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CAPTULO II: FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS

Eliseo R. Lpez Snchez

Continuando con la leccin anterior de este primer captulo, vamos a desarrollar con
ms detalle, y de una manera sencilla, las etapas y claves de la fase de decisin,
particularmente la eleccin de alternativas en las polticas pblicas. Lo haremos
apoyndonos en mtodos prcticos, para abordar posteriormente algunos enfoques
tericos del anlisis de las polticas pblicas ms recientes.
La toma de decisiones significa tener que elegir una opcin pblica en una situacin de
incertidumbre, pero los hechos sociales son complejos por lo que es difcil controlar
todas las variables para conocer cul ser el resultado de nuestra accin. No existe
certeza para saber cul ser la mejor decisin, pero s existen herramientas y mtodos
para planificar estrategias eficaces que sean aceptadas por los actores involucrados y
que alienten el apoyo de la opinin pblica.
La toma de decisiones se convierte, por tanto, en la creacin de escenarios futuros, en el
anlisis de los mismos y en la seleccin de aquel que encuentre un equilibrio entre
eficiencia y factibilidad, y por tanto la construccin de alternativas ha de ser factibles,
viables y sostenibles, ms que eficientes y ptimas.
Para intentar explicar la seleccin de alternativas desde un punto de vista prctico de
elaboracin de polticas vamos a tomar como referencia el enfoque de marco lgico
(EML), ya que este enfoque de planificacin de programas, en principio de cooperacin
al desarrollo, pero tambin usado en programas de desarrollo local e incluso en
intervencin social y en los servicios sociales, tiene como base el ciclo de las polticas
pblicas y le aporta herramientas prcticas de cmo elaborar polticas.
A partir de esta referencia, introduciremos diferentes herramientas, as como diferentes
elementos de anlisis de polticas pblicas referentes a la elaboracin y seleccin de
alternativas, algunas de ellas ya citadas en la leccin anterior.

Fuente: Hugo Camacho, Luis Cmara, Rafael Cascante, Hctor Sainz (2001) El
Enfoque del marco lgico:10 casos prcticos Fundacin CIDEAL-(Acciones de
Desarrollo y Cooperacin A.D.C), Madrid.
En este grfico podemos observar que el anlisis de alternativas, y su seleccin, es el
culmen de la identificacin de los problemas, y es el resultado de analizar previamente
la participacin, esto es, los actores y los pblicos objetivos a los que se dirige la
poltica, los problemas, y los objetivos.
Anlisis de los actores
Apuntbamos en la leccin anterior como la teora del incrementalismo de Limdblom
(1959, 1979) abra la puerta al anlisis de los actores, sus valores, sus intereses y sus
rutinas, como un elemento fundamental en la toma de decisiones. De manera
simplificada, el planteamiento es que el actor es una organizacin o grupo social en
cuyo seno los individuos persiguen sus intereses individuales, y el resultado de sus
interacciones dentro de la organizacin o grupo social produce la posicin del mismo
respecto al problema o la definicin de un problema pblico. Los desarrollos de este
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tipo de planteamientos son varios y admiten mucha mayor complejidad (Ostrom, 1999;
Peter, 2003).
De manera sinttica tenemos que los individuos tienen condicionantes:

Institucionales: las normas formales e informales de la organizacin, tales como


los valores y principios (por ejemplo, el servicio pblico); las rutinas y procesos
internos, la ideologa, el compromiso con la organizacin (partidista) o grupo
social (identidad colectiva), etc.

Instrumentales: los recursos, las habilidades y competencias, la posicin que se


ocupa, las redes sociales internas y externas, etc.

Al final, el universo en la organizacin est formado por smbolos, protocolos y rutinas,


