Strona 1 z 5

Administracja terytorialna w II Rzeczypospolitej

Dodany przez: Redakcja KNM
Trudnoci, z jakimi musieli zmierzy si reformatorzy, uwidaczniay si praktycznie na kadym kroku, we wszystkich dziedzinach ycia
spoecznego. Sprowadzay si one de facto do istnienia trzech odmiennych tworw pastwowych o diametralnie rnej rzeczywistoci
gospodarczej, politycznej i prawnej, z ktrych trzeba byo utworzy jedn Elementem spajajcym poszczeglne czci bya tosamo
narodowa, wsplna kultura i historia. To monteskiuszowski duch narodu zadecydowa o sukcesie mozolnej i dugotrwaej pracy
Polakw przy odbudowie ich wsplnego dobra.
Odzyskana przez Polsk w 1918 roku, po 123 latach niewoli, suwerenno pastwowa daa pocztek dugiej i krtej drodze reform,
jak mieli przeby Polacy przez kolejne 20 lat. Ich zaoeniem byo odzyskanie przez odrodzon Rzeczpospolit wewntrznej spjnoci i
szacunku na arenie midzynarodowej.
Szczegln istot, a zarazem trudem oraz czasochonnoci przy jej realizacji odznaczaa si reforma administracji terytorialnej. przeciwiestwie do
administracji centralnej, gdzie zmiany dotyczyy organw obsadzanych przez garstk ludzi, reformy w terenie wymagay ogromnego kapitau ludzkiego, a
take daleko idcej zmiany mylenia organizacji wadzy pord wielu obywateli nowopowstaego pastwa. Przez cay XIX wiek, zaborcy dyli do
wyplenienia pierwiastka polskiego administracji publicznej. Ich celem byo cakowite wchonicie oraz przystosowanie ziem polskich do warunkw
panujcych w pastwach zaborczych, aby go zrealizowa, zmianom ulega nomenklatura, kompetencje i hierarchia poszczeglnych organw i urzdw.
Przeprowadzenie odwrotnego procesu wymagao zatem ogromnego wysiku oraz duszego okresu czasu. rozpoczcie reformy administracyjnej natkno
si na powan przeszkod w postaci dugotrwaego ksztatowania granic II Rzeczpospolitej. W blach rodzi si kady, nowy odcinek, w wielu
przypadkach rozstrzygnicie przynosia dopiero krwawa wojna. O granicy z Niemcami zadecydowa traktat pokojowy z Wersalu, na ktrego mocy Polska
uzyskaa prawo do Pomorza i czci Wielkopolski. Losy Warmii i Mazur oraz Grnego lska rozstrzygny plebiscyty (zakoczone niepomylnie dla Polski),
a Gdask uznano za wolne miasto, pozostajce pod opiek Ligi Narodw. Kosztem Austrii Polska zaja Galicj Wschodni po rzek Zbrucz, natomiast
podziau lska Cieszyskiego dokonano na podstawie arbitrau wielkich mocarstw, przekazujc wikszo Czechosowacji. Bardziej skomplikowana bya
kwestia granic wschodnich.
Dwie, sprzeczne ze sob koncepcje dotyczce wschodnich ziem, reprezentowane byy przez najwiksze polskie obozy polityczne. Federacyjna (Pisudski),
ktra zakadaa powstanie stowarzyszonych z Rzeczpospolit, a skierowanych przeciwko dominacji Bolszewikw, pastw narodowych Biaorusinw,
Ukraicw i Litwinw, konkurowaa z inkorporacyjn (Dmowski), dc do wcielenia dawnych ziem polskich, obecnie zamieszkiwanych w duej mierze
przez wspomniane narody oraz do ich spolonizowania. Kres rozwaaniom nad granic wschodni przyniosa wojna polsko bolszewicka, ktra zakoczya
si traktatem pokojowym w Rydze. Na jego mocy Polska co prawda utrzymaa w posiadaniu spor cz terenw zamieszkaych przez ludno biaorusk i
ukraisk, jednak rwnoczenie doprowadzi on do ustabilizowania si sytuacji na Wschodzie oraz ustania marze o wielkiej Polsce.
Sytuacj Wileszczyzny unormowano z kolei podczas konferencji Spa w 1920 roku. Litwini otrzymali Wilno, a wkrtce rwnie Wileszczyzn z rk Rosji
Radzieckiej. Jednak jeszcze w tym samym roku Polska zaja cay okrg tworzc pseudo-pastewko o nazwie Litwa rodkowa, ktry w 1922 zosta przez
Rzeczpospolit inkorporowany. Proces ustalania granic zakoczy si zatem w 1922 roku, nie mona aczkolwiek pomin roli Rady Ambasadorw zoonej
z przedstawicieli Wielkiej Brytanii, USA, Francji i Woch (przez krtki okres take Japonii), ktra dopiero w 1923 roku ostatecznie uznaa wschodnie i
pnocne granice Rzeczpospolitej.
