EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN MINERA: A PROPSITO DEL NUEVO

REGLAMENTO DE PROTECCIN AMBIENTAL PARA LAS ACTIVIDADES DE

EXPLORACIN MINERA1
Karim Kahatt
Abogado, Pontificia Universidad Catlica del Per
Master of Laws, The University of Texas at Austin
Master of Science, London School of Economics & Political Science
Cecilia Azerrad
Abogada, Pontificia Universidad Catlica del Per
Master of Laws, The University of Texas at Austin

INTRODUCCIN
Ante la promulgacin del nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de
Exploracin Minera2 en abril pasado, a slo un ao de su ltima modificacin, resulta inevitable
preguntarse a cerca de la evolucin y el estado actual de la evaluacin de impacto ambiental en el
subsector minero, y especialmente sobre su relacin con el Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental, aplicable transectorialmente a todos los sectores productivos.
Pues es ste el propsito del ensayo. Se pretende hacer una revisin de la estructura del rgimen
legal de evaluacin de impacto ambiental, primero a nivel transectorial, es decir, a nivel del Sistema
Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, y luego a nivel del subsector minero, recorriendo el
laberinto regulatorio creado respecto de este tema durante los ltimos quince aos de desarrollo
legislativo en materia ambiental en el Per. El subsector minero, por lo menos en lo que ha
evaluacin del impacto ambiental respecta, ha resultado ser un subsector fraccionado por las
distintas categoras jurdicas a las que pertenecen los titulares mineros y por la variedad de
actividades mineras, que han dado como resultado una variedad de sub-regmenes legales de
evaluacin de impacto ambiental al interior de un rgimen legal aplicable al subsector minero. En
realidad, ni siquiera podra hablarse de un nico rgimen legal de evaluacin de impacto
ambiental para el subsector minero, sino de tantos sub-regmenes como combinaciones sea posible
entre actividades y titulares mineros.
El objetivo de este ensayo es, entonces, presentar los elementos centrales, criterios de distincin
entre uno y otro sub-rgimen, y fundamentalmente identificar los aciertos, deficiencias y vacios
existentes.
Finalmente, debe tenerse presente que todo el anlisis contenido en este ensayo y en las normas que
se discuten se limitan a la evaluacin del impacto ambiental de proyectos exclusivamente. Salvo
algunas referencias puntuales en algunas normas3, an no existe en el Per una regulacin integral

Los autores agradecen la colaboracin de Pedro Olaechea Cadenillas, bachiller en Derecho, Pontificia Universidad
Catlica, asistente en KAHATT ABOGADOS.

El nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de Exploracin Minera fue aprobado por Decreto
Supremo N 020-2008-EM, publicado el 2 de abril de 2008, y vigente desde el 12 de abril de 2008.

El segundo prrafo del artculo 57 del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, aprobado por
D.S. 008-2005-PCM, por ejemplo, prev que la Autoridad Ambiental Nacional, en cumplimiento de su rol director del
1

respecto de las llamadas Evaluaciones Ambientales Estratgicas4 (EAE), cuyo propsito es

analizar sistemticamente el potencial impacto ambiental que pueden derivarse de polticas, planes
y programas de gobierno.
1.

ACTIVIDADES MINERAS & CATEGORIAS DE LOS TITULARES MINEROS

A fin de presentar un panorama completo de los distintos sub-regmenes de evaluacin de
impacto ambiental en el sub-sector minero, debe identificarse previamente los tipos de
actividades mineras y las categoras a las que pertenecen los titulares de actividades mineras.
Ambos elementos sirven como criterios para la determinacin del rgimen legal aplicable y el
instrumento que corresponde a las distintas actividades mineras y a sus titulares.
1.1

ACTIVIDADES MINERAS
Para efectos del anlisis de la evaluacin del impacto ambiental en minera, este
ensayo distingue dos tipos de actividades mineras: la exploracin y la explotacin. Esta
distincin obedece a la estructura creada por el rgimen legal vigente en materia de
evaluacin ambiental, y no necesariamente a la naturaleza de las actividades. En
consecuencia, dentro de las actividades de explotacin, se consideran tambin
actividades de beneficio, transporte y labor general, tal como lo indica la definicin de
Estudio de Impacto Ambiental (EIA) contenida en el Reglamento para la Proteccin
Ambiental en la Actividad Minero-metalrgica5.
Se considera exploracin a la actividad minera tendiente a demostrar las dimensiones,
posicin, caractersticas mineralgicas, reservas y valores de los yacimientos minerales.
De los mtodos de exploracin minera, tres tienen mayor potencial para generar
impactos ambientales: la perforacin diamantina, la excavacin de trincheras y
calicatas, y la excavacin de tneles. Estos tres mtodos pueden ejecutarse a diferentes
magnitudes, y por tanto generar diferentes impactos. Segn se discute ms adelante,
los instrumentos de evaluacin ambiental que se emplean actualmente y aqullos que
han regido anteriormente se basan en la magnitud en la que se desarrollan las
actividades a las que se les aplican.
Con el riesgo de resultar obvio para los entendidos en minera y legislacin minera, a
continuacin se describen en forma genrica las principales actividades de exploracin
minera. Se conoce como perforacin diamantina o sondaje a la actividad que
consiste en taladrar barrenos en la roca a profundidades de cien metros o ms, y

SEIA puede solicitar la realizacin de estudios que identifiquen los potenciales impactos ambientales negativos
significativos a nivel de polticas, planes y programas. El informe final de estos estudios es aprobado por el CONAM.
4

Para un anlisis exhaustivo de las evaluaciones ambientales estratgicas con referencias prcticas a experiencias
internacionales, ver Dalal-Clayton Barry, & Barry Sadler (2005), Strategic Environmental Assessment A Sourcebook
and Reference Guide to International Experience, Earthscan, London.

Artculo 2 del Decreto Supremo N 016-93-EM, Reglamento para la Proteccin Ambiental en la Actividad Minerometalrgica: Estudio de Impacto Ambiental (EIA): Estudios que deben efectuarse en proyectos para la realizacin de
actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte minero, que deben evaluar y
describir los aspectos fsico-naturales, biolgicos, socio-econmicos y culturales en el rea de influencia del proyecto,
con la finalidad de determinar las condiciones existentes y capacidades del medio, analizar la naturaleza, magnitud y
prever los efectos y consecuencias de la realizacin del proyecto, indicando medidas de previsin y control a aplicar
para lograr un desarrollo armnico entre las operaciones de la industria minera y el medio ambiente.
2

extraer muestras de roca, denominadas por el Texto nico Ordenado de la Ley

General de Minera (LGM) como testigos6. La perforacin diamantina se realiza
desde plataformas de perforacin. Una plataforma es una extensin de terreno entre
cien y cuatrocientos metros cuadrados aproximadamente, acondicionada para albergar
una perforadora diamantina, y el equipo complementario. De una plataforma de
perforacin puede iniciarse la perforacin de varios taladros o sondajes en diferentes
direcciones.
Trincheras y calicatas son bsicamente excavaciones de poca profundidad en forma de
zanjas. La Gua Ambiental para Exploracin de Yacimientos Minerales en el Per7
consideraba zanjas de exploracin, pozos, cortes y otras excavaciones de exploracin.
Los nuevos Trminos de Referencia Comunes para las Actividades de Exploracin
Minera8 han sistematizado estos conceptos restringiendo las alternativas a trincheras y
calicatas. Se conoce como trincheras a las zanjas que se abren con una excavadora, pala
mecnica o medios manuales que permite la inspeccin directa del suelo que se desea
estudiar, cuando el yacimiento esta cerca de la superficie y cubierto con otros
materiales que lo ocultan hasta llegar a la roca mineralizada. Las calicatas son zanjas
de menores longitudes empleadas para estudios geofsicos y/o geoqumicos.9
El segundo grupo de actividades mineras al que se le ha asignado un rgimen legal
independiente de evaluacin de impacto ambiental, comprende a la explotacin,
beneficio, labor general y transporte, cuyas definiciones se incluyen el TUO de la LGM.
Si bien este grupo incluye actividades distintas entre s, es frecuente encontrar
actividades de explotacin, beneficio, y labor general en una misma operacin, por lo
que generalmente estas actividades son consideradas para una misma evaluacin de
impacto ambiental. No sucede lo mismo con la actividad de transporte minero, que no
necesariamente va asociada a todo proyecto minero de explotacin o beneficio. En
estos casos, la actividad misma de transporte debe ser sujeta al escrutinio ambiental
independiente de sus potenciales impactos.
1.2

CATEGORAS DE LOS TITULARES MINEROS

De igual modo, se distinguen dos regmenes legales creados por el marco legal vigente
para los titulares de actividades mineras. Por un lado existe el rgimen general,
conocido tambin como mediana y gran minera, y en el otro extremo se ha creado
un rgimen especial para Pequeos Productores Mineros (PPM) y Productores

Artculo 43 del TUO de la LGM: Todo concesionario que realice perforaciones dentro del territorio nacional, podr
disponer libremente hasta del cincuenta por ciento longitudinal de cada tramo de testigos y/o muestras que obtenga de
su perforaciones, estando obligado a llevar un archivo del cincuenta por ciento de las muestras y testigos restantes, que
permita su fcil identificacin y ubicacin en el terreno.

Preparada y publicada por el Ministerio de Energa y Minas para orientar la preparacin de los estudios ambientales
aplicables a las actividades de exploracin. No tuvo carcter obligatorio.

Resolucin Ministerial N 167-2008-MEM/DM, publicado el 10 de abril de 2008, que aprueba los Trminos de Referencia
comunes para las actividades de exploracin minera Categoras I y II, conforme a las cuales los titulares mineros
debern presentar la Declaracin de Impacto Ambiental y el Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado, as como la
Ficha Resumen de Proyecto y Normas para la Apertura y Manejo de Trincheras y Calicatas. Segn se analiza ms
adelante, aun cuando esta resolucin ministerial no lo indica expresamente, debe entenderse que ha reemplazado y, por
tanto, dejado sin efecto para los nuevos proyectos de exploracin, a la Gua Ambiental para Actividades de Exploracin
de Yacimientos Minerales en el Per, que se aplicaba en los regmenes anteriores al D.S. 020-2008-EM.