y los individuos los interpretan siguiendo patrones morales y cognitivos que les
permitan adherirse a una identidad grupal. Con ello interiorizan unas normas de
conducta y valores que se orientan a unos objetivos y preferencias, establecidos a partir
de un clculo estratgico de los posibles beneficios que obtiene, y del posible
comportamiento de los dems miembros de la organizacin, cuyo clculo tambin se
hace a partir de las mismas normas y valores.
Las normas y valores, que marcan las preferencias y expectativas de los individuos,
reducen los costes de transaccin entre los miembros del grupo, pero tambin entre
grupos y organizaciones. La postura de un grupo u organizacin el resultado de
interaccin de las preferencias mostradas por sus miembros, no en proporcin igual,
sino segn la posicin que ocupa y los recursos de los que disponen. Por supuesto que
esta dinmica no es igual en un grupo poco estructurado, que en una organizacin muy
estructurada; con un tipo de liderazgo u otro, con unas normas y valores u otros. Estas
diferencias hay que analizarlas en cada caso para conocer el posible posicionamiento de
los actores.
Pero las organizaciones y grupos sociales comparten normas y valores con otros grupos
y organizaciones, generando dinmicas no slo internas, sino entre ellos. Esta
interrelacin es un factor que hace cambiar las posturas y posiciones, como apuntamos
en la leccin anterior.

De manera prctica, el actor promotor debera establecer la relacin de los actores


implicados y relacionados con un tema, demanda, suceso o conflicto de cara a definir un
problema pblico, y tambin el actor decisor, si no coincide con el promotor, debe
establecer esta relacin de cara a conocer su entorno.
Una primera clasificacin de los actores que es especialmente relevante en cualquier
mtodo de anlisis es conocer si los actores son gubernamentales o sociales. Los actores
gubernamentales tienen recursos e intereses diferentes, y sus posicionamientos estn
mediatizados por entramados de reglas normalmente ms complejos.
En el Enfoque de Marco Lgico, el primer punto para establecer a esta relacin de
actores se la denomina anlisis de participacin (Camacho, Cmara, Cascante y Sainz,
2001). El anlisis de participacin es la forma ms simple de conocer el entorno de los
actores y su relacin bsica con el problema. Se basa en establecer una relacin simple
de sus posiciones respecto a la intervencin. Esta relacin incluye tanto los actores, ms
o menos organizados, como a pblicos objetivos, ciudadanos con una caracterstica
comn respecto al problema, pero que no tienen por qu estar organizados:

Beneficiarios directos: incluye a los afectados negativamente por el problema y


sobre los que se realiza la intervencin, tras lo que mejora su situacin, o as lo
perciben.

Beneficiarios indirectos: aquellos que se benefician de que se solucione un


problema o de que se realice la intervencin, pero sobre los cuales no se realiza
la intervencin.

Neutrales: aquellos actores que no se ven afectados por el problema y su


solucin y los que podran participar en la intervencin, pero no lo hacen.

Perjudicados: aquellos que empeoren su situacin, o que as lo perciben, tras la


intervencin, y los que se benefician de que no se solucione el problema.

Una vez realizada la relacin, podemos establecer fcilmente la posicin de cada actor,
a favor o en contra de la intervencin. Hay que tener en cuenta que se puede perfilar
ms la posicin de los actores, yendo ms all de un anlisis de participacin de
Enfoque de Marco Lgico. Desde un punto de vista ms analtico, podramos incluso

posicionar a los actores segn su definicin del problema a partir de la demanda o


conflicto social que lo origina. En este sentido, conviene sealar que los actores
gubernamentales estn limitados por sus propias competencias funcionales para
intervenir. Estas normas formales les obligara a posicionarse si un fenmeno o
conflicto entra en su mbito de actuacin. Incluso si no quieren actuar y no definen
activamente su problema pblico, estn implicados en el caso. Sin embargo, los actores
sociales tienen que realizar un esfuerzo activo en muchos casos para conseguir
posicionarse respecto a un problema pblico, dependiendo en ltima instancia de sus
recursos y estrategias para hacerlo.
El siguiente paso sera identificar las causas por las que se posicionan y los efectos que
tiene la intervencin o la desaparicin del problema en ellos, de cara a identificar los
intereses que tienen estos actores. No obstante, no siempre se tiene informacin
completa sobre este aspecto, pudiendo abordarse de manera exploratoria, preguntando a
los propios actores o preguntando a unos actores sobre los otros, o realizando sondeos
sobre el tema, a modo de exploraciones combinadas (Etzioni, 1967). En el caso de que
existe una informacin ms completa, se puede establecer no slo los intereses
generales de los actores, como organizaciones o grupos sociales, sino cules son sus
prioridades concretas respecto al problema.
Conocidas las posiciones, y si fuera posible, los intereses de los actores, es importante
conocer qu recursos tienen estos actores de cara al problema. Recursos financieros,
recursos jurdicos (competencias normativas sobre el problema), recursos humanos,
conocimientos tcnicos, materiales y maquinarias, capacidad de movilizacin social,
etc. En este aspecto hay que buscar dos elementos clave respecto a los actores que se
posicionan en contra:

Si, debido a sus recursos, tienen capacidad de veto o de obstruccin de la


intervencin.

