La lutte contre le terrorisme en mer: moyens et limites du droit international

Rdiger Wolfrum
I.

Introduction

Pour valuer les rgles du droit international en vigueur qui portent sur la rpression
du terrorisme en mer et examiner comment il serait possible de les complter, il faut
tablir une nette distinction entre les diffrents scnarios, savoir :
-

les actes de piraterie viss aux articles 101 et suivants de la

Convention sur le droit de la mer et viss par le droit international
coutumier;

les actes de violence commis contre un navire, ses passagers ou son

quipage qui sont analogues aux actes de piraterie mais qui ne
relvent pas de la dfinition restrictive convenue de la piraterie;

le fait de se servir d'un navire comme d'une arme l'encontre de la

scurit de la navigation;

lutilisation de la mer comme moyen de soutien logistique des

activits terroristes;

lutilisation de la mer comme une base pour lancer une attaque contre
un Etat ou se servir dun navire comme une arme.

Le droit international conventionnel et le droit international coutumier ont mis au

point des mcanismes tendant rprimer les actes de violence commis en mer, tels
les actes de piraterie ou autres actes dirigs l'encontre de navires, d'aronefs ou
de plates-formes fixes. Mais le droit international n'a pas expressment dfini de
mesures prendre pour ragir quand des navires sont utiliss comme des armes; il
n'en est plus ainsi depuis l'adoption en 2005 d'un protocole relatif la Convention
pour la rpression d'actes illicites contre la scurit de la navigation maritime. Pour
concevoir des mesures du type voulu, il faut concilier libert de navigation et
scurit. Je vais ci-aprs exposer les rgles pertinentes du droit de la mer et donner
un aperu des rgles pertinentes du droit international gnral.

II.

Les mcanismes traditionnels de lutte contre les actes de violence

commis en mer
1. Observations gnrales
Cela fait trs longtemps que l'on cherche protger les transports maritimes contre
toute intervention venant de l'extrieur et l'action mene a notamment permis de
mettre au point des rgles visant la suppression de la piraterie qui font
incontestablement partie intgrante du droit international coutumier. Ces rgles, aux
termes desquelles la piraterie doit tre considre comme un crime international,
confrent tous les Etats le droit de prendre des mesures d'excution visant
rprimer la piraterie: lesdites rgles limitent par consquent le principe de l'Etat du
pavillon. Mais il ne faut pas voir simplement dans ces rgles internationales relatives
la piraterie des vestiges d'un pass aujourd'hui rvolu car la piraterie constitue
toujours une menace pour la scurit de la navigation et les actes de piraterie sont
en augmentation. Comme nous le verrons, en matire de rpression de la piraterie,
les rgles applicables laissent dsirer. On a toutefois cherch en tendre
l'application pour couvrir d'autres types de violence en mer ou pour rprimer le
transport maritime d'armes destines des terroristes. Mais l encore, les diverses
tentatives se sont finalement soldes par un chec.
C'est l la raison pour laquelle il existe des accords internationaux particuliers qui ont
trait la rpression d'autres formes de violence en mer que la piraterie et l'accord de
ce type le plus important est la Convention de Rome. Il existe aussi par exemple un
trait international relatif aux attaques terroristes diriges contre le transport
maritime de matires nuclaires et radioactives. Ces instruments procdent d'une
approche diffrente de celle dont s'inspirent les rgles relatives la piraterie. Pour
combler les lacunes qui existent en matire de scurit, la Russie a mis au point une
convention internationale pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire. A la
suite des vnements du 11 septembre 2001, il a t adopt plusieurs instruments
internationaux nouveaux pour faire face aux nouveaux problmes rsoudre. Le
plus important de ces instruments est prcisment le protocole de 2005 relatif la
Convention de Rome.
2. La piraterie

L'une des principales faiblesses des rgles internationales relatives la rpression

de la piraterie qui avaient dj t codifies par la Convention de Genve sur la
haute mer (1958) et qui ont t intgres la Convention sur le droit de la mer de
1982 (ci-aprs la Convention) est que ces rgles donnent de la piraterie une
dfinition restrictive. Seuls sont considrs comme des actes de piraterie les actes
illicites commis en haute mer des fins prives par l'quipage ou les passagers
d'un navire ou d'un aronef priv et dirigs contre un autre navire ou aronef ou
contre des personnes ou des biens se trouvant leur bord.
La restriction consistant ne considrer comme des actes de piraterie que les actes
de violence commis des fins prives limite considrablement le champ
d'application des rgles en question, dans la mesure o on en exclut les actes de
violence commis pour dstabiliser un gouvernement, pour crer des troubles et
semer la terreur en vue de soumettre un gouvernement au chantage - ou encore les
actes commis pour une motivation dordre religieux ou ethnique toutes
manifestations classiques du terrorisme moderne. Il en va de mme pour les
mouvements de libration, les mouvements insurrectionnels, etc. qui s'emparent
d'un navire pour des raisons politiques. Le sens du terme illicite figurant dans la
dfinition de la piraterie nonce l'article 101 de la Convention n'est pas clair, et
les travaux prparatoires n'apportent pas d'claircissements. Il incombe aux
tribunaux de l'Etat appel rprimer le dlit de dcider si l'acte de violence en
question tait illicite en vertu du droit international ou en vertu du droit interne de
l'Etat qui intente l'action pnale. Une autre limite tient au fait que seuls des actes
commis en haute mer et dans la zone conomique exclusive peuvent tre qualifis
d'actes de piraterie, ce qui exclut les actes commis dans les eaux ctires d'un Etat.
L'explication en est que c'est l'Etat ctier intress qu'il incombe de lutter contre la
piraterie. Mais qu'en est-il si l'Etat ctier intress est pour une raison quelconque
dans l'impossibilit d'exercer son contrle sur ses eaux ctires?
Il est possible d'agir contre des pirates conformment aux dispositions de l'article
105 de la Convention. Aux termes de l'article 107 de la Convention, un navire pirate
ne peut tre saisi que par un navire de guerre ou un aronef militaire ou un autre
navire affect un service public. Les tribunaux de l'Etat oprant la saisie se
prononcent sur les peines infliger et sur la confiscation ventuelle du navire pirate

