Cadernos IPRI

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Poltica Exterior
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Fundao Alexandre de Gusmo
Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

de Relaes Internacionais (IPRI)
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In
ano i nmero 1 primeiro semestre 2015
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira

Embaixador Srgio Frana Danese
fundao alexandre de gusmo
Presidente
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da

Presidente:
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Membros:
Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Julio Glinternick Bitelli
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa
A Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional
e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica
nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
O Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), fundado em 1987 como rgo da Fundao Alexandre de
Gusmo (FUNAG), tem por finalidade desenvolver e divulgar estudos e pesquisas sobre temas atinentes s
relaes internacionais, promover a coleta e a sistematizao de documentos relativos a seu campo de atuao,
fomentar o intercmbio com instituies congneres nacionais e estrangeiras, realizar cursos, conferncias,
seminrios e congressos na rea de relaes internacionais.
Cadernos de
Poltica Exterior
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI)

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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70170-900 Braslia DF
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Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Ministrio das Relaes Exteriores
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70170-900 Braslia DF
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Site: www.funag.gov.br/ipri
Alguns dos artigos publicados nesta revista foram elaborados pelos autores no contexto de sua participao no Curso
de Altos Estudos (CAE), realizado periodicamente pelo Instituto Rio Branco como parte integrante do sistema de
treinamento e qualificao na Carreira de Diplomata. O CAE tem o objetivo de atualizar e aprofundar os conhecimentos necessrios ao diplomata, sendo a aprovao no curso requisito para a progresso funcional a Ministro de Segunda
Classe. O candidato inscrito no CAE deve preparar e apresentar tese (com cerca de 200 pginas), a qual submetida
a uma Banca Examinadora, para avaliao e arguio oral. O Instituto Rio Branco, fundado em 1945 e vinculado ao
Ministrio das Relaes Exteriores, responsvel pela seleo e treinamento dos diplomatas brasileiros, em processo
contnuo de formao.
Expediente:
Coordenao Editorial
Jos Humberto de Brito Cruz
Equipe Tcnica de Editorao
Eliane Miranda Paiva
Renata Nunes Duarte
Diagramao e capa
Yanderson Rodrigues - Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2015

Cadernos de Poltica Exterior / Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais.
v. 1, n. 1 (mar. 2015). - [Braslia] : FUNAG, 2015-.
v.
Semestral.
ISSN 2359-5280
1. Poltica externa - Brasil. 2. Relaes Internacionais - Brasil. I. Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais (IPRI).
CDU 327(81)(051)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Apresentao
VII
Jos Alfredo Graa Lima
11
Francisco Mauro Brasil de Holanda
27
A Base Industrial de Defesa Brasileira

e a Poltica Externa
Rodrigo de Lima Baena Soares
47
Deve o Brasil reconhecer o Kssovo?
Arthur Henrique Villanova Nogueira
63
Joo Marcos Senise Paes Leme
91
O Projeto de Cooperao do Fundo

IBAS no Haiti (2006-2011): Lies
para a Poltica Externa Brasileira
Daniel Roberto Pinto
115
Relaes Brasil-Colmbia: das

Origens de um Desencontro a uma
Perspectiva de Aproximaes
Roberto Doring Pinho da Silva
139
Bernard Jorg Leopold de Garcia Klingl
173
Carlos da Fonseca
195
VI Cpula do BRICS:
Perspectivas e Resultados
Brasil e China: Insero na Economia
Internacional e Agenda de
Cooperao para os Prximos Anos
A Interveno na Lbia, a
Responsabilidade de Proteger e a
Responsabilidade ao Proteger
O Brasil e o Processo Decisrio na

Unio Europeia
A Presena Empresarial Brasileira na
Amrica do Sul: Implicaes para a
Poltica Externa
Publicaes Recentes da FUNAG
231
Apresentao
com satisfao que apresentamos este primeiro nmero dos Cadernos
de Poltica Exterior, que sero publicados semestralmente pelo Instituto de

Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) retomando um trabalho que
se iniciou nos anos 1980, com os saudosos Cadernos do IPRI, publicados
por este Instituto entre 1988 e 1994.
A nova revista tem como objetivo trazer uma contribuio ao
debate sobre temas ligados s relaes internacionais e poltica externa
brasileira. A discusso pblica desses temas vem assumindo, no Brasil,
importncia cada vez maior, o que reflete, por um lado, a consolidao e
aprofundamento de nossa democracia, e, por outro, a crescente projeo
do Pas no cenrio internacional. Os Dilogos sobre Poltica Externa,
realizados pelo Itamaraty em 2014, confirmaram a relevncia da interao
entre Governo e sociedade nos temas da agenda internacional.
Tem-se desenvolvido de forma significativa, no Brasil, a produo
acadmica de conhecimento na rea de relaes internacionais. Um nmero
cada vez maior de universidades oferece cursos nessa rea, em vrios casos
com programas de ps-graduao. Multiplicam-se as dissertaes e teses
defendidas a cada ano. Soma-se a isso a produo, igualmente relevante, em
reas correlatas, como as de economia, histria, geografia, cincias sociais,
filosofia poltica e outras. Os que trabalham com a diplomacia s tm
a ganhar com isso. Como toda atividade intensiva em conhecimento, a
poltica externa se beneficia da diversificao e sofisticao do debate.
Inversamente, no menos correto afirmar que a sociedade civil
brasileira incluindo as universidades, os centros de pesquisa e as ONGs ,
assim como outros rgos do Governo para os quais tambm se espraia
a agenda de temas internacionais, podem beneficiar-se de um acesso mais
amplo ao conhecimento gerado no mbito do prprio Ministrio das
VII
ano I nmero 1 1 semestre 2015
Relaes Exteriores, ao qual o IPRI est vinculado. Como salientou em

seu discurso de posse o Ministro Mauro Vieira, parte da vocao do
Itamaraty contribuir para ajudar a sociedade e os agentes econmicos e
sociais brasileiros a melhor compreender o mundo, nossos interesses e a
prpria agenda diplomtica brasileira. O debate sobre a poltica externa
uma via de duas mos, na qual o Itamaraty pode e deve absorver o
conhecimento que se produz fora dele, mas deve igualmente contribuir
para que o pensamento dos diplomatas seja, ele prprio, um insumo a
enriquecer a discusso no espao pblico. Como bvio, isso j ocorre h
muito tempo e de formas diversas, por meio da participao de diplomatas
em seminrios e conferncias, a publicao de artigos, livros, ou mesmo
em contatos informais. Os Cadernos de Poltica Exterior no pretendem,
assim, reinventar a roda. Trata-se, nada mais, de proporcionar um canal
adicional de acesso informao de qualidade.
Os trs primeiros textos includos neste primeiro nmero so de
autoria de diplomatas que ocupam posies de chefia na Secretaria de
Estado (isto , a parte do Itamaraty que funciona em Braslia) e trazem
informao e anlise sobre temas cuja importncia dispensa comentrios:
as perspectivas de ao conjunta e cooperao dos BRICS (por Jos
Alfredo Graa Lima), os rumos das relaes bilaterais Brasil-China (por
Francisco Mauro Brasil de Holanda) e a relao entre poltica externa e
defesa nacional (por Rodrigo de Lima Baena Soares).
Os demais artigos foram escritos por diplomatas no contexto
do Curso de Altos Estudos (CAE) do Instituto Rio Branco (IRBr).
Desde 1979, o CAE oferece aos diplomatas brasileiros a oportunidade
de elaborarem estudos em profundidade sobre temas de interesse para a
insero e a ao externa do Brasil. Cada tese do Curso de Altos Estudos
defendida pelo candidato em sesso de arguio oral perante uma banca
examinadora composta de diplomatas, funcionrios de outros rgos de
governo e especialistas do meio acadmico. Vrias das teses do CAE j
foram publicadas na forma de livros, inclusive pela Fundao Alexandre
de Gusmo (FUNAG). Ademais das teses, os candidatos apresentam
tambm um artigo, voltado para uma divulgao mais ampla. A partir de
uma antiga sugesto de Gelson Fonseca Jr., o IPRI e a FUNAG com o
valioso apoio e colaborao do IRBr , convencidos de que esses textos
so de grande interesse no apenas para o Itamaraty, mas para todos os
VIII
que se acompanham a poltica externa, tomam, assim, a iniciativa de incluir

nos Cadernos de Poltica Exterior, seis artigos que correspondem a trabalhos
que se destacaram nas edies mais recentes do CAE.
Publicam-se, assim, o texto de Arthur Henrique Villanova Nogueira,
que discute a histria e a situao do Kssovo e as razes de seu no
reconhecimento pelo Brasil; o de Joo Marcos Senise Paes Leme, que
analisa o debate sobre as responsabilidades de proteger e ao proteger,
luz da interveno de alguns pases ocidentais na Lbia; o de Daniel
Roberto Pinto, sobre a experincia do projeto de cooperao do Fundo
IBAS no Haiti e as lies que da se extraem para a diplomacia; o de
Roberto Doring Pinho da Silva, que traa um panorama histrico do
relacionamento Brasil-Colmbia e avalia as oportunidades que se abrem
para essa relao na atual conjuntura; o de Bernard Jorg Leopold de
Garcia Klingl, que destrincha os diversos nveis de relevncia para o Brasil
do processo decisrio da Unio Europeia e discute alternativas de ao
diplomtica luz dos interesses brasileiros na relao com a Europa; e
o de Carlos da Fonseca, que oferece elementos conceituais e analticos
para a compreenso do significado, para a poltica externa, da crescente
presena empresarial brasileira em pases da Amrica do Sul.
A iniciativa desta publicao deve ser vista como uma contribuio
do Itamaraty produo de conhecimento e ao debate pblico sobre
os desafios e os rumos da poltica externa brasileira. No est demais
lembrar que, sendo cada artigo o resultado de um trabalho de pesquisa
ou reflexo individual, os conceitos e posies neles expressos so de
responsabilidade dos prprios autores, no expressando necessariamente
a viso do Governo brasileiro.
Este primeiro nmero dos Cadernos de Poltica Exterior inclui apenas
artigos de diplomatas brasileiros. No entanto, o projeto da revista no se
pretende, de forma alguma, excludente, e no futuro estar aberto tambm
a artigos ou ensaios de outras fontes que no o prprio Itamaraty.
Os Editores
IX
VI Cpula do BRICS: Perspectivas e

Resultados
Jos Alfredo Graa Lima*
Introduo
A VI Cpula do BRICS, realizada em julho de 2014, em Fortaleza, ser
lembrada como um marco na trajetria de consolidao do mecanismo
e como uma das mais proveitosas entre suas reunies de Cpula.
A maturidade do BRICS ficou evidenciada, sobretudo, pela concluso e
assinatura dos acordos constitutivos do Novo Banco de Desenvolvimento
e do Arranjo Contingente de Reservas. Esses acordos tm significado
histrico, na medida em que fortalecem ainda mais a vertente de cooperao
financeira do agrupamento, com a criao da primeira instituio com
personalidade jurdica internacional de iniciativa do BRICS. Ao dar-se
incio ao segundo ciclo de reunies de Cpula, os membros do mecanismo
lograram resultados que demonstram a densidade do dilogo, a confiana
mtua e sua capacidade de atuar em conjunto. Neste artigo, apresentarei
uma viso geral dos principais resultados alcanados em Fortaleza e de
seu significado. Antes disso, porm, cabe fazer um breve histrico das
atividades do BRICS, que tm conferido nfase particular s questes da
agenda financeira internacional.
O BRICS, hoje, um mecanismo de coordenao e cooperao com
uma agenda abrangente, que segue em gradual e firme expanso. Recebem
especial destaque, nessa vasta agenda, os temas econmicos e financeiros,
tendncia observada desde as origens do agrupamento e consequncia
natural de reunir grandes economias emergentes. preciso lembrar,
a esse respeito, que o acrnimo BRICS foi inicialmente cunhado
Jos Alfredo Graa Lima, diplomata de carreira, Subsecretrio-Geral de Poltica II (SGAP-II)

do Ministrio das Relaes Exteriores.
11
em 2001, pelo economista Jim ONeill, do Banco Goldman Sachs, em

estudo com prognsticos sobre o crescimento das economias do Brasil,
Rssia, ndia e China, pases que representam, em seu conjunto, parcela
significativa do produto, do territrio e da populao mundial. Embora
esses analistas tenham reconhecido prontamente as perspectivas positivas
para essas economias, o acrnimo rapidamente difundiu-se indo alm
da sua concepo original, tornando-se mecanismo de coordenao
e cooperao poltico entre esses pases. Os formuladores da verso
original do conceito no anteviam que os pases do BRICS viriam a atuar
em conjunto, coordenando-se em mecanismo com eventos frequentes e
regulares, ou que encontrariam pontos de convergncia e interesses comuns
slidos, que inclusive ultrapassam os temas da agenda financeira.
Essa percepo de que o BRICS em muito ultrapassou a concepo
original secundada pelo prprio Jim ONeill, que, ao referir-se aos
resultados da Cpula de Sanya e ao ingresso da frica do Sul no mecanismo,
observou que:
When I created the acronym, I had not expected that a political club of the
leaders of the BRIC countries would be formed as a result. In that regard, the
purposes of the two might be regarded differently and more so after this news1.
A primeira reunio de chanceleres dos BRICs ocorreu, informalmente,

em 2006, margem do debate-geral da Assembleia Geral da ONU, e
passou a realizar-se anualmente desde ento. Trs anos depois, com o
incio do segmento de Cpulas, o BRIC que se transformaria em BRICS
com o ingresso da frica do Sul em 2011 ganhou contedo poltico
cada vez maior. Passou, assim, a designar uma nova e promissora entidade
poltico-diplomtica, distinta do conceito original formulado pelo
mercado financeiro. Cabe recordar tambm o fato de a primeira reunio
dos Ministros de Finanas do BRICS ter ocorrido em novembro de 2008,
em So Paulo, margem da reunio dos ministros do G20, em resposta
crise econmica e financeira mundial. Um ms antes, a quebra do banco
Lehman Brothers havia precipitado a crise, o que levaria convocao da
primeira de uma srie de Cpulas do G20. Nesse cenrio, em que ficaram
1
12
ONEILL, Jim. Jim ONeill: South Africa as a BRIC? Investment Week, 6 jan 2011. Disponvel
em: <http://www.investmentweek.co.uk/investment-week/opinion/1935362/jimoneill-southafrica-bric>.
Cadernos de Poltica Exterior
evidentes as grandes transformaes em curso na economia mundial

e a necessidade de reformar as instituies de governana financeira
internacional, os BRICS passariam a aprofundar sua cooperao sobre os
temas da agenda econmica e financeira mundial. Os dois mecanismos
BRICS e G20 surgem, no por acaso, em momento de inflexo nos
debates sobre a arquitetura financeira mundial, com a ascenso das grandes
economias emergentes.
Na primeira Cpula do BRICS, em Ecaterimburgo, os participantes
elencaram os princpios e metas de sua atuao conjunta sobre as principais
questes da agenda econmica e financeira global. Ao mesmo tempo, a
agenda do BRICS passou a incluir temas que ultrapassariam sua vocao
originria como grupo para coordenao sobre temas econmicos e
financeiros: a primeira Declarao dos Lderes abordaria questes como
energia, cincia e tecnologia e mudanas do clima, entre vrias outras que
se incorporaram pauta do mecanismo.
O primeiro ciclo de Cpulas do BRICS aps Ecaterimburgo, houve
reunies de Lderes em Braslia, Sanya, Nova Dlhi e Durban propiciou
adensamento gradual da concertao e cooperao entre os cinco pases.
Uma rpida comparao entre as Declaraes de Cpula, que se tornaram
mais extensas e mais densas a cada edio da reunio, revela esse processo.
Dando incio ao segundo ciclo de Cpulas, a Cpula de Fortaleza pde
colher os resultados dessa evoluo e projetar a atuao conjunta dos
BRICS a um novo patamar.
Subjacente ao surgimento e evoluo do mecanismo BRICS, est o
fato de que os pases do BRICS tm mais em comum do que aquilo que
foi identificado pelos analistas que popularizam inicialmente o acrnimo.
Seu notvel crescimento econmico, por exemplo, fez-se acompanhar de
significativa reduo da pobreza, o que os habilita e confere legitimidade
para atuao destacada no debate internacional sobre esses temas. Apesar
de sua grande diversidade, internamente e entre si, os BRICS acabam por
deparar-se com desafios e oportunidades semelhantes em suas trajetrias
como economias emergentes.
Adicionalmente, os cinco pases do BRICS contam com diplomacias
autnomas, com participao ativa nos principais foros e sobre os
diversos temas da agenda internacional, alm de serem protagonistas
nos projetos de integrao e nas questes polticas de suas respectivas
13
regies. Em conjunto, esse perfil diplomtico demonstra a capacidade

dos pases do BRICS de assumir responsabilidades condizentes com
seu perfil internacional. Finalmente, os BRICS coincidem na defesa
do multilateralismo e do fortalecimento das instituies de governana
internacional; mais notadamente sobre temas financeiros, mas no
unicamente, como veremos adiante. Semelhanas como essas, entre vrias
outras que poderiam ser elencadas, ajudam a explicar por que os governos
dos cinco pases encontraram diversas oportunidades em sua atuao
conjunta, tanto na cooperao entre si como na coordenao em foros
multilaterais.
Alm de abordar temas econmicos e financeiros, os BRICS
coordenam-se sobre os principais temas da agenda de segurana
internacional, desde crises regionais reforma do Conselho de Segurana
das Naes Unidas, bem como sobre reas como o desenvolvimento
sustentvel, as mudanas do clima, a segurana alimentar e o combate
fome, entre vrios outros. A agenda de cooperao setorial intra-BRICS,
por sua vez, abrange mais de trinta reas estendendo-se de temas como
energia, promoo do comrcio e agricultura a esportes, combate s drogas e
urbanizao. A prolfica interao entre os governos complementada por
uma dimenso de aproximao entre as sociedades civis, com a promoo
do conhecimento mtuo e aproximao das comunidades empresariais e
do intercmbio de perspectivas entre acadmicos, entre outros exemplos.
Finanas
Entre os diversos resultados da VI Cpula do BRICS, discorrerei
sobre os dois mais ambiciosos e que tm tido, merecidamente, maior
repercusso: as assinaturas dos tratados constitutivos do Novo Banco de
Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas.
O histrico da negociao dos dois acordos tem incio em 2012,
na Cpula de Nova Dlhi, onde os Lderes instruram seus Ministros
de Finanas a estudar a viabilidade de criao de um banco de
desenvolvimento a ser capitaneado pelos membros do BRICS, diante das
dificuldades enfrentadas no financiamento de projetos de infraestrutura
no mundo em desenvolvimento. No mesmo ano, em reunio de Lderes
margem da Cpula do G20, em Los Cabos, foram encetadas, por iniciativa
brasileira, discusses sobre um mecanismo entre os BRICS para servir
14
de proteo adicional em cenrios de instabilidade no setor externo.

Na Cpula de Durban, em 2013, os Lderes acolheram a avaliao sobre
a viabilidade e o interesse nas duas iniciativas. Os Ministros de Finanas
foram ento instrudos a negociar os acordos para estabelecimento dos
dois mecanismos.
Aps a concluso e assinatura dos dois acordos resultantes dessas
negociaes em Fortaleza, ambos os instrumentos passam, no momento
atual, pelos procedimentos internos necessrios para sua ratificao. Em
reunio recente margem da Cpula do G20, em Brisbane, os Lderes do
BRICS manifestaram compromisso com a ratificao clere de ambos os
acordos.
Novo Banco de Desenvolvimento (NBD)

O Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) ter como finalidade o
financiamento de projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentvel,
tanto pblicos quanto privados, nos pases do BRICS e em outras
economias emergentes e em desenvolvimento. Seu capital subscrito inicial
ser de US$ 50 bilhes, com contribuies iguais dos cinco membros, e
seu capital autorizado inicial ser de US$ 100 bilhes.
importante ressaltar que o NBD no um banco de desenvolvimento dos BRICS. A instituio nasce da iniciativa dos BRICS, e
ser capitaneada por seus membros fundadores; no obstante, o NBD
financiar projetos tambm em outras economias emergentes e pases em
desenvolvimento, e estar aberto participao de outros pases inclusive
de pases desenvolvidos , com ou sem perfil de tomadores de emprstimo
do banco.
Cabe ter presente que uma das particularidades do BRICS reside
em sua natureza informal. A atuao do BRICS segue a vontade de seus
Lderes, expressada por meio das Declaraes de Cpula e definida sempre
por meio de consenso. Antes de ser uma limitao, essa flexibilidade tem
permitido que pases to diversos entre si, com diplomacias historicamente
independentes e localizados em diferentes regies do mundo consigam
aprofundar seu dilogo sobre os principais temas da agenda internacional
com notvel agilidade. O Novo Banco de Desenvolvimento ser a primeira
instituio formal no mbito do BRICS.
15
O NBD tem despertado grande interesse da comunidade internacional. Esse interesse j foi evidenciado, inclusive, imediatamente aps
a assinatura de seu tratado constitutivo. No dia seguinte Cpula de
Fortaleza, foi realizado, em Braslia, encontro entre os Lderes do BRICS e
os presidentes da Amrica do Sul. Entre os diversos temas abordados pelos
mandatrios sul-americanos que estiveram unanimemente presentes ao
encontro o NBD recebeu destaque particular, como instituio com
potencial financiar projetos na regio, inclusive projetos de integrao
regional. De fato, o tratado constitutivo do NBD permite que sejam
financiados projetos que abarquem mais de um pas. Teria assim, em
tese, capacidade para contribuir para o desenvolvimento e a integrao
sul-americanas.
A instituio contar com um presidente e quatro vice-presidentes,
cada um de um pas do BRICS. A liderana da instituio ser exercida pelo
Conselho de Governadores, de nvel ministerial, o qual ser responsvel
por delinear a estratgia geral do banco, para perodos de cinco anos, bem
como eleger os presidentes e deliberar sobre questes como a admisso
de novos membros e mudanas no capital da instituio. Decises sobre
emprstimos, investimentos e estratgias de negcios sero tomadas pelo
Conselho de Diretores, que conduzir as operaes gerais.
Acordou-se, em Fortaleza, que a sede do Banco ser em Xangai e que
seu primeiro presidente ser um nacional indiano. A primeira presidncia
do Conselho de Governadores caber Rssia, e a primeira presidncia do
Conselho Diretor, ao Brasil. O banco contar ainda com escritrios regionais,
o primeiro dos quais ser estabelecido na frica do Sul, concomitantemente
com sua sede.
As condies para adeso de novos membros ao NBD ainda sero
determinadas, mas seu tratado constitutivo j prev que a instituio ser
aberta participao de outros Estados-membros das Naes Unidas.
Mesmo com o ingresso de novos membros, os BRICS conservaro as
rdeas da instituio: sua participao no capital, e, portanto, seu poder
de voto, nunca ser inferior a 55%, e decises de especial relevo, como a
adeso de novos membros e expanso do capital autorizado, demandaro
o voto afirmativo de ao menos quatro dos cinco BRICS.
O processo de avaliao e seleo de projetos, cujos critrios sero
detalhados oportunamente, ser baseado em uma anlise a partir da
16
perspectiva de sustentabilidade e contedo, alm do aspecto financeiro.

O NBD adotar as melhores prticas disponveis atualmente e no
infringir a soberania dos pases recipiendrios.
Para compreender as motivaes por trs da fundao do NBD,
preciso ter em mente as dimenses do hiato entre oferta e demanda
no financiamento para projetos de infraestrutura no mundo em
desenvolvimento. Segundo estimativas do Banco Mundial2, a necessidade
de investimentos em infraestrutura em pases em desenvolvimento,
at 2020, demandaria um financiamento anual superior aos valores
atualmente disponveis no montante de US$ 1 trilho. Para garantir que
os investimentos tenham baixas taxas de emisso de carbono e sejam
resistentes a mudanas climticas, esse valor aumentaria ainda em algo
entre US$ 200 bilhes e US$ 300 bilhes. Esses valores significam que seria
preciso mais do que duplicar a capacidade de financiamento atualmente
disponvel para projetos de infraestrutura.
O esgotamento das fontes de financiamento para projetos de
infraestrutura prejudicial para o Brasil. Como se sabe, o Brasil precisa
aumentar seus investimentos para eliminar gargalos de infraestrutura e
alavancar seu potencial de crescimento de longo prazo. Diversos estudos
apontam nesse sentido, entre os quais a Agenda Global de Polticas,
da diretora-gerente do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Christine
Lagarde, divulgada em 9 de outubro passado.
No cenrio econmico atual, de recuperao lenta nas economias
desenvolvidas, no se pode esperar que as instituies tradicionais empreendam
sua recapitalizao de modo a superar esse hiato. Para fins de comparao, o
Banco Mundial desembolsou, em 2013, apenas US$ 52,6 bilhes, menos que
muitos bancos nacionais de desenvolvimento para fins de comparao, o
BNDES, no mesmo perodo, desembolsou US$ 88 bilhes.
Diante de uma carncia de fontes de financiamento to expressiva, a
iniciativa do Novo Banco de Desenvolvimento s pode ser vista como um
complemento aos esforos empreendidos pelo Banco Mundial e outras
instituies j estabelecidas, e no como uma alternativa ou um rival. Nas
palavras do Presidente do Banco Mundial, Jim Yong Kim, ao declarar seu
2
BANCO MUNDIAL. Financing for Development Post-2015, 2013. Disponvel em: <http://
www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Poverty%20documents/WBPREM%20financing-for-development-pub-10-11-13web.pdf>.
17
apoio iniciativa de criao do NBD: Any bank or any group of institutions

that try to tackle the problem of infrastructure investment to fight poverty, we welcome 3.
Alm do Banco Mundial, o NBD se associar, nesse sentido, a diversas
outras iniciativas regionais de finalidade semelhante, como o BID, a CAF
(Corporacin Andina de Fomento), o Banco Africano de Desenvolvimento, o
Banco Asitico de Desenvolvimento, o Banco Islmico de Desenvolvimento
e, mais recentemente, o Banco Asitico de Investimento em Infraestrutura
(AIIB), cujo tratado constitutivo foi assinado em outubro passado e que
conta com China e ndia entre seus membros fundadores.
Arranjo Contingente de Reservas (ACR)

O Arranjo Contingente de Reservas (ACR), por sua vez, consistir
em mecanismo para prover apoio mtuo em eventuais cenrios de crise
externa. Por meio do ACR, pases do BRICS que enfrentem presses,
concretas ou potenciais, em seus balanos de pagamentos podero
requisitar emprstimo de reservas cambiais, por meio de operaes de
swap, aos seus parceiros no Agrupamento. O ACR no constituir um
fundo; os recursos comprometidos, em um total de US$ 100 bilhes,
continuaro a fazer parte das reservas dos membros, estando, portanto
sob sua posse e administrao, at serem necessrios para executar
uma operao aprovada por seus mecanismos decisrios. Seu modo de
funcionamento no inteiramente novo; arranjos semelhantes j existem
atualmente, como o caso da Iniciativa Chiang Mai, firmada entre pases
do Leste e Sudeste Asiticos.
Assim como o Novo Banco de Desenvolvimento complementar as
instituies tradicionais, tais como o Banco Mundial, o ACR ter papel
complementar ao exercido pelo FMI. A existncia de um acordo em curso
com o FMI ser, inclusive, uma condio para que um membro goze
de seu acesso mximo aos recursos do Arranjo, criando uma vinculao
direta entre os dois mecanismos. Adicionalmente, com um arranjo de
apoio mtuo entre os BRICS, o FMI poder direcionar seus recursos para
a assistncia de outras economias que venham a enfrentar dificuldades em
seus balanos de pagamento.
3 Conforme noticiado, por exemplo, pela Agncia Reuters, em REUTERS. World Bank
chief welcomes new BRICS development bank. Disponvel em: <http://in.reuters.com/
article/2014/07/23/worldbank-india-idINKBN0FS1MV20140723 >.
18
As contribuies ao Arranjo Contingente sero diferenciadas para

cada pas: a China assumir compromisso de US$ 41 bilhes; Brasil, Rssia
e ndia, de US$ 18 bilhes cada; e a frica do Sul, de US$ 5 bilhes. Cada
pas poder solicitar, em caso de dificuldade no balano de pagamentos,
emprstimos com um valor mximo correspondente a seu compromisso
assumido, multiplicado por um fator distinto para cada pas. O multiplicador
da China ser 0.5, ou seja, o pas poder recorrer a at US$ 20,5 bilhes
(metade de seu compromisso). O multiplicador de Brasil, Rssia e ndia
ser de 1, o que permite aos pases solicitar emprstimos de at US$ 18
bilhes; e o multiplicador da frica do Sul ser 2, autorizando acesso via
ACR a at US$ 10 bilhes. Esses limites esto disponveis apenas quando
houver acordo em curso com o FMI; caso contrrio, so reduzidos a 30%
dos valores indicados.
Ao contrrio do NBD, que foi concebido com a adeso de novos
membros em mente, o ACR foi pensado como um arranjo limitado aos
cinco membros do BRICS.
Outros Instrumentos Financeiros

Finalmente, recordo que dois outros instrumentos sobre temas
financeiros foram assinados na Cpula de Fortaleza: um memorando
de entendimento entre agncias garantidoras de crdito para exportao
do BRICS e um acordo sobre inovao entre os bancos nacionais de
desenvolvimento o oitavo instrumento assinado no mbito do BRICS
entre essas instituies, cujos presidentes se renem regularmente desde
2010. No ser possvel aprofundar-se na discusso desses acordos no
presente artigo, mas mencion-los til para recordar que os grandes
resultados da Cpula de Fortaleza no poderiam ser alcanados ex nihilo;
so, antes, fruto de um aprofundamento gradual do entendimento entre
os cinco pases sobre temas financeiros, resultado de um dilogo amplo
conduzido em diversas instncias.
O G20 e as Reformas do FMI e do Banco Mundial

Os temas econmicos e financeiros sempre tiveram destaque na
agenda do BRICS, e sua atuao conjunta nessa rea sempre se guiou
pelos mesmos princpios e metas, claramente enunciados e consistentes
19
desde as origens do agrupamento. Desde Ecaterimburgo, os BRICS

tm reforado a necessidade de reformas das instituies de governana
financeira internacional, de modo a conservar sua eficcia e legitimidade
em face das grandes transformaes por que a economia mundial vem
passando nos ltimos anos. Nesse sentido, os BRICS clamam pela
implementao das reformas do FMI e do Banco Mundial, acordadas em
2010, e reforam a primazia do G20 como frum mais adequado para
concertao sobre temas macroeconmicos e enfrentamento da crise
iniciada em 2008 uma vez que esse grupo congrega, alm das maiores
economias desenvolvidas, tambm grandes economias emergentes e
em desenvolvimento. Como economias emergentes, trilhando seus
caminhos de rpido desenvolvimento, os BRICS tm uma percepo
ntida das vantagens de poder contar com instituies internacionais
de governana que sejam slidas, legtimas e transparentes, capazes de
promover a estabilidade e a recuperao da economia mundial. Pelo
mesmo motivo, os BRICS tambm so defensores do multilateralismo
na concertao sobre as principais questes financeiras internacionais,
promovendo dilogo abrangendo as grandes economias mundiais sejam
desenvolvidas, emergentes ou em desenvolvimento. A atuao do BRICS
na seara financeira decorre de postura construtiva e cooperativa, evitando
antagonismos de variada espcie que poderiam prejudicar o alcance desses
objetivos.
Ao mesmo tempo, os BRICS demonstram sua disposio e
capacidade de assumir responsabilidades cada vez maiores no cenrio
financeiro internacional, cientes da importncia que suas economias
adquiriram nos ltimos anos. Os acordos assinados em Fortaleza mostram
como os BRICS podem contribuir ativamente, com iniciativas prprias,
para a estabilidade macroeconmica mundial, a reduo da pobreza e a
promoo do desenvolvimento duradouro e sustentvel.
Comrcio e investimentos
As relaes comerciais entre os pases do BRICS constituem ponto
forte do mecanismo. Entre 2002 e 2013, o volume de comrcio entre
os BRICS e o resto do mundo aumentou 525%, de aproximadamente
US$ 1,04 trilho, em 2002, para US$ 6,49 trilhes, em 2013. O comrcio
intra-BRICS, no mesmo perodo, logrou crescimento de mais de dez vezes
20
(1035,5%), subindo de US$ 74 bilhes, em 2002, para US$ 850,7 bilhes,

em 2013.
No caso do comrcio exterior brasileiro, os nmeros so ainda mais
impressionantes: a corrente de comrcio entre o Brasil e seus parceiros
do BRICS aumentou 16 vezes de 2001, quando o acrnimo foi criado,
at 2013. Nenhum outro grupo de pases observou um crescimento to
grande do fluxo de comrcio com o Brasil. Para fins comparativos, destaco
que, no mesmo perodo (2001-2013), o comrcio do Brasil com os pases
do G7 multiplicou-se por 2,5; com a Unio Europeia, multiplicou-se por
3,2; e com os pases rabes, por 5,5.
importante notar que esse crescimento acentuado das trocas
comerciais entre os BRICS tem acontecido na ausncia de acordo comercial
do agrupamento. O comrcio entre os BRICS floresce, em ltima anlise,
em funo da complementaridade entre as economias do agrupamento,
e nota-se que a pauta do comrcio entre os BRICS espelha, tanto em
importaes quanto em exportaes, a pauta comercial dos seus membros
com o resto do mundo. Fundamentado nessa complementaridade, o
comrcio intra-BRICS pde, assim, decuplicar em uma dcada, sem desvio
de comrcio e sem esgotar o vasto potencial comercial do agrupamento.
Como sabido, a proeminncia da China no comrcio internacional
responsvel por uma grande parte dessas cifras notveis. A China o
segundo maior parceiro comercial de todos os outros BRICS (atrs apenas
da Unio Europeia), e representa a maior parte do comrcio do BRICS
com o resto do mundo. No obstante, as relaes comerciais entre Brasil,
Rssia, ndia e frica do Sul tm apresentado tambm uma significativa
tendncia de crescimento, embora comparativamente mais modesta.
Mesmo se excluirmos o comrcio com a China de nossos clculos, o fluxo
de comrcio do Brasil com os demais membros do BRICS continua sendo
um dos que mais aumentou no perodo 2001-2013, tendo se multiplicado
em 5,7 vezes. Levando-se em conta as dimenses e a complementaridade
das quatro economias, contudo, identifica-se aqui um imenso potencial
ainda pouco explorado.
Os governos dos BRICS tm procurado facilitar e diversificar o
comrcio e os investimentos mtuos por meio de iniciativas variadas. Os
Ministros de Comrcio dos BRICS renem-se regularmente nas vsperas
das reunies de Cpula e margem de eventos multilaterais, como as
21
reunies ministeriais da OMC. Os Ministros do Comrcio so assistidos

pelo Grupo de Contato para Questes Econmicas e Comerciais (GCTEC,
ou CGETI na sigla em ingls), que realiza reunies regulares desde 2011.
Em 2013, o GCTEC produziu um Quadro de Cooperaosobre
Comrcio e Investimento no BRICS, incidindo sobre temas como inovao,
direitos de propriedade e de cooperao entre pequenas e mdias empresas,
entre outros. Em sua reunio em Fortaleza, os Ministros do Comrcio
aprovaram o quadro elaborado pelo GCTEC e adotaram o Plano de
Facilitao de Comrcio e Investimentos, apresentando conceitos e ideias
sobre os caminhos que podem ser seguidos em sua cooperao. O dilogo
entre Ministros de Comrcio vem enfatizando temas como a simplificao de
documentos e procedimentos, a coordenao de normas e harmonizao de
padres tcnicos, a transparncia de polticas comerciais e de investimentos
e o reforo da comunicao entre as agncias relevantes.
O comrcio e os investimentos entre os BRICS so promovidos
tambm com a promoo do contato direto entre as empresas dos cincos
pases, por meio do Frum Empresarial do BRICS. Criado em 2010, o
Frum Empresarial realizado margem das reunies de Cpula e
congrega representantes de centenas de empresas dos pases do BRICS,
facilitando a identificao de novas oportunidades de negcios. Em
Fortaleza, 312 empresas participaram da rodada promovida pela CNI.
Foram realizados, ao todo, 3.390 contatos entre essas empresas, resultando
em negcios estimados da ordem de US$ 100,5 milhes em um perodo
de 12 meses.
Em 2013, foi criado ainda o Conselho Empresarial do BRICS, que
proporciona canal de dilogo entre os cinco Governos e o empresariado.
Composto por representantes de cinco grandes empresas de cada pas
membro do agrupamento, o Conselho elabora recomendaes sobre
questes de comrcio e investimentos e sobre o aprimoramento do
ambiente de negcios. O primeiro relatrio do Conselho Empresarial foi
apresentado aos Lderes na Cpula de Fortaleza.
O adensamento do dilogo no BRICS sobre comrcio e investimentos
tem sido bastante evidente atualmente. Uma parceria econmica mais
prxima exigir o aprofundamento e a diversificao das correntes
de comrcio, movendo-se alm dos nichos em que os pases usufruem
vantagens competitivas bem estabelecidas e nos quais a complementaridade
22
das pautas comerciais mais visvel. China e Rssia tm sinalizado interesse

em desenvolver uma cooperao econmico-comercial mais profunda
no mbito do BRICS e apresentaram, recentemente, sugestes sobre o
assunto. No futuro prximo, esse tema poder ocupar espao cada vez
maior na agenda do BRICS, como indica o pargrafo 4 da Declarao de
Fortaleza:
[E]stamos prontos para explorar novas reas em direo a uma
cooperao abrangente e a uma parceria econmica mais prxima,
com vistas a facilitar interconexes de mercado, integrao financeira,
conectividade em infraestrutura, bem como contatos entre pessoas.
Cooperao setorial
O Plano de Ao de Fortaleza contm 23 itens numerados e mais
cinco itens indicados como novas reas a serem exploradas. Desses 28
itens totais, sete dizem respeito seara econmica, includos temas como
e-commerce e defesa da concorrncia. Destacam-se, em particular, as reas em
que tem havido coordenao em nvel ministerial, como sade, agricultura,
educao, cincia e tecnologia e segurana. Os demais itens cobrem uma
agenda de cooperao que se estende de temas como urbanizao a outros
como esportes e megaeventos esportivos. Adicionalmente, h temas de
cooperao setorial tratados no BRICS que no foram contemplados
no Plano de Ao, por no se prever realizao de reunies durante a
presidncia brasileira, mas que contam com instrumentos em fase avanada
de negociao, como o caso da cooperao nas reas de academias
diplomticas e de cultura. Propostas de extenso das atividades do BRICS
para novas reas so constantes, como demonstra a ampliao gradual da
agenda de Cpula em Cpula.
A amplitude da agenda do BRICS convida considerao sobre a
convenincia de continuarmos ampliando o nmero de reas de cooperao,
ou se deveramos, ao invs disso, buscar concentr-las. At o momento,
contudo, a multiplicao de aes no tem resultado em disperso de
energias, e tem sido possvel simultaneamente ampliar e aprofundar a
cooperao multifacetada entre os pases do BRICS. Observa-se muito
interesse de diferentes setores, da sociedade e do governo, em realizar
atividades de cooperao com nossos parceiros no mecanismo.
23
H uma grande ressonncia entre os cinco pases em vrios temas,

