1

- Afinal, municpios podem legislar concorrentemente?

Otvio Piva

O Brasil, desde 1889, adota a forma FEDERATIVA de Estado.

Isso significa que, como Estado Federal, existe uma organizao formada
sobre a base de uma repartio de competncias entre um governo nacional e
os governos estaduais, de tal sorte que a Unio tenha supremacia sobre os
Estados-membros, e estes, que normalmente participam na formao da
vontade do Estado central, so entidades dotadas de autonomia constitucional
perante a mesma Unio1.

Nessa esteira, sem excluso de demais frmulas de repartio de

competncia previstas no texto constitucional, no art. 24, foram listadas as
matrias que so legisladas concorrentemente:

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre: (...)

Evidentemente, a simples leitura faz excluir a entidade municipal da

partilha de matrias do art. 24.

Por sinal, da doutrina possvel extrair

passagens a favor desse entendimento restritivo e simplificado (grifos nossos):

FERREIRA, Pinto. Comentrios Constituio Brasileira. 1.vol. So Paulo : Saraiva, 1989, p. 393.

O art. 24 estabelece a competncia legislativa concorrente

entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal. Os Municpios
no foram contemplados com a possibilidade de legislar
concorrentemente sobre tais matrias.

(PAULO, Vicente. Aulas de Direito Constitucional. Org. Juliana

Maia. 8 ed. Rio de Janeiro: mpetus, 2006, p. 95).

Com a devida vnia, no parece ser essa a melhor interpretao a ser

conferida Constituio Federal.
Ocorre que o art. 30, I e II, da Constituio Federal estabelece que aos
municpios cabe legislar sobre assuntos de interesse local (peculiar) e, ainda,
que a estes cabe suplementar a lei federal e estadual no que couber.
Ora, a expresso final no que couber aduz claramente que
municipalidade caber suplementar tudo aquilo que, de acordo com as
peculiaridades locais, demonstre haver necessidade e interesse, inclusive nas
matrias aduzidas no art. 24 da Constituio!

Essa a posio majoritria na doutrina (grifos nossos):

A leitura do art. 24 mostra que a competncia legislativa

concorrente foi distribuda entre a Unio, os Estados e o Distrito
Federal,

no

se

mencionando

os

Municpios

entre

os

aquinhoados.
Isto no significa que estes estejam excludos da
partilha,

sendo-lhes

dado

suplementar

legislao

federal e estadual, no que couber, conforme dispe o art.

30, II, da Constituio.

(ALMEIDA, Fernanda

Dias Menezes de.

Competncias na

Constituio de 1988. 3 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 156).

Nesse sentido, cumpre logo verificar que o art. 30, II, da

Constituio Federal atribui aos Municpios competncia para
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber.
Assim sendo, parece claro que a diviso de competncias
concorrentes prprias ocorre em trs nveis: no federal,
onde foi conferido Unio o poder de criao de normas gerais;
no estadual, em que foi outorgada a competncia suplementar
aos Estados-membros; e no municipal, onde os Municpios
ficaram encarregados da suplementao das normas
gerais e estaduais em nvel local todas as vezes em que
este interesse ficar evidenciado.

(ARAJO,

Luiz

Alberto

David

et.al.

Curso

de

Direito

Constitucional. 10 ed. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 274).

A competncia suplementar se exerce para regulamentar as

normas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art.
24 da CF, afim de atender, como melhor preciso, aos
interesses surgidos das peculiaridades locais.

(MENDES, Gilmar Ferreira et. al. Curso de Direito Constitucional.

So Paulo: Saraiva, 2007, p. 776).

O art. 30, II, da Constituio Federal preceitua caber ao

municpio suplementar a legislao federal e estadual, no que
couber, o que no ocorria na Constituio anterior, podendo o
municpio suprir as omisses e lacunas da legislao federal e
estadual, embora no podendo contradit-las, inclusive nas
matrias previstas do art. 24 da Constituio de 1988.

(MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. So Paulo:

Atlas, 2007, p. 301).

Veja-se, portanto, que a chave da questo entender que s

municipalidades brasileiras foi permitido suplementar as leis federais e estaduais
naquilo que demonstrado existir interesse local.

Aqui, por sinal, se encontra toda a sutileza da matria: no se trata de

simples incluso genrica, por fora interpretativa, do municpio no rol de
competncias concorrentes do art. 24. Efetivamente, no.

Ocorre que na tradicional diviso de competncias do art. 24, entre

Unio, Estados e Distrito Federal h a delimitao do campo de atuao de cada
ente federativo. Caber Unio estabelecer normas gerais e aos Estados
suplementar tais leis. a chamada competncia concorrente no cumulativa.

Para os municpios, contudo, no h esse expresso regramento, podendo

suplementar to-somente (ou, por que no, tudo) aquilo em que for
demonstrado interesse local (grifos nossos):

Como

dissemos

competncia

antes,

legislativa

trata-se

de

concorrente

modalidade
primria,

de

porque

prevista diretamente na Constituio, mas diferente da

competncia concorrente primria que envolve a Unio e
os Estados. E diferente porque a Constituio no
define

os

casos

as

regras

de

atuao

da

competncia suplementar do Municpio, que surge

delimitada implicitamente pela clusula genrica do
interesse local.

(ALMEIDA, Fernanda

Dias Menezes de.

Competncias na

Constituio de 1988. 3 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 156).