et de sa cargaison. Ce qu'il faut retenir, c'est que le droit de prendre des mesures
d'excution l'encontre de pirates est confr tous les Etats et non pas seulement
ceux qui sont victimes de l'acte de violence dont il s'agit.
A suivre littralement le libell des dispositions de la Convention sur le droit de la
mer, il semble que les possibilits de lutter efficacement contre la piraterie soient
dans la pratique limites. C'est l en tout cas l'opinion la plus rpandue. On est
toutefois fond adopter une autre position car la Convention sur le droit de la mer
offre plusieurs moyens de lutter contre le terrorisme en mer.
Il faut tout d'abord constater que la disposition centrale, c'est--dire l'article 107 de la
Convention, est conue comme un moyen mis la disposition des Etats plutt que
comme une obligation qui leur incombe. Or, les Etats ont par ailleurs l'obligation de
cooprer la rpression de la piraterie en vertu de l'article 100 de la Convention. A
considrer ensemble les articles 100 et 107 de la Convention, on peut donc avancer
que les Etats ne peuvent pas refuser la lgre d'intervenir pour s'opposer des
actes de piraterie, et cette conclusion est tout particulirement importante pour les
Etats ctiers. Pour bnficier dune base logistique et pouvoir couler leurs
marchandises, les pirates ont besoin de la coopration des Etats ctiers ou tout au
moins des autorits locales comptentes, or une telle coopration entre un Etat
ctier et des pirates est une infraction l'article 100 de la Convention. De mme, un
navire habilit intervenir en cas de piraterie ne saurait rester indiffrent devant un
acte de piraterie et doit avoir sinon une justification valable.
Comme il a dj t indiqu, les rgles relatives la rpression des actes de
piraterie n'habilitent pas les navires de guerre intervenir pour sopposer des
actes de violence commis dans les eaux ctires d'un Etat tiers par un navire
l'encontre d'un autre navire priv ou l'encontre des personnes ou des biens se
trouvant bord dudit navire. Mais il existe bel et bien d'autres moyens de justifier
des contre-mesures appropries. Un navire de guerre qui est tmoin d'une attaque
mene par un navire priv l'encontre d'un navire marchand dans les eaux ctires
d'un Etat tiers est habilit intervenir en vertu de l'obligation qui lui incombe de
prter assistance des personnes en dtresse. La disposition pertinente de la
Convention (l'article 98) vise remdier au pril d une catastrophe naturelle ou

une collision en mer mais elle correspond une obligation gnrale de sauvegarder
la vie humaine en mer et c'est cet gard qu'elle est applicable ici. Il s'agit toutefois
d'une possibilit limite qui, gnralement parlant, ne vaut pas mandat de rprimer
la piraterie dans un secteur particulier.
En vertu du droit international gnral, un navire de guerre peut entreprendre une
action de sauvetage pour prter assistance un navire subissant une attaque dans
les eaux ctires d'un Etat tiers. Le navire de guerre agit ainsi en vertu du principe
de l'intervention humanitaire. Sil est vrai que cette manire de procder est
controverse, il faut admettre nanmoins que ce type datteinte la souverainet de
l'Etat intress est moins frquent qu'il ne l'est au travers des interventions opres
sur le territoire de l'Etat en question. En outre, il faut aussi tenir compte du fait qu'il
incombe l'Etat ctier intress de protger les navires contre toute attaque lance
par des pirates. Si le navire de guerre d'un Etat tiers intervient pour dfendre un
navire battant le mme pavillon que lui, on peut au moins prsumer que l'Etat ctier
acceptera qu'il intervienne. Il n'empche que la facult d'intervenir en pareil cas et en
particulier la comptence voulue pour intenter une action judiciaire contre les
dlinquants appartiennent avant tout l'Etat ctier intress. Cest dire que le droit
d'intervention est un droit de nature limite.
Il en va de mme pour le droit de poursuivre un navire pirate si l'acte de piraterie a
t commis en haute mer et que le pirate a cherch refuge dans des eaux ctires
trangres. En rgle gnrale, l'Etat ctier intress doit donner son consentement
cet exercice du droit de poursuite. Ce consentement peut tre prsum acquis
puisque l'obligation incombe l'Etat ctier intress de cooprer la rpression de
la piraterie.
Toutefois, ces divers moyens n'autorisent l'Etat tranger intervenir que sur le lieu
de lincident tandis que la rpression de la piraterie continue de relever en rgle
gnrale de l'autorit de l'Etat ctier intress. Aucun Etat tiers ne peut agir pour le
compte de l'Etat ctier sans que ce dernier donne son consentement exprs. Il est
vident que l'efficacit des mesures prises pour rprimer la piraterie repose sur une
bonne coopration avec les Etats qui subissent sur leurs ctes l'action de pirates.
Les Etats peuvent toutefois invoquer les moyens que leur offre le droit international