fundamentada em suas experincias comuns, como economias emergentes
e como pases com grande diversidade e contrastes dentro de suas
fronteiras.
Para ilustrar essa ressonncia, tomemos o exemplo da cooperao
na rea de agricultura. Como naes em desenvolvimento, engajadas na
reduo da pobreza, os BRICS assumem como prioridade os esforos
para garantir a segurana alimentar de suas populaes, especialmente
de seus segmentos mais vulnerveis. A importncia e as caractersticas
especficas da agricultura familiar, nesses pases, ensejam uma agenda de
cooperao distinta daquela de pases desenvolvidos. Ao mesmo tempo,
os BRICS so major players, como exportadores e importadores, no
comrcio internacional de produtos agrcolas, e dispem de indstrias
na rea agrcola com tecnologia de ponta, caractersticas que tambm se
refletem em sua cooperao sobre agricultura e desenvolvimento agrrio.
No so muitos os casos de grupos de pases para os quais o intercmbio de
conhecimento e iniciativas que os BRICS promovem na rea de agricultura
seriam pertinentes em sua totalidade ou quase totalidade, ou para os quais
a interseco entre os diferentes temas, permitindo seu debate conjunto,
fosse evidente como para os BRICS. Reflexo semelhante pode ser
feita sobre a cooperao na rea de sade, que abrange temas que vo da
pesquisa sobre novos medicamentos ao combate s chamadas doenas
negligenciadas; bem como sobre a cooperao do BRICS em reas como
educao e populaes, entre vrias outras.
Uma das vertentes que podem ser identificadas na cooperao intra-BRICS chama a ateno por fomentar o conhecimento mtuo entre
os pases e a capacidade de reflexo sobre o agrupamento, tomados de
uma perspectiva dos prprios pases do BRICS. Com esse propsito, so
realizadas, desde a Cpula de Braslia em 2010, edies anuais do Foro
Acadmico do BRICS, que rene grande nmero de acadmicos de
destaque dos cinco pases. Em 2013, foi estabelecido ainda o Conselho
de Think Tanks, composto por um think tank de destaque de cada pas do
BRICS, o qual produz relatrio anual de recomendaes a ser apresentado
aos Lderes. A reflexo conjunta sobre o BRICS auxiliada, tambm, pela
cooperao entre os Institutos Nacionais de Estatsticas, que elaboram,
anualmente, a Publicao Estatstica Conjunta do BRICS. Alm das
24
instncias acadmicas, outra dimenso que transcende a interao

intergovernamental diz respeito s instncias empresariais, conforme
acima apontado.
Coordenao Poltica
Por fim, preciso destacar tambm os avanos na VI Cpula do
BRICS referentes sua vertente de coordenao poltica sobre temas nos
principais foros multilaterais.
Sobre a reforma das Naes Unidas, observamos evoluo, na
Declarao de Fortaleza, em relao ao pargrafo sobre o mesmo assunto
da Declarao de eThekwini (Durban). Sabemos que no h consenso
entre os pases do BRICS sobre como conduzir essa reforma, assim como
no h, igualmente, consenso entre os pases da Unio Europeia. Mas h,
no caso do BRICS, reconhecimento de que uma reforma urgente, tendo
sido includa meno ao Documento Final da Cpula Mundial de 2005.
Observamos em Fortaleza a continuao do aprofundamento do
dilogo dos BRICS a respeito de crises de segurana regionais. Quinze
pargrafos da Declarao foram dedicados ao tema, expressando posies
conjuntas e equilibradas sobre as crises na frica Ocidental, fazendo
referncias especficas aos casos de Mali, Guin-Bissau e Nigria; Repblica
Democrtica do Congo, Sudo do Sul, Repblica Centro-Africana, Sria,
Iraque, Afeganisto, e Israel e Palestina. A Declarao aborda ainda a
questo nuclear iraniana e expressa apoio ao projeto de estabelecer uma
zona livre de armas nucleares no Oriente Mdio. Por fim, os Lderes
do BRICS pronunciaram-se, pela primeira vez, a respeito de conflito
de interesse direto de um de seus membros, ao dedicar um pargrafo
crise de segurana na Ucrnia. A Declarao de Fortaleza reflete tambm
a coordenao poltica sobre outros temas de segurana, com posies
comuns relativas segurana dos transportes, segurana ciberntica, ao
combate ao terrorismo, ao espao exterior e j mencionada reforma do
Conselho de Segurana.
Sobre o tema da reforma do FMI, a Declarao expressa o
desapontamento dos Chefes de Estado e de Governo do BRICS com
a no implementao das reformas acordadas em 2010, retomando
preocupao recorrente nas Declaraes de Cpula do BRICS.
25
A Declarao expe posies comuns tambm sobre temas como

mudanas climticas e a Agenda de Desenvolvimento Ps-2015, afirmando,
no caso dessa ltima, o apoio pleno a todos os princpios do Rio sobre
desenvolvimento sustentvel e ressaltando, em ambos os casos, o princpio
das responsabilidades comuns, porm diferenciadas; condena os atos de
vigilncia em massa em meio eletrnico e defende o direito privacidade;
reitera o apoio dos BRICS ao Plano Estratgico para a Biodiversidade
2011-2020 e s Metas de Aichi; entre outros posicionamentos comuns
sobre os principais temas da agenda internacional.
Ao se fazer a comparao entre as Declaraes de Cpulas, torna-se evidente que os BRICS vm gradualmente identificando perspectivas
compartilhadas nos principais regimes internacionais, e que sua concertao
sobre temas tradicionalmente tratados pelo mecanismo resulta em posies
comuns cada vez mais densas e inequvocas.
Assim como nos temas econmicos, tambm nos demais temas da
agenda do BRICS identificamos como linhas-mestras o fortalecimento
das instituies multilaterais de governana e a defesa do multilateralismo
e da primazia do dilogo de maneira geral.
Concluso
Os resultados da Cpula de Fortaleza so altamente vantajosos no
somente para o BRICS, como para o Brasil, em particular. Os dois grandes
acordos da rea financeira atendem a questes de nosso interesse direto: o
Arranjo Contingente de Reservas servir como proteo diante do risco de
contgio de crises internacionais. O Novo Banco de Desenvolvimento, por
sua vez, ser de grande valia como fonte para financiamento de projetos de
infraestrutura, uma prioridade para o Brasil para garantir a continuidade
de seu desenvolvimento a mdio e longo prazo. O processo de construo
das instituies do BRICS, que segue em ritmo gradual, aponta para a
disposio dos cinco membros de aprofundar a cooperao em torno de
objetivos compartilhados e buscar resultados tangveis e concretos no
somente de interesse dos BRICS, mas dos pases em desenvolvimento em
geral.
26
Brasil e China: Insero na Economia

Internacional e Agenda de Cooperao para
os Prximos Anos
Francisco Mauro Brasil de Holanda*
Apresentao
O 40 aniversrio do estabelecimento de relaes entre o Brasil e a
China, em 2014, motivou grande nmero de artigos de imprensa, relatrios
e estudos sobre a evoluo da agenda sino-brasileira. Esses trabalhos
coincidiram na previso corrente de que a China ocupar posio central
no cenrio internacional do sculo XXI e influenciar o encaminhamento
de temas da agenda domstica e externa do Brasil nos prximos anos. Em
maior ou menor grau, no entanto, divergiram quanto interpretao dos
fatores que levaram ascenso internacional da China nos ltimos anos
e dos efeitos decorrentes da grande complexidade assumida pelas nossas
relaes com Pequim.
A China constituiu-se, nos ltimos anos, em um grande laboratrio
de polticas pblicas. Sem deixar de ser um pas em desenvolvimento,
elevou-se condio de segunda potncia mundial em um curto espao,
de menos de trs dcadas. A velocidade e intensidade com que esse
fenmeno ocorreu suscitaram nos analistas muitas dvidas sobre o trao
que prevalecer nas relaes sino-brasileiras: se o de cooperao, ou de
competio.
Este artigo tem como objetivo identificar aes que poderiam ser
adotadas, ou reforadas, no contexto das relaes com a China, em
benefcio de nossos objetivos de desenvolvimento e de uma insero mais
competitiva do Brasil no plano internacional.
*
Francisco Mauro Brasil de Holanda, diplomata de carreira, diretor do Departamento da

sia do Leste (DAL) do Ministrio das Relaes Exteriores. As opinies emitidas neste artigo
so de responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do Governo
brasileiro.
27
Sua premissa a de que os efeitos da nossa relao com Pequim

no se limitam a questes mais diretas e imediatas, como o volume do
comrcio ou de investimentos, nem se restringem ao plano bilateral.
Pelo atual peso da China no cenrio internacional, e pela dimenso que a
agenda sino-brasileira assumiu nos ltimos anos, as relaes com Pequim
afetam tambm nossa interao com terceiros pases e repercutem sobre
questes sensveis de natureza mais ampla, como a competitividade do
setor produtivo nacional, o padro de insero do Brasil na economia
internacional e o perfil tecnolgico do Pas. Na linha do relatrio do
Banco Mundial sobre as relaes Brasil-China1, the changes in China could be
a catalyst for reforms that would bring benefits to the Brazilian economy beyond those
narrowly related to its interactions with China.
A metodologia utilizada parte da investigao, na seo seguinte, de
traos tidos como marcantes da trajetria domstica e da presena dos
dois pases no plano externo e que servem de base para a indicao, na
ltima seo, de concluso, de elementos para a agenda sino-brasileira nos
prximos anos.
Traos marcantes das trajetrias do Brasil e da China

China
A China j era, em 2013, a segunda maior economia do mundo (pelo
critrio de paridade do poder de compra), e alguns analistas j chegaram
a estimar que em 2014 teria mesmo ultrapassado os EUA, posicionando-se como a primeira2. Gera o maior volume de comrcio internacional e
concentra as maiores reservas externas do mundo. Desde as reformas
iniciadas por Deng Xiao Ping, no final dos anos 70, a estrutura econmica
do pas evoluiu de uma plataforma de montagem para reexportao de itens
intensivos em mo de obra, com presena dominante de multinacionais
norte-americanas e europeias, para um centro de gerao de produtos de
alto valor agregado, com parcela crescente de desenvolvimento tecnolgico
autctone, sob o controle cada vez maior de empresas e instituies chinesas.
1
Implications of a changing China for Brazil: A new window of opportunity?. The World
Bank. Agosto de 2014, p. 9.
BANCO MUNDIAL. World Development Indicators database. ltima atualizao: 16 de

dezembro de 2014. GILES, Chris. China poised to pass US as worlds leading economic
power this year. In: Financial Times, 30 de abril de 2014.
28
De acordo com artigo do Financial Times (FT), o pas representava

no ano 2000 o primeiro ou segundo parceiro comercial de 13 pases,
que respondiam por 15% do PIB global, mas j em 2012 assumiu essa
condio para 78 pases, responsveis por 55% do PIB mundial3. A China
tornou-se, no incio do sculo XXI, o principal credor do Tesouro norte-americano e, em fins da dcada passada, o renminbi ultrapassou o dlar
como moeda de uso corrente em sete pases do Sudeste Asitico (Coreia
do Sul, Indonsia, Taiwan, Malsia, Cingapura e Tailndia), tendncia que
aponta tambm para ndia, Turquia, frica do Sul e Chile.
Esse processo de transformao econmica, sem precedente quanto
ao curto espao de tempo em que ocorreu, tirou mais de meio bilho de
chineses da pobreza e foi acompanhado por ndices de crescimento do
PIB de dois dgitos na maior parte dos ltimos 25 anos. De acordo com
o relatrio China 2030, elaborado conjuntamente em 2012 pelo Conselho
de Estado da China (sob a coordenao do atual Primeiro-Ministro Li
Keqiang) e pelo Banco Mundial4, a taxa de crescimento chins declinaria
para uma mdia prxima a 8,5% entre 2011-2015 e para cerca de 5% entre
2026-2030. Ainda assim, estima o Banco Mundial que, observada uma
mdia de crescimento entre 4% e 7% at 2030, a renda nacional chinesa
aumentaria o equivalente a uma economia da Coreia do Sul por ano5.
parte sua expresso quantitativa, essa trajetria foi marcada
por macios investimentos em capital humano ( poca em que Deng
Xiaoping assumiu o poder, a China tinha 87 estudantes no exterior; entre
1990 a 2005, enviou 1,4 milhes)6, por reformas institucionais nos campos
de cincia e tecnologia e comrcio exterior e por avanos em setores com
grande efeito multiplicador sobre o conjunto da economia.
Ao avaliar que a experincia chinesa em cincia e tecnologia pode ser
muito til para o Brasil, Jos Eduardo Cassiolato chama a ateno para o
fato de que
3
Global economy: When China sneezes. In: Financial Times, 17 de outubro de 2012.
China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative Society. The World Bank. Maro
de 2013, p. 8-9. A ntegra do relatrio pode ser acessada pelo site: <http://www.worldbank.
org/content/dam/Worldbank/document/China-2030-complete.pdf>.
The World Bank. Op. cit., agosto de 2014, p. 11.
JAKOBSON, Linda; KNOX, Dean. New foreign policy actors in China. SIPRI, 26 de
setembro de 2010.
29
o governo chins perseguiu uma estratgia voltada a aproveitar as

suas especificidades, isto , implementar inovaes direcionadas ao
contexto sociopoltico e econmico do pas. Graas a isso, alcanou
grandes avanos no desenvolvimento de tecnologias autctones,
que, por sua vez, ensejaram expressivas mudanas no perfil industrial
do pas, que passou a ser dominado por produtos de alta tecnologia7.
Sob tica distinta, e em sintonia com tendncia crescente na economia

mundial em 2009, pela primeira vez, o comrcio de bens intermedirios
superou o de bens finais8 , a China engajou-se firmemente em uma
estratgia de integrao s cadeias globais de produo (CGPs). Estudo da
OCDE revela que os pases em desenvolvimento com maior participao
em CGPs registraram taxas de crescimento per capita do PIB cerca de 2%
acima da mdia. A mesma fonte menciona que, entre 1995 e 2009, a renda
global gerada pelas CGPs dobrou, sendo que na China o aumento foi de
seis vezes. Para efeito de comparao, assinale-se que a renda global gerada
por CGPs aumentou cinco vezes na ndia e trs vezes no Brasil. O peso
diferenciado da China decorreu do fato de haver-se inserido fortemente
7
CASSIOLATO, Jos Eduardo. As polticas de cincia, tecnologia e inovao na China.

Segundo o autor, numa tentativa preliminar de avaliar os resultados dessa estratgia, nota-se que a porcentagem de produtos de alta tecnologia no total dos manufaturados aumentou
vertiginosamente: passou de aproximadamente 5% em 1990 para algo em torno de 30% em
2011... A China realizou uma poltica bem contrastante com aquela adotada pela maior parte dos
pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas, centrada fundamentalmente na tentativa de
estimular o aproveitamento, particularmente por meio de novas empresas de base tecnolgica,
dos resultados das pesquisas advindas da infraestrutura de C&T. O sucesso chins nessa linha
deveu-se fundamentalmente s mudanas institucionais, que permitiram s universidades e aos
institutos de pesquisa tornarem-se proprietrios das novas empresas e, tambm, ao fato de o
capital semente, em sua grande maioria (75%), ter vindo do governo, das grandes empresas
pblicas e privadas da capital e das prprias universidades... Alm disso, o governo chins
cuidou de vincular o acesso ao seu mercado interno a uma srie de exigncias por parte das
subsidirias de empresas transnacionais, o que, associado a uma complexa poltica de suporte
ao capital e tecnologia nacional, permitiu o surgimento de grandes empresas chinesas a
grande maioria vinda do complexo produtivo militar... O governo chins soube definir reas e
atividades estratgicas. Num primeiro momento, a indstria aeroespacial... Ao longo da ltima
dcada, a poltica centrou-se na perseguio de trajetrias tecnolgicas especficas, longe
daquelas pretendidas pelos pases mais avanados. Estas polticas destacam as tecnologias
voltadas a um novo paradigma tecnolgico, baseado num uso menos intensivo de recursos
naturais... Talvez a maior contribuio da nova estratgia chinesa seja voltar o centro das suas
preocupaes tecnolgicas a uma inovao autctone, dedicada ao mercado local. Esta nfase
resgata, cinquenta anos depois, aquilo que ensinava o mestre Celso Furtado: a necessidade de
perseguir um tipo de progresso tcnico diferente do centro, mais adequado nossa realidade.
GEREFFI, Gary; STURGEON, Timothy. Global value chain-oriented industrial policy: the
role of emerging economies. WTO, 2013.
30
nos segmentos da indstria eletrnica e de tecnologia da informao (da

qual tornou-se o maior exportador mundial), de alto valor agregado9.
Igualmente proativa a participao da China em acordos econmico-comerciais, o que reflete a crescente importncia do pas nas correntes
mundiais de comrcio e de investimentos.
Dados da UNCTAD, compilados pela Embaixada do Brasil em
Pequim, apontam que a China o segundo pas em nmero de acordos de
promoo e proteo de investimentos (APIs), com 128 acordos bilaterais
do gnero, atrs apenas da Alemanha. Os APIs mais recentes firmados
pela China distinguem-se dos anteriores pelo alcance ampliado no tocante
s clusulas de tratamento nacional e de proteo ao investidor.
Segundo o Ministrio do Comrcio (MOFCOM), a China firmou 14
Acordos de Livre Comrcio (ALCs), sendo dois com pases sul-americanos
(Chile e Peru) e um com o conjunto dos dez pases da Associao das
Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), e negocia 18 mais. Dentre os que
esto em vista, figura instrumento com o conjunto dos pases da APEC
(sigla em ingls para Asia Pacific Economic Cooperation, mecanismo que rene
21 pases no crculo do Pacfico). Os ALCs atendem tanto a interesses
chineses ofensivos (exportadores), crescentemente concentrados em
produtos manufaturados, quanto defensivos (importadores), nos quais
se encontram produtos agrcolas e minerais fornecidos por competidores
brasileiros. Essa ofensiva negociadora reduziu o risco de preferncias
comerciais negativas, reforou a garantia de abastecimento de produtos
agrcolas e minerais e conferiu maior uniformidade no tratamento de
questes no tarifrias. Dentre os ALCs mais recentes firmados pela China
ressalta, do ponto de vista do interesse comercial brasileiro, o instrumento
com a Austrlia, que se beneficiar de acesso preferencial ao mercado chins
em relao a produtos importantes de nossa pauta exportadora, como
carne bovina, assim como em segmentos de servios, tais como bancrio,
escritrios de advocacia e assistncia mdica, entre outros. Em artigo na
Folha de S. Paulo, em novembro de 2014, o Embaixador Marcos Caramuru
chamava a ateno para o fato de que o projeto de construo de uma nova
rota da seda (que prev um arco de conexes ferrovirias e multimodais
entre o norte e sul da sia e pases europeus) tem, entre seus objetivos,
9
Implications of Global Value Chains for trade, investment, development and jobs. OECD,
WTO, UNCTAD. Agosto de 2013, p. 20.
31
fomentar a produo de gros em pases como Mianmar, Uzbequisto,

Ucrnia e Tadjiquisto, que podero vir a tornar-se competidores
brasileiros10. Os dois lados da moeda (exportador e importador) tm sua
relevncia acrescida para Pequim diante das iniciativas norte-americanas
de negociao da Transatlantic Partnership (TPA), com pases europeus, e
da Transpacific Partnership (TPP), com a presena do Japo e de 10 outros
parceiros ambos, portanto, sem a participao da China.
Prev-se que, em 2014, pela primeira vez, os investimentos chineses
no exterior tenham sido maiores do que os recebidos11. Agentes de
mercado apontam que, ademais do crescimento quantitativo, no contexto
de uma estratgia oficial de go abroad, os investimentos chineses no exterior
esto-se diversificando, no que se refere sua fonte e setores. Aps uma
primeira fase de predomnio quase total das empresas estatais, cresce agora
a presena de investidores privados de menor porte. A nfase inicial em
atividades ligadas ao abastecimento de recursos agrcolas e minerais est
sendo atenuada, diante do crescente volume de investimentos em setores
industriais inclusive de alta tecnologia; em projetos de infraestrutura
(como a aquisio de parte das aes da Thames Water, no Reino Unido);
e em outros segmentos de servios, tal como na rea bancria e de
engenharia.
Da conjuno desses fatores germinou uma mudana do perfil
econmico chins, marcada por projees de crescimento do consumo
pessoal entre 8% e 11,5% e do setor servios entre 7% e 8% anuais, at
2030; e uma elevao qualitativa da cadeia produtiva chinesa, na direo de
segmentos de maior valor agregado12.
Em palestra proferida no Instituto Rio Branco, em 26 de setembro
de 2014, o economista-chefe do Banco Mundial para o Brasil, Philip
Schellekens, assinalou que um aspecto-chave desse processo um maior
direcionamento da economia chinesa para o setor de servios, cuja
participao no valor agregado ter-se-ia situado, no perodo 2010-2013,
entre 75% e 80%.
10 CARAMURU, Marcos. A cpula da APEC em Pequim. In: Folha de S. Paulo, 17 de novembro
de 2014.
11 ANDERLINI, Jamil. Chinas outbound investment set to eclipse inbound for first time.
In: Financial Times. Disponvel em: <http://www.ft.com/intl/cms/s/0/28f6b8d4-59cd-11e49787-00144feab7de.html#axzz3SbKUnuL7>. Acesso em: 22 out. 2014.
12 The World Bank. Op. cit., agosto de 2014, p. 10.
32
No plano institucional, a projeo econmica global chinesa

apoiada por uma estratgia deliberada de criao de extensa rede de
canais de interlocuo poltica. Segundo estudo do European Strategic
Partnership Observatory (ESPO)13, publicado em junho de 2014, a
China estabeleceu relaes de parceria estratgica com 47 pases e trs
organismos internacionais. Alm de ocupar assento permanente no
Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), tem presena ativa
em mecanismos plurilaterais de geometria varivel, como o G20, BRICS,
BASIC, Dilogo de Shangri-la e Organizao de Cooperao de Xangai
(OCX, integrada por seis membros plenos China, Rssia, Cazaquisto,
Quirquisto, Tadjiquisto e Uzbequisto e cinco observadores Ir,
ndia, Monglia, Paquisto e Afeganisto). Avalia-se que a OCX caminha
para tornar-se uma nova e influente frente de articulao regional, dotada
de caractersticas prprias e distinta daquelas nascidas sob inspirao dos
pases ocidentais.
Mais recentemente, a China patrocinou a criao de instituies
financeiras plurilaterais como o Novo Banco de Desenvolvimento, com
sede em Xangai, e o Arranjo Contingente de Reservas (ACR) no mbito dos
BRICS; e o Banco de Investimento e Infraestrutura da sia (AIIB, na sigla
em ingls), com sede em Pequim. parte o ACR, os dois bancos auxiliaro
na materializao de ambiciosos projetos chineses de infraestrutura, como
a ligao transocenica ligando o Atlntico e o Pacfico, por meio de
corredores entre o Brasil e o Peru, alm da j mencionada nova rota da
seda. Contribuiro tambm para promover exportaes chinesas de bens
e servios e para a internacionalizao do renminbi.
O anncio, durante a Cpula da APEC, ocorrida em Pequim, na
semana de 10 de novembro de 2014, dos acordos firmados pela China com
os EUA sobre produtos de tecnologia da informao e sobre mudana do
clima constitui evidncia adicional do esforo negociador chins no plano
internacional. Os prximos passos poderiam contemplar a negociao de
acordo de investimentos com os EUA e de disciplinas plurilaterais nos
campos de servios e de comrcio de produtos ambientais. De acordo
com a avaliao do Financial Times, em artigo publicado em novembro
de 2014,
13 FENG, Zhongping; HUANG, Jing. Chinas strategic partnership diplomacy: engaging with a
changing world. In: European Strategic Partnership Observatory (ESPO), junho de 2014, p. 7.
33
since joining the World Trade Organization (WTO) in 2001, China has been
a committed multilateralist and even an outspoken critic of the US push for
regional agreements. But over the past year, there have been growing signs that
Beijing, too, has become frustrated with the WTO and wants to join US-led
plurilateral initiatives14.
O notvel aumento do peso relativo da China nos fluxos de comrcio

e investimentos internacionais ocorre simultaneamente com mudanas
expressivas na ocupao do espao fsico, do quadro demogrfico, do
perfil de consumo e dos nveis de expectativa de seu povo. Esse cenrio
agravado por problemas ambientais, evidenciados, entre outros pontos,
pelas crescentes dificuldades no abastecimento de gua e pelo aumento
dos ndices de poluio atmosfrica.
De acordo com planos oficiais anunciados por Pequim em maro de
2014, o nvel de urbanizao na China dever crescer do nvel atual, por
volta de 52%, para 60% em 2020, o que implica uma migrao campo-cidade da ordem de 100 milhes de chineses em um espao de seis anos.
Diante disso, est sendo flexibilizado o sistema de hukou, que, tal como
aplicado hoje, condiciona o acesso a servios pblicos em reas como
educao e sade ao local de registro de residncia.
Esse massivo fluxo migratrio ocorre em um momento em que a
populao chinesa passa por um processo de envelhecimento. O relatrio
China 2030 avalia que
China will grow old before it gets rich. Its low fertility rate and consequent low
population growth rate will mean a rising share of old people in the economy.
The old-age dependency rate defined as the ratio of those aged 65 years
and over to those between the ages of 15 and 64 will double over the next
20 years. By 2030, Chinas dependency rate will reach the level of Norway and
the Netherlands today. Just as important, Chinas working age population will
decline after 2015... The share of people aged 60 and over in the total population
will accelerate in coming decades, from around 12 percent in 2010 to almost
25 percent in 2030 and to more than 33 percent by 2050...The decline in the
working age population will not take hold until around 2030, when it will drop
sharply from just over 1 billion in 2026 to 850 million by 205015.
14 China and US look to the future with IT trade agreement. In: Financial Times, 11 de novembro
de 2014.
15 The World Bank. Op. cit., maro de 2013 p. 48.
34
A terapia proposta pelo relatrio China 2030 (que significou, em

ltima anlise, uma aproximao entre as posies de Pequim e do Banco
Mundial) para fazer face a esses desafios foi em sua essncia refinada e
aprofundada pelos programas de reforma da atual administrao de
Xi Jinping, anunciadas a partir dos trabalhos do Terceiro Plenrio, em
novembro de 2013. O relatrio prescreve seis medidas: i) mudanas
estruturais conducentes redefinio do papel do estado, por meio de
medidas como a reestruturao das empresas estatais, o estmulo ao
setor privado e concorrncia e a intensificao de reformas no sistema
fundirio, na legislao trabalhista e no sistema financeiro. Enquadra-se
nessa perspectiva o anncio do Terceiro Plenrio de que o mercado deve
servir de referncia para o funcionamento da economia; ii) a acelerao
da inovao de produtos e processos, por meio de atividades autctones
de pesquisa e da participao em redes globais de pesquisa; iii) o estmulo
economia verde, via incentivos de mercado, polticas regulatrias e
industriais, investimentos pblicos e desenvolvimento institucional; iv)
ampliao de oportunidades, por meio de maior acesso a servios pblicos
de qualidade e crdito, maior mobilidade do fator trabalho e reduo das
disparidades campo-cidade; v) fortalecimento do sistema fiscal, atravs da
realocao de gastos para as reas social e ambiental e de uma distribuio
de recursos para os diferentes nveis de governo (central, provincial,
municipal etc.) compatvel com suas respectivas responsabilidades; e
vi) relaes internacionais mutuamente benficas, com destaque para a
abertura cuidadosa da conta capital, qualificada como a key step toward
internationalizing the renminbi as an international currency. Por meio desse
conjunto de medidas, a China espera tornar-se uma economia desenvolvida
de renda mdia at a metade deste sculo.
Durante o Quarto Plenrio do Comit Central do Partido Comunista
Chins (PCC), realizado em Pequim, em 23 de outubro de 2014, foi
publicada a Deciso do Comit Central do Partido Comunista da
China sobre Questes para Avanar de Forma Abrangente no Governo
do Pas de Acordo com o Direito. O documento foi concebido com
o objetivo de dar maior segurana jurdica ao programa de reformas do
Presidente Xi Jinping, por meio da consolidao de um estado de direito
com caractersticas chinesas, sob a liderana do PCC. Suas principais
medidas concentram-se em dois grandes grupos: a estabilidade social
35
e a previsibilidade e objetividade das relaes econmicas e sociais.

O instrumento reconhece que uma economia com estado de direito
essencial para a implementao das reformas previstas no Terceiro
Plenrio e aponta medidas especficas relativas proteo dos direitos
de propriedade, garantia ao respeito dos contratos e ao combate sem
trguas corrupo, tanto na esfera administrativa, quanto na judicial.
O mapa do caminho acima descrito revela a preocupao oficial
chinesa de traar metas em um horizonte de mdio-longo prazo, extensivas
esfera internacional, ao conjunto da economia e ao plano institucional.
Essa tnica no planejamento constitui trao marcante das polticas pblicas
chinesas e usualmente associada a uma prtica de experimentao, no
sentido de testar previamente a aplicabilidade de uma determinada medida
em um plano mais restrito, antes de estend-la ao resto do pas. Alm
dessa preocupao metodolgica, a efetividade do programa de reformas
favorecida pela centralidade do PCC em sua execuo.
Brasil
Desde a dcada de 90, a Amrica Latina cedeu sia a condio
de regio em desenvolvimento com os ndices mais altos de crescimento.
O PIB brasileiro equivalia a 1,5% do PIB mundial em 1970 (China: 0,8%);
2,3% em 1980 (China: 1,0%); 1,9% em 2000 (China: 3,6%); e 2,1% em
2011 (China: 8,1%). A participao do PIB industrial brasileiro do PIB
na indstria global foi de 2,61% em 1980 (China: 0,99% em 1970) e
1,83% em 2010 (China: 18,6%). Segundo Arend, em 1970 a indstria de
transformao do Brasil era 10% maior do que o conjunto das indstrias
da China, Malsia, Coreia do Sul e Tailndia; em 1980, nosso parque
industrial equivalia ao somatrio dos quatro; e em 2010, a apenas 7% do
total dos quatro16.
16 AREND, Marcelo. A industrializao do Brasil ante a nova diviso internacional do trabalho.

IPEA, julho de 2013.
36
grFICo 1. partICIpao no pIB mundIal (%)
Fonte: Elaborao prpria com base em AREND (Op. cit.)
A reverso, na dcada de 1980, do clere crescimento da economia

brasileira em oposio trajetria que comeava a ganhar impulso na
economia chinesa decorreu de um conjunto de fatores, com destaque para
as duas crises do petrleo, de 1973 e 1979; a consequente crise de balano
de pagamentos, que levou moratria dos pagamentos da dvida externa,
em 1986, associada a um processo de hiperinflao; a emergncia de um
novo paradigma tecnolgico, centrado nas tecnologias da informao,
com grande potencial de gerao de riqueza, ao qual o Brasil (ao contrrio
da China) tardaria a inserir-se; e a um processo de internacionalizao
das cadeias produtivas, no qual a China voltaria uma vez mais a passar na
nossa frente. Alm disso, o Brasil, como parte do MERCOSUL, dispe de
uma rede restrita de ALCs, concentrados no entorno regional (com Chile;
Bolvia; Peru; Colmbia-Equador e Venezuela; e Mxico), alguns poucos
extrarregionais (Israel, Egito e Palestina); alm de acordos preferenciais
com a ndia, SACU e Guiana. O instrumento em negociao com a Unio
Europeia, quando finalizado, assinalar importante avano nessa rea. Vale
recordar, a propsito, que, durante a sesso dedicada aos assuntos asiticos,
no contexto dos Dilogos sobre Poltica Externa (Palcio Itamaraty, 20 de
maro de 2014), representantes do setor privado alertaram que a ausncia
37
de ALCs na sia acentua as preferncias negativas brasileiras em relao a

concorrentes de nossa pauta exportadora na regio17.
A partir da dcada de 1980, a varivel ambiental ingressou na agenda
poltica global e o eixo dinmico da atividade industrial migrou do setor
automobilstico para o complexo eletrnico, cujo peso nas matrizes
produtivas da China e dos EUA supera hoje 50%. Essa alterao de
paradigma tecnolgico repercutiu no comrcio internacional: entre 1980 e
2011, a participao dos produtos agrcolas declinou de 15% para 9% das
importaes mundiais; combustveis e minerao, de 25% para 22%, aps
uma reduo acentuada, para a casa dos 9%, na dcada de 90. Por outro
lado, as importaes de produtos manufaturados passaram de 50% das
importaes mundiais em 1980 para 75% em 2011, com uma participao
dos segmentos de componentes eletrnicos e circuitos integrados da
ordem de 25% da demanda mundial.
A atual configurao econmica brasileira no nos permite, no
entanto, beneficiar-nos devidamente desse novo quadro internacional.
O segmento industrial intensivo em tecnologia do paradigma microeletrnico
correspondeu a apenas 2,4% da estrutura produtiva nacional em 2010 e
apresentou saldo comercial negativo em todos os anos no perodo 1996-2012.
Na contramo da tendncia dominante no plano global, o Brasil eleva
sua participao nas exportaes mundiais de produtos agrcolas e reduz
a dos produtos do complexo eletrnico, em que nossas vendas externas
equivalem a menos de 0,2% das exportaes mundiais. Arend observa que
a economia brasileira no est excluda das cadeias globais de valor, todavia
no se apresenta como exportadora de produtos com maior valor adicionado
e ocupa um lugar de fornecedora de matrias primas para outros pases
adicionarem valor18. A elevada parcela de componentes domsticos nas
exportaes brasileiras, ilustrada pelos grficos abaixo, evidencia certo
descolamento do setor produtivo nacional quanto absoro de novas
tecnologias19.
17 A anlise do pargrafo incorpora pontos levantados pelo autor no artigo 40 Anos das
Relaes Brasil-China: De onde viemos, onde estamos, para onde vamos, publicado pela
revista Poltica Externa, vol. 23, julho/agosto 2014.
18 AREND, Marcelo. Op. cit.
19 Citado em: Implications of Global Value Chains for trade, investment, development and
jobs, de autoria conjunta da OCDE, OMC e UNCTAD, com subsdio para cpula do G20
de So Petersburgo. Setembro de 2013, p. 12-13.
38
grFICo 2. Componente loCal das exportaes Brutas, % (2009)
Fonte: OECD/WTO TiVA database. Maio 2013
grFICo 3. Componentes Importados das exportaes Brutas,

eletrnICos e equIpamentos de transporte, % (2009)
grFICo 4. valor agregado dos servIos nas exportaes

Brutas mundIaIs %
39
Em contrapartida, o Brasil se sobressai em vrios aspectos que

reforam sua atratividade como parceiro econmico. Dentre estes,
ressaltam a significativa expanso do mercado consumidor domstico,
acrescido, nos ltimos anos, de um contingente superior a 30 milhes
de pessoas; as vantagens comparativas em segmentos de alta tecnologia
(como cincias agrrias, biotecnologia, energias renovveis, software e
aeronutico); a previso de robustos crescimentos em infraestrutura nos
prximos anos; o forte crescimento de setores domsticos na rea de
servios (como bancrio, editorial, produo audiovisual e turismo), muitos
deles beneficiados pela imagem positiva (soft power) do Brasil no exterior;
a fluidez de nossas relaes regionais e extrarregionais; a reconhecida
solidez de nossas instituies e a estabilidade macroeconmica.
Concluso
A trajetria domstica e externa da China e do Brasil nos ltimos
anos revela vrios pontos de convergncia, em questes como incluso
social e crescimento do mercado consumidor domstico; estabilidade
macroeconmica; baixos nveis de desemprego; fortalecimento das contas
externas; e participao conjunta em novos mecanismos de geometria
varivel, como BRICS, BASIC e G20, que se tornaram atores relevantes
do cenrio internacional contemporneo.
Em outros pontos, no entanto, verificou-se um distanciamento
no desempenho dos dois pases. No incio da dcada de 80 do sculo
passado, Brasil e China tinham aproximadamente a mesma participao
no comrcio internacional, da ordem de 1,3%. Hoje, o Brasil mantm sua
fatia praticamente inalterada, enquanto a parcela da China multiplicou-se por quase dez vezes. Igualmente significativa foi a troca de posio
na produo mundial de manufaturas. Alm do forte descompasso
quantitativo em favor da China, observou-se notrio distanciamento em
termos de composio setorial, evidenciado pelo crescimento muito mais
acentuado da China em segmentos de maior valor agregado do que no
Brasil. Diversamente da nossa experincia, a China mostrou-se capaz de
manter um ciclo estvel de altas taxas de crescimento econmico, embora
esteja pagando um preo no campo ambiental rea em que o Brasil
constitui referncia mundial, com uma participao de cerca de 45% de
recursos renovveis na matriz energtica.
40
A enumerao desses fatores de convergncia/divergncia assume

relevncia diante da trajetria das relaes sino-brasileiras nos ltimos
anos, que conjuga sinais polticos de alto valor simblico com crescente
dinamismo nos campos de comrcio e investimento e da cooperao
cientfico-tecnolgica e educacional. O Brasil foi o primeiro pas com
o qual a China estabeleceu parceria estratgica no mundo20 e o projeto
espacial sino-brasileiro foi o primeiro no mundo na rea de alta tecnologia
entre pases em desenvolvimento. Desde 2009, a China o principal
scio comercial do Brasil e tem respondido por parcela ascendente de
novos investimentos no Pas, crescentemente direcionados para setores
industriais inclusive de alta tecnologia e servios (notadamente na rea
financeira). Por sua vez, de acordo com os dados disponveis no momento
da elaborao deste artigo, o Brasil foi em 2013 o 8 parceiro comercial da
China, e o primeiro entre os membros do BRICS. O Brasil importante
fornecedor de produtos de sensibilidade estratgica para a China, como
soja, minrio de ferro, frangos congelados e, potencialmente, de petrleo,
e lidera o mercado chins na rea de jatos regionais, em que a participao
relativa da EMBRAER da ordem de 77%, conforme dados da empresa
brasileira. Esse conjunto de fatores atribui agenda sino-brasileira um
fator de diferenciao positiva, que serve de vitrine para as relaes de
Pequim com outros pases em desenvolvimento, de modo especial na
Amrica Latina.
Sem prejuzo disso, o molde atual da agenda sino-brasileira precisa
ser reconfigurado, sob pena de cristalizarmos um padro de insero
internacional do Brasil aqum de nossas possibilidades. Esse processo
se beneficia da massa crtica j assumida pelas relaes bilaterais, que
podem servir de indutoras para as mudanas necessrias, mas certamente
requerer tambm ajustes de rumo de nossa parte.
Comeando pelo nosso dever de casa, e tomando como base o atual
perfil exportador brasileiro, com presena crescente de produtos bsicos,
salta aos olhos a urgncia de aprimorar o sistema brasileiro de infraestrutura
fsica, essencial para reforar a competitividade das exportaes brasileiras
de commodities. A China pode desempenhar papel de relevo nessa
empreitada, como demonstrado pela proposta de execuo de projeto
20 FENG, Zhongping; HUANG, Jing. Op. cit.
41
de conexo ferroviria entre os oceanos Atlntico e Pacfico, atravs de

territrio brasileiro e peruano.
No domnio da alta tecnologia, analistas brasileiros identificam
potencial particularmente expressivo de cooperao nos campos de
software, tecnologia da informao, convergncia digital, medicina,
health care (as duas ltimas em funo do processo de envelhecimento da
populao chinesa) e cincias agrrias. Outros possveis nichos apontados
so mobilidade urbana e interurbana, infraestrutura aeroviria, rodoviria e
ferroviria, alm de gerao de energia limpa21. Pelos avanos j alcanados
internamente em algumas dessas reas e pelo efeito multiplicador
que exercem sobre a atividade domstica e a competitividade do setor
externo da economia, esses segmentos muitos deles associados ao setor
de servios, que dever ser o principal motor da economia chinesa nos
prximos anos poderiam vir a merecer ateno especial no apoio e
financiamento a empresas brasileiras, e ser priorizados em um exerccio de
atualizao da agenda sino-brasileira.
Em conexo com o que precede, poder-se-ia estimular a formao de
startups binacionais com empresas chinesas em setores de alta tecnologia.
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) dispe, desde
2012, do Programa Nacional de Acelerao e Startups, o qual poderia servir
de base para iniciativas do gnero, desde que tenha seu escopo ampliado
para a criao de startups com empresas estrangeiras (em sua configurao
atual, o programa atende apenas a empresas sediadas no Brasil, ou quelas
estabelecidas por brasileiros residentes no exterior h pelo menos trs
anos). Uma iniciativa nessa direo seria certamente favorecida pelo
intenso processo de internacionalizao da economia chinesa, em que um
nmero crescente de pequenas e mdias empresas se mostram vidas por
novas oportunidades de negcios no exterior.
Nenhuma estratgia oficial voltada ao fortalecimento do setor
produtivo nacional pode prescindir da capacitao de recursos humanos,
que ser certamente o grande elemento diferenciador de competitividade
no atual sculo do conhecimento. Em novembro de 2014, o Programa
Cincia sem Fronteiras, pea-chave nesse processo, contava com 266 bolsas
21 A identificao dos setores foi feita com base em informaes do Engenheiro Mauro Lambert
Ribeiro do Valle, ex-consultor da SOFTEX e que trabalha atualmente como consultor de
empresas brasileiras de software com negcios na sia.
42
para estudantes brasileiros implementadas em universidades chinesas;

