DOCENTE:

DR. MARA PEA RODRGUEZ

TEMA:
ANLISIS CRITICO SOBRE LA EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA
LEGISLACIN AMBIENTAL VIGENTE EN EL PER
CURSO:
Derecho Ambiental

CICLO:
X
INTEGRANTES:
-

COSSIO NEYRA, JOAN CARLOS

GUEVARA SALINAS SANDY
MORENO SAAVEDRA DAMARIS
VELASQUEZ PAZ LUCERO

DEDICATORIA

A Dios por iluminarnos de saber y

fuerzas para

seguir adelante,

llenos de bendiciones.

A nuestros padres por apoyarnos

en nuestros estudios universitarios
y brindarnos su comprensin y
cario en todo momento.

A nuestro profesor por la enseanza

que da a da forja en nosotros,
compartiendo

sus

conocimientos

tericos y experiencias jurdicas en el

campo del Derecho

PRESENTACIN
1

Tenemos el agrado de dirigirnos hacia su persona, con el fin de exponer ante

usted el presente trabajo monogrfico denominado LA EFICIENCIA Y
EFICACIA DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL VIGENTE EN EL PER.
El presente trabajo, se logra a travs de una minuciosa investigacin y aportes
jurdicos y sociales de directivas
As mismo, la investigacin que ante usted presentamos, tambin contiene
nuestros aportes, opiniones, conclusiones de todo lo analizado, estudiado, as
como tambin nuestra apreciacin crtica.
Es por ello que esperamos que el presente trabajo monogrfico satisfaga las
expectativas que este tema ha despertado en varias personas, y se cumpla
con el objetivo encomendado.
Adems esperamos con mucho agrado que el presente trabajo sea de gran
utilidad para todo aquel que en algn momento coja esta informacin y
desee obtener nuevos conocimientos.

LOS AUTORES.

INDICE

Contenido
CAPTULO I: ................................................................................................................................... 5
1.

NECESIDAD DE UNA LESGILACIN AMBIENTAL: PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE ...... 6

2.

POLTICA AMBIENTAL ........................................................................................................ 6

3.

LEGISLACION AMBIENTAL ................................................................................................. 7

3.1.

DEFINICIN:............................................................................................................... 7

3.2. OBJETIVOS: ..................................................................................................................... 8

4. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL...................................... 8
4.

LEGISLACIN AMBIENTAL: CARACTERSTICAS Y TENDENCIAS ........................................ 20

5.

LEGISLACIN AMBIENTAL EN EL PERU ........................................................................... 21

6.

BREVE RESUMEN DEL CONTENIDO DE ALGUNAS LEYES AMBIENTALES : ....................... 23

7.

CUADRO DE ANLISIS DOCUMENTAL DE LEGISLACIN AMBIENTAL DEL PER ............. 26

CAPTULO II: ................................................................................................................................ 27

1.

LA POLTICA AMBIENTAL EN EL PER: SITUACIN ACTUAL............................................ 28

2.

RESUMEN DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PER ........................................... 29

3.

EFECTIVIDAD Y EFICACIA DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL ........................................... 32

INTRODUCCIN

En la actualidad el avance, el progreso y la comodidad en la que vivimos nos

hace indolentes ante la degradacin del ambiente, ante esta involucin en el
mundo entero y por supuesto en nuestro pas se estn implementando polticas
que buscan el desarrollo sostenible.
Esta poltica parece ser solo enunciativa en nuestro marco legal y no se
entiende con exactitud que el desarrollo sostenible no solo tiene alcances a
corto plazo sino que se prolonga en el tiempo y en el respeto a las
generaciones futuras, por tanto es relevante estudiar este aspecto y considerar
polticas adecuadas que tengan efecto inmediato en la proteccin del ambiente,
que nos pertenece a todos incluyendo a aquellos que aun no han nacido pero
que son parte de nuestra nacin
Como resultado, las consideraciones ambientales han pasado a ocupar un
lugar prominente en las estrategias y polticas de desarrollo en prcticamente
todos los pases del mundo. Por tanto en el presente documento se muestra el
Marco Normativo General del Medio Ambiente Peruano, el cuales ms
especfico en cuanto a la proteccin de nuestro hbitat o entorno donde vivimos
y proteccin en la calidad de vida de la persona
A continuacin se presenta un trabajo en el cual se

incluye definiciones

bsicas sobre aspectos legales y las posturas que tienes los diferentes tipos de
personas ya sean naturales o jurdicas frente a las normas implantadas por el
estado peruano y por rganos institucionales internacionales, de las cuales se
debe tener en cuenta para el buen desempeo de la gestin ambiental.

CAPTULO I:

POLITICA AMBIENTAL
Y LEGISLACIN
AMBIENTAL

1. NECESIDAD DE UNA LESGILACIN AMBIENTAL: PARA EL

DESARROLLO SOSTENIBLE
Las reas naturales han sido deterioradas y han aumentado la cantidad de
especies en extincin, el hombre con su visin antropocntrica ha invadido
espacios y puesto en peligro el ambiente, as mismo los grados de
contaminacin van en aumento y reducen da a da la esperanza de vida de
cada uno de los pobladores de la regin y en mayor magnitud la de
generaciones futuras.
A nivel mundial esta preocupacin nos lleva a cambiar esa actitud e impartir
polticas adecuadas que nos permitan mejorar la calidad de vida de todos los
seres vivos y cambiar la ruta de caos a la que caminamos en el mundo
moderno y consumista priorizando el inters de unos cuantos.
El concepto de conservacin y uso sostenible de recursos se comenz a incluir
desde la primera reunin mundial sobre el medio ambiente en 1972, desde
entonces se comenzaron aplicar polticas de proteccin del ambiente, en el
Per recin el termino de Desarrollo Sostenible se incluyo en las polticas
ambientales a partir de la dcada de los 90 pero hasta el momento esta
normatividad ha sido ineficaz para el cuidado del ambiente
Vivir en un ambiente saludable es un derecho de todos y es deber del gobierno
encaminar a la nacin hacia una sociedad que se desarrolle de modo
sostenible, as que debemos sumar fuerzas en la investigacin, en el desarrollo
adecuado de las estrategias a seguir como una comunidad organizada y
apoyada por las autoridades con un marco legal que lo haga efectivo.

2. POLTICA AMBIENTAL
El desarrollo de la poltica ambiental implica un largo proceso de toma de
decisiones. Parte de una preocupacin ambiental y acaba en la adopcin de
medidas encaminadas a paliar tendencias desfavorables.
Una de las piedras angulares de este proceso es la disposicin de informacin
adecuada. Cuando el deterioro ambiental se transforma en una reconocida
preocupacin ambiental, por lo general existen datos cientficos que avalan el
6

problema. Por ejemplo, el fenmeno del cambio climtico, una de las

preocupaciones ambientales de mayor magnitud, dispone de una ingente
cantidad de datos cientficos no slo actuales sino de un largo perodo
histrico. Sin embargo, esta informacin cientfica no siempre es til para el
desarrollo de una poltica. Resulta necesario traducir las observaciones
cientficas y la abundante informacin en un nmero reducido de parmetros
capaces de ofrecer informacin til, a nivel poltico, sobre el problema en
cuanto a sus causas, su situacin y sus tendencias. Estamos hablando de
indicadores ambientales.

3. LEGISLACION AMBIENTAL
3.1. DEFINICIN:
Significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus disposiciones, cuyo
propsito principal sea la proteccin del medio ambiente, o la prevencin de un
peligro contra la vida o la salud humana, a travs de:
i) La prevencin, la reduccin o el control de una fuga, descarga o
emisin de contaminantes ambientales;
ii) El control de sustancias o productos qumicos, otras sustancias,
materiales o desechos peligrosos o txicos, y la diseminacin de
informacin relacionada con ello.
iii) La proteccin de la flora y fauna silvestres, incluso especies en
peligro de extincin, su hbitat, y las reas naturales bajo proteccin
oficial, en el territorio. No incluye leyes o reglamentos ni sus
disposiciones, directamente relacionados con la seguridad e higiene en
el trabajo.
La legislacin ambiental es un complejo conjunto de tratados, convenios,
estatutos, reglamentos, y el derecho comn que, de manera muy amplia,
funcionan para regular la interaccin de la humanidad y el resto de los
componentes biofsicos o el medio ambiente natural, hacia el fin de reducir los

impactos de la actividad humana, tanto en el medio natural y en la humanidad

misma.
El

tema

puede

ser

dividido

en

dos

reas

principales:

control

de

la contaminacin y la remediacin, y conservacin de los recursos y la gestin.

