SERVICIOS PBLICOS Y MEDIO AMBIENTE

LAS CONCESIONES NACIONALES DE

DISTRIBUCIN DE ENERGA ELCTRICA
Y LAS POTESTADES LOCALES EN MATERIA
DE SERVICIOS PBLICOS, SEGURIDAD
Y MEDIO AMBIENTE
por MERCEDES DAZ ARAUJO y FACUNDO DAZ ARAUJO
JA 2002-II-1444

I. INTRODUCCIN
El presente trabajo tiene como objeto analizar el rgimen legal de las concesiones
nacionales de distribucin de energa elctrica y su relacin con las potestades locales y municipales en materia de servicios pblicos, seguridad y medio ambiente. Con
tal objeto realizaremos un breve relato histrico del desarrollo de la regulacin de la
industria elctrica en nuestro pas desde el inicio de la actividad a la fecha.
Asimismo, estudiaremos las modificaciones que el acaecimiento de un nuevo orden legal en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ha introducido respecto de la jurisdiccin nacional exclusiva sobre las actividades de distribucin de energa elctrica.
Al respecto se impone la necesidad de realizar un estudio detallado de las competencias y facultades de control que el nuevo gobierno autnomo tiene sobre las actividades desarrolladas en su territorio. Dado que las concesiones de distribucin nacional que se prestan actualmente en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires se
encuentran regidas por un orden normativo propio, constituido por las leyes nacionales 14772 (ALJA 1959-15), 15336 (ALJA 1960-92) y 24065 (LA 1992-A-74) y los respectivos contratos de concesin, ser objeto del presente estudio el anlisis de las relaciones de los nuevos ordenamientos legales con el rgimen vigente en materia de
prestacin del servicio de distribucin de electricidad en el gran Buenos Aires.
Las modificaciones operadas en el status constitucional y normativo de la Ciudad
de Buenos Aires tienen su origen en la reforma constitucional de 1994 (LA 1994-C3809), por lo que se realizar un anlisis de las novedades introducidas por la Constitucin reformada acerca de la naturaleza y el alcance de este orden de gobierno.
Por ltimo, teniendo en cuenta que las materias de seguridad y medio ambiente constituyen cuestiones normalmente propias de la competencia local o municipal,
se estudiarn las posibilidades de conflicto entre las normas nacionales que atribuyen tales competencias al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) y las nor-

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mas provinciales, locales o municipales que regulan idnticas materias dentro de su

respectivo mbito territorial. A los fines de brindar un estudio general del problema,
se analizar la conveniencia y adecuacin del rgimen de control de seguridad y medio ambiente vigente en la prestacin del rgimen de suministro de energa elctrica.

II. ANTECEDENTES HISTRICOS

Tal como seala Reiriz1, los autores que en nuestro pas se han ocupado de analizar la evolucin histrica de la intervencin estatal en el servicio elctrico coinciden
en sealar tres etapas: a) de 1886 a 1937: intervencin de los municipios; sistema de
concesiones denominada fase municipal; b) de 1937 a 1945: asuncin de las competencias por las provincias; mantenimiento del sistema de prestacin indirecta llamada fase provincial; c) de 1945 a 1992: intervencin prevaleciente del Estado Nacional, denominada fase nacional, a la que cabe sumar una cuarta etapa, de 1992 a la
actualidad, que puede llamarse fase de privatizacin.
En el primer perodo, que se inicia con los primeros ensayos de alumbrado pblico
elctrico en 1886 y 1887 en las ciudades de La Plata y Buenos Aires, el gobierno de
los sistemas energticos y todo su rgimen prestacional tuvo al municipio como principal protagonista en virtud de competencias que le conferan las leyes orgnicas municipales. En este perodo, las Municipalidades fueron titulares del servicio y su prestacin se realizaba tanto por administracin directa (municipalizacin) como indirecta
(concesin).
En 1887, el Ing. Rufino Varela inici en Buenos Aires el primer servicio de energa elctrica con una usina de 12 HP ubicada en la calle San Martn, frente a la Catedral, que distribua corriente a un centenar de lmparas instaladas en comercios y casas vecinas. A partir de entonces se van constituyendo diversas empresas dedicadas
al negocio privado que, en la realidad, era dbilmente fiscalizado por las Municipalidades. Las pequeas empresas creadas por los vecinos fueron liquidndose, hasta
que el negocio privado fue quedando en manos de empresas extranjeras subsidiarias
de consorcios europeos. Los municipios constituyeron sus propias usinas y otorgaron
concesiones a empresas privadas, que lo prestaban como un negocio privado, sujetos a una debilitada fiscalizacin pblica2. En 1927 la exorbitancia de las tarifas y los
abusos de las prestatarias dieron lugar a la reaccin contra esos trust y al nacimiento
de las cooperativas y de las llamadas usinas del pueblo3.
La lucha entre trust, cooperativas y municipalidades por la renovacin de los contratos inaugura una nueva etapa. La entidad e importancia de los intereses en juego
determina la incumbencia de las provincias. En este momento se comienza a pensar
en la necesidad de que entes jerrquicamente superiores (las provincias) reemplacen
a los municipios en dicha tarea. As, algunas provincias asumen esta nueva compe1
Reiriz, Mara Graciela, La jurisdiccin nacional en el sector elctrico, en Jornadas Jurdicas sobre Servicio Pblico de Electricidad, p. 171, ed. Ente Nacional Regulador de la Electricidad, 1995.
2
Dentro de este marco, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires dio en concesin
en 1907 el servicio elctrico de la Ciudad de Buenos Aires, contratando a la Compaa Alemana
Transatlntica de Electricidad. Posteriormente, en 1918, ya terminada la 1 guerra, la CATE se
transforma en la Compaa Hispanoamericana de Electricidad.
3
La sancin de la Ley 11388 de Sociedades Cooperativas en 1926 regul el modelo
empresarial de las cooperativas.

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tencia y sancionan leyes reservando para ellas las facultades de autorizacin, coordinacin y supervisin en materia de servicios pblicos. Tambin lo hizo el Congreso, en
su carcter de legislatura local para la Capital Federal4.
Esta forma de prestacin del servicio, basada en la titularidad de las provincias y la
concesin del recurso en manos de concesionarios se extender hasta 1944, momento en el cual empieza a la tercera etapa, caracterizada por una intervencin creciente
del Estado Nacional. Esta etapa de nacionalizacin tuvo el punto mximo en la reforma constitucional de 1949 por la que se pretendi nacionalizar el dominio de los minerales, yacimientos de petrleo, gas, carbn y dems fuentes naturales de energa, a
favor del Estado Nacional. Asimismo, por medio de leyes y decretos del Estado Nacional se establece la caducidad de las concesiones provinciales y nacionales. A pesar de
que en 1956 se derog la Constitucin de 1949, volviendo al texto de la Constitucin
de 1853/60, el Gobierno Nacional continu con el procedimiento de nacionalizacin
de los servicios. Se crean de esta forma empresas en el mbito nacional, como Agua
y Energa Elctrica y en el mbito provincial DEBA, EPEC, DPE, que tienen por objeto la
sustitucin de las empresas extranjeras estableciendo un proceso de nacionalizacin
de los servicios por medio de la compra de empresas como CADE, ANSEC y SUDAM5.
Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado represent la intervencin directa del
Estado Nacional en todas las etapas de la industria, desde la construccin de obras de
infraestructura hasta la distribucin. La estructura se integraba con SEGBA S.A. en el
marco de la Ciudad de Buenos Aires y algunos de los partidos aledaos de la Provincia de Buenos Aires. Hidronor que explotaba el complejo hidroelctrico Chocn-Cerros
Colorados y los Entes compartidos con otras naciones como Salto Grande y Yaciret.
Sin entrar en las consideraciones respecto de la constitucionalidad de la ley nacional 14772, podemos decir que a partir de su sancin se estableci la jurisdiccin nacional sobre los servicios pblicos de electricidad interconectados que se prestan en
la Capital federal y en varios partidos de la provincia de Buenos Aires6. En virtud de
dicho rgimen legal se constituy SEGBA sociedad annima con participacin estatal
mayoritaria, dedicada a la generacin, transporte y distribucin de electricidad en la
Capital Federal, el conurbano bonaerense, La Plata, Berisso y Ensenada.
En la fase de privatizacin que se inicia a partir de y en base a los trminos de la
ley 24065, se separ la empresa en diversas unidades de negocios, segn la naturaleza del servicio prestado. As, en materia de generacin, se conformaron las unidades de negocios Central Puerto Nuevo S.A., Central Costanera S.A., Dock Sud y Pedro de Mendoza y respecto a la distribucin se dividi la empresa en tres unidades
de negocios repartidas a partir de un criterio de exclusividad zonal, crendose EDENOR S.A., EDESUR S.A. y EDELAP S.A., esta ltima comprenda tambin la generadora Central Trmica de La Plata. El proceso de privatizacin se concret por el decreto
1507/92, que adjudic el 51% de los paquetes accionarios de EDENOR S.A. y EDESUR S.A. a consorcios integrados por empresas nacionales y extranjeras. Los adjudicatarios recibieron una empresa que contaba con la concesin dentro de un rea operativa y por un plazo de 95 aos, prorrogable y dividido en nueve perodos de gestin.
4

Reiriz, Mara Graciela, ob. cit., p. 176.