449 na Coreia do Sul; e 331 no Japo. As iniciativas sul-coreana e japonesa
de oferecimento de estgios para estudantes brasileiros em grandes
empresas com negcios no Brasil tm-se constitudo em um instrumento
valioso nesse esforo de aprimoramento de recursos humanos e deveriam
ser reproduzidas na China.
Alm das profundas mudanas institucionais que realizou nos ltimos
anos, os avanos na projeo internacional da China foram reforados
pela intensa atividade de negociao de acordos econmico-comerciais.
Esses instrumentos buscaram proteger o pas de preferncias comerciais
negativas, aumentar sua segurana quanto ao abastecimento de produtos
essenciais, estabelecer certa uniformizao de disciplinas sobre questes no
tarifrias e proteger seus investidores. A velocidade e intensidade com que
essa ofensiva negociadora se desenvolve no podem passar despercebidas
pelo Brasil, que pouco se inseriu at o momento nesse processo.
Chamam a ateno, nesse sentido, os dados sobre o peso crescente
das CGPs na promoo do crescimento econmico e na projeo
de interesses exportadores. A presena brasileira nas CGPs tem-se
concentrado em elos da cadeia de commodities, de efeito multiplicador mais
limitado do que aquele propiciado por segmentos como o de tecnologia
da informao. A transio do quadro atual para outro mais dinmico
certamente requerer, ademais de tempo, um esforo de modernizao
institucional e de identificao de nichos em que o Brasil revele maior
competitividade.
A circunstncia de que, entre os quatro pases mais populosos do
mundo, trs (todos asiticos China, ndia e Indonsia) passam por
intenso processo de urbanizao e de crescimento de suas camadas de
classe mdia, aponta claramente na direo de fortes mudanas de padres
de consumo. Alm da elevao da demanda por alimentos processados,
haver tambm uma maior procura por bens intangveis, ligados s
chamadas indstrias criativas, nas quais se incluem segmentos como
design, moda, culinria, produo audiovisual, turismo, jogos eletrnicos e
desenhos animados, entre outros. Cientes dessa nova fronteira econmica
em expanso, pases como o Japo (que criou o programa Cool Japan)
esto adotando estratgias ambiciosas de ocupao de espao. O Brasil
est capacitado a beneficiar-se dessas oportunidades, graas ao nosso
43
soft power e aos progressos em muitos daqueles setores. Os programas de

apoio oficial nessa rea como aquele existente no mbito do BNDES
ao lado de iniciativas como a organizao da Semana do Brasil na China,
entre os meses de setembro e outubro de 2013, com atividades em vrias
cidades chinesas, e cuja programao atribuiu grande nfase ao setor de
design e artes grficas so sinais positivos que merecem ser explorados
de forma mais regular e intensa.
A transplantao dessas metas para a agenda sino-brasileira
favorecida pelo sentido de viso estratgica que pauta a evoluo das
relaes bilaterais. O pioneirismo dos dois pases no estabelecimento da
parceria estratgica e do programa espacial teve sequncia na elaborao
de dois documentos de referncia para a conduo das relaes em uma
perspectiva de curto, mdio e longo prazo: o Plano de Ao Conjunta
2010-2014 cujo escopo est sendo atualizado e o Plano Decenal de
Cooperao 2012-2021. tambm sobremaneira facilitada pela robusta
estrutura institucional do relacionamento, na qual se sobressai o papel
da Comisso Sino-Brasileira de Alto Nvel e Concertao (COSBAN),
que conta no momento com 11 Subcomisses temticas, que cobrem
praticamente todo o conjunto da agenda.
luz do roteiro de medidas apontado anteriormente, pareceria
oportuno valer-se desse quadro institucional para a adoo de algumas
iniciativas, indicadas a seguir.
Em sintonia com o Comunicado da visita do Presidente Xi
Jinping ao Pas, em julho de 2014, pareceria oportuno fortalecer a
vertente subnacional das relaes, por meio da criao de instncia
entre governadores dos dois pases. Isso se justifica em razo da
crescente interao entre unidades da Federao brasileira e do
Estado chins. Iniciativa do gnero foi adotada pela China com
os Estados Unidos da Amrica em janeiro de 2011, durante visita
da ex-Secretria de Estado Clinton a Pequim.
Valendo-se de precedente entre a China e a Alemanha, que remonta
ao ano 2000, poder-se-ia estudar o estabelecimento mecanismo
de discusso sobre questes legais. Respeitadas as configuraes
diversas dos dois sistemas polticos, essa instncia poderia
reforar o conhecimento mtuo em uma esfera que se afigura
44
de relevncia cada vez maior, qual seja, as novas modalidades de

interao entre o estado e a sociedade civil. Dentre os pontos
j discutidos entre a China e a Alemanha, figuram as garantias
constitucionais de proteo do indivduo (no ano 2000); o papel
do poder judicirio nas relaes de natureza civil (em 2002); e
questes ligadas ao uso da internet (em 2012).
A cooperao em alta tecnologia e em servios poderia beneficiar-se do fortalecimento da Subcomisso de Indstria e Tecnologias
da Informao, cujo temrio ainda ensaia seus primeiros passos,
e de uma flexibilizao da poltica oficial em vigor, referente
criao de startups, no sentido de facilitar a participao de
empresas estrangeiras.
Poder-se-ia tambm dar materialidade inciativa de estabelecimento de uma nova Subcomisso da COSBAN, dedicada a
temas de sade, que esteve em cogitao em 2009. Dentre outros
pontos, a nova instncia poderia dedicar-se a questes ligadas
ao envelhecimento populacional, que constitui desafio comum
para ambos os pases e apresenta ramificaes em muitos outros
domnios.
Na rea cultural, ateno especial poderia ser atribuda
cooperao no campo das indstrias criativas.
Em uma avaliao final, procuramos mostrar que a definio de uma
agenda densa de cooperao entre o Brasil e a China deve tomar em conta
a evoluo dos quadros domsticos dos dois pases e suas respectivas
inseres internacionais, que se traduzem em desafios distintos, mas que
se prestam colaborao e ao conjunta em diversas reas.
Nesse esprito, chama a ateno a opo deliberada da China por
uma estratgia que integra dois cursos de ao, vistos por alguns como
antagnicas: por um lado, mudanas institucionais domsticas, voltadas
para solues que procuram refletir suas especificidades e circunstncias;
por outro, a busca deliberada de maior insero nas correntes mundiais
de comrcio, investimento e intercmbio tecnolgico. A experincia
chinesa demonstra que as duas se reforam mutuamente. A consecuo
dessa estratgia foi certamente favorecida pela existncia de um mapa
do caminho, com definio clara de objetivos, meios e prazos, e pela
45
centralidade do PCC em sua implementao. Como bvio, no se

pode pensar em termos da transplantao da experincia de um pas
para o outro. Isso no seria fcil, nem desejvel. Mas importante que
a conscincia dos desafios comuns contribua para plasmar uma agenda
de crescente cooperao entre os dois pases para os prximos anos. Isso
exige trabalho e esforo de parte a parte. Como dizem os chineses, toda
caminhada comea com o primeiro passo.
46
A Base Industrial de Defesa Brasileira e a

Poltica Externa
Rodrigo de Lima Baena Soares*
Para um pas como o Brasil de crescente papel no mundo, de

grande extenso territorial e de variados e imensos recursos naturais ,
o fortalecimento e a expanso de sua Base Industrial de Defesa (BID)
constituem prioridade e desafio estratgicos que interessam ao conjunto
da sociedade.
Pas pacfico que sempre privilegiou, em sua histria diplomtica, a
soluo negociada de controvrsias, o Brasil no tem inimigos externos
e, em seu entorno geogrfico, mantm relaes fundadas na paz e na
cooperao com seus vizinhos h mais de 140 anos. A vocao para a
convivncia harmnica parte da identidade nacional, conforme preconiza
a Estratgia Nacional de Defesa1.
Nesse contexto, alguns chegam a levantar dvidas quanto necessidade
e oportunidade de o Brasil engajar-se em projetos de reequipamento e
modernizao de suas Foras Armadas e, de forma mais ampla, quanto
relevncia de construo e manuteno de uma Base Industrial de Defesa
com credibilidade e eficincia. Talvez com base na premissa, inegavelmente
correta, de que o Brasil est em paz e no h no horizonte qualquer
perspectiva de guerra com outro pas, conclui-se incorretamente que no
haveria razo para que nossas FFAA estivessem bem equipadas. Costuma-se argumentar, nessa perspectiva, que os recursos destinados Defesa
poderiam ser mais bem aproveitados como contribuio superao dos
inmeros desafios econmicos e sociais que ainda persistem para o Pas.
*
Rodrigo de Lima Baena Soares, diplomata de carreira, chefe da Coordenao-Geral de

Assuntos de Defesa (CGDEF) do Ministrio das Relaes Exteriores. As opinies emitidas
neste artigo so de responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do
Governo brasileiro.
Estratgia Nacional de Defesa. Introduo, p. 41, Ministrio da Defesa, 2014.
47
A crer em tais linhas de raciocnio, o Brasil poderia, ento, considerar-se desobrigado da proteo de sua populao e de seu territrio. Ao
faz-lo, estaria implicitamente renunciando sua independncia e sua
autonomia e ao que estabelece a prpria Constituio Federal, em seu
artigo 21: Compete Unio: II declarar a guerra e celebrar a paz e III
assegurar a defesa nacional.
O imediato Ps-Guerra Fria levou infundada (como se viu em
seguida) crena de que se descortinaria uma era de Paz. Chegou-se a aventar
que um s pas teria condies de projetar poder de forma ilimitada, como
uma espcie de hiperpotncia, conforme apregoava o Chanceler francs da
poca da coabitao Chirac-Jospin, Hubert Vdrine.
Os fatos mostraram que a razo estava (e est) com aqueles que
alertavam para a volatilidade das relaes internacionais e a fragmentao
do poder mundial. Disputas em torno de recursos naturais aceleraram-se,
antigas rivalidades voltaram tona e mais pases passaram a influenciar
os destinos da comunidade internacional. A essa realidade mais porosa e
fluida, combinam-se elementos novos como as ameaas ligadas a temas
como pirataria, narcotrfico e bioterrorismo e aes de grupos no
estatais. Como consequncia, o cenrio estratgico-militar global assume
carter crescentemente instvel e de pouca previsibilidade.
Em tal contexto, pases que, por ao ou omisso, optem por no
dispor de capacidades dissuasrias adequadas podero, com efeito,
estimular o surgimento de ameaas sua segurana, ou contribuir para dar
concretude quelas de carter apenas potencial.
A reduo das vulnerabilidades brasileiras passa pelo aumento do
preparo para enfrentar essas potenciais ameaas e agresses. O Pas deve
ter as capacidades necessrias para exercer o controle e a soberania sobre
suas guas jurisdicionais, seu territrio e seu espao areo.
Base Industrial de Defesa: Desenvolvimento

recente e perspectivas
A partir da dcada de 1960, a constituio de uma Base Industrial

de Defesa, diversificada e independente, passou a fazer parte da agenda
das Foras Armadas brasileiras de forma mais ativa. O material militar
disponvel no Brasil, na grande parte dos casos, estava se tornando
48
obsoleto, com muitos equipamentos utilizados como excedentes de

guerras. O contexto econmico de final daquele perodo at meados da
dcada posterior tambm favoreceu o processo de reequipamento das
Foras Armadas. O Governo brasileiro lanou importantes projetos na
rea de produtos de defesa, destacando-se a construo das fragatas da
classe Niteri (1970) e dos avies de treinamento e ataque leve a jato
Xavante, e a instituio do Programa Nuclear da Marinha, em Iper (SP).
A criao da EMBRAER ( poca empresa de capital misto e controle
estatal), em 1969, representou um marco no desenvolvimento da indstria
aeronutica brasileira. Empresas de capital privado como a Avibras
Indstria Aeroespacial, fabricante do sistema de foguetes de artilharia
Astros II, e a Engenheiros Especializados (Engesa), fabricante dos
veculos blindados de reconhecimento (EE-9 Cascavel) e de transporte
(EE-11 Urutu), ambos sucessos de exportao, tambm contriburam de
forma significativa para a consolidao e a expanso da BID.
Esse ciclo de prosperidade conheceu significativa retrao, no plano
interno, com a crise econmica de princpios da dcada de 1980, tempos
de inflao alta, apreciao do cmbio e descontrole das contas pblicas.
Assim, o caminho para a retomada do crescimento do setor industrial
de defesa brasileiro, sobretudo para as grandes empresas, passava pelo
mercado externo. Entre 1985 e 1986, o Brasil alcanou a nona posio entre
os maiores exportadores mundiais de produtos de defesa, concentrados
em produtos de baixo ou mdio teor tecnolgico. Os principais destinos
eram os pases do Oriente Mdio e da frica do Norte (46%), alm da
Amrica do Sul (28%).
Mais adiante, na virada para a dcada de 1990, o mercado externo
tambm sofreu forte desacelerao. As iluses do incio do perodo
ps-guerra fria quanto emergncia de um mundo pacfico e estvel,
a reduo dos oramentos militares e a repentina disponibilidade de
estoques de material blico descomissionados da ex-URSS deprimiram o
mercado global de armamentos, o que levou a um acelerado processo de
reestruturao industrial do setor em escala mundial, com a concentrao
das indstrias de defesa em grandes conglomerados. Como consequncia,
o comrcio internacional de equipamentos de defesa, aps um pico de
US$ 46,4 bilhes transacionados em 1982, reduziu-se para US$ 17,9
bilhes em 2002.
49
O Brasil no poderia ter ficado imune a esse processo. Grandes

projetos como o avio de caa AMX e o carro de combate Engesa
EE-T1 Osrio, no obstante seus reconhecidos mritos tcnicos,
revelaram-se grandes decepes comerciais, em boa medida em funo da
retrao do mercado de defesa poca, tanto interno quanto internacional.
Aps um perodo de estagnao e falta de perspectivas ao longo da
dcada de 1990, marcado pelo desaparecimento de empresas de grande
relevncia estratgica e potencial comercial, incluindo a prpria Engesa
(que faliu em 1991), o incio do presente sculo marcou uma retomada
vigorosa da Base Industrial de Defesa no Brasil. A partir de ento, tem
havido um reaparelhamento das Foras Armadas em diversos pases, com
as exportaes globais do setor atingindo um valor de US$ 30 bilhes em
2011 (com um aumento de 55,75% em comparao a 2002). As condies
externas e internas passaram a viabilizar a revitalizao da BID e torn-la compatvel com o crescente e fortalecido papel do Brasil no cenrio
internacional.
O arcabouo jurdico, regulatrio e tributrio para o trato das
questes ligadas BID foi ampliado e atualizado, com significativos
estmulos ao desenvolvimento da produo e da exportao de produtos
de defesa. Ponto de inflexo no modo como o Brasil trata da indstria de
defesa foi a sano, pela Presidenta Dilma Rousseff, em maro de 2012, da
Lei 12.598, marco legal para as compras, as contrataes e o desenvolvimento
de produtos e sistemas de defesa no Pas. Alm de instituir um marco
regulatrio para o setor, o instrumento legal estabeleceu um regime
de desonerao tributria (Regime Especial Tributrio para a Indstria de
Defesa RETID) de forma a diminuir o custo de produo de empresas
legalmente classificadas como estratgicas e estabelece incentivos ao
desenvolvimento de tecnologias indispensveis ao Brasil.
De imediato, a regulamentao traz a possibilidade de credenciar
Empresas Estratgicas de Defesa (EED), homologar Produtos
Estratgicos de Defesa (PED) e mapear as cadeias produtivas do setor.
A lei tambm permite estimular as compensaes tecnolgicas, industriais
e comerciais (offset) e fomentar o contedo nacional da Base Industrial
de Defesa, bem como incrementar a pauta de exportaes de produtos
de defesa. A criao da Comisso Mista da Indstria de Defesa (CMID),
rgo colegiado de alto nvel, que possibilita a participao, junto com o
50
Ministrio da Defesa (MD), de outras entidades e rgos de governo no

credenciamento das empresas estratgicas de defesa e na homologao dos
produtos estratgicos, representou importante passo no fortalecimento da
BID. At o momento, 55 empresas j foram classificadas como Empresas
Estratgicas de Defesa. O Itamaraty tem assento na CMID.
O quadro de estmulo ao fortalecimento da BID completa-se
com o Programa de Articulao e Equipamento da Defesa (PAED),
previsto na END, e que reunir as aes planejadas pelo Ministrio da
Defesa, incluindo a harmonizao dos projetos das Foras Armadas;
a recuperao da capacidade operacional; pesquisa, desenvolvimento
e ensino; transferncia de tecnologia e aquisio de equipamentos de
defesa. Permitir ainda que as Foras Armadas consolidem requisitos
para a aquisio de equipamentos, ampliando a eficincia e diminuindo
custos. Para a indstria nacional, que ter a responsabilidade de prover
boa parte dos meios previstos no PAED, o Plano serve como forte
incentivo ao desenvolvimento do setor, na medida em que se preveja um
horizonte mais claro para os programas de defesa. O programa Inova
Aerodefesa, coordenado pela FINEP, tambm vai nesse sentido ao
impulsionar a produtividade e a competitividade dos setores aeroespacial
e de defesa por meio da inovao tecnolgica. Parcela importante do
suporte financeiro do Inova Aerodefesa constituda por recursos no
reembolsveis, capazes de impulsionar a inovao em reas variadas
como radares, comunicaes submarinas e tecnologia digital.
De todo modo, o cerne da questo, para a BID, reside na garantia
da demanda previsvel e estvel de produtos, dadas as especificidades do
setor. As aquisies de defesa envolvem a capacidade de, principalmente,
olhar para o futuro. Produtos de defesa, em geral, requerem planejamento
de longo prazo, regularidade e previsibilidade. H ainda, entretanto, alguns
pontos pendentes para fazer avanar a Indstria de Defesa, sobretudo
quanto ao financiamento e s garantias s exportaes.
Do ponto de vista doutrinrio, a publicao da edio revista da
Poltica Nacional de Defesa, em 2005, e, sobretudo, o lanamento da
Estratgia Nacional de Defesa, em 2008, e do Livro Branco de Defesa
Nacional, em 2012, favoreceram a sedimentao na sociedade brasileira
e, tambm em setores governamentais, da compreenso acerca do elo
indissocivel entre defesa e desenvolvimento.
51
Essa associao Defesa e Desenvolvimento forma o alicerce da

concepo doutrinria da Base Industrial de Defesa. Ao se incorporar ao
prprio desenvolvimento da sociedade, a BID revela-se um importante
gerador de inovao, renda e emprego. Grande parte das tecnologias
desenvolvidas para a defesa tem aplicao dual. Estudos europeus indicam
que 60% da pesquisa em defesa tm transbordamento para o mbito civil,
contra 20% em sentido inverso. Para cada euro investido em produtos
estratgicos, o Estado recuperaria 1,6 euro2.
Como exemplos do spill-over (transbordamento) da tecnologia
militar para aplicaes civis, podem-se citar a Internet e o telefone
celular, originalmente desenvolvidos para comunicaes militares. As
origens do boom tecnolgico do Vale do Silcio no Oeste norte-americano
tambm remontam indstria de defesa, sobretudo Marinha dos EUA.
Adicionalmente, o elevado teor tecnolgico desses produtos leva a que
o setor de defesa apresente os melhores indicadores, em comparao a
outras atividades econmicas, no que tange agregao de valor.
O setor de defesa definido pela demanda. Em razo das particularidades do setor, os Estados Nacionais cumprem papel determinante no
desenvolvimento da indstria. Aps o desenvolvimento dos produtos, os
Estados garantem a demanda das empresas nacionais por meio de encomendas pblicas para equipar suas foras armadas com os produtos
desenvolvidos. No Brasil, o componente da demanda militar interna insuficiente, a exemplo de grande parte dos pases, para garantir o retorno
dos investimentos realizados. Da a relevncia de se buscar a insero dos
produtos de defesa no mercado externo. Ao Estado, alm do papel fundamental exercido na viabilizao financeira da comercializao, compete
desempenhar funes de promoo comercial como agente da garantia
poltica nas operaes ligadas a produtos de defesa.
Cabe notar igualmente que o mercado internacional de defesa
no caracterizado pela livre concorrncia. Aos Estados compete a
determinao, de forma autnoma, das regras de abertura de seus respectivos
mercados de defesa concorrncia externa. O comrcio internacional de
produtos de defesa no est submetido s disciplinas da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC).
2
52
ACHEAR. La dfense dans un monde en mutation. Paris: La documentation franaise,

2012. (Collection armement et scurit).
A questo do Offset
Estima-se que as compensaes comerciais (offset) representem entre
10 e 15% do comrcio internacional. Calcula-se ainda em 90% o percentual
dos contratos de offset relacionados a aquisies de produtos de defesa.
A Comisso das Naes Unidas para o Direito Internacional
Comercial (UNCITRAL) define offset como elemento, agente ou bem
que contrabalancearia um contrato ou acordo qualquer. A ideia mais
ampla de offset a obrigao do exportador de realizar investimentos no
pas comprador como condio para vencer um contrato ou licitao.
Na determinao das parcerias em defesa, conforme preconiza a
Estratgia Nacional de Defesa, o Brasil dever privilegiar associaes
estratgicas abrangentes, que possibilitem o desenvolvimento da
capacidade tecnolgica nacional. Nesse contexto, polticas compensatrias
em programas de aquisies de produtos de defesa ocupam parcela
significativa das negociaes nessa rea.
Os offsets previstos em contratos revelam-se um grande facilitador nas
negociaes internacionais em defesa. Os benefcios para um pas como
o Brasil so considerveis na absoro de novos investimentos, gerao
de empregos, oportunidades para pequenas e mdias empresas, aumento
dos fluxos de comrcio e, sobretudo, a transferncia de tecnologia e a
incorporao de inovaes tecnolgicas, capazes de promover a autonomia
e a independncia da Base Industrial de Defesa. Alm do impacto positivo
sobre a economia, os governos contam com os investimentos gerados pelos
offsets para igualmente justificar recursos alocados para a defesa, sobretudo
em pases que no corram risco iminente de entrar em conflitos armados.
Tambm em matria de defesa, em pases democrticos, a opinio pblica
influencia as polticas governamentais.
Do ponto de vista do pas exportador, os offsets podem facilitar o
acesso a mercados que, de outra maneira, seriam difceis de penetrar.
As compensaes previstas em contratos na rea de defesa implicam,
muitas vezes, o estabelecimento de parcerias industriais com empresas
locais na produo ou no desenvolvimento de produtos. Podem assim
criar associaes de longo prazo e impulsionar a presena de empresas
estrangeiras na diversificada cadeia produtiva de defesa. Apenas a Fora
53
Area Brasileira tem atualmente 16 acordos de offset em vigor, totalizando

R$ 11 bilhes, relativos a 12 projetos distintos3.
No Brasil, a utilizao do offset como ferramenta de desenvolvimento
da BID remonta dcada de 1970, sobretudo quando da construo do
Centro Integrado de Defesa e Controle do Trfego Areo (CINDACTA I),
que envolveu a celebrao de acordo de compensao comercial com
a Frana, mediante o qual esse pas se obrigou a comprar 41 aeronaves
Xingu (EMB-121), at hoje utilizadas para o treinamento de pilotos de
transporte da Arme de lAir. O grande marco na poltica de offsets para
o Brasil, entretanto, data do final da dcada de 1970, quando da criao
do programa AMX, central para a indstria aeronutica brasileira dar
o bem-sucedido salto para os eficientes e competitivos jatos que produz
hoje, com grande aceitao mundial.
O AMX foi concebido como avio monomotor, monoposto,
especializado em misses de ataque, com longo alcance (compatvel
com as dimenses continentais de nosso pas, incluindo capacidade de
reabastecimento em voo) e a incorporao de tecnologias avanadas de
sistemas de computao, navegao e ataque e contramedidas eletrnicas.
Resultou de uma associao entre as empresas italianas Aeritalia e Macchi
(que vieram a ser fundir em uma s empresa, a Alenia Aermacchi) e a
EMBRAER. A empresa brasileira responderia por 1/3 do programa e dos
custos, sendo responsvel pelas sees das asas, empenagem e testes de
fadiga da estrutura, ao passo que a Aermacchi e a Alenia responderiam
pelos outros 2/3 e produziriam a fuselagem, os sistemas de bordo, e
procederia aos testes estticos e com armamentos.
A importantssima experincia obtida com o projeto AMX, por meio
do qual foram absorvidas tecnologias como a de avinica e integrao
de sistemas, foi fundamental para o posterior desenvolvimento, pela
EMBRAER, da famlia ERJ-145, um dos maiores sucessos comerciais da
empresa. Arcando com apenas 30% dos custos do projeto temos total
domnio tecnolgico dos processos envolvidos na produo, demonstrando
as maiores possibilidades e benefcios concretos do desenvolvimento
conjunto sobre o offset. Esses exemplos demonstram que a maior empresa
3 Entrevista do Brigadeiro Jos Augusto Crepaldi, chefe da Comisso Coordenadora do
Programa Aeronave de Combate (COPAC) rgo responsvel pelas especificaes tcnicas
do projeto FX-2 revista da ABIMDE, agosto de 2014.
54
do setor de Defesa do Pas, a EMBRAER, aprendeu e se beneficiou da

absoro de conhecimento, que lhe possibilitou atingir o tamanho e o
nvel de competitividade mundial de que dispe hoje.
A questo do offset se relaciona tambm ausncia de uma instituio
pblica no Brasil que possa incrementar as potencialidades nacionais nas
vendas externas de produtos de defesa, de modo a facilitar a promoo
de negcios, conferir maior segurana jurdica e apoiar pequenas e mdias
empresas. O que mais se assemelharia a um ente dessa natureza no Brasil
seria a EMGEPRON, empresa pblica de direito privado, vinculada ao
Comando da Marinha, mas que conta com limitaes estatutrias que
a impedem de exercer o papel de intermedirio para a comercializao
de produtos de defesa, com faculdade para operacionalizar contratos de
compensao tecnolgica, comercial e industrial.
Com vistas a suprir tal lacuna, a Portaria Interministerial MD/
MDIC 1.426, de 7 de maio de 2013, determinou a constituio de um
Grupo de Trabalho, com o objetivo de realizar estudos e identificar ou
propor medidas de fomento para a ampliao da capacidade da Base
Industrial de Defesa, com a possvel criao de uma trading de defesa. Em
vista da complexidade e da natureza particular da estrutura do comrcio
internacional de produtos de defesa, a busca da constituio de uma trading
talvez no responda adequadamente s necessidades de um Pas com as
caractersticas do Brasil. No plano internacional, as tradings, na verdade,
representam uma pequena parcela das instituies governamentais
dedicadas a negociar exportaes e importaes de produtos de defesa,
como nos casos da Rosoboronexport russa e a Ukrspetsexport ucraniana.
Os modelos mais utilizados vo desde agencias governamentais como
a Direction Gnrale de LArmement (DGA) francesa at programas
como o Foreign Military Sales estadunidense. fato que a criao da
Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD) do Ministrio da Defesa,
em 2012, significou importante passo com vistas a desenvolver a indstria
de defesa brasileira, mas carece de mandatos mais amplos e robustez
oramentria para oferecer o apoio nas negociaes internacionais de que
necessitam as empresas da rea de defesa.
A experincia internacional e o renascimento da BID brasileira
apontam para a necessidade de o Pas contar com estrutura que
possibilite a ampliao das exportaes de produtos de defesa, reduo
55
dos custos operacionais das empresas e o reforo do papel do Governo

como garantidor dos contratos. Esse ltimo aspecto vem sendo objeto
de demanda crescente por parte de parceiros do Brasil em processo de
aquisies de produtos de defesa, sobretudo os da Amrica do Sul e da
frica.
Parcerias com os vizinhos

O Brasil mantm com seus vizinhos sul-americanos uma pacfica e
frutfera cooperao em diversos campos e pde estabelecer, nas ltimas
dcadas, parcerias em defesa, sobretudo nas reas naval e aeronutica.
Apesar de pequeno em comparao com os mercados norte-americano, europeu e asitico, o mercado de defesa na Amrica do Sul se
apresenta como uma opo para a expanso das exportaes brasileiras de
produtos de defesa. No perodo 2000-2010, os pases da regio absorveram
56% das exportaes brasileiras, contra 25% no perodo 1980-1989 e 11%
no perodo 1990-19994. Na Amrica do Sul, o Brasil , de fato, grande
exportador de produtos de defesa, mas busca tambm estabelecer fluxos
em sentido inverso, ao adquirir recentemente quatro lanchas blindadas
de patrulha fluvial da Colmbia. Essas embarcaes so empregadas em
misses de vigilncia, fiscalizao e transporte de tropas na Amaznia.
Em parceria com pases que compartilham essa regio, o Brasil desenvolve
tambm projeto de navio-patrulha fluvial. Com a Argentina, assinamos,
margem da apresentao pblica do KC-390, importante acordo de
cooperao bilateral que garantir base jurdica e poltica para a ampliao
de projetos conjuntos no setor aeronutico, denominado Aliana
Estratgica em Indstria Aeronutica (AEIA). Na ocasio, o Ministro da
Defesa argentino tambm anunciou a deciso de seu governo de iniciar
as negociaes para aquisio de 24 caas suecos Gripen NG, que sero
produzidos no Brasil.
Dentre os objetivos do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS)
est o de promover o intercmbio e a cooperao no mbito da Indstria
de Defesa5. Estabelecido em 2008, apenas sete meses aps a criao da
prpria UNASUL, o CDS vem apresentando resultados tangveis na rea
4
Dados da Associao Brasileira da Indstria de Material de Defesa e Segurana (ABIMDE).
Artigo 5 (f) do Estatuto do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS).
56
de cooperao em defesa, do que so exemplos os projetos do Avio de

Treinamento Bsico e do Veculo Areo No Tripulado (VANT).
O primeiro, em desenvolvimento na Fbrica Argentina de Aviones
Brigadier San Martn S.A., (FAdeA), chamado de UNASUL-I, ser utilizado
para treinamento primrio bsico. Trata-se do primeiro projeto regional
com significativo teor tecnolgico na rea aeronutica-militar, que, alm de
suprir a necessidade de aeronaves de treinamento bsico, tambm ajudar
no desenvolvimento das indstrias de defesa dos pases sul-americanos,
sobretudo por meio do intercmbio operacional e gerencial com empresas
brasileiras. Muito embora contribua para o desenvolvimento das unidades
do UNASUL-I, o Brasil no dever adquiri-las por j contar com suas
prprias aeronaves com as mesmas caractersticas e no estar em fase de
substituio de sua frota de treinamento.
Ainda na rea de indstria e tecnologia de defesa, os pases da regio
associaram-se no esforo de desenvolver e produzir um Veculo Areo
No Tripulado regional. Os VANTs guardam aplicaes diversas. No
mbito civil, tm sido utilizados para coleta de dados cientficos, como
condies climticas, dados oceanogrficos em grandes profundidades,
imagens de sensoriamento remoto, medidas de depsitos de minrios e
petrleo, entre outros. No militar, tm sido empregados em tarefas de
vigilncia, reconhecimento, controle de tiro e, no caso de VANTs armados,
mesmo em misses de combate (ataque ao solo e combate areo).
Para os membros do CDS, o desenvolvimento de um VANT regional,
no armado, representa oportunidade de fortalecer o monitoramento
das fronteiras, sobretudo no combate aos ilcitos. Dada a sua grande
flexibilidade, trata-se de plataforma til para atender aos requisitos de
diversos pases da regio e poder, no futuro, representar importante item
de exportao para pases com condies socioeconmicas semelhantes.
Projetos estratgicos do Brasil

a. PROSUB: Maior projeto na rea de defesa no Brasil, o Programa
de Desenvolvimento de Submarinos envolve dois fatores de
elevada importncia para o Pas: o estratgico e o tecnolgico-industrial. Estratgico porque possibilita ao Brasil contar com
instrumento de grande capacidade dissuasria, sobretudo o
57
submarino de propulso nuclear, que guarda fonte virtualmente

inesgotvel de energia. Se considerarmos que 90% do nosso
petrleo so extrados off-shore e 95% do nosso comrcio exterior
so transportados por via martima, os cinco submarinos
(quatro convencionais diesel-eltricos, e o de propulso nuclear)
emprestam uma nova dimenso ao Poder Naval brasileiro.
Tecnolgico-industrial porque representa inegvel salto
de qualidade na busca de maior autonomia tecnolgica e
fortalecimento da indstria nacional. O processo de transferncia
de tecnologia de xito reconhecido pelos envolvidos no
programa contribui com a formao e a qualificao de mo de
obra especializada na Frana e a capacitao da indstria brasileira
nas reas de eletrnica, mecnica, qumica e de construo naval.
b. O F-X2 tambm elevar de forma significativa a base tecnolgica
brasileira na rea aeronutica. Trata-se de parceria Brasil-Sucia,
pela qual est previsto o desenvolvimento conjunto de 36
aeronaves multimisso Gripen, fabricados pela SAAB, a serem
utilizadas pela Fora Area Brasileira em atividades de defesa
area, patrulhamento do espao areo e reconhecimento. O
Brasil ficar ainda responsvel pelo desenvolvimento da verso
de dois lugares do caa. O projeto dever assegurar a obteno
de tecnologias essenciais ao setor aeronutico, com pleno acesso
aos cdigos-fonte indispensveis para que o Brasil possa, no
futuro, seguir desenvolvendo, de forma autnoma, esses sistemas.
Adicionalmente, possibilitar a criao e o crescimento de vrias
empresas genuinamente brasileiras, associadas produo do
Gripen NG no Pas. A exemplo do PROSUB, o programa prev
tambm um amplo programa de capacitao de pessoal.
c. O KC-390, cuja apresentao pblica se realizou em outubro de
2014 e cujo primeiro voo teve lugar em fevereiro de 2015, um
projeto entre a Forca Area e a EMBRAER, que prev a produo
de um avio a jato de transporte militar e reabastecimento
em voo, associada ao crescimento da indstria nacional, com
desenvolvimento tecnolgico. Maior aeronave j produzida e
fabricada no Pas, o KC-390 entra num nicho de mercado com
grandes possibilidades de exportao para pases que devero, em
58
breve, substituir suas aeronaves desse mesmo porte, sobretudo

o Hrcules C-130. A participao de Argentina, Portugal e
Repblica Tcheca traz uma dimenso internacional ao projeto
que o credencia a ser um centro de integrao de uma cadeia
produtiva entre pases que contam com tecnologias relevantes
e histrico respeitvel. No caso da Argentina, os investimentos
feitos para a produo de peas do KC-390 na Fbrica Argentina
de Avies de Crdoba tiveram significativo papel na revitalizao
da indstria aeronutica daquele pas.
d. SISFRON: O Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(SISFRON), cujo projeto piloto entrou em operao no ms de
novembro de 2014, tem como propsito fortalecer a atuao do
Exrcito Brasileiro na faixa de fronteira e ajudar a promover maior
interao entre as Foras Armadas e rgos de segurana pblica
e inteligncia. Orado em R$ 12 bilhes, o SISFRON dever ser
implantado de forma gradual ao longo de dez anos (2012-2021),
e monitorar uma rea correspondente a aproximadamente 27%
do territrio nacional. Alm de servir como instrumento para
o fortalecimento da atuao do Exrcito na faixa de fronteira,
o SISFRON permitir o compartilhamento de seus produtos e
servios com outros rgos governamentais em todos os nveis.
Por envolver a indstria nacional de defesa desde a sua concepo,
o projeto impulsionar a capacitao tecnolgica e o domnio de
conhecimentos considerados indispensveis defesa do pas, o
que se reflete no fato de o projeto ter 75% de contedo nacional.
Alm dos benefcios diretos decorrentes do aprimoramento do
controle das fronteiras terrestres no campo da segurana pblica
e do combate e preveno da criminalidade, o SISFRON dever
constituir um importante instrumento de integrao regional,
impulsionando a cooperao militar com pases vizinhos no
campo da segurana transfronteiria. Adicionalmente, espera-se
que sua implantao exitosa abra caminho para a exportao de
produtos e servios por parte das empresas brasileiras envolvidas
no projeto.
e. A-Darter: Exemplo de cooperao Sul-Sul, o mssil de 5 gerao
ar-ar, desenvolvido conjuntamente por Brasil e frica do Sul,
59
traz diversos ganhos tecnolgicos para o Brasil. A produo do

novo mssil conta com a participao de empresas nacionais,
beneficirias dos projetos de transferncia de tecnologia em reas
como sistemas ticos, navegao, sensores e processamento de
imagens. O Brasil ingressou no desenvolvimento do mssil em
2006, e ser coproprietrio dos direitos de propriedade intelectual
e industrial. O A-Darter ser ainda integrado ao sistema de armas
do Gripen NG.
Relaes Exteriores e a Base Industrial de Defesa

No se pode ser pacfico sem ser forte. A frase do Baro do Rio
Branco expressa, de forma clara, a necessidade de se articular poltica
externa com poltica de defesa. Em variados edifcios das Foras Armadas
e no prprio Ministrio da Defesa, encontramos homenagens a Rio
Branco, cuja obra de consolidao de nossas fronteiras memorvel e
nica na Amrica do Sul, considerando a extenso territorial, aliado ao
fato de ter sido um processo desbravador de regies afastadas e inspitas,
principalmente no caso da Amaznia.
O patrono da diplomacia brasileira tinha uma viso muito ntida
do papel da Defesa e de sua relao com a poltica externa. Buscou a
resoluo das questes poltico-diplomticas com mtodos pacficos,
de forma permanente e obstinada, ciente das dificuldades inerentes
poca. Nunca deixou de ser um construtor da paz. Ao mesmo tempo
rejeitava, com vigor, o pacifismo indefeso e uma defesa delegvel a
terceiros. Rio Branco insistiu na necessidade de o Pas contar com poder
militar adequado para sua defesa e apoiou o reequipamento das Foras
Armadas brasileiras, defasadas em tecnologia poca. A busca da paz e da
cooperao, respaldada em capacidades militares adequadas, mostrava-se,
para o nosso patrono, a grande estratgia para lidar com as instabilidades
do meio internacional6.
A poltica externa desempenha papel de relevo no processo de
consolidao e fortalecimento da base industrial e tecnolgica de defesa.
6 Na mensagem presidencial de 1904, encaminhada pelo Presidente Rodrigues Alves ao
Congresso Nacional, fica clara a posio de Rio Branco: A nossa Marinha no est aparelhada
para satisfazer as justas aspiraes do povo brasileiro que a deseja converter em importante
fator de defesa nacional.
60
As caractersticas das parcerias em defesa de longo prazo, baseadas

em confiana recproca e com ativa participao do Estado requerem
esforo de coordenao poltico-diplomtica permanente entre Governos
em assunto de grande complexidade e sensibilidade. Na definio de
parceiros estratgicos, afigura-se central levar em conta questes relativas
s prioridades da poltica externa, s credenciais de confiana do potencial
parceiro e aos ganhos geopolticos que uma eventual parceria traria,
alm da incorporao de elementos tcnicos para o desenvolvimento da
indstria nacional.
A poltica externa, como parte do projeto nacional de desenvolvimento
do Pas, deve acompanhar e integrar-se no esforo de avanar em uma rea
de grande importncia estratgica. A poltica externa e a poltica de defesa
se articulam e se complementam no esforo pelo desenvolvimento nacional
e na projeo externa do Pas. A estratgia de insero internacional do
Brasil na rea de defesa passa pela definio dos instrumentos de atuao e
pela identificao de prioridades entre o Ministrio das Relaes Exteriores
e o Ministrio da Defesa, de forma conjunta e coordenada.
Na busca pelo fortalecimento da BID, em vista da natureza soberana
e estratgica desses assuntos, a deciso por um determinado pas como
parceiro em indstria de defesa se reveste de claro componente poltico-diplomtico. A poltica nacional de exportao de produtos de defesa (agora
em fase de atualizao) requer estreita coordenao intergovernamental,
com ativa participao do Itamaraty, dados os impactos poltico-estratgicos dessas operaes. H casos de pedidos de exportao de
produtos de defesa com potencial de influenciar o equilbrio estratgico-militar global ou regional.
O controle de exportaes tarefa essencialmente poltica, por se
tratar de ao de evidente impacto estratgico. Adicionalmente, operaes
de exportao de produtos de defesa so, muitas vezes, condicionadas
a iniciativas de cooperao intergovernamental como treinamento e
capacitao de pessoal. Tambm os acordos de cooperao em defesa,
negociados conjuntamente pelo Itamaraty e Ministrio da Defesa, entre
o Brasil e parceiros externos, geralmente incluem disposies sobre
aquisies de produtos de defesa.
A crescente sofisticao dos sistemas de defesa brasileiros implica
tambm cuidado ainda maior quando da autorizao para a concluso
61
de negociaes na rea de produtos de defesa por parte das empresas

brasileiras. Tais negociaes devem tambm estar em sintonia com as
diversas obrigaes e compromissos assumidos pelo Brasil no campo do
desarmamento e da no proliferao e do controle de tecnologias sensveis
e duais. Adicionalmente, o quadro dinmico da aplicao dos regimes de
sanes institudos pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas e
rotineiramente introduzidos no ordenamento jurdico brasileiro por meio
de decretos presidenciais, requer acompanhamento atento por parte das
Relaes Exteriores, de forma a impedir a autorizao de operaes de
exportao de produtos de defesa em desacordo com embargos de armas
impostos pelo referido rgo.
Ao incorporar a vertente da Indstria de Defesa, a poltica externa
confirma-se como parte do esforo nacional em prol do desenvolvimento
tecnolgico autnomo, da inovao, da gerao de empregos qualificados
e de exportao de produtos de alto valor agregado. Trata-se de setor
estratgico da economia brasileira, no qual o interesse nacional se mostra
claro e o Ministrio das Relaes Exteriores desempenha papel de
particular relevncia.
62
Deve o Brasil reconhecer o Kssovo?

