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Estado de Situacin
Desde 1985 Bolivia asume un modelo de economa abierta de mercado, con resultados
macroeconmicos buenos. A pesar de esto, el resultado en cuanto a crecimiento
econmico y sobretodo en generacin de empleo no ha sido el necesario para acelerar la
reduccin de brechas sociales muy grandes.
En cuanto al comercio exterior tambin hubo una gran reforma reduciendo los aranceles
y simplificando su control. Estos se han aplicado a dos tipos de importaciones y se han
ido reduciendo entre 1987 y la fecha. Los aranceles vigentes en 1987 oscilaban alrededor
de 20% y a la fecha (2002) se ubican entre 0% y 5% para bienes de capital y 10% para el
resto de bienes. Cabe resaltar que actualmente ya no es una tasa uniforme.
Adems del GA (Gravamen Arancelario), se cobra el IVA importacin (Impuesto al
Valor Agregado) (14.94%). Asimismo, el ICE (Impuesto al Consumo Especfico),
gravando a los cigarrillos y tabacos una tasa porcentual del 50%, a los vehculos
automotores una tasa que oscila entre el 10% y el 18%; y a su vez, se aplica una tasa
especfica de 0.15 Bs/litro a las bebidas refrescantes, y una tasa especfica de entre 0.3 a
1.2 Bs/litro para las bebidas alcohlicas. De igual manera, Bolivia cobra el IEHD
(Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados) por la importacin y
comercializacin en el mercado interno de hidrocarburos y sus derivados. La tasa
especfica de este impuesto en el 2002 por ejemplo para el Diesel Oil es de 0.66 Bs/litro.
Bolivia evita el uso de obstculos comerciales para - arancelarios y nunca ha adoptado
medidas antidumping o de salvaguardia1; adems, para mantener el carcter central de su
poltica comercial consistente en el libre comercio de bienes y servicios, no aplica
permisos o licencias previas2, salvo en aquellos casos en los que se compromete la salud
de las personas, animales y la preservacin de vegetales; la seguridad del Estado o el
patrimonio artstico y cultural de la nacin.
Si bien la poltica comercial del pas se ha basado en gran parte en la liberalizacin
unilateral, las iniciativas multilaterales y regionales han desempeado un importante
papel de apoyo. Desde 1993 Bolivia ha concluido nuevos acuerdos con Chile, Cuba, el
MERCOSUR y Mxico. Bolivia ha continuado tambin participando en el proceso de
integracin de la Comunidad Andina. Dada la posicin geogrfica de Bolivia, la mayora
de esas iniciativas preferenciales tienen posibilidades de incrementar el comercio y la
inversin.
1
Excepto por una salvaguardia a la importacin de harina de trigo proveniente desde la Argentina, que se
aplic en Febrero de 2002, la cual suspende temporalmente la preferencia arancelaria otorgada al
MERCOSUR para la harina de trigo.
2
La anterior aseveracin se halla sustentada por el Decreto Supremo N 24440 de diciembre de 1996, que
establece la libre importacin y la inexistencia de licencias previas, cuotas de importacin u otras medidas
no arancelarias que afecten a la importacin de mercancas comercializables.
2
Si bien el rgimen comercial ha mejorado desde 1986 ste se vio obstaculizado en cierto
modo por la debilidad administrativa persistente y la aplicacin desigual de las leyes que
afecta, en ocasiones, a esferas tales como la administracin de aduanas, el uso de
prescripciones tcnicas, la aplicacin de derechos de propiedad intelectual y normas
sanitarias y fitosanitarias. Tambin surgieron dificultades debido a la amplitud del sector
informal3.
Para hacer frente a esta debilidad, Bolivia encara, desde 1997, una segunda ronda de
reformas para mejorar la institucionalidad e incorporar actividades informales. Una de las
medidas principales para encarar esta reforma fue el cambio en la legislacin aduanera.