Dromi, Roberto, Derecho Administrativo Econmico, T. II, p. 111, Ed. Astrea.

Almirante Brown, Avellaneda, Berisso, Brandsen; Cauelas, Ensenada, Esteban Echeverra, Florencio Varela, Lans, La Plata, Lomas de Zamora, Magdalena, Quilmes, San Vicente,
Vicente Lpez, General Las Heras, San Isidro, La Matanza, Tigre, General San Martn, Merlo,
Morn, San Fernando, Moreno, Pilar, General Sarmiento, General Rodrguez y Marcos Paz.
6

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III. DISTRIBUCIN DE ENERGA ELCTRICA SUJETA A JURISDICCIN

NACIONAL

Como principio general, el Gobierno Nacional posee jurisdiccin exclusiva sobre

las tarifas, trminos y condiciones de la transmisin y comercializacin de energa
elctrica en el comercio interprovincial e internacional. Esta jurisdiccin surge de las
facultades del Congreso para regular el comercio entre las provincias y las naciones
extranjeras consagradas por la Constitucin y por el Marco Regulatorio Elctrico Nacional, compuesto por las leyes 15336 y 24065.
Por otra parte, tanto en virtud de los principios constitucionales como de la letra
expresa de la ley 15336 (en particular, el lt. prr. art. 6), el Gobierno Nacional no tiene jurisdiccin sobre las instalaciones utilizadas en la distribucin local o slo destinadas a la transmisin de energa elctrica en el comercio intraprovincial.
La jurisdiccin nacional sobre la prestacin del servicio pblico de distribucin que
prestaba SEGBA surge de la ley 14772. Sin entrar en el anlisis de constitucionalidad,
lo cierto es que la misma dispuso como rgimen excepcional la jurisdiccin nacional
exclusiva sobre los servicios de distribucin de energa elctrica en los territorios servidos por la ex-SEGBA, en los aspectos tcnicos y econmicos, fundada en la consideracin del servicio a prestarse en el gran Buenos Aires como un todo inescindible.
Por su parte, la ley 23696 (LA 1989-B-1132) en el Punto IV de su Anexo I, modificado por el art. 95 ley 24065 (LA 1992-A-74) declara sujeta a privatizacin y a concesin
la actividad de distribucin y comercializacin a cargo de SEGBA. Esta norma delimita
la zona cuya prestacin del servicio pblico de electricidad interconectado que se encuentra sujeta a jurisdiccin nacional, estableciendo que la misma ser conforme lo
establecido en el art. 1 ley 14772, concordante con el art. 6 ley 15336, ltimo prrafo.

a) Competencias del Ente Regulador Nacional de la Electricidad

en materia de seguridad pblica y medio ambiente
La ley 24065, al fijar las competencias del Ente Nacional Regulador de la Electricidad, estableci en el art. 56 inc. k, que el ENRE ejerce la competencia de velar por
la proteccin de la propiedad, el medio ambiente y la seguridad pblica, en la construccin y operacin de los sistemas de generacin, transporte y distribucin de electricidad, incluyendo el derecho de acceso a las instalaciones de propiedad de generadores, transportistas y distribuidores y usuarios, previa notificacin a efectos de
investigar cualquier amenaza real o potencial a la seguridad y conveniencia pblica
en la medida que no obste a la aplicacin de normas especficas.
Por su parte, el decreto reglamentario 1398/92 (LA 1992-B-1970) al reglamentar
el art. 56 inc. k considera como normas especficas a las leyes que especifican reglas tcnicas de seguridad vinculadas al objeto reglado por dicho inciso, las que debern ser aplicadas por el ENRE.

1. Competencias especficas en materia de seguridad pblica

El art. 16 ley 24065 establece que los generadores, transportistas, distribuidores
y usuarios de electricidad estn obligados a operar y mantener sus instalaciones y
equipos en forma que no constituya peligro alguno para la seguridad pblica, y a cumplir con los reglamentos y resoluciones que el ente emita a tal efecto. Asimismo, en el
caso de construccin, ampliacin u operacin de instalaciones de acuerdo a lo establecido por los arts. 11, 12, 13 y 14 ley 24065, el ENRE es el organismo competente

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para otorgar el certificado de utilidad y conveniencia pblica, previa consulta a los interesados o afectados por las obras.
Finalmente, en trminos generales la ley 24065 ha fijado entre las funciones del
ENRE la de hacer cumplir la ley, su reglamentacin y las disposiciones complementarias, controlando la prestacin de los servicios y el cumplimiento de las obligaciones
fijadas en los contratos de concesin (art. 56 inc. a).
En los contratos de concesin de jurisdiccin nacional se establece que la instalacin, en la va pblica o en lugares de dominio pblico, de cables y dems elementos
o equipos necesarios para la prestacin del servicio pblico por parte de la Distribuidora, deber realizarse en un todo de acuerdo a la normativa vigente. Asimismo, prev que la concesionaria ser responsable de todos los gastos incurridos en la realizacin de tales trabajos y/o de los daos que los mismos pudieran ocasionar a terceros
o a los bienes de dominio pblico (art. 20 Contrato de Concesin).
En el Reglamento de Calidad de Servicio, al establecerse otras obligaciones de la
distribuidora se mencionan las relativas a la seguridad pblica y al medio ambiente.
As, respecto de los trabajos que lleve a cabo la distribuidora y que afecten espacios
pblicos tales como calles y/o veredas, deber ejecutar los mismos cumpliendo con
las normas tcnicas y de seguridad aplicables en cada caso, como asimismo reparar
las calles y/o veredas afectadas para dejarlas en perfecto estado de uso; si no fuese el caso y merezca la denuncia de autoridades nacionales, provinciales o municipales o provoquen la denuncia fundada por parte de vecinos o usuarios, la distribuidora
abonar al ente una multa que ste destinar a subsanar el dao, va pago a la autoridad competente; todo esto sin perjuicio de las otras sanciones o demandas ya previstas en el Contrato de Concesin.
Por ltimo, en materia de seguridad pblica el ENRE dict la Resolucin 1443/98
estableciendo la Reglamentacin de Instalaciones Elctricas de Distribucin para los
trabajos en la va pblica. En el mencionado reglamento se establecen las normas citadas sin que ellas obsten el cumplimiento de las normas municipales en la materia.

2. Competencias especficas en materia de medio ambiente

La ley 24065 establece en su art. 17 que la infraestructura fsica, las instalaciones
y la operacin de los equipos asociados con la generacin, transporte y distribucin
de energa elctrica debern adecuarse a las medidas destinadas a la proteccin de
las cuencas hdricas y de los ecosistemas involucrados. Asimismo, debern responder a los estndares de emisin de contaminantes vigentes y los que se establezcan
en el futuro en el orden nacional por la Secretara de Energa.
Por su parte, los arts. 11 y ss. establecen la obligatoriedad de obtener un certificado de conveniencia y utilidad pblica que deber emitir el ENRE (art. 11 y ss.) como
condicin para construir, operar y ampliar las instalaciones de distribucin.
Por medio de los Manuales de Gestin Ambiental se sujeta la construccin y operacin de las obras de generacin, transporte y distribucin a las condiciones ambientales necesarias. Es obligatorio presentar un Plan de Gestin Ambiental.
Las Resoluciones 236/96 y 953/97 establecen que el certificado de conveniencia
y utilidad pblica para las obras de ampliacin de los sistemas de distribucin se encontrar sujeto a la presentacin de una evaluacin de impacto ambiental de acuerdo a lo establecido en el anexo de dicha resolucin. Asimismo, se establecen estndares ambientales y de seguridad en los contratos de concesin.

