Programa de deteccin de Cncer de Mama en el Distrito Federal en 2013, a cargo

del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado

Introduccin
El presente ensayo tiene como objetivo realizar una evaluacin al programa de deteccin
de cncer de mama en el Distrito Federal (D.F.) que ha estado a cargo del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado (ISSSTE), a fin de emitir
una opinin sobre los resultados obtenidos con el actual esquema de operacin como
poltica gubernamental, y brindar en trminos generales una propuesta de poltica pblica
que permita contrarrestar los efectos del padecimiento.
Para ello, es necesario mencionar algunos trminos clave que nos servirn para
comprender lo que se expone a lo largo de este documento, como lo son: poltica
gubernamental, poltica pblica y evaluacin de polticas.
Una poltica gubernamental es un concepto amplio que refiere a la accin y decisin del
gobierno para los ciudadanos, mientras que el concepto de poltica pblica que proviene
del trmino anglosajn policy, en palabras de Guillermo Ejea (2006) se refiere a una
estrategia encaminada a resolver un problema pblico a partir del inters y la opinin de
los grupos sociales afectados. Adems, cabe sealar que poltica pblica incluye la
actuacin del gobierno, el sector privado, un grupo de expertos y la sociedad organizada.
Por otra parte, el concepto de evaluacin de polticas de acuerdo con David Arellano
(2014), refiere a una etapa en la que se permite reconsiderar los mtodos, los
indicadores, la coherencia de los insumos y procesos, los supuestos causales y la
hiptesis de cambio, adems de que es un momento crucial para mostrar los objetivos
alcanzados, los fracasos e incluso la distancia entre los efectos observados y los
deseados, a fin de retroalimentar la poltica y hacer las modificaciones pertinentes.
1. Objeto de estudio
Tanto en Mxico como en otros pases del mundo, uno de los problemas de salud pblica
prioritarios de atencin por su magnitud y trascendencia es el cncer de mama, ya que
anualmente se incrementa la tasa de mortalidad por esta causa, principalmente en la
poblacin femenina de ms de 25 aos, aunque no excluye por completo a la poblacin
masculina.
El cncer de mama se caracteriza por la prdida en el control de crecimiento, desarrollo y
multiplicacin celular con capacidad de producir metstasis, que comienza en los tejidos
mamarios. Este padecimiento puede ser hereditario, causado por alteraciones en los
cromosomas 13 y 17, o puede no ser gentico y presentarse en personas que viven
circunstancias que diversos investigadores han denominado factores de riesgo.
Entre los factores de riesgo de esta enfermedad se encuentran los siguientes: a) edad, ya
que el riesgo de padecerlo aumenta en personas adultas; b) ciclo menstrual, pues son
ms propensas aquellas mujeres que comienzan antes de los 13 aos y las que tienen su
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menopausia despus de los 55; c) no embarazo o primer parto despus de los 30; d)
ingesta de estrgenos conjugados; e) exposicin a radiacin; f) presencia de otro cncer,
y g) estilo de vida con consumo de sustancias nocivas, obesidad y estrs.
En atencin a los problemas de salud, entre ellos el cncer de mama, el gobierno
mexicano cuenta con instituciones para brindar servicios mdicos a su poblacin, uno de
los cuales es el ISSSTE, como un organismo gubernamental no sectorizado que brinda
seguridad social a su poblacin derechohabiente en trminos de la ley, como se ver en
el apartado siguiente.
2. Legalidad
Bajo el supuesto de que toda actuacin del gobierno est sustentada en normas,
encontramos que en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos est
garantizado el derecho a la proteccin de la salud en el artculo 4, prrafo tercero.
Asimismo, en nuestra ley suprema se establece en el artculo 123, apartado B, fraccin
XI, incisos a) y d), que la seguridad social cubrir las enfermedades no profesionales
(como lo es el cncer de mama), y que los trabajadores de los Poderes de la Unin y el
gobierno del Distrito Federal, as como sus familiares, tendrn derecho a recibir servicio
mdico y medicinas.
En atencin al referido mandato se encuentra la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del ISSSTE), en donde se seala que este
instituto est obligado a prestar servicios de atencin mdica preventiva y curativa, de
acuerdo a su artculo 3, incisos a) y b).
Cabe sealar que en la Ley del ISSSTE se considera como poblacin derechohabiente
tambin a los pensionados por este instituto, y que los familiares de los derechohabientes,
de acuerdo al artculo 6, fraccin XII, son: a) cnyuges, concubinas o concubinarios, b)
hijos menores de 18 aos; c) hijos mayores de 18 aos que por su condicin fsica o
mental no puedan mantenerse por su propio trabajo, o hijos que estudien el nivel medio
superior y superior hasta los 25 aos, y d) familiares ascendientes que dependen
econmicamente del trabajador o pensionado.
Siguiendo con la normativa relacionada con el tema que nos ocupa, existe una Norma
Oficial Mexicana (NOM) con el nmero NOM-041-SSA2-2011 que tiene el objetivo de
regular la promocin de la salud, prevencin, diagnstico, tratamiento, control y vigilancia
epidemiolgica del cncer de mama, y que es aplicable a todo el Sistema Nacional de
Salud.
De esta NOM es relevante mencionar que en el numeral 7 sobre la prevencin, se
establece que una de las funciones del personal de salud es ensear la tcnica de
autoexploracin a mujeres mayores de 20 aos que acudan a las unidades mdicas, para
brindarles informacin sobre los sntomas, signos del cncer de mama y
recomendaciones para reconocer cuando se requiere atencin mdica.