La antigua estructura normativa y legal de la Aduana, Ley de 1929, era muy compleja ya
que constaba de 285 Decretos, 321 Resoluciones Ministeriales y 215 Resoluciones
Administrativas. La reemplaz la nueva Ley de Aduanas No. 1990 del 28 de Julio de
1999, con el objetivo de hacer una profunda reforma institucional, atacar la corrupcin y
ordenar el marco legal imperante.
Tanto antes como despus de la nueva reforma aduanera, la recaudacin por Tributos
Aduaneros contina teniendo un importante papel en los ingresos fiscales.
Grfico 1:
a)
b)
Vase: www.wto.org, Las polticas orientadas al exterior favorecen el crecimiento y el incremento del
comercio en Bolivia.
3
Como se observa en el grfico 1 a), tanto antes como despus de la reforma, los ingresos
por la recaudacin de tributos aduaneros, originados en el comercio exterior,
representaron alrededor de entre 30 y 40% de los ingresos totales del TGN (Tesoro
General de la Nacin). Adems se puede observar que el pico en la recaudacin
aduanera como porcentaje del total de ingresos, se dio entre los aos 1996 y 1998 a causa
del incremento en el volumen de las importaciones que requiri la construccin del
gasoducto Bolivia-Brasil y la inversin de las empresas capitalizadas.
En el grfico 1 b), a su vez, muestra que los ingresos por la recaudacin de tributos
aduaneros son de alrededor de entre 35 y 45% de los ingresos tributarios del TGN, lo cual
refleja el papel importante que tiene la recaudacin aduanera sobre los ingresos
tributarios.
De entre la participacin de los Tributos Aduaneros sobre el total de ingresos del TGN; el
IVA importacin es el impuesto que ms relevancia tiene entre los ingresos fiscales ya
que representa alrededor de 21%. Esto es previsible ya que este impuesto es cobrado a
todas las importaciones definitivas de bienes y servicios, con una tasa del 14.94%. El
segundo tributo aduanero de relevancia es el GA, representando alrededor de 8% de los
ingresos fiscales totales, (Vase el grfico 2).
Grfico 2:
Sin embargo, para observar el comportamiento del sector aduanero se puede tomar en
cuenta los indicadores de las tasas efectivas de recaudacin de cada tributo aduanero,
(vase grfico 3).
Grfico 3:
Cuadro 1:
4
5
Vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de GAC, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.
Ibidem.
Despus de observar los ingresos no percibidos por causa de las exenciones, vale la pena
observar la evolucin de las recaudaciones por tributos aduaneros, antes y despus de la
reforma aduanera de 1999, (vase grfico 4).
Grfico 4:
Para ms informacin acerca del valor de las importaciones, vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de
GA, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.
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a. Los idelogos de la Reforma
Se logr un consenso contra la corrupcin imperante en esta institucin. A pesar que otras
instituciones eran tambin consideradas corruptas en ese momento, la Aduana fue
estigmatizada de forma tal que hubo un acuerdo general para su transformacin total.
Las estimaciones de contrabando realizadas entre 1997 y 1998 sealaban un nivel de
evasin superior a los 800 M $us. anuales que se constituy en una cifra de tal magnitud
que superaba incluso a los recursos de ayuda externa. Por tanto era imprescindible
resolver este problema ya focalizado. Lo paradjico es que esa cifra era una estimacin
muy genrica y no estaba basada en ningn estudio. Un estudio posterior ms profundo
elaborado por Xavier Nogales estim una cifra global de $us. 500 millones anuales que
fue considerada muy elevada. El Foro en el que se lleg a esta conclusin fue el
denominado Dialogo Nacional desarrollado en 1997.
Cuando se plane la reforma no se tom en cuenta en absoluto el costo social. Luego,
como se verifica despus, el conflicto social ser una rmora para la reforma.
El FMI jugo un papel destacado en este proceso de reforma puesto que en coordinacin
con el gobierno, form un equipo e inici una tarea de formalizar una propuesta para una
gran reforma que a la larga se cumpli, como haba sido planificada.