gnral pour inciter les autres Etats remplir pleinement et efficacement leurs
obligations cet gard. Fermer les yeux sur les activits de pirates est en soi un
acte de piraterie et organiser la vente d'un navire et de sa cargaison ou procder
ladite vente ne rpond pas l'obligation de cooprer pour rprimer la piraterie. Les
Etats qui autorisent les transactions de ce genre n'assument pas leurs obligations
internationales et s'exposent des contre-mesures. Thoriquement, le Conseil de
scurit peut dclarer que ces situations constituent une menace pour la paix
mondiale et peut autoriser les Etats prendre les mesures qui s'imposent
l'encontre de l'Etat dont il s'agit. Il ne s'agit certes pas l de la situation prvue
initialement l'article 39 de la Charte des Nations Unies, mais le Conseil de scurit
a prouv dans l'affaire Lockerbie qu'il tait dispos intervenir pour assurer la
protection du transport international. De mme, l'Etat ctier qui n'entreprend pas
assez nettement de rprimer la piraterie ou dont les autorits sont mme complices
de crimes de cette nature peut tre tenu pour internationalement responsable de
dommages subis par des navires. On est en droit de se demander pourquoi les Etats
dans les eaux territoriales desquels des pirates mnent leur activit n'ont jamais fait
l'objet d'actions en justice motives par leur manque de coopration en matire de
rpression de la piraterie et pourquoi aucun armateur n'a encore demand son
gouvernement d'assurer sa protection diplomatique l'gard de ces Etats.
Les rgles internationales existantes relatives la rpression de la piraterie ne
portent que sur quelques formes de violence en haute mer. Les actions en justice
qui visent la piraterie reposent bien sur le principe de l'universalit mais, jusqu'
prsent, les Etats n'ont gure t incits adopter des mesures nergiques
l'encontre des pirates. En particulier, l'obligation incombant aux Etats ctiers de
rprimer l'activit des pirates ne revt qu'un caractre gnral et n'a gure t
assume concrtement jusqu' prsent par les Etats dont les navires ont t
victimes d'attaques perptres par des pirates.

3. La rpression d'autres formes de violence en mer

La dfinition restrictive de la piraterie qui figure dans la Convention sur le droit de la
mer et dans sa devancire, la Convention de Genve sur la haute mer, laisse
subsister, en ce qui concerne la rpression de la violence en mer, des lacunes que
plusieurs accords internationaux visent combler. La Convention de Rome pour la
rpression d'actes illicites contre la scurit de la navigation maritime (1988) (ciaprs la Convention de Rome), laquelle est joint le protocole conclu la mme
date pour la rpression d'actes illicites contre la scurit des plates-formes fixes
situes sur le plateau continental interdit toute une gamme d'actes de violence
dirigs contre les navires ou la navigation maritime. La Convention de Rome fait
suite une initiative diplomatique prise par les gouvernements autrichien, gyptien
et italien en raction laffaire de l'Achille Lauro qui avait clairement montr que les
rgles du droit international en vigueur l'poque ne permettaient pas de faire face
de manire approprie au terrorisme maritime.
La Convention de Rome protge la navigation en tant que telle ainsi que les navires,
objet principal de la Convention. Il est notamment interdit de s'emparer d'un navire
ou d'en exercer le contrle par violence ou menace de violence; d'accomplir un acte
de violence l'encontre d'une personne se trouvant bord d'un navire si cet acte est
de nature compromettre la scurit de la navigation du navire; de dtruire un
navire ou de causer un navire ou sa cargaison des dommages qui sont de nature
compromettre la scurit de la navigation du navire; de placer sur un navire un
dispositif propre dtruire le navire ou causer au navire des dommages qui
compromettent la scurit de la navigation du navire; et il est aussi interdit de
blesser ou tuer toute personne lorsque ces faits prsentent un lien de connexit
avec l'une des infractions susmentionnes. La Convention de Rome couvre ainsi
non seulement les actes de terrorisme dirigs contre les navires mais tous les actes
de violence en mer que l'on peut imaginer. Lutilisation dun navire comme une arme
ny est toutefois gure aborde. Aux termes du paragraphe 1, lettre c), de l'article 3
de ladite Convention, c'est une infraction pnale que de procder illicitement et
intentionnellement la destruction d'un navire ou de sa cargaison ou bien de causer
un navire des dommages qui sont de nature compromettre la scurit de la
navigation du navire. Se servir d'un navire comme d'une arme l'encontre
d'installations portuaires, comme on s'est servi le 11 septembre 2001 d'aronefs

contre les tours jumelles de New York, et procder ainsi la destruction du navire
peut par consquent tre considr comme une infraction pnale au titre de cette
disposition de la Convention de Rome. Mais l'infraction ne couvrirait pas
suffisamment la gravit du crime car elle ne rend compte ni des dommages causs
par l'utilisation du navire ni de la menace que cette utilisation reprsenterait pour la
navigation en gnral ou pour des navires tiers ou des tierces personnes. Dans ces
conditions, il serait plus opportun d'envisager d'invoquer le paragraphe 1, lettre e),
de l'article 3 de la Convention de Rome en vertu duquel c'est une infraction pnale
que de dtruire ou d'endommager gravement des installations ou services de
navigation maritime ou d'en perturber gravement le fonctionnement si l'un de ces
actes est de nature compromettre la scurit de la navigation d'un navire.
Le protocole de 2005 la Convention de Rome qui a t mis au point pour faire
directement suite aux vnements du 11 septembre 2001 et qui n'est pas encore
entr en vigueur vise donner une dfinition plus tendue des infractions pnales
relevant de la Convention de Rome. Ce protocole de 2005 ajoute notamment ladite
Convention un article 3 bis aux termes duquel commet une infraction au sens de la
Convention de Rome toute personne qui illicitement et dlibrment commet l'un des
actes numrs lorsque cet acte a pour objet d'intimider une population ou de
contraindre un gouvernement ou une organisation internationale accomplir ou
s'abstenir d'accomplir un acte quelconque. Il a fallu expliciter la motivation de
l'infraction de faon aussi dtaille parce qu'il n'a pas t possible de convenir
autrement d'une dfinition du terrorisme.
Les actes viss sont les actes suivants qui consistent :
-

utiliser contre ou bord d'un navire, ou dverser partir d'un navire des
explosifs, des matires radioactives ou des armes biologiques, chimiques
ou nuclaires (BCN) d'une manire qui provoque ou risque de provoquer
la mort ou des dommages corporels ou matriels graves;

dverser partir d'un navire des hydrocarbures, du gaz naturel liqufi, ou

d'autres substances nocives ou potentiellement dangereuses en quantits
ou concentrations qui provoquent ou risquent de provoquer des
dommages corporels ou matriels graves;

utiliser un navire d'une manire qui provoque la mort ou des dommages

corporels ou matriels graves;