Si sus recursos clave para una intervencin pueden ser reemplazables por los de
otros actores.

Los actores gubernamentales tienen recursos jurdicos que los sociales no pueden tener.
Tambin es importante identificar en los actores que se posicionan a favor, e incluso
entre los neutrales, a los que habra que convencer e incluir, que recursos tienen que
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permita que se impliquen activamente en una intervencin. El punto clave es ver cmo
su implicacin satisface sus intereses, y qu recursos pueden intercambiar con otros
actores para ello:

Estn interesados en trabajar por el proyecto?

Qu actividades estn dispuestos a hacer?

Qu relaciones de cooperacin se tienen que dar entre actores?

Con estos elementos podemos construir un mapa de actores, una tabla en la que en la
que incluyamos:

en un lado la relacin de actores, poniendo en primer lugar los actores


gubernamentales, luego los sociales, y luego los pblicos objetivos que no se
organizan como actores.

en el otro lado su posicin, sus intereses y prioridades, sus recursos, y otras


variables que consideremos relevantes, por ejemplo las relaciones entre los
actores.

Existen herramientas especficas para analizar de manera concreta en un caso las


relaciones entre los actores. De forma sencilla, la relacin entre los actores se establece
segn sus intereses y prioridades. Las relaciones entre los actores las podemos clasificar
de:

Colaboracin: los que tiene capacidades y recursos aportan a los que no. En este
caso puede deberse a las normas internas del actor que aporta est muy
beneficiado por el logro de los objetivos de la poltica, o porque las normas
culturales externas, del entorno le condicionan.

Interdependencia: los actores intercambian de recursos para la consecucin de


los objetivos, aunque en este aspecto puede darse interdependencia cuando se
intercambian recursos en una poltica o en un programa por recursos en otra
poltica o en otro programa.

Confrontacin, cuando existe conflicto de intereses entre actores. En este caso, si


son necesarios los recursos de los atores confrontados, habra que buscar una
estrategia de resolucin de los conflictos.

Bloqueo: cuando un actor tiene capacidad de veto y la ejerce.

Un elemento adicional que hay que analizar respecto a la posible participacin de los
actores en una intervencin o programa, y quedara fuera del mapa, es explorar el apoyo
social que podra obtener la intervencin. En esta fase preliminar no existe una
definicin del proyecto de intervencin, por lo que habra que buscar datos de opinin
sobre el problema.
Recordemos que lo que tratamos de explicar sobre los actores est orientado a la toma
de decisiones en el proceso de polticas pblicas, lo que implica la bsqueda de
alternativas de solucin de los problemas pblicos para que los proyectos salgan
adelante. En muchas polticas, las posibles alternativas surgen de las relaciones entre los
actores, que producen negociaciones, cambios de posiciones, acuerdos, y en ltima
instancia producen alternativas de solucin. As, la toma de decisiones es algo
dinmico, en la que desde el punto de vista del anlisis lo importante es entender las
motivaciones de los actores a la hora de posicionarse.
Es difcil conocer los costes y beneficios para un actor, y cules son sus intereses reales.
Una organizacin y un grupo social pueden tener intereses contrapuestos entre s. Para
conocer los intereses y prioridades de un actor podemos identificar las rutinas de la
organizacin a partir de su misin y su visin, las razones de su fundacin, su
estructura, y de sus actividades. Las organizaciones tienden a seguir en sus posiciones, y
en sus decisiones, un rumbo de dependencia (path dependency) segn lo define el
enfoque

del

neo-institucionalismo

histrico

(Pierson,

2004).