Referencia personal: Jaime Suarez, gelogo senior, Minera Gold Fields Peru S.A.
3

Mineros Artesanales (PMA). Estrictamente hablando, podra hablarse incluso, para

efectos de la evaluacin de impacto ambiental, de hasta dos regmenes diferenciados
dentro del rgimen especial creado para PPMs y PMAs
La creacin de un rgimen especial para determinados titulares de actividades mineras
responde a una intencin del Estado de promover y proteger a un sector productivo
que, por la dimensin y condiciones en las que operan, y por las oportunidades de
crear trabajo y riqueza que pueden generar, merecen atencin especial.10 En el
entendido de que toda categorizacin puede eventualmente ser cuestionada como
arbitraria, la creacin del rgimen especial de PPM y PMA ha buscado apoyarse en
criterios objetivos que eliminen cualquier espacio para interpretaciones subjetivas de
las autoridades competentes.
Los criterios empleados por la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea
Minera y la Minera Artesanal -Ley 27651- (Ley de PPM y PMA) son dos: el nmero
de hectreas que el titular mantiene entre denuncios, petitorios y concesiones, para
aqullos titulares mineros que cuente con derechos mineros que no estn siendo
explotados; y la capacidad instalada de produccin y/o beneficio por da, para
aqullos titulares que se encuentren en etapa de explotacin o beneficio.
En ese sentido, se considera PPM, segn sea el caso, a quien mantiene hasta dos mil
hectreas entre denuncios, petitorios y concesiones, o a quien posea por cualquier
ttulo una capacidad instalada de produccin y beneficio de 350 toneladas mtricas por
da, con excepcin de materiales de construccin, arenas, gravas aurferas de placer,
metales pesados detrticos en que el lmite ser una capacidad instalada de produccin
y/o beneficio de hasta tres mil metros cbicos por da.11
Para la determinacin de la condicin de PMA, la Ley de PPM y PMA ha ensayado
una definicin general y la ha complementado con dos criterios objetivos. As, se
considera PMA a aqul que en forma personal o como conjunto de personas naturales
o jurdicas se dedique habitualmente y como medio de sustento a la explotacin y/o
beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con mtodos manuales y/o
equipos bsicos. Los criterios para determinar la pertenencia a esta categora son
similares a los establecidos para PPM. En ese sentido, sern considerados PMA, segn
corresponda, aqullos titulares que posean por cualquier ttulo hasta mil hectreas,
entre denuncios, petitorios u concesiones mineras; o hayan suscrito acuerdos o
contratos con los titulares mineros segn lo establezca el reglamento de la ley; o
aqullos que posean por cualquier ttulo una capacidad instalada de produccin y/o
beneficio de 25 toneladas mtricas por da, con excepcin de los productores de
materiales de construccin, arenas, gravas aurferas de placer, metales pesados

10

Ntese que el rgimen legal hace una distincin expresa respecto de la posicin del Estado frente a los distintos titulares
mineros, a tal punto que la creacin del rgimen especial de PPM y PMA ha generado una modificacin de la norma III
del ttulo preliminar del TUO de la Ley General de Minera, que precisa que respecto de la pequea minera y la minera
artesanal el rol del Estado es proteger y promover, mientras que frente a la gran minera, el rol del Estado se limita a la
promocin.

11

Estrictamente hablando, el Reglamento de la Ley de PPM y PMA exige como requisito ineludible para la acreditacin
como PPM que el titular cumpla con ambas condiciones (rea y capacidad instalada). No obstante, en la prctica, la
autoridad competente slo verifica que no se exceda el rea mxima, en caso el titular no tenga operaciones de
explotacin o beneficio. En realidad se trata de otra deficiencia legislativa, ya que exigir ambos requisitos
simultneamente implicara obligar a los PPM a producir para gozar del beneficio, y se no es el objetivo de la norma.
Recurdese que la obligacin de hacer producir la concesin minera para mantener su vigencia es una preocupacin
que ya est atendida por la obligacin de pago de penalidades y eventual caducidad en caso de no produccin.
4

detrticos en que el lmite ser una capacidad instalada de produccin y/o beneficio de
hasta doscientos metros cbicos por da.
A fin de objetivizar ms an los criterios para determinar la pertenencia a la categora
de PMA, el Reglamento de la Ley de PPM y PMA12, ha optado por definir algunos de
los conceptos claves empleados en la definicin de PMA13, buscando reservar esta
categora para quienes realmente lo ameritan.
Cabe anotar que la categora de PPM ya exista al promulgarse la Ley de PPM y PMA.
La contribucin de esta ley fue la creacin de la categora de PMA, segn se ha
definido precedentemente.14
2.

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL

Como todo sistema, el Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) est
formado por un conjunto de reglas e instituciones que buscan alcanzar un objetivo. En este
caso, con el SEIA se pretende: i) crear un sistema coordinado de identificacin, prevencin y
correccin anticipada de impactos ambientales negativos derivados de proyectos; ii)
establecer un proceso uniforme de evaluacin ambiental; y iii) establecer mecanismos que
aseguren la participacin ciudadana en el proceso de evaluacin ambiental.15 Y aunque la
sistematizacin no ha cuajado plenamente an, es precisamente el objetivo de uniformizar el
rgimen de evaluacin ambiental en el Per, el principal aporte de esta ley al rgimen legal
ambiental del pas.
2.1

EVOLUCION
Quizs el instrumento de gestin ambiental por excelencia junto con el ordenamiento
territorial, la evaluacin del impacto ambiental est presente en nuestro ordenamiento
desde 1990, cuando fue introducido por Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos
Naturales. Su artculo octavo estableci la obligacin de todo proyecto de obra o
actividad, sea de carcter pblico o privado, que pueda provocar daos no tolerables
al ambiente, de elaborar un EIA sujeto a la aprobacin de la autoridad competente. El
inciso f) de este artculo contemplaba a las actividades mineras como una de las que
estaban sujetas a esta obligacin. Esta norma fue rpidamente derogada por Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversin Privada, aprobada por Decreto Legislativo N 757.
Lo curioso, y hasta inconsistente, es que esta norma no derog otros artculos que
tambin regulan aspectos relativos a EIAs.

12

Reglamento de la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera Artesanal, aprobado por
Decreto Supremo N 013-2002-EM, publicado el 21 de abril de 2002.

13

El artculo 2 del mencionado reglamento ha definido qu debe entenderse por actividad minera como medio de
sustento, equipos bsicos, y mtodos manuales, todos ellos incluidos en la definicin de PMA.

14

Hasta antes de la promulgacin de la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera Artesanal
Artculo 91 del TUO contemplaba solamente como pequeos productores mineros a aqullos que titulares mineros que
posean por cualquier ttulo hasta mil (1,000) hectreas entre denuncios, petitorios y concesiones mineras, o aqullos
que tenan una capacidad instalada de produccin y/o beneficio hasta ciento cincuenta (150) toneladas mtricas por da;
con excepcin de materiales de construccin, sustancia aurfera aluvial y metales pesados detrticos, en que ser de
hasta doscientos (200) metros cbicos por da.

15

Artculo 1 de la Ley del SEIA (Objeto de la Ley).

5

Luego de casi una dcada, en la que se aprobaron regulaciones sectoriales sobre

evaluacin de impacto ambiental, en abril de 2001 el congreso promulg la Ley del
Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental (Ley del SEIA), mediante la
que cre el SEIA.
Cabe se sabe, a pesar de que la Primera Disposicin Final de la Ley del SEIA estableci
que el respectivo reglamento se aprobara a los 45 das de la publicacin de la norma,
este reglamento an no ha sido aprobado. Si bien la ley est vigente, la falta de
reglamento ha mermado su plena eficacia. La Ley ha previsto que mientras no se
apruebe el reglamento los sectores continuarn aplicando sus normas sobre evaluacin
de impacto ambiental, en tanto no se opongan a las disposiciones de la ley.
2.2

CERTIFICACION AMBIENTAL & CATEGORIZACIN

Siguiendo modelos de evaluacin de impacto ambiental existentes en otros
ordenamientos, la Ley del SEIA ha introducido dos conceptos importantes para el
sistema. Por un lado, ha acuado el concepto y ha establecido la obligatoriedad de la
certificacin ambiental16, que no es sino el pronunciamiento de la autoridad
competente aprobando el proyecto en trminos ambientales, y autorizando la
ejecucin del mismo.17
Por otro lado, ha establecido el sistema de categoras para los proyectos, en funcin a
la magnitud del impacto que pueden causar, y le ha asignado a cada categora un
instrumento de evaluacin ambiental acorde con dicho criterio. A los proyectos que no
generan impactos negativos significativos al ambiente, la Ley del SEIA los ha
agrupado en la categora I y les asignado como instrumento la Declaracin de Impacto
Ambiental (DIA). A aquellos proyectos que pueden generar impactos ambientales
moderados y cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante
la adopcin de medidas fcilmente aplicables, la Ley del SEIA los ha agrupado en la
categora II y les asignado como instrumento el Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado (EIA-sd). Finalmente, a aquellos proyectos que pueden generar
impactos ambientales negativos significativos, cuantitativa y cualitativamente, la Ley
del SEIA los ha agrupado en la categora III, y les ha asignado como instrumento el
Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d). Segn se discute ms adelante, ms
que un acierto en delimitacin de las categoras, el mrito de esta clasificacin est
dado por el rol sistematizador que tiene este instrumento en el SEIA, y
fundamentalmente en los regmenes sectoriales de evaluacin de impacto ambiental.