3.2. OBJETIVOS:
- Construir una cultura ambiental en nuestro pas a travs de la comprensin de
la normativa ambiental con una visin interdisciplinaria que regule la relacin
entre los seres humanos y el medio natural.
- Regular las conductas humanas con el propsito de lograr un ambiente
saludable y un desarrollo sostenible.
- Contribuir a la proteccin y control del uso, aprovechamiento y movilizacin
de los recursos naturales.
- Establecer los principios que rigen la poltica ambiental y las normas bsicas
para regular la gestin ambiental del estado y las acciones de los ciudadanos y
la sociedad en general, a fin de proteger el medio ambiente y contribuir a
alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible del pas.
- El uso sostenible de los recursos naturales, la conservacin de la diversidad
biolgica.

4. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL

La base de la legislacin ambiental del Per descansa en la Constitucin
Poltica de 1993, la cual establece que todas las personas tienen el derecho
de disfrutar de un medio ambiente seguro y adecuado para el sustento de sus
vidas. Asimismo, establece que los recursos naturales, renovables y no
renovables, son patrimonio de la Nacin.
Antes de la Constitucin Poltica de 1993, en 1990 se promulg el Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales. El Cdigo ha sido lo ms parecido a
una Ley General de Medio Ambiente. Esta pieza de legislacin establece la
evaluacin de impacto ambiental como herramienta de polticas y delega la
responsabilidad de la gestin ambiental a los ministerios sectoriales. Despus
de 1993 se dan otras ley es importantes como: (i) Ley del Consejo Nacional del
8

Ambiente; (ii) Ley Orgnica para el Uso Sostenible de los Recursos Naturales,
la cual permite a las instituciones pblicas cobrar al sector privado por el uso de
los recursos naturales; (iii) Ley de reas Naturales Protegidas, la cual crea el
Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE); y
(iv) Ley para la Conservacin y el Uso Sostenible de la Diversidad Biolgica, la
cual regula la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad del pas.
El Congreso aprob hace poco ms de un ao tres leyes fundamentales: la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Residuos Slidos, y la Ley de Impacto
Ambiental Transectorial. En el caso de la primera ley, esta ya ha sido
promulgada, luego de por lo menos cinco aos de debate y discusin de las
diferentes propuestas. Queda pendiente de aprobacin en el Congreso, para su
posterior promulgacin, la Ley de Aguas.
En Per la gestin ambiental y el cumplimiento efectivo de las leyes y
regulaciones son de responsabilidad de una red de instituciones. El Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM), establecido en 1994 como un organismo
autnomo dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros, tiene como su
mandato principal proponer, coordinar, manejar y evaluar las polticas
ambientales nacionales. Los principales avances del CONAM se han dado en
campos tales como: (i) la creacin de un marco nacional para la gestin
ambiental (MEGA) para que las polticas sectoriales estn en conformidad con
las polticas ambientales nacionales, y para abordar las superposiciones y
vacos existentes en las polticas; (ii) el establecimiento de regulaciones
multisectoriales para establecer estndares de calidad ambiental y limites
mximos permisibles para emisiones y efluentes; (iii) un sistema intersectorial
de evaluacin de impacto ambiental; y (iv) el inicio de sistema nacional de
informacin ambiental. Por otro lado, para mejorar la coordinacin local entre
sectores a nivel regional, el CONAM ha creado catorce comisiones ambientales
regionales (CARs) que son manejadas por sus respectivas Secretaras
Ejecutivas. En general, los participantes del CAR son los gobiernos locales,
ONGs, representantes del sector acadmico y los sectores econmicos.
Al nivel sectorial, los dos organismos principales responsables de la gestin
ambiental y del manejo de recursos naturales en el Per son el Instituto
9

Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y la Direccin General de Salud

Ambiental (DIGESA) en el Ministerio de Salud (MINSA). INRENA fue creado en
1993 y actualmente es responsable de: (i) el manejo de los bosques
nacionales; (ii) la vigilancia y administracin de 52 reas naturales protegidas;
(iii) el control de las exportaciones de vida silvestre y de las empresas
lucrativas de crianza de animales en cautiverio; (iv) el control del comercio
ilegal de flora y fauna; (v) la promocin del manejo sostenible de los recursos
suelo y agua del pas; y (vi) las evaluaciones de impacto ambiental de las
actividades econmicas sectoriales en reas rurales.
DIGESA es la nica institucin ambiental que tiene un mandato regulatorio
sobre aspectos de salud ambiental. Como parte de dicho mandato, DIGESA
opera laboratorios nacionales de anlisis y establece y pone en vigor normas
de seguridad para la salud humana, responsabilidades que incluyen la
inspeccin y control de asuntos de salud ambiental relacionados con el
suministro de agua, desage, residuos slidos y hospitalarios, calidad del aire y
condiciones higinicas de las reas pblicas de recreacin.
Adems de estas dos instituciones, durante el comienzo de los aos noventa,
en un nmero de Ministerios se crearon unidades ambientales que tienen la
responsabilidad de identificar, aplicar, monitorear y hacer que se cumplan las
polticas y regulaciones ambientales sectoriales.
CONAM ha logrado un progreso constante y significativo en la implementacin
de un programa ambicioso de prioridades y normas ambientales. Sin embargo,
su autoridad e independencia para supervisar la aplicacin de las leyes y
normas ambientales es an muy dbil; lo que constituye un vaco importante en
el marco institucional para la gestin ambiental en el Per. CONAM no tiene la
capacidad efectiva de hacer cumplir su mandato legal ambiental. Mientras que
por un lado tiene el derecho de demandar el inicio de sanciones
administrativas, civiles y/o penales en los casos de incumplimiento de las
polticas, normas y/o directivas, la verdadera capacidad de hacer cumplir esas
polticas y normas yace en las unidades ambientales de los ministerios que
tienen mayor fuerza poltica que el CONAM, aunque tienen menos fuerza que

10

las unidades que rigen el rumbo econmico del sector dentro de cada
ministerio.
Uno de los ms grandes desafos que debe resolver CONAM es la
superposicin

y ambigedad

de

competencias ambientales entre

las

instituciones pblicas del Per. Esta ambigedad institucional asociada con la

superposicin de competencias resulta a menudo en dilaciones para abordar
situaciones con costos ambientales y sociales.
El establecimiento de unidades ambientales sectoriales ha dado como
resultado un potencial conflicto de intereses entre el cumplimiento de las metas
de desarrollo econmico por parte del ministerio respectivo y el cumplimiento
del mandato para la gestin ambiental. Los EIAs son revisados por la unidad
ambiental dentro del ministerio correspondiente, el cual es responsable de la
promocin del proyecto. Las unidades ambiental sectoriales varan en el nivel
de jerarqua, recursos humanos, conocimiento tcnico de su personal,
disponibilidad de recursos financieros, y finalmente en el grado de progreso
alcanzado en la gestin ambiental. La legislacin ambiental no siempre es
puesta en vigor de acuerdo a los fines para los cuales fue diseada. Y peor
an, hay amplia evidencia respecto a que las reglas han sido flexibilizadas a
favor de otras prioridades del gobierno.
La situacin actual con respecto al planeamiento y la gestin ambiental se ha
agudizado an ms con la reduccin del sector pblico. Las divisiones
ambientales en los ministerios sectoriales tienen poco personal (en un caso
slo 2 personas) sin experiencia ni capacitacin. El personal es responsable de
la preparacin de las normas y lineamientos especficos del sector, revisar
EIAs, PAMAs y otras solicitudes de la industria, monitorear los programas y
medidas en aplicacin en las industrias, y tomar medidas apropiadas en el caso
de violaciones a las normas ambientales. Esta es una tarea enorme, an si las
normas y lineamientos estuvieran siendo cumplidos. La falta de recursos
humanos bien calificados ha sido un obstculo desde hace muchos aos, por
cuanto los profesionales ms calificados se han ido, y el personal que ha
quedado carece de la experiencia necesaria para tratar con sus contrapartes
del sector privado.
11

