
162,8
148,2
142,7
137,9
134,3
118,1
114,8
111
96,7

356,7
416,6
316,2
372,4
413,6
468,4
505,2
527,3
543,7
529,8

138,8
166,5
186,6
170,5
169,7
91,1
65,8
63,9
59,3
48,6

7
6
5
5
4
10
8
9
8
11

rdo: Opracowano na podstawie danych Pastwowej Suby Statystyki Ukrainy,


http://www.ukrstat.gov.ua.
(Endnotes)
1. Bezrobotni (wedug metodologii MOP) to osoby wwieku 15-70 lat (zarejestrowane
i niezarejestrowane w Pastwowej Subie Zatrudnienia), ktre rwnoczenie speniaj trzy warunki: nie maj pracy (zajcia przynoszcego dochd), wcigu ostatnich
czterech tygodni aktywnie poszukiwali pracy lub prbowali rozpocz wasn dziaalno, wcigu najbliszych dwch tygodni byli gotowi podj prac.

158 | WSGE

Part II: Shaping in public administration

WSGE | 159

Forecasting public expenditure by using linear and


non-linear models
Cagdas Hakan Aladag
Hacettepe University, Faculty of Science,
Department of Statistics, Turkey
chaladag@gmail.com
Abstract
Public expenditure forecasting is an important task which attracts attention
from many researchers. This forecasting problem is crucial for the success of future
public financial management or budget management approaches in a country. The
main purpose of this study is to develop some efficient forecasting models for public expenditure in order to reach high accuracy level. For this purpose, different
linear and non-linear models based on autoregressive integrated moving average
(ARIMA), exponential smoothing, and artificial neural networks are developed.
This study applies various linear and non-linear models to the expenditures of
1980-2010 of two Turkish public institutions, namely, the State Planning Organization and the Court of Accounts to achieve accurate forecast levels. Different
linear and non-linear forecasting models are applied to the related time series and
obtained results are compared. As a result of the implementation, it is observed
that the artificial neural networks provide very accurate public expenditure forecasts for these public institutions, suggesting that the artificial neural networks is a
very effective tool for the public expenditure forecasting.
Key words:
ARIMA, Artificial neural networks, Forecasting, Public expenditure, Time series.
Introduction
The accurate forecast of public expenditure is a vital issue for many government organizations. Government organizations worldwide need accurate public
expenditure forecasting in order to plan future strategies. The public expenditure
forecasting can be crucial for the success of future public financial management or
budget management approaches in a country (Basaran et al., 2012). There are some
public expenditure studies in the literatures. Some of them are Bagdigen (2005),
Abeysinghe and Jayawickrama (2008), and Tang (2009). Public expenditure data
can be considered as time series. It could be daily, monthly, seasonally or yearly.
These time series can be modeled by conventional linear forecasting models such

160 | WSGE

as autoregressive integrated moving average (ARIMA) or exponential smoothing


models. On the other hand, it is a well-known fact that real world time series generally have both linear and non-linear structures (Yolcu et al., 2013). Therefore,
non-linear forecasting approaches should also be utilized when public expenditure
data is forecasted. In the literature, one of the best non-linear time series forecasting techniques is artificial neural networks method (Aladag et al., 2013).
In recent years, artificial neural networks approach has been applied to many
areas; one of them is the time series forecasting (Aladag and Egrioglu, 2012). Since
the artificial neural networks can model both nonlinear and linear structure of
time series, using the artificial neural networks in forecasting can give more accurate results than the other methods (Aladag et al., 2009). In the literature, artificial neural networks models have proved their success in forecasting various time
series from different fields (Aladag et al., 2008). Therefore, using artificial neural
networks for time series forecasting have drawn a great amount of attention in
recent years (Aladag et al., 2011).
In this study, it is aimed to obtain accurate forecasts for public expenditure.
In order to reach high accuracy level, different linear and non-linear forecasting
models were utilized. The expenditures of 1980-2010 of two Turkish public institutions which are the State Planning Organization and the Court of Accounts were
used in the implementation. Conventional linear methods such as ARIMA and
exponential smoothing were applied to these time series. Various artificial neural
networks models, which are non-linear, were also employed to forecast these time
series. All results obtained from different approaches are presented and compared
with each other. According to obtained forecasting results, it was observed that the
most accurate forecasts are obtained when artificial neural networks models are
utilized for both time series. Although, artificial neural networks method is a very
effective forecasting tool, there have not been enough public expenditure studies
use this effective forecasting approach. Therefore, this study can guide future public expenditure forecasting studies.
In the next section, brief information about artificial neural networks approach is presented. Section 3 gives the implementation in details. Finally, Section
4 concludes the paper.
Artificial Neural Networks
Aladag et al. (2008) gave brief information about the artificial neural networks
as follows: What is an artificial neural network? is the first question that should
be answered. Picton (1994) answered this question by separating this question into
two parts. The first part is why it is called as artificial neural network. It is called as
artificial neural network because it is a network of interconnected elements. These

WSGE | 161

elements were inspired from studies of biological nervous systems. In other words,
the artificial neural networks are an attempt at creating machines that work in a
similar way to the human brain by building these machines using components that
behave like biological neurons.
The second question is what an artificial neural network does? The function of
an artificial neural network is to produce an output pattern when presented with
an input pattern. In forecasting, the artificial neural networks are mathematical
models that imitate the biological neural networks. The artificial neural networks
consist of some elements. Determining the elements of the artificial neural networks issue that affect the forecasting performance of artificial neural networks
should be considered carefully. Elements of the artificial neural networks are generally given as network architecture, learning algorithm and activation function
(Gunay et al., 2007).
One critical decision is to determine the appropriate architecture, that is, the
number of layers, the number of nodes in each layers and the number of arcs which
interconnects with the nodes (Zurada, 1992). However, in the literature, there are
not general rules for determining the best architecture. Therefore, several architectures should be tried for the correct results. There are various types of artificial
neural networks. One of them is called as feed forward neural networks. The feed
forward neural networks have been used successfully in many studies (Gunay et
al., 2007). In the feed forward neural networks, there are no feedback connections.
The broad feed forward neural network architecture that has single hidden layer
and single output is given as an illustration in Figure 1.
Learning of an artificial neural network for a specific task is equivalent to
finding the values of all weights such that the desired output is generated by the
corresponding input. Various training algorithms have been used for the determination of the optimal weights values. The most popularly used training method
is the back propagation algorithm presented by Smith (2002). In the back propagation algorithm, learning of the artificial neural networks consists of adjusting
all weights considering the error measure between the desired output and actual
output (Cichocki and Unbehauen, 1993).
Another element of the artificial neural networks is the activation function. It
determines the relationship between inputs and outputs of a network. In general,
the activation function introduces a degree of the non-linearity that is valuable
in most of the artificial neural networks applications. The well-known activation
functions are logistic, hyperbolic tangent, sine (or cosine) and the linear functions.
Among them, logistic activation function is the most popular one (Zhang et al.,
1998).

162 | WSGE

Figure 1. A broad feed forward neural network architecture


The implementation
In the application, public expenditures of two Turkish public institutions,
namely, State Planning Organization (SPO) and the Court of Accounts (CoA) were
forecasted by using various linear and non-linear forecasting models. The graphs
of these time series are presented in Figure 2 and 3, respectively. In these figures,
vertical and horizontal axes represent public expenditure (Turkish Liras) and time,
respectively. Each series includes annually 31 observations. The last 5 observations
corresponding the years between 2007 and 2010 are used for test set and the rest
of the observations are employed for training. First of all, all models are trained
and model parameters are determined by using the training set. Then, the forecasting performances of the models are evaluated by using root mean square error
(RMSE) which is calculated over the test set. RMSE can be calculated by using the
formula given in (1).
RMSE = (1)
where yt, and , nt represent crisp time series, defuzzified forecasts, and the number
of forecasts, respectively.

WSGE | 163

Figure 2. Public expenditures of CoA (Turkish Liras)

Figure 3. Public expenditures of SPO (Turkish Liras)


Non-linear models such as ARIMA and exponential smoothing were applied
to these time series. When ARIMA models are employed, ARIMA(0,1,0) model

164 | WSGE

was found as the best model for both time series. Browns exponential smoothing
(BES) model was utilized to forecast the time series. Also, various artificial neural
networks (ANN) models, which can model bot linear and non-linear part of time
series, were used. Both the number of inputs and neurons in the hidden layer are
changed from 1 to 12. Thus, 144 architectures are totally examined for each time
series since one neuron is used in the output layer. Then, the best architecture that
has the minimum RMSE value calculated over the test set is selected. In other
words, the RMSE is preferred as performance measure since it is a well-known
measure for forecasting. When the best architecture is being searched, the other
elements of the artificial neural networks are fixed. The logistic activation function is used in all of the neurons of networks. Levenberg Marquardt algorithm
is employed as training algorithm because of the high convergence speed of the
algorithm.
When CoA time series was analyzed artificial neural networks, the best architecture was found as 1-3-1. It means that the best architecture has 1, 3, and 1 neurons in input, hidden and output layers, respectively. For SPO series, 5-5-1 architecture was chosen as the best architecture which gives the most accurate forecasts.
RMSE values calculated over test sets are summarized in Table 1 for all methods. In Table 1, Browns exponential smoothing and artificial neural networks
methods are represented by BES and ANN, respectively.
Table 1. RMSE values obtained from all forecasting approaches.

