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A PRODUO DA OPACIDADE
Estatsticas criminais e segurana pblica no Brasil

Renato Srgio de Lima

RESUMO

No Brasil, a anlise das estatsticas mostra que dados sobre

o crime e a criminalidade existem e fazem parte da histria do sistema de justia criminal do pas; no entanto, eles no
se transformam, mesmo aps a redemocratizao, em informaes e conhecimento. O aumento da quantidade de
dados produzidos, decorrente da modernizao tecnolgica do Estado, provoca, por sua vez, a opacidade do excesso de
exposio e permite que discursos de transparncia sejam assumidos sem, todavia, instaurar mudanas nas regras e
prticas de governo. Em suma, a redefinio dos papis de tais estatsticas e a superao desse quadro tm menos
relao com aspectos tcnicos, que so controlveis e dependem da tomada de decises, e, mais, com aspectos polticos que dem conta de atribuir responsabilidades e resolver conflitos.
PALAVRAS-CHAVE: estatsticas criminais, transparncia, opacidade,
democracia

SUMMARY

In Brazil, the analysis of statistics shows that crime and criminality data are produced and that they are part of our criminal justice system history. Nevertheless, these data are not
transformed into information and knowlegde, even after the re-democratization of the country. The raising amount of
produced data, which results from the technological modernization of the state, causes the opacity of excessive exposure
and allows the circulation of transparency discourses without the occurence of actual changes in governmental rules and
practices. To sum up, the re-definition of those statistics role does not rely on technical aspects, which are controlable
and depend on decision making; it relies on political aspects that can attribute responsibilities and resolve conflicts.
KEYWORDS: criminal statistics, transparency, opacity, democracy.

[1] Este texto reproduz, com modificaes pontuais e acrscimos, captulo intitulado Estatsticas criminais, justia e segurana pblica no
Brasil, a ser publicado no quarto
volume do livro Histria das estatsticas brasileiras: 1822-2002(estatsticas
formalizadas: c.1972-2002), editado
pelo IBGE e previsto para o primeiro
semestre de 2008.Uma anlise detalhada da produo e do uso de estatsticas criminais no Brasil pode ser
obtida em Lima, Renato S. Contando
crimes e criminosos em So Paulo: uma
sociologia das estatsticas produzidas e

Um dos temas que mais chamam a ateno na discusso sobre segurana pblica no Brasil ,sem dvida,a (in)existncia de estatsticas criminais que permitam mensurar e subsidiar a
tomada de decises e o planejamento de polticas pblicas eficientes e
democrticas na rea. A disponibilidade e o papel das informaes
sobre crimes e criminosos configuram-se como centrais neste debate
e,assim,mobilizam diferentes atores em torno da definio de atribuies,categorias,contedos,regras e procedimentos envolvidos nesse
processo,na medida em que iro determinar rumos e sentidos de polticas pblicas de pacificao social.
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A anlise sociolgica das estatsticas exige,por conseguinte,que responsabilidades, interpretaes, significados e, mesmo, segredos sejam
assumidos como elementos de compreenso da produo e utilizao de
dados estatsticos e, em complemento, das associaes dessas com a
incorporao, pelas instituies responsveis pela segurana pblica,
dos requisitos democrticos de transparncia e controle do poder.
Nessa direo, possvel defender a hiptese de que o Brasil no
conseguiu avanar na montagem de um ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais; no conseguiu coordenar politicamente o ciclo das informaes sobre justia e segurana2. O modelo
brasileiro no superou a dimenso do registro de fatos criminais,
aqui includas ocorrncias policiais e dados prisionais, e, conseqentemente, no toma a produo de dados pelas instituies de
segurana e justia como passo inicial para a utilizao de informaes e, a partir da, para o acmulo de conhecimento sobre os fenmenos sociais derivados das situaes e casos descritos. Entre as
razes para essa realidade est, por certo, que o conhecimento valorizado nesse campo aquele que domina as tcnicas jurdicas de
processamento legal de casos, de processos, no obstante a legislao nacional prever vrios mecanismos de monitoramento da atuao das instituies da rea.
Alm disso, o aparato de segurana e justia criminal manteve-se,
mesmo aps a Constituio de 1988, basicamente com as mesmas
estruturas e prticas institucionais desenhadas pelo regime militar de
1964 e herdeiras de polticas criminais pautadas no direito penal forte
e absoluto. Os avanos nessa rea foram residuais e cuidaram de dar
carter civil ao policiamento, retirando-o do campo da defesa nacional e das foras armadas. Os rudos no pacto federativo no foram
alterados e,ao contrrio,novas situaes foram criadas com a cada vez
mais presente introduo dos municpios na formulao e execuo
de polticas de preveno e combate violncia.3
Entre as permanncias,o quadro institucional manteve as estruturas e regulamentos internos,as rotinas e os procedimentos burocrticos;as categorias e as classificaes adotadas nos levantamentos estatsticos at ento produzidos; bem como manteve um quadro
bifurcado de produo de dados criminais,pelos quais instituies de
justia e segurana e agncias de estatsticas compartilham a responsabilidade legal pela existncia dessas estatsticas. Como exemplo, o
Brasil possui 58 polcias,incluindo as polcias da Cmara e do Senado,
e cada uma possui um critrio diferente de classificao e produo de
estatsticas criminais. O Ministrio da Justia tenta, desde 1995,
padronizar tais dados,mas,mesmo com avanos na construo de um
sistema nacional, enfrenta grandes obstculos para compatibilizar e
equalizar as categorias utilizadas.
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utilizadas entre 1871 e 2000. So Paulo:

tese de doutorado, Departamento de
Sociologia,FFLCH-USP,2005.

[2] Ademais, dados sobre crimes e,

mais residualmente, sobre criminosos foram amplamente produzidos
pelas instituies que compem o sistema de justia e segurana do pas e
pelas agncias de estatsticas pblicas, sendo objeto de preocupaes
desde o Imprio brasileiro. Em termos histricos, as primeiras referncias e utilizaes sistemticas de
estatsticas criminais no Brasil
remontam aos anos da dcada de
1870. Naquele perodo, foi promulgada a Lei n- 2.033, de 20 de setembro de 1871 e,sua regulamentao,no
que diz respeito especificamente s
estatsticas, foi feita por meio do
Decreto n- 7.001, de 17 de agosto de
1878, e precisou de 83 pginas para
detalhar todas as possibilidades de
variveis e cruzamentos necessrios
ao atendimento da demanda do
governo imperial. Esse ltimo
decreto faz distino entre estatsticas policiais e judiciais e, dentro dessas ltimas,caracteriza as estatsticas
como criminal,civil,comercial e penitenciria. H 59 modelos diferentes
de formulrios de coleta de dados e
definies sobre prazos de apurao e
retificao das informaes. Para
cada situao, havia uma orientao
especfica. Existiam modelos para a
apurao de crimes,hipotecas e transaes comerciais diversas.
[3] Muniz, Jacqueline O. e Zacchi,
Jos Marcelo. Avanos, frustraes e
desafios para uma poltica progressista,
democrtica e efetiva de segurana pblica no Brasil. So Paulo: Fundao
Friedrich Ebert Stiftung (Textos Prosur/Segurana Cidad),2004.

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[4] Paixo, Antnio L. Crimes e criminosos em Belo Horizonte, 1932-1978.

Seminrio sobre Violncia, Crime e
Poder, Campinas, Unicamp, 1982;
Pinheiro, Paulo Srgio. Escritos indignados: polcia, prises e poltica no
Estado autoritrio. So Paulo: Brasiliense,1984.