Un error de apreciacin cometido en el proceso est referido a la estimacin de los
ingresos potenciales con la reforma. Las cifras calculadas fueron ms elevadas que la
realidad y a la larga dieron una visin de un rezago en el resultado de la reforma.
El liderazgo del PRI fue relevante en el proceso. El PRI estuvo a cargo de la
Vicepresidencia de la Republica entre 1997 y 2001. El actual Presidente, Ing Jorge
Quiroga Ramrez junto al actual Ministro de la Presidencia Alberto Leyton, condujeron el
proceso general. El PRI estuvo y est a cargo de toda la reforma institucional en el pas y
uno de sus mejores resultados es el conseguido con la reforma de aduanas.
El Servicio Civil coordina muy de cerca el trabajo con el PRI y su tarea en esta reforma
fue secundar el trabajo logrado en la reforma.
La participacin del sector privado fue amplia. El liderazgo privado lo tom la CNC,
CNDA, y la CNI (Cmara Nacional de Industrias), a la que luego se sumaron el resto de
organizaciones privadas. La propuesta del sector privado estaba enfocada, adems del
tema de corrupcin, a la lucha contra el contrabando, que afectaba seriamente la
viabilidad de la industria nacional y de la empresa en su conjunto debido al alto grado de
informalidad de la economa en Bolivia.
Es necesario sealar algunas de las caractersticas de la Aduana Nacional en el pasado.
Como se seal anteriormente estaba catalogada como una de las instituciones ms
corruptas del pas. Se constitua en uno de los focos ms grandes de corrupcin gracias a
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la partidizacin. El partido de turno en el poder se hacia cargo de la institucin y
manejaba a su antojo.
Obviamente el servicio estaba relacionado al grado retribucin directa que se daba a los
funcionarios, sin ninguna transparencia y los obstculos eran superados con una coima.
El personal ad-honorem era casi el 40%. No perciban ingresos de la aduana pero si
cumplan un cupo, el resto era para ellos y para quienes los patrocinaban. Por ello, las
recaudaciones no eran precisamente muy bajas. Haba un cierto sentido de eficiencia pues
cumplan con los presupuestos exigidos y el resto era un premio a esa eficiencia que no
ingresaba al Estado.
En la etapa previa a la ejecucin de la reforma, el actor ms importante fue el entonces
Vicepresidente de la Republica a travs del PRI. La figura de Amparo Ballivin aparece
luego casi con la aprobacin de la Ley y su aplicacin. Sin duda, Amparo Ballivin es la
figura clave de la reforma en su conjunto y sin su aporte es posible que los avances no
hubiesen sido tan significativos.
El Ministro de Hacienda Herbert Muller tambin fue un actor importante en el proceso
pues el llev adelante los consensos para la aprobacin de la Ley y apoy el proceso en
su inicio.
En su momento, en el proceso de estudio de la reforma se conform el CNA que estaba
presidido por el propio Presidente de la Republica y conformado por personeros del
Ministerio de Hacienda, Comercio Exterior y del sector privado. Este Consejo apoy el
proceso y fue disuelto a tiempo de aprobar la Ley de Aduanas.
Muchos actores del sector pblico y de la cooperacin internacional consideran que el
establecimiento de una institucin autrquica para el manejo de un ente recaudador es un
error pues no priorizan la recaudacin sino el propio proceso de reforma. Luego, en el
proceso de ejecucin de al reforma han existido muchos problemas de coordinacin entre
la ANB y el MH que han afectado los resultados de la reforma aunque no de manera
sustancial.
b. Los ejecutores de la Reforma
Gracias al apoyo de las autoridades principales de la ANB, de los principales ejecutivos,
gerencias y personal tcnico, se ha logrado conseguir la informacin que se detalla en el
presente captulo.