Arthur Henrique Villanova Nogueira*
Em 17 de fevereiro de 2008, deputados kossovares de etnia albanesa,

reunidos na Assembleia Nacional do Kssovo1, em Prstina, declararam
a independncia daquela que, desde 1912, fora uma provncia da Srvia.
Vinte e quatro horas depois, oito pases, entre eles os Estados Unidos,
a Frana, a Gr-Bretanha e a Turquia, reconheceram a declarao.
A Alemanha anunciou seu reconhecimento dois dias depois e, at o final
do ms, 21 pases haviam apoiado a iniciativa. Desde ento, 108 pases
reconheceram a Repblica do Kssovo como um dos mais novos Estados
soberanos do mundo.
No foi unnime, porm, a reao da comunidade internacional.
Oitenta e cinco membros das Naes Unidas no aceitam a independncia
do Kssovo, entre eles os BRICS e a maioria do G77. Dos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana, dois China e Rssia no
reconhecem o Kssovo. Na Unio Europeia, cinco de seus 28 integrantes
Chipre, Grcia, Eslovquia, Espanha e Romnia refutam a declarao.
O Brasil considera o Kssovo provncia srvia, embora receba presses das
grandes potncias europeias e dos Estados Unidos para rever sua posio.
Procuro responder abaixo a algumas questes ligadas ao impasse
internacional em torno do Kssovo: o que torna polmica sua
independncia? Por que o Brasil no a reconhece? E por que preocupar-se: no o Kssovo apenas incidente menor no contexto das relaes
internacionais, particularmente no da poltica externa brasileira?
*
Arthur Henrique Villanova Nogueira diplomata de carreira. As opinies emitidas neste

artigo so de responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do Governo
brasileiro.
1 Em srvio, o nome da provncia escreve-se Kosovo e pronuncia-se Kssovo. Os albaneses
escrevem Kosova. No Brasil, a palavra v-se grafada ora como Kosovo, ora como Kossovo,
mas raramente com acento. Como a pronncia original no constitui atentado ao portugus,
adoto a grafia Kssovo. O nome Kssovo tem por raiz a palavra srvia kos, o melro.
63
A importncia da controvrsia fica logo evidente quele que se

interesse pelo assunto. Como diz Winship, local events in the Balkans have
been demonstrated to be influenced by and to have an influence upon events concerning
the international community2. No na dimenso fsica do Kssovo, no seu
potencial destrutivo ou na possibilidade de explodir em novo conflito
armado que reside sua relevncia. O tema candente em vrios nveis:
(i) acadmico, onde suscita questes legais sobre soberania, integridade
territorial, autodeterminao, secesso, reconhecimento, responsabilidade de
proteger, entre outras, e questes filosficas sobre duas doutrinas distintas:
a realista e a liberal; (ii) poltico, ao envolver a comunidade internacional no
dilema do reconhecimento; ao confrontar as potncias ocidentais Rssia
e, menos diretamente, China; ao desafiar a legitimidade do Conselho de
Segurana; (iii) humano, pois mister no esquecer que se trata de pessoas e
de sociedades, os srvios e os albaneses, com seu passado e suas aspiraes,
ambos diante de problemas em escala que escapa a suas foras, como
desenvolvimento, reconciliao, normalizao das relaes com os vizinhos,
aceitao das diferenas, reposicionamento de suas crenas tradicionais,
inclusive as religiosas. Outras indagaes podem ser formuladas, como o
papel dos Estados Unidos na histria recente da Europa, as oportunidades
e dificuldades encontradas na tentativa de se construir um novo pas,
a evoluo da questo albanesa, a presena do isl na Europa etc. Por
fim, note-se que, ao despontar a crise ora em curso na Ucrnia (Crimeia,
Donetsk e Luhansk), dois atores de peso, os presidentes Vladimir Putin e
Barack Obama, logo mencionaram o Kssovo em seus pronunciamentos.
Esses e outros comentrios no foram necessariamente no mesmo sentido,
mas ficou claro que o Kssovo precedente vivo e significativo.
Para o Brasil, tudo o que precede importante, pois afeta a conduo
de suas relaes exteriores e requer posicionamento sobre conjunturas
que podero assumir proeminncia a qualquer instante. Aceitar sem crtica
a secesso constitui perigoso precedente; no refletir em profundidade
sobre esse que um dos itens da agenda do Conselho de Segurana exclui
o Brasil de debate relevante, sobre o qual precisa ter convico clara e
sustentvel se pretende tornar-se membro permanente daquele colegiado.
O artigo oferece subsdios para a anlise do problema. Nas sees
I, II e III, descrevo sumariamente o Kssovo e narro sua histria. Em
2
64
WINSHIP, 2011.
seguida, na seo IV, considero, em linhas gerais, dois temas jurdicos

a sentena da Corte Internacional de Justia sobre a legalidade da
declarao de independncia e o conceito de reconhecimento em
Direito Internacional , para, mais adiante, na seo V, deter-me em
cinco argumentos comumente levantados quando se trata dessa questo.
Os aspectos polticos da matria so passados em revista na seo VI, com
nfase na posio brasileira. Concluo, na seo VII, com opinio pessoal
sobre a deciso de no reconhecimento adotada pelo Brasil.
I
Com 10.887 km2,3 o Kssovo situa-se no corao dos Blcs, sem
acesso ao mar. Seus vizinhos so Montenegro, Albnia e Macednia.
Parcialmente isolados do Adritico e do Mediterrneo por montanhas a
oeste e ao sul, o clima e as paisagens naturais sofrem influncia continental.
O territrio formado por duas plancies, Metohija4, a oeste, e Kssovo, a
leste, separadas pelos montes Drenica.
O Kssovo uma das regies mais pobres da Europa, com
indicadores econmicos e sociais que o situam entre os mais carentes
pases africanos5. Hoje, 45% da populao vive abaixo da linha da pobreza
e 15% em condies de extrema misria6. Ainda que dobrasse, sua riqueza
chegaria apenas dos vizinhos menos favorecidos. Para sobreviver, a
provncia depende de remessas da dispora e de macias inverses de
capital europeu e norte-americano.
O Quadro 1 apresenta estatsticas7 que permitem situar o Kssovo
em relao a seu entorno balcnico. Note-se que o quadro abrange trs
pases Albnia, Bulgria e Grcia que, com as ex-repblicas iugoslavas,
3
O menor estado brasileiro, Sergipe, tem 21.910 km. O Kssovo equivale a dois Distritos
Federais.
4 Pronuncia-se metrria e vem do grego metochion, propriedade monstica. onde se

encontram os mosteiros ortodoxos e a sede do patriarcado da Igreja Ortodoxa da Srvia.
5
MELKERT, 2011.
Dados do relatrio de 2012 sobre o Kssovo preparado pela fundao alem Bertelsmann
Stiftung.
7 As estatsticas do Quadro 1 foram obtidas nos stios eletrnicos da Agncia Central de

Inteligncia (CIA) dos Estados Unidos e do Banco Mundial, consultados em julho e novembro
de 2013, respectivamente.
65
compem o que chamo de Blcs8. Para situar o leitor brasileiro, assinalo

que a regio tem superfcie pouco inferior da Bahia, populao pouco
superior de So Paulo e PIB equivalente a um quinto do brasileiro9.
Quadro 1. Algumas Estatsticas sobre os Pases Balcnicos

Pas/Provncia
Superfcie
Populao
(Km)
Ex-Iugoslvia
BALCS
Bsnia
51.197
PIB-Coit F. Armadas
U.E.
OTAN
(bilhes US$) (milhes US$)
3.880.000
3,834
449
Crocia
56.594
4.480.000
4,267
1.904
2013
2009
Eslovnia
20.273
1.996.600
45,617
985
2004
2004
Macednia
25.713
2.082.370
9,617
1.329
Montenegro
13.812
657.394
4,231
n/d
Srvia
77.474
7.276.474
37,49
n/d
Kssovo
10.881
1.840.000
6,238
255.950 22.212.838
111,294
13,12
385
(A) Total ex-lug.

Albnia
28.748
3.002.859
2009
Bulgria
110.879
7.037.935
51,03
2.696
2007
2004
Grcia
131.957 10.767.827
249,1
12.074
1981
1952
(B) Total Blcs
527.534 43.021.459
424,544
Observao: a distino, no quadro acima entre Srvia e Kssovo no implica qualquer

julgamento poltico ou diplomtico sobre a soberania da primeira sobre o segundo.
As zonas rurais caracterizam-se por ocupao esparsa, pequenas

propriedades, tcnicas agrrias rudimentares, grandes famlias e proporo
elevada de idosos. Nas cidades, como Prstina (198.000 habitantes) e
Prizren (178.000), o desenvolvimento catico, a urbanizao, inexistente,
a infraestrutura, prxima da runa. O desemprego alto cerca de 45% 10 e,
como soe acontecer, atinge sobretudo os jovens11, levando-os a emigrar.
Para os que ficam, a alternativa o emprego irregular, origem de um dos
maiores mercados informais de trabalho da Europa. A industrializao
baixa, transportes e produo de energia so deficientes, e a balana
8
Palavra turca que quer dizer montanha. A definio de Blcs varia segundo o autor consultado.
O PIB brasileiro referido nesta comparao aquele indicado na pgina eletrnica do Banco
Mundial para 2012: US$ 2,253 trilhes. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/country/
brazil>.
10 Alguns chegam a estimar o desemprego em 60% da mo de obra disponvel. Entre os roma,

a taxa seria de 90%.
11 Sessenta e um por cento da populao tem menos de 25 anos.
66
comercial, sempre negativa, sustentada, como j indicado, por ajuda

e investimentos externos e por remessas da dispora. A inflao tem-se mantido sob controle, e o oramento pblico, em equilbrio. O
endividamento baixo (5,5% do PIB), as reservas so suficientes e a
previdncia social est saudvel. O Quadro 2 completa as informaes12
de base sobre o Kssovo.
Quadro 2. Indicadores Econmicos suplementares

Natureza
PIB (ppp) (2012)
PIB (ppp) per capita (2010)
Distribuio do PIB por setor (2010)
Fora de trabalho (2012)
Taxa de desemprego
Populao abaixo da linha de pobreza
Dficit oramentrio com relao ao PIB
Dvida pblico com relao ao PIB
Inflao
Dficit em conta corrente
Exportaoes
Importaes
Dvida Externa
Investimento estrangeiro direto (2012)
Moeda
Kssovo
US$ 13,56 bilhes
US$ 7.400,00
Agricultura: 12,9%
Indstria: 22,6%
Servios: 64,5%
800.000 trabalhadores
45,3%
30%
5,1%
5,5%
8,3%
US$ 2,88 bilhes
US$ 419 milhes
US$ 3,3 bilhes
US$ 326 milhes
US$ 21,2 bilhes
Euro
Srvia
US$ 78,43 bilhes
US$ 10.500
Agricultura: 10,6%
Indstria: 18,6%
Servios: 70,8%
2,86 milhes
22,4%
9,2%
6,2%
61,5%
6,2%
US$ 3,89 bilhes
US$ 11,35 bilhes
US$ 19,01 bilhes
US$ 33,41 bilhes
US$ 27 bilhes
Dinar srvio
Estima-se que entre 88% e 92% da populao seja albanesa; entre 4%

e 8%, srvia; o restante (entre 2% e 5%) seja constitudo por bosnacos,
turcos, goranos13 e roma. A populao albanesa majoritria desde o
sculo XIX e possivelmente desde antes, mas sua distribuio desigual.
Nos municpios do norte e em outros encraves, os srvios formam clara
maioria. Quanto religio, acredita-se que 97% da populao (albaneses,
bosnacos, goranos e turcos) pratique o isl, e o restante, o cristianismo,
em especial sua variante ortodoxa srvia. Ressalto uma ltima, porm
12 Dados obtidos no stio da Agncia Central de Inteligncia (CIA) dos Estados Unidos,
consultado em 5 de julho de 2013. Estatsticas de 2011, salvo indicao em contrrio no
prprio quadro.
13 Populaes eslavas muulmanas do sul do Kssovo, naturais de Gora, entre o Kssovo, a
Albnia e a Macednia. Gora quer dizer montanha nos idiomas eslavos, e os goranos so,
portanto, montanheses.
67
marcante, caracterstica dos albaneses do Kssovo: The structure of Kosovar

Albanian society still very much clan-orientated, and the absence of a true civil society14.
O Kssovo funciona como repblica parlamentar, baseada em princpios
democrticos e laicos estabelecidos na constituio de 2008. Trinta e nove
partidos disputam eleies regulares e amplos direitos so reconhecidos s
minorias educao, uso da lngua materna e participao poltica. Sem dispor
de foras armadas, sua segurana garantida pela KFOR15, cujo mandato
deriva da Resoluo S/RES/1244 (1999) do Conselho de Segurana, que ps
termo guerra de 1999. A vigilncia das fronteiras e pores do judicirio
esto a cargo de entidades internacionais, como a EULEX16 e a UNMIK17.
No plano internacional, o Kssovo no tem plena personalidade e era, at
recentemente, representado pela UNMIK em reunies regionais; em etapa
posterior, passou a representar-se a si prprio, mas identificado como entidade
no estatal. Embora membro das grandes organizaes de Breton Woods, o
Kssovo est ausente das Naes Unidas.
II
A histria do Kssovo longa e complexa e limito-me a recordar que
os srvios, so originrios do norte da Europa e s chegaram aos Blcs
no sculo VI d.C. Os albaneses do Kssovo, ao que parece, descendem
14 MARTY, 2010.
15 A KFOR, ou Kosovo Force, composta por militares de 30 pases (23 da OTAN e sete de
pases associados), garante a segurana interna e externa do Kssovo com efetivo de 5.134
homens. A KFOR est subordinada ao comando da sexta frota americana, sediado em
Npoles, na Itlia. Entre suas misses inclui-se o estabelecimento da Fora de Segurana do
Kssovo (KSF, na sigla em ingls), contingente voluntrio, multitnico, profissional e limitado
a armamentos leves, destinado a apoiar as autoridades civis na desativao de explosivos, na
proteo civil e em situaes de crise, em especial os desastres naturais e outras emergncias
semelhantes. Em 2014, as autoridades kossovares anunciaram sua inteno de criar verdadeiro
exrcito nacional, mas o projeto no prosperou em razo de reaes internacionais fortemente
negativas.
16 A EULEX, ou European Union Rule of Law Mission - Kosovo, foi estabelecida em 4 de fevereiro
de 2008. A misso mantm 2.250 funcionrios civis no Kssovo, com oramento anual
de US$ 148,3 milhes. Exerce, entre outras, funes administrativas, judicirias e polticas
(facilitao do dilogo entre Belgrado e Prstina) e atua no controle de fronteiras, no combate
corrupo e no estabelecimento do estado de direito. Seu mandato, que expiraria em 2014,
foi prorrogado at 14 de junho de 2016.
17 Entidade criada pela Resoluo S/RES/1244 (1999) do Conselho de Segurana para
administrar a provncia, a UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo),
pouco ativa hoje em dia, mantm-se no territrio por a resoluo permanecer em vigor.
68
de ilrios, mas no da tribo que o habitava at as invases romanas do

sculo III a.C: os atuais kossovares descenderiam de populaes pastoris
oriundas das montanhas situadas em territrio montenegrino e albans18.
Principal ttulo de propriedade acenado pelos srvios para sustentar
seu pleito de suserania, o reino medieval fundado pelo cl Nemanjic no
final do sculo XII incorporava o Kssovo. Em 1389, o pequeno Estado,
ao cabo de expanso permitida pela decadncia do Imprio Bizantino e
pelo desbaratamento das foras blgaras, sucumbiu aos turcos de Murat
na Batalha do Kssovo. A ele sobreviveram numerosos mosteiros, a Igreja
Ortodoxa da Srvia, verdadeira ptria espiritual da nao, e o argumento
interminvel de que trata este artigo.
Por deciso do Congresso de Berlim, a Srvia, ao fim de quase cinco
sculos de dominao, tornou-se independente do Imprio Otomano em
1878. O Kssovo, ainda submetido a Constantinopla, s seria conquistado
em 1912, durante a I Guerra Balcnica. Embora islamizados nos duzentos
anos precedentes, os kossovares albaneses agitavam-se contra o jugo
estrangeiro j no sculo XIX e continuaram inconformados aps 1912,
conquanto, na Iugoslvia de Tito, tenham obtido grande autonomia
poltica e administrativa. Com a morte do marechal em 1980, a agitao
aumentou e, no regime de Slobodan Milosevic, espocou interna e
internacionalmente, sobretudo depois de 1989, quando lhe foram retiradas
as franquias titostas. A partir de 1995, o recm-formado Exrcito de
Liberao do Kssovo adotou prticas terroristas e recebeu resposta cada
vez mais truculenta das foras armadas srvias. O agravamento da crise
levou a negociaes infrutferas entre Belgrado e o Grupo de Contacto19
e ao bombardeio da Srvia pela OTAN, sem autorizao da ONU, entre
24 de maro e 10 de junho de 1999, data em que o Conselho de Segurana
ps cobro ao conflito por meio da Resoluo S/RES/1244 (1999).
A partir de 1999, a soberania srvia foi substituda na provncia por elenco
de competncias atribudas UNMIK, que organizou eleies regulares
e estabeleceu as chamadas instituies provisrias de autogoverno
presidncia, governo liderado por um primeiro-ministro, assembleia
nacional e executivos municipais. Com a declarao de independncia,
18 Todas as populaes balcnicas so altamente miscigenadas. Na Srvia, estudos genticos
mostram que apenas 10% do sangue seria genuinamente eslavo.
19 Criado em 1994, rene Alemanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Reino Unido e Rssia.
69
em fevereiro de 2008, essas instituies transformaram-se no governo da

Repblica do Kssovo.
Em concluso, (i) nem srvios, nem albaneses so povos autctones
do Kssovo, que foi parte do reino Nemanjic por apenas dois sculos;
(ii) os albaneses do Kssovo nunca criaram Estado prprio at 2008,
mas so maioria na provncia h duzentos anos; e (iii) o Kssovo no foi
destacado do territrio srvio pela Resoluo S/RES/1244 (1999).
III
Sobre o bombardeio no autorizado escreveu Simma em 1999, antes
da interveno:
If the Security Council determines that massive violations of human rights
occurring within a country constitute a threat to the peace, and then calls
for or authorizes an enforcement action to put an end to these violations, a
humanitarian intervention by military means is permissible. In the absence of
such authorization, military coercion employed to have the target state return to
a respect for human rights constitutes a breach of Article 2(4) of the Charter20.
Segundo Yoo, the Clinton administration has failed to provide a justification,

under either constitutional or international law, for the war in Kosovo21.
As aes da OTAN representaram ruptura da legalidade em nome
de legitimidade22 baseada em alegada moralidade universal. Quanto
legalidade, Canado Trindade afirma ter-se tratado de unlawful use of force,
[...] outside the framework of the UN Charter23. Quanto moralidade, a ex-Secretria de Estado Madeleine Albright reflete: Actions of the United States
during the Kosovo crisis, including bombing of the areas which were not sanctioned
by the United Nations, were illegal, according to the international law, but fair24.
Mertus discorda: The most significant shortcoming of the intervention [] was
a failure to achieve humanitarian results25, o que pe uma p de cal sobre a
argumentao acerca da legitimidade.
20 SIMMA, 1999.
21 YOO, 2000 contm discusso sobre a relao entre ordem interna e direito internacional.
22 MERTUS, 2000.
23 CANADO TRINDADE, 2010.
24 ALBRIGHT, 2013.
25 MERTUS, 2001.
70
Vrias distores podem ser apontadas naquela operao e nas

polticas que se seguiram: as potncias ocidentais, por meio da OTAN,
desrespeitaram o artigo 2, 7 da Carta ao interferir militarmente em
conflito civil interno de membro das Naes Unidas, em apoio a uma
das partes, cuja causa promoveram em detrimento da ordem legal at o
ponto em que se viu rompida a integridade territorial do Estado. Mertus
sublinha outro aspecto: de acordo com Javier Solana, o Secretrio-Geral
da OTAN na poca, o bombardeio visava a support international efforts
to secure Yugoslav agreement to an interim political settlement26. Ora, os artigos
51 e 52 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados declaram
nulo o acordo obtido pela ameaa ou com o emprego da fora27. Os
argumentos humanitrios invocados pelos Estados Unidos so igualmente
controversos: Doggett registra, em maio de 1999, declaraes do Secretrio
de Defesa William Cohen, segundo as quais Up to 100,000 ethnic Albanian
men in Kosovo of fighting age have vanished and may have been killed by Serbian
forces28. Em agosto de 2000, Steele, do dirio londrino The Guardian, afirma
que The final toll of civilians confirmed massacred by Yugoslav forces in Kosovo is
likely to be under 3,000, far short of the numbers claimed by NATO governments
during last years controversial air strikes on Yugoslavia29.
IV
A seo anterior estebelece os primeiros vnculos entre acontecimentos
histricos e legalidade. Volto-me agora para esta ltima, da qual sero
examinados dois aspectos: a) o parecer consultivo da Corte Internacional de
Justia; e b) o conceito de reconhecimento em Direito Internacional Pblico
(DIP). Outros temas relevantes, como soberania, integridade territorial ou
direito de secesso30, sero deixados de lado por motivo de exiguidade
de espao.
26 MERTUS, 2000.
27 Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados. Decreto 7.030, 14/12/2009.
28 DOGGETT, 1999.
29 STEELE, 2000.
30 A doutrina unnime em reconhecer que no existe propriamente direito de secesso. Mero
fato da realidade, a secesso engendra consequncias que podero, ou no, situar-se no campo
do DIP. A bibliografia sobre o assunto abundante. Sugiro, em particular, a leitura de KOHEN,
2006.
71
a. O parecer consultivo da Corte Internacional de Justia

Um dos principais documentos jurdicos relativos declarao de
independncia o parecer consultivo da Corte Internacional de Justia
(CIJ) das Naes Unidas, exarado em 22 de julho de 201031 em resposta
seguinte pergunta que lhe fora encaminhada pela Assembleia Geral em
8 de outubro de 2008: Is the unilateral declaration of independence by the
Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo in accordance with international
law?. O parecer oferece, alm de resposta indagao propriamente dita,
dois comentrios importantes.
51 [The question submitted to the ICJ] does not ask about the legal
consequences of that declaration. In particular, it does not ask whether or not
Kosovo has achieved statehood. Nor does it ask about the validity or legal effects
of the recognition of Kosovo by those States which have recognized it as an
independent State.
A Corte considera excluda de sua competncia a questo de ter

ou no o Kssovo atingido a soberania por meio de sua declarao de
independncia ou dos reconhecimentos subsequentes. Desde logo,
portanto, fica sem fundamento a interpretao de alguns comentaristas no
sentido de que a Corte confirmou a soberania do Kssovo.
56 it is entirely possible for a particular act such as a unilateral declaration
of independence not to be in violation of international law without necessarily
constituting the exercise of a right conferred by it.
A distino aponta para outro argumento utilizado com grande

liberalidade pelos especialistas: o direito dos povos autodeterminao.
Diz a Corte: ato que no viola uma lei no constitui necessariamente
expresso de um direito.
Do exame sobre o acordo ou desacordo entre a declarao de
independncia e os princpios gerais do DIP, a CIJ conclui que no h
dispositivo que proba declaraes de independncia, nem resoluo da
ONU, ou, mais precisamente, do Conselho de Segurana, nesse sentido.
A declarao no viola, por conseguinte, qualquer norma de DIP. Ao
examinar outras possveis transgresses, a Corte recorda que o direito
31 Sobre o parecer consultivo, pode ser lido com proveito HILPOLD, 2012.
72
integridade territorial, consagrado no artigo 2, 4, da Carta e reforado

na Resoluo 2625 da Assembleia Geral32, limitado esfera das relaes
entre Estados e no se aplica a violao territorial a partir do interior
do pas. O gesto kossovar, por conseguinte, tampouco infringe regra
internacional sobre integridade territorial33.
Mais detidamente, a Corte analisa, em trs etapas, a existncia, ou no,
de acordo entre a declarao de independncia e a Resoluo S/RES/1244
(1999). Em primeiro lugar, o parecer declara que todas as resolues do
Conselho de Segurana criam obrigaes de direito internacional. Integra
o DIP o prprio Quadro Constitucional34 que estabeleceu a Assembleia
do Kssovo, pois foi implantado ao abrigo da resoluo. A CIJ sublinha
que todos esses documentos estavam em pleno vigor no momento da
declarao.
Segundo aspecto relevante a identidade dos autores da declarao.
A questo determinar se se trata de um act of the Assembly of Kosovo []
or whether those who adopted the declaration were acting in a different capacity35. De
acordo com o parecer, os autores no agiram como instituio criada e
autorizada pelo regime jurdico estabelecido pela Resoluo S/RES/1244
(1999), mas, ao contrrio, ao adotar medida cujos significado e efeitos
situam-se claramente fora do mbito daquele regime, decidiram-se por agir
como democratically-elected leaders of our people36, isto , como indivduos.
Em terceiro lugar, a Corte avalia a questo da conformidade
da declarao com a resoluo. preciso ter bem claro que a questo
diante da CIJ no se houve violao do regime jurdico implantado
pela Resoluo S/RES/1244 (1999), mas to somente se ela prohibits
the authors [...] from declaring independence from the Republic of Serbia37. Em
resposta, a Corte conclui que Resolution 1244 (1999) [...] does not preclude
the issuance of the declaration of independence of 17 February 2008, pois o texto
32 Resoluo A/RES/25/2625 (1970).

33 Certamente viola a Constituio srvia, mas esse um problema de direito interno, que escapa
Corte.
34 UNMIK/REG/2001/9 (2001).
35 CIJ - Parecer consultivo: 2010, 102.
36 1 da declarao unilateral de independncia do Kssovo.
37 CIJ - Parecer consultivo, 2010, 113.
73
no contm prohibition, binding on the authors of the declaration of independence,

against declaring independence.
Em suma, a declarao no viola o DIP. A CIJ afirmou, simplesmente,
que todo indivduo goza do direito de expressar livremente sua opinio:
declaraes de independncia so meros fatos da realidade, externos ao
DIP. Compete comunidade, por meio de sua reao, valid-las ou no.
A CIJ transferiu, assim, aos Estados a responsabilidade de verificar, pelo
reconhecimento, a idoneidade do gesto e emprestar-lhe juridicidade.
b. Reconhecimento
Segundo Accioly, o reconhecimento ato livre e unilateral, pelo
qual um Estado admite a existncia, como Estado, de outra comunidade
poltica, considerando-a assim como membro da comunidade das naes:
reconhece, assim, sua personalidade internacional38.
Ao decidir sobre o reconhecimento de um novo Estado, a comunidade
internacional deve considerar dimenses polticas, estratgicas, militares,
econmicas e jurdicas, e refletir acerca da legitimidade e da legalidade
do processo que conduziu reivindicao de soberania, sem depreciar as
consequncias do reconhecimento sobre o respeito aos direitos humanos
e das minorias, s fronteiras, ao estado de direito e democracia no
interior do novo Estado. Os juristas recordam a obrigatoriedade de no
serem reconhecidas situaes obtidas por meios contrrios s obrigaes
convencionais em vigor e, por conseguinte, [...] Estados surgidos em
violao de obrigaes dessa natureza39.
O parecer consultivo da CIJ, como se viu, claro ao afirmar que a
declarao no ilegal. No obstante, seu enfoque restritivo deixa amplo
terreno para que se arguam diversas instncias contrri[a]s s obrigaes
convencionais em vigor, como o bombardeio da OTAN, o apoio externo
a organizao terrorista, a interveno em assunto interno de Estado
soberano, a violao da Constituio srvia em vigor, o desrespeito ao
processo multilateral em curso no Conselho de Segurana, entre outros.
A deciso de reconhecer no deve, portanto, limitar-se ao julgamento da
idoneidade da declarao de independncia, mas, ao contrrio deve levar
38 ACCIOLY, 2009.
39 ACCIOLY, 2009.
74
em considerao todos os fatores que circundam o nascimento do novo

Estado, pois, While the grant of recognition is within the discretion of states,
it is not a matter of arbitrary will or political concession, but is given or refused in
accordance with legal principle40.
Coppieters41 elabora sobre as condies do reconhecimento,
utilizando, mutatis mutandis, os seis critrios normalmente empregados
na anlise da guerra justa: (i) a causa deve ser justa: o reconhecimento
deve impedir a ocorrncia de um grande mal; (ii) a deliberao deve ser
adotada por motivos justos e com vistas a alcanar objetivos ticos; (iii) o
reconhecimento deve ser o ltimo passo ao final de processo em que todas
as outras possveis medidas tenham sido esgotadas e se tenham revelado
infrutferas; (iv) o reconhecimento deve ser obtido de autoridade legtima,
isto , a totalidade da comunidade internacional e no apenas alguns pases;
(v) a proporcionalidade entre custos e benefcios do reconhecimento deve
ser levada em conta; e (vi) o reconhecimento deve ser susceptvel de xito,
e no algo destinado de antemo ao fracasso. Coppieters entende que o
reconhecimento do Kssovo satisfaz os princpios i, ii e vi, mas no os
princpios iii, iv e v. Como o argumento s pode ser aceito se preencher
todos os seis critrios, o autor postula que o reconhecimento do Kssovo
no recomendvel e deplora que os mecanismos diplomticos tenham
sido substitudos pela ao direta e unilateral de algumas potncias.
No atentar para as condies acima incorrer em reconhecimento
precipitado que more than a violation of the dignity of the parent state. It is an
unlawful act, and it is frequently maintained that such untimely recognition amounts to
intervention42. Assim, o reconhecimento pode ser ato de agresso43. A lio
reiterada por Bothe quando diz que
A premature recognition constitutes a forbidden intervention into the internal
affairs of another State. In the case of Kosovo, it is not only this old rule that
is at stake, but it is the fact that the Security Council has created a legal regime
binding all States by which it has reserved the final word on the Kosovo status for
40 JENNINGS, 1996.
41 COPPIETERS, 2008.
42 JENNINGS, 1996.
43 Esse foi o entendimento da Inglaterra quando a Frana reconheceu a independncia dos
Estados Unidos em 1778.
75
itself, and by which it has excluded the unilateral termination of the territorial
integrity of Yugoslavia (now Serbia)44.
Fica claro, por conseguinte, que o reconhecimento ato complexo,

com vertentes jurdicas, morais, polticas, estratgicas, econmicas e
outras. No caso do Kssovo, numerosas questes devem ser examinadas
com vagar para evitar-se o reconhecimento precipitado.
V
Percorridos brevemente dois dos mltiplos aspectos jurdicos do
problema, passo apreciao de argumentos invocados pelos observadores
para justificar suas posies, quer a favor, quer contra o reconhecimento:
(a) fato consumado; (b) caso sui generis; (c) incompatibilidade entre srvios
e albaneses; (d) risco de desestabilizao regional; (e) o Kssovo nunca foi
parte da Srvia; e (f) possvel acordo sobre ajustes territoriais (land for peace)
por meio dos quais zonas de maior concentrao tnica srvia no Kssovo
(especialmente ao norte do rio Ibar) seriam entregues a Belgrado, como
contrapartida por zonas de maior concentrao albanesa na Srvia (em
torno da cidade sulina de Presevo), que seriam atribudas a Prstina.
a. Fato consumado
Significa simplesmente que a situao irreversvel: os srvios
perderam a guerra, o territrio est ocupado, o governo de Belgrado no
exerce qualquer soberania sobre sua ex-provncia, 92% da populao
albanesa e no aceita ser dirigida por srvios, a comunidade internacional
em geral reconhece a declarao de independncia, o Kssovo tem
governo democrtico organizado e operante. O mais razovel aceitar a
realidade tal como se apresenta e voltar-se para o futuro.
Diversos fatores opem-se a essas afirmaes, todavia. O primeiro
deles que a Srvia nunca aceitou a situao como definitiva: There was
no [...] passivity and inaction on the part of Serbia which can be regarded as a tacit or
implied consent to the claims of the Kosovo Albanians. Serbia protests effectively and
[...] demonstrates this objection quite clearly45. Em segundo lugar, a comunidade
internacional est dividida e 44% dos membros das Naes Unidas optaram
44 BOTHE, 2010.
45 TURMANIDZE (2010).
76
por no aceitar a independncia do Kssovo. Em terceiro, a Resoluo