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La Resolucin 171/95 reglamenta las instalaciones de distribucin y cerramientos

en centros de transformacin de media y baja tensin. Asimismo, se reglamentan los
trabajos en la va pblica para instalaciones subterrneas.
La Resolucin 52/95 obliga a todos los agentes del MEM a realizar un Diagnstico Ambiental y a presentar el Plan de Gestin Ambiental Anual sujeto a aprobacin del
ENRE. Por su parte, la Resolucin 32/94 establece los contenidos mnimos del Plan
de Gestin Ambiental obligando a los agentes a rendir informes semestrales, a realizar mediciones que informen el cumplimiento de los estndares ambientales (semanales para el acontecimiento de hechos no previstos) y a presentar planes de contingencia, programas de residuos slidos y efluentes lquidos o gaseosos.
En materia de contaminacin ambiental el reglamento de suministro establece
una multa por incumplimiento de las obligaciones de la distribuidora en cuanto a
la contaminacin ambiental derivada de su accionar establecidas en el Contrato de
Concesin.
De acuerdo al rgimen legal sealado, el ENRE acta como autoridad de aplicacin tanto en los aspectos que hacen a las materias de seguridad y medio ambiente
en la prestacin del servicio como en el cumplimiento y aplicacin de las leyes que establecen el rgimen de prestacin del servicio.

IV. EL NUEVO RGIMEN DE AUTONOMA MUNICIPAL

A fin de analizar las potestades municipales tanto sobre los servicios pblicos sujetos a jurisdiccin nacional, como sobre la seguridad y el medio ambiente, nos detendremos en algunas caractersticas propias del status jurdico del municipio en el ordenamiento legal argentino. A partir de la reforma constitucional de 1994, se incorpora
en la Constitucin el principio de autonoma municipal. Establece el art. 123 CN. que
cada Provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
Esta autonoma municipal ha sido interpretada como una cualidad especfica
de la corporacin que la distingue de otras corporaciones: su capacidad de gobierno
propia y con ms precisin, su facultad de organizarse, en las condiciones de la ley
fundamental, de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia
de todo otro poder7.
Es pertinente sealar que la introduccin de la autonoma municipal en la Constitucin puso fin a un prolongado debate mantenido entre posturas doctrinarias contrarias en el entendimiento de los alcances de los poderes municipales. En este sentido puede distinguirse, por un lado, la postura que consideraba al municipio como
una entidad autrquica y por el otro la que lo considera una entidad autnoma. Una
postura intermedia sostuvo la existencia de diversos tipos de autonoma: una plena,
una reducida y otra semi plena8. Estas diversas posturas se afirmaron tanto en el origen del municipio como en sus cualidades para determinar la autonoma o autarqua
del Municipio.
a) Segn la teora que encuentra en el origen del municipio los elementos para establecer el alcance del orden de gobierno municipal, si los poderes municipales son
Martnez, Patricia R., en Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, t. I, Prez
Guilhou y otros, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales, Ed. Depalma, p. 463.
7

Martnez, Patricia R., ob. cit., p. 466.

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delegados a ste por el Estado mayor, el municipio deber ser considerado autrquico. Por el contrario, si deriva de un inexorable decurso histrico, ser el resultado del
desenvolvimiento tradicional de cada pueblo revistiendo la calidad de autnomo en
un sentido integral. La autonoma en sentido integral se funda en dos elementos: a)
que el municipio es una entidad histrica primaria en el orden fundante de la organizacin poltica y b) por su inmediatez en la relacin ciudadano-Estado9.
b) Segn la teora que encuentra el fundamento de la naturaleza autnoma del
municipio en sus cualidades10 se han de tener en cuenta cinco condiciones para definir tal carcter:1) autonormatividad constituyente, por la cual el municipio se da su
propia norma fundante; 2) autocefala, por la cual elige sus propias autoridades; 3)
autarqua, que implica autosuficiencia econmico-financiera, utilizando recursos propios y sin dependencia externa alguna; 4) materia o contenido propio, el cual se traduce en facultades legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, aunque stas no sean
exclusivas y 5) autodeterminacin poltica por la cual se autodirige, sin dependencia
poltica de todo otro poder, sin contralor administrativo alguno y con fiscalizacin judicial solamente de sus actos y decisiones.
Sin perjuicio de las posturas desarrolladas por la doctrina es posible afirmar que,
en la actualidad, esta discusin ha sido desplazada por la aceptacin generalizada
del concepto de autonoma con una significacin dinmica, cuyo fundamento se centra, no ya en la capacidad de autonormacin, sino en la efectiva distribucin de potestades. Tal ha sido la postura ms reciente de la Corte Suprema de Justicia en el caso
Rivademar11 donde se reconoci, sobre la base de numerosos argumentos jurdicos, el carcter autnomo de los municipios.
En este sentido, en la doctrina se destacan algunas voces como la del espaol
Sosa Wagner 12, quien seala que la concepcin moderna de la autonoma no pone el
nfasis tanto en la vieja potestad de darse su propia norma fundante sino en la entrega de la gestin de asuntos comunes a los componentes ms directamente afectados
de una colectividad, gestin que se desarrolla bajo la propia responsabilidad, es decir,
libre de directrices o instrucciones de las Administraciones superiores.
Este nuevo criterio de fundamentacin denominado racional justificara desde un
doble punto de vista la existencia del municipio como autnomo. En primer lugar, desde un punto de vista tcnico-funcional, establece que hay funciones que son asignadas a los municipios por razones de eficiencia y economa. En segundo lugar, desde
el punto de vista jurdico-institucional, se parte de una visin esquematizada de funciones en virtud de un modelo estatal de estructuracin jurdica descentralizada, aplicando el concepto de subsidiariedad. Este principio implica que los organismos menores deben realizar todas las tareas que puedan desempear sin la intervencin de
los rganos jerrquicamente superiores13.
No obstante lo dicho y sin desconocer la configuracin de una tendencia hacia la
ampliacin de las competencias de los municipios, es posible decir, siguiendo a Cas9
Dromi, Jos Roberto, Administracin Territorial y Econmica, Autores Hispanoamericanos del Derecho Pblico, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid.

Rosatti, Horacio Daniel, El Rgimen Municipal en la Constitucin de Santa Fe de 1921,

en ED 96-1982-911 y ss.
10

11

II-616.

Martnez Galvn de Rivademar, ngela D. B. v. Munic. de Rosario, 21/3/89, JA 1989-

12

Sosa Wagner, Francisco, Manual de Derecho Local, p. 55, Espaa.

13

Conf. Sosa Wagner, Francisco, ob. cit.

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sagne que, de acuerdo a nuestro sistema constitucional, la obligacin impuesta por

el art. 123 CN. est dirigida a las Provincias y no a los Municipios, quienes no pueden
invocar derechos preexistentes ni poderes originarios 14. Por ello, tanto antes de la reforma de la Constitucin como despus de ella plantear la cuestin en trminos de
autonoma absoluta poda conducir a conclusiones equivocadas15. En definitiva, se ha
sealado, que la relacin entre los arts. 5 y 123 de la Constitucin permite concluir
que el alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero de la autonoma municipal corresponde que sea reglado por la Constitucin que se d cada provincia con arreglo al sistema y a los principios de la Constitucin Nacional (art. 4) 16.