transporter bord d'un navire des explosifs ou des matires radioactives

en sachant que ceux-ci sont destins provoquer ou menacer de
provoquer la mort, des dommages corporels ou matriels graves, afin
d'intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une
organisation internationale accomplir ou s'abstenir d'accomplir un acte
quelconque;

transporter bord d'un navire toute arme biologique, chimique ou

nuclaire en sachant qu'il s'agit d'une arme BCN;

transporter bord d'un navire des matires brutes ou produits fissiles

spciaux, quipements ou matires spcialement conus ou prpars
pour le traitement, l'utilisation ou la production de produits fissiles
spciaux, en sachant que ces matires, produits ou quipements sont
destins une activit explosive nuclaire ou toute autre activit
nuclaire non soumise des garanties en vertu d'un accord de garanties
gnralises de l'AIEA;

transporter bord d'un navire des quipements, matires ou logiciels ou

des technologies connexes qui contribuent de manire significative la
conception, la fabrication ou au lancement d'une arme biologique,
chimique ou nuclaire en ayant l'intention de les utiliser cette fin.

Le fait de transporter des matires nuclaires, sous rserve de certaines conditions

particulires, ne constitue pas une infraction si ces matires sont transportes
destination ou en provenance du territoire d'un Etat partie au Trait sur la nonprolifration des armes nuclaires ou sous son contrle.
En vertu du nouvel instrument considr, commet une infraction au sens de la
Convention de Rome toute personne qui illicitement et dlibrment transporte
bord d'un navire une autre personne en sachant que cette personne a commis un
acte qui constitue une infraction vise par la Convention de Rome ou une infraction
vise par l'un des traits numrs dans l'annexe. Ladite annexe numre neuf
traits de ce type.

10

En vertu du nouvel instrument, commet galement une infraction toute personne qui
illicitement et dlibrment blesse ou tue une personne lorsque ces faits prsentent
un lien de connexit avec l'une quelconque des infractions vises par la Convention
de Rome; toute personne qui tente de commettre une infraction; toute personne qui
se rend complice d'une infraction; toute personne qui organise la commission d'une
infraction ou donne l'ordre d'autres personnes de la commettre; ou toute personne
qui contribue la commission d'une infraction.
Les nouvelles infractions vises par la Convention de Rome signifient que celle-ci va
dsormais plus loin que la lutte contre le terrorisme; elle peut aussi servir assurer
l'application du Trait de non-prolifration. C'est notamment cet aspect de la
ngociation qui a le plus prt controverse.
Un nouvel article de la Convention de Rome prvoit que chaque Etat partie doit
prendre les mesures ncessaires pour que la responsabilit d'une personne morale
(une entreprise ou une organisation par exemple) soit engage et que l'entit soit
condamne quand une personne responsable de la direction ou du contrle de cette
personne morale a en cette qualit commis une infraction vise par la Convention.
Du point de vue territorial, le champ d'application de la Convention de Rome est
vaste et a t de surcrot tendu pour couvrir les infractions vises la suite de
l'adoption du protocole de 2005 mais, du point de vue des sanctions, le mcanisme
prvu est limit. Voyons d'abord ce que dit la Convention de Rome. En ce qui
concerne les obligations incombant aux Etats parties du point de vue de la
rpression des infractions vises par la Convention de Rome, nous pouvons nous
borner voquer le vieux principe dont parlait dj Grotius : aut dedere aut judicare,
c'est--dire qu'un Etat est tenu d'extrader un dlinquant prsum destination d'un
Etat tiers habilit exercer sa juridiction pnale l'endroit de l'intress ou bien,
subsidiairement, l'Etat peut poursuivre lui-mme le dlinquant. Les poursuites
pnales sont exerces exclusivement par les Etats dots de la juridiction pnale
conformment la Convention de Rome en ce qui concerne le dlinquant ou bien
l'infraction. Conformment aux dispositions respectives de ladite Convention, le
dlinquant doit avoir la nationalit de l'Etat qui engage les poursuites ou bien
l'infraction doit avoir t commise dans les eaux ctires de l'Etat qui revendique le

11

droit d'engager les poursuites ou bord d'un navire battant le pavillon dudit Etat. La
Convention de Rome donne galement aux Etats la possibilit d'exercer aussi leur
juridiction pnale dans d'autres cas. Sous cet aspect, l'lment le plus important
retenir est que les Etats peuvent exercer leur juridiction pnale dans les affaires o
l'un de leurs ressortissants a t bless ou tu. En dernier lieu, les Etats sont tenus
d'engager des poursuites pour infraction commise au titre de la Convention de Rome
lorsqu'ils n'extradent pas le dlinquant prsum. Cette rgle de caractre gnral
vise garantir que l'auteur d'une infraction de ce type ne pourra pas se rfugier en
lieu sr. Les rgles relatives au droit de poursuivre un dlinquant au titre de la
Convention de Rome garantissent que des Etats tiers autres que les Etats voqus
n'exerceront pas leur juridiction pnale au titre de la Convention de Rome.
Le protocole de 2005 n'apporte pour sa part dans ce domaine que des
amnagements de caractre marginal. L'article 11 de la Convention de Rome porte
sur les procdures d'extradition. Un nouvel article, l'article 11 bis, dispose dsormais
qu'aux fins de l'extradition, aucune des infractions vises ne doit tre considre
comme une infraction politique. Le nouvel article 11 ter dispose que l'obligation
d'extradition ou d'entraide judiciaire ne s'appliquera pas quand on a des raisons de
penser que la demande d'extradition a t prsente aux fins de poursuivre ou de
sanctionner une personne pour des raisons tenant sa race, sa religion, sa
nationalit, son origine ethnique, ses opinions politiques ou son sexe ou que faire
droit la demande porterait prjudice la situation de cette personne pour l'une
quelconque de ces raisons. L'article 12 de la Convention de Rome fait obligation aux
Etats parties de s'accorder une entraide judiciaire dans toute procdure pnale
relative aux infractions prvues. Un nouvel article, l'article 12 bis, dispose dans
quelles conditions une personne dtenue ou purgeant une peine sur le territoire d'un
Etat partie peut tre transfre dans un autre Etat partie des fins d'identification ou
de tmoignage ou pour qu'elle apporte son concours l'tablissement des faits dans
le cadre d'une enqute ou de poursuites relatives aux infractions vises.
L'insuffisance du protocole de 2005 sous cet aspect particulier devient trs
nettement vidente quand nous considrons sous cet angle les rgles
correspondantes relatives la piraterie. Les poursuites judiciaires intentes pour
piraterie reposent sur un principe de juridiction pnale plus gnral, le principe de la