Legislacin y marco regulatorio
Antes de la reforma aduanera se contaba con una estructura legal y normativa muy
compleja, la Ley de 1929. En 1999 se promulga la nueva Ley de Aduanas No. 1990, la
cual define un conjunto de reglas que cambian toda la legislacin con nuevos
procedimientos, regmenes, personal y estructura, entre otros.
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Debe remarcarse que el vaco legal que produjo la nueva Ley, sin reglamentos durante
casi un ao e incompletos hasta la fecha, determin limitaciones para la actuacin de la
ANB
Sin embargo, la Reforma fue pensada e implementada con xito tanto en lo institucional
como en lo procedimental, pero tuvo dificultades en lo judicial ya que con la aplicacin
del nuevo Cdigo de Procedimiento Penal y con las limitaciones jurdicas de la ley de
aduanas, su concepcin inicial de criminalizar el contrabando simplemente no se ha dado
ya que hasta la fecha no se pueden aplicar las drsticas sanciones a un enorme sector
poblacional cuya actividad principal es la informalidad.
Manejo del Cambio
El proceso completo empleado en la reforma fue en primera instancia la elaboracin y
aprobacin de la Ley General de Aduanas promulgada el 28 de julio de 1999 y el
Reglamento de la Ley de Aduanas, establecido mediante D.S. N 25870 del 11 de agosto
de 2000. Mediante esta nueva estructura de organizacin se realiz el Estudio de
Sostenibilidad Financiero por una firma consultora seleccionada competitivamente.
Dicho estudio vino a ser el insumo ms importante para la elaboracin y aprobacin del
ARI suscrito en fecha 06 de julio de 2001 entre la ANB, el Ministerio de Hacienda y la
Unidad Tcnica del PRI.
Entre el principal objetivo que presenta el ARI, es el comprometer a la ANB a ejecutar y
al Ministerio de Hacienda y a la Unidad Tcnica del PRI a apoyar la implementacin del
Plan Estratgico del PROMA; adems de comprometer los recursos financieros y la
asistencia tcnica del PRI y del Ministerio de Hacienda para asegurar la ejecucin de la
reforma institucional y su sostenimiento tcnico y financiero entre otros.
La ANB cuenta desde el inicio de su proceso de reforma con el apoyo de los siguientes
organismos internacionales y pases donantes bilaterales, a travs de convenios de
crdito y donacin para los diferentes proyectos de la entidad (entre ellos el PRI): BM
(Banco Mundial), BID (Banco Interamericano de Desarrollo), FMI, PNUD (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo), CAF (Corporacin Andina de Fomento), Fondo
Nrdico de Desarrollo y Gobiernos de Dinamarca, Suecia, Pases Bajos, Alemania y el
Japn.
El BM asesor financiando la nueva gestin de Recursos Humanos y el BID financiando
los nuevos Sistemas Tecnolgicos Informticos, entre los ms importantes.
Personal y aspectos salariales
La reforma aduanera fue parte de un esfuerzo conjunto para reformar el servicio civil ya
que la ANB es una de las instituciones piloto del PRI, que contempla la implantacin del
Servicio Civil como uno de sus componentes destinados a fortalecer la gestin pblica y
luchar contra la corrupcin.
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En cuanto a los Recursos Humanos, se hizo cambios en el personal aduanero los cuales
demandaron casi dos aos de convocatorias pblicas a travs de empresas privadas
especialistas en contratacin de personal. Antes de la reforma, la planta de personal fue
de 591 puestos, el cual se increment a 734 puestos hasta 2001, ao de la reforma
aduanera. Se estima actualmente que alrededor del 90% de la planta de personal es
producto de los procesos pblicos de contratacin.
La reforma aduanera aplic un nuevo rgimen salarial en los distintos niveles de
personal. Si deseamos cuantificar el incremento en el salario para los distintos niveles de
personal, se puede decir que el incremento salarial para los funcionarios de la alta
gerencia fue de alrededor de 73%, de entre 22% y 28% para los funcionarios de nivel
medio y alrededor de 41% para el personal de apoyo. Se pas de un salario mximo de
14 mil Bs. a 29 mil Bs. y de un salario mnimo de alrededor de 1,200 Bs. a 1,300 Bs. por
mes.