Przeduajcy si stan niepewnoci w kwestii obrazu polskich granic sprawia, zasadnicze reformy administracji publicznej trzeba byo w czasie. Spory
wpyw na ksztat zmian, jakich doznaa administracja pastwowa miaa doktryna prawnicza. Czas reform zbieg si bowiem procesem rozwoju rodzcej si
od koca XIX wieku nauki prawa administracyjnego. Do jej podstawowych zada naleay stworzenie podstaw naukowych pod zreformowan
administracj publiczn oraz okrelenie jej zada i podstawowych instytucji.
Mona wyrni trzy podstawowe szkoy nauki prawa administracyjnego, ktre mieciy si w orodku warszawskim, krakowskim i lwowskim. Szczeglnie
istotna dla przedstawicieli doktryny bya problematyka samorzdu. Jej prekursorem twrca pierwszego podrcznika prawa administracyjnego - Antoni
Okolski, ktry, jak pisze Szubiakowski pogld, dziaajcy pod nadzorem samorzd powinien - ze wzgldu na swoje rozeznanie w problemach lokalnych realizowa te funkcje administracji, ktre nie wymagaj centralizacji".
Po odzyskaniu przez Polsk niepodlegoci, decydujcy wkad w rozwj problematyki samorzdowej mieli Jerzy Panejka i Tadeusz Bigo. "Prace obu
autorw stanowi interesujcy przyczynek do toczonej w owym czasie ywej do dzi dyskusji w kwestii charakteru samorzdu. Istot tej dyskusji
sprowadzi mona do przeciwstawienia dwu stanowisk. Pierwsze upatrywao w samorzdzie czynnik pochodzcy od pastwa, drugie widziao samorzdzie
byt w stosunku do pastwa pierwotny i niezaleny. Obaj wspomniani autorzy , podobnie jak i trzeci uczony - Maurycy Jaroszyski, stali na gruncie tzw.
pastwowej teorii samorzdu."
Zgodnie z klasyczn koncepcj wadz administracji publicznej na szczeblu lokalnym, sformuowan w XIX wieku, administracja terytorialna ma
dualistyczny charakter, poniewa tradycyjnie dzielimy j na rzdow samorzdow. Podstawowym kryterium podziau s realizowane przez obie struktury
zadania. Podczas gdy pierwsza, bdca elementem aparatu pastwowego, zajmuje si sprawami o wymiarze oglnopastwowym, do zainteresowa
drugiej, skadajcej si z instytucji nie wchodzcych w skad administracji pastwowej, nale sprawy o wymiarze lokalnym. W pewnym sensie struktura
ta nawizywaa do czasw monarchii stanowej, co szczeglnie widoczne jest w przypadku II Rzeczpospolitej, gdzie nie tylko sam fakt istnienia dualizmu
wadz, ale rwnie nazwy poszczeglnych organw maj pochodzenie przedrozbiorowe. To podobiestwo jest jednak zudne, poniewa sposb dziaania
oraz relacje midzy poszczeglnymi podmiotami, ujawnia znaczne rnice wzgldem XVIII-wiecznych pierwowzorw. Wspomniany dualizm istnia na
terenach polskich od II po. XIX wieku. Trend samorzdowy naley zauway za czasw Ksistwa Warszawskiego, gdzie powoano rwnolegle do wadz
pastwowych rady wiejskie, miejskie, powiatowe i departamentowe. A. Korobowicz okrela t struktur jednak jako quasi-samorzd, co zwizane byo
zwaszcza z jego ograniczonymi kompetencjami.
Z kolei na terytorium Krlestwa Polskiego o dualizmie nie mogo by mowy do 1861 roku. Dopiero szerokie reformy spoeczno polityczne Aleksandra
Wielopolskiego doprowadziy do powstania samorzdu na szczeblu guberni, powiatu i miast. Zosta on jednak zlikwidowany po upadku powstania
styczniowego. W 1864 powoano natomiast niewiele znaczcy, acz trway samorzd gmin wiejskich. Pozosta on jedyn instytucj ustrojow
dopuszczajc wpyw spoecznoci lokalnych na sprawy publiczne.