Finalmente, se requieren recursos para asegurar que el personal pueda

establecer suficiente presencia en campo para evaluar si los programas de
mitigacin ambiental estn logrando sus objetivos. Esto parece ser un vnculo
particularmente dbil en el rgimen de gestin ambiental en el Per.
Por otro lado, el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales no
proporciona un mecanismo financiero para la gestin ambiental sobre una base
sostenible. Los grandes organismos del Estado dependen todava de los
recursos pblicos complementados con fondos derivados de cobros a los
usuarios de recursos y derechos del otorgamiento de licencias, montos que
estn por debajo de los requerimientos financieros. En 1999, slo un estimado
de 0.27 por ciento del presupuesto del gobierno central fue asignado para el
manejo ambiental y de recursos naturales. (Tabla 3). El presupuesto del
CONAM ha decrecido en trminos reales entre 1997 y 1999. En el ltimo ao
mencionado, el presupuesto del CONAM equivala a US$ 800 mil. An
incluyendo la asistencia bilateral, esta cifra lleg slo a US$ 2.08 millones ese
mismo ao. Esta situacin ha obligado a los organismos ambientales a
responder con un nmero de formas creativas. Estas incluyen la confianza del
sector privado para asumir funciones de monitoreo y control (por ejemplo,
DGAA y DIREMA); el uso de fondos de proyectos bilaterales para pagar
sueldos (INRENA); el establecimiento de fondos fiduciarios para asumir los
costos del personal de sector pblico (por ejemplo, PROFONANPE); y un
mayor nfasis en tecnologa (por ejemplo, la dependencia de DIREMA en
sistemas de percepcin remota para monitorear las actividades extractivas). A
pesar del potencial de algunos de estos enfoques innovadores, algunos
problemas requieren ser resueltos antes que nuevas iniciativas de desarrollo de
los sectores impongan potenciales riesgos al medio ambiente.
En los ltimos aos, el GOP ha recortado drsticamente el nmero de
empleados en los organismos de gobierno, a menudo en un orden significativo
de magnitud. Esto ha sido exacerbado por la prdida de profesionales
experimentados que en este periodo se retiraron tempranamente del sector
pblico. 10 Estos incluyen: (i) capacidad del sector pblico para el manejo de
contratistas del sector privado; (ii) el potencial de corrupcin en el sector
privado (i.e. entre usuarios de recursos y supervisores); (iii) sostenibilidad de
12

las funciones del sector pblico y del personal apoyados con financiamiento
externo; y (iv) continua prdida de personal calificado del sector pblico para
trabajar en empresas del sector privado que pagan mejor y que operan en el
mismo sector de recursos naturales.
Debe tomarse en cuenta tambin, al nivel del gobierno, la falta de integracin
entre las polticas de desarrollo y las polticas ambientales. Aun cuando ha
existido algn progreso, la integracin de polticas muestra grandes
deficiencias. En primer lugar, hay un punto de vista aparentemente compartido
entre determinados grupos del gobierno y el sector privado, en el sentido que
un mayor apoyo y eficiencia en el planeamiento y la gestin ambiental, en lugar
de mejorar el clima para las inversiones, tendra realmente un efecto disuasivo
entre los inversionistas. En segundo lugar, a pesar de la prioridad que otorgan
los gobiernos al sector social y a la reduccin de la pobreza, aparentemente no
se ha discernido sobre la vinculacin entre esas prioridades y la degradacin
ambiental en las zonas urbanas Actualmente no slo se reconoce que la
pobreza es un factor principal que contribuye a la degradacin ambiental, sino
que tambin son los pobres el segmento de mayor riesgo frente al agua, aire y
alimentos de baja calidad. Por ello se necesita urgentemente integrar una
estrategia ambiental a la poltica nacional de alivio de la pobreza.
La falta de informacin es otro de los obstculos principales que impide el
planeamiento y la gestin ambiental en el Per. Falta informacin bsica sobre
aspectos ambientales que son cruciales para el pas. Se requiere contar con
mayor informacin sobre las principales fuentes, naturaleza y magnitud de la
contaminacin industrial; el monitoreo de la calidad del agua y el aire es
bastante limitado; se desconocen las tasas actuales de erosin de suelos. No
se exige a las empresas que controlen o informen sobre sus descargas de
efluentes. En los organismos de gobierno responsables del sector se requiere
de capacitacin y equipos para mejorar su capacidad de supervisin y de
procesamiento de informacin.
A nivel regional, todos los ministerios con mandatos regulatorios y
programticos para la gestin ambiental cuentan con oficinas regionales. Sin
embargo, hasta la fecha, sus funciones han sido mnimas y poco claras, debido
13

en gran parte a que los requerimientos y lineamientos para la gestin ambiental

estn todava en vas de desarrollo. El personal de los organismos regionales
reclama que necesitan ms recursos financieros, autoridad y capacitacin.
Con respecto a los gobiernos locales, ellos son responsables de proporcionar
servicios de agua y saneamiento as como de la disposicin de residuos slidos
para los pobladores de zonas urbanas y peri-urbanas que circundan las
ciudades principales.
Una seria limitacin para la expansin de los servicios ambientales bsicos por
parte de los gobiernos locales es la extremada centralizacin tanto en la toma
de decisiones por parte del gobierno como en los ingresos del sector pblico.
Menos del 5% del total del impuesto a la renta es recibido directamente por los
gobiernos locales, quienes tienen muy poca autonoma para imponer sus
propios impuestos por la provisin de servicios municipales. Esta gran
dependencia del gobierno central limita la capacidad de las municipalidades
para poder desempear un papel ms importante.
Los principales instrumentos de poltica ambiental utilizados en el Per son: (i)
el sistema de reas naturales protegidas por el Estado para la conservacin de
la biodiversidad (SINANPE); y (ii) los instrumentos de prevencin y control tales
como EIA (evaluacin de impacto ambiental), PAMA (programa de adecuacin
medio ambiental), EVAT (evaluacin ambiental territorial), estndares, y multas
por incumplimiento de las regulaciones ambientales. El uso de otras
herramientas de poltica se limita a un nmero de cobros por el uso de recursos
naturales renovables y por servicios prestados.
Las polticas gubernamentales para las reas naturales protegidas (ANPs)
estn basadas en la creacin de un Sistema Nacional de Areas Naturales
Protegidas (SINANPE). El objetivo del SINANPE es conservar las muestras
representativas de la biodiversidad del pas por medio de la creacin y manejo
eficiente de reas protegidas, garantizando que los beneficios ambientales,
sociales y econmicos lleguen a la sociedad en su conjunto.
A la fecha, el 15.31 por ciento del territorio se encuentra bajo alguna forma de
proteccin. Favorablemente, una de las prioridades de poltica de INRENA en
14