5
Essa compreenso conduz, portanto, que aos municpios no ser
possvel suplementar a legislao federal e estadual em todas as matrias do
art. 24, como por exemplo, criao e funcionamento dos Juizados Especiais
(inc. X), posto que acaciano que a municipalidade no possui Poder Judicirio.
Por outro lado, veja-se o exemplo da matria do art. 24, XIII, qual seja,
legislar sobre defensoria pblica e assistncia jurdica.
Talvez, em primeira viso, se possa apressadamente excluir o municpio
dessa matria, considerando uma suposta impossibilidade de enquadrar tal
contedo clusula geral do interesse local municipal. Todavia, isso no
verdade.
Exemplificativamente, o Municpio de Porto Alegre, atravs da Lei 7.433,
de 07 de junho de 1994, criou a Assistncia Jurdica Municipal com atribuies,
dentre outras, de atuar na defesa dos cidados e das entidades municipais
necessitadas, em questes relativas regularizao fundiria de imveis
urbanos, fornecendo orientao jurdica, promovendo aes, contestando,
reconvindo e recorrendo. Assim, o Municpio, atravs do servio de assistncia,
atende matrias de cunho eminentemente local, em consonncia com as normas
constitucionais e infraconstitucionais...2.
Outro exemplo que podemos citar para melhor esclarecer os limites da
competncia municipal diz respeito norma inscrita no art. 24, XV (proteo
infncia e juventude), da Constituio Federal.
O Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul tm entendido que
no inconstitucional lei municipal que estabelea outros critrios para o
exerccio da funo de Conselheiro Tutelar:

Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre PGN/PMPA, Escola Superior de Direito

Municipal. Avaliando o Estatuto da Cidade/ II Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico. Porto
Alegre: Editora Evangraf, 2002, p. 705.

6
EMENTA: REEXAME NECESSRIO. MANDADO DE SEGURANA.
DIREITO PBLICO NO ESPECIFICADO. ESTATUTO DA CRIANA E
DO ADOLESCENTE. ELEIO. CONSELHO TUTELAR. REQUISITOS
PARA A CANDIDATURA.
No ofende ao princpio da legalidade o Municpio estabelecer
requisitos aos candidatos a Conselheiro Tutelar, dispostos em lei
municipal que complemente a lei federal, alm dos requisitos
enumerados no art. 133, do ECA, norteado pelo peculiar interesse
local. Disposies do art. 24, inciso XV e art. 30, inciso II, da
Constituio Federal. (...).
(TJRGS, Reexame Necessrio n 70009617630, 3 Cmara Cvel, Rel.
Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. 07/10/2004).

Por sinal, digno de parcial transcrio, o irretocvel artigo3 da Dra.

Vansca Buzelato Prestes, Procuradora do Municpio de Porto Alegre, que
possibilita exemplar inteligncia da questo (grifos nossos):

A criao dos Conselhos Tutelares decorrncia da poltica de

descentralizao administrativa e da municipalizao do
atendimento criana e ao adolescente. O Conselho Tutelar um
rgo pblico, sendo os conselheiros agentes pblicos municipais.
Existe, portanto, um servio pblico criado que de
interesse local.
Destarte, o rgo a ser criado deve ser debatido nos municpios e
institucionalizado luz da realidade da urbe. Diante da diversidade
da realidade dos Municpios teremos diferena de nmero de
conselhos, de pagamento ou no aos conselheiros, de
funcionamento ininterrupto e de diferenas de requisitos
candidatura. Alis a essncia da municipalizao do atendimento
criana e ao adolescente est em que a prpria comunidade
assuma esta questo como problema seu, a ser enfrentado
globalmente. Para tanto, os poderes constitudos, leia-se Executivo
e Legislativo Municipal, devem legislar para criar o servio pblico
Conselho Tutelar, com base na necessidade local.

REQUISITOS CANDIDATURA DE CONSELHEIRO TUTELAR COMPETNCIA MUNICIPAL

PARA LEGISLAR. Extrado do site:
http://www.mp.mg.gov.br/extranet/visao/sigecon/html/uploads/html_proprio/html_7621/material/dout
rina/Requisitos%20%E0%20candidatura%20de%20conselheiro%20tutelaR.htm

7
Assim, no h formas gerais prontas a acabadas. Aos Municpios
menores em que todos se conhecem e que o conselheiro tutelar
pode ser localizado na iminncia e quando da efetiva violao de
direitos de crianas e adolescentes talvez no haja necessidade de
sequer estabelecer expediente. Contudo, em Municpios maiores
onde o local de funcionamento do servio pblico a referncia
para buscar o "socorro" imprescendvel, o servio deve funcionar
de forma permanente. Este ente outros tantos outros, a
especificidade que cabe aos Municpios legislar, para atingir a
essncia do que a Constuio Federal e o Estatuto como norma
regulamentadora visaram atingir, que a municipalizao do
atendimento criana e ao adolescente, aliado ao atendimento
imediato para prevenir e remediar as violaes de direitos sofridas
pelos mesmos.
Assim, inobstante os Municpios no constarem no art. 24
como aptos a legislarem sobre proteo infncia e ao
adolescente, aquilo que for de interesse local e,
especificamente para criao do servio pblico, pode e
deve legislar.
Ainda, abstraindo o fato de estar dispondo sobre servio pblico
municipal, no mbito da legislao concorrente podem os
Municpios suplementarem a legislao federal e a estadual, no
que couber (art. 30 II da C. F.) A competncia suplementar
engloba a complementar, que significa desdobrar,
pormenorizar, detalhar o contedo de uma norma geral e a
suplementar, que significa suprir, preencher. Destarte,
pode e deve o Municpio complementar normas gerais
originrias da Unio, a fim de ver cumprida a sua
responsabilidade pblica.

Enfim, fcil concluir que, efetivamente, naquilo em que demonstrado

interesse local, o municpio poder legislar concorrentemente nas matrias do
art. 24, suplementando a legislao federal e estadual no que couber.