Szeroki rodzaj samorzdu powsta na terenie zaboru pruskiego i Wielkiego Ksistwa Poznaskiego. Najwyszym organem samorzdowym Sejm
Prowincjonalny, ktry skupia przedstawicieli sejmikw powiatowych i rad miejskich. Organom uchwaodawczym odpowiaday wykonawcze (wydzia
prowincjonalny, dyrektor krajowy, wydzia powiatowy i magistrat miejski). Samorzd lokalny nie wyksztaci si z kolei w Rzeczpospolitej Krakowskiej,
jednak znany na pozostaych terenach zaboru austriackiego na szczeblu gminy i powiatu. We wszystkich powyszych przypadkach, kompetencje
samorzdw ograniczay si do uprawnie opiniodawczych w sprawach dotyczcych danego terytorium lub drobnych spraw uchwaodawczych. Niekiedy
przysugiway im rwnie kompetencje do skadania petycji i prb do wadz rzdowych. Rwnolegle istniejca struktura administracji oglnej,
dopeniajca system administracji terytorialnej, miaa charakter hierarchiczny i zbiurokratyzowany. Jej kompetencje byy zrnicowane, najczciej
skupiajce si na biecej administracji, nadzorze nad podlegajcymi im organami administracji rzdowej i samorzdowej oraz reprezentowaniu wadz
centralnych w terenie. Wspomnie naley rwnie o wyksztaceniu si z administracji rzdowej czci aparatu, do ktrej kompetencji naleay zadania
spoza zakresu spraw wewntrznych tj. administracji specjalnej (niezespolonej). Ze wzgldu na mnogo oraz now systematyk funkcji

Strona 2 z 5
administracyjnych pastwa, jej rola stopniowo rosa tworzono nowe piony aparatu pastwowego w takich dziedzinach jak wojskowo, grnictwo, kolej,
poczta, szkolnictwo. Proces ten nabra szczeglnego rozmachu na terenie Galicji.
System wadzy zaborczej zacz si rozpada jeszcze u schyku Wojny wiatowej. Pierwszym etapem byo powoanie dzielnicowych organw pastwowych
na terenach poszczeglnych zaborw. W Krakowie istniaa Polska Komisja Likwidacyjna, we Lwowie Tymczasowy Komitet Rzdzcy, na lsku
Cieszyskim Rada Narodowa Ksistwa Cieszyskiego, w Lublinie Tymczasowy Rzd Ludowy, w Wielkopolsce Naczelna Rada Ludowa. Kady z tych
organw, ze wzgldu na centralny charakter swojej wadzy, posiada swoich tymczasowych przedstawicieli terenie, najczciej na szczeblu powiatu. Po
powrocie z wizienia Magdeburgu, Jzef Pisudski, jako cieszcy si ogromnym autorytetem (zwaszcza w
PPS i PSL Wyzwolenie) Naczelny Dowdca
Wojsk Polskich, przej wadz z rk nieudolnej Rady Regencyjnej oraz Tymczasowego Rzdu Ludowego. Dekretem z 22 listopada 1918 r. Pisudski
ustanowi tymczasowe wadze pastwowe w postaci Tymczasowego Rzdu Ludowego Republiki Polskiej oraz dziercego najwysz wadz w pastwie
Tymczasowego Naczelnika Pastwa. T ostatni funkcj sam Pisudski do momentu zwoania Sejmu Ustawodawczego. W tym okresie administracj na
szczeblu powiatw sprawowali tzw. komisarze ludowi, bdcy podlegli rzdowi. Powstae w Warszawie oglnopolskie organy wadzy zostay ostatecznie
zalegalizowane na mocy uchwalonej 20 lutego 1919 r. przez Sejm Ustawodawczy Maej Konstytucji.
Przy organizacji administracji przyjto pocztkowo zasad dwuinstancyjnoci. Na poziomie powiatw funkcjonoway urzdy powiatowe, ktre byy
bezporednio podporzdkowane Ministerstwu Spraw Wewntrznych. Ponadto niemal wszystkie centralne urzdy i ministerstwa posiaday swoje
przedstawicielstwo w terenie, starajce si za wszelk cen pozosta niezalene od innych organw na danym terytorium. Chaos administracji
terytorialnej usta 28 sierpnia 1919 r. na mocy rozporzdzenia Rady Ministrw. Uznano, zarzd w powiecie sprawowa ma jednoosobowo starosta, ktry
stoi na czele starostwa, przeksztaconego urzdu powiatowego. Starostowie byli mianowani i podlegli ministrowi spraw wewntrznych, natomiast
urzdnikw reprezentujcych ministerstwa urzdy centralne przed reform, zastpili urzdnicy starostwa, odpowiedzialni za poszczeglne dziay
administracji. W zakresie kompetencji starosty znajdoway si wszystkie sprawy administracji pastwowej. Wyjtek stanowiy m.in. administracja
wojskowa, skarbowa, szkolna, sdowa i kolejowej. Sprawowali oni rwnie zwierzchnictwo oraz nadzr nad samorzdem, bdc rwnoczenie
kierownikami ich organw wykonawczych. Centralizacja wadzy, ktr osignito poprzez bezporednie podporzdkowanie starostw ministrowi spraw
wewntrznych, miaa pozytywny wpyw na operatywno wadzy oraz umoliwia jej oglnopastwow koordynacj.