Asimismo, la NOM destaca que para combatir este problema se requiere de la

participacin de agrupaciones gremiales, sociedad civil, sector educativo y centros
laborales, para la organizacin de campaas permanentes en la deteccin temprana de
cncer de mama en la poblacin femenina.
Como corolario de este apartado, es posible afirmar que el ISSSTE tiene fundamentos
legales vigentes para actuar en materia de salud, y en especfico en cncer de mama.
Resulta relevante el reconocimiento de la participacin de expertos, sector privado y
organizaciones civiles para las campaas preventivas, lo que da pauta para que se pueda
formular e implementar una poltica pblica para contribuir a aminorar el problema.
Sin embargo, desde el particular punto de vista de quien escribe este ensayo, existen dos
limitantes marcadas en dicha normativa: 1) que en la NOM se destaca que la enseanza
de la autoexploracin slo es a las mujeres que acudan a su unidad mdica, y 2) que se
seala que las campaas permanentes van dirigidas nicamente a las mujeres, an
cuando la poblacin masculina (aunque remotamente) tambin puede padecerlo, siendo
ms letal para su gnero.
3. Funcionalidad
En todos los pases del mundo existen innumerables problemas sociales que son
ocasionados por mltiples causas, y aunque muchos de ellos bajo la ptica social son de
mayor magnitud que otros, el gobierno es quien toma la decisin de atenderlos o no,
estableciendo sus prioridades en la llamada agenda pblica planeacin nacional de
mediano plazo.
En Mxico, el gobierno federal establece sus prioridades en el Plan Nacional de
Desarrollo que actualmente corresponde al periodo 2013-2018. Al respecto, el tema de
cncer de mama se relaciona con la Meta Nacional II. Mxico Incluyente, en la que entre
otras cosas, se busca garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos los
mexicanos como lo es la salud, promoviendo la participacin social en las polticas
pblicas como factor de cohesin y ciudadana.
En la sealada meta nacional se estableci el objetivo 2.3 Asegurar el acceso a los
servicios de salud, el cual contiene cinco estrategias, en la que destaca la 2.3.2 Hacer
de las acciones de proteccin, promocin y prevencin un eje prioritario para el
mejoramiento de la salud, ya que es la estrategia que contiene la lnea de accin
referente a fortalecer programas de deteccin oportuna de cncer de mama.
De igual forma, en la planeacin nacional de mediano plazo se encuentra el Programa
Sectorial de Salud (PROSESA) 2013-2018 el cual se integra por seis objetivos, de los
cuales para el tema que nos ocupa destaca el objetivo 2 Asegurar el acceso efectivo a
servicios de salud con calidad, mismo que contiene la estrategia 2.5 Mejorar el proceso
para la deteccin y atencin de neoplasias malignas, principalmente el cncer crvicouterino, de mama y prstata.