Time series
Public expenditures of CoA
Public expenditures of SPO

BES
12.93x106
53.65x106

ARIMA
10.89x106
49.09x106

ANN
1.48x106
15.74x106

According to Table 1, for both time series, it is clearly seen that the most accurate forecasts are obtained when artificial neural networks method is used in
terms of RMSE criterion. For both time series, the second best method is ARIMA.
These results indicate that these public expenditure series include non-linearity.
Therefore, artificial neural networks models produced the best forecasts for both
time series.
Forecasting performance of artificial neural networks with the best results can
also be examined visually. The graphs of the forecasts obtained from the best artificial neural network models and the observed values for test sets are given in
Figure 4 and 5, respectively. In these graphs, vertical and horizontal axes represent
public expenditure (Turkish Liras) and time, respectively. When the graphs are
examined, it is clearly seen that the calculated forecasts are very good.

WSGE | 165

Figure 4. The obtained forecasts and the observed values for the CoA series.

Figure 5. The obtained forecasts and the observed values for the SPO series.

166 | WSGE

Conclusion
The accurate forecast of public expenditure is crucial for government organizations worldwide. To forecast public expenditure, some approaches can be utilized. ARIMA and exponential smoothing methods are conventional forecasting
methods and based on linear models. On the other hand, since it is a well-known
fact that real-world time series generally have both linear and non-linear structures, non-linear forecasting approaches such as artificial neural networks should
also be used to forecast public expenditure. However, artificial neural networks
method has been rarely used to forecast public expenditure although this method
is a very effective forecasting tool. In this study, linear and non-linear forecasting
techniques are utilized to forecast public expenditures of two Turkish public institutions, namely, State Planning Organization and the Court of Accounts. ARIMA,
Browns exponential smoothing, and artificial neural network models are applied
to these time series. All obtained forecasting results are presented and compared
with each other. The implementation on the expenditure data of the SPO and the
CoA has proved that the artificial neural networks approach is a very useful prediction tool, which can also be employed by other public institutions to forecast
their expenditures more accurately.
References
Abeysinghe,T., Jayawickrama, A., Singapores recurrent budget surplus: The role of
conservative growth forecast, Journal of Asian Economics, 19, 117-124, 2008.
Aladag, C.H., Egrioglu, E., Yolcu, Y., Robust multilayer neural network based on
median neuron model, Neural Computing & Applications, article in press
(DOI: 10.1007/s00521-012-1315-5), 2013.
Aladag, C.H., Egrioglu, E., Advanced time series forecasting methods, Advances
in time series forecasting, (Editors: Aladag, C.H. and Egrioglu, E.), pp. 3-10.
Bentham Science Publishers Ltd., eISBN: 978-1-60805-373-5, 2012.
Aladag, C.H., A new architecture selection method based on tabu search for artificial neural networks, Expert Systems with Applications, 38, 32873293, 2011.
Aladag, C.H., Egrioglu, E., Kadilar, C., Forecasting nonlinear time series with a
hybrid methodology, Applied Mathematics Letters, 22, 1467-1470, 2009.
Aladag, C.H., Egrioglu, E., Gunay, S., A new architecture selection strategy in solving seasonal autoregressive time series by artificial neural networks, Hacettepe
Journal of Mathematics and Statistics, 37(2), 185-200, 2008.
Bagdigen, M., An empirical anaysis of accurate budget forecasting in Turkey, Dogus university Journal, 6, 190-201, 2005.
Baker, B.D., Richards, C.E., A comparison of conventional linear regression meth-

WSGE | 167

ods and neural networks for forecasting educational spending, Economics of


Education Review, 18, 405-415, 1999.
Basaran, A.A., Aladag, C.H., Bagdadioglu, N. and Gunay, S., Public expenditure
forecast by using feed forward neural networks, Advances in time series forecasting, (Editors: Aladag, C.H. and Egrioglu, E.), pp. 40-47. Bentham Science
Publishers Ltd., eISBN: 978-1-60805-373-5, 2012.
Cichocki, A., Unbehauen, R., Neural networks for optimization and signal processing, John Willey & Sons, New York, 1993.
Gunay, S., Egrioglu, E., Aladag, C.H., Introduction to single variable time series
analysis, Hacettepe University Press, 2007.
Picton, P.D., Introduction to neural networks, Macmillan Press Ltd., 1994.
Smith, K.A., Neural networks in business: techniques and applications, Imprint
Info Hershey: Idea Group, 2002.
Tang, Y-C., An approach to budget allocation for an aerospace company-Fuzzy
analytic hierarchy process and artificial neural network, Neurocomputing, 72,
3477-3489, 2009.
Yolcu, U., Egrioglu, E., Aladag, C.H., A new linear and nonlinear artificial neural network model for time series forecasting, Decision Support Systems, 54,
13401347, 2013.
Zhang, G.P., Patuwo, B.E., Hu, Y.M., Forecasting with artificial neural networks:
The state of the art, International Journal of Forecasting, 14, 35-62, 1998.
Zurada, J.M., Introduction of artificial neural systems, St. Paul: West Publishing,
1992.

168 | WSGE

Rivne region local communities land use modeling based on


the sustainable development principles


Taras Mikitin
National University of Water Management
and Nature Resources Use
tapac_m@ukr.net
Anatoly Lishchinskaya
National University of Water Management
and Nature Resources Use
l_an_geo@ukr.net
Julia Panasiuc
National University of Water Management
and Nature Resources Use
janali@ukr.net
Svetlana Bogatyrchuk-Krivko
National University of Water Management
and Nature Resources Use
sbogat@inbox.ru
Abstracts
The state and local governments role in the effective use of the region land areas
based on the sustainable development principles has been defined in the article. The
development mechanisms model of the land relations and its implementation tools in
Ukraine have been shown. The local communities role in the land resources effective
use of the territory has been designated. Ukraine and Rivne region land structure features have been highlighted. The assessment of the reclaimed agricultural lands of the
region and the perspectives of their use has been given. The ecological agrochemical assessment of the Rivne region land areas state has been shown and their fertility potential
has been determined. The significant part of the agricultural land areas of the region are
not use as intended because of poor soil conditions. The alternative renewable energy

WSGE | 169

sources development model (bioenergetics) has been developed. The possibility of the
Rivne region unproductive and degraded land areas using for energy crops growing
has been evaluated. The bioenergetics development prospects by the local communities
have been determined.
.
. . .

. -
() . , - .
(). , . .
Key words:
state and local governments, local communities, land management, ecological agrochemical assessment, fertility potential of soils modeling, energy crops.
, ; , ; - ; ;, ; .
.
. .

. ,
, ,
. ,
, . ,
.

170 | WSGE


, ,
,
.
- , ,
. ,
, - .
, .
, .. , ..
, .. , .. , .. , .. ,
.., .. , .. , .. , .. ,
.. , .. .
. ,
.

.

, . ,
(), 2001
( , 2001).
(, , )
: , ,
, ,
,
. ,
, , ,

WSGE | 171

, .
, , (2012)
-, -,
- , .
- :
- - ;
- ;
- ;
- - .
- :
- ;
- - ;
- - ;
- ;
- .
:
- ;
- ;
- .
- :
- - ;
- ;
- .

. .
,
,
- .
, -

172 | WSGE

,
. , ,
,
.
, .
603 628 2. , 70,9% . 17,6% , 4,0% , 4,2% . 1 2012
45,6 . , 75,6
1 2. (60%), - (17%),
(-, , ).
20,1 . 2, 930,0
. - . 40% . 275,5 ., 102,8 . - , 31,5 . - . 7,6
. .
, ,
.
. , , ,
. , ,
.
, , , .
, ,
. , , ()
, , ,
, .

WSGE | 173

26 (2001) ,

,
, . . . , ()
, .

.
, . . 8, . 31
(2003) ,
,
, . ,
, , ,
, .
, ,
.
, , ,
, .
.
,
. (. 1), ,
(. 2).
1

174 | WSGE

, %
57
48
28
25

20

, /
70,9
63,9
51,4
39,9
18-20

.
3. () 1 4.

2
3
4
5
6
320,6 94,56 172,16 53,92 27,328
33,76

7,872

17,292

8,598

6,614

19,34

7,34

11,275

0,73

0,73

1,984

8
7,514

7
19,077

-,

:
-

-

,
.


,
.

, .