Wkrtce zauwaono jednak pewn luk organizacyjn pomidzy szczeblem powiatowym a centralnym. Objawiao si to gwnie powolnoci pracy
ministerstw, ktre zasypywane byy przez starostwa ogromn iloci szczegowych spraw, o ktrych urzdnicy nie mieli pojcia. Starostwa popeniay z
kolei spor liczb bdw, co doprowadzio do rozrostu aparatu kontroli na szczeblu centralnym. Niewydolno systemu doprowadzia do powoania przez
Sejm 2 sierpnia 1919 r. instancji poredniej pomidzy powiatem a wadz centraln. Pastwo podzielone zostao na 5 wojewdztw (biaostockie, kieleckie,
lubelskie, dzkie i warszawskie) na czele z wojewodami.
Mianowany przez Naczelnika Pastwa na wniosek ministra spraw wewntrznych uchwalony przez Rad Ministrw wojewoda przedstawicielem rzdu,
wykonawc zarzdze ministrw oraz zwierzchnikiem podlegych mu niszych urzdw oraz przeoonym ich urzdnikw. Aparatem pomocniczym
wojewody, ktrym jednoczenie kierowa, urzd wojewdzki, podzielony na wydziay, a take Rada Wojewdzka, skadajca si z przedstawicieli
samorzdu powiatowego miejskiego oraz wyszych urzdnikw odpowiedzialnych za dziay administracji w wojewdztwie. Ta ostatnia bya organem o
charakterze opiniodawczym oraz uchwalajcym, w zalenoci od rodzaju spraw. trzech miastach (Warszawa, Lublin, ustanowiono odrbn organizacj
administracji na ich czele stali komisarze rzdowi, ktrzy byli organem pierwszej instancji. Komisarz lubelski oraz dzki byli podlegli bezporednio
wojewodzie, warszawski posiada pozycj rwn wojewodzie i podlega ministerstwu spraw wewntrznych. W ten sposb wyrniono jego pozycj jako
zarzdcy miasta stoecznego.
Na terenach byego zaboru pruskiego organizacj wadz terytorialnych zaja si w 1918 r. wspomniana Naczelna Rada Ludowa, dziaajca poprzez swj
Komisariat. Obok istniejcego, niemieckiego urzdu landrata, utworzono polskiego starost. Po podpisaniu traktatu wersalskiego w 1919 r., przystpiono
do procesu przyczania Pomorza do Rzeczpospolitej. W efekcie rwnoczenie z powstaniem 5 wojewdztw dawnych zaborze rosyjskim, powoano dwa
kolejne w byym zaborze pruskim. Siedzib wadz wojewdztwa poznaskiego Pozna, pomorskiego Toru. Pierwsz instancj byy powiaty, ktrych
granice oparte zostay na organizacji z 1879 r. 1 sierpnia 1919 r. moc ustawy Sejmu Ustawodawczego utworzono ponadto Ministerstwo byej Dzielnicy
Pruskiej, ktre stao si organem nadrzdnym wobec wojewdzkich wadz terytorialnych. Zadaniem powstaego ministerstwa byo zespolenie tego
terytorium z reszt pastwa. Najistotniejszymi celami byo koordynacja prawa, monety, podatkw i cen na terenie byego zaboru pruskiego panujcymi w
Rzeczpospolitej.
Wiosn 1919 r. utworzono na terenie Galicji Urzd Generalnego Delegata Rzdu na Galicj, ktry przej uprawnienia po dawnym namiestniku. Sprawowa
on oglne kierownictwo nad dziaami administracji, nie znajdujcymi si w zakresie kompetencji wadz centralnych. Natomiast po zakoczeniu wojny
polsko bolszewickiej, w grudniu 1920 r. powoano na tych terenach 4 nowe wojewdztwa krakowskie, lwowskie, stanisawowski i tarnopolskie.
Podpisanie przez Rzeczpospolit traktatu ryskiego pozwolio na stworzenie kolejnych wojewdztw na Kresach Wschodnich woyskiego (uck),
poleskiego (Brze) i nowogrodzkiego. Ostatnim, przed unifikacj, terytorium przeksztaconym w wojewdztwo bya Wileszczyzna, czego dokonano w
1925 r.
Diametralnie odmienny ustrj wprowadzono na lsku. Na mocy ustawy o statucie organicznym wojewdztwa lskiego z 15 lipca 1920 roku ustanowiono
autonomi lska, ktra staa si wyjtkiem od zasady jednolitoci terytorialnej pastwa polskiego. W skad nowego wojewdztwa weszy dwie czci
Grny lsk oraz polska cz lska Cieszyskiego. Odrbno ustrojowa wyraaa si przede wszystkim w powoaniu Sejmu lskiego organu
ustawodawczego, skadajcego si z 48 posw, ktremu przyznano uprawnienia ustawodawcze z zakresu niemal wszystkich dziedzin administracji.
Niektre ustawy oglnopolskie, mogy by zatwierdzane przez Sejm przed ich wprowadzeniem na teren lska. Na czele autonomii lskiej sta wojewoda,
ktry mia jednak szersze uprawnienia wojewodowie innych czciach kraju. Organem pomocniczym wzgldem wojewody bya Rada Wojewdzka, z
wojewody oraz 5 czonkw, obieranych przez Sejm lski. Ponadto utworzono odrbny Skarb lski.