Los

actores,

particularmente los gubernamentales, se posicionan a partir de sus posicionamientos


anteriores, debido a que de esta manera reducen los costos de informacin y de
transaccin internos y externos. Esto nos permite cul ser el comportamiento ms
probable de una organizacin y cul ser su estrategia negociadora.
Anlisis de los problemas

Una vez analizados los actores, el Enfoque de Marco Lgico plantea que para llegar a
perfilar las alternativas, el actor decisor ha de hacer un anlisis de los problemas. Los
problemas van siempre con las personas o, dicho de otra manera, no hay problemas
sin personas. Por lo tanto, el llamado anlisis de la situacin es, de hecho, el anlisis de
la participacin ms el anlisis de problemas. As, el anlisis de problemas se
complementa la indagacin efectuada con anterioridad pero, si antes sta se efectuaba
en funcin de los distintos agentes sociales que componen una realidad, ahora se trata
de identificar los problemas que afectan a los colectivos inicialmente priorizados y de
establecer las relaciones que existen entre esos problemas.
Las herramientas ms comunes elaboran diagramas de causas y efectos, como por
ejemplo, el rbol de problemas, que quizs sea el ms caracterstico, y que en el mbito
de las organizaciones gubernamentales se comenz usando en los programas de
cooperacin al desarrollo. Un rbol de problemas es un mtodo grfico, basado en un
diagrama, que sirve para identificar los problemas a partir de su discusin o deliberacin
en grupo. Se utiliza tanto en la prctica de las polticas pblicas de desarrollo e
intervencin social, como en mejora de la calidad interna de las organizaciones. Como
veremos, es un mtodo orientado al despliegue de objetivos y bsqueda de alternativas.
Un rbol de problemas se basa en:

Identificar los problemas existentes.

Escribir cada problema en una tarjeta, preferiblemente con letras maysculas.

Determinar cul es, dentro de los problemas identificados, aquel que ocupa un
lugar central que permite ordenar en torno a l la mayor parte de la informacin
recopilada.

Colocar esa tarjeta en el centro de un panel.

Determinar las causas que provocan ese problema, preguntndose el por qu se


produce esa situacin considerada indeseable. Situar esas tarjetas en el nivel
inmediatamente inferior al del problema considerado focal o central.

Avanzar hacia abajo preguntndose por las causas de las causas.

Establecer los efectos provocados por el problema central. Situar esas tarjetas en
la parte superior del rbol.

Recomprobar las relaciones causales y dibujarlas en el panel.

Las tarjetas han de estar expresadas de manera precisa e inequvoca, de forma muy
concreta y no general, particularmente en los problemas causa ltimos. La clave est en
la cadena de causalidad entre los problemas. La verdad es que, en la realidad, las
causalidades verticales y unvocas que propone este tipo de anlisis funcionan tan slo a
medias. Las relaciones entre los problemas tienden a ser bastante ms complejas
(Camacho, Cmara, Cascante y Sainz, 2001).
Los rboles de problemas tienen una continuacin en los rboles de objetivos, la otra
cara de la moneda del mtodo de anlisis de diagrama de rbol que complementa la
herramienta.
Anlisis de los objetivos
Para realizar el anlisis de objetivos partimos del rbol mtodo de diagrama de rbol.
Esta segunda parte se construye sobre los problemas identificados anteriormente, en el
mismo orden causal. Segn el enfoque de marco lgico, el rbol de objetivos se basa en
convertir la situacin negativa que supone el problema para el actor que lo define en una
situacin positiva que ste pretende alcanzar (Camacho, Cmara, Cascante y Sainz,
2001). Por tanto, los objetivos suponen solucionar los problemas, particularmente los
problemas causas, ya que los objetivos causa son los medios con los que se pretende
alcanzar el objetivo principal. El resultado viene a ser un espejo del rbol de problemas.
Para ello, segn Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001) hemos de tener en cuenta
que:

A la hora de convertir las tarjetas de problemas en objetivos hay que mantener la


coherencia en la redaccin, y que la expresin de los objetivos sea razonable.

No todas las tarjetas de problemas son abordables, por lo que el grupo que
elabora el diagrama de rbol habr de considerar que problemas no los puede
solucionar y pasan al rbol de objetivos como problemas, sealndose de algn
modo.

Se pueden incluir nuevas tarjetas que puedan suponer objetivos intermedios


importantes para garantizar la consecucin del objetivo principal.

Hay que verificar la relacin causal entre medios y fines en cada rama del rbol.
Las tarjetas de la parte causa respondern a la pregunta cmo, mientras que la
parte de objetivos efecto responder a la pregunta qu suceder.