9
10
11
0,828 13,251 40,668
0,33

0,913

7,685
0,73

WSGE | 175

1,554

0,164

1,274

0,116

0,033

0,069

0,014

0,042

0,074

14,883

1,847

11,238

1,798

1,02

0,547

0,231

0,32

1,478

5,333

1,36

3,068

0,905

0,905

0,43

0,475

33,99

11,436

19,328

3,226

2,336

0,89

38,35

4,958

27,682

5,71

2,753

0,641

2,316

3,89

0,517

3,138

0,235

0,13

0,067

0,038

11,831

5,456

5,56

0,815

0,815

3,172

0,423

2,359

0,39

0,15

7,497

3,828

2,411

1,258

1,258

30,58

10,208

13,987

6,385

3,578

1,575

1,232

1,848

4,537

26,976 10,055

13,867

3,054

1,15

1,249

0,655

1,153

1,901

30,273

7,033

15,04

8,2

1,607

6,593

0,5

7,7

24,796 12,315

9,49

2,991

1,4

1,591

1,591

1,4

15,147

9,508

2,849

3,669

2,755

6,753

34,408

9,753

0,202

3,226

0,038

0,498

3,1

2,61

0,076

0,159

0,485

0,33

0,038

0,352
1,258

2,99

. 1 - .
,
-,
, - , - ,
- , , .
4
()

176 | WSGE

45
46

31
31

(/
)
12,7
12,7

59
62
61
45
50
63
53
45
63
60
56
60
51
48
54

47
50
44
29
30
48
42
33
47
48
43
45
30
32
39

19,3
20,5
18
11,9
12,3
19,7
17,2
13,5
19,3
19,7
17,6
18,5
12,3
13,1
16,1


, .
, .

, , ,
- -,
. ,
- ,

.
:
- , ,
, - ,
, , . ,
.
. -

WSGE | 177

, , .
,
.
(.2), .
. 2.

2011 2
- . 2012 -. - .
21 / .
24 30 1
1 . 10 12
1 1 (, , ). 7,5-12,0 (10% ) 3 .
, , .

,
.
, , ,

.

- .
.
( ) , .
-

178 | WSGE

, .
,
. 21 / .
- .
/ References
(2001, 25) , 3-4, .
, . ., , . ., , . . (2012) .
:
.
: (2003, 20)
, 23.

, ,
, - ,
-: (2003,
13), http://www.kmu.gov.ua

WSGE | 179

Innovation in Human Resource Development and Human


Potential Use: Estimation and Management Issues
Halyna Mishchuk
National University of Water Management
and Natural Resources Use
mischuk_galina@ukr.net
Abstracts
This article takes issue with the current trends of innovative activities of
Ukrainian enterprises and the analysis of their regional peculiarities. The paper
also compares the influence of several innovation forms on the social production
output according to the Community Innovation Survey (CIS) and identifies the
priorities for public administration in this field. The author emphasizes that organizational innovation (in particular social one) is an important component of
well-being. The modern trends in the implementation of social innovation are
most clearly represented basing on the sociological research of the group of industrial companies in one of Ukrainian Oblasts (regions). Therefore, the findings
of the investigation allow the author to draw a conclusion regarding the need to
improve the mechanisms for government support and facilitation of the dissemination of corporate social innovation.


, .
( CIS),

.
, ,
.


.

.
-,
(, ,
, ) - .

180 | WSGE

, - ,
. ,
,
.
Key words:
criteria-based model, human potential, innovation, labour productivity, qualimetric
approach, social innovation.
, , ,
, ,
Introduction
Human resource and the efficient use of human potential is one of the key factors of economic and social growth. The given study constantly captures the attention of the researchers and is one of the most complicated public administration
objects. Improving the existing human potential use in the countries with transition economies is particularly challenging. Those countries have limited financial
possibilities to respond to the global challenges. This leads to the aggravation of
social issues and public opposition to the implementation of the intended reforms.
Modern Ukraine also demonstrates the above-mentioned trends, whereas the
state, in addition to the ambitious social and economic reforms, has got the intention of EU integration. In this regard, social and economic indicators reporting
framework as for human resource development and human potential use must be
based on the EU standards. Then, the society faces the burning need to implement
the innovative type of economic development and interaction in society because
the traditional regulatory mechanisms do not demonstrate the required effect in
crisis conditions. Developed countries pay more and more attention to innovation
in the development, taking into account the need of a balanced development of
capital and human resources. For instance, the report Innovate America published by the National Innovation Initiative, launched by the Committee on Competitiveness (2005: 7), which is an advisory committee to the president of USA,
stated that the most important target from now will be Innovation and summarized the task of America as follows:
For the past 25 years, we have optimized our organization for efficiency and
quality. Over the next quarter century, we must optimize our entire society(highlighted by the author) for innovation.
Thus, modern innovation accents in human resource management gradually
move from purely technological to other types of innovation. Social innovations
currently remain somewhat unappreciated among all other kinds, even though

WSGE | 181

they are wide spread and demonstrate positive results in some European countries,
especially in Great Britain.
This new type of innovation hasnt got any official definition yet but its definition mostly refers to new strategies, concepts, ideas and organizations that meet
social needs of all kinds and this is the field where the preconditions for human
potential underuse appear.
Studying advanced international experience and the possibility of social innovations implementation which can extend and strengthen civil society is growing
into an important scientific and applied task.
Trends in Firms Innovation Activity
Despite all the advantages of the new innovation forms which are cited as organisational innovation within the Community Innovation Survey (CIS), they are
poorly used in Ukraine, much less then other novelties. Its worth noting that in
2010, Ukraine conducted the first-ever coordinated survey of innovation activities. This was the first standardized survey of its kind in the history of Ukrainian
science and technology measurement the first being the international survey
based on the international manual. However, the official report presented the survey results very briefly and, thus, caused a necessity to address the State Statistics
Committee for the detailed data.
So, both in 2008 and in 2010 the innovation activity in Ukraine has somewhat
increased, but even such general indicator of innovativeness as the share of innovative firms remained very low ( 21%). Purchases of machinery, equipment and
software dominated among the innovation expenditures (74.7% of all innovative
firms with technological innovations). Only 27.5% of the enterprises organized
training for innovation activity. In 2010 the share of intramural R&D in the total
innovation expenditures was merely 10.1%. The rest of the expenditures included different extramural innovation expenditures: extramural R&D, purchases of
other external knowledge, machinery and equipment, and other (State Statistics
Committee of Ukraine, 2011?: 3-4). Therefore, the results of the research allow
us to draw a conclusion that the development of intramural innovation capacity
remains insufficient, while the innovative activity of the firms mostly concentrates
on the purchases of extramural innovation and the intellectual potential development of the states exporting equipment and technology. Ukrainian business uses
very little innovations that could serve as a basis for the constant improvement of
the human capital, those that could create a safe labour environment, for example,
through modern forms of employment management or knowledge development
and exchange. Such innovations would include organizational ones which are used
only by 10.2% of enterprises in the Ukrainian economy (State Statistics Committee

182 | WSGE

of Ukraine, 2011: 2).


It is obviously very difficult to figure out which organizational innovation is
dealing with human resource development and the effective use of human potential. Its complicated as they focus on new work and new forms of cooperation
(business models), not only those in the internal business environment. Nevertheless, taking into account the modern imperatives of business development, the
trend of business engaging in public lifein developed countries, and solving social
issues of the regions by any means either through remote assistance or active
cooperation the study of the given innovation is important. The term social
innovation includes all of those fields.
Given the novelty of this social and economic trend, anyone doing applies its
own definition of Social Innovation. However, those countries which have a rich
history of social innovation deal with the most frequently used concepts: social
innovation refers to new strategies, concepts, ideas and organizations that meet
social needs of all kinds from working conditions and education to community
development and health that extend and strengthen civil society. (Social Enterprise Dictionary).Another source directly states that there are no agreed international definitions, however it also very aptly describes the brief concept of social
innovation as follows: Social innovation can be broadly defined as new answers
to social problems.(Department of Innovation, Industry, Science and Research,
2011: 45).In Canada, where social innovation is an emerging field of inquiry, social innovation is described as transforming deeply rooted social problems by
introducing new ideas, practices, policies, relationships and resources in the direction of greater resilience (Canadian Policy Research Networks Inc., 2009: 45).
The report also indicates that the field of study, as any new idea, may have some
scientific opposition and rejection. Recognizing the significant achievements of
the other countries, especially those of the United Kingdom which is considered
to be the birthplace of the research on the social return on investment (SROI), Canadian analysts in their report acknowledge that this is a good way to understand
the economic value of social benefits. (Canadian Policy Research Networks Inc.,
2009: 31).
As one can see, the concept of social innovation is very new and so far there
is no official website that would provide accurate statistics of its use. Therefore, its
very hard to identify the impact of social innovation compared with others on the
basis of the existing statistical database. Basing on the existing classification of innovation, one can compare the effectiveness of social innovation with other forms
viewing it as a part of organizational innovation with a particular error.
In order to compare the effectiveness of the influence of different innovation
types on the manufacturing output, the author analysed the correlation ratio of
various innovation factors and labour productivity (case study of Ukraine). Or-