V. STATUS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES A PARTIR DE LA REFORMA

DE LA CONSTITUCIN NACIONAL
El status normativo de la Ciudad de Buenos Aires ha sido profundamente modificado a partir de la reforma constitucional de 1994. Antes de dicha reforma, la Ciudad
de Buenos Aires se configuraba como una entidad autrquica y sus autoridades eran
designadas por el poder ejecutivo nacional. La representacin en el Senado y en la
Cmara de Diputados surga de su condicin de Capital Federal y el Congreso Nacional se reservaba para s todas las funciones actuando como cmara legislativa local.
Al introducirse el art. 129 CN., se estableci un nuevo status constitucional de
este orden de gobierno. El art. 129 establece que: La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad. A
su vez, la segunda parte de este artculo prescribe que una ley garantizar los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.
Al respecto seala Cassagne que el alcance y contenido de esta autonoma del
rgimen municipal de la Ciudad de Buenos Aires depende de la ley (al igual que lo que
acontece con los llamados municipios de delegacin) excepto en lo que respecta a la
eleccin directa del Jefe de Gobierno del municipio, donde la previsin constitucional
es precisa y determinada17.
La ley dictada por el Congreso de la Nacin de acuerdo al art. 129 segunda parte tiene por objeto armonizar el contenido de las facultades propias de legislacin y
jurisdiccin de la Ciudad de Buenos Aires con los intereses del Estado Nacional, a
fin de garantizar la prevalencia de estos ltimos. En este sentido se ha manifestado
que va de suyo que slo en este marco legal (como lo prescribe el art. 129, 3 parte
CN.) los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires pueden dictar el estatuto organizativo de sus instituciones, frmula que no implica atribuir a este municipio un rgimen

14

Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., p. 981.

La realidad indica que actualmente, aun despus de la reforma de la Constitucin, conviven en nuestro pas sistemas diferentes en cuanto a la atribucin de competencias, dndose situaciones diversas: a) competencias limitadas por leyes orgnicas y b) reconocimiento de
poderes a los municipios para dictar sus cartas orgnicas. Aun as en cualquiera de los dos
supuestos los municipios se encuentran sujetos al poder constituyente provincial.
15

16

Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., p. 983.

17

Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., p. 983.

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similar al de las provincias, cuya autonoma se encuentra solo limitada por el marco
constitucional18.
Respecto de las atribuciones legislativas del Congreso de la Nacin, la disposicin
transitoria sptima de la Constitucin seal que el Congreso de la Nacin ejercer
en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nacin, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129.
Como se advertir, la clusula constitucional sealada tiene por objeto reafirmar
la competencia del Congreso Nacional como legislatura local, que posee una jerarqua
superior sobre el territorio de la Capital Federal, prevista en el art. 75 inc. 30 CN., con
las limitaciones que surgen del art. 129 CN. y las autolimitaciones que el mismo Congreso Nacional ha establecido en la ley 24588 (LA 1995-C-3169) dictada para garantizar los intereses de la Nacin en los trminos del art. 129 CN.
En este sentido, es preciso sealar que existe acuerdo prcticamente unnime en
la doctrina nacional de que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no reviste la condicin de una nueva Provincia. No obstante, el nuevo art. 129 CN. ha dado lugar a interpretaciones dispares, en particular en la definicin del status jurdico de la ciudad.
Una primera interpretacin es la de quienes entienden, de acuerdo a los argumentos
antes desarrollados, que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires posee un status jurdico especial que se distingue netamente del atribuido por la Constitucin Nacional
a las Provincias. Las diferencias ms notables radican en: a) el mantenimiento de la
potestad del Congreso para ejercer una legislacin exclusiva sobre el territorio de la
capital de la Nacin (art. 75 inc. 30); b) la limitacin de esa potestad prevista en el
art. 129 CN.; c) el dictado del estatuto organizativo se realiza mediante la convocatoria del Congreso Nacional; d) a tenor de lo dispuesto por el art. 121 de la constitucin
reformada, slo las provincias conservan el poder no delegado, lo que implica que la
Ciudad de Buenos Aires carece de poder originario, pues sus facultades propias de legislacin y jurisdiccin deben ejercerse en el marco de lo que ha establecido la ley que
garantiza los intereses del Estado Nacional. En este sentido, cabe agregar que las autolimitaciones dadas en la ley 24588 no agotan esta facultad del Congreso ya que dicha potestad es una potestad permanente. De acuerdo a lo dicho, esta posicin doctrinaria entiende que la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Repblica,
no ha perdido su naturaleza federal 19.
Por su parte, Alberto A. Spota20 ha expresado que la personera de la Ciudad de
Buenos Aires surge nicamente de la voluntad del constituyente, ya que no ha concurrido para la formacin de dicha condicin la voluntad de sus habitantes como individualidad propia a formar una entidad autnoma. Agrega que el Congreso Nacional
puede modificar a su antojo su condicin mientras sta sea Capital Federal, puesto
que es el asiento de la Nacin y le corresponde a l velar por los intereses del Estado Nacional.

18

Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., p. 984.

Cassagne, Juan Carlos, ob. cit., p. 984. Dicha argumentacin es reforzada por el hecho
de que tal destino federal fue condicin de la cesin territorial que en su momento efectu la
Provincia de Buenos Aires.
19

20
Spota, Alberto A., Naturaleza poltico institucional de la ciudad de Buenos Aires en el
texto de la Constitucin vigente a partir de agosto de 1994, LL 1995-A-967 y ss.

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Otros autores han sostenido que se trata de una Ciudad Autnoma21, una Ciudad
Estado 22, una ciudad a nivel de Provincia23, una semiprovincia24, un municipio federado25. Estas teoras entienden el nuevo status como una ciudad estado a nivel provincial, es decir, de un Estado Provincial con mbito territorial reducido a la zona urbana de la Ciudad de Buenos Aires, ya que as la organiza la Constitucin, puesto que le
otorga una autonoma que le va a permitir darse sus propias autoridades, gobernarse
segn sus propias reglas, autodisponer de su destino, etc.
Algunas de las caractersticas propias sealadas por quienes se enrolan en esta
ltima posicin sealan que las caractersticas ms sobresalientes dadas por el Constituyente a la Ciudad de Buenos Aires son: a) desde el punto de vista de la sistemtica de la Constitucin, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tiene un rgimen especfico (art. 129 CN.), ubicado bajo el ttulo de los Gobiernos de Provincia; b) tambin
se ha distinguido a la Ciudad de Buenos Aires de la Capital Federal (art. 45 y disposicin transitoria 7); c) la Ciudad de Buenos Aires tiene representacin en el Senado
(art. 54) y en la Cmara de Diputados (art. 45) e interviene en la coparticipacin impositiva; d) tiene facultades judiciales y dicta su propio Estatuto Organizativo.
En nuestra opinin y siguiendo a Bidart Campos26, la ciudad de Buenos Aires constituye una entidad jurdica que difiere de una provincia ya que ms all de la entidad
poltica que se atribuya a la Ciudad queda claro que no se equipara a la de las provincias. Sin perjuicio de ello, la naturaleza autnoma de la Ciudad, que de acuerdo al
art. 129 CN. garantiza la eleccin directa del Jefe de Gobierno y potestades legislativas y jurisdiccionales requiere aadir que su autonoma es ms amplia o parcialmente distinta en comparacin con los municipios. En este sentido podra hablarse
de un municipio federado porque como ciudad es sujeto de la relacin federal.
Por otra parte, en tanto contine como capital de la Repblica, sigue sujeta a la jurisdiccin federal, en un sentido institucional y de competencias, pero no territorial. Asimismo, en todo aquello relacionado con las potestades propias de la jurisdiccin federal, las potestades establecidas en el estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos
Aires deben ser siempre interpretadas a la luz de las restricciones introducidas por la ley
24588 que garantiza los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires 27.
21
Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Polticas, Ed. Ad-Hoc, Bs.
As. 1994, p. 447, en igual sentido Francos, Guillermo, Autonoma sin Retaceos, La Nacin
25/1/1995, p. 7; Laplacette, Evolucin Histrica de la Institucin municipal y autonoma de
la Capital, LL 23/5/1995, ps. 1 y 2. Citado por Abalos, Mara Gabriela en Ciudad de Buenos
Aires Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, T. II, Ed. Depalma, 1994, p. 430.
22
De La Ra, Jorge, El Nuevo Status Jurdico de la Ciudad de Buenos Aires, LL
17/11/1994, p. 1; en igual sentido Alfonsn, Ral, Ncleo de Coincidencias Bsicas, LL
26/8/1994, p. 7.
23
Quiroga Lavi, Humberto, Estudio analtico de la reforma constitucional, Ed. Depalma,
Bs. As, 1994, p. 23.
24
Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, La Constitucin Reformada, Ed. Ciudad Argentina,
Bs. As., 1994, p. 420.
25
Fras, Pedro, Qu autonoma para Buenos Aires?, Mendoza, 9/6/1995, el autor menciona que en realidad la ciudad de Buenos Aires ha sufrido una modificacin constituyndose en
municipio sujeto a relacin federal establecida en el art. 129 CN.
26

Bidart Campos, Germn, Manual de la Constitucin Reformada, T. I, Ediar, p. 451.