los ltimos aos ha sido promover mayor participacin de los pueblos

indgenas en el manejo de las reas protegidas y las reservas comunales. Un
hecho muy positivo por cierto es que PROFONANPE, un fondo fiduciario
creado con el apoyo del GEF para sostener las ANPs en el Per, haya podido
aumentar sus fondos fiduciarios y de proyectos hasta cerca de US$ 27 millones
para apoyar las reas naturales protegidas, y que hay negociaciones para
obtener fondos adicionales por parte del GEF y de otros donantes.
Desde 1993 se ha requerido de evaluaciones de impacto ambiental (EIA) para
obtener la aprobacin de nuevos proyectos de inversin. El proceso de EIA
est a cargo de la unidad ambiental del sector respectivo en el organismo de
lnea responsable del proyecto. Por lo general las evaluaciones las llevan a
cabo firmas consultoras contratadas por los promotores del proyecto. El
informe que contiene el EIA es entregado a la unidad ambiental del sector
correspondiente. A esto le puede seguir una audiencia pblica si as lo decide
la unidad ambiental sectorial. A la fecha, el proceso EIA ha sido aplicado
regularmente a nuevos proyectos de la industria minera, de energa y de harina
de pescado. No obstante, es ampliamente percibido que los informes que
contienen los EIAs no siempre tratan los impactos ambientales del proyecto a
plenitud y adecuadamente. Ms an, las unidades ambientales sectoriales no
cuentan con personal debidamente capacitado y con experiencia, y rara vez
con el apoyo poltico necesario para evaluar los EIAs en forma independiente,
objetiva y exacta.
El programa de adecuacin medio ambiental (PAMA) fue diseado para las
actividades contaminadoras existentes antes de que hubiera una legislacin
ambiental pertinente. El PAMA es un documento preparado para la respectiva
unidad ambiental del sector por la empresa interesada. Los PAMAs identifican
y proponen las acciones necesarias requeridas para eliminar o reducir los
efluentes actuales y/o emisiones y poder cumplir con los estndares
ambientales existentes. En el caso de actividades que ya han sido presentadas
a travs del proceso de EIA, el PAMA contiene los requerimientos que deben
cumplirse para la mitigacin y el monitoreo de impactos. De acuerdo a la ley,
los PAMAs son requeridos para todas las actividades, pero hasta la fecha han
sido aplicados principalmente a los sectores prioritarios de las industrias de los
15

sectores pesquera, minera, energa y manufacturero. Los PAMAs son

revisados y aprobados por la unidad ambiental del sector correspondiente, pero
debido a la falta de requerimientos especficos en la legislacin actual, no estn
a disposicin del pblico. Esta falta de transparencia impide que el pblico
pueda verificar si se cumplen las acciones correctivas y de mitigacin, lo que
contribuye a la percepcin de que no se est cumpliendo con los PAMAs.
Los estndares de emisiones han sido desarrollados para el control de
proyectos e industrias en los sectores de la minera, energa y pesca. CONAM
ha creado tres comisiones inter-institucionales para la preparacin de
estndares de calidad ambiental para el aire, el agua y el manejo de residuos
slidos, respectivamente. El desarrollo y aprobacin de estos estndares
contina siendo un aspecto importante para mejorar la efectividad de la
aplicacin y cumplimiento de EIAs y PAMAs. A las fecha slo se han aprobado
los lmites mximos permisibles y estndares de calidad ambiental para
emisiones atmosfricas.
Los actores institucionales ms importantes de la sociedad civil que influyen en
la gestin ambiental en el Per son relativamente unas pocas ONGs. Ellas han
participado, por ejemplo, en asistir al Congreso en: (i) la preparacin de las
leyes, (ii) la formulacin de regulaciones ambientales para el sector, y (iii) el
diseo de los lineamientos operacionales del CONAM. No obstante su aparente
rol proactivo y beneficioso para la promocin de un mejor manejo del medio
ambiente en el pas, es necesario que aumente el nmero de ONGs en el
campo de la gestin ambiental as como promover un esfuerzo de mayor
colaboracin y mejor coordinacin a fin de lograr mayor sinergia entre estas
instituciones y, a su vez, entre ellas y los organismos gubernamentales.
En contraste con las ONGs, el rol de las universidades en la participacin
directa en la gestin ambiental del Per es relativamente insignificante. Existe,
sin embargo, un importante potencial de alto impacto para ser desarrollado
particularmente en campos tales como la formulacin y el anlisis de polticas
ambientales.
En el Per, el rol de la Defensora del Pueblo es defender los derechos
constitucionales de las personas y de la comunidad en caso de que estos
16

derechos sean infringidos por el Estado (incluyendo la supervisin del

cumplimiento del mandato de los organismos pblicos y la provisin de
servicios pblicos). En la actualidad no existe una unidad que se responsabilice
especficamente del medio ambiente, y ms bien los aspectos ambientales son
vistos a travs de la Oficina de Administracin del Estado de la Defensora del
Pueblo. Debido a que no cuenta con capacidad tcnica interna en este campo,
la Defensora del Pueblo se ve obligada a depender de instituciones externas
cuyos intereses podran estar en conflicto con el bien comn.

Entorno legal-institucional para la implementacin de instrumentos

econmicos para la gestin ambiental en Per
Respecto al entorno legal para la implementacin de instrumentos econmicos
con fines ambientales, actualmente la legislacin ambiental en Per ha logrado
incorporar el principio usuario-pagador. Este principio, el cual establece que
todo usuario de algn recurso natural tiene la obligacin de pagar por su
utilizacin, ha sido explcitamente incluido en la Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales de 1997 11. Este
principio, por lo menos en el papel, brinda al gobierno la oportunidad de usar
polticas de precios - sustentadas en buenos principios econmicos - en los
sectores que explotan recursos naturales. Tener precios correctos (por
ejemplo, a travs de la eliminacin de subsidios) conducira a una mayor
eficiencia econmica en estos sectores y estimulara las buenas prcticas
ambientales. Aunque se ha logrado un leve progreso en la aplicacin de este
principio por parte de los principales ministerios involucrados, sin embargo, las
frmulas para calcular los derechos y cobros todava son poco transparentes y
parecen subvaluar significativamente los costos del manejo de los recursos
ambientales y su valor econmico. Es posible afirmar que las bases legales
estn sentadas para establecer precios correctos por el uso y explotacin de
recursos naturales, tanto renovables como no renovables. Sin embargo, queda
mucho por hacerse para tener efectivamente precios correctos por acceder a
los recursos naturales propiedad del Estado peruano.

17

La falta de voluntad poltica del Gobierno para tener precios correctos en la

explotacin de recursos naturales en sectores intensivos en recursos naturales
renovables se explica principalmente debido a las fuertes presiones de los
grupos econmicos privados, nacionales e internacionales. La pugna entre el
Estado y los privados por capturar una mayor proporcin de la renta econmica
asociada a la existencia de los vastos recursos naturales en Per ha resultado
en el establecimiento de tarifas de acceso insignificantes y carentes de
sustento en buenas prcticas econmicas.
Por otro lado, dado que la economa peruana es una economa primaria
basada en la exportacin de materias primas, el Estado ha fomentado durante
dcadas el acceso a materias primas a precios subvaluados con el fin de
promover

industrias

exportadoras

generadoras

de

empleo

divisas

extranjeras. Todo ello posiblemente a costa de una prdida de capital natural y

la imposibilidad de un crecimiento econmico sostenido de la economa
peruana en el mediano y largo plazo.
Respecto a la aplicacin prctica del principio contaminador-pagador en el
contexto del uso de instrumentos de poltica para controlar y prevenir la
contaminacin (sector marrn), la situacin se presenta menos promisoria. El
principio de el que contamina paga fue especificado en el Cdigo del Medio
Ambiente de 1990. Sin embargo, el principio fue debilitado en forma
significativa cuando se aprob en 1997 la Ley para la Promocin de la
Inversin Privada, la que elimin ostensiblemente un gran nmero de artculos
del Cdigo con la finalidad de reducir las restricciones administrativas sobre las
inversiones. Ms an, en la reglamentacin subsiguiente del Cdigo efectuada
por los ministerios respectivos, muchos de los artculos aprobados probaron
estar en contra del espritu del principio contaminador-pagador. Esto
nuevamente reflej el poder de los grupos econmicos privados y, sobre todo,
retrat a un Estado peruano que hace mucho tiempo claudic en su deber de
velar por el bienestar de todos sus ciudadanos (y no slo el bienestar de un
grupo de ciudadanos aglutinados en los grupos econmicos privados
dedicados a la explotacin de recursos naturales). Es evidente que la
contabilidad plena de costos asociados con las actividades econmicas de
estos grupos est lejos de ser alcanzada. Existe una suerte de visin
18