La normativa vigente no prev el otorgamiento de bonos para recompensar el buen
desempeo. En caso de un desempeo excelente el funcionario tiene derecho a la
promocin horizontal (avanzar un grado salarial dentro del nivel correspondiente) e
incentivos econmicos grupales en base a metas prefijadas de acuerdo a las posibilidades
presupuestarias de la Aduana Nacional de Bolivia.
La reforma aduanera hizo que las prcticas de reclutamiento de personal sean pblicas y
con base a mritos, pero el plan de capacitacin se espera que mejore con la propuesta de
financiamiento del Banco Mundial, en el marco del Estatuto del Funcionario Pblico.
Polticas sobre la corrupcin y la integridad
Todo el personal a tiempo de su ingreso a la Aduana Nacional debe suscribir la
Declaracin Jurada de Compatibilidad con la Funcin Aduanera, adems de tener
conocimiento del Cdigo de tica.
Se puede decir que la corrupcin es tomada en cuenta en la capacitacin ya que hasta la
fecha se han impartido cursos relativos al control de la corrupcin, contrabando, lucha
contra el fraude y adems se ha previsto capacitacin relacionada al Cdigo de tica
vigente en la institucin.
La Ley General de Aduanas prev, procesos civiles o penales como resultado de
contravenciones o delitos aduaneros.
Existe una Oficina de tica en la que se sustancian los procesos administrativos internos
y la posibilidad de recurrir a recursos de revocatoria ante la Mxima Autoridad Ejecutiva
o ante la Superintendencia del Servicio Civil con recursos jerrquicos.
Capacitacin
Desde que se implement la Reforma Aduanera, los requerimientos educativos son ms
estrictos ya que se han establecido para cada tipo de cargo, agrupados en familias, un
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conjunto de requisitos en funcin a las responsabilidades del cargo. Sin embargo, la
capacitacin es una tarea pendiente en el proceso, por cuanto entre 1999 y 2001 la ANB
se ha concentrado en contratar personal y no fue posible encarar su capacitacin como era
deseable.
Hasta la fecha, no existe una academia de capacitacin aduanera mas bien la capacitacin
es externalizada a otras empresas que proveen la infraestructura necesaria.
El funcionario debe cumplir obligatoriamente con un mnimo anual de horas de
capacitacin. El Plan Estratgico de Capacitacin prev un tiempo mximo para el
cumplimiento de los planes individuales de capacitacin. El cumplimiento de las
obligaciones de capacitacin se reflejar en la evaluacin de desempeo.
Los usuarios de los servicios de la Aduana Nacional como son los importadores, reciben
capacitacin para mejorar el uso de los servicios aduaneros. Adems, las Compaas de
Inspeccin Preembarque, dentro del alcance de sus contratos, han contemplado 320
horas/ao de capacitacin pasiva y activa (cursos y pasantas) para funcionarios de la
ANB hasta fines del presente ao.
Cambios Administrativos
Se puede decir que ha habido un cambio en la estructura administrativa aduanera, pero
eso no quiere decir que la estructura actual sea definitiva, de hecho se est en un proceso
de revisin de la estructura actual. En todo caso se ha avanzado de manera importante en
el proceso de desconcentracin en las gerencias.
Tecnologa de la Informacin
Antes de la Reforma Aduanera de 1999, se usaba el llamado SARA, que bsicamente es
el registro de operaciones. Pero actualmente se usa el SIDUNEA++ que es un nuevo
sistema informtico que est siendo un factor importante en la transformacin aduanera.
Bsicamente se escogi este nuevo sistema por su bajo costo, el apoyo tcnico de la
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Comercio) y la
posibilidad de beneficiarse de la experiencia de los pases que usan este sistema. Ya que
la implantacin de este sistema es reciente, se sigue buscando una mejor y ms eficiente
utilizacin de los otros recursos como el personal.