16

Artculo 3 de la Ley del SEIA.- Obligatoriedad de la certificacin ambiental.- A partir de la entrada en vigencia del
Reglamento de la presente Ley, no podr iniciarse la ejecucin proyectos incluidos en el artculo anterior y ninguna
autoridad nacional, sectorial, regional o local podr aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no
cuentan previamente con la certificacin ambiental contenida en la Resolucin expedida por la respectiva autoridad
competente.

17

As lo indica expresamente el artculo 12 de la Ley sobre la Resolucin de Certificacin Ambiental: 12.1 Culminada la
revisin del estudio de impacto ambiental, la autoridad competente emitir la resolucin que aprueba o desaprueba
dicho estudio indicando las consideraciones tcnicas y legales que apoyan la decisin, as como las condiciones
adicionales surgidas de la revisin del estudio de impacto ambiental si las hubiera. 12.2 La resolucin que aprueba el
estudio de impacto ambiental constituir la certificacin ambiental, quedando as autorizada la ejecucin de la accin o
proyecto propuesto.
6

2.3

AMBITO DE APLICACIN & ALCANCE

Los sistemas de evaluacin ambiental estn diseados con el fin de anticipar los
posibles impactos positivos o negativos que puedan producir las actividades humanas
en la salud, el bienestar, el ambiente humano y los ecosistemas18. En consecuencia, la
evaluacin de impacto ambiental ha sido diseada con el fin de establecer, desde la
concepcin de los proyecto, aquellas medidas de mitigacin a los potenciales daos al
ambiente que la actividad podra generar.
Precisamente por su naturaleza, el sistema de evaluacin ambiental est orientado a
aquellas actividades que tienen el potencial de impactar gravemente el entorno
humano. Por tanto, una de las principales preocupaciones de todo sistema de
evaluacin ambiental es la determinacin previa de aquellas actividades o proyectos
que, por el potencial riesgo que representan, deben ser incluidos dentro del sistema.
Para ello, se han desarrollado dos modelos de identificacin de actividades pasibles de
generar impactos graves y, por tanto, de requerir la elaboracin de un estudio de
impacto ambiental: el sistema de listados y el screening.
Por un lado, el sistema de listados, aplicado bsicamente en Europa, establece para el
procedimiento administrativo de evaluacin de impacto ambiental, una lista detallada
de los tipos de proyectos que estarn sujetos a un estudio de impacto ambiental. Ese
sistema se encuentra establecido en la Directiva Comunitaria 85/337/CEE, modificada
por la Directiva 97/11/CE y por la actual Directiva 2001/42/EC, que tienen por objeto
desarrollar el sistema de evaluacin de las repercusiones de determinados proyectos
pblicos y privados en el medio ambiente19.
Como refiere Enrique Alonso Garca Uno de los aspectos claves de la discusin
comunitaria, particularmente relevante, que perfila el sistema europeo, es el de incorporar
catlogos o listas de proyectos, respecto de los cuales la evaluacin de impacto ambiental es
obligatoria (Anexo I), estableciendo adems otros cuya evaluacin es opcional (Anexo
II),()20.
El Anexo I de la primera directiva mencionada engloba los planes y programas para la
ordenacin del territorio, la utilizacin del suelo, el transporte, la energa, la gestin de
residuos, la gestin de recursos hdricos, la industria, las telecomunicaciones, la
agricultura, la silvicultura, la pesca y el turismo. Asimismo, determina que deben
someterse a una evaluacin ambiental los proyectos enumerados en el Anexo II, si un
examen realizado segn los criterios establecidos en dicho anexo indica que los
proyectos pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente21.

18

ASTORGA, Eduardo (2000). Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental: Rgimen Jurdico, en especial aplicado a la
Actividad Minera. Editorial Jurdica Cono Sur. Santiago. Pg. 9.

19

Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluacin de los
efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente [Diario Oficial L 197 de 21.7.2001].

20

Ver, ENRIQUE ALONSO GARCA (1993), El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea, Vol I: El marco
Constitucional de la Poltica Comunitaria de Medio Ambiente. Aplicacin de la Legislacin Ambiental Comunitaria.
Cuadernos de Estudios Europeos, Fundacin Universidad Empresa, Edit Civitas, Espaa, pg. 122. Citado por:
ASTORGA, Eduardo (2000). Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental: Rgimen Jurdico, en especial aplicado a la
Actividad Minera. Editorial Jurdica Cono Sur. Santiago 2000. Pg. 9.

21

Op. Cit. Directiva 2001/42/CE

7

Por otro lado, la vertiente americana de screening, en lugar de establecer listas,

establece un mecanismo de filtro para determinar, respecto de cada proyecto, la
posibilidad de generar impactos significativos al ambiente, y donde corresponda
someterlos a la obligacin de preparar un estudio de impacto ambiental. De esta
manera, el screening supone realizar una evaluacin preliminar que tiene por objeto
prever en forma sumaria la informacin pertinente que permite establecer la necesidad
de un EIA22.
Una vez determinada la necesidad de elaborar un EIA sobre una actividad en
particular, es necesario establecer los alcances del estudio de impacto ambiental. Esta
determinacin del alcance se conoce como scoping. En ese sentido, el scoping consiste en
el establecimiento de los aspectos y elementos especficos que debe cubrir el proceso
de evaluacin de impacto ambiental.
Al respecto Astorga indica que, de acuerdo al sistema americano se requiere primero
determinar la magnitud de los impactos, es decir, si se trata de efectos significativos o
no, a travs de una pre-evaluacin, que tiene por finalidad establecer la procedencia
del EIA y, subsecuentemente, establecer los aspectos ms relevantes a ser incorporados
en el anlisis23.
En la legislacin local, el mtodo elegido por el SEIA pareciera ser el del listado, sin
embargo, al no haberse aprobado el reglamento, no se puede afirmar nada definitivo
en ese sentido hasta su promulgacin. Por un lado, el artculo segundo de la Ley del
SEIA, que define el mbito de aplicacin de la ley, delega en el reglamento la labor de
establecer el mecanismo o criterio para determinar qu proyectos de inversin deben
quedar comprendidos dentro del mbito de aplicacin de la Ley del SEIA y por tanto,
del sistema24. Por otro lado, el artculo cuarto25 le da una mano al reglamento al
establecer a priori que el mtodo o mecanismo a emplearse para dicha determinacin
ser el de listados de inclusin.
Esta aparente solidez en la voluntad poltica de contar con un mecanismo objetivo para
determinar la inclusin de un proyecto en particular dentro del sistema, se desmorona
estrepitosamente si se analizan las distintas versiones del proyecto de reglamento de la
Ley del SEIA. En la pgina web del Consejo Nacional del Ambiente se ha divulgado
ms de una versin del proyecto de reglamento. El mayor cuestionamiento al respecto
parece ser la falta de consistencia de las distintas versiones en cuanto al mecanismo
para determinar qu proyectos deben considerarse comprendidos dentro del sistema.
As, el artculo 21 de la versin del reglamento del 200626, haca referencia al listado de

22

Op. Cit. Astorga. p. 8.

23

Ibid.

24

Artculo 2.- mbito de la Ley.- Quedan comprendidos en el mbito de aplicacin de la presente Ley, los proyectos de
inversin pblicos y privados que impliquen actividades, construcciones u obras que puedan causar impactos
ambientales negativos, segn disponga el Reglamento de la presente Ley.

25

Artculo 4.- Categorizacin de proyectos de acuerdo al riesgo ambiental. 4.1 Toda accin comprendida en el listado de
inclusin que establezca el Reglamento, segn lo previsto en el Artculo 2 de la presente Ley, respecto de la cual se
solicite su certificacin ambiental, deber ser clasificada en una de las siguientes categoras: ()

26

Artculo 21.- Listado de inclusin (versin 2006).- De acuerdo a lo dispuesto en los artculos 2 y 4 de la Ley, el listado
de inclusin de los proyectos de inversin que ingresan al SEIA y que, en consecuencia, deben ser analizados conforme
8

inclusin de los proyectos de inversin y contena un anexo I, que efectivamente

contena listas de actividades para agricultura, comercio exterior y turismo, defensa,
energa y minas, produccin, transportes y comunicaciones, salud, vivienda,
construccin y saneamiento. La versin del ao siguiente, no obstante, elimin el
listado de inclusin del anexo I, reemplazndolo por un diagrama del proceso de
evaluacin del impacto ambiental. A primera impresin, el texto del artculo 22 de
esta nueva versin27 pareciera contener una omisin involuntaria de la frase es el
establecido en el Anexo 1 del presente Reglamento. Sin embargo, al comprobar que el
proyecto no contiene el listado de inclusin en el anexo I, la omisin del artculo 22 ya
no parece tan involuntaria. Lo cierto es que las modificaciones introducidas a la
versin actual del proyecto lo han mutilado, y en lo que respecta al mtodo de
determinar la inclusin de proyectos al sistema, no han generado nada ms que
inconsistencias.
2.4

ANALISIS INSTITUCIONAL & COMPETENCIAS

Cuando se trata de analizar la institucionalidad y la competencia de las respectivas
autoridades en materia de evaluacin ambiental, es posible identificar hasta tres
mbitos: el de la Autoridad Ambiental Nacional, con competencia nacional a nivel
transectorial; el de las autoridades ambientales sectoriales; y el de los gobiernos
regionales y locales. En esta seccin se analiza nicamente el primer mbito, dejando
los otros dos para las secciones siguientes.
Desde 1994, en que se cre el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), este
organismo ha tenido la responsabilidad de dirigir el SEIA. Esta funcin estuvo
expresamente prevista en su ley de creacin, Ley 26410. En el 2001, la Ley del SEIA
confirm la condicin del CONAM como organismo coordinador del SEIA.
Posteriormente, tanto la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental Ley
28245 en 2004, como la Ley General del Ambiente Ley 28611 en 2005, confirmaron la
condicin de Autoridad Ambiental Nacional del CONAM. La primera de estas dos
normas reiter que la direccin del SEIA deba recaer en el CONAM.
Con la reciente creacin del Ministerio del Ambiente28, la direccin del SEIA pasa al
Ministerio del Ambiente, quien asume ntegramente las funciones que tena el
CONAM.29 La estructura orgnica dada a la nueva cartera por su ley de creacin
parece indicar que se ejerceran dichas funciones a travs de su Vice-Ministerio de
Gestin Ambiental, aunque habr que esperar al reglamento de la ley de creacin del
ministerio para confirmarlo.

a las normas del proceso de evaluacin de impacto ambiental, es el establecido en el Anexo 1 del presente Reglamento,
sin perjuicio de lo establecido en el artculo 18 numeral 4 de la Ley.
27

Artculo 22. Listado de Inclusin (versin 2007).- De acuerdo a lo dispuesto en los artculos 2 y 4 de la Ley, el listado
de inclusin de los proyectos de inversin que ingresan al SEIA y que, en consecuencia, deben ser analizados conforme
a las normas del proceso de evaluacin de impacto ambiental, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 18 numeral 4
de la Ley.