El resultado final ha de reflejar la situacin a la que quiere llegar el actor que la realiza,
que normalmente tendr un rol principal, de promotor, decisor o ambos a la vez. Hay
que tener en cuenta que puede haber ms de un actor decisor, dependiendo de la
poltica, y que se requiere ms de una decisin, y tambin que la promocin de una
poltica o de un programa concreto la pueden realizar coaliciones de actores. Es a estos
actores o al actor principal al que corresponde plantear las diferentes alternativas de
accin y sus posibles consecuencias.
En los objetivos se determina tambin el tipo de futuro, potencial, que se pretende con
la decisin. En este sentido podemos extraer los objetivos del rbol, y ordenarlos a
partir del objetivo principal del mismo. Los objetivos efecto pasan a ser los resultados
esperados de la decisin. Por su parte, los problemas que no se pueden solucionar se
excluyen de esta extraccin.
Por su parte, los objetivos causa se enfocan a las acciones que hay que acometer. El
objetivo principal, en la lgica causa-efecto, ser el ms general, mientras que los
objetivos causa son objetivos necesarios para llegar al mismo, y tambin sern objetivos
con una carcter ms concreto, especficos. De hecho un requisito en la elaboracin del
rbol de objetivos es la concrecin de su definicin. Pero una vez extrados esos
objetivos causa del rbol se pueden concretar an ms, con una definicin especfica o
cuantitativa, y operativa. As, los objetivos especficos incorporan cifras o hechos
concretos: incrementar en X% en T aos, realizar A en el ao Y Aqu hay que
comenzar a pensar en los costos y en los recursos necesarios para lograrlos y cmo
calcularlo, aunque sea de forma aproximada.
La coherencia y compatibilidad de unos objetivos con otros, en muchos casos porque
proviene de la misma rama o porque comparte los recursos necesarios para abordarlos,
frente a la incoherencia e incompatibilidad frente a otros objetivos, tanto por los
recursos necesarios, como porque el costo de todos ellos sea demasiado alto, lleva a
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comenzar a perfilar las posibles alternativas. En esta agrupacin preliminar de objetivos


hay que tener en cuenta tambin a los objetivos efecto, esto es, a los resultados
esperados de los objetivos especficos, de cara a analizar las alternativas.
Anlisis de las alternativas
Podemos entender las alternativas como las opciones previas a la toma de decisiones
mediante las cules el decisor espera alcanzar los objetivos. Apuntbamos en el
apartado anterior cmo ir perfilando o agrupando los objetivos especficos y sus
resultados esperados de cara a articular diferentes alternativas, a partir de la coherencia
interna de los objetivos.
En la misma lnea podemos ir ms all y analizar los objetivos especficos, llegando a
desarrollar las actividades o acciones que requiere cada uno para ejecutarse. Sobre estas
acciones, hay que determinar que recursos y costos conllevan, para:

Excluir aquellas actividades que no se puedan realizar, o que sean incompatibles


con los fines de nuestra organizacin, o con otras actividades estratgicas que se
llevan a cabo.

Determinar si emplean medios o recursos excluyentes.

Identificar el impacto que tienen las actividades en el conjunto de la sociedad y


en los intereses y posiciones de otros actores, excluyendo aquellas acciones que
supongan incertidumbre o impactos negativos a actores aliados.

Estudiar aquellas acciones que se hayan demostrado ineficaces en otros casos o


experiencias.

Analizar si suponen cambios estructurales en nuestra organizacin o en otras.

Con todo, este anlisis no evita totalmente la incertidumbre y mantiene una


indefinicin. No obstante, permite organizar la informacin, y comparar estrategias y
diferentes opciones que aparecen en el rbol de objetivos de cara a una decisin,
rechazando de entrada las que no son deseables o realizables.
Una herramienta que encaja en el enfoque de marco lgico para analizar alternativas es
la matriz de priorizacin, basada en el llamado mtodo Hanlom, aunque adaptado a la
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toma de decisiones de polticas, con impacto externo, y no tanto a las decisiones en el


interior de la organizacin, como en el modelo original. Es un mtodo que consiste en
multiplicar por un factor de ponderacin o peso a las calificaciones obtenidas por
diferentes criterios. Los criterios son: magnitud del problema, nmero de personas
afectadas respecto a la poblacin total, gravedad del problema, costes asociados,
eficacia de la solucin posible, capacidad real para modificar la situacin del problema
y factibilidad de la solucin. A estos criterios se podran aadir aqullos que se
consideran particulares de un sector de poltica concreto o de un determinado lugar que
se consideren convenientes, como el tiempo, vinculacin con otros programas,
beneficios polticos, sostenibilidad posterior a la intervencin, impacto de gnero,
impacto medioambiental, etc.
El funcionamiento de la matriz es sencillo. A cada alternativa se le asignan tres
columnas.