S/RES/1244 (1999) permanece em vigor e a questo no est encerrada
no Conselho de Segurana: a UNMIK est sediada em Prstina, onde opera
ininterruptamente desde 1999, e a Assembleia Geral vota anualmente
recursos financeiros para mant-la em campo. Por fim, o Kssovo est
ocupado por tropas internacionais e parte da mquina administrativa local
est a cargo de entidades estrangeiras, EULEX e UNMIK.
O fato no parece inteiramente consumado.
b. Caso sui generis
O caso do Kssovo no tem precedentes nem constitui precedente
para casos futuros. o que diz o Relatrio Ahtisaari46 e, desde ento,
repetem europeus e norte-americanos: Kosovo is a unique case that demands
a unique solution. It does not create a precedent for other unresolved conflicts47. Ao
reconhecer a declarao de independncia em 18 de fevereiro de 2008,
o Conselho da Unio Europeia reiterou que Kosovo constitutes a sui generis
case e no pe em questo a UN Charter and the Helsinki Final Act, inter
alia the principles of sovereignty and territorial integrity and all UN Security Council
resolutions48. No mesmo sentido, a ex-Secretria de Estado Condoleezza
Rice declarou que The unusual combination of factors found in the Kosovo situation
including the context of Yugoslavias breakup, the history of ethnic cleansing and
crimes against civilians in Kosovo, and the extended period of UN administration
are not found elsewhere and therefore make Kosovo a special case. Kosovo cannot
be seen as a precedent for any other situation in the world today49. Estabelecida a
natureza sui generis do caso, Estados Unidos e Unio Europeia, em rpido
non sequitur, saltam para o reconhecimento.
A fragilidade causal e factual do discurso sugere justificativa ex post
facto para algo que se quer fazer a qualquer preo, mesmo sem apoio do
Direito Internacional. Coppieters explcito ao acusar a Unio Europeia
de casusmo: Due to the lack of clear principles justifying the recognition of a
46 Documento de 2007 preparado por Martti Ahtisaari, Enviado Especial do Secretrio-Geral
para facilitar a negociao sobre o status final do Kssovo. O relatrio, includo no documento
CSNU S/2007/168 (2007), sugere a independncia supervisionada do Kssovo.
47 CSNU S/2007/168 (2007).
48 Conselho da Unio Europeia 6262/08 (2008).
49 FABRY, 2012.
77
unilateral declaration of secession, it is quite understandable that the EU is talking

in terms of a unique case50. A presteza com que Ahtisaari passou, em 2007,
da dificuldade de entendimento inevitabilidade da independncia pareceme igualmente suspeita e casustica.
Vista pelo ngulo prtico, a classificao como sui generis no produziu
os efeitos desejados. Em artigo publicado em 2010, o jurista e ex-Chanceler
Celso Lafer salienta: No deixa [...] de ser [...] um precedente que pe
em questo o princpio da integridade territorial dos Estados51. Ou, nas
palavras de Bakker, By honouring the unilateral declaration of independence,
countries such as France, Germany, Italy and the UK have created a precedent that
might haunt them in the years to come52. Turmanidze acrescenta: how can one
persuade political elites in different de facto states not to refer to the example of Kosovo in
furtherance of their claim to statehood?53. Ducasse-Rogier comenta, ainda, que,
in spite of Kosovo being branded as a sui generis case, a number of sub-state entities
or separatist movements still look at Kosovo as a potential model, and should they decide
to follow that path, the EU might find it quite difficult to face its contradictions54.
Nos dois anos que precederam a declarao de independncia, srvios
e kossovares albaneses estiveram envolvidos em negociaes, inicialmente
em Viena, para estabelecer as condies de convivncia dos dois povos no
interior da Srvia. Tal o procedimento previsto para o tratamento das
minorias, reconhecido em vrios diplomas internacionais e, explicitamente,
na sentena da Corte Suprema do Canad, quando decidiu sobre o direito
do Qubec de separar-se do resto do pas:
les peuples sont censs raliser leur autodtermination dans le cadre de ltat
existant auquel ils appartiennent. Un tat dont le gouvernement reprsente
lensemble du peuple ou des peuples rsidant sur son territoire, dans lgalit et
sans discrimination, et qui respecte les principes de lautodtermination dans ses
arrangements internes, a droit au maintien de son intgrit territoriale en vertu
50 COPPIETERS, 2008.
51 LAFER, 2010.
52 BAKKER, 2008. O autor refere-se especialmente violao do princpio da integridade
territorial e indaga: When the Kosovo Albanians can have their independent state, why not the Kosovo
Serbs in the north?.
53 TURMANIDZE, 2010.
54 DUCASSE-ROGIER, 2011. Essa opinio partilhada por WOEHREL, 2008.
78
du droit international et la reconnaissance de cette intgrit territoriale par les

autres tats55.
As condies de autodeterminao dentro da coexistncia formavam

o objeto das negociaes de Viena, exerccio que dava Srvia a certeza
de seu direito integridade territorial. A parte kossovar albanesa, porm,
com apoio dos Estados Unidos e dos grandes pases europeus, no se
sentia compelida a fazer concesses e intransigentemente s considerava
legtimo o cenrio da independncia.
Em sntese, a via legal, regular, estava aberta. A excepcionalidade
advm da ruptura representada pela declarao de independncia e dos
reconhecimentos posteriores.
c. Incompatibilidade entre srvios e albaneses
Ouve-se com frequncia que seria impossvel reunir albaneses e srvios
na mesma morada. Mesmo entre os que se opem independncia prevalece
a noo de que a integrao dos albaneses ao quotidiano poltico, econmico
e social da Srvia seria impraticvel. A etnia albanesa representaria 28%
do Estado unificado, o que exigiria, entre outros direitos, representao
proporcional no Parlamento srvio, inaceitvel no entender da maioria.
O impasse poltico seria explosivo. Argumento semelhante foi sustentado por
Ahtisaari em 2007: A return of Serbian rule over Kosovo would not be acceptable to
the overwhelming majority of the people of Kosovo. Belgrade could not regain its authority
without provoking violent opposition. Autonomy of Kosovo within the borders of Serbia
however notional such autonomy may be is simply not tenable56.
verdade que as atrocidades cometidas de parte a parte no
favorecem o entendimento e a confraternizao. No se deve levar esse
argumento ao extremo, entretanto, pois alguns fatos o desmentem. O
primeiro a existncia de minorias albanesas na Srvia, concentradas,
sobretudo, no vale de Presevo, perto da fronteira com a Macednia, e em
Novi Pazar, a oeste. No tm sido perseguidas e h mesmo um deputado
albans no parlamento da Srvia. No sentido inverso, as minorias
srvias do Kssovo e da Albnia tampouco tm sido perseguidas, e o
Parlamento kossovar tem assentos reservados para deputados srvios.
55 Corte Suprema do Canad, 1998.
56 CSNU S/2007/168 (2007).
79
Talvez a questo seja a proporo: reintegrados, os albaneses sero

excessivamente numerosos para dar conforto aos srvios, mas no o
suficiente para proteger-se.
Outro argumento o que se passou na prpria Europa, cuja histria
foi de contnua bellum omnium contra omnes. Hoje, numerosas etnias do
continente convivem polidamente sob o teto comum. Se, de fato, a
reconciliao entre srvios e albaneses pode parecer irrealizvel no curto
prazo, no se deve esquecer que foram aliados por toda a Idade Mdia e
coexistiram amigavelmente durante os quase quinhentos anos de ocupao
otomana. Talvez um pouco de pacincia e algumas dcadas permitam
forjar certa tolerncia, seno simpatia mtua.
Em circunstncias semelhantes, as grandes potncias foraram a
convivncia de curdos e rabes no Iraque, de rabes e judeus em Israel e de
srvios, croatas e bosnacos na Bsnia. No parece haver poltica coerente
e raciocnio unificado sobre a questo da autodeterminao. O argumento
da intolerncia mtua entre srvios e albaneses pouco rigoroso e no
avana o debate.
d. Risco de desestabilizao regional
Uma ltima linha de defesa dos que apoiam a declarao unilateral
de independncia a afirmao de que o reconhecimento da soberania
do Kssovo elimina fonte de tenso regional ao separar duas etnias
irreconciliveis e dar a cada uma seu prprio Estado nacional.
Os Blcs so instveis, no resta dvida. Diplomatas de convico
oposta sobre o tema reconhecem unanimemente que a regio, com sua
histria complexa e sua fragmentao tnica, inerentemente inflamvel.
Com efeito, ali fervilham conflitos tnicos, religiosos e polticos, dos quais
o Kssovo apenas um. Tudo agravado por disputas geopolticas entre as
potncias, pela crise econmica e pela alta incidncia de crime organizado.
Diante da seriedade desse quadro, natural que a comunidade
internacional, em particular os pases europeus, queiram certificar-se de que
no eclodiro novas agitaes e que as antigas permanecero dormentes ou
se extinguiro com o tempo. Em particular, britnicos, norte-americanos e
alemes arguem que a indefinio do status do Kssovo poderia levar ao
retorno da instabilidade na Bsnia e na Macednia.
80
No unnime, contudo, essa opinio. Outros especialistas

estrangeiros esto menos convencidos de que a soluo imposta Srvia e
ao Kssovo seja a que mais favorece a paz nos Blcs. Afigura-se a muitos
deles, como a mim, que a soluo , pelo menos, to intrinsecamente
instvel quanto o problema que quer evitar57. O trauma da derrota se
perpetuar na Srvia; o rancor latente da Igreja Ortodoxa no se diluir;
a capitulao sem apelo e sem glria ficar marcada na memria coletiva
srvia; a sensao de injustia e de dois pesos e duas medidas inequvoca;
nenhuma, nem a mais nfima, concesso ter sido feita aos eslavos. Por
outro lado, os albaneses, em nada mais inocentes do que os srvios em
matria de atrocidades, sero premiados por motivos que permanecem
obscuros. Esto a reunidos alguns dos ingredientes que mantero a
fervura por muito tempo nos Blcs, com no pequena possibilidade de
provocar verdadeira exploso mais adiante.
E no s nos Blcs, como explica John Fulton:
This recognition [da independncia do Kssovo] has encouraged similar
terrorist organizations in neighboring Balkan countries, Russia, and the Middle
East to continue to pursue their separatist goals. Albanian terrorist movements
in Macedonia and Serbia have reignited, Kurdish terrorists in Turkey and Iraq
have become emboldened, and Chechen terrorists in Russia have launched a new
wave of terror attacks in major part due to the Kosovo precedent58.
H, tambm, uma falsa lgica no raciocnio segundo a qual um

Estado nacional entregue aos albaneses por fim ao conflito tnico59.
57 BAKKER, 2008 avalia o reconhecimento da independncia como fator de instabilidade
regional e mundial.
58 FULTON, 2010.
59 Em 14 de outubro de 2014, durante partida de futebol entre as equipes nacionais da Srvia e
da Albnia em Belgrado, grupo de espectadores albaneses fez baixar sobre o estdio lotado
um drone com vistosa bandeira da Grande Albnia, hipottico Estado que, segundo seus
proponentes, um dia reunir partes da Macednia, da Srvia e do Montenegro ao Kssovo e
prpria Albnia. Trata-se de viso equivalente da Grande Srvia e da Grande Crocia,
fundadas todas elas sobre pretenses hegemnicas regionais e sobre a noo, contrria
ao conceito de nacionalidade cvica, de que a cada Estado deve corresponder uma s etnia.
O episdio da bandeira acirrou a acrimnia entre os dois pases. Semanas depois, durante visita
do Primeiro-Ministro albans Edi Rama Srvia, aquela autoridade, ao discursar na cidade de
Presevo diante de srvios muulmanos de etnia albanesa, predominantes na rea, pregou seu
prprio sonho da Grande Albnia. O governo srvio revidou agressivamente s palavras de
Rama. Em vista das reaes ento observadas na Srvia e no resto da Europa, as duas ocorrncias
sugerem que um Estado albans puro est longe de constituir soluo para a paz nos Blcs.
81
Na verdade, o problema das minorias tnicas se reproduzir no interior

do prprio Kssovo, onde, agora, haver bolses srvios irrequietos e
inconformados. Como os diagramas de Mandelbrot ou, em imagem mais
habitual, as bonecas russas, a cada vez que se muda a escala da observao,
o mesmo cenrio se repete: minorias srvias no interior da Iugoslvia,
minorias albanesas no interior da Srvia, minorias srvias no interior do
Kssovo, minorias albanesas nos municpios srvios do norte do Kssovo
e assim por diante. A soluo da independncia instvel ao recriar o
problema em outra dimenso.
claro que Bruxelas conta diluir tudo isso sob o manto europeu,
medida que esses pases, etnias e religies forem sendo gradualmente
incorporados ao seio da Unio. Tal receita aparenta funcionar, sem dvida,
sempre que a situao econmica seja favorvel, haja pleno emprego,
melhore o padro geral de vida etc. Como se sabe, porm, esse quadro
no garantido. Tampouco a reao local corresponde exatamente s
expectativas, como se v no prprio Kssovo: bilhes de euros e dlares
foram a despejados com pouco efeito sobre o quadro de atraso, pobreza,
desemprego, desmandos, crime organizado, dficit democrtico etc.
O argumento da instabilidade balcnica vale, assim, nos dois sentidos
e constitui apenas uma aposta, qualquer que seja a perspectiva que se
prefira adotar.
e. O Kssovo nunca foi parte da Srvia
O resumo histrico no incio deste artigo corrobora at certo ponto
essa opinio. As terras hoje chamadas Kssovo no tinham configurao
precisa durante o reino Nemanjic e, sobretudo, no correspondiam ao
conceito moderno de nacionalidade. No foram bero, nem dos srvios60,
nem dos albaneses. No havia, no reino srvio medieval, provncia chamada
Kssovo que correspondesse atual e, dois sculos depois, o prprio
reino desapareceu. O Kssovo era simplesmente um vilayet (provncia)
otomano, que mudou de configurao vrias vezes ao longo do tempo,
sem jamais ser parte da Srvia.
60 Vale recordar que o feudo dos Nemanjic se situava em Sandzak (ou Raska), territrio srvio
atual. O primeiro mosteiro da Igreja Ortodoxa da Srvia, sede original do arcebispado
autocfalo, foi fundado em Zica, tambm em territrio srvio moderno.
82
Ao obter reconhecimento para sua independncia durante o

Congresso de Berlim, a Srvia tampouco incorporava o Kssovo,
agregado por ocupao militar durante a I Guerra Balcnica, em 1912.
Do ponto de vista rigorosamente legal, porm, nunca foram cumpridas
as exigncias constitucionais requeridas para a integrao do Kssovo ao
Reino dos Srvios, Croatas e Eslovenos, estabelecido em 1917, base da
futura Iugoslvia.
Como me foi dito, em julho de 2013, pelo embaixador e historiador
srvio Dusan Batakovic, chefe da delegao de seu pas junto Corte
Internacional de Justia em 2010, no h, em rigor, o que se possa chamar
de kossovares: o que h so albaneses. Tendo a concordar com essa
opinio, se a levarmos a seu desdobramento ltimo: kossovar termo
que tampouco se aplica aos srvios que vivem naquela regio. Trata-se de
uma terra ocupada por duas etnias que nunca se excluram mutuamente:
quando, no sculo VI, os srvios ali chegaram, no havia populao
albanesa expressiva. Os atuais albaneses desceram plancie muito mais
tarde, sobretudo quando os srvios se retiraram em duas levas, nos sculos
XVII e XVIII, e gradualmente tornaram-se a maioria tnica que hoje so.
Em nenhum momento houve disputa territorial entre srvios e albaneses
por um espao chamado Kssovo.
Os fundamentos histricos e legais para a pretenso srvia so
susceptveis de discusso. O que se pode dizer com segurana que o
Kssovo foi reconhecido como parte da Srvia entre 1912 e 2008.
Reivindicaes baseadas na cultura e na religio suscitam outro debate.
f. Land for Peace
recorrente a sugesto de que possvel sada para o impasse seria
entregar a Belgrado os quatro municpios de maioria srvia do norte do
Kssovo (Zubin Potok, Leposavic, Cvecan e Metrovica). Os europeus
reagem rpida e vivamente: as fronteiras da Europa esto definitivamente
estabelecidas e no so negociveis61. compreensvel: a histria do
continente est juncada de guerras motivadas por questes territoriais, e
nos Blcs, em particular, a definio do que pertence a quem delicada.
61 A possibilidade, em 2014, de a Catalunha e a Esccia declararem independncia suscitou
dvida sobre essa afirmao peremptria.
83
Antes de tudo, recordo que o recurso permuta de partes do

Kssovo contra partes da Srvia, ou qualquer outro arranjo territorial
dessa natureza, j havia sido descartado ab initio nas diretrizes do Grupo
de Contacto destinadas ao processo negociador sobre status. Com efeito,
a diretriz n 6 dizia: There will be no changes in the current territory of Kosovo,
i.e. no partition of Kosovo and no union of Kosovo with any country or part of any
country62.
Em que pese a essa posio de princpio, durante as discusses
finais entre a Srvia e o Kssovo facilitadas pela troika (Unio Europeia,
Estados Unidos e Rssia) em 2007, o representante europeu, Embaixador
Ischinger, acenou com a possibilidade de entrega da regio de Metrovica
Srvia como contrapartida pelo reconhecimento da independncia do
Kssovo. Ambas as partes rejeitaram a proposta63.
No acredito que o assunto venha a ser discutido seriamente em
futuro prximo, mas a alguns parece forma legtima de encaminhar o
problema. Nos meios diplomticos, h quem considere que os srvios
poderiam eventualmente aceitar a independncia do Kssovo caso
recebessem, como compensao, os quatro municpios situados ao norte
do rio Ibar. Por mais equnime que a soluo possa parecer, no entanto,
tal medida encontra obstculos de monta, entre eles objees da Igreja
Ortodoxa e dos srvios do Kssovo.
VI
O impasse relativo ao reconhecimento da declarao de independncia
do Kssovo resulta, em parte, de centenas de anos de histria (mais
recentemente, da dissoluo do imprio otomano, processo inconcluso
nos Blcs e no Oriente Mdio) e, em parte, das complexidades legais
que caracterizam qualquer secesso. Vises de curto prazo indiferentes ao
passado e ao Direito no cabem na discusso sobre o Kssovo.
Histria e Lei no descrevem todo o quadro, entretanto. Completa-o
a dimenso poltica, a da prxis: que fazer diante do cenrio descrito acima?
A resposta do Brasil, consistente com os valores que norteiam a atuao
do Itamaraty, foi no reconhecer o Kssovo como Estado soberano.
62 CSNU S/2005/709 (2005).
63 WELLER, 2008.
84
Examino, em primeiro lugar, os princpios gerais de poltica externa

do Pas para, depois, comentar em poucas palavras a base doutrinria em
que se assenta a deciso de no reconhecer.
A poltica externa brasileira tem-se pautado por certos princpios
claramente identificveis:
Defesa da democracia e da participao de todos no processo
poltico;
Promoo da igualdade; luta contra a discriminao e o racismo;
Promoo do desenvolvimento nacional por meio de comrcio,
investimento e formao de capacidade em tecnologias avanadas;
Promoo da cooperao com vistas ao desenvolvimento com
justia social nos nveis regional e global;
Promoo da paz e da soluo negociada das controvrsias;
Defesa do multilateralismo;
Defesa da soberania, da autodeterminao e da no interveno
nos assuntos internos de cada pas;
Contribuio para o estabelecimento de uma ordem internacional
justa, pacfica e harmoniosa baseada na primazia da lei.
Em poucas palavras, a diplomacia brasileira assenta-se em valores
universais e no em interesses imediatos voltados para a aquisio de
poder e a expanso do territrio. No o equilbrio da fora que deve
definir a ordem na sociedade das naes, mas o estado de direito baseado
na lei, nas instituies e nos costumes livremente estabelecidos e aceitos.
A participao do Pas no Conselho de Segurana; seu apoio aos
mecanismos internacionais destinados a disciplinar o comrcio, resolver
disputas territoriais, reconhecer o direito autodeterminao, entre outros;
sua participao em misses de paz; sua associao a mltiplos organismos
internacionais para todos os fins culturais, sociais, econmicos, comerciais,
ambientais , tudo isso so exemplos da coerncia entre discurso e prxis
no caso do Brasil.
Esses princpios coadunam-se com o que se chama de escola liberal ou
cosmopolita das relaes internacionais. Nas doutrinas liberais, os Estados
podem escolher a cooperao como forma de convivncia e escapar ao
85
zero-sum game proposto pela doutrina alternativa, a escola realista. Se o

conflito evitvel, os esforos voltam-se para o estabelecimento de uma
ordem em que, preservada a soberania, sejam, ao mesmo tempo, aceitas
regras e instituies que regulamentem seu exerccio internacional. Aqui, os
Estados se autocontm porque, em seu interesse, discernem motivos para
tecer instituies internacionais64. O multilateralismo revela-se como forma
privilegiada de assegurar a prevalncia da justia e da ordem internacionais.
O modelo evolutivo, ao contrrio da viso cclica do realismo.
Ambas as escolas de pensamento aceitam noes como soberania,
anarquia, instabilidade, igualdade jurdica em contraponto desigualdade
de fato etc. Distingue-as a premissa do expansionismo inerente ao exerccio
do poder pelo Estado. A doutrina liberal entende que, Se, em determinados
Estados e dentro de determinadas circunstncias, a agressividade
aflora, no quer isso dizer que no seja atenuvel ou mesmo eliminvel,
de tal sorte que outros comportamentos, tipicamente cooperativos,
emerjam65. No liberalismo, valores e expectativas ligados apreciao
tica da realidade e das relaes humanas e interestatais materializam-se
como normas e instituies, e a dimenso unilateral da segurana, com
seu corolrio militar, perde a primazia: aqui so consideradas variveis
como o comrcio, a interao cultural, a partilha de modelos polticos
que valorizem a pluralidade e a tolerncia, a segurana coletiva, em suma,
todo um sistema destinado a alcanar a paz. Surge do pensamento liberal
a noo de ordenamento justo, voltado para a boa convivncia entre os
homens e entre os Estados. O rompimento da ordem justa e legtima
afronta aos ideais mais caros.
Os princpios gerais de poltica externa brasileira situam-se claramente
no campo do pensamento liberal, e sua expresso no caso do Kssovo fica
ainda mais evidente quando se analisa a carta dirigida pelo Embaixador
Jos Artur Denot Medeiros CIJ em 17 de abril de 2009, no mbito do
processo que se concluiu pelo parecer consultivo estudado atrs. Em sntese,
Denot Medeiros confirma a necessidade de respeitarem-se a soberania e
a integridade territorial da Srvia, ao mesmo tempo em que reconhece
as experincias traumticas a que foram submetidas as populaes dos
Blcs na dcada precedente. Em que pese a esses tristes fatos, afirma que
64 FONSECA JR., 2004.
65 Idem.
86
a declarao de independncia desatendeu autoridade do Conselho de

Segurana como entidade legtima encarregada da manuteno da paz e da
segurana mundiais. Nesse sentido, o Brasil julga que a declarao contradiz
dispositivos relevantes do DIP expressos na Resoluo 2625 (1978) da
Assembleia Geral. O direito autodeterminao no se choca com o princpio
da integridade territorial, porquanto deve respeitar as decises do Conselho
de Segurana. A Resoluo S/RES/1244 (1999), ao mesmo tempo em que
reconhece a necessidade de outorgar-se substancial autonomia ao Kssovo,
reafirma o comprometimento dos Estados Membros com a soberania e a
integridade territorial da Srvia. Por conseguinte, Brazil considers [...] that
UNSC Resolution 1244 remains the basis for a lasting and effective negotiated solution
to the matter. Any evolution therefrom must take place under the auspices of the United
Nations and in particular the UNSC [...]66.
VII
Ao recordar que a questo da independncia do Kssovo se encontra
no reconhecimento e no na declarao, parece-me que mudar a posio
brasileira significaria no apenas perverter os princpios gerais de poltica
externa expostos acima, mas tambm adotar valores completamente
distintos daqueles que at agora nortearam o fazer diplomtico do Pas.
Significaria mais: seria passar da viso liberal do mundo viso realista,
com tudo o que isso implica. A resposta brasileira ao desafio do Kssovo
expressa, num nico gesto, todos os valores, toda a viso do Brasil sobre
o que acredita ser o modelo desejvel de relaes internacionais para si e
para o resto do mundo.
Excetuando-se o cenrio em que a Srvia reconhea o Kssovo, ou
em que o Brasil decida reconstruir desde as fundaes o edifcio de sua
atuao externa, penso apropriado e perfeitamente defensvel, luz dos
argumentos discutidos sumariamente neste artigo, que se mantenha a
deciso de no reconhecer a declarao unilateral de independncia do
Kssovo de 17 de fevereiro de 2008.
66 DENOT MEDEIROS, 2009.
87
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90
A Interveno na Lbia, a Responsabilidade

de Proteger e a Responsabilidade ao
Proteger
Joo Marcos Senise Paes Leme*
Considera-se o dia 17 de dezembro de 2010 como o marco inicial da

srie de manifestaes ocorridas no norte da frica e no Oriente Mdio
que se convencionou denominar Primavera rabe. Naquele dia, um
jovem quitandeiro tunisino revoltou-se contra o confisco de seus produtos
por funcionrios que alegadamente tentaram extorqui-lo e, incapaz de
convencer as autoridades da arbitrariedade de que fora vtima, ateou
fogo ao prprio corpo. O episdio, ocorrido em cidade a cerca de 200
quilmetros de Tnis, desencadeou uma onda de protestos que culminaria,
apenas um ms mais tarde, na queda do Presidente Zine al-Abidine Ben
Ali, no poder havia 23 anos.
No mesmo dia em que Ben Ali deixava a Tunsia com destino Arbia
Saudita, 14 de janeiro de 2011, o lder lbio Muamar Kadafi se solidarizaria
com o colega destitudo, em pronunciamento transmitido pela televiso,
enquanto apareciam os primeiros rumores de tumultos na prpria Lbia1.
Os protestos no pas, contudo, s ganhariam vulto cerca de um ms
depois, quando outro longevo lder da regio, o egpcio Hosni Mubarak,
tambm j havia deixado o poder, em 11 de fevereiro, aps 18 dias de
intensos protestos que transformaram a praa Tahir, no Cairo, em cone
da Primavera rabe. A geografia determina, com particular simbologia,
que Egito e Tunsia sejam, a leste e a oeste, os vizinhos imediatos da Lbia
nas margens do Mediterrneo.
*
Joo Marcos Senise Paes Leme diplomata de carreira. As opinies emitidas neste artigo
brasileiro.
1 O blog Al-bab.com, em lngua inglesa, relatava em 16 de janeiro a existncia de vdeos,
transmitidos em stios oposicionistas lbios, que registravam protestos na cidade de Al-Bayda.
Cf. <www.al-bab.com/blog/2011/blog1101b.htm#trouble_in_libya>.
91
Em 15 de fevereiro, as manifestaes em territrio lbio tiveram incio,

em Benghazi, e rapidamente espalharam-se por outras cidades. No dia 18,
a imprensa referia-se a dzias de mortos2. Nas semanas que se seguiram,
a brutalidade da represso por parte do Governo de Trpoli no fez seno
intensificar-se. Entre 20 e 21 de fevereiro, o Gabinete do Secretrio-Geral
das Naes Unidas divulgaria trs comunicados a respeito da crise lbia.
Em um deles, dava-se conta, de forma resumida, do teor de conversa
telefnica mantida entre Ban Ki-moon e o lder Muamar Kadafi, na qual
o primeiro havia reiterado a necessidade de respeitarem-se as liberdades
bsicas e os direitos humanos, inclusive o direito de associao e o acesso
informao. Ban teria tambm insistido em que fosse assegurada a
proteo da populao civil em quaisquer circunstncias3.
Na noite do prprio dia 21, Seif al-Islam, filho de Kadafi, tido como
moderado e seu provvel sucessor, faria discurso de improviso, transmitido
pela televiso lbia. No pronunciamento, afirmou que os inimigos da
Lbia quereriam promover uma revoluo como aquela que tivera lugar
no Egito. Atribuiu os acontecimentos no leste do pas a muulmanos
radicais e secessionistas, que tencionariam criar um emirado islmico em
al-Bayda, cidade prxima a Benghazi. Declarou que jovens drogados
estavam sendo usados para provocar distrbios e que a televiso rabe
(referncia provvel Al Jazeera) estaria manipulando esses eventos.
Advertiu para a possibilidade de guerra se as agresses no cessassem
e prometeu mudanas na legislao e mesmo uma nova constituio.
Reiterou que a Lbia no era a Tunsia nem o Egito.
Diante da escalada da violncia e da falta de sinais de que o Governo
de Trpoli viria a recuar de sua linha repressiva, o Conselho de Direitos
Humanos (CDH) adotou, por consenso, no dia 25 de fevereiro, a Resoluo
S-15/14, que, diante de gross and systematic violations of human rights by the
Libyan authorities, recomendava Assembleia Geral suspender a Lbia
do CDH. No dia seguinte, em Nova York, o Conselho de Segurana das
Naes Unidas (CSNU) naquele ms presidido pelo Brasil , com notvel
celeridade e de forma incisiva, aprovou, apenas onze dias aps o incio
2 Cf. <www.guardian.co.uk/world/blog/2011/feb/18/middle-east-protests-live-updates>.
3
Texto disponvel em: <www.un.org/sg/offthecuff/?nid=1730>.
Naes Unidas. Documento A/HRC/RES/S-15/1, de 25 de fevereiro de 2011.
92
dos incidentes, a Resoluo 19705, que englobava um conjunto sanes

contra o regime lbio congelamento de ativos, proibio de viagens,
embargo de armas e remisso do caso ao Tribunal Penal Internacional6.
Em 4 de maro, o Itamaraty divulgaria nota imprensa sobre a
situao nos pases rabes, pela qual expressava a solidariedade do Brasil
com as eloquentes manifestaes em favor da realizao das justas
aspiraes e anseios por maior participao nas decises polticas, em
ambiente democrtico, com perspectivas de crescimento econmico
e incluso social, capaz de gerar oportunidades de emprego, liberdade
de expresso e dignidade humana. Referia-se o texto igualmente
deciso sem precedentes da Assembleia Geral das Naes Unidas de
suspender Lbia do Conselho de Direitos Humanos, em resoluo copatrocinada pelo Brasil e adotada por consenso, com apoio de pases
rabes e africanos, o que revelava a expectativa de pleno respeito dos
direitos humanos dos manifestantes lbios. Defendia a necessidade de
se assegurar acesso tempestivo e irrestrito aos prestadores de assistncia
humanitria e de serem respeitados os direitos dos jornalistas, inclusive
estrangeiros, de reportar e de circular livremente, sem constrangimentos
ou intimidaes7. A nota faria referncia ainda ao debate sobre proposta
de estabelecimento de zona de proibio de voos no espao areo lbio,
ou acerca de qualquer iniciativa militar naquele pas, assinalando que tais
medidas s teriam legitimidade no marco estrito do respeito Carta das
Naes Unidas, no mbito do Conselho de Segurana8.
Nessa ocasio, formavam-se presses em favor da adoo de medidas
adicionais, fruto da alegao de que o regime permanecera indiferente
aos dispositivos acionados pelo Conselho de Segurana e seguia recorrendo violncia, inclusive contra civis desarmados, para conter os
movimentos populares. Em Nova York, os membros do Conselho de
Segurana debatiam a imposio de uma zona de excluso area, opo
que encontrava apoio entre os pases da Liga dos Estados rabes (LEA).
5
Naes Unidas. Documento S/RES/1970, de 26 de fevereiro de 2011.
O Brasil, membro do CDH e do CSNU, apoiou a adoo de ambas as resolues.
Recorde-se que, neste momento, o reprter Andrei Netto, do jornal O Estado de S. Paulo, estava
detido por milicianos situacionistas. Seria libertado dias depois, graas intermediao da
Embaixada brasileira em Trpoli.
Nota n 88, Situao nos pases rabes, de 4 de maro de 2011. Disponvel em: <www.
itamaraty.gov.br>.
93
A no-fly zone, no entanto, era alternativa polmica, j que implicaria recurso

aos mecanismos de segurana coletiva previstos no Captulo VII da Carta
das Naes Unidas9.
quela altura, j se ventilava, sobretudo na mdia dos pases ocidentais
do Norte, a ideia de que era preciso adotar medidas mais enrgicas ante a
situao lbia, com base no exerccio da responsabilidade de proteger a
populao civil. A opinio pblica nesses pases, entretanto, no era sempre
favorvel ao militar. No dirio britnico The Guardian, por exemplo, o
colunista Seumas Milne sempre incisivo e crtico dos consensos
lamentava: The liberal interventionists are back. Apontando contradies no
discurso dos pases ocidentais, o jornalista acusava: The same western
leaders who happily armed and did business with the Gaddafi regime until a fortnight
ago have now slapped sanctions on the discarded autocrat and blithely referred him to the
international criminal court the United States wont recognise10. Ainda referindo-se aplicao de dois pesos e duas medidas, afirmava que the responsibility
to protect invoked by those demanding intervention in Libya is applied so selectively
that the word hypocrisy doesnt do it justice. O texto, em linha com os mesmos
temores que motivavam posies relutantes nas Naes Unidas, alertava
para as aes militares que decorreriam do estabelecimento de uma zona
de excluso area:
They would risk expanding military conflict and strengthening Gaddafis hand
by allowing the regime to burnish its anti-imperialist credentials. Military
intervention wouldnt just be a threat to Libya and its people, but to the ownership
of what has been until now an entirely organic, homegrown democratic movement
across the region11.
No Conselho de Segurana, enquanto se debatia a possvel imposio

da zona de excluso area, o debate sofreu repentina mudana de rumo,
com a apresentao, pelos Estados Unidos, de emendas que visavam a
autorizar o uso de todos os meios necessrios para a proteo de civis na
Lbia. As propostas refletiam o produto de um debate ocorrido no interior
9
O Captulo VII, sob o qual est previsto o uso da fora, intitulado Ao em Caso de
Ameaa Paz, Ruptura da Paz e Ato de Agresso.
10 Refere-se o autor, aqui, ao fato de que os Estados Unidos no so parte do Estatuto de Roma.
11 S. Milne. Intervention in Libya would poison the Arab revolution. The Guardian, Londres,
2 de maro de 2011. Disponvel em: <www.guardian.co.uk/commentisfree/2011/mar/02/
intervention-libya-poison-arab-revolution?intcmp=239>.
94
da Administrao federal norte-americana, no qual teria prevalecido uma

viso liberal-intervencionista que viria a significar, segundo algumas
anlises, inflexo na poltica externa do Presidente Barack Obama12.
A presso do momento e o pronto apoio de pases aliados de Washington
permitiram que se aprovasse, com dez votos favorveis, a Resoluo 197313,
diante da qual se abstiveram cinco importantes membros do Conselho
Alemanha, China, ndia e Rssia, alm do Brasil.
Em seus pargrafos preambulares, o texto deplora o fato de as
autoridades lbias no terem observado os termos da Resoluo 1970;
reitera a responsabilidade do Governo de proteger a populao do pas;
condena as violaes graves e sistemticas dos direitos humanos; considera
que os ataques contra a populao civil podem constituir crimes contra a
humanidade; estabelece que a situao na Lbia continua a constituir ameaa
paz e segurana internacionais. Os pargrafos operativos, inscritos sob
o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, determinam, entre outras
medidas, a proibio de quaisquer voos com excees pontuais no
espao areo da Lbia, a fim de proteger os civis e autorizam os Estados
membros, a ttulo individual ou por meio de organizaes regionais ou
outras configuraes (arrangements), a utilizarem todas as medidas
necessrias para garantir o cumprimento da excluso area. Tambm
ampliam a autorizao para interceptar cargas, de forma a permitir que se
pudessem igualmente inspecionar naves em alto-mar.
Particularmente relevante o pargrafo operativo 4, inscrito sob o item
Proteo de civis e transcrito a seguir, juntamente com o pargrafo 5:
The Security Council ()
4. Authorises Member States that have notified the Secretary-General, acting
nationally or through regional organisations or arrangements () to take all
necessary measures () to protect civilians and civilian populated areas under
threat of attack in the Libyan Arab Jamahiriya, including Benghazi, while
excluding a foreign occupation force of any form on any part of Libyan territory
()
12 Cf. <www.nytimes.com/2011/03/19/world/africa/19policy.html?_r=2&ref=global-home&>.
13 Naes Unidas. Documento S/RES/1973, de 17 de maro de 2011.
95
5. Recognises the important role of the League of Arab States in matters relating
to the maintenance of international peace and security in the region, and bearing
in mind Chapter VIII of the Charter of the United Nations, requests the
Member States of the League of Arab States to cooperate with other Member
States in the implementation of paragraph 4.
A responsabilidade de proteger (ou R2P), invocada pela Resoluo