A los efectos antes sealados la ley estableci en su art. 2 que, sin perjuicio de las competencias que se establecieran en dicha ley, la Nacin conservara todo el poder no atribuido por la
Constitucin al gobierno autnomo de la ciudad de Buenos Aires, siendo titular de todos aquellos
27

DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

893

VI. POTESTADES DE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES

SOBRE LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS

A partir de la reforma de la Constitucin y de acuerdo a las potestades dadas por la

misma a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se ha dictado una serie de normas nacionales y locales que tienen como objeto determinar las potestades que la Ciudad de
Buenos Aires detenta. Entre las materias tratadas tanto por la legislacin local como
por la legislacin nacional se inscribe la relativa a los servicios pblicos que se desarrollan en territorio de la Ciudad de Buenos Aires.

a) La ley nacional 24588

En materia de servicios pblicos la ley nacional 24588, sancionada el 8 de noviembre de 1995, dispone en el art. 9 que el Estado Nacional se reserva la competencia y la fiscalizacin, esta ltima en concurrencia con la ciudad y las dems jurisdicciones involucradas, de los servicios pblicos cuya prestacin exceda el territorio
de la ciudad de Buenos Aires.
Respecto de la transferencia de organismos y funciones nacionales a la ciudad de
Buenos Aires, el art. 6 establece que el Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires
celebrarn convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes.

b) Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Con posterioridad a la sancin de la ley 24588, la Ciudad de Buenos Aires se dio
su propio estatuto, denominado Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en septiembre de 1996.
El estatuto estableci las atribuciones de los poderes legislativo y ejecutivo. De
este modo, el art. 80 dispuso que la Legislatura de la Ciudad tiene competencia para
legislar en materia de obras y servicios pblicos (inc. h), as como tambin para crear,
a propuesta del Poder Ejecutivo, entes descentralizados y reparticiones autrquicas.
Respecto de la creacin de un ente nico regulador de los servicios pblicos, la
Constitucin local ha establecido en el art. 138 que el Ente nico Regulador de los
Servicios Pblicos de la Ciudad, instituido en el mbito del Poder Ejecutivo, es autrquico, con personera jurdica, independencia funcional y legitimacin procesal. Ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios pblicos cuya
prestacin o fiscalizacin se realice por la administracin central y descentralizada o
por terceros para la defensa y proteccin de los derechos de sus usuarios y consumidores, de la competencia y el medio ambiente, velando por la observancia de las leyes que se dicten al respecto.

c) Ley creadora del Ente nico Regulador de los Servicios Pblicos

La ley 210/1999 (LA 1999-C-3468) por la que se crea el Ente nico Regulador
de los Servicios Pblicos contiene una serie de disposiciones cuya finalidad es reglar
bienes, derechos, poderes y atribuciones que resulten necesarios para el ejercicio de sus funciones.
En referencia a la vigencia de las leyes dictadas por el Congreso de la Nacin como legislatura
local, el art. 5 establece que la legislacin nacional y municipal vigente en la ciudad de Buenos
Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto Organizativo seguir siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o locales, segn corresponda.

894

SUMMA AMBIENTAL

la actuacin y competencias de dicho ente sobre aquellos servicios pblicos que sujetos a jurisdiccin nacional son prestados dentro del territorio de la Ciudad de Buenos Aires.
En este sentido podemos citar el art. 2, que delimita el objeto de la creacin de
dicho ente. Al respecto se expresa que el Ente ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios pblicos prestados por la administracin central
o descentralizada o por terceros, as como el seguimiento de los servicios cuya fiscalizacin realice la Ciudad de Buenos Aires en forma concurrente con otras jurisdicciones, para la defensa y proteccin de los derechos de sus usuarios y consumidores, de
la competencia y del medio ambiente, velando por la observancia de las leyes que se
dicten al respecto.
Dentro de la clasificacin de servicios pblicos a los efectos de la aplicacin de la
ley, el inc. h establece que la ley ser de aplicacin sobre los servicios pblicos que
se presten en el mbito de la Ciudad cuya prestacin exceda el territorio de la misma,
sin colisionar con la competencia atribuida a otros rganos del Gobierno de la Ciudad,
a los entes de otras jurisdicciones y a los entes de la Nacin, con los que se complementa, conforme lo establecido en el art. 3 inc. m.
Por su parte, el art. 3 inc. m seala que ser funcin del Ente controlar el estado
de las instalaciones de transporte local y redes de distribucin en la va pblica tanto
en el espacio areo como subterrneo respecto de los servicios pblicos locales y supervisar los tendidos de los interjurisdiccionales, a los efectos de velar por la seguridad y el resguardo ambiental.
Respecto de la forma en que dicha fiscalizacin comenzar a ejercerse, se ha establecido en las clusulas transitorias de la ley que, en materia de coordinacin y delegacin, el ejercicio de las atribuciones relativas al poder de polica de los servicios
pblicos bajo su control deben ser coordinadas con las respectivas jurisdicciones locales y nacionales, estas ltimas ad referendum de la Legislatura.
Por su parte, el Gobierno de la Ciudad convendr con el Gobierno de la Nacin
la progresiva delegacin de las atribuciones necesarias para que la Ciudad ejerza el
control de los servicios pblicos interjurisdiccionales conforme lo establece el art. 2
de esta ley. De acuerdo con la norma para hacerse efectiva la fiscalizacin compartida (establecida en la ley 24588 y en el art. 2 y 3 inc. m ley 210 de la Ciudad de Buenos Aires) requerir de la formalizacin de convenios con el Gobierno Nacional en forma previa 28.
Esta conjugacin entre la ley 24588, el Estatuto de la Ciudad de Buenos Aires y
las leyes que posteriormente se han dictado por la Legislatura de la Ciudad no ha presentado mayores problemas en materia de servicios pblicos. Si por una parte la ley
24588 es clara al establecer que el Congreso se reserva la competencia de los servicios pblicos cuya prestacin exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires, respecto de la fiscalizacin se seala que la misma ser ejercida en concurrencia con la
ciudad y las dems jurisdicciones involucradas.
En consecuencia, podemos decir que no surge ni de la ley 24588 ni del Estatuto
Organizativo ni de la ley 210 de creacin del Ente nico Regulador de los Servicios P28
Al establecer cmo se formarn los recursos del Ente, el art. 18 de la citada ley dispone
que los mismos se integrarn con los que asigne el Presupuesto General de Ingresos y Gastos
de la Ciudad; que deben garantizar el cumplimiento de las funciones establecidas por la presente ley ... as como aquellos provenientes de las tasas de fiscalizacin recaudadas por los Entes
nacionales u otros organismos extrajurisdiccionales en proporcin a sus competencias y en la
medida en que stas sean transferidas al Ente.

DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

895

blicos una competencia o jurisdiccin en cabeza de la Ciudad distinta a esta acotada

competencia de fiscalizar en forma conjunta respecto de las concesiones de jurisdiccin nacional cuya prestacin exceda el territorio de la Ciudad.
Asimismo, en materia del servicio pblico de distribucin de energa elctrica resulta de vital importancia sealar que esta funcin de fiscalizacin compartida comenzar a regir en la medida que el traspaso o ejecucin compartida de las potestades sean objeto de un convenio en los trminos del art. 6 ley 24588, que establece
que el Estado Nacional y la ciudad de Buenos Aires celebrarn convenios relativos a la
transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes 29.