asimtrica o distorsin: los costos sociales y ambientales no son vistos o

conceptualizados como costos que estas actividades econmicas generan y
que deberan contabilizar. Sino que se ve como sobrecosto todo intento del
gobierno para que esas actividades econmicas privadas internalicen esos
costos trasladados a terceros.
Para aquellas actividades que son reguladas por legislacin especfica para el
sector (por ejemplo, minera, pesca, e industria), existen las sanciones pero las
multas que se paga al Estado tienen muy poca o ninguna relacin con los
costos econmicos del correspondiente dao ambiental. Las empresas cuyas
actividades no se ajustan a la ley a menudo prefieren pagar las multas antes
que invertir en las medidas de mitigacin requeridas para asegurar el
cumplimiento. Ms an, la supervisin del cumplimiento es inadecuada. Incluso
la implementacin de regulaciones tipo comando y control requiere de
recursos que estn bastante ms all de la capacidad actual de las unidades
ambientales de los ministerios. Por lo general, los grupos afectados por los
impactos ambientales son poblaciones indgenas o comunidades campesinas
en situacin de pobreza y con muy poca capacidad organizativa y econmica
para establecer una demanda judicial en contra de las empresas o sectores
generadores del dao ambiental.
Tan importante como la falta de implementacin de las regulaciones
ambientales es la falta de equipos de profesionales con experiencia en el
diseo e implementacin de instrumentos econmicos en las principales
oficinas ambientales sectoriales y en el Consejo Nacional del Ambiente. Esto
se explica por varias razones tales como: (i) escasez de economistas
interesados en la gestin ambiental y su relacin con el proceso de desarrollo;
(ii) sesgo hacia medidas de tipo comando y control para la gestin ambiental;
(iii) restricciones de presupuesto; y (iv) conflicto de intereses entre las oficinas
ambientales sectoriales y el respectivo ministerio promotor del desarrollo
econmico del sector. En Per se ha discutido mucho sobre el tema de los
instrumentos econmicos para la gestin ambiental. Sin embargo, no hay
equipos de profesionales involucrados en el diseo participativo y activo de
instrumentos econmicos para hacer frente a problemas ambientales
especficos. Por ejemplo, sera recomendable que el Consejo Nacional del
19

Ambiente (CONAM) incorpore en su staff a un economista de alto calibre (no

necesariamente a un economista ambiental) y con prestigio reconocido entre
los economistas destacados que ven temas fiscales y tributarios, entre otros.
Esta persona podra hacer de puente entre el CONAM e instituciones tales
como el Ministerio de Economa y Finanzas y otros ministerios. Su labor sera
convocar y lograr el compromiso de los respectivos stakeholders para disear
concertadamente instrumentos econmicos para la gestin de problemas
ambientales especficos.

4. LEGISLACIN AMBIENTAL: CARACTERSTICAS Y TENDENCIAS

La legislacin ambiental se encuentra constituida por el conjunto de normas
jurdicas que regulan las conductas humanas, estas normas pueden ser
tratados y/o convenios, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas etc. y que
hayan sido aprobadas por el rgano competente. La legislacin ambiental
se presenta en los siguientes tres tipos de ordenamientos jurdicos.
-

Ordenamientos jurdicos que se han expedido para la proteccin del

ambiente, con arreglo a la moderna concepcin que visualiza a ste
como un todo organizado, a la manera de un sistema y que se denomina
legislacin propiamente ambiental;

Ordenamientos jurdicos que han sido expedidos para la proteccin de

ciertos elementos ambientales, o para proteger el ambiente de los
efectos de ciertas actividades, que se denomina legislacin sectorial de
relevancia ambiental; y

Ordenamientos jurdicos que han sido expedidos sin ningn propsito

ambiental, pero que regulan conductas que inciden significativamente en
la proteccin del ambiente. Se trata de una legislacin que tiene una
relevancia ambiental casual.

Esta concepcin amplia de la legislacin ambiental, se contrapone a otra que

la limita de una manera arbitraria, a los ordenamientos jurdicos que integran la
20

legislacin propiamente ambiental". Ese punto de vista no toma en

consideracin el hecho de que la legislacin ambiental de carcter "sectorial" y,
en una medida importante, la de carcter "casual", es la que rige
principalmente los asuntos ambientales. Lo anterior ocurre incluso en
los pases que cuentan con los ordenamientos jurdicos modernos que han
superado la visin reduccionista y sectorialista de la proteccin del ambiente
que prevaleci en el pasado.
Por su parte, la expresin "legislacin" es utilizada para designar todo tipo de
normas jurdicas emanadas de los rganos del Estado, que tienen el carcter
de generales y abstractas, cualquiera que sea su jerarqua. En otras palabras,
la

palabra

"legislacin"

que tcnicamente

cubre

son

dems ordenamientos jurdicos

no

solo

los

denominados

ordenamientos

"leyes",

generales y abstractos

jurdicos

sino tambin los

que concurren

a regular una determinada situacin, incluidos los tratados y otros acuerdos

internacionales. Por consiguiente, las referencias hechas a la "legislacin
ambiental", comprenden las Constitucin Poltica, los tratados y convenios
internacionales, las leyes y otros ordenamientos jurdicos que tienen la fuerza
de una ley, los reglamentos, las normas tcnicas y los dems ordenamientos
jurdicos de carcter general y abstracto que expiden los rganos del Estado.

5. LEGISLACIN AMBIENTAL EN EL PERU

Entre las ms importantes consideramos:
Constitucin
-

Constitucin Poltica del Per (1993); Captulo II Del Ambiente y los

Recursos Naturales Art. 2 inc.22, 66, 67, 68, 69.
Leyes

Ley N 28611 Ley General del Ambiente

Ley N 27314 Ley General de Residuos

Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades

Ley N 28245 Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental

Ley N 28256 Ley que regula el transporte terrestre de Residuos Slidos

Peligrosos
21

Ley N 26839 Ley sobre la conservacin y aprovechamiento sostenible

de la diversidad biolgica

Ley N 27806 Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica

Ley N 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

Ley N 27902 Ley que modifica la Ley Orgnica de Gobiernos

Regionales N 27867 para regular la participacin de los alcaldes
provinciales y la sociedad civil en los gobiernos regionales y fortalecer el
proceso de desentralizacin y regionalizacin

Ley N 28090 Ley que regula el cierre de minas

Ley N 28216 Ley de proteccin al acceso a la Diversidad Biolgica

peruana y los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas

Ley N 28271 Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad

minera

Ley N 28273 Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos

Regionales y Locales

Ley N 28326 Ley que modifica la Ley N 27460, Ley de Promocin y

Desarrollo de la Acuicultura

Ley N 28526 Ley que modifica los artculos 5, 6, 7 y 8, la primera

disposicin complementaria y final de la Ley N 28271, Ley que regula
los pasivos ambientales de la actividad minera, y le aade una tercera
disposicin complementaria y final

Ley N 28694 Ley que regula el contenido de azufre en el combustible

Diesel

Ley N 29134 Ley que regula los pasivos ambientales del subsector
hidrocarburos
Decretos Ley

Decreto Ley N 17752 Ley General de Aguas

Decretos Supremos

Decreto Supremo 074-2001-PCM Reglamento de Estndares

Nacionales de Calidad Ambiental del Aire

Decreto Supremo 010-2005-PCM Aprueban Estdares de Calidad

Ambiental (ECAs) para Radiaciones No Ionizantes

Decreto Supremo N 012-2005-SA Modifican Reglamento de los Niveles

de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes de Aire
22

Decreto Supremo N 014-2007-EM Modifican Reglamento Ambiental

para las Actividades de Exploracin Minera.

Decreto Supremo N 015-2007-AG Modifican el Reglamento de la Ley

de reas Naturales Protegidas.

Decreto Supremo N 036-2007-PCM Aprueban el Plan Anual de

Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales
y Locales del ao 2007.

Decreto Supremo N 053-2007-EM Aprueban Reglamento de la Ley de

Promocin del Uso Eficiente de la Energa

Decretos Legislativos
-

Decreto Legislativo N 908 Ley de Fomento y Desarrollo del Sector

Saneamiento
Resoluciones Ministeriales

Resolucin Ministerial N 596-2002-EM/DM Aprueban Reglamento de

Consulta y Participacin Ciudadana en el Procedimiento de Aprobacin
de los Estudios Ambientales en el Sector Energa y Minas.