1973, produto de relatrio publicado no fim de 2001, elaborado por
uma comisso multidisciplinar copresidida pelo ex-Chanceler australiano
Gareth Evans e pelo veterano diplomata argelino Mohamed Sahnoun.
A inspirao declarada para sua concepo foi o conjunto de catstrofes
humanitrias que marcaram o ps-Guerra Fria, particularmente o
genocdio em Ruanda e o massacre de Srebrenica, na Bsnia, levados a
cabo sem que houvesse reao da comunidade internacional, apesar da
presena, em ambos os casos, de misses de paz das Naes Unidas.
O conceito tenta inverter a lgica que fundamenta as contestadas
ideias de interveno humanitria e dever de ingerncia, ao atribuir a
responsabilidade primria pela proteo das populaes civis aos Estados
em que se encontram. Caso os Estados no tenham meios de exercer tal
responsabilidade, ou no se disponham a faz-lo, cabe, subsidiariamente,
instncia mais ampla da coletividade internacional exercer a proteo. Esse
raciocnio fundamenta-se na ideia de soberania como responsabilidade,
desenvolvida, na dcada de 1990, pelo diplomata sudans Francis Deng.
Embora a R2P, em sua formulao conceitual, busque dissociar-se das
formas tradicionais de ingerncia, nunca cessaram as suspeitas de que se
trataria de uma nova forma de justificar o antigo intervencionismo das
potncias centrais sobre os pases perifricos.
Ainda assim, o conceito encontrou espao no debate internacional
e pde angariar crescente nvel de aceitao no curso da primeira dcada
deste sculo, graas ao empenho de seus proponentes e ao apoio que lhe
dedicaram os Secretrios-Gerais Kofi Annan e Ban Ki-moon alm,
naturalmente, do apelo exercido pela prpria ideia de se colocar fim s
atrocidades contra civis. Em 2005, aps intensas negociaes, a R2P foi
respaldada por dois pargrafos do extenso Documento Final da Cpula
Mundial das Naes Unidas, adotado por todos os Chefes de Estado
e Governo. Naquele texto, restringem-se os casos de aplicao da R2P
a quatro tipos de violao: genocdio, limpeza tnica, crimes contra a
96
humanidade e crimes de guerra. Entretanto, apesar dessa limitao, admite-se que, caso as autoridades nacionais deixem de proteger suas populaes
de forma manifesta e os meios pacficos de atuao da comunidade
internacional revelem-se inadequados, lcito recorrer aos mecanismos de
segurana coletiva previstos no Captulo VII da Carta das Naes Unidas.
Em 2009, Ban Ki-moon apresentou, em relatrio sobre a R2P, a
ideia dos chamados trs pilares, uma interpretao do que se acordara
em 2005 que passou a constituir referncia consensualmente aceita nas
discusses sobre o conceito. O pilar 1 aquele que atribui primariamente
aos Estados a responsabilidade de proteger suas populaes dos quatro
tipos de violao j mencionados; o pilar 2 prev a responsabilidade
da comunidade internacional de auxiliar os Estados a cumprir essas
obrigaes. O pilar 3 refere-se responsabilidade de atuar coletivamente
nas situaes em que um Estado, de forma manifesta, deixe de oferecer
a sua populao a proteo diante daqueles quatro tipos de crimes. Neste
ltimo caso, as respostas por parte da comunidade internacional podem
dar-se, de forma pacfica, ao abrigo dos Captulos VI e VIII da Carta; ou
podem incluir medidas coercitivas, sob o Captulo VII.
Em 17 de maro de 2011, com a aprovao da Resoluo 1973,
determinava-se, pela primeira vez, a aplicao de medidas previstas sob
o Captulo VII com fundamento na R2P. Em sua explicao de voto14,
a Embaixadora Maria Luiza Viotti, ento Representante Permanente
do Brasil nas Naes Unidas, recordou as fortes mensagens contidas
na Resoluo 1970 e sua adoo por consenso no CSNU. Reiterou a
condenao brasileira do uso da violncia pelas autoridades lbias contra
manifestantes desarmados. Ressaltou que a absteno no significava, em
absoluto, endosso ao comportamento do Governo lbio cujo desrespeito
ao Direito Internacional Humanitrio e aos Direitos Humanos o Brasil
vinha formalmente recriminando ou negligncia para com a necessidade
de proteger a populao civil. Ao declarar-se sensvel ao chamado da
LEA por uma zona de excluso area, observou que o texto da Resoluo
contemplava medidas que iam muito alm desse chamado. Ps em dvida
a capacidade das medidas previstas no pargrafo operativo 4 de levar
realizao do objetivo compartilhado de pr fim imediato violncia
14 Nota n 103, Aprovao da Resoluo 1973 do Conselho de Segurana da ONU sobre a
Lbia, de 17 de maro de 2011. Disponvel em: <www.itamaraty.gov.br>.
97
e garantir a proteo dos civis. Ressaltou o temor de que tais medidas

pudessem exacerbar tenses e prejudicar os civis que se deseja proteger,
alm de proporcionar argumentos que permitissem uma manipulao da
narrativa sobre os propsitos da comunidade internacional. Defendeu que
a proteo de civis, a garantia de uma soluo duradoura e o atendimento
das legtimas demandas do povo lbio exigiam diplomacia e dilogo, razo
pela qual o Brasil apoiava e valorizava os esforos em curso por parte do
Enviado Especial do Secretrio-Geral15 e da Unio Africana.
No dia 19, o ento Presidente francs Nicolas Sarkozy reuniu
nmero importante de lideranas internacionais por ocasio do Sommet de
Paris pour le soutien au peuple libyen. Alm de Chefes de Governo e Ministros
europeus e norte-americanos, estiveram presentes o Secretrio-Geral Ban
Ki-moon e os Chanceleres de cinco pases rabes (Catar, Emirados rabes
Unidos, Iraque, Jordnia e Marrocos), alm do Secretrio-Geral da LEA,
Amr Moussa. O encontro resultou em declarao que celebrava a adoo
da Resoluo 1973 e afirmava disposio de agir de forma coletiva e
determinada para implementar suas decises, mme si nos contributions seront
diffrencies16. De forma ainda mais explcita, os participantes disseram-se
dtermins prendre toutes les actions ncessaires, y compris militaires, conformment
la rsolution 1973, pour assurer le plein respect des exigences du Conseil de scurit.
Tampouco deixaram de manifestar desde logo apoio insurgncia o que
reforaria as crticas posteriores de que j se visava ento a uma mudana
de regime , ao renderem homenagem laction courageuse du Conseil national
de transition libyen (CNT) et tous les responsables libyens qui se sont courageusement
dsolidariss du rgime libyen et ont apport leur appui au CNT 17.
Estava assim formada a Coalizo que, com a pretensa legitimidade
que lhe conferia a presena do SGNU e dos representantes rabes,
daria incio interveno militar. Os primeiros alvos na Lbia seriam
bombardeados por caas franceses naquele mesmo dia, menos de 48 horas
depois de aprovada a Resoluo 1973. Ironicamente, a ao, fortemente
impulsionada e levada a cabo por pases europeus, dava-se contra um pas
15 No incio de maro, o SGNU designara o ex-Ministro de Relaes Exteriores da Jordnia
Abdel-Elah Al-Khatibi como seu Enviado Especial para a Lbia.
16 Note-se a participao na cpula da Chanceler federal alem Angela Merkel, cujo Governo j
anunciara que no tomaria parte em ao militar na Lbia.
17 Texto disponvel em: <http://www.lesechos.fr/19/03/2011/lesechos.fr/0201236483970_
sommet-de-paris-pour-le-soutien-au-peuple-libyen-le-communique.htm>.
98
ao qual a Unio Europeia, aps relativa reabilitao de Kadafi em 2003,

concedera licenas de exportao de armamentos da ordem de 834,5
milhes de euros, entre outubro de 2004 e o fim de 200918.
No Brasil, a interveno militar na Lbia provocava reaes negativas
no s no Executivo federal. Em 23 de maro, a Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal aprovaria requerimento
em favor de voto de solidariedade posio brasileira em prol de um
cessar-fogo imediato19. O documento assinala que a Resoluo 1973
foi muito alm de seu escopo inicial, pois se inclui, em seu pargrafo
4, a expresso por quaisquer meios necessrios, referindo-se s aes
que as foras da Coalizo poderiam envidar para, em tese, proteger a
populao civil. O documento trataria ainda a Resoluo de ampla e
vaga, advertindo para os riscos de uma tentativa de derrubada, manu
militari, do governo ditatorial de Kadafi, sem um processo negociado
de transio, [que] poderia levar o pas ao caos e at mesmo secesso
territorial. O Senado deploraria, ainda, a violncia cometida por todas as
partes, inclusive as foras da Coalizo.
Poucos dias depois, em 29 de maro, a Coalizo que intervinha na
Lbia realizou conferncia em Londres. Novamente, esteve presente o
Secretrio-Geral Ban Ki-moon, ao lado do Secretrio-Geral da OTAN,
Anders Fogh Rasmussen, bem como altos representantes dos mesmos
pases rabes j engajados na operao e Ministros de pases membros
da aliana militar. A LEA fez-se representar pelo Chefe de Gabinete do
Secretrio-Geral, Hesham Youssef.
Naquele momento, registravam-se investidas das foras kadafistas
contra a cidade de Misratah, a menos de 200 quilmetros de Trpoli,
onde o regime estaria levando a cabo murderous attacks, nas palavras
do Primeiro-Ministro britnico David Cameron. Na ocasio, a ento
Secretria de Estado norte-americana declarou que a ao militar teria
continuidade, at que Kadafi met UN terms. Em entrevista imprensa,
Hillary Clinton admitiu a possibilidade de um legtimo fornecimento de
armas insurgncia, if a country should choose to do that. Perguntada sobre
rumores de presena de membros da Al-Qaeda entre a oposio lbia,
Clinton afirmou que os pases da Coalizo ainda estavam getting to know
18 Cf. <www.guardian.co.uk/news/datablog/2011/mar/01/eu-arms-exports-libya>.
19 Cf. <www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=99514>.
99
[the opposition] 20. Uma das principais decises tomadas em Londres foi a
criao do chamado Grupo de Contato, cuja primeira reunio ficaria
a cargo do Catar. A Declarao divulgada pelo anfitrio do encontro, o
ento Secretrio do Exterior britnico William Hague, estabelecia o papel
da nova instncia:
This Contact Group will meet to provide leadership and overall political direction
to the international effort in close coordination with the UN, AU, Arab
League, OIC, and EU to support Libya; provide a forum for coordinating the
international response on Libya; and provide a focal point in the international
community for contact with the Libyan parties21.
Em paralelo s reunies do Grupo de Contato, que deliberavam sobre

os rumos da interveno com questionvel legitimidade, as tentativas
mediadoras do conflito por parte do Enviado Especial Al-Khatib e da
Unio Africana prosseguiam, mas sem xito. O CNT j rejeitara um
plano, supostamente aceito por Kadafi, para pr fim aos enfrentamentos.
Prejudicava o roadmap da UA, entre outros fatores, o fato de ser estratgia
conduzida por um Comit ad hoc percebido pelos rebeldes como parcial.
Porm, talvez mais importante seja o fato de que a insurgncia j no
tinha interesse em iniciativas que pudessem habilitar Kadafi como parte
negociadora de um acordo poltico quando o regime se encontrava sob
cerrados bombardeios da Coalizo22. Conforme assinala Simon Adams,
Diretor-Executivo do Global Centre for the Responsibility to Protect,
countries supporting the NATO-led intervention applied little diplomatic
pressure on the NTC to take the AU initiative seriously. Although Qaddafis
gesture may have been empty, it still should have been vigorously pursued. ()
A diplomatic opportunity was possibly missed, but this was as much a mistake
of the AU delegation as of those implementing the UNs civilian protection
mandate23.
20 Cf. <www.bbc.co.uk/news/uk-12889119>.
21 Cf. <www.fco.gov.uk/en/news/latest-news/?id=574646182&view=News>.
22 A operao Unified Protector, na qual atuaram dezoito pases membros da aliana e alguns
mdio-orientais, realizou um total de 26.500 incurses areas na Lbia, das quais 9.700
configuraram strike sorties.
23 S. Adams (2012), p. 9.
100
Outro desincentivo ao engajamento dos rebeldes em um dilogo

poltico era o apoio militar recebido de membros da Coalizo, inclusive
na forma de armamentos. No fim de junho, o dirio Le Figaro revelou
uma estratgia francesa reste secrte jusquici: le parachutage darmes en quantit
importante aux tribus berbres () entres en guerre contre le rgime 24. Em 21
de agosto, o The New York Times, citando altos funcionrios da OTAN,
afirmaria que a coordenao entre a aliana atlntica e os rebeldes had
become more sophisticated and lethal in recent weeks, even though NATOs mandate
has been merely to protect civilians, not to take sides in the conflict. A mesma matria
atribua a funcionrios graduados da aliana a informao de que Britain,
France and other nations deployed special forces on the ground inside Libya to help train
and arm the rebels 25.
Em depoimento Cmara dos Comuns, em Londres, Christian
Turner, que chefiava o Departamento de Oriente Mdio do Foreign Office
poca da interveno, afirmou que there are some specific circumstances
under which defensive weapons could be provided with the aim of protecting civilians,
ocasio em que um parlamentar reagiu, afirmando que there are very few
defensive weapons that cannot be offensive too 26.
Em reportagem investigativa publicada em outubro, o The Wall Street
Journal revelaria que o Governo do Catar destinara mais de 20 mil toneladas
de armamentos aos insurgentes particularmente, a milcias islmicas no
vinculadas ao CNT. Segundo a matria, quando a violncia comeou a
escalar no pas, teria ficado claro aos membros ocidentais da Coalizo que
os bombardeios da OTAN, sozinhos, levariam a um impasse, evidenciando-se a necessidade de um esforo armado em terra, a ser desempenhado
pelos rebeldes. Os Estados Unidos e os europeus, contudo, teriam julgado
por demais arriscado armar diretamente a rebelio. Qatar volunteered to fill
that role, afirma a reportagem, apontando que os carregamentos teriam
sido enviados j a partir de abril, com consentimento dos Estados Unidos,
Reino Unido, Frana e Emirados rabes Unidos27.
24 Cf. <www.lefigaro.fr/international/2011/06/28/01003-20110628ARTFIG00704-la-francea-parachute-des-armes-aux-rebelles-libyens.php>.
25 Cf. <www.nytimes.com/2011/08/22/world/africa/22nato.html?_r=0>.
26 J. Eyal (2012), p. 60.
27 Cf. <http://online.wsj.com/article/SB10001424052970204002304576627000922764650.html>.
101
Mais de um ano depois, no fim de 2012, o The New York Times voltaria
ao tema, em matria intitulada U.S.-Approved Arms for Libya Rebels Fell
Into Jihadis Hands. O texto revela que as armas fornecidas pelo Catar a
diferentes grupos rebeldes lbios tiveram papel desestabilizador no pas
norte-africano, o que motivaria Washington a examinar com cuidado
adicional a possibilidade de atuar no armamento de rebeldes na Sria. The
United States has growing concerns that, just as in Libya, the Qataris are equipping
some of the wrong militants, afirma a reportagem, apontando tambm
a hiptese de que armamentos entregues aos rebeldes lbios, com aval
dos Estados Unidos, possam ter sido usados no atentado que, em 11 de
setembro de 2012, matou quatro norte-americanos em Benghazi, inclusive
o Embaixador Christopher Stevens. Segundo uma fonte citada pelo jornal,
parte das armas teria tambm sido desviada para militantes vinculados
Al-Qaeda no Mali28.
Desde o incio da campanha militar na Lbia, persistiram as suspeitas de
que os recursos energticos eram importante incentivo para a interveno.
Simon Adams, contudo, afirma que a Lbia j estava plenamente integrada
ao mercado internacional de energia, apontando a existncia de contratos
de fornecimento de petrleo entre o regime de Kadafi e vrios governos
ocidentais. Acrescenta que a volatilidade do preo internacional do
produto, desencadeada pela crise, faria do petrleo, a rigor, desincentivo
para uma interveno29.
A existncia de contratos, entretanto, no implica necessariamente
a satisfao das partes com suas condies. Segundo o portal CNN
Money, em matria intitulada Libya oil eyed by Western companies, o pas
produzia, antes da guerra, cerca de 1,6 milho de barris dirios, dos quais
a empresa estatal lbia controlava 1,1 milho; o restante era explorado por
companhias estrangeiras, principalmente a italiana Eni e a francesa Total.
O regime de Kadafi, contudo, impunha taxao de 93% sobre todo o
leo extrado no pas, percentual to elevado que um especialista citado
na reportagem o qualifica de piada30. O The New York Times, na matria
The Scramble for Access to Libyas Oil Wealth Begins, afirma que, para as
28 Cf. <www.nytimes.com/2012/12/06/world/africa/weapons-sent-to-libyan-rebels-with-usapproval-fell-into-islamist-hands.html?pagewanted=1&hpz>.
29 S. Adams (2012), p. 12.
30 Cf. <http://money.cnn.com/2011/10/25/news/international/libya_oil/index.htm>.
102
petrolferas estrangeiras, Kadafi era um parceiro problemtico, que

frequentemente criava novas exigncias e elevava impostos e tarifas de
forma arbitrria. A new government with close ties to NATO may be an easier
partner for Western nations to deal with, afirma o texto, citando especialistas
que acreditam na possibilidade de descobertas substancialmente maiores de
petrleo na Lbia, uma vez levantadas as restries impostas pelo governo
afinal deposto. Citando analistas, o jornal menciona nominalmente as
empresas Eni e Total como aquelas que, derrubado o regime, competiriam
arduamente pelos melhores contratos, with their respective governments
lobbying on their behalf . Em declarao reproduzida pela reportagem, um
porta-voz da estatal petrolfera lbia Aboco com sede em Benghazi e
controlada pelo CNT afirmou que we dont have a problem with Western
countries like Italians, French and UK companies, but we may have some political
issues with Russia, China and Brazil. Conclui o jornal que even before taking
power, the rebels suggested that they would remember their friends and foes and negotiate
deals accordingly 31.
Em 20 de outubro, aps permanecer quase dois meses em paradeiro
incerto, Kadafi foi capturado e morto. Em 27 de outubro, o Conselho
de Segurana aprovaria por unanimidade a Resoluo 201632, que tomou
nota da Declarao de Liberao emitida quatro dias antes pelo CNT
e decidiu que, s 23h59min do dia 31 de outubro, estariam encerradas
a zona de excluso area, bem como as aes previstas nos pargrafos
operativos 4 e 5 da Resoluo 1973 portanto, suspendendo-se a
controversa autorizao de recurso a all necessary measures () to protect
civilians and civilian populated areas under threat of attack in the Libyan Arab
Jamahiriya. O mesmo texto reiteraria chamamento s autoridades lbias
para que protegessem os direitos humanos e as liberdades fundamentais,
inclusive dos grupos vulnerveis, detentos e former officials, instando
enfaticamente que se abstivessem de represlias e impedissem execues
extrajudiciais, recordando sua responsabilidade de proteger a populao,
a includos os estrangeiros e imigrantes africanos. Da Resoluo constava,
ainda, pargrafo preambular que expressava preocupao do CSNU com
a proliferao de armas e seu possvel impacto sobre a paz e a segurana
31 Cf. <www.nytimes.com/2011/08/23/business/global/the-scramble-for-access-to-libyas-oilwealth-begins.html?pagewanted=all&_r=1&>.
32 Naes Unidas. Documento S/RES/2016, de 27 de outubro de 2011.
103
regionais tema que seria objeto de resoluo especfica, adotada poucos

dias depois33.
Em maro de 2012, a Comisso Internacional de Inqurito
estabelecida em fevereiro do ano anterior pelo Conselho de Direitos
Humanos divulgou seu relatrio34. O documento concluiu que, na tentativa
de conter a insurgncia, as foras kadafistas haviam cometido crimes de
guerra e crimes contra a humanidade. Assassinatos, desaparecimentos
forados e tortura foram atos cometidos pelo regime, em um contexto de
ataques generalizados e sistemticos populao civil.
Tambm as foras anti-Kadafi cometeram srias infraes, segundo
o documento, que se refere a crimes de guerra, bem como a violaes
luz do Direito Internacional dos Direitos Humanos aes que seguiam
em prtica quando da divulgao do relatrio, conforme o prprio
texto. Entre tais violaes, citam-se execues sumrias, casos de priso
arbitrria, tortura, desaparecimentos forados, ataques indiscriminados
e pilhagem, bem como a perseguio de diferentes grupos e pessoas
supostamente vinculadas ao regime, alm de indivduos sobretudo
negros identificados como supostos mercenrios. A Comisso
manifestou preocupao ante a aparente falta de empenho do governo
transitrio na apurao e punio dos culpados por esses episdios.
Mencionou tambm a captura de Muamar Kadafi e seu filho Mutassim
por rebeldes de Misratah, observando que ambos foram detidos com
vida e, no entanto, vieram a morrer sob custdia daqueles que os haviam
interceptado. A Comisso afirma que, apesar de reiterados pedidos, no
lhe foi dado a conhecer o teor das autpsias, razo pela qual no se
pde confirmar se Kadafi foi sumariamente executado, recomendando-se, assim, investigao adicional.
Quanto atuao da OTAN, o relatrio qualificou a campanha de
altamente precisa, com comprovada determinao de evitar baixas
entre a populao civil. Em poucas ocasies, contudo, a Comisso pde
confirmar casos de vtimas civis, bem como alvos that showed no evidence of
military utility a respeito dos quais o relatrio afirma no ter sido possvel
33 Naes Unidas. Documento S/RES/2017, de 31 de outubro de 2011.

34 Naes Unidas. Documento A/HRC/19/68, de 2 de maro de 2012.
104
chegar a concluses com base nas informaes fornecidas pela aliana

militar e, portanto, recomenda um aprofundamento das investigaes35.
A Comisso registra episdios em que civis foram mortos e danos
foram causados infra-estrutura lbia, em decorrncia da ao da OTAN.
Segundo o relatrio, dentre vinte bombardeios controversos investigados,
verificou-se que cinco vitimaram civis, deixando 60 mortos e 55 feridos36.
O relatrio faz uma srie de recomendaes a diferentes
destinatrios37. A grande maioria delas, em nmero de vinte, dirige-se
ao Governo interino da Lbia portanto, aos insurgentes apoiados de
forma ostensiva pela Coalizo durante o conflito. Referem-se, sobretudo,
necessidade de observar os direitos humanos, de promover a investigao
de violaes, condenar culpados, afastar envolvidos das foras de segurana
pblica, fortalecer o estado de direito, impedir a perseguio de minorias,
entre outras.
No caso da OTAN, so feitas duas recomendaes: realizar
investigaes na Lbia para determinar o nvel das baixas entre civis, com a
concomitante reviso do funcionamento de seus procedimentos durante a
operao Unified Protector; e compensar as vtimas, com base nas diretrizes
voluntrias estabelecidas pela prpria aliana militar em 201038.
A Resoluo 1973 foi polmica desde sua aprovao. As cinco
abstenes, por parte de pases que representam cerca de metade da
populao mundial, acompanhadas de duras explicaes de voto, somadas
percepo de que era frgil o apoio regional rabe e africano e de que era
amplo e vago o mandato para recurso fora, logo fizeram da Resoluo
instrumento polmico. Mais ainda o seria quando se passou a perceber
que o texto aprovado era usado para respaldar uma ao militar que,
desde cedo, ultrapassara os alegados propsitos humanitrios para intervir
de forma irrestrita no instvel cenrio lbio. Os interventores no se
limitaram a evitar o massacre de civis, que efetivamente estava em curso e
35 The Commission is unable to determine, for lack of sufficient information, whether these strikes were based
on incorrect or outdated intelligence and, therefore, whether they were consistent with NATOs objective to take
all necessary precautions to avoid civilian casualties entirely. Op. cit., p. 181.
36 Op. cit., p. 171-173.
37 Naes Unidas. Documento A/HRC/19/68, de 2 de maro de 2012, p. 22-25.
38 Non-Binding Guidelines for Payments in Combat-Related Cases of Civilian Casualties or Damage to
Civilian Property.
105
poderia intensificar-se; passaram a apoiar ostensivamente uma das partes,

ao arrepio do embargo de armas que estava em vigor, visando alvos que
mesmo o amplo mandato original no validava como tais, com o intento
de precipitar a substituio do regime antes que as tentativas de mediao
poltica sequer pudessem ser testadas. Esse conjunto de aes motivou
justificadas dvidas sobre os propsitos da Coalizo.
Por menos simpatia que se pudesse ter pelos atos do regime de Kadafi,
como o Governo brasileiro afirmou em diferentes ocasies, evidenciava-se um problema sistmico no mecanismo multilateral de paz e segurana,
com profunda polarizao nas Naes Unidas e com efeitos deletrios
sobre a unidade do CSNU e, em alguma medida, sobre sua capacidade de
atuar diante de crises posteriores.
No possvel afirmar com certeza qual desfecho teria uma investida
contra Benghazi se as tropas kadafistas no tivessem sido detidas.
Possivelmente, teria sido um trgico acontecimento. Este fato, contudo,
no suficiente para justificar o restante das aes empreendidas pela
Coalizo, em flagrantes violaes de seu mandato original; tampouco
deve eludir o conjunto de danos, diretos e indiretos, provocados pela
interveno.
O Relatrio da Comisso Internacional de Inqurito registra medidas
de cautela observadas pela OTAN que, de resto, eram necessrias luz
do Direito Internacional Humanitrio e das expectativas da opinio pblica
nos pases que integram a aliana. Ao reconhecer esse fato, porm, o
documento no leva em devida conta a desestabilizao regional decorrente
da interveno, que viria a repercutir na regio do Sahel, particularmente
no Mali, e na prpria Lbia tratada pela revista The Economist, em janeiro
de 2015, como The next failed state 39. Observe-se, ainda, que as aes
da Coalizo no devem ser criticadas apenas pelos eventuais alvos civis
equivocadamente atingidos, pois as violaes mltiplas cometidas pelas
foras insurgentes, registradas no relatrio da Comisso, no podem
ser dissociadas do decidido apoio poltico, financeiro e blico que
receberam do Grupo de Contato, contradizendo a letra e o esprito das
Resolues aprovadas pelo Conselho de Segurana.
39 Cf. <http://www.economist.com/news/leaders/21638122-another-font-global-mayhememergingnot-helped-regional-meddling-and-western?zid=304&ah=e5690753dc78ce9190908
3042ad12e30>.
106
Gareth Evans, um dos autores da R2P em sua concepo original,

faria, em um primeiro momento, balano otimista da interveno, avaliando
que the two Security Council resolutions on Libya in February and March were
textbook examples of a phased response to an increasingly desperate situation. Em
sua percepo, no ano de 2011, a R2P really came of age 40. Em artigo
posterior, porm, o mesmo Evans afirmaria que
Security Council consensus about when and how to apply R2P, so evident in
February and March 2011, has evaporated in a welter of recrimination about
how the NATO-led implementation of the Councils Libya mandate to protect
civilians and civilian populated areas under threat of attack was carried out.
() it rapidly became apparent that the three permanent Security Councils
members driving the intervention (the United States, the United Kingdom, and
France) would settle for nothing less than regime change, and do whatever it took
to achieve it 41.
***
Em 1 de setembro de 2011, o jornal Folha de S. Paulo publicou

artigo intitulado Direitos humanos e ao diplomtica, assinado pelo
ento Ministro das Relaes Exteriores Antonio de Aguiar Patriota42.
O texto visava a esclarecer opinio pblica as diretrizes da poltica
externa brasileira nessa seara, tendo como pano-de-fundo os eventos da
Primavera rabe. Em particular, tecia crticas propenso de alguns
pases a tratar as crises pela via militar, recordando a obrigao primeira
da comunidade internacional de evitar o agravamento de tenses e a
disseminao da violncia. Passando situao lbia, assinalou o ento
Chanceler que a ordem internacional no se fortalece com interpretaes
livres de mandatos do Conselho de Segurana, identificando, no caso
especfico, uma lacuna entre o que fora autorizado pelo CSNU e a ao
da OTAN.
40 G. Evans. The Responsibility to Protect Comes of Age. Project Syndicate (Worldwide

Distribution), 26 de outubro de 2011.
41 G. Evans. Responsibility While Protecting. Project Syndicate (Worldwide Distribution), 27 de
janeiro de 2012.
42 A. Patriota (2011). Texto disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/
fz0109201107.htm>.
107
Ao citar episdios sangrentos como os que tiveram lugar na Bsnia

e em Ruanda na dcada de 1990, referiu-se o Ministro queles que forjaram
o conceito de responsabilidade de proteger, motivados pelo justo
objetivo de impedir que a inao da comunidade internacional permitisse
a ocorrncia de semelhantes tragdias. Afirmou que a responsabilidade
coletiva, contudo, no precisaria expressar-se por meio de aes coercitivas,
como defendem as vozes particularmente intervencionistas e militaristas
no chamado Ocidente, denunciando a inclinao de estabelecer um elo
automtico entre a coero e a promoo da democracia e dos direitos
humanos. Para o Brasil, o fundamental que, ao exercer a responsabilidade
de proteger pela via militar, a comunidade internacional, alm de contar
com o correspondente mandato multilateral, observe outro preceito: o da
responsabilidade ao proteger, afirmou, sublinhando que o uso da fora
s pode ser contemplado como ltimo recurso.
Por meio do citado artigo, era ento articulada publicamente, pela
primeira vez, a ideia de uma responsabilidade ao proteger. Em 21
de setembro, a Presidenta Dilma Rousseff mencionaria a ideia em seu
discurso inaugural diante da Assembleia Geral das Naes Unidas:
Desde o final de 2010, assistimos a uma sucesso de manifestaes
populares que se convencionou denominar Primavera rabe. O
Brasil ptria de adoo de muitos imigrantes daquela parte do
mundo. Os brasileiros se solidarizam com a busca de um ideal que
no pertence a nenhuma cultura, porque universal: a liberdade.
preciso que as naes aqui reunidas encontrem uma forma legtima
e eficaz de ajudar as sociedades que clamam por reforma, sem retirar
de seus cidados a conduo do processo.
Repudiamos com veemncia as represses brutais que vitimam
populaes civis. Estamos convencidos de que, para a comunidade
internacional, o recurso fora deve ser sempre a ltima alternativa.
A busca da paz e da segurana no mundo no pode limitar-se a
intervenes em situaes extremas.
108
()
Muito se fala sobre a responsabilidade de proteger; pouco se fala
sobre a responsabilidade ao proteger. So conceitos que precisamos
amadurecer juntos. Para isso, a atuao do Conselho de Segurana
essencial, e ela ser to mais acertada quanto mais legtimas forem
suas decises. E a legitimidade do prprio Conselho depende, cada
dia mais, de sua reforma43.
Estava assim projetada internacionalmente a noo de

responsabilidade ao proteger (responsibility while protecting, ou RwP), que
viria a influenciar a partir de ento o debate sobre a R2P, aps o abalo
que lhe provocara a interveno na Lbia. No Itamaraty, percebeu-se que
a mensagem presidencial, pronunciada daquela tribuna, havia encontrado
receptividade. A conjugao, por um lado, do apoio s manifestaes no
mundo rabe e do repdio represso violenta; e, de outro, da condenao
do intervencionismo e da crtica a um entendimento militarista da R2P
parecia atender a uma demanda no verbalizada de grande parte da
comunidade internacional, desconfortvel com o desenrolar do episdio
lbio. A ideia de uma responsabilidade ao proteger, embora apenas
enunciada quela altura, preenchia essa lacuna.
Em novembro, em Nova York, a Misso do Brasil fez circular
entre os membros da Assembleia Geral e do Conselho de Segurana a
nota conceitual Responsibility while protecting: elements for the development and
promotion of a concept 44. O texto recapitulava, de incio, algumas etapas
do debate contemporneo a respeito da proteo de civis, com meno
aprovao dos pargrafos 138 e 139 do Documento Final de 2005 e
posterior formulao dos trs pilares. Aps sublinhar a nfase nos
Estados como detentores primeiros da responsabilidade de proteger
suas populaes, recorda-se que o recurso fora foi limitado pelo
Documento Final em seus aspectos material (os quatro tipos de violao
tipificadas em 2005); temporal (admissvel apenas aps o Estado revelar-se
manifestamente incapaz de proteger sua populao e depois de exauridos
os meios pacficos); e formal (por meio do Conselho de Segurana,
mediante avaliao caso a caso).
43 A ntegra do discurso est disponvel em: <www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos>.
44 Naes Unidas. Documento A/66/551S/2011/701, de 11 de novembro de 2011.
109
Transitar entre os pilares, segundo a proposta, implica eventualmente

passar da responsabilidade coletiva segurana coletiva, razo pela qual
o documento alerta para a necessidade de avaliar criteriosamente os custos
indiretos de uma ao militar antes de optar por tal via. Embora reconhea
que casos como a tragdia de Ruanda evidenciam a existncia de situaes
que podem requerer o uso da fora, recorda o texto a necessidade de pesar
tambm as dolorosas conseqncias das intervenes que agravaram
conflitos, propiciaram condies para a infiltrao do terrorismo onde no
havia e aumentaram a vulnerabilidade dos civis45.
Em referncia quase explcita interveno na Lbia, afirma o
documento que there is a growing perception that the concept of the responsibility
to protect might be misused for purposes other than protecting civilians, such as regime
change. Em seguida, indica a necessidade de associar ao exerccio da
R2P uma responsabilidade ao proteger, para que ambas se desenvolvam
juntas, com base em um conjunto consensual de princpios, parmetros
e procedimentos. Oferece o documento uma lista no exaustiva desses
elementos: a nfase deve ser dada diplomacia preventiva, que reduz os
riscos de conflitos e seus custos humanos; a comunidade internacional
deve exercer com rigor a tarefa de esgotar os meios pacficos disponveis;
o uso da fora deve estar sempre respaldado por autorizao das Naes
Unidas; a autorizao para o uso da fora deve ser limitada em suas
dimenses legal, operacional e temporal, e a letra e o esprito do mandato
devem reger a eventual ao militar; a ao militar deve ser empreendida
de maneira judiciosa, proporcional e limitada aos objetivos estabelecidos
pelo CSNU; necessrio aprimorar os procedimentos do CSNU, de forma
a permitir os adequados monitoramento e avaliao da interpretao e da
aplicao das resolues, bem como a prestao de contas (accountability)
por parte daqueles a quem se autoriza o uso da fora.
No obstante a resistncia por parte de alguns pases sobretudo
aqueles mais engajados na interveno na Lbia e ciosos da manuteno de
amplas prerrogativas para o Conselho de Segurana , a RwP encontrou
receptividade geral muito favorvel e foi objeto de vivo interesse e de
debate. A dinmica gerada pela proposta brasileira tambm repercutiria,
meses mais tarde, por ocasio do lanamento do relatrio do SGNU
45 Essas referncias procuravam aludir, sobretudo, interveno no Iraque, em 2003.
110
intitulado Responsibility to protect: timely and decisive response46. De forma pouco

usual em documentos desse tipo, a RwP foi includa como uma seo do
texto, que lhe dedicou dez de seus 61 pargrafos. Um par de anos mais
tarde, a profunda instabilidade a que se assiste hoje no Iraque e na Sria, no
Sahel e na prpria Lbia parecem referendar a viso de que a interveno
militar externa , na maioria dos casos, inadequada para trazer bem estar
e segurana a populaes civis ameaadas por seus prprios governantes,
pois, removidos estes, as ameaas e a violncia podem ser instrumentos
aplicados, com brutalidade ainda maior, pelas mos de outros agentes.
Muitos dos entusiastas da R2P percebem na ideia brasileira a
oportunidade de recuperar a credibilidade que o conceito perdeu
durante o episdio lbio e mesmo de restituir-lhe aspectos precautrios
originalmente presentes em sua concepo, em 2001; os pases mais
refratrios R2P, por sua vez, valorizam a introduo de critrios e limites
para o emprego da fora que a RwP propugna. Notou-se, diante desse
quadro, a possibilidade de que uma iniciativa brasileira pudesse viabilizar
a aproximao de posies em um debate historicamente polarizado, bem
como, em uma escala mais ampla, contribuir para a construo de um
sistema internacional mais sujeito a normas e, portanto, mais legtimo.
Sem abdicar de um olhar vigilante e crtico, importante no
satanizar a R2P por conta de sua natureza manipulvel. Recorde-se uma
contundente pergunta formulada por Kofi Annan em 2000: How should
we respond to a Rwanda, to a Srebrenica to gross and systematic violations of
human rights that offend every precept of our common humanity? 47 Trata-se de
um problema real, que a seletividade a que permevel a R2P no ser
suficiente para obscurecer. Afinal, manipulveis e sujeitos seletividade
tambm so outros bens coletivos, materiais e imateriais, como a promoo
e proteo dos direitos humanos, a energia nuclear, e mesmo a soberania.
O exerccio do multilateralismo implica normatizar a utilizao e a aplicao
de tais bens. A RwP foi e, a depender do curso que venha a tomar esse
debate, poder continuar a ser uma importante contribuio brasileira
nessa direo. Como afirmam Oliver Stuenkel e Marcos Tourinho em
46 Documento A/66/874S/2012/578, de 25 de julho de 2012.
47 K. Annan, We, the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century. UN Millennium
Report. Nova York: Naes Unidas, 2000. Disponvel em: <http://www.un.org/en/events/
pastevents/pdfs/We_The_Peoples.pdf>.
111
recente artigo, if the UN Security Council is to remain legitimate as the centrepiece

of global order in relation to issues of international peace and security, at least some
elements of the [RwP] proposal will ultimately have to be revisited 48.
Bibliografia
ADAMS, Simon. Libya and the Responsibility to Protect. Occasional
Paper Series no. 3, October 2012. New York: Global Centre for the
Responsibility to Protect, 2012.
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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Nota n 88, Situao
nos pases rabes, de 4 de maro de 2011.
_________. Nota n 103, Aprovao da Resoluo 1973 do Conselho de
Segurana da ONU sobre a Lbia, de 17 de maro de 2011.
NAES UNIDAS. Documento A/HRC/RES/S-15/1, de 25 de
fevereiro de 2011.
48 O. Stuenkel & M. Tourinho (2014). Regulating intervention: Brazil and the

responsibility to protect. Conflict, Security & Development, 14:4, 379-402, DOI:
10.1080/14678802.2014.930593
112
NAES UNIDAS. Documento S/RES/1970, de 26 de fevereiro

de 2011
_________. Documento S/RES/1973, de 17 de maro de 2011.
_________. Documento S/RES/2016, de 27 de outubro de 2011.
_________. Documento S/RES/2017, de 31 de outubro de 2011.
_________. Documento A/66/551S/2011/701, de 11 de novembro de
2011.
_________. Documento A/HRC/19/68, de 2 de maro de 2012.
_________. Documento A/66/874S/2012/578, de 25 de julho de 2012.
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de S. Paulo, So Paulo, 1 de setembro de 2011.
STUENKEL, O; TOURINHO, M. Regulating intervention: Brazil and
the responsibility to protect. Conflict, Security & Development, 14:4,
379-402.
113
O Projeto de Cooperao do Fundo IBAS

no Haiti (2006-2011): Lies para a Poltica
Externa Brasileira
Daniel Roberto Pinto*
Introduo
Em 1 de janeiro de 2004, o Haiti festejava o bicentenrio da sua
independncia. Havia o que comemorar: o Haiti fora o primeiro pas do
continente a conquistar sua independncia depois dos Estados Unidos.
Alm disso, nascera de uma rebelio contra a escravido e a desigualdade.
No entanto, o orgulho nacional, exatos 200 anos depois da saga da
independncia, era ofuscado por grave crise poltica e social: a instabilidade
e violncia crnicas culminariam com a deposio do Presidente JeanBertrand Aristide, em 29 de fevereiro de 2004, e com a criao da Misso
das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), em 30 de
abril1. A necessidade de tropas estrangeiras para assegurar a governabilidade
do pas caribenho deixou claro, mais uma vez, que a obra iniciada com a
vitria sobre as tropas de Bonaparte ainda estava por ser concluda.
Ao assumir o comando militar da Misso de Paz, o Brasil afirmou sua
convico de que o desafio de criar condies mnimas de governabilidade
no Haiti dependeria tambm de progressos palpveis nos campos social e
econmico. Paralelamente s atividades de segurana em que se engajavam
as tropas, o Brasil deu incio preparao de programa de cooperao
tcnica que contaria com 14 projetos. Dessa forma, o Brasil deixou evidente
desde o incio seu entendimento de que, na busca da estabilizao, so
Daniel Roberto Pinto diplomata de carreira. As opinies emitidas neste artigo so de

responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do Governo brasileiro.
Resoluo 1542 (2004) do Conselho de Segurana das Naes Unidas, adotada em 30 de abril
de 2004.
115
indissociveis a segurana e o desenvolvimento. Essa filosofia de atuao

nutria-se de nossa prpria histria, que nos havia ensinado que a questo
social no era apenas caso de polcia, como se dizia ainda nos tempos
da Repblica Velha.
Merece ser contada a histria de um dos projetos de cooperao
com apoio do Brasil no Haiti: em pas onde fracassam tantos esforos
internacionais de ajuda ao desenvolvimento, o projeto no apenas atingiria
seus objetivos de reduo da violncia como melhoraria o saneamento,
revitalizaria toda uma regio e resgataria a autoestima de mais de 150.000
pessoas. Esses resultados foram obtidos e preservados sobre pano de
fundo de violncia poltica, rebelies populares, furaces e tempestades
tropicais, alm de um terremoto de grande magnitude e uma epidemia de
clera. A narrativa sobre o projeto seguir a ordem cronolgica que, espera-se, proporcionar ao leitor a possibilidade de acompanhar o processo de
superao das dificuldades e de ampliao das atividades.
Aps a descrio dessa experincia, encerrada definitivamente em
2012, sero examinadas algumas explicaes para seu sucesso. Por fim,
sero avaliadas as lies do projeto para a poltica brasileira de cooperao
internacional.
As informaes constantes deste texto foram obtidas a partir de
relatrios sobre o projeto, de comunicaes oficiais do Ministrio das
Relaes Exteriores e de entrevistas com diplomatas e militares brasileiros,
funcionrios internacionais e com a prpria gestora do projeto entre 2006
e 2010.
O Brasil no Haiti
Desde sua independncia, em 1804, o Haiti conheceu trajetria difcil.
Tanto por motivos internos como por hostilidade ou ingerncia externa, o
pas jamais conseguiu atingir a estabilidade poltica ou o progresso social.
Pelo contrrio, paralelamente ao agravamento paulatino das condies de
vida da populao haitiana, a poltica se tornava cada vez mais violenta
e instvel: dos 45 chefes de Estado que governaram o Haiti desde a
independncia, trs foram assassinados, um suicidou-se, sete morreram
no cargo, 24 foram derrubados e apenas 10 completaram seu mandato
(dos quais trs durante a ocupao norteamericana e um com a presena
116
de tropas da ONU no pas)2. Como resultado dessa instabilidade crnica e

da ingerncia estrangeira, o Haiti chegou ao sculo XXI como o pas mais
miservel do continente americano: uma verdadeira catstrofe poltica,
econmica, social e tambm ambiental. A abundante ajuda internacional
ao longo de mais de meio sculo pouco ou nada havia contribudo para
melhorar a situao. Pelo contrrio: no faltam estudos que procuram
explicar ou entender por que a cooperao para o desenvolvimento
sistematicamente fracassa no Haiti3.
A queda do ditador Jean-Claude Duvalier, o Baby Doc, em 1986,
punha fim a 29 anos de tirania iniciada por seu pai, Franois (o Papa Doc).
As esperanas de restaurao da democracia e do Estado de direito foram,
porm, frustradas ao longo de duas dcadas de instabilidade e violncia.
Na esteira da renncia do Presidente Jean-Bertrand Aristide, em 20044,
aps anos em que o Haiti esteve virtualmente ingovernvel, foi criada a
Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH),
cujo comando militar ficou a cargo do Brasil. Em anos anteriores, a ONU
j havia enviado vrias misses ao pas, nenhuma das quais teve resultado
duradouro. No entanto, era preciso fazer algo para combater a misria
crescente daquela populao e impedir que o pequeno pas caribenho se
tornasse foco de instabilidade regional e continental. Em artigo publicado
pouco aps a partida de Aristide, o Secretrio-Geral das Naes Unidas,
Kofi Annan, procurava tirar lies das experincias anteriores:
(...) a principal lio: no pode haver sada precipitada. O Haiti
precisar dos nossos recursos e do nosso apoio por longo tempo.
A crise atual resultado tanto do comportamento irresponsvel da
classe poltica haitiana como das omisses e fracassos em esforos
internacionais anteriores (...)
Dados extrados de Heads of State of Haiti: Presidents, King and Emperors, preparado
por Bob Corbett. Disponvel em: <http://www2.webster.edu/~corbetre/haiti/misctopic/
leftover/headstate.htm>. Acesso em: 19/2/2015.
Para citar apenas dois: Haiti in the Balance: Why foreign aid has failed and what we can do about it, de
Terry F. Buss (Brookings Institution Press, 2008) e Travesty in Haiti: A true account of Christian
missions, orphanages, fraud, food aid and drug trafficking, de Timothy T. Schwartz (BookSurge
Publishing, 2008).
Em episdio que contou com a participao de Estados Unidos e Frana.
117
Esforo de longo prazo dez anos ou mais ser necessrio para

ajudar a reconstruir a polcia e o judicirio, bem como servios sociais
bsicos como sade e educao5.
O apelo de Annan correspondia viso brasileira do que deveria

ser uma Misso de Paz. A estabilidade no seria conquistada unicamente
mediante o uso da fora:
O Brasil atua com base na concepo de que a paz, para ser
sustentvel, requer compromisso de longo prazo e aes sustentadas
no trip segurana/reconciliao poltica/desenvolvimento. este o
paradigma de cooperao internacional para a soluo de conflitos
que, na viso brasileira, deve orientar a comunidade internacional.
O compromisso deve ser de longo prazo e, aps uma fase inicial,
em que a fora representa a dimenso mais importante de uma
misso de paz, devem ser atacadas as causas mais profundas das
crises, geralmente ligadas pobreza, s desigualdades, bem como
fragilidade institucional6.
Em sinal claro de seu compromisso de atacar as causas mais

profundas das crises, o Brasil enviou, entre julho e agosto de 2004, logo
no incio das atividades da Misso de Paz, misso multidisciplinar ao Haiti
para definir iniciativas de cooperao que atendessem a necessidades da
populao. Essas iniciativas seriam estabelecidas em consulta e parceria
com as autoridades haitianas, no entendimento de que cooperantes
estrangeiros no podem saber melhor que os potenciais beneficirios quais
as prioridades a enfrentar. Foram elaborados 14 projetos, em reas como
agricultura, sade, defesa civil, segurana alimentar e combate violncia.
Um desses projetos, visando o tratamento de resduos slidos em regio
miservel de Porto Prncipe, seria administrado com recursos do recm-constitudo Fundo IBAS para o Alvio da Fome e da Pobreza.
O Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS) surgira
pouco depois da posse do Presidente Lula, em 2003. Em seguida a
sugesto do novo mandatrio brasileiro, logo no incio de seu mandato7,
o novo mecanismo se dotaria de fundo fiducirio para o combate fome
5
Kofi Annan, Haiti: This Time we must get it Right, The Wall Street Journal, 17/3/2004.
Documento oficial do Ministrio das Relaes Exteriores, 2007.
Em 26 de janeiro de 2003, no Frum Econmico Mundial em Davos, na Sua.
118
e pobreza. Em 28 de maio de 2004, era constitudo o Fundo IBAS,

que seria subordinado, a partir do ano seguinte, Unidade Especial de
Cooperao Sul-Sul (UECSS) do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). O novo Fundo prestaria apoio a projeto de
desenvolvimento em vrios pases, com base em critrios bem definidos,
entre os quais:
reduo da pobreza e da fome;
fortalecimento da capacidade local;
impacto sobre o desenvolvimento; e
carter inovador.
O Projeto de Carrefour-Feuilles: cenrios e objetivos