Basado en la Ley, el nuevo sistema tecnolgico hizo posible adoptar la revisin fsica de
slo 20% del despacho aduanero siempre bajo el concepto de buena fe.
En cuanto a las funciones que son automatizadas, se pretende que sea todo el proceso de
ingreso y salida incluyendo el despacho. En la actualidad, se ha instalado el sistema para
controlar el ingreso de mercancas desde Arica, trnsito hacia Bolivia y el despacho de
importaciones en cualquiera de las aduanas del circuito Tambo Quemado-La Paz.
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Aparte de la Aduana, los agentes despachantes, transportistas, bancos y exportadores
podrn estar conectados con el sistema Tecnolgico Informtico.
Aspectos de Valuacin
La reforma de la Aduana Nacional, en principio, ha heredado un sistema de valoracin
basado en la Definicin del Valor de Bruselas cuya ejecucin estuvo a cargo de dos
empresas de PSI: SGS e Inspectorate. A partir de la reforma, y como consecuencia del
vencimiento en los plazos para la Implementacin del Acuerdo de Valoracin de la OMC
en Bolivia, la Aduana Nacional se halla inmersa en el cumplimiento de dos grandes
objetivos: i) Implementar el Acuerdo de Valoracin de la OMC, ii) Prescindir de los
servicios de las empresas de inspeccin previa a la expedicin (Verificadoras).
Actualmente las empresas de PSI cobran una tarifa de 1.75% sobre el valor FOB de la
mercanca por el servicio de valoracin en todas las operaciones de importacin; pero
desde el momento que estas empresas dejen el mbito nacional hasta Diciembre de 2002,
se prev que la ANB cobre una tarifa retributiva del 1% sobre el valor FOB de la
mercadera.
El mtodo para determinar que bienes se inspeccionarn es el de Seleccin de Canales:
Rojo, Amarillo y Verde. El rojo tiene inspeccin fsica y documental; el amarillo, solo
inspeccin documental en tanto que el verde no requiere de ninguna inspeccin. El rojo y
amarillo no deben exceder el 20% de las importaciones nacionales. Para todos los
productos que ingresen por canal amarillo y rojo existen tablas de precios que permiten
generar duda razonable para la revisin.
Experiencia con el Pre - embarque
Como ya se mencion, hasta la fecha se utilizan a las compaas de Inspeccin PreEmbarque (SGS e Inspectorate) y bsicamente es por la desconfianza en los valores
declarados por los importadores.
Segn funcionarios del FMI, la contribucin de las empresas PSI sobre la movilizacin
de ingresos aduaneros es nula, sin embargo, las empresas aseguran que de no ser por
ellas habra una cada importante en los ingresos. Adems, las empresas consideran que
es peligroso que dejen de hacer el servicio mientras la ANB no tenga todos los
instrumentos tcnicos para cumplir este cometido.
En la importacin, se supone que cuando la mercanca se presenta al pas ya viene
verificada y con su respectivo certificado para iniciar el despacho. Sin embargo, existe la
posibilidad de que la inspeccin se haga despus de que la mercanca ha llegado al pas lo
que genera atrasos considerables en el despacho.
Existe un plan en ejecucin, en que las verificadoras se quedan en Bolivia por este ao.
En dicho plan se establece que peridicamente se van dejando de inspeccionar una serie
de captulos del arancel a los que se le van sumando otros, segn su importancia en la
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recaudacin, hasta llegar a eliminarlas en enero del 2003. Actualmente existen 48
captulos que no requieren certificados de inspeccin
En cuanto a las medidas que son necesarias para que la aduana funcione bien en ausencia
de las compaas PSI se basan en el establecimiento de una estrategia para el control del
valor basado en gran parte en el control ex post.