Jak wyej wspomniano, oprcz administracji rzdowej, od schyku XIX wieku na terenach polskich istnia rwnie samorzd terytorialny. W pierwszej fazie
swego istnienia II Rzeczpospolita nie przyniosa w tej materii wikszych zmian samorzd oparty bowiem na rozwizaniach istniejcych w byych
pastwach zaborczych.
Konstytucja marcowa utrwalia jedynie zasad, kierowanie jednostkami samorzdowymi, czciowo powierzone ma by, odgrywajcemu coraz wiksz
rol czynnikowi spoecznemu. Na szczeblu gminy wiejskiej byym Krlestwie Polskim wci funkcjonoway zebrania gminne, skupiajce ca
spoeczno
Na uwag zasuguje prawo uczestniczenia w obradach zebrania gminnego, ktre przysugiwao kademu penoletniemu obywatelowi
(take kobietom). Penicego wadz wykonawcz wjta postawiono natomiast na czele nowej instytucji rady gminnej. Rada gminna skadaa si z 12
czonkw, wybieranych przez zebranie gminne spord osb uprawnionych do udziau w zebraniu. Do jej kompetencji naleao wykonywanie uchwa
zgromadzenia (w szczeglnoci budetu) oraz zarzdzanie dobrami i funduszami gminnymi, a take pewne uprawnienia kreacyjno - nadzorcze (np.
mianowanie i kontrolowanie urzdnikw gminnych). Wjta powoywa starosta, spord dwch kandydatw proponowanych przez zebranie, ktrzy
ukoczyli 25 lat oraz posiedli umiejtno czytania i pisania w jzyku polskim. Oprcz kompetencji wykonawczych, przewodniczy on take zebraniom
gminnym, zbierajcym si 4 razy w roku. Zupenie niezmieniona pozostaa natomiast struktura gromad, istniejcych od czasw Kongreswki (zebrania
gromadzkie i sotys).

Strona 3 z 5
Na tzw. Ziemiach Zachodnich wprowadzono czerwcu 1919 odmienn wzgldem b. Krlestwa Polskiego regulacj samorzdow w gminie. Wadz
powierzono radzie gminnej (czonkowie zarzdu i radni) oraz zarzdowi gminnemu (wjt, jego zastpca i awnik). b. zaborze pruskim modyfikacji
dokonao rozporzdzenie z 1920 r., ustanawiajc zgromadzenie gminne oraz rad gminn jako organy uchwaodawczo kontrolne, a take zarzd gminy
(sotys i awnik), wybierany przez zgromadzenie jako wadza wykonawcza. Minimalnej zmianie wzgldem czasw zaborczych uleg rwnie samorzd w
Galicji (wprowadzono dodatkowe kurie wyborcze). Samorzd gminny posiada kompetencje zarwno wasne, jak i poruczone (nadane). W zakresie zada
wasnych organy dziaay samodzielnie, dbajc jedynie o zgodno przepisami prawa (np. zarzd majtkiem gminy, czuwanie nad bezpieczestwem,
budowa drg), natomiast sprawy poruczone byy gminom polecane przez administracj rzdow w drodze zarzdze (np. wymierzenia kar policyjnych,
rejestracja poborowych, likwidacja chorb zakanych). Dziaalno gminna bya kontrolowana przez organy nadrzdne, finansowano j z majtku
wasnego gminy.
Kwesti samorzdu gminy miejskiej w b. Kongreswce uregulowano dekretem o organizacji samorzdu miejskiego z 1918 r. Akt wprowadza pojcie
gminy miejskiej jako samodzielnej jednostki terytorialnej, posiadajcej osobowo prawa publicznego. Czonkiem gminy kady, kto zamieszkiwa w niej od
6 miesicy, co uprawniao do czynnego i biernego prawa wyborczego do urzdw gminnych oraz do pomocy spoecznej. przypadku samorzdu gminy
miejskiej mowa jest ponownie o zadaniach wasnych i poruczonych, ktrych wykonywania funkcjonowao na zasadach analogicznych do gminy wiejskiej.
Organami wadzy samorzdowej byy rada miejska oraz magistrat. Pierwsza, wybierana na trzyletni kadencj miaa uprawnienia uchwaodawcze (budet,
decyzje o gospodarce nieruchomociami, lokalne podatki itp.) i kontrolne (wybr oraz nadzr nad czonkami magistratu). Z kolei magistrat mia charakter
wykonawczo zarzdzajcy. W jego skad wchodzili awnicy na czele z burmistrzem lub prezydentem. Nadzr nad samorzdem miejskim sprawowa
wojewoda oraz minister spraw wewntrznych w II instancji. Na terenie pozostaych zaborw zmiany w organizacji samorzdu gminy miejskiej byy
niewielkie. Obejmoway one przede wszystkim now, bardziej demokratyczn ordynacj wyborcz.
W powiecie samorzd istnia na terenie caej Rzeczpospolitej, wyjtkiem lska Cieszyskiego. Powiaty, podobnie jak gminy, tworzyy samodzieln
jednostk terytorialn z osobowoci prawn i wasnym majtkiem. Miasta, ktre liczyy wicej 25 tys. mieszkacw miay status odrbnego powiatu.
Organami wadzy samorzdowej uchwalajcy kontrolujcy sejmik powiatowy oraz wykonawczy i zarzdzajcy wydzia powiatowy. Sejmik si z
przedstawicieli kadej gminy (po 2) oraz miast niewydzielonych. Szeciu czonkw wydziau wybiera sejmik na 3 letni kadencj. Na czele obu organw
sta starosta.
Samorzd istnia rwnie na szczeblu wojewdzkim. Dotyczy on jednak tylko b. zaboru pruskiego, w ktrym przed odzyskaniem niepodlegoci
funkcjonowa samorzd prowincjonalny. Uchwaodawczy sejmik wojewdzki wybierany na 4 lata przez sejmiki powiatowe i rady miast wydzielonych.
Przewodniczy mu starosta krajowy, ktry jednoczenie przewodzi rwnie wykonawczemu wydziaowi wojewdzkiemu. Odpowiednikiem pruskiego
samorzdu w b. zaborze rosyjskim byy rady wojewdzkie. Nie znano ich jednak na terytorium Galicji.
Przeomowym momentem w procesie ewolucji administracji terytorialnej II RP przewrt majowy, do ktrego doszo w maju 1926 r. rk pisudczykw.
Nowy obz tzw. sanacji doprowadzi do wyeliminowania z aparatu pastwowego wikszoci przeciwnikw politycznych. cznie swe funkcj utracio ok.
45% dotychczasowych starostw. Rwnolegle nowa wadza pragna doprowadzi do ujednolicenia wszystkich odrbnoci prawnych administracji,
panujcych w poszczeglnych wojewdztwach. Kilka nieudanych prb wprowadzenia stosownego ustawodawstwa sejmowego ostatecznie zakoczyo si
sukcesem 19 stycznia 1928 r. Rozporzdzenie prezydenta RP organizacji i zakresie dziaania wadz administracji oglnej przewidywao w art. 2,
wadzami administracji oglnej s wojewodowie, komisarz rzdu [na m.st. Warszaw], starostowie powiatowi i starostowie grodzcy [oraz] organa
komunalne, ktre speniaj zadania administracji oglnej.

Utrzymano podzia administracyjny na wojewdztwa, powiaty gminy. Pastwo zostao podzielone na 16, 264 powiaty oraz 611 gmin miejskich i 3195 gmin
miejskich (dane z 1939 r.) wojewdztw. Warszaw - stolic wyodrbniono jako samodzieln jednostk na prawach wojewdztwa na czele z komisarzem
rzdowym. Najwysz wadz terenow wojewdztwie sprawowa wojewoda, ktry mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw

Strona 4 z 5
wewntrznych (ktremu podlega subowo) uchwalony przez rzd. W zalenoci od zaatwianej przez wojewod sprawy, jego zwierzchnikiem mg by
rwnie inny minister resortowy. Stanowisko to cieszyo si prestiem w rodowisku i przycigao nierzadko ludzi o silnej osobowoci i duej charyzmie.
Funkcje wojewody mona podzieli na dwie podstawowe kategorie: jako przedstawiciela rzdu na obszarze wojewdztwa oraz jako przeoonego
administracji oglnej. pierwszym przypadku przypisa mona mu byo nastpujce kompetencje: reprezentowanie rzdu na terenie wojewdztwa,
koordynacja dziaalnoci administracji rzdowej, uprawnienia nadzorcze wzgldem administracji niezespolonej, nadzr na polityk personaln oraz
merytoryczn administracji wojewdztwa. Jako szef administracji oglnej wykonywa zadania ze sfery spraw wewntrznych (m.in. zapewnienie porzdku
bezpieczestwa publicznego), zwierzchnikiem policji, nadzorowa pras, stowarzyszenia, samorzd itp.
Wojewoda posiada uprawnienie do wydawania rozporzdze wykonawczych oraz porzdkowych, ktrych celem byo zapewnienie bezpieczestwa i
porzdku publicznego. W wyjtkowych, okrelonych przez przepisy szczegowe, przypadkach (np. w razie ogoszenia stanu wyjtkowego), wojewoda
mg obj naczelne zwierzchnictwo nad ca administracj w terenie. Wojewoda powoywa swoje zastpc (wicewojewod), jego aparatem
pomocniczym urzd wojewdzki, dzielcy si na wydziau i oddziay. Ponadto przy wojewodzie funkcjonoway ciaa kolegialne, reprezentujce tzw. czynnik
obywatelski tj. Rada Wojewdzka oraz Wydzia Wojewdzki. Rada miaa charakter opiniodawczy i skadaa si czonkw delegowanych przez samorzd
powiatowy. Wydzia, posiadajcy cechy doradcze i stanowcze funkcjonowa natomiast w skadzie: wojewoda, 2 czonkw wybieranych przez rad oraz 2
wyszych urzdnikw. W wojewdztwie pomorskim oraz poznaskim rada wydzia wojewdzki zastpione zostay sejmikiem oraz wydziaem
wojewdzkim, ktrym przewodniczy starosta.
Za odstpstwo od wspomnianej unitarnoci pastwa wci uznawao si autonomiczne wojewdztwo lskie. Oprcz istniejcych odrbnoci, powstaa
kolejna postaci kolegialnego organu lskiej Rady Wojewdzkiej. W jej skad wchodzili: wojewoda, wicewojewoda oraz 5 czonkw. Organem
wykonawczym wojewody oraz Rady Wojewdzkiej zosta urzd wojewdzki.
Zupenie inny charakter ustrojowy cechowa z kolei stolic Warszaw, ktra dziaaa na prawach rwnych wojewdztwu. Terytorium miasta podzielono
na powiaty grodzkie ze starostami grodzkimi na czele. Unifikacji ulega take administracja oglna na terenie powiatu. Wci kierowali nimi starostowie
mianowani przez ministra spraw wewntrznych (cho podlegli subowo wojewodzie), jednak dzielono ich od 1932 r. na powiatowych i grodzkich. Ci
ostatni sprawowali administracj miastach powyej 75 tys. mieszkacw (wydzielonych). Kompetencje starosty ksztatuj si analogicznie do uprawnie
wojewody z jednej strony znajdowa si on w roli przedstawiciela rzdu, z drugiej jako przewodniczcy administracji oglnej w terenie. Oprcz
standardowych zada w postaci zapewnienia bezpieczestwa i porzdku, co realizowa poprzez podleg sobie policj, starosta rwnie funkcj
orzecznicz sprawach wykrocze karno administracyjnych. Aparatem pomocniczym byo w przypadku powiatu starostwo, a elementem spoecznym
organy samorzdowe sejmiki i wydziay powiatowe.
Wspomnie naley take ustroju miasta Gdyni, gdzie, podobnie jak w stolicy, ustanowiono komisarza rzdu. on jednoczenie przewodniczcym gminy
miejskiej oraz organem administracji publicznej. Rada Miejska Gdyni skadaa si czonkw w poowie rekrutujcych si z miejscowej ludnoci, w poowie
mianowanych przez administracj pastwow. Pozwolio to na kompromisowe rozwizania, ktre zarwno rozwijay miejscowe okrgi gospodarcze, jak i
interesom pastwa.
Dotychczas omwione organy naleay do rzdowej administracji oglnej. Miaa ona charakter zespolony, co oznacza, organy
administracyjne dziaajce na danym terytorium byy zespolone w jednym urzdzie (np. wojewody). Podstawowa funkcja realizowana przez organy
administracji zespolonej sprowadza si do wykonywania zada z zakresu zainteresowania resortu spraw wewntrznych.
Jak wczeniej wspomniano, administracja specjalna istniaa na terenach polskich podczas zaborw, co stao si punktem wyjcia dla jej ewolucji w
czasach II Rzeczpospolitej. Dziay administracji specjalnej przeciwiestwie do administracji oglnej korzystay z odrbnych, niezalenych podziaw
terytorialnych i struktur organizacyjnych. Resortami cakowicie nalecymi do tej czci administracji s np. r. Spraw Wojskowych, Sprawiedliwoci i
Skarbu oraz czciowo Wyzna Religijnych i Owiecenia Publicznego, Przemysu Handlu, Opieki Spoecznej. Przykadowo na potrzeby resortu Spraw
Wojskowych podzielono kraj na 10 okrgw korpusw, ktrymi kierowali dowdcy okrgw korpusw z pomoc sztabw i okrgowych szefw Z kolei na
uytek wymiaru sprawiedliwoci sdownictwo podzielono administracyjnie na sdy grodzkie, okrgowe i apelacyjne oraz Sd Najwyszy.
Administracja szkolnictwa natomiast podzielia pastwo na 10 okrgw szkolnych na czele z kuratorami. Na niszym szczeblu znajdoway si obwody
szkolne pod przewodnictwem inspektorw szkolnych. Mimo wprowadzonej w styczniu 1928 r. reformy, proces unifikacji administracji terytorialnej wci
boryka si z ogromnymi trudnociami. Uzewntrzniay si one gwnie poprzez rnice w pogldach i mentalnoci, panujce w poszczeglnych czciach
kraju. Ujednolicanie nazw, instytucji zasad dziaania administracji wzmacniao ducha i poczucie wsplnoty narodu.
Niestety liczne partykularyzmy dzielnicowe, niekiedy feudalne wrcz pozostaoci w myleniu spoeczestw oraz prba uzyskania wymiernych korzyci
politycznych z przeprowadzonych reform przez elity wadzy hamoway unifikacj. W celu przyspieszenia reform oraz nadania im charakteru
kompleksowego Rada Ministrw powoaa we wrzeniu 1928 r. Komisj dla Usprawnienia Administracji Publicznej. W jej skadzie znaleli si wybitni
teoretycy prawa oraz praktycy z administracji pastwowej. Kilkuletnie prace komisji skupione byy na badaniach nad organizacj administracji terenowej
oraz problemem przygotowania zawodowego pracownikw administracji publicznej. W 1933 roku komisja przedstawia kompleksowe zaoenia dotyczce
organizacji administracji pastwowej. Warte zanotowania byy zwaszcza postulaty dotyczce zespolenia organw niszych instancji pod przewodnictwem
wojewody i starosty (z wyjtkiem administracji wojskowej i sdowej).
Ujednolicenie administracji rzdowej w 1928 r. byo krokiem milowym do zespolenia porozbiorowej administracji terytorialnej. Dopiero jednak tzw. ustawa
scaleniowa z 23 marca 1933 r. wprowadzajca jednolit organizacj samorzdu terytorialnego zakoczya dugotrway proces unifikacji. Ustawa
wyrniaa dwa typy organw samorzdowych stanowico kontrolujce oraz wykonawczo zarzdzajce. W gminach byy to rady gminne oraz zarzd
z wjtem, w miastach rady miejskie i zarzd miejski z burmistrzem (prezydentem), a w powiatach rada powiatowa wydzia powiatowy ze starost. W
gminach wiejskich istniay ponadto samorzdy gromadzkie, gdzie organem uchwalajcym bya rada lub zgromadzenie gromadzkie, a wykonawczym
sotys. Wszystkie wymienione organy pochodziy z wyborw na wsiach z porednich, w miastach powszechnych, natomiast w powiatach w porednich
dokonywanych przez rady miejskie i gminne. Kompetencje organw samorzdowych byy okrelone w ustawie, jednak w razie wtpliwoci
domniemywano kompetencj jednoosobowych organw wykonawczych, ograniczajc uprawnienia cia uchwaodawczych.
Mimo pozornej finalizacji procesu unifikacji ustawa wykazywaa pewne braki merytoryczne (np. pozostawiono gminy zbiorowe obok gmin jednostkowych).
Ponadto reforma zostaa ostro skrytykowana przez wczesn opozycj, co byo spowodowane ograniczeniem kompetencji cia kolegialnych na rzecz
monokratycznych, jak rwnie wzmocnieniem nadzoru nad samorzdami przez pastwo. Organy kontrolne miay m.in. prawo do zatwierdzania uchwa i
wyborw oraz do rozwizywania organw samorzdnych. W konsekwencji obywatele coraz dobitniej tracili wpyw na obsad oraz kierunek dziaania
samorzdw, podporzdkowanie poszczeglnych organw stopniowo zwikszao si.
Wiele mona zarzuci teoretykom i praktykom, ktrzy podjli si 1918 roku zadania niemale niewykonalnego, jakim bya odbudowa pastwowoci
polskiej po wielu latach niewoli. Z jednej strony brak dowiadczenia, a nawet niezbdnej wiedzy, z drugiej ostra, wrcz brutalna, walka polityczna, ktra
nie raz wpywaa na kierunek reform, czy popiech, ktry powodowa, zmiany przebiegay w niewyobraalnym na dzisiejsze czasy tempie. 20 lat mozolnej
pracy wykonywanej przez zachannych reformatorw, prawdziwych wizjonerw, przyniosy jednak efekty, ktrych nikt si nie spodziewa. W przecigu
zaledwie dwch dekad Rzeczpospolita nie tylko odrodzia si jako pastwo, ale i wykonaa ogromny skok cywilizacyjny. Patrzc na odrodzon Polsk przez
pryzmat reformy administracji terytorialnej, nabieram dodatkowego przewiadczenia susznoci tej tezy.

Strona 5 z 5
Karol Wany
Literatura: Ajnenkiel A.: Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977; Bardach J., Lenodorski B., Pietrzak M.: Historia ustroju i prawa
polskiego, Warszawa 2000; Izdebski H.: Historia administracji, Warszawa 1996; Korobowicz A., Witkowski W.: Historia ustroju i prawa polskiego (17721918), Krakw 2003; Maciejewski T.: Historia administracji, Warszawa 2002; Malec J. (red.): Historia administracji. Wybr Krakw 2002; Wierzbowski M.
(red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2003.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 59.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 62.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Krakw 2003, s. 79.
Korobowicz A., Witkowski W., Historia ustroju i prawa polskiego (1772-1918), Krakw 2003, s. 151.
Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2002, s. 273.
Malec J. (red.), Historia administracji. Wybr Krakw 2002, s. 419

Zamknij okno