12

comptence universelle. C'est l la profonde diffrence qui spare les deux rgimes.
La piraterie est considre comme un vritable crime international tandis qu'une
infraction commise au titre de la Convention de Rome ne l'est pas. La Convention de
Rome admet uniquement que plusieurs Etats peuvent juger utile de poursuivre les
auteurs d'infractions en vertu de l'accord en question. Il convient aussi de dire
nouveau que l'effet dissuasif que la Convention de Rome est cense avoir disparu
compltement pour les auteurs d'attentats-suicide. Dans ces cas-l, les auteurs de
l'infraction ne craignent pas les poursuites envisages par la Convention de Rome
ou par d'autres accords internationaux pour la rpression des attaques terroristes qui
sont conus dans le mme esprit que ladite Convention de Rome. Les auteurs des
dtournements d'avions oprs le 11 septembre 2001 ont viol les dispositions de
plusieurs accords internationaux de ce type; ce fait, tout comme l'ventualit de
poursuites pnales, ne les a nullement gns.
Il existe galement une autre diffrence trs importante. Les rgles du droit
international qui portent sur la rpression de la piraterie offrent la possibilit d'agir
directement pour rprimer un acte de piraterie tandis que la Convention de Rome
porte surtout et exclusivement sur les poursuites engager contre l'auteur de
l'infraction. Cela restreint d'ores et dj gravement les moyens dont on dispose pour
ragir et plus encore les moyens utiliser au titre de la prvention. Cette dernire
lacune constituait la faiblesse la plus patente de la Convention de Rome et elle
n'avait pas subsist par mgarde. Tout au contraire, l'article 9 de la Convention de
Rome dispose clairement que ladite Convention n'affecte d'aucune faon les rgles
du droit international concernant l'exercice de la comptence des Etats en matire
d'enqute ou d'excution bord des navires qui ne battent pas leur pavillon. Ds
lors, il nest pas possible de se servir de la Convention de Rome pour riposter
efficacement aux navires dont des terroristes ont pris le contrle ni adopter des
mesures de prvention.
On n'a pas pu combler cette lacune en invoquant les rgles relatives la rpression
de la piraterie car ces rgles visent la piraterie au sens traditionnel de la notion mais
n'offrent pas dlments suffisants pour rprimer les actes terroristes en mer ou
l'utilisation de la mer pour le transport d'armes ou pour le soutien logistique en faveur
de terroristes. Et mme quand le contrle des navires intresss a t acquis au

13

moyen d'un acte de violence, il serait difficile d'affirmer que l'activit en question a
t mene des fins prives. Dans tous les autres cas o des terroristes se sont
assur directement ou indirectement le moyen de se faire transporter par un navire,
il est impossible d'assimiler cet acte un acte de piraterie et de se fonder sur cet
acte pour prendre des mesures antiterroristes.
Cette lacune est dsormais comble en partie par le protocole de 2005 relatif la
Convention de Rome. A l'article 8, la Convention de Rome dfinit les tches et le
rle du capitaine du navire, de l'Etat du pavillon et de l'Etat destinataire en ce qui
concerne la remise aux autorits d'un Etat partie de toute personne dont on a lieu de
penser qu'elle a commis l'une des infractions prvues par la Convention, y compris
en ce qui concerne l'obligation connexe de communiquer les lments de preuve
ayant trait l'infraction prsume. Dans le protocole de 2005, un nouvel article,
l'article 8 bis, porte sur la coopration tablir et sur les procdures suivre quand
un Etat partie veut arraisonner un navire battant le pavillon d'un autre Etat partie en
dehors des eaux territoriales d'un Etat quelconque, quand la partie requrante a
raisonnablement lieu de souponner que le navire dont il s'agit ou une personne
bord dudit navire a t, est ou bien est sur le point d'tre implique dans la
commission d'une infraction vise par la Convention.
L'Etat du pavillon doit donner son autorisation et garantir sa coopration avant qu'il
soit procd cet arraisonnement (article 8 bis, paragraphe 4, lettre b)).
L'autorisation peut tre donne globalement ou pour un cas particulier. Un Etat
partie peut faire savoir au Secrtaire gnral de l'OMI qu'il va accorder l'autorisation
d'arraisonner un navire battant son pavillon et de fouiller ledit navire, sa cargaison et
les personnes se trouvant bord s'il n'y a pas de raction de sa part dans les quatre
heures. Un Etat partie peut galement faire savoir qu'il autorise une partie
requrante arraisonner le navire et le fouiller ainsi que sa cargaison et les
personnes se trouvant bord et interroger lesdites personnes pour tablir s'il a t
commis une infraction ou si une infraction est sur le point d'tre commise. En dernier
lieu, un Etat partie peut accorder l'autorisation d'arraisonner un navire battant son
pavillon quand la demande d'arraisonnement lui est prsente.