(2004-2006)
Um dos primeiros projetos a se beneficiar do financiamento do Fundo,
por sugesto do Brasil, teria lugar no Haiti. Aps longo perodo de consultas
e negociaes8, elaborou-se, em dezembro de 2005, documento de projeto
(Coleta de Resduos Slidos em Carrefour-Feuilles), com oramento de
US$ 550.000 e prazo de seis meses, com o objetivo de fortalecer a paz em
Carrefour-Feuilles por meio de projeto de alta intensidade de mo de obra
no recolhimento de resduos slidos. A iniciativa previa o pagamento a
pessoas passveis de recrutamento pelas gangues criminosas locais para
que coletassem o lixo e varressem as ruas da zona, localizada nos arredores
da capital, Porto Prncipe. O objetivo era limitado e o prazo, similar ao
de experincias anteriores na mesma regio, e que haviam alcanado
resultados pouco significativos. Como se reconheceria anos depois, o
documento original no contemplava um sistema completo de gesto
de resduos slidos (coleta, triagem, reciclagem, compostagem, limpeza
de ruas). Tampouco especificava qualquer atividade de recomposio do
tecido social na comunidade.
A zona de Carrefour-Feuilles, com seus mais de 150 mil habitantes,
constitua comunidade grande e complexa, composta de 25 reas com
8
Com a participao do Governo haitiano, de autoridades civis da MINUSTAH, dos parceiros

do Fundo IBAS e do PNUD.
119
caractersticas e lideranas prprias verdadeiros guetos engajados em

disputas de poder. Duas grandes gangues semeavam o terror em toda a
regio. A prpria Polcia Nacional do Haiti (PNH) tambm se envolvia em
violncias. Em maio de 1999, patrulha de rotina da PNH em uma favela de
Carrefour-Feuilles resultaria na execuo extrajudicial de 11 pessoas, todas
com as mos amarradas no momento da morte. O massacre de CarrefourFeuilles provocou comoo em todo o Haiti9. O bairro sofria, ainda,
com a grave polarizao poltica da sociedade haitiana. O recm-deposto
presidente Jean-Bertrand Aristide havia iniciado sua trajetria de padre
libertrio, ainda na dcada de 1980, na igreja Saint Grard, em CarrefourFeuilles, que permanecia um dos principais basties de apoio ao lder.
Como gestora do projeto foi escolhida a engenheira brasileira Eliana
Nicolini, responsvel por ajuda humanitria no Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica e j envolvida com a iniciativa
desde que havia participado na elaborao do documento conceitual, em
novembro de 2004. Nicolini possua experincia profissional em gesto de
resduos em reas urbanas, e j havia demonstrado capacidade de gesto
em situao de conflito. A engenheira chegaria ao Haiti em abril de 2006
para ocupar suas funes.
O Projeto de Carrefour-Feuilles: histrico (2006-2011)

Criao das condies preliminares (2006)
Ainda em abril de 2006, a primeira medida com vistas implementao
do projeto foi a preparao do terreno para as instalaes. O terreno baldio
era antigo campo de batalhas entre gangues, o que simbolizou desde o
incio o esprito do projeto de oferecer alternativa vivel s relaes de
conflito e violncia que at ento imperavam em Carrefour-Feuilles. Foram
constatadas, ainda, as condies de penria e insalubridade, com o lixo se
misturando ao sangue de animais abatidos pelos pequenos mercadores de
rua da rea (os marchands). As condies eram propcias para epidemias.
120
Jean Philippe Belleau, Liste chronologique des massacres commis en Hati au XXme
sicle, abril de 2008. Disponvel em: <http://www.massviolence.org/IMG/pdf/Listechronologique-des-massacres-commis-en-Haiti-au-XXe-siecle.pdf>. Fontes no oficiais (e
no documentadas) afirmam que o nmero de mortos foi muito superior, e que entre as
vtimas figuravam muitas crianas.
A gestora iniciou o trabalho de conscientizao da populao local,

de modo a garantir condies mnimas de convivncia e cooperao
para poder realizar as atividades previstas. Foi processo delicado, que
a engenheira chamaria posteriormente de programa de imerso, e
que consistiu em encontros dirios, sete dias por semana, para tomar
conhecimento das carncias da comunidade.
Esse esforo de conscientizao para superar a espiral de violncia
foi a chave de todos os xitos futuros da iniciativa, como se ver. Eliana
Nicolini assim o descreveu10:
O processo no linear e no existe avano contnuo. Um dia eu
avanava 10 passos e no mesmo dia eu tinha que recuar 20. preciso
ter muita, muita pacincia... e mais pacincia. E perseverar. preciso
saber ouvir. E saber ouvir no fcil. preciso agir de maneira
diferente a cada momento. As pessoas so diferentes e, portanto, eu
tinha que agir de acordo com a necessidade de cada uma.
Minha via sacra em Carrefour-Feuilles no foi fcil. Pela manh
tentava fazer contato com o chefe da gangue A, e tarde o chefe
da gangue B me ameaava em represlia. Inmeras vezes fui levada
por membros de gangues a determinado local no conhecido e
fora de Porto Prncipe para negociar com o lder da gangue A ou
B de Carrefour-Feuilles. O projeto conseguiu unir os dois chefes de
gangue. O projeto conseguiu esse acordo de paz. Inmeras vezes
fui negociar com os chefes de gangue de Grand Ravine e Ti Bois
[reas na regio vizinha de Martissant] para que no atacassem
Carrefour-Feuilles.
Tivemos momentos de grande tenso, com mortes, em represlia ao
acordo de paz. Consegui que as religies se unissem e entrassem em
ao: catlica, vodu, presbiteriana, testemunha de Jeov, etc. No dia das
mortes, confesso que me senti fragilizada. Naquele momento cheguei
a pensar que seria impossvel construir qualquer coisa com aquela
comunidade. Encontrei foras nas mes dos jovens que morreram.
Elas pediam que eu no desistisse de Carrefour-Feuilles. Elas pediam
que eu seguisse em frente. As mulheres dos membros das gangues
10 Optou-se por preservar a espontaneidade do depoimento de Eliana Nicolini, sem qualquer
reviso estilstica.
121
se uniram e lutaram para que o projeto fosse em frente. As mulheres

foram muito importantes no processo de construo da paz.
Enfim com o acordo de paz sendo cumprido, foi possvel trabalhar
na sensibilizao das escolas, do comrcio, da populao em geral.
Esta conscientizao da populao permitiu a implantao de um
projeto participativo.
Para chegar ao momento do click, em abril de 2008, demorou muito.
Em abril de 2008 a comunidade de Carrefour-Feuilles se apropriou
do projeto11.
A despeito de atrasos devidos a problemas burocrticos com o PNUD,

o projeto valeu ao IBAS, em novembro de 2006, o prmio da ONU pela
melhor iniciativa de cooperao Sul-Sul do ano. O reconhecimento do
projeto, antes mesmo do incio das atividades, foi atribudo estratgia de
atuao, definida junto comunidade e depois apresentada e negociada
com os diversos rgos do Governo haitiano envolvidos na iniciativa.
Dessa forma, procurava-se envolver e capacitar os atores locais, os quais,
em ltima anlise, teriam que assumir a gesto do projeto no futuro.
Incio e expanso das atividades (2007)

Foi no ano de 2007 que as atividades previstas no Projeto foram
efetivamente iniciadas. O processo de engajamento com a populao local,
iniciado no ano anterior, culminaria com a criao do Comit de Ao
Sanitria de Carrefour-Feuilles (CASCAF), constitudo de membros da
comunidade democraticamente eleitos12.
As responsabilidades do CASCAF incluam a seleo e contratao
de trabalhadores, bem como a gesto das atividades de mobilizao,
conscientizao, limpeza das ruas, coleta de lixo, triagem e compostagem13
11 Como se ver, o click foi o momento em que a populao local defendeu as instalaes do
projeto no momento em que manifestaes violentas contra a alta dos preos dos alimentos
causavam destruio em toda a grande Porto Prncipe.
12 As eleies para o comit se realizavam de dois em dois anos. Cada integrante podia ser
reeleito uma nica vez.
13 Processo biolgico por meio do qual a matria orgnica constituinte do lixo transformada,
pela ao de microrganismos existentes no prprio lixo, em material estvel e utilizvel na
preparao de hmus. (Definio do dicionrio Porto, disponvel em: < http://www.infopedia.
pt/lingua-portuguesa/compostagem>).
122
dos resduos slidos e comercializao dos produtos derivados. A formao

das equipes de trabalhadores, por sua vez, seguiu regras voltadas mxima
disseminao dos benefcios do projeto para a comunidade: assim, no se
podia recrutar mais de um trabalhador por famlia, e elevada proporo
dos contratados era de mulheres.
Alm do esforo de reconciliao das faces rivais, foi necessrio
tambm superar a animosidade entre as duas principais religies da regio,
o vodu e o protestantismo. O esforo teve xito, pelo menos para fins
cvicos, e passaram a fazer parte do Comit um houngan14 e um pastor
evanglico.
Os esforos para criar comit ao mesmo tempo representativo e eficaz
acabariam se mostrando compensadores. Coube ao CASCAF identificar e
recrutar trabalhadores dentro dos critrios estabelecidos pela comunidade:
um trabalhador por famlia, famlia que nunca tivesse enviado seus filhos
escola, e mulheres chefes de famlia cujos companheiros haviam sido
vitimados pela violncia. A representatividade e aceitao do comit
ficaram evidentes quando se conseguiu contratar poucas centenas de
trabalhadores (inicialmente 220, depois 385) em comunidade de 150.000
pessoas carentes, sem causar distrbios ou mais violncia. Nesse processo,
bem como nas emergncias por que passaria o projeto (distrbios, furaces,
terremoto), o CASCAF demonstraria a importncia da apropriao de
uma iniciativa pela comunidade.
O envolvimento da populao local no se resumiu gesto e
distribuio de tarefas. Os representantes eleitos participaram ativamente
da elaborao do novo documento de projeto, intitulado Collecte de dchets
solides: Un outil pour la rduction de la violence arme Carrefour-Feuilles15. Este
documento (Fase II), de 2007, reiterava os meios empregados na etapa
anterior para atingir a meta de reduo da violncia armada: (a) mobilizar
a comunidade para a coleta de dejetos slidos; (b) recrutar pessoas para
trabalhar em centros de triagem e compostagem e para limpar as ruas e
canais de Carrefour-Feuilles; (c) identificar e construir pontos de coleta; e
(d) identificar um circuito de coleta de resduos (itinerrio, horrio, etc.).
14 Lder espiritual da religio vodu.
15 Em portugus: Coleta de resduos slidos: ferramenta para a reduo da violncia armada em
Carrefour-Feuilles.
123
O documento reconhecia as realizaes da primeira fase, mas admitia

ser incompleto o sistema previsto na estratgia de execuo do projeto
original. De forma a implementar sistema completo, a nova estratgia
passaria a prever no apenas a coleta, mas tambm o transporte, a triagem,
a reciclagem, a compostagem e a transformao dos resduos slidos em
produtos e subprodutos (plstico, metal, briquetes16, matria orgnica), de
modo a gerar renda que pudesse manter a atividade vivel e sustentvel.
Para tanto, estaria prevista a construo de centro de triagem e centro de
compostagem. O documento reconhecia, ainda, que as atividades, para
contriburem de fato para a reduo da violncia e da pobreza, deveriam
contar com alta intensidade de mo de obra17.
Tendo em vista que nem o Fundo IBAS, nem o PNUD, podiam
financiar a aquisio de terrenos, o espao para a construo dos centros
de triagem e compostagem acabaria sendo adquirido com recursos
doados pela iniciativa privada, e a escritura do imvel lavrada em nome
da Prefeitura de Porto Prncipe. A Companhia de Engenharia do Exrcito
Brasileiro (BraEngCoy) realizou a exploso e remoo de rochas no
terreno, necessria para obter superfcie plana para construo, mediante
uso de mil quilogramas de dinamite doados pela empresa Odebrecht e
transportados em operao coordenada pela Embaixada do Brasil.
Em entrevista realizada em dezembro de 2012, o General Jos Elito
Carvalho Siqueira, comandante militar da MINUSTAH de janeiro de 2006
a janeiro do ano seguinte, reconheceu que a estrutura humanitria das
Naes Unidas era insuficiente para o atendimento de todas as demandas
da iniciativa. Dessa forma, a gestora do projeto era levada a procur-lo
em busca de apoio para tarefas como a exploso do terreno. O General
considerava que o projeto atendia o princpio bsico de dar atividade
comunidade, e revertia em benefcio desta. Chegaria inclusive a recomendar
16 Da palavra francesa que significa tijolinhos, briquetes so pequenos compensados
elaborados base de papel e papelo reciclados e de serragem, utilizados sobretudo para
cozinhar alimentos, como alternativa ao carvo vegetal. O assunto ser tratado em detalhe
mais adiante.
17 Viso exclusivamente economicista do projeto poderia preferir a adoo de tcnicas mais
avanadas e produtivas. No entanto, os desafios dos meses e anos seguintes, em que ficou
evidente o apego da comunidade iniciativa, demonstraram que fora acertada a opo pelo
uso mais intensivo de mo de obra. O prprio PNUD, em diversas circunstncias tem optado
pela abordagem HIMO (Alta intensidade de mo de obra) em seus projetos de reduo de
pobreza.
124
ao Presidente haitiano Ren Prval que a iniciativa servisse de modelo para

projeo em outras reas carentes.
O apoio das Foras de Paz iniciativa refletia, ainda, a percepo
de que o projeto de fato havia prestado importante contribuio para a
pacificao. O antecessor do General Elito no cargo de Force Commander,
General Augusto Heleno Ribeiro Pereira, em palestra realizada em Braslia
em outubro de 2005, havia salientado a importncia da coleta de lixo para
a atuao das Foras de Paz:
Outra tarefa que no pertencia Misso era a coleta do lixo; mas, em
determinado momento quando o entulho comeou a atrapalhar a
Operao, impedindo a passagem dos carros e tropas foi preciso
que a Misso se atribusse esse trabalho18.
Com efeito, o lixo no recolhido durante um perodo passava a

constituir matria prima ideal para a elevao de barricadas. Alm de
altamente inflamvel por si s, a matria orgnica em decomposio
produzia gs metano. Era comum nos anos mais violentos do incio da
atuao da MINUSTAH que gangues pusessem fogo em amontoados de
lixo para usar a fumaa como camuflagem.
Dessa forma, as atividades de segurana e de cunho social se
reforavam mutuamente.
Satisfeitas as condies bsicas de aquisio e preparao do terreno,
teve incio a construo do Centro de Triagem, com recurso a mo de obra
selecionada em Carrefour-Feuilles, e a instalao de 50 postos de coleta
de resduos em pontos estratgicos da regio. Em 14 de dezembro de
2007, foi inaugurado o Centro de Triagem e tiveram incio as atividades de
coleta, triagem, reciclagem, fabricao de briquetes e vassouras, e limpeza
de ruas. As vassouras, assim como os briquetes, eram fabricadas a partir
dos materiais coletados; os trabalhadores do projeto as utilizavam para a
limpeza das ruas19.
18 Palestra: Operao de Paz no Haiti, Braslia, outubro de 2005. Disponvel em: <http://
geopr1.planalto.gov.br/saei/images/publicacoes/2005/palestra_operacao_de_paz_no_haiti.
pdf>. Acesso em: 19/2/2015.
19 Cristine Koehler Zanella, A Cooperao Sul-Sul em Ao: Anlise dos Impactos Socioeconmicos e
Ambientias do Centro de Coleta e Tratamento de Resduos Slidos de Carrefour-Feuilles (Porto Prncipe
Haiti), Iju, Editora Uniju, 2012, p. 59.
125
Na cerimnia de inaugurao formal das instalaes, em dezembro,

a atividade de fabricao de briquetes, no prevista no projeto original,
foi objeto da admirao dos presentes. A sugesto de Eliana Nicolini
de aproveitar os resduos slidos para a fabricao e comercializao de
combustvel de cozinha havia sido aprovada pela comunidade, mesmo
com a perspectiva de aumento do volume de trabalho e da necessidade de
construir prensas hidrulicas manuais20.
Provas de fogo (2008)

O ano de 2008 foi marcado por dois desafios de grandes propores,
e a maneira como o projeto os superou lhe atraiu crescente ateno
nacional e internacional. No incio de abril, a alta internacional dos
preos de combustveis e alimentos provocou distrbios violentos em
vrias partes do pas. Em Porto Prncipe, os manifestantes destruram
prdios comerciais e governamentais. Em Carrefour-Feuilles, porm, a
comunidade tomou a iniciativa de vigiar as instalaes do projeto dia e noite.
Em todo o restante da regio da capital, verificava-se destruio e violncia
em larga escala.
A atuao eficaz das lideranas comunitrias durante o perodo de
tenso deve ser atribuda Clula de Crise criada para gerenciar problemas
que poderiam ter impactos graves sobre o projeto. A Clula se inspirou da
prpria experincia do Gabinete de Crises da Presidncia da Repblica (no
Brasil), e voltaria a desempenhar papel fundamental em ocasies futuras.
O episdio, talvez sem precedentes, de uma comunidade protegendo
projeto com financiamento internacional, mostrou que era possvel no Haiti
atingir a to desejada apropriao (ownership), condio indispensvel
para a continuidade de qualquer iniciativa no longo prazo.
Entre a segunda quinzena de agosto e a primeira semana de setembro
de 2008, o Haiti foi devastado por quatro furaces. O impacto no pas foi
brutal, com centenas de mortos e feridos, mais de cem mil casas destrudas
ou danificadas, e quase duzentas mil famlias atingidas. O terceiro furaco
da srie, Hanna, causou deslizamentos de encostas e casas em CarrefourFeuilles. O projeto, novamente por meio da Clula de Crise, apoiou a
comunidade na remoo da lama e dos destroos, no transporte de vtimas
20 A tecnologia em si era simples e j consagrada: camponeses asiticos, por exemplo, utilizam
bagao da cana (polpa de celulose) para produzir os pequenos substitutos do carvo vegetal.
126
a hospitais e em outras atividades. Devido organizao da comunidade

em torno do projeto, Carrefour-Feuilles foi o bairro de Porto Prncipe
com a mais rpida recuperao.
Vitrias e reconhecimento internacional (2009)

Se 2008 foi o ano da superao dos desafios, 2009 foi o da consagrao
internacional. Ao longo do ano, multiplicaram-se misses oficiais e visitas
de personalidades ao projeto. Misso do Conselho Econmico e Social das
Naes Unidas (ECOSOC), em maio, registrava os progressos realizados
na regio em dois anos de atividades efetivas: 70% das ruas limpas todos
os dias, 60% dos canais regularmente desobstrudos, 80% de resduos
slidos coletados e 30% reciclados e transformados em briquetes.
Em julho de 2009, o projeto recebeu a visita do ex-presidente
norteamericano Bill Clinton, recm-nomeado Enviado Especial das Naes
Unidas para o Haiti. O visitante mostrou-se particularmente interessado
pelo processo de fabricao de briquetes e pelas prensas artesanais.
Clinton continuaria a se empenhar em favor da iniciativa nos meses e
anos seguintes. Em seu discurso para o Conselho de Segurana das Naes
Unidas, ainda em 2009, o Enviado Especial daria destaque ao potencial
sem igual do projeto para reduzir o desmatamento, criar dez vezes mais
empregos que a produo de carvo, a custos reduzidos. Sem disfarar
seu entusiasmo, o ex-presidente lamentou no ter trazido um briquete
para cada membro do Conselho de Segurana21.
Tambm em 2009, tomou forma iniciativa de construo de mercado
pblico na rea de Savane-Pistache, vizinha s instalaes do projeto, desta
vez sem o engajamento do Fundo IBAS ou do PNUD. A ideia surgira
das discusses da gestora com a comunidade, ante a constatao de que
a venda desordenada de alimentos e outros produtos agravava a situao
de saneamento na regio. Em resultado dessas conversaes, o edital de
licitao exigiu que a firma ganhadora construsse o projeto em consultas
com os marchands, os pequenos comerciantes locais. Estes, em sua grande
maioria vaudouisants (adeptos do vodu), pediram que o mercado fosse
aberto para que se sentissem como ao ar livre; parte do solo no deveria
21 Statement by Former President William J. Clinton, UN Special Envoy for Haiti, during an Open Security
Council Debate, on Haiti and MINUSTAH, in the Security Council Chamber. Disponvel em: <http://
usun.state.gov/briefing/statements/2009/september/128783.htm>. Acesso em 16/2/2015.
127
ser concretado, pois o contato com a terra era necessrio para se praticar
os rituais do meio-dia22.
O projeto vencedor, alm de atender s sensibilidades religiosas da
populao, incluiu calhas para a recuperao da gua das chuvas, levadas
diretamente a reservatrio subterrneo, e drenagem da gua que caa no
solo. Fato rarssimo no Haiti: as instalaes seriam de fcil acesso para
deficientes fsicos. Foram tambm previstos banheiros e chuveiros, nem
sempre includos em obras do gnero, mas indispensveis no contexto
de uma comunidade onde se pretendia eliminar o lixo das ruas. Por fim,
de modo a estabelecer sinergia com as instalaes do projeto do Fundo
IBAS, o mercado contaria com coleta seletiva de lixo: o lixo orgnico
(restos de frutas e legumes) iria para o centro de compostagem ainda a ser
construdo; plsticos e metais seriam encaminhados ao centro de triagem,
e papel e papelo, para a fbrica de briquetes. Dessa forma, o mercado,
beneficirio direto da iniciativa original, contribua para consolid-la.
O mercado seria inaugurado em 2011.
O terremoto e outros golpes (2010)

O otimismo de 2009 cedeu lugar, logo no incio do ano seguinte,
ao desespero. Em 12 de janeiro de 2010, s 16h53min, terremoto de 35
segundos causou enorme destruio em toda a regio em torno de Porto
Prncipe. O nmero de mortos pode ter chegado s centenas de milhares,
e o de desabrigados, a 1,5 milho. Foram destrudas cerca de 60% das
construes de Carrefour-Feuilles, incluindo muitas escolas. No entanto,
as instalaes do projeto resistiram ao sismo, graas insistncia no uso de
materiais de boa qualidade para sua construo. Logo aps o tremor, foi
novamente acionada a Clula de Crise para gerir operaes de salvamento
e ajuda a sobreviventes.
O terremoto foi tambm devastador para o PNUD que, a exemplo
das demais agncias do sistema das Naes Unidas, havia sido diretamente
atingido em sua estrutura e se encontrava em virtual colapso23.
22 Evitar-se-iam, assim, os problemas observados em outros mercados construdos com apoio
da cooperao internacional, que passavam a servir de simples ponto de referncia, com os
mercadores permanecendo do lado de fora para poder realizar seus rituais.
23 Mais de 100 integrantes da ONU no Haiti perderam a vida, incluindo as mais altas autoridades civis
da MINUSTAH. Mais de 20 brasileiros tambm faleceram, dentre os quais 18 militares. Para as Foras
Armadas Brasileiras, foi a maior perda de vidas desde a campanha da FEB na Itlia em 1944-45.
128
Nesse quadro, a iniciativa de Carrefour-Feuilles era o nico projeto

funcional do PNUD no Haiti no imediato ps-terremoto. No seu mbito,
contratou-se pessoal adicional haitiano para trabalhar junto equipe na
remoo dos escombros, mediante pagamento de US$ 4,50 por turno de
seis horas. Era o incio do programa cash for work, que levaria contratao
de mais de 240.000 pessoas e contribuiria para evitar crise humanitria no
Haiti naquele perodo.
O projeto no passaria inteiramente inclume pelo terremoto,
porm: com a destruio das instalaes da Universidade Quisqueya,
parceira da iniciativa, perderam-se todos os documentos e arquivos
referentes ao processo j em andamento de criar entidade pblico-privada
que assegurasse o envolvimento das autoridades governamentais com o
projeto e a continuidade da gesto em cenrio de eventual desligamento
da engenheira brasileira.
Ao longo de 2010, pela forma como pde superar a tragdia do
terremoto, e pelo seu papel pioneiro no esforo de reconstruo, o
projeto de Carrefour-Feuilles foi objeto de numerosas manifestaes de
apreo. Em sua visita oficial ao Haiti, em setembro, o Chanceler Celso
Amorim visitava suas instalaes e autorizava a prestao de recursos para
a pavimentao da via de acesso ao local. O Ministrio da Agricultura do
Haiti dispunha-se a ceder ao projeto terreno contguo maior fbrica de
rum do pas, para permitir a fabricao de briquetes a partir do bagao da
cana de acar.
O Programa Mundial de Alimentos (PMA, vinculado FAO) passou
a adquirir briquetes para o preparo de refeies do Programa Nacional
de Cantinas Escolares. Essa perspectiva de compra de briquetes em
larga escala, ao mesmo tempo em que abria caminho para a expanso do
projeto, representava desafio de monta, uma vez que a produo diria
em Carrefour-Feuilles correspondia apenas a pequena parcela da demanda
potencial, estimada em 1,1 milho de crianas24.
Paralelamente, o Fundo IBAS adotou proposta brasileira de destinar
valor adicional de US$ 2 milhes para aprimoramento do projeto e sua
24 1,1 million denfants hatiens bnficieront du programme de cantines scolaires PNCS/PAM en 20102011.
Disponvel
em:
<http://fr.wfp.org/nouvelles/nouvelles-release/11-milliond%E2%80%99enfants-ha%C3%AFtiens-b%C3%A9n%C3%A9ficieront-du-programme-decantines-scolaires-pncspam-en-2010-> 2011. Acesso em: 17/2/2015.
129
replicao em Martissant, rea violenta da capital haitiana com cerca de

250.000 habitantes e vizinha a Carrefour-Feuilles.
As perspectivas de replicao no se limitavam ao Haiti: com apoio
brasileiro, o projeto seria reproduzido tambm no Timor Leste. No
entanto, misso oficial daquele pas ao Haiti, prevista para outubro, teve de
ser adiada devido a nova crise de grandes propores. No dia 19 daquele
ms, confirmou-se surto de clera, doena at ento desconhecida no
Haiti.
A gestora brasileira e o CASCAF organizaram cordo sanitrio em
torno da regio do projeto, bem como programas de conscientizao
da populao. Os esforos surtiram efeito e Carrefour-Feuilles sofreu
incidncia da doena muito inferior a outras regies de condies sociais
similares ou mesmo mais favorveis.
Em meio a essa fase de atividades e reconhecimento sem precedentes,
a renovao do contrato da engenheira brasileira, com vencimento em
31 de dezembro, enfrentava obstculos dentro e fora do Haiti. No pas,
multiplicavam-se as divergncias com a diretoria do PNUD, observadas
desde o incio do projeto. O oramento do rgo das Naes Unidas havia
sido reduzido em consequncia dos cortes de contribuies dos pases
desenvolvidos devido crise financeira internacional. Assim, os recursos
disponveis no bastavam para replicar o projeto e continuar a pagar o
salrio de sua gestora.
Paralelamente, questes burocrticas internas haviam impedido o
Brasil de pagar em tempo sua contribuio voluntria ao Fundo IBAS.
Dessa forma, o Pas estava em posio desconfortvel para fazer valer
seu ponto de vista sobre o projeto no Haiti. Em consequncia, o Fundo
IBAS no pde realizar as gestes robustas que seriam necessrias para
assegurar a permanncia de Eliana Nicolini. Alm disso, os diversos
temas referentes ao Haiti (cooperao tcnica, ajuda humanitria, gesto
das Foras Armadas, contribuies s Naes Unidas, acompanhamento
do IBAS) encontravam-se distribudos por diferentes reas do Governo
Federal. A situao, portanto, no era propcia busca de sinergias que
poderiam apontar para solues alternativas. Faltava, portanto, uma viso
de conjunto de tudo o que dissesse respeito atuao do Brasil no Haiti
em todos os seus aspectos.
130
Dessa forma, uma conjuno de fatores conspirou para o abrupto

desligamento da gestora brasileira justamente no perodo em que eram
mais intensas as atividades do projeto, mais evidentes seus resultados, e
mais amplas suas perspectivas futuras.
Balano preliminar
Pouco mais de um ano aps a partida da gestora, o projeto encerrava
suas atividades. Deixou saldo imensamente positivo em todas as suas
esferas de atuao, como segurana, poder aquisitivo local, saneamento,
capacitao de lideranas locais e impacto ambiental. Com 60% de seus
canais desimpedidos e lixo coletado em 70% de suas ruas, com novo
mercado pblico para mais de 300 mercadores, com a populao dispondo
de maior poder aquisitivo e objeto de campanhas de conscientizao
para o saneamento, com a forte queda dos ndices de violncia, a regio
de Carrefour-Feuilles havia sofrido profunda transformao em apenas
quatro anos. Os avanos no foram revertidos nem mesmo com as
graves crises que atingiram o Haiti e sua capital nesse perodo: distrbios
violentos, furaces, terremoto e epidemia de clera.
As dificuldades maiores por que passou o projeto, com efeito, no
se deveram s crises naturais e institucionais. Avaliao independente
conduzida em 2011 a pedido do PNUD25 reconhecia, em grande medida, os
resultados positivos do projeto e apontava para dificuldades administrativas
do prprio PNUD, que se traduziam em falta de eficincia. Assim, a venda
de composto orgnico, que poderia vir a representar trs quartos dos
rendimentos esperados da iniciativa, no pde ter incio por causa das
demoras nas licitaes para a construo de centro de compostagem.
Observadores do projeto, alguns dos quais prximos ao prprio
PNUD, coincidiram em que o rgo da ONU opera melhor em aes mais
amplas, com potencial mais estruturante para a sociedade. O projeto de
Carrefour-Feuilles, por sua vez, correspondia a apenas 1% do oramento
do PNUD no Haiti. O relatrio de avaliao observava: As restries
contextuais e administrativas do PNUD provocaram atrasos importantes
na implementao de numerosas atividades e impediram que o projeto se
25 valuation indpendante du Projet du PNUD de Gestion de Dchets Solides Carrefour
Feuilles, Port-au-Prince en Hati (2006-2011), 11/7/2011.
131
tornasse totalmente operacional. Essas restries... puderam atenuar os

efeitos positivos da ao26.
Essas dificuldades se verificaram ao longo de toda a vida do projeto.
Houve, como se viu, demoras nos processos de licitao e de obteno
de material necessrio realizao das tarefas. Em vrias ocasies, haviam
sido necessrias intervenes do Brasil ou do Fundo IBAS junto ao
PNUD para assegurar a renovao do contrato da gestora brasileira ou a
continuidade das atividades no local.
Excesso de mo de obra?
Aps salientar a necessidade de estudos mais aprofundados sobre
aspectos sociais, de viabilidade e de sustentabilidade, o relatrio de
avaliao reafirmava a pertinncia do projeto no contexto haitiano e
o considerava como o esforo mais continuado no setor de gesto
de resduos e de reciclagem. Recomendava, assim, sua continuidade e
replicao, mas chamava a ateno para o fato de que muitos observadores
consideravam que o projeto empregava excesso de pessoal.
A esse respeito, em anlise realizada no mesmo perodo que a
avaliao independente, a Embaixada do Brasil no Haiti observava que
a razo de ser do projeto de gesto de dejetos slidos repousava sobre trs
pilares de igual importncia: a) o pilar econmico, com vistas s melhores
condies de produo e comercializao de briquetes, composto orgnico
e material reciclado; b) o pilar social, para assegurar benefcios concretos
em termos de renda e bem-estar comunidade que abriga o projeto; e, c)
o pilar ambiental, que se traduziria na produo de alternativa barata e no
poluente ao carvo vegetal e de composto orgnico para a agricultura.
Nesse quadro, propostas com vistas ao aumento da produtividade s
custas da reduo substancial da mo de obra pecavam por considerar a
produo de briquetes e composto orgnico como o objetivo primordial
do projeto. Se a iniciativa havia superado as vrias crises que assolaram o
Haiti distrbios, furaces, terremoto, clera fora justamente graas
sua apropriao pela comunidade. Essa apropriao certamente no teria
ocorrido em modelo menos intensivo em mo de obra.
26 Foi, sem dvida, o caso em Carrefour-Feuilles. No entanto, outros projetos do PNUD
conhecem bons resultados, e a parceria do Fundo IBAS com o rgo em outros contextos
tem funcionado a contento.
132
A Embaixada reconhecia, ainda, a importncia da busca da

sustentabilidade, mas notava que no havia registro de projeto de cooperao
no Haiti que tivesse continuado a prosperar aps o desligamento de seu
parceiro internacional. Assim, a meta de obter as melhores condies de
produo, comercializao e faturamento deveria ser perseguida de maneira
racional, sem que se esperasse do Haiti resultados mais provveis em
pases com economia de mercado e estrutura social bem mais avanadas.
Lies do xito
Em livro que procura compreender porque os esforos do Ocidente
em ajudar os outros fizeram tanto mal e to pouco bem, o economista
William Easterly contrasta duas maneiras de realizar cooperao: a
dos planejadores e a dos buscadores. Enquanto os primeiros se
caracterizam por impor modelos prontos a uma realidade complexa, os
segundos procuram aprender a partir da observao das condies que
pretendem mudar:
Planejadores decidem a oferta; buscadores descobrem qual a
demanda. Planejadores aplicam modelos globais; buscadores se
adaptam s condies locais. Planejadores acham que conhecem
as respostas; pensam na pobreza como um problema tcnico de
engenharia que suas respostas podero solucionar. Buscadores
acreditam que a pobreza decorre de combinao complexa de fatores
polticos, sociais, histricos, institucionais e tecnolgicos. Buscadores
esperam encontrar respostas a problemas pelo mtodo da tentativa
e erro27.
Para alm das inevitveis simplificaes da abordagem de Easterly28,

seu modelo capturou um dos fatores que permitem compreender os
xitos do projeto de Carrefour-Feuilles em cenrio de tantos resultados
frustrantes da cooperao internacional com o Haiti. Para retomar um
27 William Easterly. The White Mans Burden: Why the Wests Efforts to Aid the Rest Have Done So Much
Ill and So Little Good. Londres, Penguin Books, 2007, p. 5.
28 evidente que no se pode prescindir das atividades de planejamento, como o trecho citado
poderia dar a entender. Vrias dessas simplificaes foram apontadas em resenha de seu livro,
positiva em ltima anlise, por Amartya Sen: The Man without a Plan, Foreign Affairs, maroabril de 2006. Disponvel em: <http://www.foreignaffairs.com/articles/61525/amartya-sen/
the-man-without-a-plan>.
133
dos elementos mais importantes de seu modelo: Planejadores aplicam