En la columna peso se recoge la puntuacin, de 0 a 10, por ejemplo, sobre la


importancia o ponderacin que el actor decisor le da a cada criterio.

En la columna valor se recogen las puntuaciones de 0 a 10, por ejemplo, que


merece a juicio del actor decisor cada criterio.

En la columna total se recogen los resultados de multiplicar las puntuaciones


de las dos columnas anteriores en cada criterio.

La fila total refleja la suma de los totales de cada criterio.

A modo de ejemplo podemos ver la siguiente matriz:


CRITERIOS

ALTERNATIVA A
Peso
Valor
Total

magnitud del
problema
% de personas
afectadas
gravedad del
problema
costes asociados
eficacia de la
solucin posible
capacidad para
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ALTERNATIVA B
Peso
Valor
Total

modificar la
situacin del
problema
factibilidad de la
solucin
tiempo,
vinculacin con
otros programas,
beneficios polticos,
sostenibilidad
posterior a la
intervencin,
impacto de gnero,
impacto
medioambiental
TOTAL

Esta herramienta, u otra que se prefiera, buscan aprovechar y sistematizar la


informacin disponible sobre los problemas, los objetivos y las posibles soluciones de
que dispone una organizacin o un grupo social. Estas herramientas en concreto que
hemos citado suelen utilizarse en grupo, tratando de obtener esa informacin, para
transformarla en informacin sobre las alternativas de accin posibles. En cualquier
caso, dependiendo del decisor pblico y de la poltica se pueden emplear otros mtodos.
Un mtodo que se puede emplear es la prospectiva, que citbamos en el ciclo de
polticas pblicas, que tambin podemos entender como un diagnstico de la situacin
que intenta ir un poco ms all, previendo situaciones posteriores. Se trata de realizar, o
encargar, una breve investigacin sobre el problema y sus alternativas. Este tipo de
trabajos de obtencin de informacin, siempre limitados en tiempo y coste, trata de
anticipar las posibles consecuencias negativas de las acciones a emprender y controlar el
curso de la accin. Pero no se trata de adivinar el futuro, pero facilita la tarea a los
decisores pblicos, asistindoles ante los riesgos de la incertidumbre y del cambio, y
explorando las implicaciones de las opciones de poltica pblica planteadas.
La prospectiva para la bsqueda de alternativas se basa en tcnicas de investigacin
como el anlisis de otras experiencias, la obtencin de datos y estadsticas de diversas
fuentes para comprender la magnitud del fenmeno, la consulta a expertos y la opinin
de sus destinatarios y actores con intereses en la decisin a tomar. No obstante, estas

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breves investigaciones pueden utilizar distintas fuentes y tcnicas, aunque usualmente


se combinan ms de una.

Mtodos exploratorios o proyeccin: en estos mtodos se proyectan los futuros


cambios sociales, basndose en la informacin histrica disponible y la actual,
buscando las tendencias. Se utilizan series temporales lineales de estadsticas
descriptivas sobre distintos tipos de datos, que se extrapolan y proyectan,
cruzndolos y buscando referentes conocidos semejantes. Se usan datos como
los del crecimiento econmico, nivel de poblacin, consumo energtico, calidad
de vida, etc., y se busca:
o Persistencia: la tendencia constatada en el pasado persistir en el futuro.
o Regularidad: las tendencias parecen recurrentemente en el futuro de
manera regular.
o Constatacin de la validad y fiabilidad de los datos manejados.

Mtodos de correlacin: se intenta ver qu factores estn implicados en un


desarrollo y en qu grado influyen. Teniendo esto presente se determina cul es
la posible lnea evolutiva que van a seguir todos estos factores.

Mejores prcticas, identificando y analizando programas llevados a cabo en el


pasado o en el presente por otros actores pblicos ante problemas de
caractersticas similares a los planteados.