Prctica con los procedimientos de importacin (uso local) y exportacin
Los procedimientos tanto de importacin y exportacin han sido mejorados en trminos
de la nueva legislacin y de la implantacin del Sistema SIDUNEA. Sin embargo, en
ambos, importacin y exportacin existen muchos resabios de los procedimientos viejos.
Adems, no es fcil introducir mejoras, si persisten contratos con recintos y verificadoras
que obstaculizan el desarrollo de los nuevos procedimientos.
Prctica con regmenes especiales de importacin
Segn la legislacin aduanera boliviana, las Zonas de Libre Comercio se denominan
Zonas Francas y son de dos tipos: Comerciales (ZFC) e Industriales (ZFI). Existen en
total 15 zonas francas, que se dividen en 12 comerciales, 2 industriales y una zona franca
Comercial e Industrial.
Las zonas francas comerciales operan en los siguientes sectores: automotriz, alimentos,
bebidas sin y con alcohol, prendas de vestir, electrodomsticos, muebles para oficinas y
hogar, insumos industriales, maquinaria y equipos industriales y otros. En cada zona
franca industrial nicamente se halla operando un usuario en la siguiente actividad:
Fbrica de muebles de madera, Fbrica de Tableros elctricos. Es necesario remarcar a
ZOFRAMAC en Puerto Surez en la que se instalar una Termoelctrica que ser una de
las ms relevantes.
De acuerdo a la legislacin vigente, en zonas francas comerciales, las mercancas
introducidas pueden permanecer sin lmite de tiempo sin transformacin alguna hasta el
momento en que se les aplique los siguientes regmenes aduaneros: Importacin a
consumo, admisin con exoneracin del pago de tributos aduaneros, reimportacin de
mercancas en el mismo estado, admisin temporal para reexportacin en el mismo
estado, admisin temporal para perfeccionamiento activo, trasbordo, reexpedicin de
mercancas.
En zonas francas industriales las mercancas procedentes del extranjero y del resto del
territorio nacional son sometidas a operaciones de perfeccionamiento pasivo, para ser
importadas o reimportadas al territorio aduanero nacional o ser reexpedidas a territorio
extranjero.
En las zonas francas comerciales se realizan las siguientes operaciones: almacenaje,
fraccionamiento de mercancas, conservacin, manipulaciones ordinarias, ventas al por
menor, remate de mercancas.
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Para evaluar el proceso de la reforma en cuanto a la proteccin de la sociedad y el
comercio legtimo, hasta la fecha no se pueden establecer indicadores precisos que
garantice la mejora en eficiencia, proteccin y recaudacin. Pero de acuerdo a
indicadores secundarios, se estima que la reforma aduanera disminuy el contrabando
con respecto a un periodo antes de la misma. Estos indicadores son, entre otros, el
nmero de procesos judiciales contra el contrabando en curso, el volumen de depsitos de
mercaderas incautadas para remate y algunos precios de productos como cigarrillos y
licores.
Esta reduccin es evidente en productos masivos y de mejor control como harinas y
cigarrillos. Sin embargo, el comercio al por menor ha encontrado opciones de ingreso de
mercaderas sin pago de tributos. Tambin se han observado problemas con pases
limtrofes debido a cambios en su poltica econmica como es el caso argentino, en que
no se puede controlar el ingreso de mercaderas.
Evaluacin aduanera de desempeo y sostenibilidad
En cuanto al suministro de datos de desempeo y avances de la reforma aduanera, existe
un nexo entre la aduana con el sector privado y los usuarios del comercio exterior,
mediante el Comit de seguimiento del PROMA, el Comit de Calidad y los contratos
con la CNDA.
El nivel de ayuda que recibe la reforma aduanera es muy buena de parte de los
organismos internacionales pero no as del Ministerio de Hacienda en cuanto al
cumplimiento con los compromisos asumidos con la ANB en distintos aspectos
relacionados con la reforma aduanera. En todo caso ha decado el intenso apoyo que
reciba la reforma al principio.
