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5. PARMETROS DO PROCEDIMENTO........................................................................... 76
5.1. Preo base .............................................................................................. 76
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MBITO
DE
APLICAO
DO
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DOS
CONTRATOS
MBITODEAPLICAODOCDIGODOS
CONTRATOSPBLICOSE
NORMASCOMUNSDEADJUDICAO
1.
mbitodeaplicao
1.1. Relevnciadotema
O mbito de aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), dos temas que mais interessam a
comunidade jurdica.
No s pelo facto de a publicao do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de
1
O CCP foi rectificado pela Declarao de Rectificao n. 18-A/2008, de 28 de Maro, alterado pela Lei
n. 59/2008, de 11 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro e republicado pelo
Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, posteriormente alterado pela Lei n. 3/2010, de 27 de Abril
e pelo Decreto-Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro.
1.2. Contratospblicos
Logo no prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, o legislador
anuncia a inteno de projectar o conceito de contrato pblico a partir da acepo
subjectiva de entidadeadjudicante.
Deve, portanto, tomar-se por assente que a definio do mbito de aplicao
do CCP pressupe uma integrao das perspectivas objectiva e subjectiva da aplicao
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DOS
CONTRATOS
da lei.
Ou seja, o legislador estendeu o mbito de aplicao objectivo do CCP a todos
os contratos, qualquer que seja a sua designao e natureza, administrativa ou
privada3, sempre e quando tais contratos sejam outorgados por entidades
adjudicantes. Esta previso abrangente encontra-se, claramente, consagrada no n. 2
do artigo 1. do CCP, extraindo-se da norma que contratos pblicos so todas e
quaisquer relaes jurdicas bilaterais, em que uma das partes seja uma entidade
adjudicante.
Cabem, naturalmente, nesta previso os contratos administrativos4 cuja
densificao passou a ter acolhimento expresso no prprio CCP (n. 6 do artigo 1.), em
funo das seguintes qualificaes:
a)
b)
c)
d)
A redaco do CCP neste ponto parece permissiva quanto permanncia da distino entre contratos
administrativos e contratos de direito privado da administrao. A distino defendida por MARIA JOO
ESTORNINHO (A fuga para o direito privado, 2. reimpresso, Almedina, 2009) foi ganhando apoio,
doutrinal e jurisprudencial (entre outros, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, A necessidade de distino
entre contratos administrativos e privados da Administrao, no projecto do CCP, in Cadernos de
JustiaAdministrativa, n. 64, pginas 28 e seguintes).
4
entre outros, JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987; JOS LUIS ESQUVEL, Os contratos administrativos e a
arbitragem, Almedina, 2004; MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, Contratosadministrativosdesubordinao,
Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2002; PEDRO GONALVES, O Contrato
Administrativo(UmaInstituiodoDireitoAdministrativodoNossoTempo), Almedina, 2003.
5
JOO CAUPERS, mbito de aplicao subjectiva do Cdigo dos Contratos Pblicos, in Cadernos de
JustiaAdministrativa, n. 64, pginas 9 e seguintes.
11
Pode inclusivamente estabelecer-se entre os conceitos uma relao de especialidade, segundo a qual o
contrato administrativo qualificado como uma espcie do gnero mais abrangente que o contrato
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DOS
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A restrio a este conjunto de actos a tese defendida por MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR
SALGADO DE MATOS, Contratos Pblicos..., pgina 46, com base na imposio unilateral de certos
efeitos, ainda que sujeitos a aceitao do destinatrio do acto administrativo.
9
RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da concorrncia, in
CadernosdeJustiaAdministrativa, n. 69, pginas 4 e 5.
13
1.3. Aentidadeadjudicante
A par do contrato pblico, temos outro conceito nuclear para a definio do
mbito de aplicao do CCP, precisamente o conceito de entidadeadjudicante.
No oferece dvidas a integrao no conceito de entidadeadjudicante, exvi n
1 do artigo 2. do CCP, da administrao pblica em sentido orgnico, que constituda
pelo Estado10, Regies Autnomas, autarquias locais, institutos pblicos11, fundaes
pblicas12 e associaes pblicas13.
Estas pessoas colectivas de direito pblico, atravs dos seus rgos e servios,
so responsveis pela realizao de despesa pblica e, como tal, vinculados, pela lei e
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pelos princpios gerais da actividade administrativa14 a aplicar os procedimentos prcontratuais de formao da vontade contratual.
Tambm se consideram entidades adjudicantes as associaes, incluindo as de
direito privado, que estejam submetidas a uma influncia, jurdica ou financeira,
relevante, exercida pelas pessoas colectivas de direito pblico, supra referidas, devido
constituio de uma das seguintes situaes de facto:
O legislador optou por remover do acervo legal os princpios especficos da contratao pblica, que
figuravam nos artigos 7. a 15. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho. Como vestgio do
reconhecimento da interligao entre a actividade de contratao pblica e os princpios da actividade
administrativa resistiu o n. 4 do artigo 1. que enuncia o especial dever de considerar os princpios da
transparncia, da igualdade e da concorrncia. No obstante, os princpios subsistem como fonte de
direito fundamental no sistema da contratao pblica (RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios
gerais da contratao pblica, in EstudosdeContrataoPblicaI, Coimbra Editora, 2008, pginas 51
e seguintes).
15
Em sentido crtico, PEDRO GONALVES (Regime Jurdico das Empresas Municipais, Almedina, 2007,
pgina 23 e seguintes) considera excessiva que a faculdade de designar os membros de um rgo de
fiscalizao seja um factor de qualificao da influncia que uma entidade possa exercer sobre outra.
Em rigor esta opinio afigura-se-nos como a mais correcta, porquanto o quadro de competncias dos
rgos encarregues da gesto e da fiscalizao, permite que os rgos de gesto tenham um efectivo
controlo sobre a actividade da pessoa colectiva em causa, sem que a sua aco fique dependente do
rgo de fiscalizao. certo que este ltimo rgo poder fiscalizar e, pontualmente, interferir na
aco do rgo de gesto, mas sempre em cenrios desviantes da conduta do rgo de gesto. Esta
constatao vale para os diversos regimes jurdicos de funcionamento de pessoas colectivas que se
possam analisar: cdigo civil, cdigo das sociedades comerciais, cdigo cooperativo, regime jurdico do
sector empresarial do Estado, Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais.
16
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1.4. Organismosdedireitopblico
Alm da administrao pblica, em sentido orgnico, o CCP aplica-se a outras
entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP.
Na primeira linha, temos os organismosdedireitopblico, previstos nas alneas
a) e b) do n. 2 do artigo 2. do CCP.
Enquadram-se nesta categoria, tendencialmente, as empresas pblicas e as
entidades pblicas empresariais reguladas pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de
Dezembro, bem como as empresas pblicas municipais e metropolitanas reguladas
pela Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro, quandonotenhamcarctercomercialou
industrial.
A razo de ser desta submisso ao regime jurdico adjudicatrio das pessoas
colectivas pblicas, consiste no reconhecimento da existncia de situao de influncia
jurdica ou financeira relevante, que determina que certas entidades se configurem
como instrumentos de actuao da administrao18 e, consequentemente, se
enquadrem no permetro normativo de contratao pblica.
Mas, como decorre dos requisitos cumulativos de qualificao, nem todas as
pessoas colectivas que integram o sector pblico empresarial devem ser consideradas
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Acrdos Adolf Truley, de 27 de Fevereiro de 2003, Korhonen Oy, de 22 de Maio de 2003 e BFI
holding, de 10 de Novembro de 1998, todos do TJCE.
21
O ponto 4 da parte decisria do Acrdo Adolf Truley, a propsito do controlo de gesto, declara que
a existncia de um simples controlo a posteriori no preenche o critrio de qualificao de organismo de
direito pblico. Segundo o Acrdo o controlo de gesto corresponde a uma situao em que, por um
lado, os poderes pblicos controlam no apenas as contas anuais do organismo em causa mas tambm
a sua gesto corrente na perspectiva da exactido dos nmeros referidos, da regularidade, da procura
de economias, da rentabilidade e da racionalidade e, por outro, os mesmos poderes pblicos esto
autorizados a visitar os locais de explorao e as instalaes do referido organismo e a transmitir os
resultados desses controlos ao centro de deciso.
23
17
satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter comercial ou industrial desenvolve-se a partir da no submisso de uma empresa lgica de mercado e
concorrncia (n. 3 do artigo 2. do CCP).
E o que se deve entender por submisso lgica de mercado e concorrncia?
A questo deveras importante porque o que parece ser uma orientao
legislativa destinada a salvaguardar o cumprimento de princpios basilares do
relacionamento entre a administrao e os interessados em contratar, no pode
consubstanciar-se na imposio de regimes de descriminao negativa para certos
operadores econmicos que, apesar de estarem constitudos na esfera de influncia
dos poderes pblicos, seriam penalizados, desde logo ao nvel da sua competitividade
no mercado, se estivessem sujeitos a teias normativas e riscos de litigncia acrescidos
na formao da sua vontade negocial.
Este tipo de interesses e equilbrios podem e devem ser ponderados quando se
procede rigorosa transposio da noo comunitria de organismo de direito
pblico.
Esta tarefa de interpretao poderia ter sido facilitada pelo elemento literal do
CCP, mas no o tendo sido haver que percorrer um caminho, no isento de perigos,
que leve afirmao da incidncia do CCP sobre a formao de contratos por parte de
empresas pblicas.
Sintetizando, a correcta interpretao do conceito comunitrio de organismode
direitopblico24 pressupe que se identifique o que se entende por necessidadesde
interessegeralecarcterindustrialoucomercial.
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1.5.
Outrasentidadesadjudicantes
21
1.6.
ExtensesdombitodeaplicaodoCCPcontratossubsidiados
b)
Com estas extenses do seu mbito de aplicao, o CCP tenta garantir que na
formao de contratos de empreitada e de fornecimentos acessrios ou
complementares, por entidades que no sejam integradas na administrao pblica em
sentido orgnico, ou organismos de direito pblico, que no se integrem no conceito
de entidades adjudicantes dos sectores especiais, devem ser respeitadas as regras
comuns de adjudicao, previstas na Parte II do CCP, sempre se verifique um
financiamento maioritariamente pblico no contrato a celebrar.
So regras que decorrem dos princpios da concorrncia, igualdade e
transparncia, especialmente identificados no artigo 1., n. 4 do CCP.
1.7. Contrataoexcluda
O princpio da abrangncia do mbito objectivo do CCP (oscontratospblicos)
contrariado pelo entendimento de que a formao de certos contratos deve estar
excluda da disciplina do CCP.
Os contratos excludos, enumerados no n. 1 do artigo 4. do CCP, tm por
objecto convenes internacionais, previamente comunicadas Comisso Europeia e
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DOS
CONTRATOS
O legislador nacional seguiu o critrio comunitrio de excluir este tipo de contratos, por considerar
que a formao dos mesmos, em regime de concorrncia, pode conflituar com a prossecuo de
desgnios culturais e sociais (considerando 25 da Directiva 2004/18/CE).
23
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CONTRATOS
uma restrio capacidade jurdica contratual que visa dilatar as margens para a
concorrncia dos operadores de mercado na formao dos seguintes contratos:
empreitadas de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios
pblicos, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios.
Ou seja, aos contratos administrativos qualificados na Parte III do CCP, aplica-se
obrigatoriamente na sua formao a parte II do Cdigo, o que equivale a dizer que
sero criadas iguais oportunidades de contratar entre pessoas colectivas pblicas e
privadas.
Nota-se, portanto, uma limitao liberdade de celebrao de relaes
contratuais entre pessoas colectivas pblicas, entendendo-se que no mbito destes
contratos dever prevalecer o princpio da concorrncia, em detrimento da opo
protocolar33.