28

Decreto Legislativo N 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creacin del Ministerio del Ambiente.

29

Tercera Disposicin Complementaria Final Fusiones. 1. Fusin del CONAM. Aprubase la fusin del Consejo Nacional
del Ambiente CONAM - en el Ministerio del Ambiente, siendo este ltimo el ente incorporante.
9

2.5

RELACIN ENTRE EL SEIA Y LOS REGMENES SECTORIALES, GOBIERNOS

REGIONALES & LOCALES
Cronolgicamente, podra afirmarse que la primera norma relevante que regula la
relacin entre el ente rector del SEIA y las autoridades ambientales sectoriales es la Ley
de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades -Ley 26786 (1997). Esta
norma oblig a las autoridades ambientales sectoriales a comunicar al CONAM sobre
las actividades a desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran
exceder los niveles o estndares tolerables de contaminacin o deterioro del ambiente,
las que obligatoriamente debern presentar estudios de impacto ambiental previos a
su ejecucin y, sobre los lmites mximos permisibles del impacto ambiental
acumulado. Asimismo, las oblig a obtener opinin previa favorable del CONAM para
que el Consejo de Ministros apruebe los requisitos para la elaboracin, el
procedimiento de aprobacin, y la supervisin de EIAs y PAMAs. Como el tiempo ha
confirmado, esta norma no ha sido observada en la prctica por las autoridades
ambientales sectoriales.
Posteriormente, al promulgarse la Ley del SEIA, la relacin entre el ente rector del
sistema y las autoridades ambientales sectoriales da un paso hacia su consolidacin, al
asignrsele al CONAM la funcin de coordinar con las autoridades sectoriales
competentes la adecuacin de los regmenes de evaluacin del impacto ambiental
existentes a lo dispuesto en la Ley del SEIA.
No obstante la adecuacin dispuesta, el rgimen deja cierta flexibilidad para que las
autoridades ambientales sectoriales puedan establecer esquemas para establecer
mecanismos de categorizacin ad-hoc a las actividades comunes del sector,
exonerndose de esta manera del mecanismo propuesto por la Ley del SEIA que
implica la propuesta de categora y trminos de referencia y la aprobacin de los
mismos por la autoridad, previamente a la elaboracin del instrumento de evaluacin
ambiental.
Es precisamente al amparo de esta norma, plasmada en el artculo 9 de la Ley del
SEIA, que el sector minero ha aprobado el nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental
para las Actividades de Exploracin Minera que se analiza en la seccin siguiente,
cumpliendo simultneamente con la obligacin de adecuarse al rgimen legal
introducido por el SEIA.
Respecto de la relacin entre el SEIA y su ente rector por un lado, y los gobiernos
regionales y locales por el otro, tngase presente que existe toda un marco legal que
regula el proceso de descentralizacin y transferencia de funciones y competencias,
dentro de las que se encuentras las competencias en materia ambienta. Este marco se
basa fundamentalmente en la Ley de Bases de la Descentralizacin Ley 27783, la Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales Ley 27867, y la Ley de Acreditacin de
Gobiernos Regionales y Locales Ley 28273, y la recientemente modificada Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo. Algunas de las principales disposicin que regulan la
transferencia a los gobiernos regionales de competencias ambientales vinculadas a
operaciones mineras de los pequeos productores mineros y productores mineros
artesanales se discuten en la seccin siguiente.
El proyecto de reglamento de la Ley del SEIA contempla esta inevitable transicin. Al
respecto, dispone que las autoridades ambientales sectoriales deben incluir en el
proceso de actualizacin de su normatividad ambiental, los mecanismos de
10

coordinacin y de transferencia de funciones a los gobiernos regionales o locales, que

deban establecer de acuerdo con lo previsto en las normas del proceso de
descentralizacin. En este mismo, sentido el proyecto de reglamento dispone tambin
que las autoridades nacionales deben revisar los procedimientos que estn a su cargo,
a efectos de determinar cules sern realizados desde el nivel nacional y cules se
descentralizarn progresivamente a los gobiernos regionales y locales, en la medida
que se asegure previamente la capacidad real de cada una de estas autoridades para
ejercer eficaz y eficientemente esta funcin.30
En 1992, el subsector minero aprob el Reglamento de Procedimientos Mineros31, la
primera norma sectorial que exigiera la obligacin de presentar un EIA. Para ese
entonces, no exista el SEIA y cada sector estableca la obligacin de presentar EIAs, y
sus propios procedimientos de aprobacin. Tampoco se haba creado el SEIA cuando
se introdujo el rgimen de evaluacin de impacto ambiental para las actividades de
exploracin minera en 1998.
Luego de la creacin del SEIA, el sector minero ha desaprovechado ms de una
oportunidad tanto para aprobar normas que se enmarquen dentro de los parmetros
del SEIA, como para adecuar las normas ya existentes al SEIA al momento de
modificarlas. En realidad, antes del nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental para
las Actividades de Exploracin que se adecua al SEIA, el sector slo tena una norma
que segua los lineamientos de la Ley del SEIA: la Ley de PPM y PMA, promulgada en
el ao 2002.

3.

REGIMEN DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL PARA MINERIA

Como se ha adelantado, la estructura de la evaluacin del impacto ambiental en el Per tiene
varios peldaos. En la mitad superior de la pirmide se encuentra el SEIA, que se aplica
transectorialmente a todos los sectores. En la mitad inferior, se encuentran los regmenes
sectoriales. En el subsector minero, no obstante, no es posible hablar de un nico rgimen
legal especial. Segn se comenta en la introduccin, la multiplicidad de actividades y actores
ha dado lugar hasta cuatro sub-regmenes legales de evaluacin de impacto ambiental: uno
para actividades de exploracin, aplicable a titulares mineros pertenecientes al rgimen
general; uno para actividades de explotacin (incluyendo beneficio, labor general y
transporte), aplicable a titulares mineros pertenecientes del rgimen general; uno para
actividades de exploracin y explotacin, aplicable a PPM; y uno para actividades de
beneficio, aplicable a PMA. Lamentablemente, a pesar de los esfuerzos de uniformizacin y
de las adecuaciones producidas, aun existen inconsistencias entre los cuatro sub-regmenes, y
entre stos y el SEIA, que impiden que se pueda hablar de un sistema, o siquiera de un
rgimen legal uniforme para el subsector minero.

30

Primera disposicin complementaria final y cuarta disposicin complementaria transitoria.

31

Decreto Supremo 050-92-EM, publicado el 8 de setiembre de 1992. Por fe de erratas fue posteriormente cambiado de
nmero por Decreto Supremo 018-92-EM.
11

3.1

REGIMEN GENERAL - MEDIANA & GRAN MINERA

Siguiendo la divisin anotada, a continuacin se analizan los dos sub-regmenes de
evaluacin de impacto ambiental aplicables a los titulares del rgimen general,
titulares de actividades de la mediana y gran minera
3.1.1 EXPLORACION
En sus diez aos de existencia, el rgimen de evaluacin de impacto ambiental
para las actividades de exploracin minera ha experimentado tres hitos: su
creacin en 1998, una modificacin parcial en 2007 y recientemente su
adecuacin al SEIA.
El rgimen se cre mediante el primer Reglamento de Proteccin Ambiental de
Exploracin Minera, aprobado por D.S. N 038-98-EM. Esta primera regulacin
incluy dentro de su mbito de aplicacin a todos los niveles de la actividad. Es
decir, no discrimin entre gran, mediana y pequea minera, y por tanto
resultaba aplicable, al menos legalmente, a todas las actividades de exploracin
minera, independientemente de la condicin del titular.32
Este reglamento creo tres categoras en las que deban encajar las actividades de
exploracin. Asimismo, estableci hasta tres criterios de clasificacin de los
proyectos de exploracin: el nmero de plataformas de perforacin, la longitud
de los tneles de exploracin y el rea total afectada por las actividades de
exploracin.
As, se estableci la categora A, que no requera de autorizacin, para aquellas
actividades exploratorias que no comprendan ninguna alteracin a la
superficie. Como el tiempo y las posteriores regulaciones lo han confirmado,
esta categora result totalmente innecesaria.
La categora B se cre para aquellas actividades exploratorias que podan
generar un impacto moderado en el ambiente. Proyectos de la categora B
podan tener un mximo de veinte plataformas de perforacin, un rea
disturbada no mayor a diez hectreas de extensin, y en caso de contar con
tneles de exploracin, stos no podan tener una longitud mayor a los
cincuenta metros. La categora C estaba reservada para aquellos proyectos de
exploracin de mxima intensidad, con ms de veinte plataformas de
perforacin, con un rea disturbada mayor a diez hectreas de extensin, y con
tneles de perforacin con longitudes mayores a cincuenta metros.
Para efectos de la evaluacin de impacto ambiental, a la categora B le
corresponda una Declaracin Jurada (DJ) y a la categora C le corresponda una
Evaluacin Ambiental (EA). Como se aprecia, los instrumentos de evaluacin no
corresponden a las categoras establecidas en la Ley del SEIA. Al respecto,