En cuanto a la sostenibilidad de la reforma, depender en gran medida del apoyo poltico
del futuro gobierno. La reforma aduanera requiere como condicin imprescindible que se
aclare el monto y fuente de su financiamiento. Hoy con lo dispuesto para su
funcionamiento no es sustentable. Para serlo se requiere o autorizar el uso de un cobro
por valoracin en reemplazo del que efectan las empresas verificadoras o redisear la
fuente de sus ingresos tomando en cuenta en dicho clculo las recaudaciones del IVA
importaciones y dems impuestos que estn bajo responsabilidad de la Aduana Nacional.
En cuanto a los riesgos ms importantes para la sostenibilidad de las reformas se puede
mencionar la interferencia poltica, la falta de apoyo, la carente coordinacin entre el
Ministerio de Hacienda y la ANB, el rediseo del presupuesto, el retiro de las
verificadoras, el nivel de desgravacin arancelaria entre otros; sern elementos centrales
para el futuro de las recaudaciones aduaneras.
En cuanto a las reas donde el progreso es deseable y obtenible se puede mencionar a la
modificacin de la Ley de Aduanas, la finalizacin de la automatizacin del control
aduanero, el mejoramiento de la infraestructura aduanera en fronteras, la capacitacin del
personal y la manutencin de la institucionalidad de la Aduana Nacional.
16
72 horas
48 horas
17
La ANB no hace publicaciones sobre este tema y todava esta informacin no est
sistematizada.
En el proceso de la reforma ha habido una activa participacin del sector privado. Su
presencia en el Consejo Nacional de Aduanas en su momento ha sido gravitante, aunque
en el momento de la aprobacin de la Ley se hayan cambiado e ignorado algunos
aspectos.
Actualmente existe participacin activa y es destacable la aplicacin del Principio de
Buena Fe. Concretamente ahora por Ley slo se revisa aleatoriamente el 20% de las
mercaderas. Antes se tena que revisar la totalidad con poca transparencia y alta
corrupcin. Adems ahora se implementa en algunos sectores empresariales como en el
caso de la harina el criterio que el depsito de la propia empresa es valido para la ANB
con sistemas estrictos de revisin y evaluacin. Esta concepcin en el pasado era
inimaginable.
En algunos sectores, no sienten que se haya dado ese cambio. Por el contrario, la
fiscalizacin es excesiva y no aplica el principio de Buena Fe.
Una preocupacin especifica sobre el desempeo de la aduana esta referida al control del
contrabando hormiga. Lamentablemente el Art. 4 de la Ley de Aduanas inhibe el control
del comercio minorista interno.
Las recomendaciones para mejora de parte del sector privado como usuarios del servicio
son diversas.
a.
b.
c.
d.
e.
Existe preocupacin de parte del sector privado sobre la forma en que se pueda resolver
la sostenibilidad de la ANB. El temor radica en que piensan que la mejor forma de
financiar a esta entidad es cobrando mayores tasas o impuestos a los usuarios.
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% G A /Im p .
2 0 .0 0 %
% I V A / Im p .
1 5 .0 0 %
% I C E / im p
1 0 .0 0 %
% I E H D / im p
5 .0 0 %
% R e c a d u a n e ra . /im p o rt .
t o t a le s
0 .0 0 %
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Aos
Vase Anexo 1: Recaudacin ordinaria de GA, IVA, ICE, IEHD, Importaciones Ordinarias, PIB.
Ver Anexo 3: La evolucin de las tasas aduaneras vs. recaudacin
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y la reforma tuvo un costo social elevado en un momento de crisis econmica que
exacerb y profundiz la propia crisis.
g. Una reforma aduanera es compleja y de largo plazo por lo cual es importante ser
persistentes en su aplicacin y lograr el apoyo para su sostenimiento. La reforma
boliviana puede ponerse en riesgo si no se logra sostener el apoyo externo e
interno.