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Continuando con la leccin anterior de este primer captulo, vamos a desarrollar con
ms detalle, y de una manera sencilla, las etapas y claves de la fase de decisin,
particularmente la eleccin de alternativas en las polticas pblicas. Lo haremos
apoyndonos en mtodos prcticos, para abordar posteriormente algunos enfoques
tericos del anlisis de las polticas pblicas ms recientes.
La toma de decisiones significa tener que elegir una opcin pblica en una situacin de
incertidumbre, pero los hechos sociales son complejos por lo que es difcil controlar
todas las variables para conocer cul ser el resultado de nuestra accin. No existe
certeza para saber cul ser la mejor decisin, pero s existen herramientas y mtodos
para planificar estrategias eficaces que sean aceptadas por los actores involucrados y
que alienten el apoyo de la opinin pblica.
La toma de decisiones se convierte, por tanto, en la creacin de escenarios futuros, en el
anlisis de los mismos y en la seleccin de aquel que encuentre un equilibrio entre
eficiencia y factibilidad, y por tanto la construccin de alternativas ha de ser factibles,
viables y sostenibles, ms que eficientes y ptimas.
Para intentar explicar la seleccin de alternativas desde un punto de vista prctico de
elaboracin de polticas vamos a tomar como referencia el enfoque de marco lgico
(EML), ya que este enfoque de planificacin de programas, en principio de cooperacin
al desarrollo, pero tambin usado en programas de desarrollo local e incluso en
intervencin social y en los servicios sociales, tiene como base el ciclo de las polticas
pblicas y le aporta herramientas prcticas de cmo elaborar polticas.
A partir de esta referencia, introduciremos diferentes herramientas, as como diferentes
elementos de anlisis de polticas pblicas referentes a la elaboracin y seleccin de
alternativas, algunas de ellas ya citadas en la leccin anterior.
Fuente: Hugo Camacho, Luis Cmara, Rafael Cascante, Hctor Sainz (2001) El
Enfoque del marco lgico:10 casos prcticos Fundacin CIDEAL-(Acciones de
Desarrollo y Cooperacin A.D.C), Madrid.
En este grfico podemos observar que el anlisis de alternativas, y su seleccin, es el
culmen de la identificacin de los problemas, y es el resultado de analizar previamente
la participacin, esto es, los actores y los pblicos objetivos a los que se dirige la
poltica, los problemas, y los objetivos.
Anlisis de los actores
Apuntbamos en la leccin anterior como la teora del incrementalismo de Limdblom
(1959, 1979) abra la puerta al anlisis de los actores, sus valores, sus intereses y sus
rutinas, como un elemento fundamental en la toma de decisiones. De manera
simplificada, el planteamiento es que el actor es una organizacin o grupo social en
cuyo seno los individuos persiguen sus intereses individuales, y el resultado de sus
interacciones dentro de la organizacin o grupo social produce la posicin del mismo
respecto al problema o la definicin de un problema pblico. Los desarrollos de este
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tipo de planteamientos son varios y admiten mucha mayor complejidad (Ostrom, 1999;
Peter, 2003).
De manera sinttica tenemos que los individuos tienen condicionantes:
Una vez realizada la relacin, podemos establecer fcilmente la posicin de cada actor,
a favor o en contra de la intervencin. Hay que tener en cuenta que se puede perfilar
ms la posicin de los actores, yendo ms all de un anlisis de participacin de
Enfoque de Marco Lgico. Desde un punto de vista ms analtico, podramos incluso
Si sus recursos clave para una intervencin pueden ser reemplazables por los de
otros actores.
Los actores gubernamentales tienen recursos jurdicos que los sociales no pueden tener.
Tambin es importante identificar en los actores que se posicionan a favor, e incluso
entre los neutrales, a los que habra que convencer e incluir, que recursos tienen que
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permita que se impliquen activamente en una intervencin. El punto clave es ver cmo
su implicacin satisface sus intereses, y qu recursos pueden intercambiar con otros
actores para ello:
Con estos elementos podemos construir un mapa de actores, una tabla en la que en la
que incluyamos:
Colaboracin: los que tiene capacidades y recursos aportan a los que no. En este
caso puede deberse a las normas internas del actor que aporta est muy
beneficiado por el logro de los objetivos de la poltica, o porque las normas
culturales externas, del entorno le condicionan.
Un elemento adicional que hay que analizar respecto a la posible participacin de los
actores en una intervencin o programa, y quedara fuera del mapa, es explorar el apoyo
social que podra obtener la intervencin. En esta fase preliminar no existe una
definicin del proyecto de intervencin, por lo que habra que buscar datos de opinin
sobre el problema.
Recordemos que lo que tratamos de explicar sobre los actores est orientado a la toma
de decisiones en el proceso de polticas pblicas, lo que implica la bsqueda de
alternativas de solucin de los problemas pblicos para que los proyectos salgan
adelante. En muchas polticas, las posibles alternativas surgen de las relaciones entre los
actores, que producen negociaciones, cambios de posiciones, acuerdos, y en ltima
instancia producen alternativas de solucin. As, la toma de decisiones es algo
dinmico, en la que desde el punto de vista del anlisis lo importante es entender las
motivaciones de los actores a la hora de posicionarse.