32

Segn se discute en la seccin 4.2, esta situacin se mantuvo hasta el ao 2002, cuando se public la Ley N 27651
Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y Minera Artesanal. Esta ley y su reglamento introdujeron la
categora de productor minero artesanal, y crearon un rgimen legal independiente para la pequea minera y minera
artesanal.
12

tngase presente que la norma que aprob este rgimen se promulg ms de dos
aos antes de la Ley del SEIA.
Ante el alza de los precios de los metales y en vista del potencial minero del
pas, el sector empresarial ejerci presin para flexibilizar el rgimen de
evaluacin de impacto ambiental en exploracin. El resultado fue un apresurado
Decreto Supremo 014-2007-EM, que liberaliz el procedimiento de aprobacin,
desaprovechando la oportunidad de adecuar el rgimen de evaluacin
ambiental al SEIA, al mantener las mismas categoras impuestas por el
reglamento anterior.
En materia de aprobacin de procedimientos de evaluacin previa, el Decreto
Supremo 038-98-EM otorgaba un plazo de 20 das para que la DGM formule
observaciones a la DJ presentada, lo que originaba que la presentacin de la DJ
estuviera sujeta a un proceso de aprobacin que se activaba, ya sea a travs del
pronunciamiento oportuno de la autoridad competente, o mediante la aplicacin
del silencio administrativo positivo. Con la modificacin del Decreto Supremo
N 038-1998-EM por el Decreto Supremo 014-2007-EM, la sola presentacin de la
DJ, en la que se manifiesta la voluntad de iniciar actividades de exploracin
comprendidas en la categora B y el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el artculo 6 de esta norma, constituan requerimientos suficientes para
obtener la aprobacin automtica. No se contempla la posibilidad de que la
autoridad presente observaciones, ni se requerira recurrir al silencio
administrativo para la aprobacin. En realidad, no podra aplicarse el silencio
administrativo, puesto que en aprobaciones automticas simplemente no
procede ningn tipo de evaluacin por parte de la autoridad.
En cuanto a los proyectos de exploracin que califican dentro de la categora C,
tanto en el Decreto Supremo 038-98-EM como en el Decreto Supremo 014-2007EM dispusieron incorrecta e ilegalmente la aplicacin del silencio administrativo
positivo en caso de falta de pronunciamiento oportuno de la autoridad. Al
respecto, cabe precisar que la aplicacin del silencio administrativo positivo en
la aprobacin de procedimientos de evaluacin previa, contradice expresamente
la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, reafirmada por el
Decreto Supremo 036-2006-EM, y posteriormente por la Ley 29060, Ley del
Silencio Administrativo.
Estas tres normas establecieron que los procedimientos de evaluacin previa
estn sujetos al silencio negativo cuando la solicitud verse sobre asuntos de
inters pblico que incidan, entre otros, en el medio ambiente. Especficamente
el Decreto Supremo 036-2006-EM estableci que todos los procedimientos
administrativos de evaluacin previa que estn a cargo de la DGAAM, dentro
de los que se inclua a las DJ y EA, estaban sujetos a la aplicacin del silencio
administrativo negativo. Sin embargo, el artculo 7 del Decreto Supremo 0142007-EM inexplicablemente excluy del mbito de aplicacin del Decreto
Supremo 036-2007-EM a las actividades de exploracin minera, asumiendo
claramente la postura contraria de aprobacin automtica en caso de falta de
pronunciamiento de la autoridad. Resulta inaceptable que una norma
reglamentaria de rango inferior como el D.S. 014-2007-EM haya contravenido
tan abiertamente una norma con rango de ley como la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Por tanto, al ser la EA un procedimiento que versa
13

sobre un asunto de inters pblico, debi estar sujeta a un procedimiento de

evaluacin previa con silencio administrativo negativo. Como se ha anticipado,
la DJ no implicaba evaluacin alguna. Por lo tanto, debe entenderse que la
exclusin de la DJ del mbito de aplicacin del D. S. 036-2006-EM fue correcta,
aunque resulta hasta ingenuo pensar que esta sutil distincin entre el
tratamiento que le deba corresponder a uno u instrumento estuvo presente
dentro de las consideraciones de los autores del D.S. 014-2007-EM al momento
de redactarlo.
Segn se ha anticipado, una de las virtudes del Decreto Supremo 020-2008-EM,
es haber adecuado al SEIA el rgimen de evaluacin ambiental de las
actividades de exploracin del rgimen general, adoptando la misma
categorizacin de proyectos en funcin al riesgo al ambiente que pueda generar
cada actividad de exploracin minera, y asignando los mismos instrumentos
previstos en el SEIA.
Al igual que en el rgimen anterior, en el nuevo reglamento la solicitud de
aprobacin de la DIA est sujeta a un procedimiento automtico de aprobacin
similar al previsto en el caso de las DJ. Inclusive, el nuevo reglamento exige que
la DIA se presente en formato de declaracin jurada, a fin de que el cargo de
recepcin del documento sea prueba suficiente de la resolucin aprobatoria
ficta, o que a travs de dicho formato se solicite la Constancia de Aprobacin
Automtica, que deber ser entregada en el plazo de 5 das. A pesar de
disponerse de manera expresa la aprobacin automtica, la norma seala que si
el titular de la actividad minera no cumple con los requisitos contenidos en el
Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Ministerio de
Energa y Minas, o con los trminos de referencia33 aprobados por esta misma
autoridad, la DIA se tendr por no presentada.
Esta consecuencia legal prevista por el nuevo reglamento es inconsistente con el
carcter automtico que se pretenden dar a la aprobacin de la DIA. En realidad
con esta consecuencia legal, la aprobacin de la DIA termina convirtindose en
un proceso de evaluacin previa, en el que se busca confirmar el cumplimiento
de los requisitos del TUPA o de los trminos de referencia para determinar la
legitimidad de las actividades de exploracin. Como se aprecia, nada ms lejano
que esto de la pretendida aprobacin automtica. En este escenario, si la
solicitud presentada y, por tanto, la DIA es automticamente aprobada sin una
evaluacin preliminar, resulta inconsistente considerar luego que la DIA nunca
fue presentada en caso se determine posteriormente el incumplimiento de
alguno de los requisitos incluidos en el TUPA o en los trminos de referencia, ya
que ello colocara al titular de la actividad en una situacin de ilegitimidad
respecto del inicio de sus actividades de exploracin, en lugar de permitirle la
subsanacin de la omisin o sancionarlo por el incumplimiento.
Las innovaciones ms importantes de este reglamento giran en torno a la
sistematizacin de instituciones reconocidas con anterioridad en la legislacin,
recogindolas dentro del texto de la norma. En ese sentido, reafirma la

33

Los trminos de referencia comunes para las categoras I y II han sido adoptados por la Resolucin Ministerial 1672008-MEM/DM, conforme a los cuales los titulares mineros debern presentar la DIA y el EIA-sd, bajo el riesgo que de
no ser observados, la DIA se tendr como no presentada y el EIA-sd no sera aprobado.

14

obligacin del titular de contar, adems del estudio ambiental correspondiente,

con las licencias, permisos y autorizaciones requeridas conforme a la naturaleza
y localizacin de la actividad que se va a desarrollar, as como contar con el
derecho de uso de los terrenos superficiales correspondientes al rea de
desarrollo de la actividad.
El reglamento contempla, adems, como uno de los requisitos expresamente
establecidos dentro del procedimiento de aprobacin de los estudios de impacto
ambiental, a la participacin ciudadana, de acuerdo a los lineamientos
establecidos en la Resolucin Ministerial 596-2002-EM que aprob el
Reglamento de Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de
Aprobacin de los Estudios Ambientales en el Sector Energa y Minas. Dicha
norma, no obstante, ha sido derogada por el reciente Decreto Supremo 028-2008EM que aprueba el Reglamento de Participacin Ciudadana en el Subsector
Minero.
Del mismo modo, prohbe actividades de exploracin que puedan afectar
bofedales o humedales, o reas que constituyan monumentos arqueolgicos,
salvo que cuente con permiso otorgado por el Instituto Nacional de Cultura.
Asimismo, al igual que el Decreto Supremo 014-2007-EM, este Reglamento exige
la opinin previa favorable del INRENA, en caso el proyecto se ubique en un
rea natural protegida o en su zona de amortiguamiento. De esta manera, si no
se obtiene la opinin previa favorable de INRENA, tampoco podr presentarse
la solicitud de aprobacin del estudio ambiental. Adicionalmente, una vez
presentado el estudio ambiental, ste estar sujeto a una evaluacin previa as se
trate de una DIA.
Este reglamento tambin introduce una clusula de proteccin del titular minero
frente a levantamientos de las comunidades aledaas, en la que se establece que
quien impida la ejecucin de actividades de exploracin, medidas de mitigacin,
rehabilitacin y control, ser responsable por los daos que puedan producirse a
la salud, el medio ambiente y la propiedad. Para ello, el titular deber
comunicar por escrito de aquella situacin a la DGAAM, el OSINERGMIN y las
fuerzas de orden pblico.
Por ltimo, dentro de las novedades que trae consigo el nuevo reglamento, se
encuentra la sistematizacin de las normas de cierre de minas relevantes para
los procesos de exploracin minera, as como la posibilidad de no ejecutar las
medidas de cierre final o post cierre hasta el momento de la aprobacin del EIA
para la etapa de explotacin.
3.1.2 EXPLOTACION
El rgimen de proteccin ambiental en las actividades de explotacin rige desde
la promulgacin del Decreto Supremo 016-93-EM, que aprob el Reglamento de
Proteccin Ambiental en la Actividad Minero Metalrgica. Entre otros
instrumentos de gestin ambiental, esta norma introdujo el EIA para las
actividades de explotacin, segn la definicin esgrimida en seccin 2.