14

L'article 8 bis du protocole de 2005 dfinit plusieurs garanties assurer quand un

Etat partie prend certaines mesures l'encontre d'un navire, dont l'arraisonnement.
Ces garanties consistent ne pas compromettre la sauvegarde de la vie humaine en
mer; veiller ce que toutes les personnes bord soient traites d'une manire qui
prserve la dignit fondamentale de la personne humaine et soit conforme aux
dispositions applicables des droits de l'homme; tenir dment compte de la scurit
et de la sret du navire et de sa cargaison; veiller ce que les mesures prises
soient cologiquement rationnelles; et chercher par tous les moyens raisonnables
viter qu'un navire soit indment retenu ou retard. Le recours la force est
viter sauf quand il est indispensable pour garantir la scurit des agents habilits et
des personnes se trouvant bord ou quand les agents habilits sont empchs de
procder normalement aux tches autorises.
Les rgles ainsi adoptes sur l'arraisonnement sont considres comme un progrs
important et novateur de la lutte contre le terrorisme en mer. Il est toutefois permis
de douter que ce point de vue soit vraiment dfendable. Quand on les compare par
exemple aux rgles relatives l'arraisonnement et l'inspection des navires de
pche prvues par l'Accord sur les stocks de poissons chevauchants, les nouvelles
rgles du protocole de 2005 ont plutt de quoi dcevoir. En effet, cet Accord prvoit
d'arraisonner et d'inspecter tout navire de pche en haute mer s'il existe assez de
raisons de penser que ledit navire a gravement viol les rglements de pche. Il
n'est pas prvu d'obtenir cet effet l'autorisation spciale de l'Etat du pavillon pour le
cas dont il s'agit. Aussi est-il manifeste quil importe plus de protger les ressources
biologiques que d'assurer la scurit des Etats contre les attaques terroristes.
III.

Les moyens qu'offre le droit international gnral pour rprimer les

activits terroristes en mer

1. Observations liminaires
On a souvent oubli qu'il est possible de lutter contre le terrorisme maritime au
moyen du droit international gnral qui complte les moyens juridiques voqus
jusqu' prsent.
2. La lgitime dfense

15

Les Etats pris pour cibles par des terroristes venant de la mer sont habilits
recourir la lgitime dfense. Dans sa rsolution 1368 (2001) du
12 septembre 2001, le Conseil de scurit a condamn les actes de terrorisme
commis le 11 septembre 2001 et soulign la ncessit de combattre par tous
les moyens les menaces la paix et la scurit internationales causes par
les actes terroristes. Dans la mme rsolution, le Conseil de scurit a confirm
nouveau en invoquant le libell de l'article 51 de la Charte des Nations Unies, le
droit inhrent la lgitime dfense individuelle ou collective . Le Conseil de
scurit a adopt la mme position dans sa rsolution 1373 (2001) du 28 septembre
2001. De son ct, le Conseil de l'Organisation du Trait de l'Atlantique Nord a
galement dit le 12 septembre 2001 que l'attaque terroriste du 11 septembre 2001
avait dclench l'exercice du droit de lgitime dfense conformment l'article 5 du
Trait de l'Atlantique Nord.
Cette raction du Conseil de scurit de lOrganisation des Nations Unies et du
Conseil de l'Organisation du Trait de l'Atlantique Nord s'inspire d'une interprtation
modifie du droit de lgitime dfense qui est celle-ci : les actions de lgitime dfense
sont dclenches par des attaques quivalant par leur nature mme et leur gravit
des attaques militaires, tandis qu'il est sans pertinence de savoir si lesdites attaques
ont t lances par un Etat souverain ou peuvent lui tre directement attribues. Ce
dernier point reste pertinent quand il sagit dtablir contre qui il y a lieu de diriger
l'action de lgitime dfense. Cette interprtation du droit de lgitime dfense traduit
le fait que les Etats n'ont plus le monopole de la guerre. Des actions analogues
des actions guerrires qui sont tout aussi nfastes pour la paix et la scurit
internationales peuvent tre menes avec autant de succs par des terroristes, en
particulier si ces derniers appartiennent un rseau international. Les mcanismes
conus pour rtablir la paix et la scurit internationales, qu'ils aient un caractre
multilatral, rgional ou unilatral, doivent faire cho cette volution des relations
internationales.
Les actions de lgitime dfense menes contre des navires dont des terroristes ont
pris le contrle et qui sont utiliss comme des armes doivent rpondre au critre de
proportionnalit. Toutefois, la gamme des mesures efficaces qu'il est possible

16

d'adopter l'encontre de ces navires nest pas trs large; le seul recours efficace
risque d'tre de les intercepter et de les dtruire.
3. Les mesures prises par l'Etat du pavillon ou pour son compte l'encontre des
navires dont le contrle est aux mains de terroristes
En haute mer, les navires relvent de la juridiction exclusive de l'Etat dont ils battent
le pavillon et celui-ci a l'obligation d'assurer l'application du droit international en ce
qui concerne les navires battant son pavillon. Le principe de l'Etat du pavillon n'a rien
d'anachronique; c'est l'un des principaux lments qui garantissent la libert de
navigation. C'est ce mcanisme qui garantit l'application aux navires se trouvant en
haute mer du droit international et du droit interne d'un certain Etat. Faute dun tel
mcanisme, les navires se trouvant en haute mer seraient dans un vide juridique. De
mme, le principe de l'Etat du pavillon confre une autorit unique tous les
pouvoirs d'excution qu'il est possible de mobiliser l'encontre d'un navire et cette
autorit est celle de l'Etat du pavillon. En l'absence de cette rgle, un navire pourrait
faire l'objet d'actions diverses, voire contradictoires. Mais il existe aussi une
contrepartie: ce n'est que si l'Etat du pavillon exerce sa juridiction avec efficacit et
garantit donc que les navires ne commettent pas d'infraction au droit international et
interne applicable que les Etats tiers s'abstiendront de toute action l'encontre de
ces navires.
Quand des terroristes ont pris le contrle d'un navire et veulent l'utiliser comme une
arme, l'Etat du pavillon est tenu sur le plan international d'intervenir en raison de la
condamnation absolue, l'chelle mondiale, prononce contre le terrorisme par le
Conseil de scurit agissant au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Il sagit toutefois de savoir si l'Etat en question sera en mesure d'intervenir ou bien
d'intervenir avant que la menace manant de ce navire se concrtise. Si
l'intervention est impossible, l'Etat du pavillon intress non seulement peut
demander l'assistance d'Etats tiers mais est en fait tenu de recourir ce moyen.
On peut galement plaider autrement la cause de l'intervention. Le navire dont des
terroristes ont pris le contrle constitue un danger mortel pour la population de l'Etat
pris pour cible et l'obligation d'intervenir peut alors se fonder sur le principe gnral
de la sauvegarde de la vie humaine. On n'agira pas seulement alors au nom d'un