6. BREVE RESUMEN DEL CONTENIDO DE ALGUNAS LEYES

AMBIENTALES :
LEY N 28611
LEY GENERAL DEL AMBIENTE
Publicada el 15 de octubre de 2005
La Ley General del Ambiente vigente recoge los principios internacionales en
materia de proteccin conservacin del ambiente, los recursos naturales, el
dao ambiental, entre otros. Asimismo, ha confirmado el carcter transectorial
de la gestin ambiental en el pas, ahora coordinado a nivel nacional a travs
del Ministerio del Ambiente.
LEY N 28245
LEY MARCO DEL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTAL
Publicada el 04 de junio de 2004

23

La Gestin Ambiental Nacional se ejerce en base a la Ley Marco del Sistema

Nacional de Gestin Ambiental, la cual tiene por finalidad orientar, integrar,
coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicacin de las polticas, planes
y acciones destinadas a la proteccin del ambiente y contribuir a la
conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

DECRETO SUPREMO N 009-2009-MINAM

MEDIDAS DE ECOEFICIENCIA PARA EL SECTOR PBLICO
Publicacin el 15 de mayo de 2009.
Que mediante el numeral 7.5 del artculo 7 de la Ley N 29289, Ley de
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009, modificado por el
Decreto de Urgencia N 017-2009, se determin que las entidades pblicas
dispongan, a travs de sus respectivas Oficinas Generales de Administracin la
adopcin de Medidas de Ecoeficiencia tales como ahorro de consumo de
energa, agua y papel, as como gastos de combustible en sus vehculos, entre
otras, las cuales deben ser aprobadas dentro del primer trimestre de cada ao
y ser publicadas en el portal institucional de la entidad, as como sus resultados
de manera mensual; Que la implementacin de las Medidas de Ecoeficiencia
permitirn mejorar la calidad del servicio pblico, ahorrar recursos materiales,
energa y permitirn minimizar la generacin de residuos, lo que se traducirn
la liberacin de recursos econmicos que pueden destinarse a los fines
primordiales del desarrollo sostenible.

DECRETO SUPREMO N 086-2003-PCM

ESTRATEGIA NACIONAL SOBRE CAMBIO CLIMTICO
Publicado el 27 de octubre de 2003
La Estrategia Nacional de Cambio Climtico busca que el Per conozca su
vulnerabilidad al Cambio Climtico. Esto significa incorporar en sus polticas y
planes de desarrollo las medidas de adaptacin a los efectos adversos del
mismo, que la poblacin sea consciente de los riesgos de estos cambios y que
24

el pas mejore su competitividad con un manejo responsable de sus recursos y

de sus emisiones de gases defecto invernadero sin comprometer el desarrollo
sostenible.
El principal desafo de los prximos aos ser, sin duda, crear y fortalecer la
capacidad del pas, en sus tres niveles de gobierno, para enfrentar en buen pie
los embates del cambio climtico y aprovechar las posibles oportunidades que
genere.

LEY N 27446
LEY

DEL

SISTEMA

NACIONAL

DE

EVALUACIN

DEL

IMPACTO

AMBIENTAL
Publicada el 23 de abril de 2001
La Ley General del Ambiente, en su artculo 25 establece que los Estudios de
Impacto Ambiental son instrumentos de gestin que contienen una descripcin
de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de
dicha actividad en el medio ambiente fsico y social, a corto y largo plazo, as
como la evaluacin tcnica de los mismos, debiendo indicar las medidas
necesarias para evitar o reducir el dao niveles tolerables.

DECRETO SUPREMO N 087-2004-PCM

REGLAMENTO DE ZONIFICACION ECOLGICA Y ECONMICA
Publicado el 23 de diciembre de 2004
De acuerdo con el artculo 1 del Reglamento, la Zonificacin Ecolgica y
Econmica es un proceso dinmico y flexible para identificar opciones de uso
sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus
potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales,
econmicos y culturales; con la finalidad que se establezcan los mejores usos
del territorio a travs de la articulacin de los intereses de conservacin con el
aprovechamiento sostenible.
25

7. CUADRO DE ANLISIS DOCUMENTAL DE LEGISLACIN AMBIENTAL

DEL PER

26

CAPTULO II:

SITUACIN ACTUAL DE LA POLITICA Y

LEGISLACIN AMBIENTAL: ANALISIS CRTICO
SOBRE LA EIFCIENCIA Y EFICACIA DE LA

LEGISLACIN VIGENTE EN EL PER

27

1. LA POLTICA AMBIENTAL EN EL PER: SITUACIN ACTUAL

En la formulacin de la poltica ambiental nacional se ha dado nfasis, en la
gran mayora de casos, en la promulgacin de nuevas leyes orientadas a
controlar el proceso de deterioro ambiental y en regular las obligaciones de los
ciudadanos y de los titulares de actividades productivas en su relacin con el
ambiente. El resultado ha sido una abundante y dispersa legislacin, bajo nivel
de acatamiento o cumplimiento y el efecto ms daino ha sido: escepticismo
respecto a la norma jurdica y desconfianza en las entidades encargadas de su
aplicacin como mecanismo para resolver los problemas ambientales.
En el Per, en este siglo, se han dictado ms de 4700 normas legales con
implicancia directa o indirecta en materia ambiental. De ellas, ms de 800 han
aparecido en los ltimos cinco aos. De modo que, si nos faltan ms leyes, o
tal vez mejores leyes, stas deben ser ms participativas. Basadas no
solamente en la confianza de que la ley otorga la solucin al problema, sino
que viene acompaada con una respuesta de desarrollo, con una respuesta de
gestin.
Por ello es que se debe impulsar un modelo de poltica ambiental que integre
elementos bsicos e indesligables que promuevan su eficacia y eficiencia.
Algunos de estos elementos son:
-

Legislacin que sea resultado de un profundo anlisis de la realidad que

se pretende regular y que parta de procesos de participacin que
promuevan consenso. Porque el marco legal otorga seguridad jurdica a
las polticas de conservacin y de inversin en el contexto de una
economa integrada y globalizada. Para competir e insertarse en el
28

proceso econmico global no hay ms remedio que tomar decisiones

ambientales en base a reglas jurdicas claras, con nfasis en la
promocin y estmulo, a fin de permitir la incorporacin de normas
tcnicas de prevencin ambiental a los procesos de produccin de las
empresas.

Las propuestas legislativas tambin deben establecer mecanismos

procesales para la defensa del medio ambiente que faciliten al
ciudadano comn y corriente, el acceso a procesos administrativos o
jurisdiccionales en defensa de su derecho a un ambiente saludable.

Institucionalidad slida con funciones claramente identificadas e

identificables, eliminando superposiciones y promoviendo mecanismos
de coordinacin intersectorial.

Participacin ciudadana en la gestin ambiental. Hay algunos avances al

respecto, como por ejemplo la audiencia pblica previa a la aprobacin
de Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energa y Minas. Sin
embargo, se requiere an de mayores mecanismos que garanticen una
adecuada participacin ciudadana en la gestin ambiental.

Recursos financieros para la gestin ambiental que provengan no slo

del Tesoro Pblico sino de mecanismos creativos que garanticen el
financiamiento a largo plazo y que permitan captar los recursos
econmicos hoy disponibles.

2. RESUMEN DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL PER

Acelerada destruccin de los bosques naturales de la Amazona, en

especial de la Ceja de Selva, por efecto de la agricultura migratoria y la
extraccin de madera. Se estima en 8,2 millones de Has. De continuar a
ritmo anual de 261 mil Has. se espera que en el ao 2000 se haya
devastado otros 9,5 millones de Has., cifra que representa un total global
de 12,65% del bosque de nuestra Amazona.

29

Prdida de la biodiversidad gentica del bosque debido a la acelerada

tasa de deforestacin que perturba o elimina hbitats de especies de
flora y fauna, destruye el paisaje y bellezas escnicas, sienta los inicios
de la degeneracin gentica y eventual extincin de especies, con la
irreparable prdida para la humanidad de recursos futuros para la
alimentacin. Medicina y materiales diversos para la poblacin. En las
predicciones, para fin de siglo, de la desaparicin y rarificacin de la
biodiversidad de las especies del bosque tropical, se estima que el pas
podra perder hasta el 40 por cierto de sus recursos genticos, muchos
de ellos indispensables para la agricultura, ganadera, forestera y
farmacopea.