15

Este reglamento no establece diferentes categoras en funcin de la magnitud de

la actividad, ni instrumentos diferenciados dependiendo del potencial impacto
que el proyecto en particular pueda ocasionar. Mantiene una sola categora para
cualquier escala de explotacin de recursos mineros sin diferenciar niveles de
impacto al medio ambiente. A diferencia de los otros sub-regmenes analizados
en este ensayo, este sub-rgimen an no se adecua al SEIA
No obstante, el reglamento establece la posibilidad de que la Direccin de
Asuntos Ambientales Mineros, a travs de la Direccin General de Minera,
pueda solicitar una ampliacin del EIA, a fin de identificar mecanismos de
control adicionales para la proteccin del ambiente para aquellos proyectos que
por su magnitud as lo requieran.
Aun cuando el Decreto Supremo 016-93-EM es anterior a la Ley del SEIA, esta
norma reconoce, tal como lo exige la Ley del SEIA, que la elaboracin de los EIA
est a cargo de instituciones autorizadas y registradas para dicho propsito. El
registro para estas instituciones es manejado por la Direccin de Asuntos
Ambientales Mineros del Ministerio de Energa y Minas, y permite asegurar la
independencia en la realizacin de los EIA, con la finalidad de que estos
instrumentos reflejen de manera seria y objetiva resultados reales.
Si bien el Decreto Supremo 016-93-EM sigue estando vigente para actividades de
explotacin minera, esta norma ha sufrido varias modificaciones tcitas. As,
podemos identificar que la elaboracin de los EIA se realizaba, en un primer
momento, sobre la base de la parte uno del anexo 2 de la norma, que estableca
las indicaciones sobre el contenido del estudio de impacto ambiental. En un
segundo momento, sin embargo, el Decreto Supremo 053-99-EM, que establece
disposiciones destinadas a uniformizar procedimientos administrativos ante la
Direccin General de Asuntos Ambientales, seal que la estructura de los EIA
de las actividades mineras deba ser formulada de acuerdo a las Guas de
Estudio de Impacto Ambiental aprobadas por la DGAA.
En ese sentido, si bien la Ley del SEIA establece que el titular de la actividad
minera debe proponer los trminos de referencia para la elaboracin del EIA
correspondiente a su actividad, para el caso de las actividades de explotacin
minera, aun sujetas a los mandatos del Reglamento de Proteccin Ambiental en
la Actividad Minero Metalrgica, y por tanto, no alineadas al SEIA, el titular
debe elaborar el EIA correspondiente a su actividad conforme a los parmetros
del propio Reglamento de Proteccin Ambiental en la Actividad Minero
Metalrgica -especialmente el anexo 2-, y a la Gua para Elaborar Estudios de
Impacto Ambiental.
La aprobacin del EIA, conforme al mencionado reglamento, la realiza el
Ministerio de Energa y Minas, a travs de la Direccin General de Asuntos
Ambientales Mineros. Si bien este tema no ocasiona mayor discusin, se han
presentado controversias respecto a la aplicacin del silencio administrativo en
caso de falta de pronunciamiento de la autoridad una vez transcurrido el plazo,
y se han producido modificaciones respecto del plazo en que esta aprobacin
debera realizarse.

16

La evolucin del silencio administrativo en materia de aprobacin de los EIA

para explotacin minera ha sido compleja. El artculo 23 del reglamento
estableca que el plazo de revisin que tena la autoridad competente era de
cuarenta y cinco (45) das, que una vez vencido, sin pronunciamiento de la
DGAA, dara lugar a la aprobacin automtica del EIA. Es decir, se aplicaba el
silencio administrativo positivo.
Posteriormente el Decreto Supremo 053-99-EM modific los plazos de
aprobacin de los EIA, estableciendo que en caso la DGAA no comunicara, en
un plazo mximo de 90 das alguna observacin al EIA presentado, ste se
considerara aprobado. Asimismo, seal que igual criterio se utilizara para el
pronunciamiento respecto del levantamiento de observaciones, de modo que, de
no pronunciarse en un plazo mximo de 30 das sobre la absolucin de stas, se
entenderan aprobadas. Es decir, esta norma tambin recoge el silencio
administrativo positivo para la aprobacin de EIA en caso de falta de
pronunciamiento de la autoridad competente.
Sin embargo, en el ao 2001 entr en vigencia la Ley 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General, la misma que gir la orientacin hacia el
silencio administrativo negativo, impidiendo que los EIA fuesen aprobados sin
pronunciamiento de la autoridad. En ese sentido, el artculo 34.1 de la dicha ley
hoy derogado- estableci que los procedimientos de evaluacin previa estn
sujetos al silencio negativo cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters
pblico que incidan, entre otros, en el medio ambiente.
Si bien la Ley 27798, Ley que establece plazos para la evaluacin previa de
ciertos procedimientos administrativos tramitados ante el Ministerio de Energa
y Minas, ampli el plazo de aprobacin de los EIA para la explotacin y
beneficio de proyectos mineros a 120 das, esta norma no expresa postura sobre
el procedimiento de aprobacin en caso de falta de pronunciamiento de la
autoridad.
Con la Ley 27444 se zanj, entonces, el debate sobre la
improcedencia del silencio administrativo positivo en los procesos de
aprobacin de estudios de impacto ambiental, asumindose una postura clara
sobre la prevalencia del silencio administrativo negativo debido al
reconocimiento del medio ambiente como un asunto de inters pblico.
Por tanto, cuando el Decreto Supremo N 036-2006, que establece disposiciones
generales para la aplicacin del silencio administrativo negativo en
procedimientos tramitados ante la Direccin General de Asuntos Ambientales
Mineros, seala que es de aplicacin el silencio administrativo negativo en caso
la autoridad administrativa no se pronuncie respecto de la evaluacin del
estudio de impacto ambiental, del levantamiento de observaciones o sus
modificaciones, no hace sino reiterar la postura asumida previamente por la Ley
27444.
Esto mismo sucede con la Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo, que aun
cuando asume como criterio general la aplicacin del silencio administrativo
positivo a los procedimientos de evaluacin previa, establece que
excepcionalmente ser de aplicacin el silencio administrativo negativo en
aquellos casos en que se afecte el inters pblico, con incidencia en el medio
ambiente. Este criterio reitera, por tanto, los lineamientos de la Ley 27444.
17

3.2

RGIMEN ESPECIAL DE PEQUEA MINERA Y MINERA ARTESANAL

Como se ha sealado, en un primer momento el LGM estableca que para ser PPM se
requera tener un mximo de mil hectreas entre denuncios, petitorios y concesiones
mineras, o una capacidad instalada de produccin o beneficio de hasta 150 toneladas
mtricas por da. Bajo este esquema, los PPM se encontraban dentro del rgimen
general, por lo que le eran aplicables las normas de evaluacin de impacto ambiental
diferenciadas para exploracin y explotacin, propias del rgimen general.
Desde la entrada en vigencia la Ley de PPM y PMA, las actividades de PPM y PMA se
han separado del rgimen general minero, excluyndosele del mbito de aplicacin de
las normas contenidas en los reglamentos de proteccin ambiental tanto para las
actividades de exploracin como de explotacin, incluyendo la evaluacin del impacto
ambiental, y asignndoles un rgimen especial aplicable a todas las actividades
desarrolladas por los PPM y PMA. Sin embargo, la poca claridad del la Ley de PPM y
PMA respecto de las actividades, categoras de titulares mineros, e instrumentos de
evaluacin de impacto ambiental que corresponde a cada categora y actividad, han
generado gruesas inconsistencias en la legislacin de la materia, segn se discute en las
secciones siguientes.
3.2.1 INSTRUMENTOS DE EVALUACIN AMBIENTAL PARA PPM Y PMA EN
EXPLORACIN Y EXPLOTACIN
Con la creacin del SEIA, las normas sectoriales en materia de evaluacin de
impacto ambiental han tenido que ir adecundose paulatinamente a la Ley del
SEIA. Bajo esta lgica, la Ley de PPM y PMA adecua las obligaciones de los PPM
y PMA en materia de evaluacin de impacto ambiental a los requerimientos
generales establecidos en la Ley del SEIA, con el fin de crear un sistema nico,
coordinado y uniforme de prevencin de los impactos negativos generados por
las actividades mineras. Por tanto, establece como exigencia la obtencin de la
Certificacin Ambiental para el inicio o reinicio de actividades, bajo las mismas
categoras reconocidas por la Ley del SEIA, y asignndoles los mismos
instrumentos de evaluacin de impacto ambiental previstos por dicha norma.
Sin embargo, esta clasificacin presenta ambigedades y la interpretacin
sistemtica de la norma presenta inconsistencias.
En primer lugar, la Ley de PPM y PMA no establece en forma expresa un
tratamiento diferenciado entre actividades de exploracin y actividades de
explotacin minera. Salvo por el sub-rgimen de explotacin de los PMA, la ley
reconoce un rgimen nico, siendo sus normas, categoras e instrumentos de
evaluacin ambiental aplicables tanto a actividades de exploracin como de
explotacin. Peor an, no establece criterios objetivos como en el rgimen
general- para determinar cundo una actividad de exploracin merece ser
clasificada como categora I y cundo como categora II. La determinacin debe
pasar por una propuesta de categora del propio titular, y requiere confirmacin
de la autoridad competente, segn lo disponen los artculos 41 y 42 del
reglamento de la Ley de PPM y PMA. Sin embargo, existe la limitacin de que
18