VII. POTESTADES MUNICIPALES EN MATERIA DE DISTRIBUCIN

DE ENERGA ELCTRICA

Sin perjuicio de las competencias del ENRE en materia de seguridad pblica y medio ambiente, existen potestades que son propias de la competencia municipal que
los distribuidores de energa elctrica deben cumplir. A continuacin se analizarn estas potestades que recaen en cabeza de los municipios en cuyo territorio se presta el
servicio de distribucin de energa elctrica sujeto a la jurisdiccin nacional.
Como se dijo anteriormente, la determinacin de las potestades propias de cada
una de las jurisdicciones involucradas con el servicio de distribucin de energa en
el mbito de la Provincia de Buenos Aires queda sujeta a lo que el ordenamiento
provincial establezca. Sin perjuicio de ello, en trminos generales, es posible afirmar que existen materias propias del mbito municipal, las que sern analizadas a
continuacin.

a) Materias propias del municipio en seguridad y urbanismo

El otorgamiento del permiso urbanstico para la realizacin de actividades y obras
en la va pblica constituye una materia propia de la competencia local del municipio dentro de los alcances de su territorio. La naturaleza de este acto ha sido definida como un acto administrativo reglado, mediante el cual la administracin, generalmente municipal, remueve las limitaciones previamente establecidas al derecho de
edificacin o uso del suelo, previa comprobacin de la compatibilidad del ejercicio de
tal derecho con la normativa urbanstica aplicable30.
El municipio trata con el permiso urbanstico de asegurarse el cumplimiento de la
legislacin general, del planeamiento y de las ordenanzas municipales que obligan en
su mbito territorial, sin que de tal control surja un otorgamiento distinto al mero reconocimiento de un derecho preexistente, que el ordenamiento reconoca genricamente y ahora el municipio reconoce en concreto.
En el mbito de la Ciudad de Buenos Aires la firma de tales convenios es competencia
del Jefe de Gobierno sujetos a ratificacin legislativa. En el mbito nacional la firma del convenio
deber realizarla el Poder Ejecutivo Nacional. Teniendo en cuenta que la implementacin de
una fiscalizacin compartida implica modificar el rgimen vigente establecido por la ley 24065,
entendemos que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad debera tomar intervencin en el
convenio que se celebre. El convenio deber ser objeto de ratificacin legislativa por parte del
Congreso Nacional por tratarse de un convenio interjurisdiccional.
29

30
Cano Murcia, Antonio, Las licencias de primera utilizacin u ocupacin de edificios, Ed.
Aranzadi, Pamplona, 1995, p. 33.

896

SUMMA AMBIENTAL

En el caso de ocupacin del dominio pblico, previamente a la licencia de obra

se requerir de la correspondiente autorizacin para su utilizacin que habitualmente surge del expediente de declaracin de utilidad pblica o del establecimiento de
servidumbres.
Las obras de instalaciones elctricas constituyen una actuacin urbanstica que
se encuentra sujeta a la obligacin de obtener el permiso municipal previo a la realizacin de los trabajos. En virtud de esta obligacin genrica los distribuidores deben
obtener de las autoridades municipales los correspondientes permisos de obra antes
de iniciar la ejecucin de los trabajos en la va pblica.
Cabe mencionar que el permiso o licencia de obra se distingue de otros permisos
conocidos como habilitaciones sobre los que tambin posee competencia la municipalidad. Estas licencias o habilitaciones pueden ser denominadas como certificado final de obra o licencia de actividades. La primera, certificado de obra, se encuentra referida a las edificaciones, es una licencia complementaria de la primera y tiene como
objeto comprobar que la obra concluida se ajusta al proyecto y al permiso que autoriz la utilizacin de lo construido para el uso al que estuviera destinado. Estos permisos se encuentran destinados a autorizar toda unidad constructiva emplazada sobre
el suelo de manera independiente31.
La segunda, habilitacin de establecimiento o actividad, no es una licencia urbanstica, sino de actividad, aunque complementaria de las urbansticas, ya que tiene por objeto comprobar el uso que se da a lo construido y si la actividad industrial
o mercantil que vaya a desarrollarse es conforme a las normas urbansticas, a la reglamentacin tcnica y a las ordenanzas aplicables y si dicha construccin rene las
condiciones requeridas para su normal funcionamiento respecto de la tranquilidad,
la salubridad y seguridad. Una caracterstica de esta habilitacin es la imprescriptibilidad de su exigencia32.
La ejecucin de una instalacin de distribucin en alta o baja tensin, area o subterrnea, establecida en dominio pblico local o en propiedad privada, requiere habitualmente la licencia municipal para iniciar su ejecucin o el permiso de obra.
Por su parte, las instalaciones integradas en edificaciones no suelen requerir de
permiso o licencia de obra especfica, siendo el solicitante el titular de la obra sujeta
a autorizacin33.
Asimismo, los municipios dictan ordenanzas municipales reglando las obras en
las vas pblicas y espacios libre de dominio y uso pblico, que en definitiva constituye para las instalaciones de distribucin el instrumento autorizante de la ocupacin
del dominio pblico municipal. En ordenanzas de este tipo los municipios deben establecer todos los criterios constructivos necesarios para que los diversos actuantes
mantengan la uniformidad y calidad suficientes para garantizar la seguridad en la va
pblica y la menor molestia a los vecinos34.
31
Conf. Nebreda Prez, Joaqun, Distribucin elctrica, concurrencia de disciplinas jurdicas, Civitas, Madrid, p. 235.
32

Nebreda Prez, Jess, ob. cit., p. 236.

Por el contrario, suelen requerir permiso de obra todas aquellas instalaciones de distribucin que se ejecuten con independencia de cualquier otra obra. Una estacin transformadora
requerir permiso de obra y/o habilitacin, de acuerdo a la normativa local.
33

34
Algunas de las normas contenidas por este tipo de ordenanzas obligan a que las instalaciones subterrneas deban alojarse bajo las veredas y solo bajo la calle cuando sea necesario.
Los cruzamientos de calles y avenidas deben efectuarse por entubamientos para evitar la rea-

DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

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Respecto de las ordenanzas en la materia aplicables a las concesiones de jurisdiccin nacional el ENRE dict la Resolucin 1443/98 reglamentando los trabajos en la
va pblica que realicen las empresas de distribucin concesionarias del Estado Nacional, con el objeto de instalar, operar y mantener las instalaciones elctricas areas
de distribucin de media y baja tensin. En los considerandos de la Resolucin se seala que existen dismiles reglamentaciones en la materia dictadas por algunas municipalidades, pero que se carece de normativa al respecto en otras, lo que denota
un panorama reglamentario incompleto y falto de homogeneidad. Ante tal situacin,
el ENRE emiti la norma citada, que resultar de aplicacin obligatoria para las concesionarias del Estado Nacional, sin detrimento de su obligacin de cumplir la dems
normativa aplicable, en cuanto a trabajos en la va pblica, de conformidad con las estipulaciones de sus Contratos de Concesin.

b) Potestades del municipio en materia ambiental

La consagracin del valor medioambiental como bien jurdico merecedor de proteccin alcanza el mayor rango de proteccin con la introduccin en el art. 41 CN. del
derecho al disfrute de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano
y para que actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras y el deber de preservarlo.
El art. 41 CN. establece: a) el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo humano y el correlativo deber (de todos) de preservarlo y
b) el deber de todas las autoridades de proveer a este derecho, a la utilizacin de los
recursos naturales y a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales. En conexin con este deber
la norma fundamental establece la obligacin de reparar el dao ambiental.
La proteccin y mejora del ambiente, la utilizacin racional de los recursos naturales y la preservacin del patrimonio natural y cultural son principios constitucionales
que obligan a los poderes pblicos, entre los que se encuentran los municipios, a una
accin positiva dirigida a su realizacin efectiva, debiendo informar la legislacin positiva, la actividad judicial y la actuacin de la administracin.
Por otra parte, el art. 41 establece que La Nacin dictar las normas de presupuestos mnimos de calidad ambiental y las provincias las necesarias para complementarlas. En el anlisis del orden competencial establecido en el citado artculo,
surge claramente que la proteccin del medio ambiente, considerada en su conjunto,
se configura como una responsabilidad de todas las autoridades pblicas en el mbito de sus respectivas competencias. As, si el Estado Nacional tiene competencia para
establecer las normas de presupuestos mnimos, las provincias tienen competencia
para complementar las normas de presupuestos mnimos, dictar aquellas normas
que no sean de naturaleza de presupuestos mnimos y gestionar la poltica ambiental
dentro del marco de sus respectivas constituciones. Los municipios, por su parte, tendrn competencia dentro del marco que la constitucin provincial le establezca para
gestionar aquellas materias propias del urbanismo, usos del suelo, residuos urbanos
y sobre todo en la reglamentacin de las actividades a desarrollar en el municipio, sujetndolas a las condiciones administrativas necesarias para velar por la salubridad
y el medio ambiente.
lizacin de zanjas que dificultan el trnsito. De acuerdo con sus reglamentaciones especficas,
los distintos servicios, agua, electricidad, gas, telfonos, deben guardar las distancias establecidas.