Brusca y dramtica disminucin de la reserva pesquera del ,mar

peruano, debido a la sobrepesca de la anchoveta y sardina y de otras
especies claves en la cadena alimenticia de la fauna marina. Aunada a
sta, se encuentra la creciente contaminacin de las aguas marinas,
debido a las descargas de desechos domsticos e industriales, relaves
mineros, de hidrocarburos, derrames de petrleo y otros.

Aumento de la erosin o prdida de los suelos, por efecto del agua o del
viento, en tierras que no son usadas de acuerdo a su capacidad de uso
mayor en la Costa, Sierra y Selva. En la Costa y la Sierra el 60 por
ciento de los suelos estn en proceso acelerado de deterioro por erosin
y en la Selva, el 42 por ciento de la regin amaznica peruana estn
afectados por niveles de erosin leve a muy serios.

Progresivo aumento de desertificacin en todo el territorio nacional, por

falta de medidas adecuadas de proteccin de suelos y de control de
actividades de desarrollo agropecuario, forestal, industrial y urbano
sobre suelos frtiles y productivos. En la Sierra, afecta a los pastizales
naturales por la prctica del pastoreo en reas de proteccin, el
sobrepastoreo de stas, la quema de pastizales como prctica de
manejo y la falta de adopcin de tcnicas de manejo de pastos y de
ganado apropiados.

30

Contaminacin rural y urbana crecientes incidiendo no slo en los

recursos suelo y agua, sino tambin en la propia vida humana, de
plantas y animales. Especialmente, el deterioro de la calidad de hbitat
que afecta mayormente a la poblacin de menores ingresos y a las
zonas rurales alejadas.

Contaminacin de los cursos de agua continentales por los relaves

mineros, explotacin petrolfera y descargas servidas sin tratamiento.
Los relaves mineros ms graves son ocasionados por la gran minera.

Contaminacin atmosfrica por la actividad industrial y minera, con

carcter puntual sobre ciertas ciudades. Las ciudades ms afectadas por
la contaminacin atmosfrica son: Ilo, Chimbote, La Oroya, Lima y
Callao.

Deforestacin de bosques secos de algarrobos en la Costa Norte y en

las lomas costeras. La explotacin de los langostinos est afectando
muy seriamente el bosque de mangle en Tumbes.

Aumento de la superficie de tierras por salinizacin debido al uso

deficiente del agua, principalmente en los valles de la Costa. De 770 mil
Has. cultivadas en los valles, el 40 por ciento (306 mil Has.) estn
afectadas en mayor o menor grado y en 150 mil Has. el grado de
salinizacin es calificado de severo y muy severo.

Degradacin de pastos altoandinos debido a una ineficiente poltica de

manejo de pasturas. Existen cerca de 20 millones de Has. de pastos y
albergan casi el 90 por ciento de la poblacin ganadera nacional. El
desarrollo de la ganadera de camlidos sudamericanos no ha sido
tomada en el nivel e importancia que merece este importante recurso de
la fauna andina.

Aumento de la deforestacin debido a la mayor incidencia de las

actividades de tala selectiva e indiscriminada, con serias repercusiones
sobre la calidad y cantidad del recurso agua. La expansin de la frontera
31

agropecuaria a costa de la destruccin de las tierras de bosque tropical

es una prctica constante que ejerce una fuerte presin en la
transformacin del bosque.

3. EFECTIVIDAD Y EFICACIA DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL

Hasta ahora, se ha procurado mostrar la manera como se encuentran

estructurados los sistemas jurdicos vigentes para la proteccin del medio
ambiente en los pases de la regin, y se ha intentado mostrar a grandes
rasgos el contenido de dichos sistemas en lo que toca a los pases miembros
que son prestatarios del Banco Interamericano de Desarrollo. A continuacin,
se hace un anlisis de los problemas de eficiencia y eficacia que presenta la
legislacin ambiental vigente en la regin. Este anlisis parte de la constatacin
del bajo grado de eficacia que muestra dicha legislacin.
El punto no ha sido objeto de estudios especficos que muestren con alguna
exactitud el grado de eficacia de los sistemas jurdicos vigentes para la
proteccin del medio ambiente en los pases de la regin. Sin embargo, la
verdad es que este hecho no admite muchas discusiones. La cuestin es
dilucidar, hasta donde es posible y necesario, las causas de esta situacin de
ineficacia. Con este propsito, se har una distincin entre "eficacia"
y "eficiencia. Se entiende por "eficacia" el grado de acatamiento de una norma
jurdica por quienes son sus destinatarios, mientras que por "eficiencia" se
entiende el grado de idoneidad que posee una norma jurdica para satisfacer la
necesidad que se tuvo en cuenta al expedirla.
Esta distincin se hace para fundamentar la tesis de que los problemas de
eficacia de la legislacin ambiental son muchas veces problemas de eficiencia,
cuestin en la que no reparan por lo general los analistas de los problemas que
presenta la aplicacin de la legislacin ambiental. En efecto, ellos suelen
concentrar su atencin exclusivamente en el examen de las cuestiones de
ineficacia, quizs porque la eficacia en un fenmeno propiamente normativo,
mientras que la eficiencia es un fenmeno que rebasa el mbito de lo
normativo. Se trata de un punto de vista equivocado, pues las cuestiones de
ineficiencia son tanto o ms graves que las cuestiones de ineficacia y, en
32

muchos casos, determinan su existencia. Como consecuencia, estos anlisis

de eficacia carecen de profundidad y no van ms all de los conocidos
razonamientos sobre la "falta de voluntad poltica" para la aplicacin de la
legislacin ambiental y otros similares.
Los problemas de ineficiencia que presenta la legislacin ambiental vigente en
los pases de la regin y que muchas veces determinan su ineficacia, consisten
bsicamente en la inexistencia de las normas que son necesarias para regular
una determinada situacin ambiental o, si ellas existen, en el enfoque
equivocado que dichas normas asumen en lo que se refiere al tratamiento
jurdico de esa situacin ambiental.
La legislacin peruana que se enmarca en la constitucin no es muy clara
sobre polticas ambientales y desarrollo sostenible, solo contempla algunos
lineamientos generales como por ejemplo que todos tenemos el derecho a vivir
en un ambiente saludable pero no hay nada explicito sobre como
encaminarnos a un desarrollo sostenible, protegiendo nuestro recursos
naturales salvo el de la amazona.

Por su parte la Ley General del Ambiente tambin carece de lineamientos

sobre poltica ambiental tal igual que la constitucin solo muestra algunas
derechos y obligaciones que tenemos como ciudadanos (el de vivir en un
ambiente saludable y que todos tenemos la obligacin de proteger nuestro
ambiente), Pero sigue siendo insuficiente para un pas con tantos recursos
naturales y por ende con innumerables problemas ambientales.

Ante estos vacos en el marco jurdico de la legislacin es obvio observar que

la ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin carece de polticas
ambientales explicitas (solo se precisa el concepto de Sostenibilidad, que
busca el equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos
naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente
y la proteccin de la biodiversidad).

33

La existencia de una multiplicidad de disposiciones normativas y operativas de

orden nacional, estadual y municipal que generan conflictos por superposicin
jurisdiccional, dificultando y limitando la aplicacin efectiva de las mismas por
los gobiernos locales.
A partir de la implementacin de un SGA se puede desarrollar un adecuado
desempeo ambiental que permita enfrentar

y mejorar los retos

de la

competencia y las crecientes exigencias en relacin con la gestin ambiental.