Es difcil conocer los costes y beneficios para un actor, y cules son sus intereses reales.
Una organizacin y un grupo social pueden tener intereses contrapuestos entre s. Para
conocer los intereses y prioridades de un actor podemos identificar las rutinas de la
organizacin a partir de su misin y su visin, las razones de su fundacin, su
estructura, y de sus actividades. Las organizaciones tienden a seguir en sus posiciones, y
en sus decisiones, un rumbo de dependencia (path dependency) segn lo define el
enfoque
del
neo-institucionalismo
histrico
(Pierson,
2004).
Los
actores,
Una vez analizados los actores, el Enfoque de Marco Lgico plantea que para llegar a
perfilar las alternativas, el actor decisor ha de hacer un anlisis de los problemas. Los
problemas van siempre con las personas o, dicho de otra manera, no hay problemas
sin personas. Por lo tanto, el llamado anlisis de la situacin es, de hecho, el anlisis de
la participacin ms el anlisis de problemas. As, el anlisis de problemas se
complementa la indagacin efectuada con anterioridad pero, si antes sta se efectuaba
en funcin de los distintos agentes sociales que componen una realidad, ahora se trata
de identificar los problemas que afectan a los colectivos inicialmente priorizados y de
establecer las relaciones que existen entre esos problemas.
Las herramientas ms comunes elaboran diagramas de causas y efectos, como por
ejemplo, el rbol de problemas, que quizs sea el ms caracterstico, y que en el mbito
de las organizaciones gubernamentales se comenz usando en los programas de
cooperacin al desarrollo. Un rbol de problemas es un mtodo grfico, basado en un
diagrama, que sirve para identificar los problemas a partir de su discusin o deliberacin
en grupo. Se utiliza tanto en la prctica de las polticas pblicas de desarrollo e
intervencin social, como en mejora de la calidad interna de las organizaciones. Como
veremos, es un mtodo orientado al despliegue de objetivos y bsqueda de alternativas.
Un rbol de problemas se basa en:
Determinar cul es, dentro de los problemas identificados, aquel que ocupa un
lugar central que permite ordenar en torno a l la mayor parte de la informacin
recopilada.
Establecer los efectos provocados por el problema central. Situar esas tarjetas en
la parte superior del rbol.
Las tarjetas han de estar expresadas de manera precisa e inequvoca, de forma muy
concreta y no general, particularmente en los problemas causa ltimos. La clave est en
la cadena de causalidad entre los problemas. La verdad es que, en la realidad, las
causalidades verticales y unvocas que propone este tipo de anlisis funcionan tan slo a
medias. Las relaciones entre los problemas tienden a ser bastante ms complejas
(Camacho, Cmara, Cascante y Sainz, 2001).
Los rboles de problemas tienen una continuacin en los rboles de objetivos, la otra
cara de la moneda del mtodo de anlisis de diagrama de rbol que complementa la
herramienta.
Anlisis de los objetivos
Para realizar el anlisis de objetivos partimos del rbol mtodo de diagrama de rbol.
Esta segunda parte se construye sobre los problemas identificados anteriormente, en el
mismo orden causal. Segn el enfoque de marco lgico, el rbol de objetivos se basa en
convertir la situacin negativa que supone el problema para el actor que lo define en una
situacin positiva que ste pretende alcanzar (Camacho, Cmara, Cascante y Sainz,
2001). Por tanto, los objetivos suponen solucionar los problemas, particularmente los
problemas causas, ya que los objetivos causa son los medios con los que se pretende
alcanzar el objetivo principal. El resultado viene a ser un espejo del rbol de problemas.
Para ello, segn Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001) hemos de tener en cuenta
que:
No todas las tarjetas de problemas son abordables, por lo que el grupo que
elabora el diagrama de rbol habr de considerar que problemas no los puede
solucionar y pasan al rbol de objetivos como problemas, sealndose de algn
modo.
Hay que verificar la relacin causal entre medios y fines en cada rama del rbol.
Las tarjetas de la parte causa respondern a la pregunta cmo, mientras que la
parte de objetivos efecto responder a la pregunta qu suceder.
El resultado final ha de reflejar la situacin a la que quiere llegar el actor que la realiza,
que normalmente tendr un rol principal, de promotor, decisor o ambos a la vez. Hay
que tener en cuenta que puede haber ms de un actor decisor, dependiendo de la
poltica, y que se requiere ms de una decisin, y tambin que la promocin de una
poltica o de un programa concreto la pueden realizar coaliciones de actores. Es a estos
actores o al actor principal al que corresponde plantear las diferentes alternativas de
accin y sus posibles consecuencias.
En los objetivos se determina tambin el tipo de futuro, potencial, que se pretende con
la decisin. En este sentido podemos extraer los objetivos del rbol, y ordenarlos a
partir del objetivo principal del mismo. Los objetivos efecto pasan a ser los resultados
esperados de la decisin. Por su parte, los problemas que no se pueden solucionar se
excluyen de esta extraccin.