WSGE | 183

ganizational and technological innovation has got the greatest value in the field
of human resource formation and use in case it appeared as a result of the own
intellectual potential development and the use of the latest technological advances is accompanied by the improvement of working and employment conditions.
Therefore, the calculation takes into account the total innovation activities as well
as organizational and technological innovation. The estimate doesnt include the
impact of marketing innovation, since it often includes minor sales improvements.
In addition, it is most likely to reallocate the market shares between the operating
market manufacturers and resellers. On the contrary, it is weakly associated with
the factors of productivity and organizational level of manufacturing facilities.
Table 1. Innovations as the Factor Affecting Labour Productivity in the Oblasts
of Ukraine in 2008 2010
Oblast (Region)
Autonomous Republic of
Crimea
Cherkasy Oblast
Chernihiv Oblast
Chernivtsi Oblast
Dnipropetrovsk Oblast
Donetsk Oblast
Ivano-Frankivsk Oblast
Kharkiv Oblast
Kherson Oblast
Khmelnytskyi Oblast
Kyiv Oblast
Kirovohrad Oblast
Luhansk Oblast
Lviv Oblast
Mykolaiv Oblast
Odessa Oblast
Poltava Oblast
Rivne Oblast
Sumy Oblast
Ternopil Oblast
Vinnytsia Oblast
Volyn Oblast

184 | WSGE

of Inno- Share of InnovaLabour Pro- Share of Share


vative
Firms tive Firms with
ductivity, Innovative with TechnoUAH/
Inno- Organizational
man-hours Firms, % logical
Innovation, %
vation, %
21,44

0,15

0,55

0,13

24,17
21,99
16,34
44,38
39,48
25,02
30,87
19,31
19,35
36,57
22,19
27,91
24,09
27,26
31,41
41,60
21,61
22,83
19,04
21,49
20,84

0,21
0,16
0,22
0,23
0,22
0,11
0,23
0,15
0,19
0,22
0,17
0,23
0,18
0,24
0,23
0,18
0,26
0,23
0,22
0,27
0,28

0,53
0,63
0,67
0,21
0,55
1,00
0,68
0,49
0,55
0,44
0,60
0,54
0,57
0,63
0,52
0,51
0,51
0,47
0,55
0,53
0,41

0,05
0,06
0,08
0,23
0,13
0,00
0,06
0,12
0,16
0,09
0,10
0,16
0,09
0,09
0,12
0,10
0,15
0,14
0,10
0,12
0,14

Oblast (Region)
Zakarpattia Oblast
Zaporizhia Oblast
Zhytomyr Oblast
Ukraine
Correlation Coefficientbetween the Factor and
Labour Productivity

of Inno- Share of InnovaLabour Pro- Share of Share


vative
Firms tive Firms with
ductivity, Innovative with TechnoUAH/
Inno- Organizational
man-hours Firms, % logical
Innovation, %
vation, %
18,20
0,26
0,45
0,12
31,56
0,10
0,29
0,20
21,20
0,15
0,50
0,04
32,61
0,21
0,51
0,12
-0,0268

-0,3212

0,2875

The above-mentioned calculations prove that the impact of innovation factors


on social production output is insufficient and weak in the regional context. So far
the correlation coefficient between the productivity and the share of innovative
firms has a value close to zero. The inverse correlation between the productivity
and technological innovation dissemination is somewhat illogical and may signify
the ineffectiveness of the used modernization strategies.
However, in 2010 only organizational innovation demonstrated positive impact: not very high but still positive. The low value of the correlation coefficient
between the factor and productivity means there is a weak link but only this factor
contributes to the manufacturing growth and therefore should be further engaged
and developed.
In this case, the calculation of quantitative factors certainly includes some inaccuracies due to the possible influence of subjective factors: the innovation survey is voluntary, takes the form of poll, and does not belong to statistical reports,
and therefore can not be expected to be completely objective. Furthermore, nowadays there is no effective mechanism to monitor the reliability of the report. Still, it
is the most reliable data on the innovation intensity and distribution which exists
in Ukraine.
Hence, the author investigated the introduction of social innovation in manufacturing enterprises in one of Ukrainian Oblasts (Rivne Oblast).
Trends in the Field of Social Innovation Implementation (Results
of Sociological Research)
The given research uses samples as a way to gather data. The frame used for
sampling purposes is the innovation survey of manufacturing enterprises conducted by the by the State Statistics Committee of Ukraine in the context of the
Strategy of the Innovation Development of Ukraine elaboration.
The total sample size is 100 enterprises of Rivne Oblast. Own opinion survey

WSGE | 185

was conducted during January February, 2013.At the end of February, we received responses from 63 respondents. The classification of social entrepreneurship as one of the forms of social innovation common in the UK became the basis
of the survey.
Apart from that, the author used Ukrainian and world experience in the field
of social innovation used by different organizations, in particular ERSTE group,
Ukrainian Social Investment Fund, other businesses and organizations, to ensure
human resource development.
The survey showed that the level of activity in the field of social innovation development is very low. Consequently, the owners perception of his/her own business as a social one is one of the key directions of social innovation that certify the
willingness of companies to form competitive human capital.
There is no common understanding of this term as it is new for economic
research. Social enterprises include both non-profit organizations and for-profit
companies that apply commercial strategies to maximize improvements in human and environmental well-being, rather than maximising profits for external
shareholders. Within the case study of Rivne Oblast one can see that there only a
few commercial enterprises which consider themselves to be social ones: only one
third of the respondents gave a clear affirmative reply (fig. 1).

Employers and Employees


Representatives
yes
33%

no opinion
38%

no
29%

Figure 1. Distribution of Respondents for the Perception


of Being Social Enterprises
The greatest share of the respondents who answered yes was in the group

186 | WSGE

of large enterprises. The fact that many respondents stated they have no opinion certifies there are certain signs of socialization in the employer employee
relations. However, according to the existing distribution only a few commercial
enterprises have social objectives, in particular human development. Most of them
use the traditional approach in HR management when the commitment to social
objectives is motivated by the perception that such commitment will ultimately
make the enterprise more financially valuable.
One of the modern methods to strengthen the competitiveness of enterprises is the development of the corporate social investment primarily in
staff development programmes. In this aspect the Investors in People standard a business improvement tool borrowed from the UK became widely spread across the globe. Today, Investors in People International operates
in more than 70 countries across the globe, and delivers services in more than
20 languages (Ukrainian National Committee International Chamber of Commerce). This standard is designed to advance an organisations performance
through its employees. The use of the tool helps companies to achieve the results
they want by focusing on their business objectives and to maintain continuous
improvement.
Organisations pursuing the Standard then prepare their work against the specific criteria with support from a recognised Investors in People Adviser and guidance from detailed evidence requirements. External assessment is subsequently
carried out to ensure the organisation has met these principles and underpinning
criteria. As long as the criteria are adhered to, there is complete flexibility in how
the organisation seeks to improve its staff development. The principles breakdown into 10 indicators; each indicator is subdivided into a number of evidence
requirements. These detail the criteria organisations are required to meet in order
to achieve the Standard. Thus, the Investors in People standard covers a variety of
business areas including not only recognition and reward but also people management strategy, involvement and empowerment, performance measurement etc.
(Proving and Improving: a Quality and Impact Toolkit for Charities, Voluntary
Organisations and Social Enterprise).
In order to confirm the effectiveness of the noted social innovation, one may
look at the results of the study which was designed to explore the impact of achieving accreditation for the Investors in People Standard on business performance.
The sample consisted of a total of 1,600 companies, equally divided between recognised public sector organisations, recognised SMEs (5-249 employees), recognised large employers (250+ employees) and non-recognised companies. Key
findings confirmed that organisational changes made by Investors in People
recognised employers are twice as profitable as changes made by other companies(Ukrainian National Committee International Chamber of Commerce).

WSGE | 187

There were no studies which would explore the readiness of Ukrainian companies for achieving accreditation for the Investors in People Standard. That is why
this possibility was analyzed in the survey of manufacturing enterprises of Rivne
Oblast. According to the self-assessment (fig. 2) none of the companies fully meets
the required criteria and, unfortunately, can not apply to achieve accreditation for
the Investors in People Standard.