898

SUMMA AMBIENTAL

Algunas de las materias que clsicamente se han considerado sujetas al ordenamiento municipal son las de alcantarillado, tratamiento de aguas residuales y emplazamiento de actividades sujetas a habilitacin.
En materia de evaluacin de impacto ambiental los municipios poseen la competencia que la ley provincial les otorga. Una tcnica difundida en nuestro pas ha sido retener la competencia de realizar la evaluacin de impacto ambiental en las autoridades
provinciales para todos aquellos casos en que la obra o actividad a realizarse pueda tener efectos ambientales que superen el lmite del territorio municipal. Generalmente,
se entiende como competentes a los municipios para intervenir en los procesos de evaluacin de impacto ambiental referidos a nuevos barrios o ampliacin de los existentes,
emplazamientos de centros tursticos, deportivos, campamentos y balnearios, cementerios e intervenciones edilicias, apertura de calles y remodelaciones viales.
Por su parte, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ha dictado su propia ley 123
(LA 1999-A-389) de evaluacin de impacto ambiental, comprendiendo expresamente en su mbito de aplicacin las actividades, proyectos, programas o emprendimientos que realice o proyecte realizar el Gobierno Federal en su territorio. Adems, se presumen como de impacto ambiental con relevante efecto, entre otras, las centrales de
produccin de energa elctrica y redes de transporte de las mismas.
A esta situacin de potestades concurrentes y doble regulacin se suma el hecho ya sealado de la fiscalizacin compartida de los servicios pblicos interjurisdiccionales, en particular respecto del resguardo ambiental. Entendemos que, ante la
situacin planteada, deberan disearse normas de coordinacin en los convenios a
celebrarse entre el Gobierno Nacional, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la
Provincia de Buenos Aires para la ejecucin de procedimientos de impacto ambiental
unificados, en donde tanto el ENRE como la autoridad ambiental y/o regulatoria local
participen de la evaluacin.
Otro de los aspectos que podran configurar una competencia ambiental municipal es el relacionado con la proteccin de fauna y flora. Durante la construccin de las
instalaciones de distribucin, es posible que se produzca un impacto en la vegetacin
existente, tanto por el acopio de materiales como por el trnsito de personas y vehculos en parajes no preparados para el trnsito. Por otra parte, la instalacin puede tener un impacto importante en la masa arbrea consistente en la tala de los rboles,
muchas veces realizada por razones de seguridad. En este sentido, se ha sealado
que los procedimientos de tala y poda selectiva han de permitir una continuidad en la
masa forestal y por lo tanto mejorar el impacto esttico, ecolgico y la resistencia a la
erosin, respecto de la no selectiva35.
La competencia de reglar las condiciones tanto de seguridad como ambientales
en que deben ser tratados los rboles existentes en el territorio aparece como competencia local o municipal.
Respecto de la proteccin de la fauna podemos sealar que las instalaciones de
distribucin poseen efectos ambientales en la avi fauna. Por otra parte, son las aves
las que a veces pueden producir problemas de interrupciones. Simplificando la cuestin, y por lo que se refiere a la siniestralidad de las aves, se han sealado dos como
las causas ms frecuentes de perjuicio para las aves en relacin con las instalaciones
elctricas: la electrocucin y la colisin36.

35

Claret, Valentn, II Jornadas sobre lneas elctricas y medio ambiente, REE, Madrid 1996.

36

Nebreda Prez, Jess, ob. cit., p. 318.

DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

899

Normalmente la regulacin de los impactos en la fauna es entendida como una

competencia provincial; no obstante ello no hay impedimento para que el municipio,
al reglar las condiciones en que debe realizarse la obra de tendido, establezca criterios de proteccin de la fauna en su territorio, fijando obligaciones positivas en este
sentido.

VIII. LA COORDINACIN DE COMPETENCIAS FEDERALES Y LOCALES

Ms all de que la jurisdiccin nacional establecida por la ley 14772 constituya un
rgimen de excepcin a la competencia provincial o local sobre el servicio pblico de
distribucin de energa elctrica, lo cierto es que por leyes 24065 y 23696 dicha jurisdiccin nacional ha sido mantenida hasta la fecha. El Estado Nacional es el poder
concedente de los contratos de distribucin y el ENRE la autoridad de aplicacin sobre los mismos. Probablemente a la finalizacin de los contratos de concesin que se
encuentran vigentes la jurisdiccin vuelva a ser local, en un todo de acuerdo con el rgimen general del pas.
Aun as, podemos afirmar que el nuevo rgimen legal instaurado por la ley 24588,
al establecer que el Estado Nacional se reserva la competencia y que la fiscalizacin
ser ejercida en concurrencia con la Ciudad y las dems jurisdicciones involucradas
(art. 9), acepta una jurisdiccin concurrente que introduce modificaciones en la jurisdiccin exclusiva por parte del Estado Nacional respecto de los servicios pblicos que
exceden el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Sin perjuicio de ello, la ley 24588
no delimita el objeto de esa fiscalizacin compartida ni tampoco establece cules son
las materias que quedarn sujetas al ejercicio de tal facultad concurrente o susceptible de delegacin37.
A esta situacin de fiscalizacin compartida de los servicios pblicos interjurisdiccionales, se suma el hecho ya sealado de las potestades concurrentes y doble regulacin en particular respecto del resguardo de la seguridad pblica y el medio ambiente. La conclusin que se impone es bsicamente la misma: deberan disearse
normas de coordinacin en los convenios a celebrarse entre el Gobierno Nacional, el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires para el establecimiento de normas comunes armonizadas y fiscalizacin compartida en materia de
seguridad pblica y medio ambiente en la construccin y operacin de los sistemas
de transporte y distribucin de electricidad.
Entendemos que ante un rgimen imperante de concurrencia de potestades y doble regulacin las alternativas de interpretacin de tal regulacin podran resumirse en tres posibilidades: a) La primera es admitir la situacin de concurrencia y doble regulacin, sometiendo a los prestadores del servicio pblico al cumplimiento de
37
Por su parte, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al sancionar la Ley Creadora del
Ente nico de Servicios Pblicos ha avanzado en la definicin del objeto sobre el que ejercer
la facultad de fiscalizacin estableciendo que su competencia ser a los fines de controlar el
estado de las instalaciones de transporte local y redes de distribucin en la va pblica tanto en
el espacio areo como subterrneo respecto de los servicios pblicos locales y supervisar los
tendidos de los interjurisdiccionales, a los efectos de velar por la seguridad y el resguardo ambiental (art. 3 inc. m ley 210 [LA 1999-C-3468]). Respecto de la Provincia de Buenos Aires es
necesario considerar que la Constitucin Provincial (LA 1994-C-3809) establece en su art. 191
que la Legislatura deslindar las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confirindoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los
intereses y servicios locales.