17

principe rgissant le droit de la mer, on peut galement se fonder en l'occurrence sur

l'obligation de protger la vie humaine qui relve du rgime international de la
protection des droits de l'homme.
Cette argumentation est valable galement quand l'Etat du pavillon n'est pas en
mesure de ragir tandis que les navires d'Etats tiers le sont. L'atteinte la
souverainet de l'Etat dont le navire en question bat le pavillon peut se justifier tout
au moins par le fait que ledit Etat du pavillon est tenu sur le plan international
d'intervenir aux fins de rprimer le terrorisme.
L'Etat du pavillon peut donner son consentement ladite intervention, laquelle, par
voie de consquence, sera manifestement conforme au droit international. Quand
l'intervention militaire l'encontre d'un navire battant pavillon tranger est le seul
moyen de protection qu'il est possible d'utiliser contre des terroristes, l'Etat du
pavillon a l'obligation de consentir ladite intervention. Il est peut-tre mme
possible de faire un pas de plus sur cette voie et de prvoir que, quand une menace
terroriste parfaitement identifie pse sur un navire et qu'il faut intervenir pour
garantir que la menace terroriste ne se concrtise pas, le consentement
l'intervention peut tre simplement prsum avoir t donn.
Il est encore possible en dernier lieu d'envisager une autre approche. Seuls les
navires battant le pavillon d'un Etat sont en haute mer placs sous la juridiction
exclusive de l'Etat du pavillon. En va-t-il de mme pour les navires dont des
terroristes ont pris le contrle et qui veulent en faire des armes ? Il y a lieu de se
pencher sur la question de savoir si ces navires ne devraient pas, puisque l'Etat du
pavillon en a perdu le contrle, tre traits comme des navires sans nationalit. Cela
voudrait dire que n'importe quel Etat serait habilit arraisonner et saisir lesdits
navires, comme l'a dmontr l'affaire de l'Asya. Mais il ne faut pas oublier que
l'article 104 de la Convention prvoit que les navires pirates peuvent conserver leur
nationalit et il faudrait par consquent tablir pourquoi et dans quelles conditions
les navires dont des terroristes s'emparent ou qui sont quips par des terroristes
pour servir d'armes perdent leur nationalit.

18

Le principal problme rsoudre quand on veut tenter de limiter le danger que font
courir aux Etats, leur population ou la navigation en gnral les navires dont des
terroristes ont pris le contrle consiste obtenir des informations fiables assez tt
pour intervenir. Il sagit dtablir qu'un certain navire reprsente justement une telle
menace et didentifier la cible contre laquelle la menace est dirige. Il ne faut pas
carter la possibilit de voir les Etats envisager, comme la pratique en est dj
tablie en ce qui concerne le trafic arien quand les aronefs abordent l'espace
arien des Etats-Unis d'Amrique, de demander aux navires de donner trs
l'avance des renseignements sur l'quipage, les passagers, la cargaison et la
destination, c'est--dire la prochaine escale. Cela peut reprsenter une charge
supplmentaire pour la navigation maritime mais elle n'est peut-tre pas abusive eu
gard la menace que ces navires reprsentent. En outre, on peut imaginer que
certains Etats revendiquent des zones maritimes d'interception et d'intervention
comme cela est dj le cas des Etats-Unis d'Amrique pour la rpression du trafic
de stupfiants. Nous n'allons pas ici traiter vraiment de cette pratique. Pour certains,
cette approche, si elle est adopte unilatralement, risque de porter atteinte la
libert de navigation. Il est pourtant bien tabli que la libert de navigation n'est pas
absolue. Il faut prendre en considration d'autres centres d'intrt chers aux
membres de la communaut des Etats. Il se peut que la lutte contre le terrorisme en
soit un; toutefois, les moyens adopts pour rprimer le terrorisme doivent tout le
moins rpondre au critre de proportionnalit si ces moyens doivent restreindre des
liberts dj acquises.
4. Les mesures de prcaution le contrle de la cargaison
Dans ses rsolutions 1368 (2001) et 1373 (2001) le Conseil de scurit dit
galement que les attaques terroristes d'ampleur quivalente ou analogue peuvent
tre considres comme des menaces pour la paix et la scurit internationales et
qu'il peut prendre en consquence des mesures appropries en s'inspirant de
l'article 39 de la Charte des Nations Unies. Cette indication est tout particulirement
pertinente pour la rpression du terrorisme puisqu'il s'agit d'empcher que la libert
de navigation soit exploite abusivement pour soutenir le terrorisme.
Il est d'ores et dj indiqu dans le prambule de la Convention internationale pour
la rpression du financement du terrorisme que les actes terroristes (1999) sont une