Consulta a expertos: es un mtodo meramente subjetivo de la prospectiva,


basado en opiniones sobre la evolucin de futuro. El mtodo consiste en la
consulta a personas que tienen grandes conocimientos sobre el entorno en el que
la organizacin desarrolla su labor. Estas personas exponen sus ideas y
finalmente se redacta un informe en el que se indican cules son, en su opinin,
las posibles alternativas que se tendrn en el futuro. Este mtodo es preferente
cuando el impacto de los factores del entorno tienen ms influencia en la posible
evolucin, por ejemplo, fomento de empresas tecnolgicas o determinados
proyectos empresariales, tambin cuando las condiciones ticas o morales
dominan sobre las econmicas y jurdicas.

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A estas tcnicas de investigacin tambin hemos de incorporar las entrevistas a los


actores sociales involucrados en el problema pblico.
Como comentbamos anteriormente, estas tcnicas se combinan en una misma
investigacin.
Sea cual sea la va utilizada para la elaboracin del prospectiva sobre las polticas a
aplicar, su objetivo es disminuir la incertidumbre, particularmente la causada por el
entorno social, estableciendo la mejor va accin, aunque hay que tener en cuenta que
reducir la incertidumbre a cero es imposible. Esto implica que finalmente los
responsables del decisor pblico han de elegir una alternativa, que habr que desarrollar
y formular.
No existen recetas que permitan acertar en una decisin de antemano, por lo que al final
se suele elegir aquello factible o realizable que satisfaga las preferencias de los actores
participantes aliados o coaligados al decisor y que aportan recursos en la intervencin o
programa, o lo hacen en otros programas relacionados. En cualquier caso, los criterios
de una decisin no siempre son explcitos.
Formulacin y planificacin
Aunque en la referencia de enfoque de marco lgico que hemos usado para apoyarnos la
formulacin es la fase que sucede a la identificacin el problema, podemos entender la
formulacin como el resultado final de todos los procesos que llevan a la decisin.
Ahora bien, ese resultado final, la decisin, ha de plasmarse de alguna manera. En
muchos casos, la formulacin queda plasmada en una ley, o en un conjunto de textos
legales que recogen el problema, su solucin y los objetivos a cumplir. Tambin se
puede plasmar en los presupuestos, en los que se establecen los programas y se les
asigna la financiacin y recursos. No obstante, a los medios citados podemos en muchos
casos aadir herramientas de planificacin, que muestran de manera ms clara la
formulacin de la poltica, plan estratgico, o programa de que se trate.
Continuando con el planteamiento que estamos desarrollando, tenemos podemos
describir herramientas que recojan la informacin que se ha generado en todo el proceso
de formulacin de la alternativa elegida. Volviendo a las herramientas el enfoque de

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marco lgico, una herramienta prctica es la matriz de planificacin (Camacho, Cmara,


Cascante y Sainz, 2001).
La matriz de planificacin sirve para organizar el desarrollo de los objetivos de la
alternativa elegida. Est compuesta de dos ejes: vertical y horizontal:

Vertical: en este eje se colocan los elementos que ya veamos en el anlisis de


objetivos para organizar la informacin aportada en el rbol de objetivos. Por
tanto, es una informacin que podemos recuperar respecto a la alternativa
elegida. En cualquier caso, si no hemos usado las herramientas anteriores, lo que
tenemos que tener en cuenta en cada campo es:
o Objetivo general: Por qu nuestra intervencin es importantes para los
beneficiarios?; Qu problema general queremos resolver?
o Objetivos especficos: cada objetivo especfico requiere una matriz
separada. El objetivo especfico refleja lo que se quiere obtener, no lo
que se hace.
o Resultados esperados: son los bienes y servicios que se conseguir al
final de la intervencin o de finalizacin del programa de que se trate.
o Actividades: son las acciones concretas que hay que ejecutar. Estn
orientados a conseguir cada uno de los resultados, y cada uno tiene que
estar vinculados directamente a los recursos y a los costos.