900

SUMMA AMBIENTAL

diferentes ordenamientos legales. Si bien esta alternativa puede resultar costosa y

acarrear innumerables inconvenientes, debe decirse que se trata de una situacin habitual de los regmenes federales de gobierno. b) La segunda alternativa es que la jurisdiccin nacional atraiga para s el mayor nmero de potestades y funciones, invocando potestades exclusivas sobre el servicio pblico y el principio constitucional de
supremaca para desplazar las jurisdicciones locales y de tal modo reducir las situaciones de doble regulacin y superposicin de tareas y procedimientos. Hemos visto
que en el caso particular de la Ciudad de Buenos Aires esta alternativa se enfrenta
con numerosas limitaciones. En primer lugar, la legislacin nacional vigente prev la
celebracin de convenios con las autoridades locales para la transferencia de competencias y el establecimiento de un sistema de fiscalizacin compartida de los servicios
pblicos hoy en la rbita nacional. En segundo lugar, las jurisdicciones locales y municipales ejercen una serie de potestades en materia de seguridad y salubridad pblica,
medio ambiente, uso y ocupacin del dominio pblico local y licencias y habilitaciones
urbansticas que no pueden ser atradas para s por el Gobierno Nacional sin violentar
su autonoma y sin invalidar la legislacin vigente. Por lo que esta alternativa resulta
inconveniente, de alcance limitado y difcilmente practicable. c) La tercera alternativa
es la armonizacin y coordinacin de normas y funciones entre los distintos rdenes
de gobierno a partir de la celebracin de convenios interjurisdiccionales por los cuales se establezca un sistema de fiscalizacin compartida y potestades concurrentes
sobre los servicios pblicos hoy en poder del Gobierno Nacional.
En definitiva, estos convenios a celebrarse podran establecer el compromiso de
los gobiernos locales de incorporar las normas ambientales y de seguridad pblica
que dicte el ENRE y el Gobierno Nacional al ordenamiento local, para su fiscalizacin
y control por parte de las autoridades locales. Ello con independencia de las potestades de la autoridad local para dictar y aplicar normas en materia urbanstica y de ocupacin y uso del dominio pblico local, aspectos puramente locales sobre los que el
convenio podra establecer algunos compromisos adicionales. Por ltimo, debe diferenciarse la fijacin de estndares ambientales especficos de la actividad del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Este procedimiento podra ser objeto
del convenio, de tal modo de permitir su ejecucin coordinada entre las autoridades
regulatorias y/o ambientales de ambas jurisdicciones.
La coordinacin permitira lograr una unidad en la regulacin y suplir los casos de
ausencia de regulacin, tal como se ha hecho en el dictado de la norma del ENRE que
regula los trabajos en la va pblica, exigible sin perjuicio de que las municipalidades
puedan establecer criterios ms exigentes para casos determinados. De este modo,
los municipios podran incorporar a sus ordenamientos locales las normas de seguridad pblica y proteccin ambiental que el ENRE dicte. Sin perjuicio de la potestad de
control y fiscalizacin de los municipios en las materias mencionadas, atento a que el
contrato de concesin prev obligaciones de tal naturaleza, el ENRE podr sancionar
en virtud de los incumplimientos contractuales que advierta.

a) La coordinacin de competencias federales y locales en la doctrina

La necesidad y conveniencia de establecer, cuando las circunstancias as lo requieren, sistemas de coordinacin interjurisdiccional para una mejor realizacin de
las funciones propias de cada una de los rdenes jurisdiccionales involucrados, han
sido objeto de estudio en el derecho comparado.

DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL

901

En la doctrina espaola podemos encontrar un profundo desarrollo de estos sistemas de coordinacin interinstitucional fundado en el rgimen unitario de descentralizacin establecido en la Constitucin Espaola. As, en un detenido trabajo sobre el
tema el autor espaol Antonio Gimnez Blanco seala que la participacin y la cooperacin se muestran en efecto sensiblemente superiores en eficacia a las otras dos
vas posibles, el conflicto de competencia y la clusula de prelacin38.
Al respecto, Paulo Santolaya Macheti39 expresa que, dentro de los Estados que establecen sistemas de descentralizacin la coordinacin persigue la integracin de la
diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo funciones que, de subsistir, impediran o dificultaran, respectivamente, la realidad misma del sistema. Por su parte la cooperacin es definida como
la forma de coordinacin en la actividad de sujetos dotados de poder pblico establecida en base a la utilizacin de poderes propios, no jerarquizados de cada uno de los
sujetos en presencia. En la formacin de tales acuerdos, cada uno de los entes que
lo constituyen debe ratificar normativamente su contenido, concluyendo que una vez
establecida dicha norma, su modificacin tiene que hacerse de manera acordada, ya
que una modificacin unilateral implicara una derogacin.
La doctrina espaola en el estudio del problema de la coordinacin y la autonoma, distingue tres categoras de medidas: a) las medidas normales 40, tendientes a
asegurar la coherencia del funcionamiento ordinario de las distintas Administraciones; b) las especiales41, que sern concertadas cuando las anteriores resulten insuficientes o inadecuadas y c) las excepcionales 42. Podramos afirmar, aplicando la
38
Las relaciones de funcionamiento entre el Poder Central y los Entes Territoriales. Supervisin, Solidaridad, Coordinacin, (Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid 1985,
p. 298). En forma concordante valos, Mara Gabriela, ED 155-122.
39
Descentralizacin y Cooperacin. Instituto de Administracin Local, Madrid 1984, ps.
34, 444, 456.
40
Entre las medidas normales, dirigidas a asegurar la coherencia del funcionamiento
ordinario de las distintas Administraciones figuran: a) como deberes recprocos, el respeto al
ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias, la ponderacin de los
intereses pblicos implicados, facilitar la informacin sobre la propia gestin y prestar la cooperacin y asistencia activa precisas; b) como deberes especficos de las Entidades Locales,
el remitir a las Administraciones superiores copia o extracto de los actos y acuerdos de las
mismas, as como cuanta informacin concreta sobre la actividad municipal sea recabada; y c)
como deberes de las Administraciones superiores respecto de las Entidades Locales, el facilitar
el acceso de sus representantes a los instrumentos de la planificacin, programacin y gestin
de obras y servicios que les afecten directamente. En este sentido se prev la posibilidad de
crear los oportunos consorcios o convenios administrativos, as como rganos de colaboracin
de las Administraciones correspondientes con las Entidades Locales, de carcter nicamente
deliberante o consultivo.
41
Entre las medidas denominadas especiales se encuentran aquellas que sern concertadas cuando las anteriores resulten insuficientes o inadecuadas. En este grupo se incluyen las
medidas planificadoras sectoriales mediante la definicin concreta, en relacin con una materia, de los intereses generales o comunitarios, as como la fijacin de los objetivos y la determinacin de las prioridades, debiendo precisarse con el suficiente grado de detalle las condiciones
y los lmites de la coordinacin as como las modalidades de control legislativo.
42
En este grupo se comprenden: la adopcin de las medidas necesarias, en sustitucin de
las Entidades Locales, cuando stas incumplan las obligaciones impuestas por la ley relativas al
ejercicio de competencias con cobertura econmica garantizada; la disolucin por el gobierno
de los rganos de las Corporaciones Locales cuando su gestin sea gravemente daosa para

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SUMMA AMBIENTAL

categorizacin espaola a las facultades de fiscalizacin bajo estudio, que nos encontraramos ante facultades especiales.
En conclusin, de acuerdo a los diferentes estudios doctrinales citados con anterioridad podemos afirmar que en la caracterizacin de los convenios o acuerdos interjurisdiccionales se debe tener en cuenta que:
a) Los convenios se suscriben entre entes estatales que tienen personera jurdica
diferentes (Gobierno Nacional y gobiernos locales) los que actan en una situacin de
paridad respecto de sus facultades propias.
b) Se deben respetar las potestades constitucionalmente atribuidas a los diferentes rdenes de gobierno.
c) Se deber instrumentar los diferentes actos formales de los suscriptores. Lo
que implica el dictado de actos ratificatorios por parte de las Legislaturas Nacional y
Local.
d) Los convenios o acuerdos no admiten modificaciones unilaterales parciales.
e) Debern establecerse recaudos generales que garanticen la correcta prestacin de los servicios pblicos en cuanto la calidad y continuidad y la seguridad jurdica de los concesionarios.

los intereses generales y suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales; y,

por ltimo, la posibilidad de asignar a las Entidades Locales su participacin o integracin en
procedimientos conjuntos con las Administraciones superiores (a las que se atribuye la decisin
final) en aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difcil o
inconveniente una asignacin diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia.