Estratgia Nacional de Defesa: comentrios dissidentes

por Paulo Roberto de Almeida

A Estratgia Nacional de Defesa (END), divulgada pelo governo brasileiro em

dezembro de 2008, mereceu, de imediato, comentrios diversos de observadores e
especialistas, e algumas avaliaes superficiais na imprensa. A maior parte dos
comentrios apresentou um tom positivo, posto se tratar de uma iniciativa no sentido da
transparncia e da abertura de um debate com a sociedade, em geral, e com os
estudiosos da rea em particular. Sem pretender me colocar entre estes ltimos, desejo
oferecer, igualmente, alguns comentrios preliminares sobre o documento em questo,
baseados inteiramente em minhas primeiras impresses de leitura, sem que eu tenha tido
a oportunidade, at este momento (11 de fevereiro de 2009), de conhecer opinies ou
anlises mais fundamentadas sobre tal documento, ou, pessoalmente, de efetuar eu
mesmo um exame mais aprofundado do mesmo.
Reconheo, de imediato, as mesmas caractersticas positivas no fato de que um
documento quaisquer que sejam suas qualidades intrnsecas sobre esse aspecto
importante da vida nacional (com repercusses internacionais) tenha sido divulgado.
Pretendo, contudo, ressaltar, ou destacar, apenas aspectos que me parecem
problemticos nesse documento, sem desconsiderar que ele possa, de fato, apresentar
uma contribuio relevante para um debate qualificado nessa rea, ademais de suas
implicaes prticas para a defesa nacional e a poltica externa do Brasil. Meus
comentrios, como j indicado no subttulo, prenunciam uma posio mais crtica do
que favorvel, e at num sentido iconoclasta, mas sem qualquer esprito destrutivo, ou
puramente negativo, preservando, ao contrrio, minha tradicional honestidade
intelectual e, tanto quanto possvel, minha objetividade analtica.

1. Caractersticas gerais
Uma leitura, mesmo superficial, do documento em questo, permite detectar, antes de
mais nada, uma filosofia geral, no muito diferente daquela que perpassa a vida
nacional em outras esferas de orientao poltica ou econmica. Trata-se de um
documento que coloca o princpio da independncia nacional como vetor absoluto de
qualquer posicionamento em matria de segurana e defesa. Independentemente,
portanto, de suas outras qualidades setoriais, e at de planejamento global dessa
importante interface das relaes do Brasil e essas outras qualidades existem, mas no
sero enfatizadas aqui -, cabe destacar em primeiro lugar esse elemento gaullien, ou
gaulliste, do documento, que pode ser resumido em alguns poucos conceitos: a filosofia
global do documento, a que mais revela a viso do mundo (Weltanschauung) de seus
formuladores, portanto, a do soberanismo e, sobretudo, a do nacionalismo.
No h muita novidade nesse particular, pois que o Brasil sempre foi, desde o incio da
Repblica, pelo menos, um pas essencialmente soberanista e nacionalista; esta ltima
caracterstica foi bem mais acentuada a partir da era Vargas. Esse aspecto, normal e at

obrigatrio para os defensores oficiais da ptria, apresenta outro problema ao tratar do

planejamento, produo e utilizao de bens de defesa, quaisquer que sejam eles,
posto que o elemento bsico de edifcio securitrio e dissuasrio passou a ser o da
autonomia absoluta, quaisquer que sejam os custos explcitos e implcitos ou seja, o
custo-oportunidade, em linguagem econmica dessas opes fundamentais da
estratgia nacional de defesa (e o qualificativo central assume aqui toda a sua carga de
obrigatoriedade, em sentido estrito e lato).
Esta outra caracterstica, econmica, deve ser sublinhada de imediato e com a maior
nfase, pois que implicando em toda uma problemtica que no tem tanto a ver com a
substncia em si das escolhas bsicas em matria de estratgia, mas decisiva na
definio dos meios. Ela a seguinte: independentemente dessas escolhas, um fato
que o documento em si no foi feito por economistas, no recebeu uma anlise de algum
esprito econmico, nem pretende prestar contas de seus custos econmicos para o
pas e a sociedade. Simplificando ao extremo mesmo sob o risco de ver o documento
transformado em caricatura dele mesmo eu diria que o documento completamente
anti-econmico, no apenas por propor uma estratgia grandiosa, inalcanvel no plano
dos recursos disponveis, mas sobretudo por propor um caminho de realizao dessa
estratgia que no leva em conta o princpio bsico da escassez de recursos, ou se o
leva, o faz apenas como uma espcie de gradualismo oramentrio.
Existe, obviamente, uma razo de ordem prtica, ou seja, econmica, para que a END
no possa ser aplicada; ou mesmo que, se ela for eventualmente aplicvel viabilizada
pelos procedimentos legislativos e oramentrios em um Estado democrtico normal -,
ela no consiga ser colocada em vigor em toda a sua plenitude. Para que isso ocorra,
seria provavelmente necessrio mais do que um PIB inteiro sem que um valor preciso
possa ser de fato estimado para que toda a imensa ambio da END seja integralmente
implementada. No se pretende no espao limitado deste comentrio elaborar a
propsito da total anti-economicidade da END; apenas confirmar que essa caracterstica
no se prende apenas ao documento, mas perpassa o conjunto de atitudes e de polticas
econmicas brasileiras desde muito tempo, estando, portanto, entranhadas, na prpria
ideologia nacional desenvolvimentista, subjacente a todo o documento. Qualquer que
seja a postura poltica que se possa ter em relao a essa ideologia, e sua interao
com a END (qualquer que seja ela, esta, ou uma outra) uma abordagem
metodologicamente apropriada a uma poltica nacional to importante quanto esta no
poderia dispensar uma rigorosa anlise econmica de sua efetividade e adequao a uma
estratgia nacional de desenvolvimento econmico e tecnolgico (e, por extenso,
social).
Esta no , contudo, a objeo maior que se possa fazer ao documento, e ao modo de
pensar de seus formuladores, ainda que ela seja decisiva no plano dos meios e das
possibilidades. Essa objeo tem a ver com a sua inocuidade ou, ao menos, a sua
inadequao aos propsitos prioritrios que o prprio documento estabelece.

2. Caractersticas especficas
A outra grande deficincia do documento o fato de que, mesmo sendo a END
hipoteticamente implementvel supondo-se que existissem meios infinitos e nenhum
constrangimento oramentrio ela no teria os efeitos que seus propositores
pretendem, ou apenas teria certos efeitos, caractersticos, precisamente, de sua

concepo fundamental: soberanista, nacionalista, autonomista no mais alto grau,

ignorando no apenas a interdependncia econmica contempornea, como tambm os
propsitos maiores da poltica externa brasileira, seja em sua dimenso regional, seja em
seus objetivos multilaterais e internacionais.
A END pretende dar prioridade a duas Amaznias, a verde e a azul, como se os
principais problemas da defesa, da segurana ou da estratgia dissuasria do Brasil
estivessem concentrados nessas duas regies. Alis, o documento falha em identificar
claramente onde estariam essas ameaas, como se o conceito de defesa no implicasse
em seu complemento necessrio: contra o qu, exatamente, ou contra quem? As
ameaas so classificadas como difusas; mas aqui e ali perpassa a idia de que seria
uma potncia (ou uma coalizo de potncias) dotada de meios ofensivos superiores (um
claro eufemismo para os EUA e pases europeus). No se considera, por exemplo, que
os centros nevrlgicos da economia e das decises nacionais se encontram distribudos
em uma faixa litornea de 200km ao longo da costa atlntica, ou que nossas fragilidades
so bem mais internas do que externas.
Os problemas principais, contudo, derivam do fato de que, em todos os vetores que a
END considera como essenciais, o espacial, o ciberntico e o nuclear, uma estratgia
puramente nacional, autonomista e soberanista, como a proposta no documento,
redundaria em custos indefinidos, prazos extremamente delongados ou impasses ou
obstculos tecnolgicos previsveis. As dificuldades no parecem impressionar os
autores do documento, que desprezam ou minimizam a necessidade de cooperao
externa no que se refere ao know-how para os primeiros dois vetores, ou colocam de
lado os constrangimentos internacionais no que se refere ao vetor nuclear. O documento
parte da suposio de que os parceiros externos, indefinidos, sabero se acomodar ao
desejo brasileiro de obter acesso tecnologia, sem o que essas parcerias
presumivelmente no existiro.
Em outros trechos, onde se fala de parceiros, estes so identificados a pases
emergentes, com os quais se realizar outro dos objetivos prioritrios do atual governo
brasileiro: a reforma das instituies internacionais, em especial dos organismos
econmicos. No plano internacional, justamente, o documento falha em vincular o outro
grande objetivo internacional do governo brasileiro: a assuno de uma cadeira
permanente no CSNU e o aumento da presena brasileira no cenrio internacional. Se
este um objetivo factvel o que parece muito duvidoso ento a END no parece
adaptada aos requisitos e necessidades de uma maior insero do Brasil nas operaes
de peace-making e de peace-keeping da ONU, ou at de uma ao independente em
determinados teatros especiais.

3. O problema regional e a questo hemisfrica

O documento quase no trata das grandes prioridades da atual poltica externa brasileira:
o reforo do Mercosul e a integrao poltica e fsica da Amrica do Sul; mas quando o
faz, as menes so puramente retricas, sem a perspectiva de uma integrao real,
igualitria. Os vizinhos so basicamente considerados como clientes potenciais da
indstria brasileira de defesa, totalmente independente, cabe lembrar.
A integrao seria algo puramente instrumental para viabilizar economias de escala para
essa indstria, diluindo assim os custos entre um nmero maior de clientes, ou de

dependentes (condio que se recusa para o prprio Brasil). O famoso Conselho de

Defesa Sul-Americano que no bem de defesa, mas simplesmente de coordenao
da segurana regional parece ter sido criado para servir a esses mesmos objetivos, e
sua caracterstica mais realada a de que ele seria conduzido sem qualquer parceiro
externo prpria regio.
Esse isolamento dos EUA como se tal fosse possvel parece resultar de dois
elementos combinados, a partir de dois vetores completamente diferentes: por um lado,
a tradicional necessidade militar de definir ameaas credveis e no se concebe
qualquer outra ameaa efetiva na regio, depois da normalizao das relaes com a
Argentina agora parcialmente coberta pela figura da potncia superior; por outro
lado, o anti-imperialismo infantil, e completamente dmod, de setores polticos da base
de sustentao do governo e da esquerda acadmica esclerosada.
Esse exclusivismo regional, excluso do grande irmo hemisfrico, e a poltica de
aproximao do Brasil com parceiros emergentes ditos estratgicos como a ndia,
por exemplo podem vir a ser fontes de problemas na estratgia brasileira de integrao
regional, na rea poltica e de segurana, inclusive porque isso tem implicaes para os
problemas da cadeira no CSNU e da opo nuclear.
relevante registrar que, para que o Brasil pudesse realizar seus objetivos regionais,
sobretudo o da integrao sub-regional e da sul-americana que supostamente so os
mais valorizados pela diplomacia brasileira e a prpria base da cooperao regional no
terreno da segurana, e talvez da defesa -, o Brasil precisaria utilizar-se muito mais dos
elementos de soft power da economia do que aqueles de hard power, pelo lado da
defesa. Na verdade, o Brasil j possui, terica ou hipoteticamente, as condies
potenciais para praticar soft power na regio, no o fazendo, por razes histricas e
polticas.
Esse soft power estaria baseado na abertura irrestrita do seu mercado interno a todos os
vizinhos sul-americanos, de forma integral e incondicional vale dizer, sem qualquer
exigncia de reciprocidade e na concepo e implementao de imenso esforo de
cooperao bilateral com cada um deles (acolhendo bolsistas no Brasil e desenvolvendo
projetos nesses pases); cabe considerar, ademais, o papel crucial do investimento direto
brasileiro na regio, essencialmente a cargo do setor privado (eventualmente estimulado
por polticas governamentais) e de uma ou outra estatal (Petrobras). O fato que o
Brasil no exercer esse soft power, seja porque o pas naturalmente protecionista,
seja porque os arranjos do Mercosul no o permitiriam, nas atuais condies.
A questo hemisfrica, por sua vez, tem a ver com as relaes do Brasil com o
imprio, atualmente considerado uma presena nitidamente no desejvel na regio,
sequer como parceiro (a menos que seja como fornecedor complacente da tecnologia
necessria capacitao brasileira em defesa). Pode-se at conceber essa opo como
uma derivao lgica ainda que no assumida publicamente, por notrias implicaes
polticas da antiga tese do chanceler Rio Branco quanto a uma diviso de tarefas no
hemisfrio: o imprio fica com o norte (aqui compreendendo todo o Caribe e Amrica
Central) e o Brasil se ocupa da Amrica do Sul. Mesmo admitindo que esse tipo de
misso compartilhada seja admissvel ou possvel, na prtica com todos os
problemas ligados a uma suposta liderana brasileira na regio ela no resolve
nenhum dos demais problemas vinculados presena internacional brasileira ou,

sobretudo, ao CSNU, que passam inevitavelmente por uma boa relao de cooperao
ativa com o imprio (algo ainda no admitido at aqui).

4. Problemas residuais e concluso provisria

Sem pretender aprofundar, neste momento, todos os problemas relevantes da END
inclusive o das ferramentas que poderiam, ou no, ser funcionais para essa estratgia
particular, entre elas o submarino nuclear, algum eventual porta-avies ou outros
instrumentos de projeo externa caberia mencionar, mesmo rapidamente, dois outros
problemas relevantes que tambm tm a ver mais com a filosofia do documento do
que propriamente com os meios e fins dessa concepo de defesa.
O primeiro tem a ver com a opo confirmada por um servio militar obrigatrio,
alis, acrescido de um recrutamento universal (quem no fosse aproveitado no
equalizador republicano, iria para um equivalente civil). Esta opo parece decorrer
mais de necessidades da fora de terra, do que dos requerimentos das duas outras foras,
que aparentemente se acomodariam ou mesmo desejariam a alternativa de foras
totalmente profissionais e exclusivas. Opes de maior flexibilidade operacional
recomendariam, provavelmente, a considerao da estratgia profissional para alguns
tipos de misses militares (propriamente estratgicas), reservando-se o servio universal
para essa ocupao de terreno republicano no grande espao do Brasil ainda
subdesenvolvido, como deseja certa ideologia pretensamente classista no documento.
Alis, o documento trai suas origens mais sociolgicas do que propriamente
institucionais ao mencionar expressamente o objetivo de incorporar todas as classes
sociais a esse projeto pretensamente republicano: trata-se, provavelmente, da primeira
vez que o Estado brasileiro trabalha com o conceito de classes sociais, em lugar de um
equivalente verdadeiramente universal e igualitrio, o de cidados, ao pretender
formular uma poltica pblica relevante.
O segundo problema tem a ver com a velha questo nuclear. Ademais de referir-se s
possibilidades energticas e tecnolgicas do vetor nuclear, a END parece lamentar, em
duas passagens, o abandono pelo Brasil dessa possibilidade militar: o Brasil privouse da faculdade de empregar a energia nuclear para qualquer fim que no seja pacfico,
e proibiu-se a si mesmo o acesso ao armamento nuclear, o que revela, provavelmente,
alguma inclinao dos formuladores do documento. Inconsciente ou deliberadamente,
esse tipo de linguagem pode representar uma eventual tentativa de deixar a opo
aberta, caso novos desenvolvimentos internacionais, do lado do TNP, tornem vivel ou
factvel alguma futura reviso constitucional no plano nacional. Esse desejo secreto
pode revelar-se problemtico no plano internacional e at no regional, inclusive porque
est expressamente dito que o Brasil no aderir a acrscimos ao TNP destinados a
ampliar as restries do Tratado sem que as potncias nucleares tenham avanado na
premissa central do Tratado: seu prprio desarmamento nuclear. Essa posio uma
espcie de prolongamento da recusa do TNP mantida durante 30 anos pelos estrategistas
militares e diplomticos brasileiros em relao a esse vetor considerado fundamental
de qualquer estratgia dissuasria no plano mundial.
Finalmente, cabe registrar, mais uma vez, o aspecto positivo da divulgao da END,
pelo simples fato de existir e de permitir debates pblicos em torno de uma END e,
sem pretender retomar um chavo que diria que uma outra END possvel, sublinhese apenas que ela comea o debate sobre onde, e com que instrumentos, o Brasil quer

chegar em matria de defesa e de segurana estratgica. Com a atual conformao

nacionalista, soberanista, autonomista e arrogantemente tutelar no plano regional, sem
mencionar a rejeio preventiva da cooperao imperial, pode-se legitimamente
perguntar se jamais o Brasil chegar ao ponto indicado na END. A grande ambio da
atual END , provavelmente, o ideal do ponto de vista dos militares: pergunta-se apenas
se ela factvel e se essa a END que interessa ao Brasil, como nao integrada
regio e ao mundo. O tema permanece sob exame.
Paulo Roberto de Almeida Doutor em cincias sociais pela Universidade de Bruxelas
(1984); diplomata de carreira do servio exterior brasileiro desde 1977; professor de
Economia Poltica Internacional no Mestrado em Direito do Centro Universitrio de
Brasilia (Uniceub); autor de diversos livros de histria diplomtica e de relaes
internacionais (pralmeida@mac.com).
Fonte:
http://mundorama.net/2009/03/14/estrategia-nacional-de-defesa-comentariosdissidentes-por-paulo-roberto-de-almeida/