la ley no ofrece criterios objetivos que le permitan a la autoridad optar por un

instrumento o por otro.
Esta deficiencia legislativa ha producido confusin hasta en los propios
legisladores. En efecto, cuando el primer Reglamento de Proteccin Ambiental
para las Actividades de Exploracin fue modificado por el Decreto Supremo
014-2007-EM, su artculo 3 seal que los proyectos de exploracin de la PPM y
PMA deban realizarse en lo que fuera aplicable sujetndose a los
procedimientos aprobados por dicha norma. La inconsistencia resulta evidente.
Los autores de la modificacin del primer Reglamento de Proteccin Ambiental
para las Actividades de Exploracin no entendieron que la norma aplicable para
las actividades de PPM y PMA era la Ley de PPM y PMA, vigente desde el ao
2002. Para reforzar esta interpretacin basta hacer la siguiente reflexin: entre
marzo del 2007, cuando se el D.S. 014-2007-EM dispuso que los PPM y PMA
deban aplicar el rgimen de evaluacin de impacto ambiental correspondiente a
los titulares del rgimen general, hasta abril del 2008, cuando se aprueba el
nuevo Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de
Exploracin Minera, que precisamente excluye a los PPM y PMA del rgimen
general, no se ha producido ninguna modificacin legislativa ni se ha aprobado
ninguna nueva norma al respecto que permita una interpretacin diferente. En
realidad, esto confirma que nunca debi darse una interpretacin en el sentido
del D.S. 014-2007-EM.
Felizmente, el error ha sido rectificado por el nuevo Reglamento Ambiental para
las Actividades de Exploracin Minera, Decreto Supremo 020-2008-EM, que ha
excluido de su mbito de aplicacin a aquellas actividades mineras cuyos
titulares sean reconocidos como PPM o PMA, reafirmando lo que ya se
establecido en la Ley de PPM y PMA.
En segundo lugar, existe una contradiccin entre la disposicin que obliga al
titular a emplear el mecanismo para clasificar un determinado proyecto en la
categora I o II, y la disposicin que a priori asigna a las actividades de beneficio
de los PMA la categora I, y les impone como instrumento de evaluacin de
impacto ambiental a la Declaracin de Impacto Ambiental.
En efecto, el artculo 39 del reglamento dispone que los PPM o PMA debern
presentar una solicitud de Certificacin Ambiental para el inicio o reinicio de
actividades, indicando en su propuesta de clasificacin del proyecto dentro de la
categora I o la categora II, a criterio del titular, cuya procedencia deber ser
confirmada por la autoridad competente. No obstante, el artculo 534 de la
propia ley seala que para la realizacin de actividades por parte de los PMA,
stos requieren de la presentacin de una DIA suscrita por un profesional
competente en la materia. En ese sentido, a pesar de que una interpretacin
sistemtica de la norma nos informara que la categora I y la categora II son
aplicables a las actividades realizadas tanto por PPM como por PMA, tanto para

34

Artculo 5 de la Ley de PPM y PMA: Agrgase como ltimo prrafo del Artculo 18 de la Ley el siguiente texto:
"El conjunto de procesos fsicos, qumicos y/o fsico-qumicos que realizan los productores mineros artesanales para
extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales, no se
encuentran comprendidos en el alcance del presente Ttulo, para su realizacin slo ser necesaria la solicitud
acompaada de informacin tcnica y una Declaracin de Impacto Ambiental suscrita por un profesional competente en
la materia. La autorizacin correspondiente ser expedida por la Direccin General de Minera."
19

exploracin como para explotacin, bajo el artculo 5 de la Ley, las actividades

de beneficio de los PMA son consideradas dentro de la categora I y requieren
de la presentacin de una DIA, independientemente de la magnitud (dentro del
lmite de la categora, claro est). Por tanto, podramos afirmar que los EIA-sd
son de exclusiva aplicacin a las actividades de PPM que califiquen dentro de la
Categora II, y no son aplicables a la PMA, en ningn supuesto.
Si bien resulta lgico sostener que las actividades de los PMA
independientemente consideradas generan impactos negativos leves, propios de
la categora I, este no es el resultado de acuerdo al artculo 5 de la ley. Por el
contrario, la determinacin del instrumento de impacto ambiental aplicable se
realiza en funcin de la titularidad de la actividad y no en virtud de los
impactos negativos que dicha actividad pueda acarrear. La ley asume una
postura a priori en virtud de la titularidad de la actividad. Esto resulta ms grave
an si se tiene en cuenta que los PMA, por su nmero, podran causar un
impacto tan o ms grave que el de los PPM.
As, el artculo 5 de la ley ha creado un nuevo sub-rgimen de evaluacin de
impacto ambiental, aplicable nicamente a la PMA, distinto del rgimen
aplicable a los PPM. En ese sentido, la propia norma ha generado dos subregmenes, uno compuesto por una nica categora I para actividades de
beneficio de PMA, y otro dividido en dos categoras de actividades para PPM,
cuya utilizacin depender de los impactos que genere la actividad, y que
requiere propuesta de clasificacin y confirmacin de la autoridad competente.
No se ha previsto ni las categoras que les aplican ni los instrumentos que les
corresponden a los PMA para evaluar el impacto ambiental de sus eventuales
actividades de exploracin minera, aunque esto obedecera a las naturaleza de
las actividades mineras de los PMA.
Esta opcin del legislador podra responder a la necesidad de que los PMA
adopten instrumentos de evaluacin ambiental que contribuyan a la mitigacin
de los riesgos generados por sus actividades, conforme a sus capacidades,
haciendo factible su formalizacin; sin embargo, dicha norma no es coherente
con el cuerpo de la ley, la que seala en su artculo 15 criterios ms laxos para la
elaboracin de los instrumentos de evaluacin ambiental para los PMA, lo que
debera resultar suficiente para promover que los PMA alcancen los objetivos de
formalizacin planteados por la norma.
3.2.2 TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS DE PEQUEA MINERA Y
MINERA ARTESANAL A LOS GOBIERNOS REGIONALES
Con el proceso de descentralizacin, el escenario para la pequea minera y
minera artesanal se ha visto drsticamente modificado. Desde sus inicios, la
descentralizacin plante como uno de sus objetivos, el traspaso gradual de
competencias sectoriales en materia de pequea minera y minera artesanal a
las regiones que acreditasen su capacidad para asumir dichas funciones.

20

En ese sentido, las transferencias de funciones en materia de PPM y PMA se han

ido realizando paulatinamente, sobre la base de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, la que establece en su artculo 59 las competencias exclusivas en
materia de PPM y PMA que cada regin deber asumir en su circunscripcin.
Esta norma ha establecido que los gobiernos regionales debern contar con
competencias para formular, aprobar, evaluar, fiscalizar, controlar y administrar
los planes y polticas en materia de minas en la regin, as como promover
inversiones en el sector y fomentar y fiscalizar la explotacin de recursos
mineros. Asimismo, las regiones debern fomentar y fiscalizar las actividades de
la PPM y PMA; otorgar concesiones para PPM y PMA, y aprobar y supervisar
los PAMA de su circunscripcin e implementar acciones correctivas e imponer
sanciones.
Del mismo modo, el artculo 53 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
establece competencias exclusivas en materia ambiental dentro de las que
destacan la implementacin del sistema regional de gestin ambiental y la
supervisin y control sobre uso racional de recursos naturales.
Siguiendo esta lnea, el primer Plan Anual de Transferencia del ao 2004, previ
transferir competencias relativas al fomento y fiscalizacin de las actividades de
PPM y PMA; la aprobacin y supervisin de los Programas de Adecuacin y
Manejo Ambiental (PAMA), as como de los diferentes niveles de evaluacin
ambiental (DIA y EIA-sd) para la PPM y PMA.
Adicionalmente, desde entonces cada ao se han ido transfiriendo distintas
facultades a las regiones que van desde el otorgamiento de concesiones mineras
para la PPM y PMA, hasta la elaboracin y promocin de estudios ambientales y
sociales para el desarrollo de actividades de PPM y PMA, elaboracin de
programas de proteccin ambiental y desarrollo sostenible, coordinacin de
talleres y audiencias pblicas dentro del proceso de elaboracin de estudios
ambientes, entre otros. Asimismo, los planes anuales han ido transfiriendo
funciones de fiscalizacin, la implementacin de acciones correctivas e
imposicin de sanciones en caso de incumplimiento de las normas mineras,
ambientales y de seguridad ocupacional con relacin a las actividades de PPM y
PMA.
Este esquema de transferencia de competencias de nivel nacional a nivel
regional, no ha afectado la aplicacin de la Ley de PPM y PMA y su reglamento
a las actividades de los PPM y PMA. Asimismo, tal como se desprende de la
Primera Disposicin Complementaria Final del proyecto de reglamento de la
Ley del SEIA, las normas reglamentarias sobre evaluacin de impacto ambiental
debern ajustarse a las disposiciones del futuro Reglamento del SEIA,
incluyendo aquellas relacionadas con el proceso de transferencia de funciones a
los gobiernos regionales y locales, de acuerdo al proceso de descentralizacin. Si
bien, el reglamento de la Ley del SEIA aun no ha entrado en vigencia, tanto las
instancias nacionales como regionales y locales se han ido adecuando al sistema
de evaluacin de impacto ambiental.

21

Si bien el presente ensayo no busca analizar a profundidad como se ha

comportado cada una de las regiones luego de los procesos de transferencia,
cabe sealar que hasta que se inici la descentralizacin, el Reglamento de la
Ley de PPM y PMA sealaba como autoridad competente en asuntos
ambientales del Sector de Energa y Minas al Ministerio de Energa y Minas a
travs de la DGAA, a la que se le encarg ejercer funciones de aprobacin,
supervisin, fiscalizacin y sancin de las actividades realizadas por los PPM y
PMA35. A partir de la descentralizacin, han asumido dichas funciones las
Direcciones Regionales de Energa y Minas (DREM).
Las DREM eran organismos que, bajo un esquema desconcentrado, dependan
del Ministerio de Energa y Minas36 y tenan competencia dentro de una
circunscripcin regional. Con el proceso de descentralizacin las DREM se han
convertido en rganos de lnea de las Gerencias Regionales. Dependen tcnica y
normativamente del Ministerio de Energa y Minas, bajo un rgimen transitorio
de desconcentracin, y presupuestal y administrativamente dependen del
Gobierno Regional, bajo el marco del proceso de descentralizacin. En este
nuevo escenario, las DREM ejercen todas aquellas funciones en materia de PPM
y PMA a nivel regional.
No obstante, a pesar de haberse establecido un plan ambicioso de transferencia
de funciones especficas de PPM y PMA, en la prctica, este proceso no ha dado
los resultados esperados. Si bien cada plan anual estableci un plazo mximo
para la efectivizacin de la transferencia de las regiones de 90 das contados a
partir del ao siguiente del plan de transferencia anual, el proceso recin
empez a concretizarse a partir del ao 2006. Asimismo, existen crticas sobre la
poca capacidad que han presentado algunas regiones para asumir las
competencias asignadas por limitaciones presupuestarias y de personal
capacitado, y en vista del problema de informalidad que presenta la PPM y la
PMA en algunas regiones. No obstante, la determinacin de los alcances del
proceso de transferencia de competencias en PPM y PMA deber realizarse tras
un anlisis emprico de lo que sucede en cada una de las regiones. Dicho estudio
escapa de los alcances de este ensayo.