Al respecto, las lneas de accin correspondientes a la estrategia 2.5 relacionadas con el

cncer de mama, se refieren a promover su deteccin oportuna, establecer acciones de
comunicacin de los riesgos, as como la elaboracin y difusin de las evaluaciones de
desempeo de los programas de tamizaje que se realizan a quienes padecen la
enfermedad.
Con lo anterior, es posible afirmar que ambos programas estn vinculados y enfocados a
una deteccin oportuna del cncer de mama, ms que a un tratamiento del padecimiento,
lo que es fundamental para reducir la incidencia de casos que terminan en fallecimiento,
adems de disminuir el costo econmico y el dao fsico y moral que provoca.
4. Estudio de caso
En los apartados anteriores se pudo observar que el tema de cncer de mama es
prioritario de atencin para el gobierno, y que se encuentra respaldado por marco jurdico
que lo regula para guiar el cmo se deben de hacer las cosas, quines son los
encargados de su atencin y a quines se debe dirigir.
Ahora bien, para responder brevemente a las preguntas de cules han sido los resultados
con el actual esquema de atencin en el ISSSTE sobre el cncer de mama en mujeres del
D.F., y cunta es la poblacin objetivo, se presenta la informacin siguiente.
La poblacin beneficiaria de los programas de cncer de mama en el ISSSTE, son
principalmente las mujeres mayores de 25 aos, que en 2013 fueron 3,934,910, de las
cuales 1,020,452 (25.9%) fueron del Distrito Federal.
Con datos del anuario estadstico 2013 del ISSSTE, se obtuvo que el instituto dispuso de
110 mastgrafos a nivel nacional, de los cuales, 18 (16.4%) se ubicaron en el D.F. para
realizar un diagnstico sobre la presencia o ausencia de cncer de mama.
Asimismo, se obtuvo una cifra de 151 defunciones por cncer de mama, de las cuales, 51
muertes (33.8%) fueron en el D.F., correspondientes a 50 mujeres (58.0%) y 1 hombre
(2.0%). En el cuadro siguiente se muestran los datos de mortalidad de 2010 a 2013:

Nmero de muertes por Cncer de Mama en el Distrito Federal de la poblacin

derechohabiente del ISSSTE
Ao
Hombres Mujeres
Total
2010
1
41
42
2011
0
67
67
2012
1
43
44
2013
1
50
51
Total
3
201
204
Fuente: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los trabajadores del Estado, Anuarios
Estadsticos 2010-2013.

Con los datos anteriores se observa que no se ha logrado reducir el nmero de decesos
por cncer de mama en el D.F. con el esquema vigente.
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Utilizando los datos de 2013 y un indicador de tasa de mortalidad, se obtuvo que el