Figure 2. Corresponcence with Investors in People Standard Criteria


As in case of the perception of the idea of social entrepreneurship large enterprises appeared to be the most active ones. Medium enterprises are more inert: on
the one hand, this is a result of lower mobility when compared with small businesses and, on the other hand, smaller financial possibilities when compared with
large enterprises. However, a common conclusion regarding all of the enterprises
lies in the fact that today there is no effective partnership between business owners
and the staff of their enterprises. In particular, we believe that the assessment of
peoples needs is the key point which would help to strengthen the motivation and,
consequently, to improve the overall performance of the enterprise. As one can see
from the figure, this evidence requirement is provided for less than 50%. This is the
case, even despite the fact that the relevant poll does not require the expenditure
of large sums of money, and together with the adequate motivation system it could
become an important factor to strengthen the competitiveness of enterprises.
There also some other issues, i.e. the functions performed do not fully corre-

188 | WSGE

spond to peoples professional education, the peoples positive contribution is not


valued enough, insufficient adaptation of newcomers (absolutely recognized by
the employers).One of the most negative results is the lack of effective feedback
the average level of this indicator doesnt reach even 65%.Thus, one can assume
that the executives are not interested in the information regarding the peoples
views on how they are managed. Moreover, they have probably lost a great amount
of innovation in the ideas of employees as people are not encouraged to contribute
ideas. As a consequence, the low self-assessment of the social responsibility of the
enterprises is the logical reflection of the existing issues. This, particularly, includes
a social responsibility of the employers: the highest rate is less than 80% and for
medium-sized enterprises it is less than 20%.
Learning and development strategy also lacks attention as it is shown in
further responses concerning the application of certain organizational forms of
knowledge transfer both traditional and innovative for Ukraine: through the corporate e-learning portal, accumulation and development of business ideas, and the
support of innovative research projects (Figure 3).
25,00%
20,63%
20,00%

12,70%

12,70%

10,00%

7,94%

5,00%

corporate elearning portal

coaching

own training
centre

contests of
employee
business ideas

0,00%

1,59%
employees'
R&D support

15,00%

Figure 3. Main Types of Human Development and Knowledge Transfer


So, manufacturing enterprises of Rivne Oblast prefer traditional methods of
knowledge management, in particular through coaching and mentoring. However, even this system of knowledge transfer and re-use is typical only for about 21%
of respondents. Own training centres are not very common as their creation and

WSGE | 189

support are rather costly; in the long run this method is used only by large enterprises. Due to the fact it is not wide-spread in the region in general, small and
medium-sized enterprises do not use this system at all.
At the same time, there is no tangible evidence to support the methods promoting creativity and innovation, for instance the contests supporting employee
scientific research. Whereas the provision of financial assistance to own R&D is
more typical for large enterprises (16.67% of the total), the organisation of the
contests of employee business ideas for large and small enterprises (16.67% and
14.63%, respectively).
Innovative methods of knowledge transfer, for example, providing access to
the corporate information network data, is much less common: an average is about
13%. This indicator gives an opportunity to conclude that this form of human
development and knowledge transfer is insufficient and hinders developing other
innovation types and effective organizational interaction due to poor communications.
Knowledge is one of the most modern strategic objectives for the innovation
strategies to accelerate the development. However, if there issues with the used of
innovative approaches in this important field, it is clear that the use of other social
innovation which may not provide very fast competitive advantages is even worse.
One can easily see this trend in the further responses of the respondents. Sue to
the low probability that the respondents would indicate yes to the questions regarding the use of truly innovative measures, entrepreneurs were to select out of
an unlimited number of variants on the social benefits traditionally included in to
an employee benefits package which also measure the effectiveness of corporate
social responsibility.
It is known that the term corporate social responsibility (CSR) relates to the
ethical and legal behaviour by organisations in the workplace and the wider community. So, one can state that businesses in the Oblast tend to spend their CSR
budgets on the sponsorship of contests of business projects(6.35% of the total
number of enterprises).Much less organisations are choosing CSR projects supporting health care (4.76%), sports (3.17%), and cultural or arts-based activities
(1.59%). The relatively high level of CSR programmes supporting environmental
causes (an average of 27%) certifies that organizations see them as a way to meet
social and community obligations. The level of the programmes use is particularly high for large enterprises (66.67% of their total number). However, the given
responses do not mean that the organizations managed to counter the negative
impacts they might be having on the environment or on peoples lives completely.
Most of the social activities of enterprises are focused on their own staff. Nevertheless, there are not enough projects that could serve as a basis for innovation
development. Organizations prefer to sponsor the projects that require small in-

190 | WSGE

vestments (cultural and entertainment activities, sports) or those partly motivated


by health regulations. The vast majority of the noted activities are obtained by the
high participation of large enterprises in employees health benefits programmes
(approximately 50%).
The use of the new employment types is also very low. Only 11.11% of enterprises give an opportunity of remote jobs, in 19.05% of the cases the employees
have the options of flexible work arrangements, for example flex-time. Small enterprises provide more favourable conditions as for flexible working hours (21.95%),
large enterprises provide more options of remote employment or telecommuting
(16.67%). Of course, in some rare cases the facts when the administration has created specific working arrangements for their staff may have influenced the indices.
The average number of companies that provide such opportunities, even for just
a few employees, is very low. This proves slow acceptance of innovations in HR
management. Certainly, one could predict the lack of awareness of the benefits of
social innovations a long time ago. In particular, we previously figured out that the
majority of enterprises do not have any needs assessment survey sand lack feedback (fig. 2). Thus, not knowing and not showing interest in the needs of entrepreneurs not looking for effective staff incentives and provoke low return estimated
in employment. Much of the workplace environment doesnt encourage employee
motivation as there is no management commitment: genuine interest and caring,
employee-oriented policies and procedures, and attention from both senior managers and line managers. As a result employee motivation is extremely low.
Improving Government Support of Corporate Social Innovation in
Ukraine: Priorities and Opportunities
The survey results show that enterprises in Ukraine havent got firm internal
motives or positive experience of using innovation in human development. They
also do not tend to participate in regional or national development programmes.
Nevertheless, businesses, as well as communities, regions and states, could get
the full potential benefit of social innovation by participating in the given programmes. It could help to solve a wide range of problems that existing structures
and policies have found it impossible to crack such as climate change, the world
wide epidemic of chronic disease, and widening inequality etc. Over time the businesses will also realize that integrating the values of social innovation into the
overall business strategy drives economic benefits while improving social and environmental conditions.
For today, the given research sheds light on the inconsistency and uncertainty
in the state innovation development strategy, not only in the field of social innovation but in the other forms of innovation as well. There are many obstacles at the
stage of organizational and regulatory process of innovation transfer in human re-

WSGE | 191

source management. For instance, nowadays in Ukraine there is a list of high-priority innovative projects, approved by the Cabinet of Ministers in 2010. They are
considered to be national projects but there is no evidence why they should have
a high priority. There is no single policy to stimulate innovation and there is no
state institution which would instruct the mechanisms of innovation in the public
sector, capitalize on good practices, accompany the organizational and managerial charges and elaborate means to measure the performance. The Ministry of
Education and Science of Ukraine is responsible for the basic functions regarding
innovation.
Several other executive state authorities(e.g. the State Agency of Ukraine for
Investment and Development, State Innovation Financial-Credit Institution)and
regional authorities, in particular Department s of Economics of Regional State
Administrations elaborate innovation development projects and programmes taking into account the issues and priorities of regional development but without an
integrated state policy in this sphere.
Considering the issues that may relate to a failure in innovation or innovation
development in Ukraine, it is obvious that there is a need to improve the state of
affairs. It is especially important in the field of government support and facilitation
of the dissemination of innovation as we have mentioned above that it drives economic benefits while improving social and environmental conditions. The interaction between the stakeholders in human development requests special attention.
It is clear that in case there is a national strategy or programme for innovative
development key projects will receive state financial assistance (usually in the form
of grants).However, unlike the current trend of direct financial flows between government and businesses when the project results are quite poor and the project
implementation is delayed in time, the pattern of government support should be
changed. Of course, there should be some financial subsidies to favoured R&D
centres at least to popularize this activity and to form sustainable business motives
to continue innovative activities. Nonetheless, government incentives should not
include only direct financial flows. In addition to that, the project selection is also
a weak element in the system of government support for innovation.
Today it is mainly experts who select projects without any particular list of
criteria. This can become a constraint even at the stage of application submission.
It is always best to have a good plan from the inception, with a list of criteria to be
considered and goals to be achieved published before the project selection in order
to ensure the transparency of the interactions between local authorities and civil
society. In addition to that, such project selection criteria should be substantiated
both scientifically and practically. Furthermore, must consider all key pieces of
selection criteria, not only profitability of the project or social outputs.
Given that Ukraine has got financial security issues and weak so-

192 | WSGE

cial dialogue which prevent human potential development and hinder the implementation of the projects potentially perspective for employment reasons, we would like to suggest the following scheme of
interactions between authorities and business at the stage of project selection
(fig. 4).

Figure 4.Government Innovative Support Framework and


Improvement of Regional Human Potential Use

WSGE | 193

We offer using factor criteria-based model elaborated according to qualimetric


approach in order to provide effective project evaluation and selection.
Total expert evaluation of the project quality and relevance for the region is
computed using the formula:

n
E = ei j wi j w f i
i =1 j =1

where E is the total expert evaluation, defined in the range from 0.0 to 100
points;
j, i denote ordinal number of the criteria and factors, respectively;
n, m denote the quantity of criteria and factors in the model, respectively;
ei j denotes experts judgment of the criterion j in factor i; it is based on the subjective assessment of a particular criterion compliance within the range from 1 to
10 points, considering that 10 is the maximum score;
wi j denotes weights for criterion j, it is defined in the range from 0.0 to 1.0; describes the criterions priority within the factor i;
w f i denotes weights for factor i, it is defined in the range from 0.0 to 10.0; demonstrates to which extend the factor influences the overall expert assessment.
The model factors correspond to the sustainable development concept and
basing on the Venn diagram of sustainable development consists of three constituent parts:
1) economic;
2) social and institutional;
3) environmental.
They are detailed into evaluation criteria in table 2.
Table 2.Evaluation Criteria for Innovative Projects aiming at Human Resource
Development and Human Potential Use
#

Factors

Economic

194 | WSGE

Criteria
New jobs creation
Use of new technologies, renewal of fixed capital
Investment development possibilities at all stages of the Action
Regional transport infrastructure development during Action implementation
Innovation infrastructure development
Action facilitates regional development according to its priorities
Goods and services are globally competitive

Factors

Criteria
Action foresees the possibility of innovative employment (i.e. flexible
work arrangements, remote jobs)
The salary of the staff in the Actions feasibility study (or budget) is
not lower than the national average
There is professional development of the staff
and In- Action uses intellectual potential of the local inhabitants
2 Social
stitutional
There are employee health care programmes
Action provides employment for socially isolated groups
Action foresees informational interaction with local population and
provides the ability to monitor, analyse, share and report information, in particular through periodic social responsibility reports
Action is environmentally friendly and / or meets ecological stan3 Environmental dards
Action foresees recycling and/or safe waste management

We suggest using expert evaluation as a way to determine the weight of each


indicator in the evaluation system during the multi-objective decision-making.
Conclusions
This study examines the estimation and management issues of the innovation
in human resource development and human potential use. Our findings highlight
the critical roles of government support and incentive of innovation that would
relate positively to HR practices and human potential development. The world
experience defines this type of innovation as social ones. Our results indicate
that there are not that many positive examples of social innovations not only in
Ukraine but in the developed economies as well. The lack of corresponding official
statistical surveys confirms this fact. However, social innovation can solve many
social issues while driving economic benefits and eventually leading to better performance of the enterprises. Fortunately, there is no shortage of social innovations
in Europe which can practically substantiate the noted statement.
To conclude, Ukraine which is still under the transformation of economic and
social relations is struggling for social innovation as it can ensure new forms of
social groups cooperation and increase their role in human potential problem
solving. The state or the government always plays a primary role in new positive
experience sharing. Thats why at the initial stage of public perception it is the government that should support disseminating social innovations. The viewpoints of
this study highlight the crucial importance of the overall active support instead of
passive actions and formal approval of the projects which may not relate to public
interests. In order to decide whether a project is viable and is worth approving one
can use project selection methods described in the given article.

WSGE | 195

References
Canadian Policy Research Networks Inc.(2009)Social Innovation in Canada: An
Update. CPRN Research Report. [Online] Available from:http://www.cprn.
org/documents/51684_EN.pdf.[Accessed: 20th August 2013]
Council on Competitiveness.(2005)Innovate America. National Innovation Initiative Summit and Report. [Online] Available from:http://www.compete.org/
images/uploads/File/PDF%20Files/NII_Innovate_America.pdf. [Accessed:
20th August 2013]
Department of Innovation, Industry, Science and Research.(2011) Social innovation in Australia. Australian Innovation System Report 2011.[Online]Available
from:http://www.innovation.gov.au/Innovation/Policy/AustralianInnovationSystemReport/AISR2011/chapter-5-public-sector-and-social-innovation/social-innovation-in-australia/index.html.[Accessed: 20th August 2013]
Proving and Improving: a Quality and Impact Toolkit for Charities, Voluntary
Organisations and Social Enterprise. Investors in People Standard. [Online]
Available
from:http://www.proveandimprove.org/tools/investorsinpeople.
php. [Accessed: 20th August 2013]
Social Enterprise Dictionary. [Online] Available from:http://www.socialenterprise.org.uk/about/about-social-enterprise/social-enterprise-dictionary. [Accessed: 20th August 2013]
State Statistics Committee of Ukraine. (2011) Assessment of Innovation Activities
in the Economy of Ukraine in 2008 2010. [Online] Available from:http://
ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publnauka_u.htm.[Accessed: 20th August
2013]
Ukrainian National Committee International Chamber of Commerce. Official
web-site. [Online] Available from: http://iccua.org/ru/content/investors-people-0. [Accessed: 20th August 2013]

196 | WSGE

Distribution of value added cost between production factors




Natalia Samoliuk
National University of Water Management
and Nature Resources Use
samoliuk_@ukr.net
Abstracts

- .
, .

,
.

.
.
.
The article represents the analysis of the development of theoretical concepts
of the again created product distribution between the main factors of its production such as labor and capital. Also the features of distribution of value added
cost between the participants of its production that is between the business owners
and employees. An analysis of the statistical information has found inefficiency
of state regulation of the distribution policy in Ukraine; as a result, it has led to
unreasonably low labor costs compared to income of capital owners. The negative
consequences of such policy can be attributed to the absence of direct link between
income employees and the results of their labor. At the same time the lack of implementation of the constitutional rights of employees for reasonable pay leads to
excessive emigration of economically active population of Ukraine. An alternative
decision to overcome these negative trends is the state and predetermined regulation of the proportions in the distribution of value added cost enterprises.

WSGE | 197

Key words:
value of added, factors production, labor income, business income, wages, profits.
, , , , , .

. , ,
: , , .
.
( .. ),
-: . , .. . , .
. , ., .., , ., . ,
- .

,
, . ,
. . , 5%
5% 38 70 .
2322 , , , ,
1-5 , 17% , 40%
10% [3]. , ,
2011 1004 ., - 17425 ., , - 17 (17425 . /
1004 .). ,

.

-

198 | WSGE

. .
(. 1).
, .
, , :
1. , (. );
2. ( . -, .
, . );
3. - (.. , . , .. .).
. 1. [1]



,


,
,


, ,

- ,


, ,
.
, ,
, ,

., .,
.,
.

., .,
.

WSGE | 199



: , .

: - , , -


,
.



,





,
, ,
.
,


,
,


,



-

..

..

.
.
..


,
. ,
(. , . .), - (.
).
, .,
,
- - -

200 | WSGE

[6]. , ,
. , .
, , [5].


. , .

, . , ,
.
..
, : - , - , .
.

.
1872
, , . ,
- ,
, .
,
. , , , .
.. - ,
. ,
- , , ,

WSGE | 201

, , [7].

. .. , - , .
,
,
. , ,
,
. , ,
. [1].
( .) , . 50- ,

. 10 5 , - , 3 ,
- , . ,
. , ,
, ,
.

(.. , . ),

: , . : -
, - , -

[2]. -

202 | WSGE

,
, -
. (.. , . .), ( )
.
.
. , . . , : - , - [2]. : - ,
- , ,
. , (. ) .
, ,
, .. , , , , .
[4].
,
,
. , ,
:
,
, .
,

( ) - . . -,
, -

WSGE | 203


,
. ,
. -, - ,
. ,
.
,

200 . ,
.. .X. .
()
- - ,
: - , - .
,
()
2002 . ( ) ,
, , 20,2%, - 75,4% (. 1).
23,5% 55,1%
, 20%
. 2009 .
9,2%, 3,5%, - 6%. , , , .
1. 2002 . (2009 .)
. 2.
, ..

204 | WSGE

:
-
,
-
-
- ;

-
- .

2002

2006

2007

2009

2010

2011

(2011./
2002 .)

201,19 544,15 720,73 913,35 1082,57 1302,07

6,47

29,42

65,76

82,64

110,56

3,76

50,41 131,48 175,12 182,55


7,65 21,17 30,46
21,53

224,03
32,52

253,46
37,23

5,03
4,87

24,59

68,57

95,22 129,99

164,83

203,76

8,29

27,52

56,05

70,06

111,01

133,19

4,84

46,58 124,89 183,17 266,63 287,08

319,32

6,86

41,01

47,42

97,05

, , ,
, -
30%. .
, 4,9
4,2 , 3,8 , - 4,4 (. 3).

. , 2011
. 37
60%. 49% ,
(. 4)
. 3. , ..

2002

2006

103,12 268,63
:
-
5,11
8,45
,
-
29,81 78,09
-
4,84 14,96

2007

2009

2010

2011

(2011./
2002.)

351,94 451,34 540,65 636,72

6,17

11,87

14,14

22,41

4,39

99,32
21,09

108,43 132,02 153,03


14,46 15,36 20,10

5,13
4,15

17,54

WSGE | 205

- ; 10,63

-
14,07
-
. 25,29

24,85

32,23

46,52

68,53

84,78

7,98

30,62

35,47

48,62

56,22

67,61

4,81

74,14 103,26 145,81 164,52 193,06

7,63

. 4.
2011 .,% [8]

-27

49,1
49,3
51,5
53,7
55,4
47,8
42,3
41,7
39,4
51,2
45,1
36,8
37,5
52,3
43,8
50,9
53,5
59,7
52,4
48,9


,



39,0
11,8
40,1
10,6
38,3
10,2
33,5
12,8
30,6
14,1
43,7
8,5
44,8
13,0
48,2
10,1
50,1
10,5
38,6
10,3
45,1
9,8
50,2
13,0
54,0
8,5
35,2
12,5
41,9
14,3
36,6
12,5
32,9
13,6
37,1
3,2
30,7
16,8
36,8
14,3

. ,
, , . , - ( ) .