CONCLUSIONES
Si bien hay aun temas pendientes de adecuacin e inconsistencias pendientes de rectificacin, se
puede se puede afirmar en el subsector minero que se ha avanzado significativamente en cuanto a
la evaluacin del impacto ambiental. A continuacin, se esbozan las principales ideas discutidas en
el ensayo.
La legislacin ambiental en el Per aun no acoge plenamente a la evaluacin ambiental estratgica.
Un sistema de evaluacin de impacto ambiental no puede estar completo si solamente se analizan
los potenciales impactos ambientales de proyectos, y se ignoran las potenciales consecuencias de
decisiones de gobierno. Imagine por un momento lo catastrfico que podra resultar para los

35

Artculo 36 del Reglamento de la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y Minera Artesanal.

36

Resolucin Ministerial 097-93-EM-SG, Aprueban Estructura Orgnica y Funciones de las Direcciones Regionales de
Energa y Minas.
22

ecosistemas un programa, plan o poltica de gobierno que fomente, por ejemplo, la importacin,
produccin y uso de cianuro de sodio. Imagine el efecto que esta decisin y el uso indiscriminado
por la minera ilegal podra causar en el ambiente. O imagine las consecuencias para la
biodiversidad y las poblaciones no contactadas de una poltica de fomento de la Amazona que
implique un cambio drstico y permisivo del ordenamiento territorial de esa rea. En realidad,
ninguna regulacin sobre impacto ambiental de proyectos, por ms exigente que sea, podra
contrarrestar los efectos negativos sobre los ecosistemas de polticas, planes y programa de
gobierno que no tomen en cuenta sus potenciales consecuencias negativas sobre el ambiente.
A nivel internacional, se emplean el listado y el screening como mtodos para determinar qu
proyectos califican dentro de los distintos sistemas de evaluacin de impacto ambiental. Ambos
sistemas tiene en comn el objetivo de discriminar entre un universo de proyectos slo aquellos que
generen impactos significativos al ambiente y que cumplan con los parmetros establecidos para
cada rgimen. En el caso peruano, la Ley del SEIA parece haber optado por el listado como mtodo
para determinar qu proyectos califican dentro del SEIA. Sin embargo, la falta de regulacin ha
generado inconsistencias que se han visto reflejadas en las varias versiones de reglamento, cuyas
mayores deficiencias se reflejan en la incapacidad de establecer ese mtodo nico que permita la
determinacin de aquellas actividades necesariamente incluidas en el SEIA.
En el sector minero, debido a las distintas categoras de los titulares mineros y las distintas
actividades mineras, se ha creado una multiplicidad de sub-regmenes de impacto ambiental
fraccionando el sistema de evaluacin ambiental. As, actualmente existen hasta cuatro subregmenes de la evaluacin de impacto ambiental: uno que regula las actividades de exploracin
minera del rgimen general; otro que evala el impacto ambiental de las actividades explotacin,
beneficio, labor general y transporte minero, desarrolladas tambin por titulares del rgimen
general; un tercer sub-rgimen que evala el impacto ambiental de las actividades de exploracin y
explotacin de los titulares de la pequea minera y minera artesanal, y un cuarto y ltimo rgimen
que regula la evaluacin ambiental nicamente de las actividades de beneficio de los PMA. Como
se puede apreciar, no se ha previsto un rgimen de evaluacin de impacto ambiental para las
actividades de exploracin minera a cargo de los PMA. Esto obedece a la naturaleza de las
actividades mineras de los PMA, quienes generalmente no emplean las mismas tcnicas que los
titulares mineros del rgimen general. No obstante, esto puede considerarse como un vaco
normativo, por lo menos desde una aproximacin terica.
Esta complejidad en el rgimen legal minero ha ocasionado que a lo largo de los ltimos quince
aos se hayan dado distintas regulaciones sobre evaluacin ambiental que, sin embargo,
desaprovecharon ms de una oportunidad para adecuarse a los parmetros del SEIA. El rgimen de
evaluacin de impacto ambiental para actividades de exploracin ha experimentado tres hitos
desde su creacin en 1998. El primer reglamento, anterior a la Ley del SEIA, estableci tres
categoras, una de ellas totalmente innecesaria, y dos instrumentos de evaluacin de impacto
ambiental distintos a los previstos posteriormente por el SEIA.
El Decreto Supremo 014-2007-EM, que flexibiliz el rgimen de evaluacin ambiental para
actividades de exploracin minera, desaprovech la oportunidad de adecuarse al entonces ya
existente SEIA. Mantuvo el mismo sistema de categorizacin de actividades del rgimen anterior,
sin embargo, introdujo la aprobacin automtica de las DJ, eliminando la evaluacin de este
instrumento a cargo de la autoridad competente.
Asimismo, en ambas regulaciones se dispuso ilegalmente la adopcin del silencio administrativo
positivo en caso de falta de pronunciamiento oportuno de la autoridad, cuando tanto la Ley de
Procedimiento Administrativo General, el Decreto Supremo 036-2006-EM y, posteriormente la Ley
23

de Silencio Administrativo, disponen que se aplica el silencio administrativo negativo en caso la

evaluacin previa afecte el inters pblico en asunto de naturaleza ambiental. En realidad,
solamente la EA requera aprobacin expresa de la autoridad, o la aplicacin del silencio
administrativo negativo, puesto que la DJ por estar sujeta a aprobacin automtica, no requiere de
evaluacin previa, y por tanto mal podra aplicarse el silencio administrativo.
El nuevo reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de Exploracin Minera
aprobado por Decreto Supremo 020-2008-EM finalmente adecu el rgimen de evaluacin ambienta
para actividades de exploracin al SEIA. A pesar de ello, aun presenta incongruencias, al considerar
que la DIA es de aplicacin automtica y exigir, al mismo tiempo, confirmacin del cumplimiento
de los requisitos del TUPA y de los trminos de referencia para determinar la legitimidad de las
actividades de exploracin, lo que termina convirtiendo a la aprobacin de la DIA en un proceso de
evaluacin previa.
El sub-rgimen de evaluacin de impacto ambiental para actividades de explotacin del rgimen
general, aprobado por Decreto Supremo 016-93-EM, tambin presenta deficiencias. Es el nico subrgimen que an est pendiente de adecuacin al SEIA. Actualmente, no cuenta con categoras ni
instrumentos diferenciados, tampoco establece trminos de referencia para actividades comunes
como sucede con el sub-rgimen de exploracin. Asimismo, este sub-rgimen ha presentado una
compleja evolucin en materia de silencio administrativo. En un primer momento se consider que
operaba el silencio administrativo positivo para la aprobacin del los EIA. Sin embargo, esto fue
modificado por Ley de Silencio Administrativo, dejando claramente establecido que para la
aprobacin del EIA opera el silencio administrativo negativo, en caso la autoridad no se pronuncie
oportunamente.
Estas dificultades se han presentado tambin en la pequea minera y minera artesanal. La poca
claridad de la Ley de PPM y PMA respecto de las actividades, categoras de titulares mineros, e
instrumentos de evaluacin de impacto ambiental que corresponde a cada categora y actividad,
han generado serias inconsistencias. Por un lado, la ley reconoce un rgimen nico de normas,
categoras e instrumentos de evaluacin ambiental aplicables tanto a actividades de exploracin
como de explotacin. Sin embargo, la norma no establece criterios objetivos para determinar
cundo una actividad de exploracin merece ser clasificada como categora I y cundo como
categora II. La determinacin debe pasar por una propuesta de categora del propio titular, y
requiere confirmacin de la autoridad competente, a pesar de que se trata de actividades comunes.
En esta misma lnea, podra afirmarse que los EIA-sd son de exclusiva aplicacin a las actividades
de PPM que califiquen dentro de la categora II, y no seran aplicables a la PMA, en ningn
supuesto, dado que la Ley de PPM y PMA slo hace referencia expresa a las actividades de
beneficio de los PMA, los cuales estn considerados dentro de la categora I y requieren de la
presentacin de una DIA, en todo supuesto. En ese sentido, la propia ley ha creado un nuevo subrgimen de evaluacin de impacto ambiental, aplicable nicamente a la PMA, distinto del rgimen
aplicable a los PPM. Este cuarto sub-rgimen de evaluacin del impacto ambiental, no obstante, ha
ignorado las actividades de exploracin minera que podran eventualmente desarrollar los PMA.
Con el proceso de descentralizacin, el rgimen para PPM y PMA se ha visto afectado, ya que uno
de los objetivos de la descentralizacin ha sido transferir gradualmente competencias sectoriales en
materia de pequea minera y minera artesanal a las regiones que acrediten su capacidad para
asumir las funciones establecidas en el artculo 59 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Dicha transferencia gradual se ha efectuado de acuerdo con los Planes Anuales de Transferencia de
Competencias Sectoriales. El plan correspondiente al ao 2004 fue, precisamente, el que ofreci la
transferencia de competencias en materia de aprobacin y fiscalizacin de instrumentos de
24

evaluacin ambiental (DIA y EIA) para la PPM y PMA. La primera efectivizacin de transferencia
de competencias en esta materia se concretiz a partir del ao 2006. No obstante, la determinacin
de sus alcances deber realizarse tras un anlisis caso por caso.

25