Esta chamada de ateno no nos pode fazer esquecer que quando seja outro
tipo de contrato que esteja em formao, devem ponderar-se os elementos previstos
no n. 1 do artigo 5. do CCP, isto a natureza das prestaes ou as suas caractersticas,
a posio relativa das partes ou o contexto da sua formao e aferir-se se a
peculiaridade do contrato em causa impe que o mesmo seja submetido
concorrncia.
25
CCP.
Cremos que neste aspecto, o legislador poderia ter ido mais alm para
consagrar uma vinculao uniforme na adopo de procedimentos adjudicatrios pelos
organismos de direito pblico.
A flexibilidade de gesto reclamada por estas entidades seria sempre um factor
a ter em conta.
No obstante, os limiares34 mais elevados que a lei prev para a adopo de
determinados procedimentos j oferece, em nosso entendimento, uma garantia de
celeridade na conformao dos procedimentos. O caso paradigmtico o ajuste
directo, que pode ser seleccionado para contratos de valor inferior a 75.000 euros,
quando se trate de entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido
orgnico, ou para contratos de valor inferior a 193.000 euros, quando celebrados por
organismos de direito pblico.
Afinal, a despesa gerada pelos organismos de direito pblico realizada com
financiamento pblico e nesse aspecto - o da natureza do financiamento - no se
distingue da despesa que realizada por outras entidades adjudicantes que so
pessoas colectivas de direito pblico.
De facto, se os princpios subjacentes execuo de tal despesa so comuns
transparncia, concorrncia, igualdade no se encontra razo convincente para a
limitao da restrio acolhida no n. 2 do artigo 6. do CCP.
34
Os limiares comunitrios previstos na legislao sobre contratos pblico foram recentemente revistos
pelo Regulamento (CE) n. 1177/2009 da Comisso, de 30 de Novembro de 2009 (publicado no JO L n.
314, de 1 de Dezembro de 2009), que altera as Directivas n.s 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho.
35
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DOS
CONTRATOS
b)
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DOS
CONTRATOS
1.8.6. Uma outra especificidade foi acolhida, expressamente, no n. 3 do artigo
5. do CCP para os hospitais que tenham a natureza jurdica de entidade pblica
empresarial (enquadramento genrico dos artigos 23. a 34. do Decreto-Lei n.
558/99, de 17 de Dezembro).
Estas entidades adjudicantes beneficiam de uma maior flexibilidade na
contratao de empreitadas de obras pblicas de valor inferior a 4.845.000 euros e
aquisies de bens e servios de valor inferior a 206.000 euros. Por fora desta
especificidade legal, tais entidades podero nesse tipo de contratao dispensar a
aplicao da Parte II do CCP, abrindo-se caminho para uma ampla liberdade de
celebrao.
Este regime tornou-se extensvel s associaes de direito privado que
prossigam finalidades a ttulo principal de natureza cientfica e tecnolgica, bem como,
exclusivamente no mbito da actividade cientfica e tecnolgica, pelas instituies de
ensino superior pblicas e pelos laboratrios de Estado, devido publicao do
Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro (artigo 2.).
No obstante, estas entidades adjudicantes esto submetidas aos princpios da
transparncia, concorrncia e igualdade e, por fora do disposto no n. 13 da
Resoluo de Conselho de Ministros n. 49/2207, de 28 de Maro, devem adoptar
critrios de adjudicao orientados por princpios de economia e eficcia que
asseguremaeficinciadastransacesrealizadaseaigualdadedeoportunidadespara
todososinteressadoshabilitadosparaoefeito.
Contratos que devam ser celebrados com uma entidade, que seja ela
prpria uma entidade adjudicante, em virtude de esta beneficiar de um
direito exclusivo de prestar o servio a adquirir, desde que a atribuio
desse direito exclusivo seja compatvel com as normas e os princpios
constitucionais e comunitrios aplicveis38 - A ttulo de exemplo, a
concesso prevista no Decreto-Lei n. 33/2009, de 5 de Fevereiro;
38
29
b)
c)
d)
39
e)
f)
Embora esta excepo no refira os organismos de direito pblico, deve considerar-se que os mesmos
tambm no esto vinculados a promover um dos procedimentos adjudicatrios da Parte II do CCP
porque o n. 2 do artigo 6. no inclui o contrato de sociedade no conjunto de contratos que estas
entidades adjudicantes devem obrigatoriamente submeter concorrncia.
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DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
h)
i)
1.8.8. A dispensa da aplicao da Parte II do CCP no significa uma total fuga
para o direito privado na formao destes contratos, porquanto as entidades
adjudicantes na sua formao esto submetidas aos princpios gerais da actividade
administrativa e s normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do
Cdigo do Procedimento Administrativo42. Tambm quando estejam em causa
contratos com objecto passvel de acto administrativo e demais contratos sobre o
exerccio de poderes pblicos, aplicam-se as normas constantes do Cdigo do
Procedimento Administrativo, com as necessrias adaptaes.
Quando a entidade adjudicante seja uma das referidas no n. 1 do artigo 2., na
40
Esta vinculao j era doutrinariamente defendida por MARIA JOO ESTORNINHO (A fuga para o
direitoprivado).
31
1.9.
SntesedombitodeaplicaodoCCP
Referncia
normativa
Tipologiadeentidades
adjudicantes
Estado;
Regies
Autnomas;
autarquias locais; institutos pblicos;
fundaes pblicas43; associaes
Administrao pblica pblicas; e associaes de que faam
em sentido orgnico parte, pelo menos, uma destas
(n.1doartigo2.do pessoas colectivas e desde que na
CCP)
relao entre ambas a associada
exera sobre a associao uma
influncia jurdica ou financeira
relevante44
Contratosabrangidos
O CCP aplica-se a todos os contratos que
celebrem, com as seguintes excepes:
- contratos excludos (artigo 4. do
CCP);
- contratos celebrados entre entidades
adjudicantes
que
no
sejam
susceptveis de ser submetidas
concorrncia (n. 1 do artigo 5.);
- contratao in house (n. 2 do artigo
5.);
- outros contratos previstos no artigo
5., salvaguardando-se a aplicao a
estes contratos dos Captulos VIII e
XIX da Parte II45.
Aos contratos de empreitada de obras
pblicas, concesso de obras pblicas,
concesso de servios pblicos, locao
ou aquisio de bens mveis e aquisio
de servios aplica-se a Parte II do CCP.
Os outros contratos celebrados pelos
43
No inclui as instituies de ensino superior que venham a adoptar a forma de fundaes pblicas de
direito privado.
44
A influncia relevante evidencia-se pela verificao de uma das seguintes situaes: i) a associao
seja maioritariamente financiada pela associada; ii) esteja sujeita ao seu controlo de gesto; iii) tenham
um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou
indirectamente, designada por aquelas entidades.
45
n. 7 do artigo 5. do CCP.
32
MBITO
Referncia
normativa
DE
APLICAO
DO
CDIGO
Tipologiadeentidades
adjudicantes
DOS
CONTRATOS
Contratosabrangidos
Outrasentidades
adjudicantesde
naturezaassociativa
[alnead)don.2do
artigo2.doCCP]
Entidadesadjudican
tesporextenso
[artigo275.doCCP]
1.10. mbitodeaplicaodoCCPnossectoresespeciais
Por fora da Directiva n. 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
31 de Maro de 2004, as entidades que operam nos sectores especiais (gua, energia,
transportes e servios postais)47 so identificadas pelo CCP como entidades abrangidas
pela aplicao da Parte II do CCP48.
46
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aplicveis
entidades
adjudicantes,
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Sector
guaeenergia
Transportes
Serviospostais49
eactividades
conexas
Actividade
Colocao disposio, a explorao e a alimentao de redes fixas de prestao de
servios ao pblico no domnio da produo, do transporte ou da distribuio de
gua potvel, electricidade, gs ou combustvel para aquecimento.
Explorao
de
uma
rea
geogrfica
com
a
finalidade
de:
Prospectar ou proceder extraco de petrleo, gs, carvo ou outros combustveis
slidos.
Colocao disposio dos transportadores areos, martimos ou fluviais quaisquer
terminais de transporte, designadamente aeroportos, portos martimos ou
interiores.
Colocao disposio e a explorao de redes de prestao de servios de
transporte pblico por caminho de ferro, por sistemas automticos, por elctricos,
por trleis, por autocarros ou por cabo, sempre que as condies de
funcionamento, nomeadamente os itinerrios, a capacidade de transporte
disponvel e a frequncia do servio, sejam fixadas por autoridade competente
Prestao de servios postais.
Prestao de servios de gesto de servios de correio, anteriores ou posteriores ao
envio postal.
Prestao de servios de valor acrescentado associados via electrnica e
inteiramente efectuados por essa via, incluindo os servios de transmisso
protegida de documentos codificados por via electrnica, os servios de gesto de
endereos e os servios de envio de correio electrnico registado.
Prestao de servios de filatelia.
Prestao de servios que combinem a entrega fsica ou o armazenamento de
envios postais com outras funes no postais.
Prestao de servios financeiros, nomeadamente servios de seguros, servios
bancrios, servios de investimento e servios relativos emisso, compra, venda
ou transferncia de ttulos ou outros instrumentos financeiros ou ainda ao
processamento de ordens de pagamento postal, ordens de transferncia postal ou
outras similares.
49
35
Sector
guaeenergia
Transportes
Actividadeexcepcionada
A produo de gua potvel ou de electricidade, pela entidade adjudicante,
seja necessria ao exerccio de uma actividade diferente da alimentao de
redes fixas de prestao de servios ao pblico.
A alimentao daquela rede dependa apenas do consumo prprio da entidade
adjudicante e no tenha excedido 30 % da produo total de gua potvel ou
de electricidade dessa entidade, consoante o caso, tomando por referncia a
mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em curso.
A alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no domnio da
produo, transporte ou distribuio de gs ou de combustvel para
aquecimento quando:
a) A produo de gs ou de combustvel para aquecimento pela entidade
adjudicante seja a consequncia inevitvel do exerccio de uma actividade
diferente das actividades dos sectores especiais;
b) A alimentao daquela rede se destine apenas a explorar de maneira mais
econmica a produo de gs ou de combustvel para aquecimento e no
represente mais de 20 % do volume de negcios da entidade adjudicante,
tomando por referncia a mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em
curso.
A prestao de um servio de transporte pblico por autocarro excepcionada
do conceito de sectores especiais quando outras entidades possam tambm
exercer livremente essa actividade, nas mesmas condies, quer num plano
geral quer numa zona geogrfica especfica.
36
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Aplica-se a esta alnea a lgica de qualificao dos organismos de direito pblico, que est presente no
n. 2 do artigo 2. do CCP.
37
b)
b)
Contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou coproduo de programas destinados a emisso por parte de entidades de
radiodifuso ou relativos a tempos de emisso.
53
Lei orgnica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n. 5/98, de 31 de Janeiro, com as alteraes
introduzidas pelos Decretos-Lei n.s 118/2001, de 17 de Abril, 50/2004, de 10 de Maro e 39/2007, de
20 de Fevereiro.
38
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
irrigao ou de drenagem;
b)
1.11. Contrataoexcludanossectoresespeciais
Tal como sucede para a contratao pblica comum (artigos 4. e 5. do CCP),
nos sectores especiais tambm existem contratos excludos.
De acordo com o artigo 13. do CCP, o mbito de aplicao objectivo, definido
nos artigos 11. e 12. do CCP, deixa de ser relevante para a vinculao dessas
entidades adjudicantes adopo de um procedimento adjudicatrio quando se
pretenda celebrar:
a)
b)
c)
56
39
e)
f)
58
Esta entidade deve ter sido criada para desenvolver a sua actividade no sector da gua, energia, dos
transportes ou dos servios postais durante um perodo mnimo de 3 anos e os instrumentos jurdicos
que as constituem devem estabelecer que as entidades que dela fazem parte as integram, pelo menos,
durante 3 anos.
59
40
MBITO
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DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
c)
2.
Inciodoprocedimento
2.1. Decisodecontratar
A deciso de contratar inicia o procedimento e pode aglutinar um conjunto de
outras decises instrumentais que so relevantes para a contratao, tais como a
escolha do procedimento de adjudicao, a aprovao das peas do procedimento e a
nomeao do jri, ou comisso, nos casos de ajuste directo.
60
61
O artigo 36., n. 1 do CCP parece contribuir para desmobilizar a controvrsia doutrinria existente a
propsito da dicotomia entre a abertura do concurso e o incio do procedimento adjudicatrio. Ter
prevalecido o entendimento de MARGARIDA OLAZABAL CABRAL que sustenta que o procedimento se
41
TIAGO DUARTE, A deciso de contratar no Cdigo dos Contratos Pblicos: da idade do armrio
idadedosporqus, in EstudosdeContrataoPblicaI, Coimbra Editora, 2008, pginas 176 e 177.
42
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
c)
d)
e)
f)
43
g)
Designar o jri e/ou peritos para coadjuvar o jri (artigos 67., n. 1 e 68.,
n. 6 do CCP);
h)
i)
j)
k)
l)
CCP);
n)
o)
p)
q)
r)
2.3.
Especificidadesdasparceriaspblicoprivadas
44
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Apesar de o artigo 37. do CCP remeter a figura e regime das parcerias pblicoprivadas para legislao prpria (com este mbito e funo especficas apenas se
conhece o Decreto-Lei n. 86/2003), assiste-se a uma controvrsia interpretativa entre
estes dois textos que consideramos oportuno assinalar.
Uma interpretao possvel, defendida por PEDRO SIZA VIEIRA63, considera
revogado o Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril devido ao teor do n. 2 do artigo
14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro ( igualmente revogada toda a
legislao relativa s matrias reguladas pelo Cdigo dos Contratos Pblicos, seja ou
nocomeleincompatvel).
Esta posio no demonstra, porm, porque motivo haveria o legislador de
revogar um conjunto de normas procedimentais especficas, sem que as mesmas
fossem substitudas por normas ulteriores com similar funo. De facto, as parcerias
pblico-privadas tm por trao caracterstico a transmisso de uma parte substancial
do risco do contrato a outorgar para o parceiro privado, como contrapartida da
remunerao, a longo prazo, da actividade do adjudicatrio. Justifica-se, por isso, que
as normas que vinculam os promotores pblicos a ponderar a alocao do risco, a
estimar a sustentabilidade da estrutura de custos em funo da programao
financeira das receitas do sector pblico e geradas pelo prprio projecto, continuem a
vigorar e a parametrizar a formao da vontade de autorizar um procedimento
adjudicatrio de formao de uma parceria pblico-privada.
Esta interpretao apoia-se tambm no entendimento de NAZAR DA COSTA
CABRAL64, que considera a coexistncia do Decreto-Lei n. 86/2003 e do CCP por terem
vocaes e alvos diferentes. Segundo esta Autora, o Decreto-Lei n. 86/2003 visa
regular a interveno em diferentes fases de uma parceria pblico-privada de
departamentos governamentais e de membros do Governo, enquanto que o CCP
dirige-se constituio da relao contratual entre os parceiros pblico e privado.
Ainda segundo esta Autora, enquanto que o Decreto-Lei n. 86/2003 um produto de
direito econmico, erigido em defesa de um modelo poltico de interveno do Estado,
o CCP um produto de direito administrativo gizado para regular as relaes entre a
administrao e os particulares na actividade de contratao pblica.
Observa-se, tambm, a discusso sobre a vigncia da norma relativa reposio
do equilbrio financeiro do contrato (artigo 14.-C do Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de
Abril), devido alegada sobreposio das matrias constantes do artigo 282. do CCP;
63
PEDRO SIZA VIEIRA, O Cdigo dos Contratos Pblicos e as parcerias pblico-privadas, in Estudosde
ContrataoPblicaI, Coimbra Editora, 2008, pginas 481 e seguintes.
64
45
2.4. Escolhadoprocedimento
A escolha do procedimento pressupe a ponderao da sua adequao ao
objecto da contratao.
Embora a escolha entre o ajuste directo, o concurso pblico e concurso limitado
por prvia qualificao no esteja dependente da demonstrao de requisitos
materiais previamente fixados na lei, ao contrrio do que acontece com o
procedimento por negociao e o dilogo concorrencial (artigos 17. a 21., 29. e 30.
do CCP), o decisor deve enunciar a motivao da sua escolha para que seja possvel
sindicar a prossecuo do interesse pblico, ou o respeito pelos princpios definidos no
n. 4 do artigo 1. do CCP: transparncia,igualdadeeconcorrncia.
No indiferente para os operadores econmicos a opo entre um
procedimento de ajuste directo, com convite a um interessado, e um procedimento
concursal que submete o contedo do contrato a celebrar concorrncia.
Tal opo pode configurar, ab initio, o afastamento de uma pluralidade de
65
66
GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos (Regime da
Contratao Pblica), Volume I, Almedina, 2009, pginas 54, 55 e 197.
46
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
67
68
47
2.5. Agrupamentosdeentidadesadjudicantes
No momento da deciso de contratar pode ser equacionada a constituio de
agrupamentos de entidades adjudicantes, o que se justifica quando o contrato a
outorgar seja do interesse de todas as entidades, ou todas possam beneficiar da
possibilidade de contratao, por ajuste directo, ao abrigo de acordos-quadro [alnea e)
do n. 1 do artigo 26. e 251. a 259. do CCP].
O procedimento deve ser obrigatoriamente conduzido por uma entidade que
represente todos os membros do agrupamento.
Alm destas situaes o CCP permite a formao de agrupamentos de
entidades adjudicantes para a adopo de um concurso de concepo nos domnios
artstico, do ordenamento do territrio, do planeamento urbanstico, da arquitectura,
da engenharia ou do processamento de dados (artigo 223. do CCP).
A tramitao de procedimentos adjudicatrios por agrupamentos de entidades
adjudicantes pressupe decises conjuntas, ainda que formadas com diferentes
procedimentos, prprios de cada uma das entidades em causa.
Podero coexistir actos de rgos singulares e deliberaes de rgos colegiais
que incidem sobre matrias comuns como a deciso de contratar, a deciso de escolha
do procedimento, deciso de qualificao dos candidatos e a deciso de adjudicao,
que resultam da convergncia de procedimentos de formao de vontade de todos os
membros do agrupamento.
O que efectivamente interessa que durante a instruo do procedimento
adjudicatrio fiquem documentadas as diferentes decises tomadas pelas entidades
que integram o agrupamento.
Por fim, deve assinalar-se que a formao do agrupamento de entidades
adjudicantes deve ser logo evidenciada no anncio do procedimento, especificamente
na identificao da entidade adjudicante (cfr, entre outros, o Anexo I da Portaria n.
701-A/2008, de 29 de Julho).
3.
Suporte(electrnico)dacontratao
3.1. Enquadramentodacontrataoelectrnica
O CCP proclama objectivos de gesto ambiciosos, como a desmaterializao dos
procedimentos adjudicatrios, a reduo de custos e o ganho de eficincia pela aposta
nas tecnologias de informao e, por essa via, pretende garantir a transparncia na
actividade de contratao pblica.
48
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
69
Alm das iniciativas legislativas, tambm no exerccio da funo executiva o Governo assumiu a
promoo do desenvolvimento da contratao electrnica, tendo, atravs da Resoluo de Conselho de
Ministros n. 143/2000, de 8 de Setembro, estabelecido a generalizao das prticas de comrcio
electrnico na Administrao Pblica e a regulamentao legislativa necessria como metas de boa
governao a atingir.
70
71
A soluo informtica E-constroi constituiu um mercado electrnico sobre a internet para o sector da
construo, aberto a todos os profissionais e a todas as empresas relacionadas com esta actividade.
72
49
50
a)
b)
c)
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
e)
f)
g)
h)
i)
Registo e ordenao
(11./1 e 5 da Portaria
701/G-2008)
Disponibilizao
das peas do
procedimento
(133./2 do CCP)
Informao sobre
datas de referncia
(14. da Portaria
701/G-2008)
73
A Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho prev que sejam gerados blocos de dados (denominados
fichas) relativos ao envio dos convites, abertura de candidaturas, abertura de solues, abertura de
propostas e habilitao do adjudicatrio. Estes blocos destinam-se a ser transmitidos ao portal dos
contratos pblicos e encontram-se definidos nos Anexos II a VI da Portaria em referncia.
51
a)
O preo da disponibilizao das peas concursais deve corresponder apenas ao custo das cpias
autenticadasdoscorrespondentesdocumentos;
b)
Essecustoincluioscustosdasmatriasprimas,deoutrosmateriaisdirectosconsumidos,damo
deobradirectaedeoutrosgastosgeraisdefabricogastosnaproduodessascpias().
52
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Rectificaes e
prestaes de
esclarecimento
(50./4 CCP
Disponibilizao
das listas de erros
e omisses (61./4
CCP)
Preenchimento de
formulrio a enviar para
portal dos contratos (DL
143-A/2008)
Atribuio de n.
sequencial aos
concorrentes (11./3
Portaria 701/G-2008)
Encriptao e
assinatura
electrnica (artigos
8. e 11. do DL
143-A/2008
Apresentao dos
documentos que
constituem as propostas
ou candidaturas (62./1 e
170./1 o CCP);
Documentos
classificados (66. do
CCP)
Codificao e
carregamento das
propostas (17. e 18. da
Portaria 708-G/2008);
75
O acesso s propostas, aps a sua abertura, e demais actos concursais passa a estar acessvel durante
mais tempo e em condies mais favorveis de consulta, nomeadamente em qualquer momento aps a
sua desencriptao pelo jri e at 6 meses aps a concluso do procedimento adjudicatrio (n. 4 do
artigo 20. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho).
53
Disponibilizao
das propostas ao
jri (artigo 21. da
Portaria 708G/2008)
Ficha de abertura
de propostas
(artigo 23. da
Portaria 708G/2008)
Publicitao da lista
dos concorrentes
/candidatos (138./1
e 170./1 do CCP)
Login e
password
Aviso de recepo
electrnico do envio
bem sucedido dos
documentos (artigo 14.
do DL 143-A/2008
54
Consulta das
propostas ou
candidaturas (138./2,
170./2 do CCP e
20./4 da Portaria 701G/2008)
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Esclarecimentos
sobre as
propostas (artigo
72. do CCP)
Notificao da deciso
adjudicatria e prestao
de cauo (artigo 77. do
CCP)
Envio dos
documentos de
habilitao (artigo
83. do CCP)
55
56
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
77
ALEXANDRA LEITO, A proteco judicial dos terceiros nos contratos da administrao pblica,
Almedina, 2002, pgina 267.
57
3.4. Conceitosnuclearesdacontrataoelectrnica
Subjacente interpretao e aplicao do acervo legislativo da contratao
electrnica, est a apreenso dos conceitos de certificado digital, certificado de
assinaturaelectrnicaqualificada, encriptao e validaocronolgica.
Reconhecendo os riscos de segurana inerentes contratao electrnica, que
se podem agrupar em perda de confidencialidade, perda de integridade e
indisponibilidadedasoluo, o legislador comunitrio80 introduziu conceitos jurdicos,
que concretizam respostas a tais riscos e que esto na base da legislao
complementar ao CCP e deu origem, aps a devida transposio, ao Decreto-lei n.
290-D/99, de 2 de Agosto (alterado pelo Decreto-Lei n. 62/2003, de 3 de Abril e
79
www.base.gov.pt.
80
58
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
81
Este conceito legalmente definido como assinatura digital ou outra modalidade de assinatura
electrnica avanada que satisfaa exigncias de segurana idnticas s da assinatura digital baseadas
num certificado qualificado e criadas atravs de um dispositivo seguro de criao de assinatura. A
descodificao desta linguagem pode ser assegurada atravs da leitura do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 290-D/99, de 2 de Agosto.
59
a)
b)
c)
3.5. Aprovamaterialeacontrataoelectrnica
A eficcia probatria do uso deste tipo de dispositivos certificado digital,
certificado de assinatura electrnica qualificado, selo temporal - legalmente
garantida.
Refere o n. 2 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, que a
aposio de uma assinatura electrnica qualificada certificada por uma entidade
certificadora credenciada confere ao documento electrnico a fora probatria de
documento particular assinado, o que, recorrendo ao artigo 376. do Cdigo Civil,
equivale a dizer que o documento electrnico assim expedido atravs da plataformade
contratao faz prova plena quanto s declaraes atribudas ao seu autor.
Esta eficcia decorrente de uma presuno legal, logo dispensa a entidade
adjudicante de provar a assinatura do documento por parte do titular da assinatura e a
aceitao do seu contedo (artigo 350. do Cdigo Civil).
Admite-se, apesar de tudo, a arguio e prova da falsidade do documento, com
o nus probatrio imputado ao concorrente (artigos 342. e 344. do Cdigo Civil).
A invocao da eventual falsidade de declarao submetida atravs de
plataformas electrnicas conduzir, necessariamente, a uma falta ou vcio da vontade
(artigos 240. e ss. do Cdigo Civil), que consoante o contexto e apreciao da conduta
do concorrente pode gerar a anulabilidade dessa declarao negocial, exonerando-o,
perante a entidade adjudicante, da responsabilidade emergente da mesma.
60
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
3.6. Seguranadascomunicaes
A proteco do contedo dos documentos submetidos atravs das plataformas
electrnicas, contra ameaas sua integridade, assegurada mediante a utilizao da
criptografiaassimtrica84, baseada na utilizao de troca de chaves (artigo 29., n. 1,
da Portaria n. 708-G/2008, de 29 de Julho).
Por outras palavras, a lei descreve que atravs de um algoritmo, ou srie de
algoritmos, se gera um par de chaves assimtricas exclusivas e interdependentes,
sendo uma privada e outra pblica.
O titular da assinatura o concorrente/candidato - usa a chave privada85 para
declarar a autoria do documento electrnico ao qual a assinatura aposta e para
manifestar concordncia quanto ao seu contedo.
O destinatrio - entidade adjudicante usa a chave pblica86 para verificar se a
assinatura foi criada mediante o uso da correspondente chave privada e se o
documento electrnico foi alterado depois de aposta a assinatura [artigo 2., alneas d)
a f) do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].
3.7. Omomentodaprticadosactos
A certeza sobre o momento em que os actos so praticados de extrema
importncia em procedimentos que tm prazos vinculativos.
J assim era nos procedimentos geridos analogicamente, sendo vrios os
episdios (alguns dramticos) de entregas atribuladas de propostas no limite do prazo.
Da necessidade de enquadrar temporalmente os actos praticados atravs de
meios electrnicos surgiu mais um conceito nuclear a validao cronolgica
entendida como a declaraoemitidaporumaentidadecertificadoraqueatestaadata
ehoradacriao,expedioourecepodeumdocumentoelectrnico [alnea u) do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].
De acordo com a soluo definida pela legislao complementar ao CCP, a
84
A criptografia, grosso modo, consiste no processo de enviar mensagens com chave secreta, assegura
a proteco da informao usando uma funo matemtica ou algoritmo para cifrar e decifrar
mensagens; permite tornar a informao indecifrvel, logo menos vulnervel s ameaas sobre a sua
segurana (SEBASTIO NBREGA PIZARRO, ComrcioElectrnico, Almedina, 2005, pgina 54).
85
Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser conhecido apenas pelo seu titular e que lhe
permite inserir a assinatura digital no documento electrnico e decifrar um documento electrnico
previamente cifrado com uma chave pblica.
86
Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser divulgado, com o qual se verifica a assinatura
digital aposta no documento electrnico pelo titular do par de chaves assimtricas, ou se cifra um
documento electrnico a transmitir ao titular do mesmo par de chaves.
61
3.8.
Presuneslegaisrelativasscomunicaeselectrnicas
Curiosamente, esta ltima regra no bilateral; portanto, entendeu o legislador que s aproveita s
entidades adjudicantes, o que se poder revelar contrrio ao Princpio da Proporcionalidade.
62
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
63
digitais;
b)
c)
d)
4.
Peasdoprocedimento
4.1.
Naturezadaspeasdeprocedimento
DIOGO FREITAS DO AMARAL, CursodeDireitoAdministrativo, Volume II, Almedina, 2001, pgina 163.
89
64
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
ao
da
do
do
4.2.
Identificaodaspeasdeprocedimento
90
65
Procedimentoadjudicatrio
Ajuste directo
Concurso pblico
Concurso limitado por prvia qualificao e
Procedimento por negociao
Dilogo concorrencial
Peasdoprocedimento
Convite apresentao de propostas e caderno de
encargos
Programa de procedimento e caderno de encargos
Programa de procedimento, convite apresentao de
propostas e caderno de encargos
Programa de procedimento, convite apresentao de
solues, convite apresentao de propostas, memria
descritiva e caderno de encargos
Quadro1Tiposdepeasporprocedimento
4.3.Programadeprocedimentoeconvite
No tratamento normativo das peas do procedimento o legislador destaca a
fase de formao do contrato e as regras de execuo contratual.
As regras da formao do contrato so divulgadas atravs do convite, presente
nos procedimentos de ajuste directo, concurso limitado por prvia qualificao,
procedimento por negociao e dilogo concorrencial) ou do programa de
procedimento, que integra as peas concursais de todos os procedimentos, com
excepo do ajuste directo.
Ambas as peas tm contedos legalmente vinculados que devem ser
obrigatoriamente observados. Assim, o convite dever cumprir os requisitos
enunciados nos artigos 115., 189., 199. e 209. e o programa de procedimento
dever dar cumprimento ao disposto nos artigos 132., 164., 196. e 206. do CCP,
consoante os procedimentos em causa.
O incumprimento destes requisitos origina a ilegalidade do regulamento
adjudicatrio e poder ser impugnado contenciosamente no prazo de um ms a contar
da notificao dos interessados ou, no havendo lugar a notificao, da data do
conhecimento do acto (artigo 101. do Cdigo de Processo dos Tribunais
66
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Administrativos).
Em nosso entendimento, tal disposio no obsta a que a impugnao do acto
de adjudicao seja fundamentada na ilegalidade das normas concursais, que so
conhecidas dos interessados no incio do procedimento, desde logo porque esse o
esprito que se extrai da Directiva 89/665/CEE, que visa ampliar as garantias dos
interessados em contratar, e porque tambm a interpretao mais conforme
Constituio da Repblica Portuguesa, nomeadamente o n. 4 do artigo 268. que
confere aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos.
No Decreto Lei n. 197/99, de 8 de Junho tinha consagrao expressa o princpio
da intangibilidade das peas concursais, que impedia a modificao das mesmas aps a
sua divulgao. Sem deixar de respeitar este princpio o CCP no artigo 50. permite
entidade adjudicante que sejam rectificados erros e omisses das peas concursais at
ao segundo tero do prazo para a apresentao de propostas, desde que tais alteraes
sejam divulgadas na plataforma electrnica de suporte contratao e sejam
notificados directamente aos interessados que adquiriram as peas concursais.
A introduo destas alteraes pode implicar uma prorrogao do prazo de
apresentao de propostas que esteja a decorrer se as rectificaes forem divulgadas e
notificadas aps o prazo limite previsto para esse efeito, ou se forem alterados
aspectos fundamentais das peas do procedimento (artigo 64. do CCP).
Na primeira situao a prorrogao ser pelo perodo excedido relativamente
data limite, enquanto que na segunda situao a prorrogao ser pelo perodo
decorrido at ao momento da divulgao e notificao das alteraes.
4.3.
Cadernodeencargos
67
4.4.
Peasdoprocedimentonocontratodeempreitadadeobraspblicas
68
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
69
No prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, o legislador assume que visou a racionalizao, por via de
limitaes acrescidas por comparao com o que resultava do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, do
regime dos trabalhos a mais, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de
incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses.
92
Sem preocupaes de exaustividade, as quais seriam incompatveis com a natureza deste texto,
podem identificar-se as seguintes fontes normativas: Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio (regime
70
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
4.5.
Efeitosdosvciosnaspeasdeprocedimento
jurdico de impacto ambiental de projectos pblicos e privados com efeitos significativos no ambiente),
Portaria n. 330/2001, de 2 de Abril (normas tcnicas para os documentos envolvidos na avaliao do
impacto ambiental); as IEPO; o Regulamento dos Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios
(Decreto-Lei n79/2006, de 4 de Abril); o Regulamento das Caractersticas de Comportamento Trmico
dos Edifcios (Decreto-Lei n 80/2006, de 4 de Abril); o Regulamento Geral do Rudo (Decreto-Lei n
9/2007, de 17 de Janeiro); o Regime Jurdico da Avaliao de Impacte Ambiental (Decreto-Lei n
69/2000, de 3 de Maio); o Regime Jurdico da Preveno e Controlo Integrados da Poluio (Decreto-Lei
n 173/2008, de 26 de Agosto); o Regulamento dos Requisitos Acsticos dos Edifcios (Decreto-Lei n
129/2002, de 11 de Maio); o regime jurdico da Proteco dos Trabalhadores Contra os Riscos Devidos
Exposio ao Rudo (Decreto-lei n 182/2006, de 6 de Setembro); o Regime Jurdico da Segurana Contra
Incndios em Edifcios (Decreto-Lei n220/2008, de 12 de Novembro); o Regulamento Tcnico de
Segurana contra Incndio em Edifcios (Portaria n 1532/2008, de 29 de Dezembro); o Regime de
Credenciao de Entidades para a Emisso de Pareceres, Realizao de Vistorias e de Inspeces das
Condies de Segurana Contra Incndios em Edifcios (Portaria n 64/2009, de 22 de Janeiro); o
Regulamento de Licenas para Instalaes Elctricas (Decreto-Lei n 26852, de 30 de Setembro de
1936); a Norma a Observar na Elaborao dos Projectos das Instalaes Elctricas de Servio Particular
(Decreto-Lei n 517/80, de 31 de Outubro); o Regime Jurdico de Instalao das Infra-Estruturas de
Telecomunicaes em Edifcios e Regime da Actividade de Certificao das Instalaes e Avaliao de
Conformidade de Equipamento (Decreto-Lei n 59/2000, de 19 de Abril); o Regulamento de Segurana e
Aces para Estruturas de Edifcios e Pontes (Decreto-Lei n235/83, de 31 de Maio); o Regulamento de
Segurana das Construes contra os Sismos (Decreto n 41 658 de 31 de Maio de 1958); o
Regulamento de Estruturas de Beto Armado e Pr-Esforado (Decreto-Lei n 349-C/83, de 30 de Julho);
o Regulamento de Estruturas de Ao para Edifcios (Decreto-Lei n 211/86, de 31 de Julho); o
Regulamento de Segurana de Barragens (Decreto-Lei n 344/2077, de 15 de Outubro); o Regulamento
Geral das Estradas e Caminhos Municipais (Lei n 2110, de 19 de Agosto de 1961).
71
c)
d)
Sobre este tema produzimos uma breve nota para salientar a infelicidade da previso normativa.
Partindo da soluo anterior que se baseava no conceito de actoadministrativo (artigo 185. do CPA) o
legislador quedou-se no conceito de acto procedimental visando, aparentemente, todo o contedo
normativo que possa ser produzido durante o procedimento adjudicatrio, incluindo os prprios
regulamentos que constituem o programa de procedimento e caderno de encargos. Perante a
indefinio do conceito face realidade que devia regular, resta-nos acompanhar as interpretaes que
identificam benevolamente o conceito de acto procedimental de forma a abranger os prprios
regulamentos concursais (JOO PACHECO DE AMORIM, A invalidade e a (in)eficcia do contrato
administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra
Editora, 2008, pgina 642). Mais simples e construtiva seria a soluo que previsse tanto o acto como a
norma como fontes de desvalor jurdico nos procedimentos adjudicatrios.
72
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
contrato produzida pelo contraente pblico no suficiente para que o contrato seja
declarado nulo; a bilateralidade dos contratos pressupe uma declarao judicial para
o efeito.
Para amenizar esta soluo poder ser invocado o n. 3 do artigo 285. do CCP
que prev a reduo ou converso dos contratos administrativos, independentemente
do respectivo valor jurdico.
Depreende-se desta norma que a produo plena dos efeitos da nulidade por
ofensa do artigo 43. do CCP, ser excepcional.
4.6.
Peasdeprocedimentonasparceriaspblicoprivadas
O legislador foi cauteloso na abordagem ao conceito de parcerias pblicoprivadas. No identificou este nomenjuris com qualquer tipo contratual, limitando-se a
referir que oscadernosdeencargosdosprocedimentosdeformaodecontratosque
configuremparceriaspblicoprivadasdevemsubmeterconcorrnciaosaspectosda
sua execuo relativos aos encargos para a entidade adjudicante e aos riscos a ela
directaouindirectamenteafectosdecorrentesdaconfiguraocontratual (artigo 45.
do CCP). A indefinio dogmtica das parcerias pblico-privadas, enquanto fonte de
relaes jurdicas, ilustrada pela abordagem de MARIA JOO ESTORNINHO que as
identifica como relaesdecomplementaridade entre contratos pblicos94.
Assentando na classificao convencional poder esboar-se que estes
procedimentos adjudicatrios especficos do origem a contratos atpicos (mistos)95,
ainda que seja perceptvel a predominncia de um modelo contratual especialmente
vocacionado para o objectivo a prosseguir.
Segue-se, portanto, a interpretao da figura das parcerias pblico-privadas
enquanto regime jurdico de enquadramento de contratos que contenham os
elementos mnimos definidos no n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 86/2003:
a) carcter duradouro;
b) actividade tendente satisfao de necessidades colectivas;
c)
95
Sobre a distino e relao entre contratos atpicos e contratos mistos PEDRO PAIS DE VASCONCELOS,
ContratosAtpicos, Almedina, 2009, pgina 217.
73
Valor que resulta da relao entre o equilbrio entre os custos globais (ciclo de vida total do projecto)
e os benefcios financeiros, econmicos e sociais do mesmo. um conceito relacionado com a eficincia,
pois permite comparar o dispndio entre a soluo de investimento imediato e a escalonada ao longo
do tempo.
97
Permite identificar o melhor projecto que possa ser realizado e financiado directamente pelas
entidades pblicas, atravs de procedimentos adjudicatrios pblicos, para obter o mesmo resultado
que poderia ser obtido pelo mesmo projecto em parceria pblico-privada.
98
99
100
74
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
75
5.
Parmetrosdoprocedimento
5.1.
Preobase
101
A publicitao da inteno de contratar por parte de uma entidade adjudicante gera uma expectativa
no mercado de vir a outorgar um contrato pblico. Aceitando este pressuposto, o legislador previu tanto
nas Directivas n.s 2004/17/CE e 2004/18/CE, como no CCP o dever de adjudicao que s pode ser
relativizado em circunstncias especiais, isto quando seja permitido entidade adjudicante excluir
todas as propostas apresentadas por violarem determinado parmetro base.
76
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
c)
5.2.
Preocontratual
77
5.3.
Benefcioeconmicoevalordocontrato
78
a)
b)
c)
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
5.4.
Prazodevigncia
79
(excessivamente) duradouras.
Este contexto no prejudica que determinados vnculos obrigacionais perdurem
para alm da execuo das prestaes contratuais nucleares. Referimo-nos
concretamente s obrigaes de sigilo e de garantia nos contratos de fornecimento de
bens ou servios (artigo 440., n. 2 do CCP).
5.5.
Especificaestcnicas
80
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
103
Processo n. C-59/00 Bent Mousten Vestergaard (2001), em que o Tribunal de Justia veda a
possibilidade de uma entidade adjudicante inserir no caderno de encargos uma clusula que exija para a
execuo do contrato a utilizao de um produto de marca determinada, sem acrescentar a meno ou
equivalente.
81
82
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
83
5.6.
Preocupaesambientais
84
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
85
estipulado no programa de procedimento que os concorrentes que integrem o acordo quadro relativo
ao Lote 3 (consumveis de impresso) tero a responsabilidade de disponibilizar, nas instalaes da
entidade adquirente, um recipiente para recolha de embalagens e dos consumveis j utilizados e
proceder remoo e tratamento dos mesmos (reutilizao, reciclagem ou eliminao) de acordo com a
legislao em vigor.
86
MBITO
5.7.
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
CommonProcurementVocabulary(CPV)
Esclarecimentoserectificaes
6.1.
EnquadramentodosesclarecimentoserectificaesnoCCP
87
6.2.
Prazoemododainserodosesclarecimentoserectificaes
88
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
7.
Erroseomisses
7.1.
Evoluodoinstitutodoserroseomisses
89
108
90
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
c)
JOS MANUEL OLIVEIRA ANTUNES, Cdigo dos Contratos Pblicos Regime de erros e omisses,
Almedina, 2009, pgina 88.
91
7.2.
Efeitosdosurgimentodeerroseomisses
92
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
JORGE ANDRADE DA SILVA, Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado eAnotado, Almedina, 2008,
pgina 269.
93
7.3.
Procedimentodeapresentaodeerroseomisses
111
94
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
8.
Intervenientesnoprocedimento
8.1.
Candidatoseconcorrentes
112
95
Agrupamento a designao utilizada pelo CCP para identificar uma proposta subscrita por mais de
um proponente, sem que seja necessria a formalizao da associao dos proponentes,
nomeadamente atravs de contratos de consrcio (Decreto Lei n. 231/81, de 28 de Julho) ou
agrupamento complementar de empresas (Decreto Lei n. 430/73, de 25 de Junho). Tal formalizao
apenas exigvel antes da outorga do contrato inerente proposta adjudicada.
114
96
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
b)
c)
d)
e)
97
8.1.1. Impedimentos
Sobre os candidatos ou concorrentes incide um conjunto de requisitos de
idoneidade, identificados no artigo 55. do CCP, que traduzem a impossibilidade de
outorgar contratos pblicos por parte de pessoas singulares ou colectivas abrangidas
por situaes reveladoras de especial debilidade econmica ou financeira [alnea a)115],
que tenham tido uma conduta ilcita ou tenham sido objecto de sano que directa ou
indirectamente se relacione com a execuo contratual [alneas b), c), f), g), h) e i)], que
no tenham uma situao contributiva regularizada perante o Estado [alneas d) e e)],
que tenham prestado assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das
peas do procedimento [alnea i)].
A comprovao da inexistncia de impedimentos efectuada mediante a
apresentao de declarao sob compromisso de honra, subscrita pelo proponente
(alnea a) do n. 1 do artigo 57.), que seguir o modelo do Anexo II ao CCP, excepto no
procedimento de concurso limitado por prvia qualificao, que obriga o
preenchimento do Anexo V.
A falsidade das declaraes constantes dos Anexos constitui, conforme dispe a
alnea d) do artigo 456. do CCP uma contra-ordenao muito grave, punvel com
coima que varia entre 2000 a 3700 euros, se for pessoa singular, ou 7500 a 44800
euros, se for pessoa colectiva, podendo ainda ao infractor ser aplicvel a sano
acessria de privao do direito de participar em procedimentos adjudicatrios para a
formao de contratos pblicos (artigo 460, n. 1 do CCP).
Em acrscimo a estas sanes existe a responsabilidade penal pelo crime de
desobedincia para quem participe em procedimentos adjudicatrios estando
impedido de o fazer (artigo 460. do CCP e 348. do Cdigo Penal).
8.2.
Jri
115
Norma alterada pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, para permitir que as empresas que
se encontrem abrangidas por um plano de insolvncia (artigos 192 e seguintes do Cdigo da Insolvncia
e Recuperao de Empresas, aprovado pelo Decreto Lei n. 53/2004, de 18 de Maro), possam
apresentar propostas em procedimentos adjudicatrios.
116
No mesmo sentido, embora aludindo a uma realidade diferente, pronunciam-se MRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (Concursos, pgina 249).
98
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
99
9.
Proposta
9.1.
Aproposta
100
a)
b)
c)
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
e)
f)
117
101
9.2.
Contedodaproposta
Elementosqueinstruemaproposta
118
a)
b)
c)
d)
Sobre a autonomia privada, JOS DE OLIVEIRA ASCENSO, Direito Civil Teoria Geral, Volume II,
Coimbra Editora, 1999, pginas 77 e 78.
102
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
9.4.
Propostavariante
103
9.5.
Suportedeapresentaodaspropostas
119
104
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
9.6.
Prazosdeapresentaodepropostas
b)
Concurso pblico
i. Publicao no DR (artigo 135. do CCP) 9 dias, ou 20 dias para
empreitadas de obras pblicas (com possibilidade de reduo at 11 dias
para obras de menor complexidade)
ii. Publicao no JOUE (artigo 136. do CCP) 47 dias; 36 dias, se tiver sido
feita a publicao do anncio peridico indicativo; 22 dias, se tiver sido
feita a publicao deste anncio com a antecedncia mnima de 52 dias
e mxima de 12 meses em relao data de envio do anncio do
procedimento;
c)
105
e)
106
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
9.7.
Consultadaspropostas
107
108
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
10.
Anlisedaspropostaseadjudicao
10.1. Obtenodeesclarecimentossobreaspropostas
Preliminarmente, importa sublinhar que a actividade de avaliao de propostas
pode suscitar dvidas no rgo avaliador (na maioria das vezes o jri) quando se
confronta com contedos tcnicos.
Para diminuir as probabilidades de ocorrncia de erros manifestos que so
objecto de controlo pelos tribunais, permite-se que o jri solicite esclarecimentos aos
concorrentes sobre as propostas que estes apresentaram (artigo 72. do CCP).
O contedo dos esclarecimentos integra-se nas propostas, formando o conjunto
das declaraes negociais a vontade actualizada do concorrente.
Salvaguardando o cumprimento de princpios da transparncia, igualdade e
imparcialidade, no sero considerados os esclarecimentos que contrariem, alterem os
documentos que constituem as propostas, ou sejam prestados para suprir omisses
que fundamentariam a sua excluso.
A fim de assegurar o adequado controlo da admissibilidade dos esclarecimentos
pelos outros concorrentes, devero os mesmos ser disponibilizados pela entidade
adjudicante na plataforma electrnica e simultaneamente dever proceder-se
notificao dos demais concorrentes (n. 2 do artigo 12. da Portaria 701-G/2008, de
29 de Julho).
10.2. Avaliaodepropostasediscricionariedade
A actividade de anlise de propostas no , por natureza, uma actividade
plenamente discricionria.
Dirige-se prtica do acto de adjudicao, em funo de um critrio prdeterminado e visa, essencialmente, a prossecuo do interesse pblico.
Alis, no existe na actividade de anlise de propostas a possibilidade de
109
b)
c)
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Cursode DireitoAdministrativo, Volume II, Lisboa, 1988, pgina 182.
122
110
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Administrao na emisso de uma adjudicao no automtica quedase nos confins
da discricionariedade. Ao escolher entre as propostas dos pretendentes ou co
contratantes,orgocompetentedispedeumadirectivafinalsticaprecisa:ofimdo
contrato, ditado pela lei () ou escolhido no momento da deciso ou deliberao de
contratar.
Por este motivo o juzo valorativo contenciosamente sindicvel, na parte em
que se reporta submisso ao fim do contrato e observncia dos princpios da
proporcionalidade e da imparcialidade.
Do confronto de opinies destes Professores Catedrticos, inclinamo-nos para a
aceitao dos ensinamentos de DIOGO FREITAS DO AMARAL.
Consideramos, especialmente, pertinente a considerao da inexistncia de
uma liberdade de opo entre vrias alternativas, em detrimento da configurao do
acto de adjudicao e do procedimento que o antecede como actividades legalmente
vinculadas aplicao de critrios de justia na escolha do adjudicatrio.
Existiro, inevitavelmente, zonas de liberdade de apreciao perante solues
tcnicas que satisfaam com iguais propriedades a necessidade colectiva em causa.
Contudo, a generalizao da seleco do critrio de adjudicao proposta
economicamente mais vantajosa nos procedimentos em que mais se destaca a
importncia da anlise de propostas, determina que tal liberdade ser sempre
instrumental e exercida de forma subordinada prossecuo do princpio de interesse
pblico que legitima a actividade contratual.
Esta limitao decorre desde logo da fixao do critrio e factores de
adjudicao, os quais devem ser definidos em funo do objecto do contrato. A
liberdade da entidade adjudicante fixar factores de avaliao das propostas cede
perante os limites impostos pela disciplina comunitria especfica e pelos princpios
comunitrios,quetambmdevemserrespeitados123.
Deste modo, a entidade adjudicante enfrenta uma dupla vinculao: deve
estabelecer os factores e subfactores em que se decompe o critrio de adjudicao
luz dos princpios comunitrios e princpios gerais da actividade administrativa; deve
auto-vincular-se na fase de anlise de propostas ao modelo previamente definido.
Esta dupla vinculao encontra-se consagrada na jurisprudncia comunitria: a
entidade adjudicante deve, com efeito, poder apreciar as propostas apresentadas e
tomar uma deciso com base em critrios qualitativos e quantitativos variveis
123
CLUDIA VIANA, Os princpios comunitrios na contratao pblica, Coimbra Editora, 2007, pgina
551.
111
124
125
LUIS VALADARES TAVARES, Agestodasaquisiespblicas, Lisboa, 2008, OPET, pginas 162 e 163.
112
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
10.3. Aspectosvinculativosnaavaliaodepropostas
Questo diferente a que determina o controlo da deciso baseada na
actividade de avaliao de propostas. Estamos perante um juzo de mrito sobre o
exerccio do poder executivo, que totalmente subtrado ao controlo dos tribunais?
A conscincia jurdica e cvica de uma pessoa normal seria chocada com uma
resposta absolutamente afirmativa. A existncia de um Estado de Direito pressupe
uma clara separao de poderes legislativo, executivo e judicial, mas tambm confere
cada vez mais vias de controlo do exerccio do poder executivo, precisamente para
prevenir o abuso da discricionariedade, ou a confuso desta figura com a
arbitrariedade.
Ora, conciliando os interesses em presena, a jurisprudncia do Supremo
Tribunal Administrativo reconhece a discricionariedade do exerccio de avaliao de
propostas, considera-a contenciosamente insindicvel, excepto nos casos em que se
verifique um erro grosseiro ou manifesto, ou se violem os princpios gerais que
enformam o procedimento concursal, designadamente os da legalidade, da justia, da
proporcionalidade e da imparcialidade.
Deste modo, os poderes de controlo do Tribunal incidem sobre legalidade
externa do acto, o erro grosseiro ou manifesto e/o desrespeito dos princpios gerais
reguladores da actividade administrativa127.
Entende este Tribunal que erro grosseiro ou manifesto um erro crasso,
palmar, ostensivo, que ter necessariamente de reflectir um evidente e grave
126
127
113
desajustamentodadecisoadministrativaperanteasituaoconcreta,emtermosde
merecerdoordenamentojurdicoumacensuraparticularmesmoemreasdeactuao
novinculadas128.
Partindo para a concretizao prtica destas orientaes, constatamos que a
avaliao de propostas foi e continua a ser o ponto crucial do procedimento
adjudicatrio, corresponde ao que ser, provavelmente, o acto mais vigiado pela
concorrncia, aquele em que se exige mais rigor e coerncia na fundamentao.
Fez escola, pelo seu pragmatismo, o entendimento de MRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA sobre os momentos juridicamente
vinculados do juzo classificatrio129.
Estes autores identificam directivas a seguir na avaliao de propostas, que
correspondem a um salvoconduto no perigoso itinerrio que comea com a abertura
de propostas e termina na notificao do relatrio de anlise.
Advertiam estes autores que a apreciao e classificao das propostas se
reporta a todos e somente a todos os factores que integravam o critrio de
adjudicao. Esta premissa implica que quaisquer factores enunciados devem interferir
na avaliao e que nenhum outro pode ser criado ou invocado aps a recepo das
propostas130.
A incidncia destes elementos de anlise em toda a proposta vinculativa, no
podero determinados contedos ser omitidos, assim como no podero ser utilizadas
informaes que no constem das propostas. Exige-se coerncia na apreciao das
propostas e na sua consequente pontuao, sendo inadmissvel que um juzo
especialmente crtico de uma proposta corresponda a uma pontuao nivelada com
uma outra proposta que tenha merecido tratamento mais favorvel.
128
129
114
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
10.4. Selecodocritriodeadjudicaoeavaliao
O regime do CCP, na parte relativa anlise e avaliao de propostas, seguiu a
orientao jurisprudencial e doutrinria supra referidas.
O CCP continua a prever a propostaeconomicamentemaisvantajosa e o preo
maisbaixo como nicos critrios de adjudicao admissveis. Este ltimo critrio tem a
vantagem de permitir uma actividade de avaliao mais simples, reduzida
comparao quantitativa dos preos das vrias propostas, mas s pode ser adoptado
quando o caderno de encargos fixar todos os aspectos do contrato, admitindo
alteraes nas propostas da concorrncia apenas quanto ao preo (n. 3 do artigo 74.
do CCP).
O critrio propostaeconomicamentemaisvantajosa carece de ser decomposto
em factoresesubfactoresdeadjudicao.
Usualmente so utilizados como factores relevantes a qualidade da proposta, o
preo, o prazo, a assistncia tcnica aps o fornecimento, entre outros possveis131. Os
subfactores sero decomposies que permitiro evidenciar por comparao certos
aspectos das propostas, ao nvel mais elementar, que justificam uma diferenciao em
termos de justia relativa.
As regras para a identificao e utilizao dos factores e subfactores so
identificadas no artigo 75. do CCP. Este preceito esclarece que devem abranger todos
131
O artigo 53. da Directiva n. 2004/18/CE prev, na alnea a) do n. 1, os seguintes critrios, que luz
do CCP se interpretam como factores de adjudicao: qualidade, preo, valor tcnico, caractersticas
estticas e funcionais, caractersticas ambientais, custo de utilizao, rendibilidade, assistncia tcnica e
servio ps-venda, data de entrega e prazo de entrega ou de execuo.
115
10.5. Modelodeavaliao
O critrio proposta economicamente mais vantajosa implica um modelo de
avaliao tendente a obter a pontuao global de cada proposta.
Metodologicamente, a actividade do avaliador divide-se em juzos de excluso e
juzos de avaliao.
Os primeiros destinam-se a apurar quais as propostas que devem ser,
efectivamente, analisadas. Consequentemente, o jri deve propor a excluso daquelas
contenham motivos materiais de excluso previstos no n. 2 do artigo 70. e/ou
daquelas sobre as quais incide um dos motivos formais de excluso previstos no n. 2
do artigo 146.. Recordamos que estamos perante a concretizao da justia absoluta
que impede a manifestao sem limites da liberdade de apreciar uma proposta.
Neste juzo, est em causa a censura de situaes relacionadas com a violao
de parmetros vinculativos do caderno de encargos e de normas legais imperativas.
Em conformidade devero ser excludas as propostas que:
132
133
116
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
a)
b)
c)
d)
e)
f)
134
Embora o legislador no identifique o prazo mnimo para a prestao destes esclarecimentos dever
ser respeitado o prazo de dez dias, por confronto com a norma prevista no n. 1 do artigo 101. do
Cdigo do Procedimento Administrativo.
135
O n. 4 do artigo 71. do CCP contm uma enumerao exemplificativa das causas que podem ser
apresentadas para justificar a formao do preo proposto.
117
10.6. Concorrnciaeavaliaodepropostas
A complexidade do regime jurdico da concorrncia motiva uma abordagem
especfica. Defende CLUDIA VIANA136 que no mbito da contratao pblica o
conceito de concorrncia deve ser delimitado em funo da concretizao dos
princpios da igualdade e das liberdades comunitrias, enquanto regras que vinculam
os Estados-membros na sua relao com os particulares, reservando-se o regime
substantivo do direitodaconcorrncia para regras dirigidas s empresas.
Inclina-se esta Autora para uma completa subordinao do alcance do direito
daconcorrncia aos referidos princpios e liberdades.
Este entendimento baseia-se na abundante jurisprudncia do Tribunal de
Justia das Comunidades, citada nos seus PrincpiosComunitrios, bem como no texto
das Directivas sobre contratao.
Acresce que o nosso CCP mantendo o alinhamento com este conceito de
concorrncia, que sinnimo de (leal) competio entre concorrentes, veio introduzir
uma norma que apela a uma reflexo interpretativa. Diz o artigo 70., n. 2, alnea g)
que seroexcludasaspropostascujaanlisereveleaexistnciadefortesindciosde
actos, acordos, prticas ou informaes susceptveis de falsear as regras de
concorrncia. Seguindo o texto da lei verificamos uma inteno de censura e
penalizao de condutas unilaterais, ou bilaterais, dos concorrentes que se revelam
contrrias ao regime substantivo da concorrncia e no apenas censura da
competio ilcita, permitida por actos ou omisses das entidades adjudicantes, que
afecte a igualdade de tratamento e as liberdades comunitrias.
As entidades adjudicantes passam a ser colaboradoras dos mecanismos de
proteco da aplicao do regime substantivo da concorrncia, deste modo se
justificando que a excluso de propostas, devido apresentao de um preo
anormalmente baixo ou a actos jurdicos lesivos da concorrncia, seja acompanhada da
136
118
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
10.7. Atributosdaspropostas
Quando se proceda avaliao das propostas, apenas podem ser considerados
os atributos das mesmas. Do texto do artigo 75. do CCP resulta uma correspondncia
entre os atributos e os factorese/ousubfactoresdeadjudicao, quando o critrio de
adjudicao seleccionado for o da proposta economicamente mais vantajosa,
determinado uma anlise obrigatoriamente integrada que resultar no apuramento da
proposta melhor posicionada.
Por serem submetidos concorrncia, faz sentido que certos aspectos de
137
ANTNIO CARLOS DOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONALVES e MARIA MANUEL LEITO MARQUES
(DireitoEconmico, Almedina, 2001, pginas 224 e seguintes) salientam que existe o risco de o Estado
ao intervir como comprador nos mercados provocar distores de concorrncia, fazendo uso da sua
posio dominante na procura para proporcionar auxlios indevidos ou para fomentar polticas
proteccionistas e formas de discriminao em relao a empresas estrangeiras. A transformao dos
mercados nacionais em mercados comunitrios reduz a capacidade de monitorizao da economia pela
Estado em prol da eficincia econmica dos contratos pblicos.
139
A expresso fortesindcios, de utilizao comum no processo penal, tem nsita uma antecipao de
juzo, baseada em elevada probabilidade de ocorrer a censura que se antecipa, sendo esta a base de
aplicao de medidas de coaco, que so provisrias por natureza.
119
execuo do contrato a celebrar sejam utilizados para avaliar as propostas, medir como
se diferenciam entre si e como se hierarquizam em funo da soluo globalmente
mais vantajosa para a entidade adjudicante.
E como no seria lgico que apenas alguns dos aspectos submetidos
concorrncia fossem considerados na avaliao, pois todos eles contribuem para aferir
o que economicamente mais vantajoso, o CCP determina que todos esses aspectos
sejam utilizados na metodologia de avaliao.
A definio de uma metodologia de avaliao, com os contedos definidos na
alnea n) do n. 1 do artigo 132. do CCP, deve acompanhar o programa de
procedimento. Abandona-se uma prtica to pouco transparente quanto geradora de
conflitos que consistia em permitir que o jri definisse os factores e subfactores de
adjudicao durante o prazo de apresentao de propostas.
Cerceando a liberdade que possa existir na avaliao de propostas, o artigo
139. do CCP identifica contedos vinculativos para a definio do modelo de
avaliao. A definio compete entidade que autoriza a contratao; logo, o jri
perde a possibilidade que tinha, anteriormente, de interpretar a vontade da entidade
adjudicante no que respeita densificao do critrio de adjudicao.
O primeiro contedo vinculativo a ter em conta na elaborao da metodologia
de avaliao corresponde a uma constatao bvia de qualquer procedimento de
avaliao integrado: apontuaoglobaldecadaproposta,expressanumericamente,
correspondeaoresultadodasomadaspontuaesparciaisobtidasemcadafactorou
subfactor elementar, multiplicadas pelos valores dos respectivos coeficientes de
ponderao. Com esta descrio o legislador exprime o seguinte significado: cada uma
das pontuaes obtidas em cada factor (exemplos: preo, prazo de execuo, perodo
de garantia) ser multiplicada pelo valor percentual associado a cada um deles, sendo o
produto destas multiplicaes somado para determinar a pontuao global.
At este ponto no temos qualquer novidade face aos regimes e prticas
anteriores.
O segundo contedo vinculativo obriga a entidade adjudicante a elaborar, para
cada factor e/ou subfactor, uma escala de pontuao, recorrendo, em alternativa, a
uma expresso matemtica ou ao conjunto ordenado dos diferentes atributos
relacionados com o factor/subfactor em causa.
Ou seja, o legislador permite que na definio da escala de pontuao a
entidade adjudicante descreva, antecipando, de que forma vai pontuar e diferenciar os
atributos a propor pelos concorrentes, estabelecendo para o efeito descries
qualitativas possveis s quais correspondero diferentes pontuaes quantitativas.
120
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
10.8. Antecipaodapropostanomodelodeavaliao
O segundo contedo vinculativo merece uma abordagem crtica. Nesta matria
o legislador ultrapassou o contedo das Directivas de 2004 e vinculou os mercados
pblicos a adoptarem um modelo de avaliao que obriga a entidade adjudicante a
ponderar previamente todos os atributos das propostas e as respectivas graduaes
detalhadas.
Esta opo suscita reservas pela assimetria de informao que possa existir
entre as entidades adjudicantes e a concorrncia relativamente aos dados especficos
actualizados das condies de mercado.
Para preparar o lanamento de um procedimento as entidades adjudicantes
confrontam-se com o dilema de antecipar um modelo de avaliao com a informao
que dispem, incorrendo em risco de deficiente percepo dos atributos do bem ou
servio a contratar, ou da incapacidade de avaliarem, em termos de justia relativa, as
propostas da forma mais correcta.
Este risco seria evitvel se tivesse sido adoptado um modelo flexvel que
distinguisse as exigncias do modelo de avaliao consoante a complexidade do
objecto da contratao. Bem adverte MARGARIDA OLAZABAL CABRAL140, ao referir que
o CCP limita a inovao das propostas a formular, uma vez que as mesmas, para
140
MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O concurso pblico no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos
deContrataoPblicaI, Coimbra Editora, 2008, pgina 208.
121
10.9. Adjudicao
Desde que no se verifique qualquer das causas de no adjudicao, previstas
no n. 1 do artigo 79. do CCP, o acto de adjudicao apresentado como
juridicamente vinculado. Nestes termos, a entidade competente para autorizar a
despesa tem um prazo mximo para a prtica deste acto, que coincide com o prazo de
obrigao de manuteno das propostas dos concorrentes (artigo 76./1 do CCP).
Note-se que no decurso deste prazo que a notificao deve ser comunicada
aos concorrentes. A explicao para esta soluo encontra-se no Princpio da boa f
(tutela da confiana), protegendo as expectativas criadas junto do mercado e o
investimento de recursos que estes fazem com a apresentao de uma proposta. No
limite, qualquer concorrente pode intentar uma aco administrativa especial de
condenao prtica do acto legalmente devido para assegurar a prtica do acto de
adjudicao.
Mas a tutela da confiana dos concorrentes de tal forma reforada que o CCP
abre mesmo a hiptese de o adjudicatrio poder recusar a adjudicao da proposta
que apresentou, caso a notificao do acto ocorra aps o termo do prazo de
manuteno das propostas. Nestes casos o adjudicatrio preserva o direito a uma
indemnizao pelo dano negativo, ficando a entidade adjudicante obrigada a
indemniz-lo pelos danos sofridos com a apresentao da proposta (artigo 76.).
Inicimos esta seco pela referncia possibilidade de o acto de adjudicao
no ser vinculado devido ocorrncia de causas que legitimem a entidade que
autorizou a despesa a no o praticar. Vejamos, ento, o elenco dessas causas
141
122
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
142
123
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
124
MBITO
11.
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
Formalidadesposterioresadjudicao
11.1. Notificaodaadjudicao
Aps a prtica do acto de adjudicao a entidade adjudicante e o adjudicatrio
devero cumprir um conjunto de formalidades prvias ao incio da execuo do
contrato.
Este iter (final) do procedimento inicia-se com a notificao, simultnea, a todos
os concorrentes do acto de adjudicao (artigo 77. do CCP).
Regista-se neste ponto uma oportuna clarificao do regime legal: a deciso de
adjudicao deve ser acompanhada do relatrio final de anlise de propostas.
Recordamos que, ao abrigo da legislao sobre contratao pblica revogada, assistiuse a uma prtica, censurvel, de comunicar a adjudicao sem incluir na notificao o
relatrio elaborado pelo jri para propor a adjudicao.
Esta prtica motivava fortssimas dvidas de legalidade, porquanto poderia
argumentar-se que se estava perante uma falta de fundamentao susceptvel de gerar
o vcio de forma, por falta de fundamentao.
11.2. Apresentaodosdocumentosdehabilitao
Um dos concorrentes o adjudicatrio objecto de uma notificao especial,
que inclui a obrigatoriedade de prestar cauo, apresentar os documentos de
habilitao e confirmar os compromissos de subcontratao, se existirem. A habilitao
dos concorrentes aps a adjudicao constitui uma novidade do CCP, articula-se com a
supresso do acto pblico que era aproveitado pelos concorrentes para analisarem os
documentos de habilitao da concorrncia. Esta oportunidade passa a ficar
circunscrita aos documentos de habilitao do adjudicatrio143.
Para o efeito, os concorrentes so notificados do momento em que tais
documentos ficam disponveis na plataforma electrnica que suporta o procedimento
adjudicatrio, podendo a partir desse momento aferir a sua correco (artigo 85. do
143
125
11.3. Suportedeapresentaodosdocumentosdehabilitao
A poupana de recursos associada a esta medida complementada com uma
outra medida relacionada com o suporte da documentao a apresentar.
O artigo 83., n. 1, do CCP dispe que o adjudicatrio deve apresentar os
documentos de habilitao atravs da plataforma electrnica utilizada pela entidade
adjudicante, ou se esta estiver indisponvel, por correio electrnico ou de outro meio
de transmisso escrita e electrnica de dados144. Mas, se os documentos em causa se
encontrarem disponveis electronicamente noutros portais, o adjudicatrio pode
indicar o endereo electrnico onde esses documentos podem ser consultados bem
como os elementos de acesso para essa consulta (senha, palavra passe, cdigo de
acesso), dispensando a reproduo e envio dos mesmos entidade adjudicante (artigo
83., n. 2, do CCP).
Este regime apresenta duas ligeiras excepes: por um lado, o adjudicatrio
dever enviar sempre por suporte electrnico a declarao a que se refere o Anexo II
ao CCP, que corresponde, grosso modo, declarao de idoneidade contratual que
constitua o Anexo I ao Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho; por outro, quando o
adjudicatrio tenha prestado consentimento, nos termos da lei, para que a entidade
adjudicante consulte a informao relativa a qualquer dos documentos de
habilitao145, dispensada quer a apresentao da sua reproduo quer a indicao
do stio da Internetpara consulta.
144
126
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
11.4. Idoneidadecontratual
A funo principal dos documentos de habilitao verificar a idoneidade do
concorrente adjudicatrio para outorgar um contrato pblico.
Prevalece, e bem, o entendimento de que na outorga de contratos pblicos,
que envolvem a utilizao de recursos financeiros da mesma natureza, existe um
especial dever associado ao pleno cumprimento de obrigaes pblicas por parte
daquele que foi seleccionado para colaborar com a administrao.
Esta funo est bem evidenciada no elenco de documentos solicitados no
artigo 81. do CCP:
a)
b)
146
b) Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por qualquer crime que afecte a sua
honorabilidade profissional, no caso de se tratar de pessoas singulares, ou, no caso de se tratar de
pessoas colectivas, tenham sido condenados por aqueles crimes os titulares dos rgos sociais de
administrao, direco ou gerncia das mesmas e estes se encontrem em efectividade de funes;
c)
Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa por falta grave em matria profissional,
se entretanto no tiver ocorrido a sua reabilitao;
Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea e) do n. 1 do artigo 21.
do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, durante o perodo de inabilidade legalmente previsto;
g)
h) Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea b) do n. 1 do artigo 627.
do Cdigo do Trabalho, aprovado pela Lei n. 99/2003, de 27 de Agosto;
i)
j)
Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa ou judicial pela utilizao ao seu servio
de mo-de-obra legalmente sujeita ao pagamento de impostos e contribuies para a segurana
social, no declarada nos termos das normas que imponham essa obrigao;
k)
Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por algum dos seguintes crimes:
participao em actividades de uma organizao criminosa, corrupo, fraude ou branqueamento
de capitais;
l)
Tenham prestado a qualquer ttulo assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das
peas do procedimento.
127
d)
e)
147
Atendendo ao contedo dos artigos 92. e 93. do CCP, dever a entidade adjudicante definir no
programa de procedimento o prazo mnimo para que o concorrente possa apresentar os compromissos
assumidos com as subcontratadas.
149
O adjudicatrio que no for titular deste certificado deve apresentar, em substituio, certificado de
inscrio nos registos a que se referem os anexos IX -B e IX -C da Directiva n. 2004/18/CE, do
128
MBITO
f)
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
11.5. Provadaidoneidadecontratual
Em relao ao regime de impedimentos previsto na legislao revogada
acrescem as situaes previstas na alnea k), cuja introduo influenciada pela
Directiva n. 2004/18/CE e a da alnea l) que tambm tem influncia do direito derivado
comunitrio, mas que j surgia no Decreto-Lei n. 1/2005, de 4 de Janeiro, entretanto
revogado pelo CCP.
A prova do preenchimento positivo ou negativo dos requisitos da capacidade de
contratar afere-se atravs da juno de documentos e da emisso de declaraes
negociais, conforme o disposto no Anexo I ao CCP.
Quando o candidato/concorrente seja uma entidade de direito estrangeiro
devem aceitar-se documentos equivalentes emitidos pela autoridade judicial ou
administrativa do pas de origem (artigos 45. e 46 da Directiva n. 2004/18/CE).
Justifica-se uma abordagem especial eventualidade de a proposta
adjudicatria ser subscrita por um agrupamento de concorrentes. O CCP distingue
documentos que devem ser apresentados por todos os membros do agrupamento e
documentos que sendo apresentados por um dos membros, aproveita aos restantes.
Na primeira hiptese enquadra-se a declarao do anexo II ao CCP, bem como a
certido do registo criminal e as certides emitidas pela segurana social e pela
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, com todas as inscries em vigor e que revele a
titularidade das habilitaes adequadas e necessrias execuo das prestaes objecto do contrato a
celebrar ou, quando o Estado de que nacional no constar daqueles anexos, uma declarao sob
compromisso de honra, prestada perante notrio, autoridade judiciria ou administrativa ou qualquer
outra competente, de que pode executar a prestao objecto do contrato a celebrar no Estado de que
nacional de acordo com as regras nele aplicveis. Como em Portugal no est legalmente implementada
uma lista oficial de fornecedores de bens e servios, a habilitao de adjudicatrios nacionais ser
efectuada com a apresentao de certido do Registo Nacional de Pessoas Colectivas.
129
administrao fiscal.
J o alvar, ttulo de registo e o certificado de inscrio em lista oficial de
fornecedores de bens ou prestadores de servios, ou outros documentos de habilitao
que o programa do procedimento especificamente exija tm de ser apresentados
apenas pelos membros cuja actividade carea da sua titularidade (artigo 84. do CCP).
Os documentos de habilitao devem ser redigidos em lngua portuguesa, ou
quando redigidos em lngua estrangeira, devem ser acompanhados de traduo
legalizada. A traduo legalizada a que se refere o n. 2 do artigo 82. do CCP deve
obedecer aos requisitos legais mencionados no artigo 38. do Decreto-Lei n. 76A/2006, de 29 de Maro e da Portaria n. 657-B/2006, de 29 de Junho.
Se os documentos em verso digital submetidos pelo adjudicatrio suscitarem
dvidas de autenticidade entidade adjudicante, poder esta exigir a apresentao dos
respectivos originais (n. 4 do artigo 83. do CCP).
O incumprimento da obrigao procedimental de apresentao dos
documentos de habilitao determina a caducidade da adjudicao, emergindo o
direito do concorrente posicionado em segundo lugar de ver adjudicada a sua
proposta. Este resultado verifica-se, igualmente, se os documentos apresentados forem
falsos ou contiverem falsas declaraes.
11.6. Cauo
A cauo que o concorrente adjudicatrio deve apresentar no prazo de 10 dias
aps a adjudicao tem duas funes: garantir a outorga do contrato e garantir o
exacto e pontual cumprimento de todas as obrigaes legais e contratuais emergentes
aps a outorga do contrato.
O incumprimento desta determinao levar determina a caducidade da
adjudicao, com as consequncias previstas no n. 2 do artigo 91. do CCP: dever de
adjudicao da proposta posicionada em segundo lugar.
Salvo as excepes previstas no programa de procedimento ou convite,
limitadas apresentao de seguro da execuo do contrato a celebrar, emitido por
entidade seguradora, que cubra o respectivo preo contratual, ou declarao de
assuno de responsabilidade solidria com o adjudicatrio, pelo mesmo montante,
emitida por entidade bancria (desde que essa entidade apresente documento
comprovativo de que possui sede ou sucursal em Estado membro da Unio Europeia,
emitido pela entidade que nesse Estado exera a superviso seguradora ou bancria,
respectivamente), deve ser sempre exigida uma cauo de valor correspondente a 5%
130
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
12.
Contrato
12.1. Exigibilidadedocontratoescrito
O CCP mantm como princpio geral a reduo do contrato a escrito, inovando
na admissibilidade da verso em suporte informtico, alm da tradicional verso em
papel (cfr artigo 94., n. 1 do CCP). Na segunda hiptese o contrato deve ser assinado
atravs de assinaturas electrnicas. Estas assinaturas revestiro a forma de certificados
de assinatura electrnica qualificada (Decreto-lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto).
131
132
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
12.2. Outroselementosdocontrato
Alm do caderno de encargos e da proposta, mesmo quando o contrato no
reduzido a escrito, fazem parte integrante do mesmo os seguintes documentos:
151
Esta possibilidade foi introduzida pelo Decreto Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro. O diploma
enquadra-se numa finalidade de conferir mais transparncia aos procedimento pr-contratuais e neste
contexto compreende-se a impossibilidade de dar incio execuo das prestaes contratuais antes do
decurso do prazo de dez dias aps a notificao da deciso de adjudicao, da apresentao dos
documentos de habilitao e da prestao de cauo ou evidncia de compromissos de terceiros,
quando aplicvel, nos procedimentos em que se amplia o conjunto dos potenciais interessados em
contratar, atravs da publicidade internacional.
133
12.3. Contratosnulos
Para regular os contedos mnimos do contrato foi acolhida a soluo que
vigorava no Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro: so nulos os contratos que no
integrem elementos considerados essenciais, designadamente a identificao das
partes, a indicao do acto de adjudicao e do acto de aprovao da minuta do
contrato, a descrio do objecto do contrato, a referncia cauo prestada pelo
concorrente adjudicatrio, as referncias oramentais, o prazo de execuo, os
ajustamentos aceites pelo adjudicatrio, o preo contratual e o preo a pagar pelas
prestaes objecto do contrato, incluindo eventuais prorrogaes expressas ou tcitas
(artigo 96., n. 1 do CCP).
Esta soluo, face a uma omisso involuntria, seria extremamente violenta e
prejudicial segurana jurdica das entidades adjudicantes.
Um descuido na elaborao da minuta do contrato teria como consequncias a
possibilidade de o contrato ser a todo o tempo declarado nulo, por qualquer
interessado, tendo a declarao de nulidade eficcia retroactiva, podendo
paralelamente serem apuradas responsabilidades por tal resultado.
Em nosso entendimento, o preceito que comina a nulidade para o contrato cujo
clausulado no integre os referidos elementos deve ser interpretado restritivamente,
essencialmente, por dois motivos.
O n. 2 do artigo 96. prev que independentemente da forma do contrato, este
sempre integrado pelas peas concursais, pelo que se o caderno de encargos contiver
algum dos elementos em falsa (por exemplo a referncia cauo e o regime da sua
prestao e accionamento) no ser uma omisso do clausulado do contrato que
determinar a sua nulidade pois a questo substantiva (a garantia do cumprimento)
no deixa de estar devidamente regulamentada.
Por outro lado, o contedo do n. 1 do artigo 96. deve ser interpretado
134
MBITO
DE
APLICAO
DO
CDIGO
DOS
CONTRATOS
12.4. Minutadocontrato
A minuta contratual deve ser aprovada pelo rgo competente para a deciso
de contratar, ou por rgo em que tal competncia seja delegada (artigo 109. do CCP).
Tomando, necessariamente, por referncia o caderno de encargos, a minuta
pode incluir ajustamentos ao contedo do contrato a celebrar, desde que estes
resultem de interesse pblico e este procedimento no interfira com o posicionamento
dos concorrentes resultante da avaliao de propostas.
O contedo dos ajustamentos no fixado com plena discricionariedade, pela
entidade adjudicante, sendo absolutamente proibida a derrogao aos aspectos
essenciais da execuo do contrato a celebrar e a incluso de propostas formuladas por
outro concorrente (n. 2 do artigo 99. do CCP).
O procedimento de aprovao da minuta do contrato inicia-se com o envio ao
adjudicatrio de uma primeira verso provisria, que se transformar em definitiva se
o adjudicatrio a aceitar expressamente ou no deduzir reclamao no prazo de cinco
dias teis aps a notificao (artigo 101. do CCP).
As reclamaes s podem ter por fundamento a incluso de obrigaes no
previstas no caderno de encargos, clusulas que contrariem este documento, ou a
rejeio dos ajustamentos propostos pela entidade adjudicante. Deduzida uma
eventual reclamao, a entidade adjudicante tem dez dias para notificar o adjudicatrio
da deciso, equivalendo o silncio ao indeferimento da reclamao. Contudo, se o
adjudicatrio tiver reclamado quanto aos ajustamentos consideram-se os mesmos
definitivamente no aceites.
Aparentemente, o CCP confere um poder de determinao unilateral da minuta
do caderno de encargos, o que no se revela conforme com a natureza bilateral do
contrato a outorgar. Ora, acontece que tal hiptese no tem acolhimento na lei, pelo
simples facto de o legislador ter estipulado que os elementos que integram o contrato
(os referidos no n. 2 do artigo 96. do CCP) prevalecem sobre o clausulado contratual.
Deste modo, o concorrente adjudicatrio perante o desconforto gerado por
uma minuta imposta pela entidade adjudicante poder, posteriormente, em fase de
135
12.5. Assinatura
A assinatura do contrato deve ter lugar no prazo de trinta dias aps a aceitao
da minuta ou da deciso sobre a reclamao (artigo 104., n. 1 do CCP).
Este prazo serve para garantir o cumprimento das formalidades previstas no
procedimento adjudicatrio, nomeadamente as previstas no n. 1 do artigo 104. do
CCP. O incumprimento deste prazo tem efeitos diferentes consoante a no outorga seja
imputvel ao concorrente, ou entidade adjudicante.
A no comparncia do adjudicatrio no dia, hora e local previamente
comunicados pela entidade adjudicante provoca a caducidade da adjudicao (artigo
105., n. 1 do CCP). Concomitantemente, constitui-se o dever, para a entidade
adjudicante, de adjudicar a proposta classificada no lugar subsequente. Alm da perda
do direito de outorgar o contrato com a entidade adjudicante, o adjudicatrio faltoso
ainda perde a cauo prestada (artigo 105., n. 2 do CCP).
Se a responsabilidade pela no outorga do contrato no prazo legalmente
previsto for imputvel entidade adjudicante, pode o concorrente adjudicatrio
desvincular-se da proposta formulada e da obrigatoriedade de contratar com a
administrao, tendo, igualmente, direito a ver liberada a cauo que haja prestado
(n. 3 do artigo 105. do CCP).
Na medida em que esta conduta da entidade adjudicante ilegal, o concorrente
adjudicatrio tem direito a ser indemnizado por todas as despesas e demais encargos
em que comprovadamente incorreu, sendo, portanto, ressarcido pelo dano negativo.
O concorrente adjudicatrio pode, em alternativa, exigir judicialmente a
celebrao do contrato (artigo 105., n. 4 do CCP).
Reconhecendo a existncia do dever de um especial dever de contratar,
consideramos estar na presena de um acto legalmente devido pela administrao a
outorga do contrato que constitui a manifestao de uma garantia dos particulares,
constitucionalmente consagrada (n. 4 do artigo 268. da Constituio da Repblica
Portuguesa) e que tem acolhimento processual no artigo 66. e seguintes do Cdigo de
Processo dos Tribunais Administrativos.
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CONTRATOS
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