206 | WSGE

, ( ),
- ( ), - .
-
. , ,

(. 2). 2011 . 60,4%, - 20,3%.


. 1 2011 . 0,75 ., - 3,95
., - 0,67 . (. 3).
.
2011 . 2633
. ( 263 ), - 744 , - 872
, - 1382 , - 3337 [8].

WSGE | 207

2011 (5340 .), (3120 .),


(3138 .), - (2081
.), , (1800 .)
(1778 .). , 2011
3 .
1,5 ,
- 2 (. 4).
, , , .
2002-2011 . . ,
. ,
, - ,
(. 5).
, -
. ,
-

208 | WSGE



6000

,
4000

2633

1778

2000

1800

3120

2081
3053

2251

2339
5340

3138

4:
2011 ., .


, , 2011 (
48,9%), .
, (. 6). , 2011
20,3%. ,

WSGE | 209

2566 . 1800 ., (48,9%),


6182 .


, . , . ,
-,
,
, , .


. :
1. ,
;

210 | WSGE

2. ;
3.
-
.
. ,
( ).
/ Rerferences
.., .. (2012) : . : .
.. (2005) : . / [ . .. ]. .: .
.., .. (2006)

. . : ... (.1.), . 293-300
.., .., .. (2001) : . .: .
. (2000) . . , ., . , . , . . : . .:
-.
. (2001) . ; . . .: Port-Royal.
- .. (1994) . .: .
[ ] - :
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/

[ ] - :
http://www.ukrstat.gov.ua/

WSGE | 211

212 | WSGE

Public expenditure forecasting with fuzzy time series


Ufuk Yolcu
Ankara University, Faculty of Science,
Department of Statistics, Turkey
varynasx@hotmail.com
Cagdas Hakan Aladag
Hacettepe University, Faculty of Science,
Department of Statistics, Turkey
chaladag@gmail.com
Abstract
Nowadays, it is of vital importance to make predictions about the future in
terms of planning and strategy formulation. This can be realized by accurate and
realistic analysis of information and data that have emerged from past to present.
Especially, governments must make as possible as accurate and realistic prediction
in order to produce an accurate planning and budget based on historical data.
Public expenditure forecasting is an important factor for balance of budget. In
addition, with its multiplier effect, public expenditure has distinctive role on other
components of economy such as national income, employment and private consumption expenditures. That is, public expenditure and forecasting it accurately
have vital importance on the economy of countries. Different approaches namely
stochastic and non-stochastic approaches have been proposed in the literature for
the analysis of time series like this. Particularly, in recent years, the use of non-stochastic models such as fuzzy time series approaches for the analysis of time series
has become widespread. In this study, Expenditures of Central Government Budget (ECGB) of Turkey is forecasted with different fuzzy time series approach. The
fuzzy time series approach is rarely applied for the forecast of public expenditures,
and as far as we know this is the first of such attempts involving Turkish data.
Different fuzzy time series forecasting models are applied to the data data from
January 2007 to May 2013 in order to reach accurate forecasts. Obtained results
from the different fuzzy time series approaches evaluate as a whole. As a result of
the implementation, it is shown that fuzzy time series approaches can be effectively
used to forecast of ECGB.
Key words:
Forecasting, Expenditures of Central Government Budget, Fuzzy time series.

WSGE | 213

Introduction
Many studies presented that public expenditures directly or indirectly affect
economy. The governments spending policies consisting of economic growth, full
employment, price stability and arrangement of fund and distribution of income
is really important in terms of its effect on economical behaviors of private sector
and outcomes. Public expenditures are decisive on national income and employment by its multiplier effect on the other hand affects the aggregate demand components such as private consumption expenditures (Durukaya, 2012).
There are many studies to research that public expenditures effect on the other
components of economy. Blanchard and Perotti (2002) searched that public expenditures effect on the economic activities. According to this study, increase of
public expenditures causes a significant increase of product, real wages and consumption whereas it causes decreasing private investment expenditures. Schclarek
(2007) obtained similar findings. Fats ve Mihov (2001) confirm that increase of
public expenditures causes a permanent and significant increase of private consumption. DAlessandro (2010) determined that public expenditures have impact
with positive aspect on private consumption. Karras (1994), Hjelm (2002), Okubo
(2003), Nieh and Ho (2006) and Gali et al. (2007) put forward that there is complementarity relation between public expenditures and private consumption. Taking
all of these studies into account, public expenditure and its accuracy forecasting
are of vital importance with respect to the economy of countries.
Different approaches namely stochastic and non-stochastic approaches have
been proposed in the literature for the analysis of time series, like this. In recent
years, the use of non-stochastic models such as fuzzy time series approach for the
analysis of time series has become widespread. The main advantage of fuzzy time
series approaches is that they do not need assumptions that stochastic models do.
The concept of fuzzy time series was first introduced by Song and Chissom
(1993 a). Fuzzy time series forecasting models consist of three steps as fuzzification, identification of fuzzy relation and defuzzification which have an influence
on forecasting performance of the method. Many researchers have carried out
studies using different approaches on these three steps.
In the fuzzification step, Song and Chissom (1993a, 1993b, 1994) and Chen
(1996, 2002) determined fixedly interval lengths arbitrarily whereas Huarng
(2001) used average and distribution based and Egrioglu et al. (2010, 2011) used
optimization based methods. In addition, for the analysis of time series containing
trend, a ratio-based length of intervals is proposed by Huarng and Yu (2006a). In
addition, Cheng et al. (2008), Li et al. (2008), Aladag et al. (2012), Alpaslan et al.
(2012), Egrioglu (2012), Egrioglu et al. (2013) and Alpaslan and Cagcag (2012)
were used fuzzy C-means (FCM) and Gustafson-Kessel fuzzy clustering techniques, respectively.

214 | WSGE

Identification of fuzzy relation is the step in which the appropriate model is


determined. Song and Chissom (1993a, 1993b, 1994) used fuzzy relation matrix.
Chen (1996) proposed a simpler approach using fuzzy logic group relationships
tables. Huarng and Yu (2006b) proposed a first-order fuzzy time series approach
which uses feed-forward neural networks (FFANN) in this step. Aladag et al.
(2009) proposed a high-order fuzzy time series forecasting model which uses
FFANN in the determination of fuzzy relations. Yolcu et al. (2013) proposed an
approach which considers the membership values and used FCM technique instead of determining the membership values subjectively.
In this study, we aim to forecast the ECGB from January 2007 to May 2013 by
applying different fuzzy time series approaches. When obtained results from the
different fuzzy time series approaches evaluate, it is shown that fuzzy time series
approaches can be effectively used for forecasting of ECGB. The rest of this paper
is designed as follows. In Section 2, the basic concepts of fuzzy time series are
briefly reviewed. Section 3 gives the implementation. The last section concludes
the paper.
Fuzzy Time Series
The fuzzy time series was firstly defined by Song and Chissom (1993a). The
basic definitions of fuzzy time series, and time variant and time invariant fuzzy
time series definitions are given below.
Definition 1 Let Y(t) (t = , 0, 1, 2, ), a subset of real numbers, be the universe
of discourse on which fuzzy sets fj(t) are defined. If F(t) is a collection of f1(t), f2(t),
then F(t)is called a fuzzy time series defined on Y(t).
Definition 2 Suppose F(t) is caused by F(t 1) only, i.e., F(t 1) F(t). Then this
relation can be expressed as F(t) = F(t 1) R(t, t 1) where R(t, t 1) is the fuzzy
relationship between F(t 1) and F(t), and F(t) = F(t 1) R(t, t 1) is called the
first order model of F(t). represents max-min composition of fuzzy sets.
Definition 3 Suppose R(t, t 1) is a first order model of F(t). If for any t, R(t, t 1)
is independent of t , i.e., for any t , R(t, t 1) = R(t 1, t 2), then F(t) is called
a time invariant fuzzy time series otherwise it is called a time variant fuzzy time
series.
Song and Chissom (1993a) firstly introduced an algorithm based on the first
order model for forecasting time invariant F(t). In Song and Chissoms labour, the
fuzzy relationship matrix R(t, t 1) = R is obtained by many matrix operations.
The fuzzy forecasts are obtained based on max-min composition as below:

WSGE | 215

(1)
The dimension of R matrix depends on the number of fuzzy sets. The number
of fuzzy sets equals to the number of intervals that compose of universe of discourse. The more fuzzy sets are used, the more matrix operations are needed for
obtain R matrix. When the number of fuzzy set is high, using the method proposed
by Song and Chissom (1993b) considerably increases the computational cost. In
this situation, the method suggested by Song and Chissom is given as below.
Definition 4 Let F(t) be a time invariant fuzzy time series. If F(t) is caused by F(t
2),
F(t 1), , and F(t n) then this fuzzy logical relationship is represented
by

(2)
and it is called the nth order fuzzy time series forecasting model.
The Application
In this study, we used different fuzzy time series forecasting methods for forecasting of ECGB. These methods are Song and Chissom (1993b) - SC93b, Chen
(1996) - C96, Huarng (2001) - H011 (distribution based) and H012 (average based),
Chen (2002) - C02, Huarng and Yu (2006b) - HY06b, Cheng et al. (2008) - C08,
Aladag et al. (2009) - A09 and Yolcu et al. (2013) - Y13. Each of these methods uses
different approaches in each steps of analysis process. The graph of monthly ECGB
data from January 2007 to May 2013 is given in Figure 1.
In the analysis of ECGB, we used observations of last five month as the out-ofsample observations (test data). The number of fuzzy sets and intervals are varied
between 5 and 15 in the analysis of all forecasting method. The number of hidden
layer of artificial neural network is taken between 1 and 12 in A09 and Y13. In
addition, the model order is taken between 1 and 12 for C02 and A09.
The error criteria obtained from the case where we obtained the best results
for the test data are presented in Tables 1. In these tables, RMSE, MAPE, and DA
represent root mean square error, mean absolute percentage error, and direction
accuracy criteria, respectively. Mentioned performance measures were calculated
over the test set.