En efecto, es frecuente que no existan las normas jurdico-ambientales que

seran necesarias para la regulacin de ciertos problemas. La cuestin consiste
no tanto en la carencia absoluta de la regulacin de un determinado problema,
sino ms bien en la regulacin incompleta del mismo, es decir, en el hecho de
que las normas existentes no se encuentran complementadas por otras normas
que haran posible su aplicacin. Por otra parte, es no menos frecuente que la
legislacin ambiental asuma un enfoque equivocado para. El tratamiento
jurdico de muchos problemas ambientales. Esta falta de idoneidad de las
normas jurdico-ambientales para satisfacer las necesidades que se tuvieron en
cuenta al momento de su expedicin, que puede ser inicial o sobreviniente,
tiene su explicacin en numerosos y complejos factores. El hecho es que esta
falta de idoneidad conduce irremediablemente a la no aplicacin de dichas
normas o a una escasa aplicacin de las mismas, ya que por lo general se
considera que no tiene sentido la aplicacin de normas que evidentemente
soninadecuadas para corregir las situaciones ambientales a que se refieren.
Las causas mas generales de ineficiencia de la legislacin ambiental se
pueden asumir de la siguiente manera:
a) La norma jurdico-ambiental puede ser ineficiente porque no considera
en la forma cientfica debida e1 problema de que se trata o, lo que
tambin es grave, no toma en cuenta las cuestiones sociales vinculadas
a1as situaciones ambientales que se desean corregir;

b) La norma jurdico-ambiental puede ser ineficiente porque carece de los

mecanismos necesarios para la aplicacin de sus disposiciones o dichos
34

mecanismos

son inapropiados.

Esta

razn

de ineficiencia es

caracterstica de los sistemas jurdicos para la proteccin del medio

ambiente que enfatizan el uso de los mecanismos correctivos antes que
el empleo de los mecanismos preventivos, esto es, de los mecanismos
destinados a

remover las

causas que generan

las

situaciones

ambientales indeseables;

c) La norma jurdico-ambiental puede ser ineficiente porque forma parte

de un sistema jurdico que muestra una importante heterogeneidad
estructural,

es

decir,

una

coexistencia

en

su

interior

de

ordenamientos jurdicos que responden a una visin sectorialista y

reduccionista de la problemtica ambiental y que expresan criterios
incluso contradictorios sobre el tratamiento jurdico de un mismo
problema;

d) La norma jurdico-ambiental puede ser ineficiente porque la dimensin

ambiental se encuentra

insuficientemente

incorporada

en el

sistema jurdico general y, en especial, en la legislacin econmica. Se

trata del factor de ineficiencia ms importante, pues es claro que la
norma jurdico-ambiental no puede pretender su aplicacin para corregir
situaciones ambientales indeseables que son propiciadas por el sistema
jurdico general y, ms especficamente, por el estilo de desarrollo que
promueve ese sistema jurdico general.

En suma, una parte considerable de los problemas de eficacia son, en verdad,

problemas de eficiencia. Estos problemas se presentan por la concurrencia de
todos o algunos de los siguientes factores, que ahora se enuncian en orden de
importancia: la escasa presencia de la idea del desarrollo sustentable en la
legislacin ambiental y en el conjunto del sistema jurdico del que esta forma
parte; la falta de desarrollo de la legislacin ambiental (incluido el derecho
internacional); el enfoque equivocado asumido por la legislacin ambiental para
la regulacin de los problemas que le son propios; y la heterogeneidad
estructural de la legislacin ambiental. En lo que toca a los problemas de
35

ineficacia propiamente tales de la legislacin ambiental, cabe decir que lo

correcto es hacer un anlisis concreto de cada situacin concreta y que, slo
de

una

manera

general,

es

que pueden concurrir a explicar la

posible

formular algunas hiptesis

escasa

aplicacin de la

legislacin ambiental, independientemente de su falta de eficiencia.

En ese sentido, es posible avanzar las siguientes hiptesis bsicas de
ineficacia:
a) La insuficiente valoracin social de la legislacin ambiental por sus
destinatarios, lo que muchas veces incluye el desconocimiento de la
misma, y;

b) Las deficiencias que presentan las instituciones encargadas de aplicar

administrativa y judicialmente la legislacin ambiental. La primera de
esas hiptesis vincula la ineficacia de la legislacin ambiental a la
inexistencia de una conciencia ambiental slida en la ciudadana, que
incluya el conocimiento de la legislacin sobre la materia y que garantice
no solo su acatamiento espontneo por la poblacin, sino tambin que
haga ms fcil su aplicacin por las instancias administrativas
y judiciales competentes.

La segunda de esas hiptesis vincula la ineficacia de la legislacin ambiental,

en primer trmino, a las deficiencias que presentan las actividades que
desarrollan

las

instancias

administrativas

encargadas

de

su

aplicacin, deficiencias que muchas veces se explican por la carencia de los

recursos humanos materiales y financieros que son indispensables para llevar
a cabo una gestin ambiental apropiada.
La misma hiptesis vincula la ineficacia de la legislacin ambiental, en segundo
trmino, a las deficiencias que presenta la aplicacin judicial de dicha
legislacin, por razones que muchas veces tienen que ver con razones
deineficiencia de la propia legislacin ambiental, que no tiene previstos mecani
smos apropiados para suaplicacin por los rganos jurisdiccionales, pero
tambin

con

otros

factores

como

la

escasa

existencia
36

deoperadores jurdico calificados en el campo del derecho ambiental (jueces, fi

scales y abogados).
Estas deficiencias se reflejan puntualmente en la escasa frecuencia con que se
promueven asuntos ambientales ante los tribunales de justicia. Este hecho
expresa de alguna manera las dificultades que presenta el acceso a la justicia
en este tipo de asuntos y que deberan ser superados, por lo pronto, a travs
de una legislacin especial sobre la tutela judicial de los intereses colectivos y
difusos, como es el caso de los intereses ambientales. La ineficacia del
derecho internacional para la proteccin del medio ambiente, amerita un
anlisis especial.
En efecto, dicha ineficacia presenta algunas caractersticas especiales, como
son las siguientes:
a) La

escasa participacin

de

los

Estados en

algunos

instrumentos internacionales, lo que le resta efectividad;

b) La dependencia de los instrumentos internacionales, que impide el

desarrollo del derecho interno y, por tanto, de la eficacia de este ltimo;

c) La inexistencia de mecanismos jurisdiccionales apropiados que hagan

exigibles los compromisos asumidos por los Estados en los tratados y
otros acuerdos internacionales sobre la materia.
Por ltimo, hay que decir que no cabe esperar que las situaciones ambientales
indeseables puedan ser prevenidas o corregidas solo a travs de la legislacin
ambiental. Se encuentra muy difundida la creencia de que el derecho puede
por si mismo transformar una realidad social en una realidad jurdica, con la
sola fuerza de su imperio. Sin embargo, la verdad es que el derecho es solo
una condicin necesaria de los procesos de cambio social, por lo menos en los
Estados de Derecho, pero no una condicin suficiente de esos procesos de
cambio social.

37

 CONCLUSIONES

Del presente trabajo se puede inferir que los objetivos ambientales no

estn an traducidos en indicadores que midan avances en su logro. Los
principales objetivos de poltica ambiental ya existen, pero se requiere
convertirlos en objetivos operacionales (presupuesto, indicadores de
resultado vinculados

Se denota que existen limitaciones en la conciencia pblica, dado a que

el inters de la poblacin refleja solo en sus prioridades, pues todo lo
referido a materia ambiental slo alcanza un alto nivel de prioridad
cuando los bienes considerados bsicos por la poblacin (empleo
salud control sobre los recursos) se ven amenazados o afectados, es
por ello que a pesar de la polticas y normatividad ambiental vigente
establecida an no se ha logrado un verdadero realce conciencia social
para ponerla en praxis en todos sus niveles. con la mejora de la calidad
ambiental, etc).

En el marco jurdico del Pas no existe una poltica ambiental definida,

solo se seala lineamientos generales en los diversos documentos y
normas que el estado peruano ha legislado, por tanto es necesario
implementar una adecuada poltica y legislacin ambiental acorde con
nuestra realidad.
38

 BIBLIOGRAFA:
-

Agenda Ambiental Regional 2005-2006

Programa Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente 2003

2006 (Proyectos prioritarios al mediano plazo).

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