ISSSTE en el D.F, registr una tasa de 4.9 defunciones a causa del cncer de mama por
cada 100,000 mujeres mayores de 25 aos, derechohabientes del instituto.
Tasa de mortalidad en el ISSSTE por cncer de mama en el D.F.
Frmula: (50 muertes por cncer de mama registradas en el D.F. / 1,020,452 mujeres
derechohabientes del D.F. mayores de 25 aos) X 100,000 = 4.89
Cabe sealar que aunque este dato se encuentra dentro del estndar establecido por la
Secretara de Salud de mantener una tasa menor que 17.5, lo cierto es que con una
mayor deteccin oportuna del padecimiento, la tasa se podra reducir en forma
considerable, siempre y cuando se sumen esfuerzos para lograr una poltica pblica.
Ahora bien, respecto del nmero de mastgrafos en las clnicas del ISSSTE durante 2013
en el D.F., se obtuvo una tasa de 0.2 mastgrafos por cada 10,000 mujeres
derechohabientes del instituto mayores de 25 aos. Al respecto, a la hora de realizar el
presente trabajo, no se dispuso de informacin sobre el estndar establecido para este
indicador.
Tasa de mastgrafos del ISSSTE en el D.F.
Frmula: (18 mastgrafos en el D.F. / 1,020,452 mujeres derechohabientes del D.F.
mayores de 25 aos) X 10,000 = 0.17
No obstante lo anterior, en opinin de quien escribe el documento, incrementar el nmero
de mastgrafos en las clnicas del ISSSTE no es lo nico que se necesita para disminuir
las cifras de mortalidad, puesto que an teniendo una gran disponibilidad de mastgrafos
de nada servir si la poblacin objetivo no solicita el servicio o lo hace en una etapa
avanzada del cncer, por lo que sera mejor contribuir a la reduccin del problema
mediante un esquema distinto con participacin social.
5. Legitimidad y propuesta de poltica pblica
Con lo expuesto hasta ahora, Se est resolviendo el problema del cncer de mama?, la
respuesta es negativa por dos razones, la primera es porque la enfermedad no se puede
erradicar dado la forma en que se presenta, y la segunda es porque son muy pocos los
esfuerzos para llegar a la poblacin objetivo con el fin de educarla y concientizarla de que
una adecuada y frecuente autoexploracin mamaria, utilizando slo tres dedos de la mano
puede salvar la vida.
Hasta ahora se ha estado administrando el problema, y es aqu donde se afirma que una
poltica pblica, con todas las etapas que conlleva, puede contribuir a disminuir los efectos
del padecimiento de la enfermedad.
En cuestin de legitimidad, es muy probable que la mayora de las mujeres haya
escuchado sobre el cncer de mama especialmente en las campaas que se realizan

cada ao en el mes de octubre, pero si algo es cierto, es que la gran mayora de las
mujeres no sabe qu buscar y cmo buscar la presencia de cncer en los senos.
Por lo anterior mi propuesta de poltica pblica con participacin corresponsable de la
esfera privada, social y del sector de los expertos con relacin al cncer de mama se
presenta en la tabla siguiente:
Propuesta de poltica pblica en para concientizar sobre los efectos del cncer de
mama y ensear los pasos para una adecuada autoexploracin mamaria
Tipo de actor
Tipo de participacin
Sector gobierno
Modificar la normativa a efecto de permitir la atencin integral del
cncer de mama con participacin de organizaciones civiles,
expertos, empresas y centros pblicos de trabajo, sin necesidad
de acudir a las clnicas del ISSSTE correspondientes.
Gestionar acuerdos de colaboracin.
Establecer indicadores de desempeo.
Aprobar el presupuesto para prevencin del cncer de mama.
Sector expertos
Colaborar con el gobierno en todas las etapas de la poltica
pblica.
Disear el material para la campaa de concientizacin y el taller
de autoexploracin mamaria, utilizando lenguaje ciudadano.
Contribuir con investigaciones cientficas sobre el cncer de
mama.
Sector privado
Colaboracin para el financiamiento o aportacin de insumos
materiales requeridos.
Financiamiento para la compra de mastgrafos avanzados.
Sector social
Ofertar durante las campaas de concientizacin y talleres de
autoexploracin mamaria, apoyo psicolgico y plticas personalizadas a las mujeres que lo requieren.
Apoyar en la distribucin del material informativo sobre el cncer
de mama.
Colaborar para realizar evaluaciones que permitan retroalimentar
la poltica pblica.

Fuentes de consulta:

Arellano Gault David (2014), Introduccin: la enseanza de la evaluacin de

polticas pblicas, en Ros Czares Alejandra (coordinadora), La evaluacin de
polticas pblicas en Amrica Latina: mtodos y propuestas docentes, CLEARCIDE-INPAE, Mxico.
Ejea Mendoza Guillermo (2007), Teora y Ciclo de las polticas pblicas, [en lnea]
documento electrnico en internet, [fecha de consulta: 24 de noviembre de 2014].
Disponible en: http://www.azc.uam.mx/socialesyhumanidades/03/reportes/eco/lec/vlec021.pdf
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
NORMA Oficial Mexicana NOM-041-SSA2-2011, Para la prevencin, diagnstico,
tratamiento, control y vigilancia epidemiolgica del cncer de mama.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Programa Sectorial de Salud 2013-2018.
Anuarios Estadsticos del ISSSTE 2010-2013.