216 | WSGE

Figure 1. The graph of monthly expenditures of central government budget


Table 1 The error criteria obtained from analysis

We obtained the superlative results given in Table 1 when;


the interval length was 2500 for the SC93b;
the interval length was 6000 for the C96;
the interval length was 4000 for the H011 (distribution based);
the interval length was 200 for the H012 (average based);
the interval length was 5000 and model order twelve for the A09;
the ratio sample percentile was 0.5 for the H06b;
the number of the fuzzy sets was twelve for the C08;
the interval length was 3500, the number of the neurons in the hidden layer
was five and model order twelve for the A09;
the number of the fuzzy sets was thirteen and the number of the neurons in
the hidden layer was one for the Y13.

When Table 1 is examined, it is seen that fuzzy time series approaches produce
good forecasts for ECGB data. All forecasting results can also be compared to each

WSGE | 217

other according to Table 1. The best results are obtained from the approaches suggested by Aladag et al. (2009) and Yolcu et al. (2013) in terms of all performance
measures. The forecasting results can also be examined visually. The graph of observations and forecasts obtained from the best two methods Aladag et al. (2009)
and Yolcu et al. (2013) for the test set is given in Figure 2. From this figure, it is
clearly seen that the obtained forecasts are very good.

Figure 2. The graph of observations and forecasts obtained from the best two
methods.
Conclusions
Public expenditure forecasting problem is an important task. Therefore, various forecasting techniques which are stochastic or non-stochastic have been used
to solve public expenditure forecasting problem. The fuzzy time series approach
is rarely applied for the forecast of public expenditures, and as far as we know this
is the first of such attempts involving Turkish data. To accurately forecast expenditures of central government budget of Turkey, nine different fuzzy time series
forecasting approaches available in the literature were applied to the data. As a
result of the implementation, it was observed that fuzzy time series approach give
accurate for this time series. All forecasting results obtained from these methods
are compared to each other in terms of RMSE, MAPE, and DA criteria. The most
accurate forecasts were obtained when methods proposed by Aladag et al. (2009)
and Yolcu et al. (2013). These findings show that fuzzy time series approach is a

218 | WSGE

good alternative method to forecast public expenditure time series.


References
Schclarek, A. (2007), Fiscal Policy and Private Consumption in Industrial and Developing Countries, Journal of Macroeconomics, 29(4), 912-39.
Fats, A. ve Mihov, I. (2001), The Effects of Fiscal Policy on Consumption and Employment: Theory and Evidence, CEPR Discussion Paper, 2760, Centre for Economic Policy Research.
DAlessandro, A. (2010), How can Government Spending Affect Private Consumption? A Panel Cointegration Approach, European Journal of Economics, Finance
and Administrative Sciences, 18, 40-57.
Karras, G. (1994), Government Spending and Private Consumption: Some International Evidence, Journal of Money, Credit, and Banking, 26(1), 9-22.
Hjelm, G. (2002), Is Private Consumption Growth Higher (Lower) During Periods
of Fiscal Contractions (Expansions)?, Journal of Macroeconomics, 24(1), 17- 39.
Okubo, M. (2003), Intratemporal Substitution between Private and Government
Consumption: The Case of Japan, Economics Letters, 79(1), 75-81.
Nieh, C.C. ve Ho, T. (2006), Does the Expansionary Government Spending Crowd
out the Private Consumption? Cointegration Analysis in Panel Data, The Quarterly Review of Economics and Finance, 46, 133-148.
Gali, J., Salido, L.D.J. ve Valles, J. (2007), Understanding the Effects of Government
Spending on Consumption, Journal of the European Economic Association, 5(1),
227-270.
Song, Q. and Chissom, B.S., 1993a. Forecasting enrollments with fuzzy time seriesPart I, Fuzzy Sets and Systems, 54, 1-10.
Song, Q. and Chissom, B.S., 1993b. Fuzzy time series and its models, Fuzzy Sets and
Systems, 54, 269-277.
Song, Q. and Chissom, B.S., 1994. Forecasting enrollments with fuzzy time series- Part
II, Fuzzy Sets and Systems, 62 1-8.
Chen, S. M., 1996. Forecasting enrollments based on fuzzy time-series, Fuzzy Sets and
Systems, 81, 311-319.
Chen, S.M., 2002. Forecasting enrollments based on high order fuzzy time series, Cybernetics and Systems, 33, 1-16.
Huarng, K., 2001. Effective length of intervals to improve forecasting in fuzzy time-series, Fuzzy Sets and Systems, 123, 387-394.
Egrioglu, E., Aladag, C.H., Yolcu, U., Uslu, V.R. and Baaran, M.A., 2010. Finding an
optimal interval length in high order fuzzy time series, Expert Systems with Appli-

WSGE | 219

cations, 37, 5052-5055.


Egrioglu, E., Aladag, C.H., Baaran, M.A., Uslu, V.R. and Yolcu, U., 2011. A New Approach Based on the Optimization of the Length of Intervals in Fuzzy Time Series,
Journal of Intelligent and Fuzzy Systems, 22, 15-19.
Huarng, K. and Yu, T. H. K., 2006a. Ratio-based lengths of intervals to improve fuzzy
time series forecasting. IEEE Transactions on Systems, Man,, and Cybernetics-Part
B: Cybernetics, 36, 328-340.
Huarng, K. andYu, H. K., 2006b. The application of neural networks to forecast fuzzy
time series, Physica A, 363, 481-491.
Cheng, C. H., Cheng, G. W. and Wang, J. W., 2008. Multi-attribute fuzzy time series
method based on fuzzy clustering, Expert Systems with Applications, 34, 1235-1242.
Li, S. T., Cheng, Y. C. and Lin, S. Y., 2008. A FCM-based deterministic forecasting
model for fuzzy time series,Computers and Mathematics with Applications, 56,
3052-3063.
Aladag, C. H., Yolcu, U., Egrioglu, E. and Dalar A.Z., 2012. A new time invariant fuzzy
time series forecasting method based on particle swarm optimization, Applied Soft
Computing, 12, 3291-3299.
Alpaslan, F. and Cagcag, O., 2012. A Seasonal Fuzzy Time Series Forecasting Method
Based On Gustafson-Kessel Fuzzy Clustering, Journal of social and Economic Statistics, 2(1), 1-13.
Alpaslan, F., Cagcag, O., Aladag, C. H., Yolcu, U. and Egrioglu, E., 2012. A Novel Seasonal Fuzzy Time Series Method, Hacettepe Journal of Mathematics and Statistics,
43, 375-385.
Egrioglu, E., 2012. A New Time Invariant Fuzzy Time Series Forecasting Method
Based On Genetic Algorithm, Advances in Fuzzy Systems, Volume 2012, Article
ID 785709, pp.6.
Egrioglu, E., Aladag, C.H. and Yolcu, U., 2013. A Hybrid Fuzzy Time Series Forecasting Model Based on Fuzzy C-Means and Artificial Neural Networks, Expert Systems with Applications, 40, 854-857.
Aladag, C.H., Baaran, M.A., Egrioglu E., Yolcu, U. and Uslu V.R., 2009. Forecasting
in high order fuzzy time series by using neural networks to define fuzzy relations,
Expert Systems with Applications, 36, 4228-4231.
Yolcu, U., Aladag, C.H., Egrioglu, E. and Uslu, V.R., 2013. Time series forecasting with
a novel fuzzy time series approach: an example for stanbul stock market, Journal
of Computational and Statistics Simulation, 83(4), 597-610.
Durukaya, M., 2012. The Relationship between Public Expenditure and Private Consumption in Turkey, Maliye Dergisi (Journal of Finance), 163, 1-12.

220 | WSGE

You might also like