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A partir da dcada de 1970,a demanda poltica por transparncia nas

decises governamentais e o aproveitamento,pela mdia e pelos setores
organizados da sociedade civil4, das estatsticas criminais existentes
para retratar o modo de funcionamento do sistema de justia criminal e
reivindicar direitos criam tenses nos padres e regras de trabalho de
produo de dados que foraro a redefinio de papis tanto dos funcionrios e instituies quanto dos prprios dados produzidos. No obstante essas tenses,um fio condutor parece ter guiado os produtores de
estatsticas criminais no Brasil,isto ,os dados passaram a ser produzidos ainda de forma mais intensa,porm tendo-se por critrio as classificaes e linguagens do universo do direito penal vigentes.Questes de
modus operandie/ou teis gesto e reforma democrtica das instituies
no so completamente incorporadas e, em paralelo, perdem espao
para o acompanhamento costumeiro da incidncia de ocorrncias dos
tipos penais previstos na legislao brasileira s no final dos anos
1990 que a adoo de ferramentas de georreferenciamento muda esse
cenrio e comea a indicar a utilidade e atualidade dos dados para planejamento operacional e ttico e, portanto, circunscritos s polcias. Em
suma,o movimento foi,como destacado,o de colar os dados s regras e
categorias penais, num reforo do discurso jurdico como aquele capaz
de dotar de sentido as informaes criminais.
Em conseqncia, mesmo carente de conhecimento, a rea criminal no conseguiu manter-se como prioridade das instituies de
segurana e, de igual forma, das agncias pblicas de estatsticas no
Brasil ao longo dos anos 1970, 1980, 1990 e 2000, tanto no mbito
federal como no estadual. O interesse dessas ltimas instituies
comeou a ressurgir, inclusive, a partir da possibilidade de aplicao
junto populao das pesquisas de vitimizao,cujo controle sobre
todas as fases de sua produo e cujo uso que poderia ser feito de seus
resultados foram mais fceis de serem tomados como algo passvel de
ser contado. A grande diferena em relao s instituies de justia e
segurana que os olhares das agncias de estatsticas repousam,
agora, sobre o crime, no como categoria penal, e sim como ele
socialmente percebido e sentido.
Assim,em 1988,o IBGE produz a primeira pesquisa de vitimizao
nacional da histria do Brasil. De fato, o que foi feito foi um estudopiloto sobre justia e violncia com questes suplementares ao questionrio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
Mediante perguntas objetivas, procurou-se investigar a incidncia de
crimes junto populao e os nveis de confiana nas instituies de
controle social.Porm,mesmo transcorridos quase vinte anos e produzidas mais de trinta pesquisas regionais do gnero no pas, uma nova
pesquisa nacional continua,desde 2000,sendo negociada entre IBGE
e Ministrio da Justia e tem previso de campo para 2008 ou 2009.
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Nesta medida, o uso de estatsticas criminais no incorporado

como um modo de pensar a ao das instituies de justia criminal e
segurana pblica no pas.Diante desse quadro,em nome de uma linguagem tcnico-processual, procedimentos burocrticos so mobilizados para justificar os padres de funcionamento do sistema de justia criminal e os principais dilemas da rea no ganham o benefcio da
transparncia e do envolvimento sistemtico de outros atores relevantes,como o IBGE,por exemplo.Quando lembradas,as estatsticas criminais so,em geral,associadas necessidade de sistemas informatizados de informao, em um movimento que, em alguns casos, pode
fetichizar a tecnologia como panacia para todos os males da burocracia e como soluo para os dilemas da transparncia democrtica.5
Assim, diante da multiplicidade de atores e da fragmentao de
modelos e levantamentos existentes, as instituies de justia e segurana,bem como as agncias pblicas de estatsticas,no se sentem obrigadas a continuar produzindo dados com base em registros administrativos e,para elas,o tema perde centralidade e deixa de fazer parte da suas
agendas,exceo feita,no caso das agncias, Fundao Joo Pinheiro,
de Minas Gerais,e Fundao Seade,em So Paulo,que mantm a divulgao de dados produzidos pelas respectivas polcias estaduais.
Ou seja, diante da fragmentao discursiva do campo e das dificuldades na definio do que se deve contar,do que se deve monitorar a partir da estatstica como instrumento de objetivao da realidade,h,em traduo,intensas disputas sobre o sentido do controle
social contemporneo.
Como resultado,h um reforo do processo em que os fenmenos
da desordem,da criminalidade e da violncia ainda so absorvidos por
lgicas pouco democrticas de resoluo de conflitos.O problema da
segurana pblica e da justia criminal visto como predominantemente afeito ao universo jurdico e policial, cujas solues devem ser
pensadas preferencialmente pelos operadores jurdicos, que teriam a
experincia do cotidiano para legitimar os seus atos. Mltiplas teses
so construdas, mas ao custo de um baixo nvel de informao e
conhecimento no de dados,como se est ressaltando.
A presso por aes efetivas de reduo da insegurana reapropriada no sentido da manuteno desse quadro descrito, na medida
em que novos recursos humanos,financeiros e materiais so alocados
pelos dirigentes polticos mais em funo daquilo que entendido
empiricamente como prioritrio do que daquilo que seria fruto de um
amplo debate sobre qual controle social compatvel com a democracia brasileira. Aes espetaculosas so mobilizadas e os principais
problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e
da pouca participao da sociedade deixam de ser considerados urgentes e politicamente pertinentes.
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[5] Lima,op.cit.