19

violation des buts et des principes de la Charte des Nations Unies concernant le
maintien de la paix et de la scurit internationales. L'Assemble gnrale des
Nations Unies a, dans plusieurs rsolutions, condamn le terrorisme international et
demand aux Etats d'adopter des mesures pour s'opposer au financement du
terrorisme et des organisations terroristes. Dans la rsolution 1368 (2001) du
Conseil de scurit, la communaut internationale est appele redoubler
d'efforts pour prvenir et liminer les actes terroristes, y compris par une coopration
accrue . Dans sa rsolution 1373 (2001), le Conseil de scurit est plus prcis : il
a en effet dcid, agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies,
que tous les Etats 2 b) pren[drai]ent les mesures voulues pour empcher que
des actes de terrorisme ne soient commis, notamment en assurant l'alerte rapide
d'autres Etats par l'change de renseignements . Dans la mme rsolution, le
Conseil de scurit a dcid que tous les Etats 2 f) se prte[raie]nt mutuellement
la plus grande assistance lors des enqutes criminelles et autres procdures portant
sur le financement d'actes de terrorisme ou l'appui dont ces actes ont bnfici .
En dernier lieu, dans sa rsolution 1377 (2001) du 12 novembre 2001, le Conseil de
scurit a soulign ... l'obligation qu'ont les Etats de refuser un soutien financier et
toutes autres formes d'appui ainsi que l'asile aux terroristes et ceux qui appuient le
terrorisme. Ces rsolutions, notamment la rsolution 1373 du Conseil de scurit,
constituent les lments du droit international qui sont indispensables pour fonder
les oprations d'interception maritime menes par diverses units navales, y compris
une unit navale allemande, dans l'ocan Indien et au large de la cte somalienne.
Grce ces lments, il est en effet possible de s'approcher de navires battant
pavillon tranger et de les arrter quand il est permis de penser que ces navires
apportent un soutien au terrorisme et d'examiner ensuite les documents, la
cargaison et l'quipage. Comme il est tenu par la rsolution du Conseil de scurit
adopte en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies de rprimer le
terrorisme grce aussi la suppression de tout soutien financier et logistique, l'Etat
du pavillon ne peut pas s'opposer ce que des navires de guerre d'Etats tiers
enqutent sur des navires battant son pavillon tant que les mesures prises sont
proportionnes. En fait, les navires de guerre agissent pour le compte de l'Etat du
pavillon puisque c'est lui qu'il appartient de garantir que les navires battant son
pavillon ne servent jamais appuyer des activits terroristes. L'Etat du pavillon n'a
pas donner expressment son consentement car le refus de donner ce

20

consentement serait contraire l'obligation qui lui est impose par la rsolution 1373
du Conseil de scurit.
Cette argumentation est conforte quand on voque aux fins de comparaison la
situation juridique cre par le droit international de la guerre maritime. Les forces
navales des belligrants sont habilites procder la fouille de navires d'Etats ne
participant pas au conflit arm pour s'assurer que ces navires n'apportent pas de
soutien la partie adverse. Ces dispositions sont d'autant plus fermement
applicables quand on considre que le Conseil de scurit a condamn le terrorisme
et fait de la coopration aux fins de sa rpression une obligation imprative.
Quant savoir maintenant s'il est acceptable que ces activits soient menes dans
certaines zones maritimes et en particulier, si ces activits navales sont ou non
efficaces, cest une autre affaire.
Les autorits portuaires ont dcid d'adopter des mesures de prcaution pour tenter
d'assurer en gnral un contrle plus strict de la cargaison des navires. Procder
l'examen de la cargaison au port de destination risque d'tre trop tardif. Il a donc t
mis au point une politique de principe consistant vrifier la cargaison au port de
dpart. Le 19 septembre 2002, Singapour est devenu le premier pays signer avec
les Etats-Unis d'Amrique un accord en vertu duquel les inspecteurs des douanes
des Etats-Unis sont autoriss vrifier que les conteneurs de transport maritime
destination des Etats-Unis ne seront pas utiliss pour des attaques terroristes. Ce
systme fait semble-t-il cho celui qui a d'ores et dj t mis en place entre les
Etats-Unis d'Amrique et le Canada pour les ports de Halifax, Montral et
Vancouver. Plusieurs autres autorits portuaires ont accept d'adhrer ce
programme des Etats-Unis visant assurer la scurit des conteneurs et l'adhsion
va tre pratique encore plus largement car l'abstention risque d'avoir des
rpercussions quand les navires arrivent destination dans les ports des Etats-Unis.
Procder au contrle de scurit de tous les conteneurs parat tre une tche
insurmontable si lon considre, par exemple, que, tous les ans, quelque 5,7 millions
de conteneurs de transport maritime parviennent aux Etats-Unis.

21

Il est vident qu'il faut pousser plus loin l'tude de cette question complexe. Pour
toutes les mesures adopter, il faut veiller ce que la charge impose aux
transports maritimes ne soit pas trop lourde et qu'il ne soit pas non plus prescrit plus
de restrictions qu'il ne faut en ce qui concerne le transport des marchandises par
mer. C'est en particulier l'OMI qu'il incombe de mettre au point de nouvelles rgles
permettant de parer aux menaces visant la scurit et de prendre dment en compte
les besoins de la navigation.
Les amendements apports la Convention SOLAS procdent d'une autre
approche de type prventif. Dans un nouveau chapitre intitul Mesures spciales
pour renforcer la sret maritime , il est demand aux Etats membres d'tablir un
code international pour la sret des navires et des installations portuaires.
IV.

Conclusions

Quand on lit attentivement les instruments internationaux en vigueur qu'il faut utiliser
pour rprimer le terrorisme international en mer, on constate que ces instruments
passent actuellement par une phase de transition qui s'explique par diverses
raisons. Les raisons principales sont que la communaut des Etats doit dsormais
faire face un nouveau type de crime organis et un nouveau type de dlinquant.
Le terrorisme international s'exerce dans le cadre d'un rseau international qui
permet de changer facilement de base oprationnelle. Les formes modernes de la
communication et du transport permettent d'acheminer les armes et les autres
fournitures indispensables jusqu' l'Etat pris pour cible. Les auteurs du crime,
notamment ceux qui excutent l'attaque, n'prouvent aucune crainte l'ide de ne
pas trouver ensuite d'asile et d'tre poursuivis en justice. Or, ce sont les poursuites
judiciaires qui jusqu' prsent ont t le principal mcanisme adopt pour rprimer
l'action terroriste.
La Convention sur le droit de la mer et certains autres accords internationaux
spciaux adopts ultrieurement ont ragi face ce nouveau problme. Il faut
considrer pour les valuer dans leur ensemble la totalit de ces instruments.

22

Cette volution juridique montre nettement que le droit international en tant que tel et
les procdures par lesquelles il peut tre amend sont assez souples pour ragir
de nouveaux problmes. Ce qui est remarquable dans les nouveaux rgimes qui
sont adopts, c'est que le thme central n'est plus le mme : la priorit est
dsormais accorde aux mesures de prvention.