Por su parte, los objetivos causa se enfocan a las acciones que hay que acometer. El
objetivo principal, en la lgica causa-efecto, ser el ms general, mientras que los
objetivos causa son objetivos necesarios para llegar al mismo, y tambin sern objetivos
con una carcter ms concreto, especficos. De hecho un requisito en la elaboracin del
rbol de objetivos es la concrecin de su definicin. Pero una vez extrados esos
objetivos causa del rbol se pueden concretar an ms, con una definicin especfica o
cuantitativa, y operativa. As, los objetivos especficos incorporan cifras o hechos
concretos: incrementar en X% en T aos, realizar A en el ao Y Aqu hay que
comenzar a pensar en los costos y en los recursos necesarios para lograrlos y cmo
calcularlo, aunque sea de forma aproximada.
La coherencia y compatibilidad de unos objetivos con otros, en muchos casos porque
proviene de la misma rama o porque comparte los recursos necesarios para abordarlos,
frente a la incoherencia e incompatibilidad frente a otros objetivos, tanto por los
recursos necesarios, como porque el costo de todos ellos sea demasiado alto, lleva a
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ALTERNATIVA A
Peso
Valor
Total
magnitud del
problema
% de personas
afectadas
gravedad del
problema
costes asociados
eficacia de la
solucin posible
capacidad para
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ALTERNATIVA B
Peso
Valor
Total
modificar la
situacin del
problema
factibilidad de la
solucin
tiempo,
vinculacin con
otros programas,
beneficios polticos,
sostenibilidad
posterior a la
intervencin,
impacto de gnero,
impacto
medioambiental
TOTAL
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Horizontal: en este eje se colocan los campos que nos permiten conocer qu
vamos a hacer y cmo lo sabemos, esto es, los campos que permiten realizar el
seguimiento o monitoreo de la planificacin.
o Lgica de planificacin o de intervencin: esta columna recoge lo que se
pretende hacer a partir de la lgica de causa-efecto que lleva de lo ms
general a lo ms concreto sobre la alternativa elegida, haciendo que cada
elemento se vincule con el siguiente.
o Indicadores: Lo que se quiere alcanzar exactamente, cuantificado. Cada
objetivo y cada actividad debe llevar un indicador. Los ms sencillos son
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Lgica
de Indicadores
intervencin
Fuentes
verificacin
Objetivo
general
Objetivo
especfico
Resultados
Actividades
Recursos
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Costes
de Supuestos
Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001) sealan que esta matriz se basa, por un
lado, en una lgica vertical, en la que se plantea que si se dan unas condiciones previas,
se libera un presupuesto con el que movilizar unos recursos para hacer unas actividades.
Si se hacen esas actividades y se producen unos supuestos, se logran unos resultados.
Hemos de sealar que esta herramienta sencilla, que sirve para ver cmo se incorpora
una secuencia de toma de decisiones a la formulacin, va acompaada de otros
elementos imprescindibles para una formulacin correcta, que dependen de la
administracin pblica, como son la programacin temporal, la presupuestacin por
programas, los sistemas de direccin por objetivos y los sistemas y herramientas de
gestin de calidad.
Ms all de estas herramientas concretas, con las que pretendemos que se pueda
disponer de una referencia para conocer la prctica de polticas pblicas, el anlisis de
las decisiones y seleccin de alternativas pblicas es un fenmeno complejo en el que
difcilmente se repiten los patrones. En este sentido nos gustara tomar como referencia
el artculo clsico de Graham Allison1 (1969) sobre el anlisis de las decisiones polticas
a partir de varios enfoques complementarios. En su momento, l sugera el de la
eleccin racional, el de los procesos organizativos y el de poltica burocrtica. Los dos
ltimos vendran a ser el de los anlisis los procesos internos de las organizaciones
implicadas, y el de la polticas burocrtica podemos entenderlo hoy en da como el
anlisis de los procesos externos, entre las organizaciones implicadas, ms all de las
organizaciones pblicas burocrticas de Allison. Tambin se podra entender que de la
eleccin racional nos queda el anlisis de coste beneficio de algunos actores, y el
conflicto que puede conllevar al chocar con otros, aunque esto acaban siendo procesos
de relacin entre actores. Ahora bien, teniendo en cuenta algunas de estas adaptaciones,
que podemos encuadrarlas en el comienzo de la leccin, tenemos este esquema bsico
de anlisis de los procesos decisorios.
Desde el punto de vista interno de las organizaciones y grupos sociales implicados en
las polticas pblicas, estas tienden a acomodar sus posturas a lo que saben hacer; desde
el punto de vista de las relaciones entre las organizaciones, tenemos que se adecan a lo
factible, pero los conflictos de intereses o por los recursos llevan a cambios e
1
Allison, Graham T. (1969) "Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos" en Lus F. Aguilar
Villanueva (1992) La hechura de las polticas pblicas. Miguel ngel Porra, Mxico D. F.
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innovaciones en las polticas. Con todo, esto est lejos de ser una receta, pues el
planteamiento de Allison es combinar modelos conceptuales para analizar los casos, y
poder ir avanzando en el conocimiento de unas polticas pblicas cuya prctica tambin
avanza y evoluciona.
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