Horizontal: en este eje se colocan los campos que nos permiten conocer qu
vamos a hacer y cmo lo sabemos, esto es, los campos que permiten realizar el
seguimiento o monitoreo de la planificacin.
o Lgica de planificacin o de intervencin: esta columna recoge lo que se
pretende hacer a partir de la lgica de causa-efecto que lleva de lo ms
general a lo ms concreto sobre la alternativa elegida, haciendo que cada
elemento se vincule con el siguiente.
o Indicadores: Lo que se quiere alcanzar exactamente, cuantificado. Cada
objetivo y cada actividad debe llevar un indicador. Los ms sencillos son
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los de eficacia (grado de cumplimiento del objetivo); eficiencia (costo


por objetivos conseguidos) y efectividad (grado de impacto de los
objetivos conseguidos). Los indicadores han de ser relevantes respecto al
objetivo especfico y orientados al logro. En la casilla en la que se cruza
con la lnea de actividades no se ponen indicadores, sino los recursos
necesarios para las actividades.
o Fuentes de verificacin: son los documentos o fuentes documentales de
donde se obtendr la informacin que requieren los indicadores. En la
casilla en la que se cruza con las actividades no se ponen fuentes de
verificacin, sino los costos de las actividades.

Supuestos: esta ltima columna recoge en el enfoque de marco lgico las


condiciones del entorno necesarias para que se cumplan el objetivo, y que no
dependen de la organizacin, como que otros actores implicados tengan un
conflicto o puedan cambiar de posicin, condiciones fsicas, opinin pblica,
etc.

Lgica

de Indicadores

intervencin

Fuentes
verificacin

Objetivo
general

Objetivo
especfico

Resultados

Actividades

Recursos

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Costes

de Supuestos

Camacho, Cmara, Cascante y Sainz (2001) sealan que esta matriz se basa, por un
lado, en una lgica vertical, en la que se plantea que si se dan unas condiciones previas,
se libera un presupuesto con el que movilizar unos recursos para hacer unas actividades.
Si se hacen esas actividades y se producen unos supuestos, se logran unos resultados.
Hemos de sealar que esta herramienta sencilla, que sirve para ver cmo se incorpora
una secuencia de toma de decisiones a la formulacin, va acompaada de otros
elementos imprescindibles para una formulacin correcta, que dependen de la
administracin pblica, como son la programacin temporal, la presupuestacin por
programas, los sistemas de direccin por objetivos y los sistemas y herramientas de
gestin de calidad.
Ms all de estas herramientas concretas, con las que pretendemos que se pueda
disponer de una referencia para conocer la prctica de polticas pblicas, el anlisis de
las decisiones y seleccin de alternativas pblicas es un fenmeno complejo en el que
difcilmente se repiten los patrones. En este sentido nos gustara tomar como referencia
el artculo clsico de Graham Allison1 (1969) sobre el anlisis de las decisiones polticas
a partir de varios enfoques complementarios. En su momento, l sugera el de la
eleccin racional, el de los procesos organizativos y el de poltica burocrtica. Los dos
ltimos vendran a ser el de los anlisis los procesos internos de las organizaciones
implicadas, y el de la polticas burocrtica podemos entenderlo hoy en da como el
anlisis de los procesos externos, entre las organizaciones implicadas, ms all de las
organizaciones pblicas burocrticas de Allison. Tambin se podra entender que de la
eleccin racional nos queda el anlisis de coste beneficio de algunos actores, y el
conflicto que puede conllevar al chocar con otros, aunque esto acaban siendo procesos
de relacin entre actores. Ahora bien, teniendo en cuenta algunas de estas adaptaciones,
que podemos encuadrarlas en el comienzo de la leccin, tenemos este esquema bsico
de anlisis de los procesos decisorios.
Desde el punto de vista interno de las organizaciones y grupos sociales implicados en
las polticas pblicas, estas tienden a acomodar sus posturas a lo que saben hacer; desde
el punto de vista de las relaciones entre las organizaciones, tenemos que se adecan a lo
factible, pero los conflictos de intereses o por los recursos llevan a cambios e
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Allison, Graham T. (1969) "Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos" en Lus F. Aguilar
Villanueva (1992) La hechura de las polticas pblicas. Miguel ngel Porra, Mxico D. F.

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innovaciones en las polticas. Con todo, esto est lejos de ser una receta, pues el
planteamiento de Allison es combinar modelos conceptuales para analizar los casos, y
poder ir avanzando en el conocimiento de unas polticas pblicas cuya prctica tambin
avanza y evoluciona.

Bibliografa
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