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Recebido para publicao

em 20 de novembro de 2007.

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O tempo dos produtores se ope ao dos usurios.No h centros

de clculo legitimados para atribuir sentidos aos dados e coordenar
sua produo.Sem essa coordenao,no h conhecimento para a avaliao ou redefinio das polticas pblicas de pacificao social.
Disso, os segredos burocrticos e os modelos de atuao se refazem
no na indisponibilidade de dados ou de vontade em divulgar informaes, mas na opo poltica das instituies de justia criminal de
no estruturarem suas aes nas interpretaes que so feitas dos
dados disponveis e, tambm, na timidez das agncias pblicas de
estatsticas em assumir o tema em seus programas de trabalho.
Em sntese, a anlise das estatsticas criminais brasileiras revela
que dados existem e fazem parte da histria do sistema de justia criminal do pas, mas que eles no se transformam, mesmo aps a redemocratizao,em informaes e conhecimento.O aumento da quantidade de dados produzidos,advindo da modernizao tecnolgica do
Estado, provoca, por sua vez, a opacidade do excesso de exposio e
permite que discursos de transparncia sejam assumidos mas no
provoquem mudanas nas regras e prticas de governo (do que
adianta ter disponvel milhes de registros se o usurio no-especialista no sabe o que elas significam ou traduzem?).Hoje,vrias secretarias de segurana do pas e outros rgos de governo colocam disposio, pela internet, estatsticas sobre crimes e criminosos e, nem
por isso,podemos afirmar que conhecemos muito mais sobre os principais dilemas do tema do que alguns anos atrs.
Em relao aos requisitos da democracia, a transparncia se dilui
na permanncia de mltiplas agendas polticas em torno do contar crimes e criminosos e na falta de coordenao na produo de estatsticas criminais. Ao mesmo tempo, mecanismos de controle pblico do
poder so diludos pela emergncia que a prevalncia da criminalidade
violenta e do medo e da insegurana impe,na medida em que so vistos,por parcela significativa da opinio pblica,como obstculos para
a ao eficaz das instituies de justia e segurana e,com isso,perdem
legitimidade e so de difcil implementao.
Enfim,a redefinio dos papis de tais estatsticas e a superao desse
quadro tm menos relao com aspectos tcnicos,que so controlveis e
dependem da tomada de decises, e, mais, com aspectos polticos que
dem conta de atribuir responsabilidades,evitar conflitos de competncia e definir o significado e o sentido dos dados necessrios s aes
democrticas no campo da justia e da segurana pblica no Brasil.

NOVOS ESTUDOS
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80,maro 2008
pp. 65-69

Renato Srgio de Lima doutor em sociologia pela USP,chefe da Diviso de Estudos Socioeconmicos da Fundao Seade e coordenador executivo do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.

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