modelos globais; buscadores se adaptam s condies locais. Como se
viu, a implementao do projeto foi precedida de longa fase de discusses
com a comunidade, na busca de caminhos que permitissem um mnimo de
cooperao em regio marcada justamente pela violncia e pela rivalidade
entre gangues.
Note-se ainda que o projeto de Carrefour-Feuilles foi incorporando
novas atribuies medida que se detectavam oportunidades, ou mesmo
como consequncia natural da busca de solues. Assim, iniciativa
que tinha o objetivo inicial de reduzir a violncia em um bairro pobre
acabaria fomentando a produo de material alternativo ao carvo vegetal,
caminhando ainda rumo elaborao de composto orgnico. Essa
ampliao das atividades se deu, em grande parte, em funo da criao
de estruturas que permitissem a participao continuada de representantes
eleitos da comunidade. Foi esse envolvimento das lideranas locais que
permitiu, ainda, a adequao s condies locais das metodologias de
coleta, reciclagem, fabricao de briquetes e outras (j testadas no Brasil e
em diversos pases). Dessa forma, a estrutura final tornou-se mais ampla e
eficaz do que se previa nos documentos de projeto.
Esses esforos se traduziram em grau de apropriao (ownership) pela
comunidade raramente visto no Haiti29. Como se viu, durante os violentos
distrbios ocorridos em 2008 contra a alta dos preos dos alimentos, a
comunidade de Carrefour-Feuilles assumiu a defesa das instalaes do
projeto, e o bairro como um todo registrou ndices de violncia inferiores
aos de regies tradicionalmente poupadas da capital, como o entorno
da rea nobre de Ption-Ville. Esse senso de apropriao se preservou
mesmo aps a partida da gestora brasileira, em dezembro de 2010.
Certamente uma das chaves para o xito do projeto e sua aceitao
pela comunidade foi o tratamento srio e sistemtico das sensibilidades
culturais. No se tratou pura e simplesmente de adequar o plano inicial
29 De forma simplificada, o conceito de ownership mede o grau de apego de uma comunidade
a um projeto que tem o objetivo de benefici-la. Os resultados obtidos so apenas um dos
fatores que explicam a maior ou menor apropriao. diferena da populao de CarrefourFeuilles, o Governo haitiano, apesar de demonstraes individuais de real apreo pela iniciativa,
no exibiu o mesmo senso de apropriao, aspecto que se procuraria atenuar com a criao
da entidade pblico-privada a quem deveria ser passada a responsabilidade pela gesto do
projeto.
134
cultura local, mas sobretudo de levar esta na devida conta para assegurar
a consecuo dos objetivos. Assim, em projeto cuja meta primordial era
justamente a superao das diferenas e a reduo da violncia, a engenheira
brasileira recorreu ao dilogo desde o incio para vencer a animosidade
natural existente entre evanglicos e vodustas. A resposta no foi ceder a
esta dissenso e manter os dois grupos separados; tampouco se optou por
impor desde o incio a obrigatoriedade da convivncia entre representantes
das duas religies. Antes, reconheceu-se um problema e procurou-se
solucion-lo com a necessria dose de pacincia e diplomacia. O CASCAF
passaria a contar com pastor evanglico e hougan (lder religioso) vodu em
carter permanente.
Outro exemplo de superao de atitudes culturais foi o tratamento
do machismo, comum na sociedade haitiana. Como se viu, as mulheres
passaram a constituir mais da metade dos 385 trabalhadores empregados
pelo projeto: esta foi maneira de proporcionar s mulheres posio
social mais valorizada. Foi tambm deciso inspirada por consideraes
realistas: estudos internacionais indicam que as mulheres gastam parcela
maior de sua renda com a famlia. O processo foi lento e, por vezes,
tenso. A engenheira brasileira recordou que, nas primeiras reunies com
representantes da comunidade, as mulheres presentes eram impedidas
de dar seu depoimento: Aqui, s quem fala so os homens. Aos
poucos, tambm essa atitude foi sendo superada, pelo menos no mbito
do projeto.
Por outro lado, h situaes em que a melhor forma de agir reside na
adequao s crenas da populao: o mercado de Savane Pistache, por
exemplo, foi planejado e construdo em estreitas consultas com os marchands
(comerciantes de rua) a quem se destinava. Como a grande maioria destes
adepta do vodu, optou-se por deixar sem cobertura de concreto uma
parte do piso do mercado, de modo a permitir que se realizassem todo
dia as oraes aos espritos em contato direto com a terra. Note-se que
outros mercados populares da regio da capital, tambm construdos com
recursos da cooperao internacional, no obtiveram a mesma aceitao,
justamente por ter sido ignorado esse aspecto do sentimento popular.
O uso de recursos disponveis localmente levou elaborao de
objetivos que se reforam mutuamente: gerao de empregos, coleta de
lixo, reciclagem de lixo, produo de briquetes, produo de composto
135
orgnico, e, por fim, criao de centro comercial. Caso tivessem sido

concludas suas instalaes, o projeto poderia ter levado a crculo virtuoso
e avanado rumo autossuficincia. diferena, por exemplo, de projetos
que acabaram criando novos problemas sem resolver aqueles que se
propunham enfrentar.
Consideraes finais
Por sua vez, as circunstncias em torno do encerramento do projeto
parecem favorecer a concluso de que a Agncia Brasileira de Cooperao
deve ser legalmente habilitada e dispor dos recursos humanos e financeiros
necessrios para conduzir programas em terceiros pases de forma
sustentada. O projeto de Carrefour-Feuilles extrapolou os limites de atuao
do Fundo IBAS, mais voltado para iniciativas de prazo bem definido. Alm
disso, como se viu, a parceria com o PNUD, que d bons resultados em
outras circunstncias, era inadequada no caso do projeto no Haiti.
Para tanto, porm, a sociedade brasileira ainda precisa se convencer
mais plenamente da importncia da cooperao para o desenvolvimento.
O prprio Brasil continua a se beneficiar de iniciativas de cooperao:
entre 2003 e 2010, foram implementados no Pas cerca de 1.800 projetos,
com oramento estimado em US$ 600 milhes. Por sua vez, no perodo
entre 2005 e 2009, o Brasil desembolsou US$ 126 milhes em programas
de cooperao tcnica com outros pases30.
necessrio, ainda, garantir a gesto integrada dos esforos
brasileiros no Haiti tanto no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores
como no Governo Federal como um todo. Desta forma, eventuais
dificuldades como os obstculos burocrticos que atrasaram o pagamento
da contribuio brasileira ao Fundo IBAS poderiam ser mais facilmente
superadas com o envolvimento continuado de todas as reas administrativas
com responsabilidade sobre o Haiti. No mnimo, ficaria mais evidente o
pequeno impacto do custo do projeto sobre o oramento da Misso de Paz
como um todo: em estimativa aproximada, foram gastos US$ 3,7 milhes
30 Fontes: Balano de Poltica Externa 2003-2010, disponvel em: <http://www.itamaraty.
gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/7.1.2-cooperacao-internacionalcooperacao-bilateral-recebida> e Contribuio Brasileira para o Desenvolvimento
Internacional: 2005-2009, IPEA/ABC, 2010. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/
agencia/images/stories/100802_GuiaCOBRADI.pdf>.
136
no projeto do Fundo IBAS entre 2006 e 2011, equivalentes a menos de

0,5% das despesas totais do Brasil no Haiti (em torno de US$ 800 milhes)
no mesmo perodo31.
O Brasil tem uma responsabilidade em escala internacional: a de
compartilhar suas experincias bem-sucedidas com outros pases que
enfrentam desafios similares. A demanda mundial por cooperao brasileira,
na esteira dos bons resultados dos programas sociais do Pas, cresce cada
vez mais. O Brasil no se pode furtar ao atendimento dessa demanda. E, se
comeou a atend-la, deve seguir at o fim, sob pena de perder credibilidade
como parceiro, e at mesmo como ator no cenrio internacional.
No caso do Haiti, o Brasil est incumbido de responsabilidades
adicionais, como detentor do comando militar da Misso de Paz. Do
engajamento brasileiro nos esforos de desenvolvimento do Haiti
depender, em ltima anlise, o sucesso da MINUSTAH que, desde
2004, busca criar condies para a estabilidade sustentada do pas. Como
reconheceu o ento Chanceler Celso Amorim:
(...) a ao da ONU no Haiti deve assentar-se em um trip: a
estabilizao do pas; a promoo do dilogo entre as diversas faces
polticas e a capacitao institucional, social e econmica. No haver
paz duradoura no Haiti se no adotarmos essa perspectiva integrada32.
Paz duradoura e perspectiva integrada. Ambas exigem compromisso

de longo prazo. E compromisso de longo prazo requer estrutura
institucional adequada. Se o Brasil tirar as devidas lies de seus muitos
acertos no projeto de Carrefour-Feuilles, sem tampouco deixar de avaliar
as causas profundas que levaram ao encerramento abrupto e at mesmo
traumtico da iniciativa, ter plenas condies de se tornar o parceiro
preferencial em cooperao Sul-Sul no sculo XXI.
31 Conforme dados obtidos junto ao Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da Defesa e
Ministrio da Sade em 2013.
32 Celso Amorim, A ONU aos 60, Revista Poltica Externa, vol. 14. Disponvel em: <http://www.
itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/
ministro-estado-relacoes-exteriores/a-onu-aos-60-artigo-do-embaixador-celso-amorim>.
(Grifo nosso)
137
Relaes Brasil-Colmbia: das Origens

de um Desencontro a uma Perspectiva de
Aproximaes1
Roberto Doring Pinho da Silva*
Introduo
As relaes Brasil-Colmbia trouxeram, durante longo tempo, a
marca do desencontro. Apenas recentemente, j no sculo XXI, surgiriam
perspectivas de aproximaes sustentveis entre os dois pases.
Neste artigo, procura-se compreender o percurso poltico-diplomtico
que se estende das origens do desencontro bilateral s perspectivas que se
abririam na atualidade sem subestimar os desafios que se impem.
O texto desdobra-se em trs partes.
Primeiro, examinam-se antecedentes relevantes das trajetrias de
insero internacional brasileira e colombiana que concorreram para o
desencontro em questo. Como se buscar defender, o desencontro tem
razes histricas facilmente apreensveis. A tradicional concentrao
da diplomacia regional brasileira na Bacia do rio da Prata e, em outro
plano, a predominncia do Norte no olhar externo colombiano teriam
conspirado para que os caminhos dos dois pases, ao longo do tempo, mal
se tocassem, a no ser tangencialmente.
Artigo preparado a partir da tese Relaes Brasil-Colmbia: avanos recentes e possibilidades.

Do desencontro bilateral a uma dinmica de convergncias, submetida ao LVIII Curso de
Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em janeiro de 2013, e objeto de arguio em novembro
do mesmo ano. O autor agradece banca examinadora as indagaes e crticas formuladas
na arguio. Registra seu agradecimento, tambm, aos colegas e amigos que o assistiram, de
diferentes maneiras, ao longo da elaborao da tese e do artigo.
Roberto Doring Pinho da Silva diplomata de carreira. As opinies emitidas neste artigo
brasileiro.
139
O que chama a ateno, no acompanhamento desses caminhos, que a

distncia Brasil-Colmbia haja persistido, ostensivamente, mesmo quando,
no trecho final da dcada de 1990, o Brasil passou a engajar-se, de forma
gradual, em iniciativas mais consistentes de articulao com o conjunto da
Amrica do Sul. E a se coloca desafio de interpretao. Diante de poltica
crescentemente abrangente do Brasil para seu entorno imediato, no seria
natural esperar uma reverso da distncia Braslia-Bogot?
A segunda parte do artigo dedica-se, precisamente, a explorar essa
indagao. Levantam-se hipteses para a persistncia do desencontro
em ambiente no qual, em tese, a projeo insistentemente sul-americana
da diplomacia brasileira tenderia a dissolv-lo. A deciso metodolgica,
neste ponto, foi a de privilegiar a anlise do perodo que compreende os
Governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, de um
lado, e Andrs Pastrana (1998-2002) e lvaro Uribe (2002-2010), de outro.
A terceira e ltima parte liga-se s possibilidades de reverso do
desencontro bilateral, sobretudo em funo de movimentos havidos, na
Colmbia, no Governo Juan Manuel Santos (2010-).
Uma salvaguarda. O presente trabalho, conforme indicado, versa
sobre um percurso poltico-diplomtico. Os contatos entre os setores
privados brasileiro e colombiano no constituem o cerne da investigao.
Na realidade, dados empricos parecem sugerir que, no relacionamento
Brasil-Colmbia, as pautas econmico-comercial e poltico-diplomtica
no se influenciaram mutuamente nem para o bem nem para o mal.
O clima favorvel que prevaleceu nos negcios no teria sido de molde
a atenuar os desentendimentos na esfera poltico-diplomtica, da mesma
forma que estes ltimos no teriam prejudicado o intercmbio econmicocomercial. Mas isso seria objeto de outro estudo2.
Outra salvaguarda. No se pretende fazer apanhados exaustivos de
acontecimentos histricos e diplomticos. O propsito discernir, na
fluidez dos processos, o essencial para o desenvolvimento dos argumentos
apresentados.
140
Sobre as relaes econmico-comerciais entre os dois pases, recomenda-se: MARTINEZ,

Salomo. O eldorado aqui. (Nas notas, as referncias bibliogrficas tomam essa forma
sucinta; referncias completas constam da bibliografia, ao fim do texto.)
A par do plano que precede, seguem-se, antes de uma concluso, trs

itens: (I) Uma distncia histrica; (II) O continuado desencontro; e
(III) Uma perspectiva de aproximaes.
Uma distncia histrica

O antigo desencontro Brasil-Colmbia costuma ser atribudo
circunstncia geogrfica da presena, entre os centros dinmicos dos
dois pases, da Amaznia. A selva tropical constituiria verdadeira barreira
natural a explicar um relacionamento bilateral de reduzida intensidade e,
em especial, a baixa densidade humana de uma fronteira comum de mais
de 1.600 quilmetros de extenso. Pode-se agregar a esse fator, porm,
uma perspectiva histrica, a partir de exame das trajetrias de insero
internacional do Brasil, de um lado, e da Colmbia, de outro.
O lado do Brasil
Algumas pinceladas bastaro para caracterizar que, desde o Imprio,
a poltica regional brasileira no contemplou a Amrica do Sul em seu
todo. Deteve-se, antes, l onde havia interesses concretos a recomendar, e
a demandar, a ateno da ex-Amrica portuguesa: a Bacia do rio da Prata.
No Prata, de fato, ao contrrio do que ocorreu com o todo da Amrica
do Sul e, mais amplamente, da Amrica Latina, o prprio substrato colonial
constituiu fator de proximidade entre o Brasil e seus vizinhos.
A Bacia do Prata corresponde, certamente desde o sculo XVII
(recorde-se que a Colnia de Sacramento fundada em 1680), a zona
de frico [...] entre os domnios americanos da Espanha e de Portugal3.
Constitui o locus do entorno geogrfico brasileiro cujos ncleos de poder
poltico se encontram historicamente mais acercados aos do Brasil
(e, na Amrica Latina, a situao espacial dos poderes pblicos tem
desempenhado, indubitavelmente, um papel significativo4). Encerra,
desde h sculos, fluxos importantes de recursos e de riquezas. Apresentase, desde passado menos distante, como destino de imigrao macia, o
que criou novo motivo de contato e aproximao [entre os habitantes dos
pases da rea], em razo dos parentescos sociais e culturais determinados
3
HEREDIA, Edmundo. O Cone Sul e a Amrica Latina: interaes, p. 127.
Idem, ibidem, p. 134.
141
pelas origens nacionais comuns desses habitantes 5. Abarca, enfim, sob a

tica brasileira, o segmento de fronteira onde por excelncia se manifestaram
as hipteses de conflito e as hipteses de integrao na Amrica do Sul. Para
tomar de emprstimo expresso de que se vale, em outro contexto, Gelson
Fonseca Jr., o Prata, desde os primrdios da independncia, corresponde a
um dos cenrios obrigatrios 6 da poltica externa brasileira.
Assim, com as nuances inerentes ao real, a poltica regional do Brasil
se manteve historicamente concentrada na poro meridional da Amrica
do Sul.
A partir dos anos 1970 e, especialmente, 1980, comearam a esboar-se, da parte do Brasil, iniciativas diplomticas que, na regio, transcendiam
a Bacia do Prata. Exemplo diretamente relevante para as relaes Brasil-Colmbia o Tratado de Cooperao Amaznica, celebrado em 1978.
Aquelas iniciativas ganharam fora nos anos 1990. O Governo brasileiro,
em 1993, props a criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana
(ALCSA). No entanto, seria preciso esperar a segunda metade dessa
dcada e, mais alm, o primeiro decnio do sculo XXI para que a poltica
regional brasileira se voltasse mais consistentemente para o conjunto da
Amrica do Sul7. At que isso se verificasse, no era mesmo de espantar
que a Colmbia aparecesse na periferia das atenes do Brasil.
O lado da Colmbia
Quanto Colmbia, o itinerrio de sua ao externa tambm
concorreu para uma distncia com respeito ao Brasil.
Durante o sculo XIX, mal se pode dizer que a Colmbia tivesse uma
poltica externa em sentido prprio. Um panorama de arraigada violncia,
e de desagregao poltico-institucional e social, no permitia articulao
estruturada das relaes do pas com o mundo. No sculo XX, quando se
criam condies mnimas para essa articulao, as elites colombianas, sob
o impacto da independncia do Panam, havida em 1903 com o apoio
norte-americano, convergiram para a concluso de que os interesses do pas
5
Idem, ibidem, p. 133.
6 Cf. FONSECA JR., Gelson. Poltica externa brasileira: padres e descontinuidades no

perodo republicano.
7
142
Cf. ALTEMANI DE OLIVEIRA, Henrique. Poltica externa brasileira e CERVO, Amado Luiz.
Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros.
estariam mais bem atendidos por relaes privilegiadas com os Estados

Unidos. No fim da dcada de 1910, estabeleceu-se a doutrina respice polum,
vale dizer, olhar para a estrela polar. Esse padro conheceu intervalos,
mas, at os primrdios do sculo XXI, foi o que prevaleceu. E, a partir de
determinado momento, passou a estar marcadamente condicionado pelo
agravamento do conflito interno8.
Nos anos 1980, o crescimento do narconegcio na Colmbia levou
a um recrudescimento significativo do fenmeno da violncia. Os cartis
de drogas impuseram seu domnio em grandes reas, inclusive urbanas, do
territrio nacional. As guerrilhas de esquerda formadas na dcada de 1960,
especialmente as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC),
se imbricaram com o narcotrfico e ganharam em capacidade de ao
armada. Verificou-se drstica eroso da autoridade do Estado. E, para
supostamente preencher o vcuo deixado por um poder pblico debilitado
golpeado, ainda, pela corrupo , surgiram grupos paramilitares de
direita, muitos reunidos sob o guarda-chuva das Autodefesas Unidas
da Colmbia (AUC), tambm envolvidos com o negcio das drogas.
Consolidou-se situao que, em princpios da dcada de 1990, j gerava
impactos determinantes sobre a insero internacional do pas9.
A poltica externa colombiana foi ento absorvida pela prioridade
de responder ao desafio do conflito interno. Moldou-se, em linhas gerais,
e progressivamente, em funo de uma unidimensionalidade no apenas
temtica medida que se securitizou em praticamente todo o seu
alcance , mas tambm geogrfica: os Estados Unidos foram elevados
condio de parceiro preferencial, e quase exclusivo, no que de mais valor
se revestia para a Colmbia dar combate militar aos grupos armados
ilegais. Essas caractersticas ganharam contornos acabados nos Governos
Andrs Pastrana, quando se concebeu o Plano Colmbia iniciativa
de cooperao com os Estados Unidos, formalizada em 1999, de vis
8
Cf. BUSHNELL, David. Colombia: una nacin a pesar de si misma; JIMNEZ, Jos Alejandro
Cepeda e CABARCAS, Fabio Snchez. Desafos y propuestas para la poltica exterior
colombiana en el siglo XXI; PASTRANA, Eduardo. Transcrio de conferncia pronunciada
no IX Curso para Diplomatas Sul-Americanos [Rio de Janeiro, 4-15/4/2011]; e PCAUT,
Daniel. Las FARC: una guerrilla sin fin o sin fines?
Cf. BUSHNELL, David. Colombia: una nacin a pesar de si misma; CALDERN, Mauricio
Solano e GIBSONE, Claudia Dangon. El narcotrfico en colombia como tema de la agenda
internacional; e PCAUT, Daniel. Las FARC: una guerrilla sin fin o sin fines?
143
acentuadamente militar e policial e lvaro Uribe, que as levou a seu

paroxismo. Especialmente sob Uribe, o outro lado da intensificao das
relaes com os Estados Unidos (que analistas consideram uma neo-respice
polum) foi a intensificao do isolamento regional colombiano10.
***
Nada, at aqui, conspirava a favor de convergncias significativas
entre o Brasil e a Colmbia.
O continuado desencontro
A efetiva extenso da nfase da poltica externa brasileira para o
conjunto da Amrica do Sul adquiriu consistncia, conforme j assinalado,
a partir da segunda metade da dcada de 1990. No Governo Fernando
Henrique Cardoso, deu seus primeiros passos. Foi emblemtica a realizao
em Braslia, no ano de 2000, da I Reunio de Presidentes da Amrica
do Sul, de que decorreu a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA). No Governo Luiz Incio Lula da Silva,
aquela poltica ganhou em alcance poltico e em densidade institucional,
como demonstra a constituio, em 2008, da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), momento em que o Brasil teve, uma vez mais,
papel de protagonismo11.
O processo enfrentou e enfrenta percalos. O descolamento
do Brasil do todo da regio (em termos territoriais, populacionais,
poltico-institucionais, econmicos)12; a ausncia de consensos internos,
no Pas, em torno das modalidades ou mesmo da convenincia de um
aprofundamento e de uma maior institucionalizao da concertao
e da integrao sul-americanas (o que inclui mas transcende os debates
sobre como manejar o MERCOSUL e sua rede de acordos ao abrigo da
10 Cf. GIBSONE, Claudia Dangond. El problema del narcotrfico en la poltica exterior
colombiana; PASTRANA, Eduardo. La poltica exterior colombiana hacia Suramrica;
e RIPPEL, Mrcio Pereira. O Plano Colmbia como instrumento da poltica norte-americana para a
Amrica Latina e suas consequncias.
11 Cf. CORDEIRO, Enio. Integrao sul-americana; SIMES, Antonio Jos Ferreira. Eu sou
da Amrica do Sul; e idem, Integrao: sonho e realidade na Amrica do Sul.
12 Cf. PATRIOTA, Antonio de Aguiar. O Brasil no mundo que vem a. O termo descolamento
no utilizado no artigo de referncia, em que a nfase recai sobre o diferencial em matria de
peso econmico entre o Brasil e seus vizinhos.
144
ALADI)13; a heterogeneidade ideolgica dos Governos na Amrica do

Sul14 esses so todos fatores que ilustram a complexidade de uma poltica
brasileira para seu entorno e, em outro plano, a complexidade, tambm, da
efetiva articulao, em si mesma, do espao sul-americano.
Mas importa ressaltar que, por sobre os percalos, a noo de Amrica
do Sul, notadamente desde a virada do sculo XX para o XXI, se foi
afirmando, pouco a pouco, como parte indissocivel da poltica brasileira
para a regio. E, em escalas menores e oscilantes, tambm como parte
indissocivel do aparato conceitual dos demais Governos sul-americanos
sem que v nessas afirmaes qualquer juzo de valor sobre os resultados
alcanados, que, a rigor, parecem variar em funo da rea temtica de que
se trate.
Objetivamente, dado til a ressaltar que, em 2010, a UNASUL j
contava com instncias institucionais dedicadas a uma vasta gama de temas,
com destaque para o dilogo poltico (nos Conselhos de Ministros de
Relaes Exteriores e nas Cpulas), para a defesa (polticas de transparncia,
medidas de construo de confiana e outras iniciativas promovidas
pelo Conselho de Defesa) e para a infraestrutura (especialmente a partir
da criao, em 2009, do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e
Planejamento, o COSIPLAN, tributrio da IIRSA).
O que se verifica, no entanto, que, no obstante esse momentum sulamericano, do qual sucessivos Governos brasileiros foram os principais
artfices, a Colmbia permaneceu relativamente afastada do Brasil, ainda que
em graus diferentes, ao longo das presidncias Fernando Henrique e Lula.
certo que, do lado colombiano, os traos estruturais de respice polum
dos Governos Pastrana e Uribe permaneciam como elemento limitante
de uma maior aproximao bilateral. Mas no seria descabido supor que o
mpeto sul-americano do Estado brasileiro pudesse afinal revelar-se capaz
de superar essa circunstncia e de criar vnculos mais slidos de carter
poltico-diplomtico com a Colmbia o que no ocorreu.
13 Cf. SENNES, Ricardo. Brasil na Amrica do Sul: internacionalizao da economia, acordos

seletivos e estratgias de hub-and-spokes.
14 Cf. idem, ibidem.
145
Governo Fernando Henrique

Em seu livro de memrias A Arte da poltica: a histria que vivi, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso alude ao fim de semana em que,
no ano de 1998, foi hspede do ento casal presidencial Bill e Hillary
Clinton em Camp David. O Presidente Clinton, de acordo com as
memrias do ex-mandatrio brasileiro, incitou o Brasil, a certa altura, a
uma participao mais audaciosa na cena internacional15. Em particular,
estimulou o Pas a um maior envolvimento na situao da Colmbia, por
causa das drogas e da guerrilha, e tambm do Oriente Mdio16.
O Presidente Fernando Henrique, conforme escreve, reagiu
categoricamente: Mantive minha posio: cedo para um pas com tantos
problemas internos de pobreza e desenvolvimento insuficiente, como o
Brasil, aventurar-se por esses mares bravios17.
As palavras de Fernando Henrique encapsulam o que seria a tnica
de seu Governo frente Colmbia: uma distncia poltico-diplomtica
decorrente do que se considerava fonte de problemas excessivos para um
Pas que ainda buscava firmar o seu prprio desenvolvimento. Tnica que
predominou na relao com a Colmbia de Ernesto Samper (1994-1998)
e de Andrs Pastrana embora, neste ltimo caso, o Plano Colmbia haja
constitudo importante complicador adicional.
Sobressaa, nas anlises geoestratgicas que se levavam a efeito no
Brasil sobre a questo colombiana, o risco de que papel mais ativo do Pas
pudesse atrair para territrio brasileiro um conflito armado que, at ali,
para todos os efeitos, no transbordara a no ser pontualmente para o
espao nacional.
O sentimento predominante era o de cautela diante de movimentos
particularmente militares, mas tambm poltico-diplomticos que
pudessem levar grupos guerrilheiros (as FARC em primeiro lugar) a deixar
de identificar custos associados a eventual ingresso em territrio brasileiro.
Supunha-se que o alheamento do Brasil com relao ao conflito interno
colombiano, ao conferir ao Pas um status de velada neutralidade,
contribuiria para preserv-lo de avanos deliberados e sistemticos, sobre
15 CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da poltica: a histria que vivi, p. 628.
16 Idem, ibidem, p. 628.
146
seu territrio, de atores armados em operao na Colmbia. Avanar

sobre o Brasil poderia significar, para aqueles atores, fazer novo inimigo
e, portanto, abrir mais uma (desnecessria) frente de combate. No jogo
das percepes, a distncia representava, na leitura brasileira, uma forma
de defesa18.
Assim, a elevada intensidade do conflito interno colombiano, com
tudo o que abarcava, implicou, na formulao poltica brasileira, uma
lgica de afastamento.
As relaes bilaterais incluram, no Governo Fernando Henrique, ao
menos um momento de maior tenso. Relata Lampreia, ento Ministro
das Relaes Exteriores:
[...] No dia 2 de novembro de 1998, um efetivo das foras armadas
colombianas [mais de mil homens] aterrissou em territrio brasileiro.
[...] O objetivo era utilizar o local como base para operaes contra
as FARC em Mitu.
Nada sabamos at ento sobre a iniciativa colombiana. No dia
seguinte, o Presidente FHC convocou uma reunio comigo e os
ministros militares para examinar a questo. Abri o encontro com um
breve histrico dos fatos, comeando pela consulta que acabara de
receber do Ministro colombiano das Relaes Exteriores, Guillermo
Fernndez Soto, sobre a possibilidade de apoio militar brasileiro a
uma operao em marcha para retomar o povoado de Mitu, atacado
por mais de mil guerrilheiros.
Estvamos diante de um fato consumado. Sem meu conhecimento,
o Ministrio da Aeronutica havia dado autorizao de sobrevoo e
pouso s aeronaves colombianas, o que dava alguma legitimidade
iniciativa colombiana de utilizar o territrio brasileiro, embora
a solicitao tivesse feito referncia apenas evacuao de seus
mortos e feridos em combate. A autorizao tinha sido revogada
horas depois, a pedido do Itamaraty. Afirmei logo que considerava
inaceitvel a presena de tropas estrangeiras em operao de guerra
em territrio nacional e preconizei uma reao de protesto firme,
18 Cf. LAMPREIA, Luiz Felipe. O Brasil e os ventos do mundo: memrias de cinco dcadas na cena
internacional.
147
a chamada para consultas do nosso Embaixador e a divulgao do

episdio. Essa linha foi aprovada, resolvendo-se, sobretudo, dar um
prazo breve para a evacuao total pelas foras colombianas de suas
posies no Brasil.
[...] Obedecendo s nossas determinaes, os colombianos se
retiraram [...] ainda no dia 3, ao fim da tarde. O dia seguinte,
retomaram Mitu e, com o controle da pista, no precisaram mais
utilizar nosso territrio. O Presidente Andrs Pastrana telefonou a
FHC para agradecer e, de modo velado, desculpar-se pelo abuso.19
O episdio parece haver corroborado, no Governo brasileiro, a noo

de que a poltica que convinha, para a Colmbia, era a da distncia. Na
avaliao preponderante, no chegara o momento ao menos no ainda
de o Brasil, absorto em suas prprias demandas econmicas, sociais e
mesmo de segurana pblica, buscar envolvimento mais efetivo no dossi
colombiano.
inapetncia poltica brasileira para engajar-se na questo colombiana
somava-se o sentimento, vigente no Brasil, de que o Pas, mesmo que
se dispusesse a cooperar com a Colmbia naquilo que era seu desafio
maior o conflito interno , no disporia das condies materiais para
corresponder s expectativas prioritrias de Bogot. Estas, medida que
ficava evidente o fracasso do processo de paz conduzido pelo Presidente
Pastrana (fracasso graficamente explcito no episdio da silla vaca),
correspondiam, crescentemente, a aportes para o combate armado s
guerrilhas.
Quem dispunha desses atributos eram os Estados Unidos, que,
como antes anotado, se lanaram em robusta cooperao com o Governo
Pastrana, sob a gide do Plano Colmbia, de corte primordialmente
repressivo.
Agregam-se, aqui, outros elementos para a compreenso da forma
como o Brasil reagia s dinmicas ao Norte de suas fronteiras: a militarizao
e a aprofundada norte-americanizao do encaminhamento dado pela
Colmbia ao conflito interno.
19 Idem, ibidem, p. 231-232.
148
Documento de 2002 da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara

dos Deputados registrava:
O General Alberto Cardoso [ento Ministro-Chefe do Gabinete
de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica] informou
[...] que o conflito colombiano preocupa as autoridades brasileiras,
sobretudo o Plano Colmbia[,] que pode desaguar do outro lado da
fronteira [o lado brasileiro]. [...]20
Na viso de Braslia, a intensificao do uso da fora no conflito

interno colombiano, embutida no Plano Colmbia, elevaria o risco de
transbordamentos para o territrio nacional. Reforava-se a lgica de que
mais prudente seria o Brasil manter sua posio de velada neutralidade
frente ao quadro interno colombiano.
Ainda a aguar as sensibilidades no Brasil contra a militarizao do
conflito colombiano havia a resistncia doutrinria das Foras Armadas
do Pas, encampada pelos agentes polticos, a envolver-se, fora de casos
excepcionais, em atividades que escapassem esfera da defesa em sentido
estrito. Assuntos de segurana, como regra geral, caberiam s autoridades
policiais. Essa posio do Governo brasileiro era recorrente quando
Washington procurava consagrar, em foros internacionais, a prtica do
emprego de militares no combate ao crime organizado21.
Complementarmente, o Brasil recebia com suspeita o Plano Colmbia
pelo fator norte-americano em si mesmo. Eram evocados
[...] [a] longa tradio do Pas em defender o princpio da no
interveno, e [...] [o] fato de [...] a opinio pblica [brasileira] v-lo [o
Plano Colmbia] como uma ferramenta usada pelos Estados Unidos
[para fazer-se militarmente presentes na Amrica do Sul]22.
20 Apud TEIXEIRA JR., Augusto Wagner e NOBRE, Fbio Rodrigo Ferreira. Plano colmbia,
implicaes para o Brasil, p. 279.
21 Cf. PINTO, Jos Roberto de Almeida et al. (org.). Reflexes sobre defesa e segurana: uma estratgia
para o Brasil.
22 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Colmbia e seus vizinhos: os tentculos da
instabilidade, p. 25.
149
Em debate sobre o Plano Colmbia no Congresso Nacional, em 2001,

58% da ento bancada governista e 92% dos parlamentares da oposio
qualificaram-no como um perigo potencial para a soberania do Brasil23.
Por ao menos trs vezes (1995, 1996 e 1999), os Estados Unidos
chegaram a propor ao Brasil seu concurso no conflito colombiano,
inclusive em termos militares, aventando mesmo a possibilidade de ao
em formato regional. O Governo brasileiro recusava-se terminantemente.
Nas palavras de Lampreia, [s]eria amarrarmos o nosso barco a um navio
desgovernado24. Mais ainda, a diplomacia brasileira denunciava como
contraproducente iniciativa nos moldes do Plano Colmbia.
Cumpre reconhecer que, a partir do Plano Colmbia, a relao de
Braslia com Bogot, vista pelas lentes brasileiras, adquiriu uma perspectiva
virtualmente trilateral: o Brasil passou a enxergar, no comportamento
do vizinho, a sombra dos Estados Unidos em suas manifestaes mais
rejeitadas na regio, sobretudo as de natureza militar.
Ressalve-se que, ao guardar distncia do conflito interno colombiano,
o Governo brasileiro no desconhecia, como evidente, que o narcotrfico
e seus crimes conexos traziam implicaes francamente deletrias para o
Brasil, que j se tornara, no incio da dcada de 2000, o segundo maior
consumidor de cocana das Amricas25. Os poderes pblicos brasileiros
identificavam, naturalmente, uma clara ligao entre o crescimento do
crime organizado nas maiores cidades do Pas e o comrcio ilcito de
drogas e de armas com a Colmbia.
Para fazer frente a essa circunstncia, o Brasil combinou atributos
militares, policiais e de inteligncia sempre resguardando a especificidade
das Foras Armadas em uma ao coordenada no Oeste amaznico,
com nfase na chamada Cabea do Cachorro, na trplice fronteira com
a Colmbia e o Peru26.
No aspecto do controle fronteirio e do combate ao narcotrfico
e a seus crimes conexos, verificou-se, a sim, cooperao bilateral com
24 SPEKTOR, Matias. 18 dias, p. 129.
25 Cf. INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Colmbia e seus vizinhos: os tentculos da
instabilidade.
26 Cf. TEIXEIRA JR., Augusto Wagner e NOBRE, Fbio Rodrigo Ferreira. Plano colmbia,
implicaes para o Brasil.
150
a Colmbia, apesar do desencontro poltico-diplomtico de que se vem

tratando. A Operao COBRA (Colmbia-Brasil) lanada em 2000, com
ponto de gerenciamento em Tabatinga, na fronteira brasileiro-colombiana
constitui exemplo dessa cooperao27.
Em sntese proposta por relatrio de 2003 do International Crisis
Group, a poltica brasileira para a Colmbia baseou-se, no Governo
Fernando Henrique, nos seguintes pilares: apoio diplomtico discreto ao
processo de paz (conduzido por Pastrana); observncia dos princpios
da soberania e da no interveno; e aprimoramento da capacidade
institucional brasileira de, quando necessrio em cooperao com a
Colmbia, controlar o trfico ilcito de drogas e de armas na regio
amaznica. 28
Recorde-se, quanto discrio do Brasil no apoio ao processo de paz
na Colmbia, que, em maro de 2001, Bogot criou, ainda no contexto
de busca de uma soluo negociada para o conflito interno, a Comisso
de Facilitao Civil, de que participaram Canad, Cuba, Espanha, Frana,
Itlia, Mxico, Noruega, Sucia, Sua e Venezuela. O Brasil no se
empenhou maiormente em integrar o exerccio. O Pas quase que se
limitou a defender a soberania da Colmbia, ao mesmo tempo em que, em
foros internacionais, mantinha a posio de princpio, apesar de solicitao
da Colmbia em sentido contrrio, de no qualificar os grupos armados
ilegais atuantes em territrio colombiano como terroristas. Tratava-se de
posio da poltica externa brasileira que decorria dos argumentos de que
a legislao brasileira no contempla lista de organizaes terroristas e
de que, no momento em que tratativas de paz venham a ter lugar em
sociedades em conflito, o haver previamente qualificado de terrorista uma
ou mais das partes pode mostrar-se contraproducente.
No mais, como refletido em depoimento do Chanceler Luiz Felipe
Lampreia perante a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
do Senado Federal em agosto de 1999, o Brasil no ia alm, no discurso
pblico, de indicar disposio para estudar demandas que receb[esse] de
27 Cf. CEGLIA, Carlos Ricardo Martins. A eleio de lvaro Uribe Vlez Presidncia da Repblica da
Colmbia. Anlise da poltica de mano dura contra as Fuerzas Armadas Revolucionarias da Colombia
Ejrcito del Pueblo (FARC-EP) e suas repercusses para o Brasil. Agosto de 2002 a dezembro de 2004.
28 Cf. INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Colmbia e seus vizinhos: os tentculos da
instabilidade.
151
pases amigos, mas [...] [sem] compromisso de participar de qualquer tipo

de mediao29. E insistia, com frequncia, no ter at agora nenhuma
solicitao da parte do Governo colombiano30.
Governo Lula
A reflexo sobre a natureza em certos aspectos mais contida da
poltica externa do Presidente Fernando Henrique Cardoso (o no
aventurar-se por mares bravios) tambm se presta, a contrario sensu,
compreenso da diplomacia mais ativa e at ousada do Presidente Luiz
Incio Lula da Silva. Porque, se havia no perodo Fernando Henrique a
percepo de limites e constrangimentos internos ao externa do Brasil,
na presidncia Lula o sentimento reinante era, especialmente medida que
avanava o Governo, o de um Pas que reunia atributos para lanar-se ao
mundo de modo confiante e mesmo transformador.
Em seu pronunciamento inaugural como primeiro Chanceler da
Presidente Dilma Rousseff, o Ministro Antonio de Aguiar Patriota, com o
benefcio da viso retrospectiva, discursou:
Deixamos para trs o tempo em que um acmulo de vulnerabilidades
nos limitava o escopo de ao internacional. No subestimamos o
muito que ainda precisamos realizar para garantir a cada brasileiro e
brasileira educao e sade de qualidade, segurana e oportunidades
dignas de trabalho. Mas adquirimos uma autoridade moral para nos
engajarmos em todos os grandes debates e processos decisrios da
agenda internacional polticos, econmicos, comerciais, ambientais,
sociais, culturais. [...]31
Deixamos para trs o tempo em que um acmulo de vulnerabilidades

nos limitava o escopo de ao internacional. Reside a uma das chaves
interpretativas decerto no a nica para o entendimento da mudana
no tom e no grau de ativismo que se operou, em poltica externa, entre os
Governos Fernando Henrique e Lula. Podendo construir sobre um acervo
consolidado ao longo dos anos, o Presidente Lula teve, na percepo de
29 Apud CASTRO, Andr Dunham de. Crise na Colmbia: impactos e implicaes para o Brasil, p. 72-74.
30 Apud idem, ibidem, p. 74.
31 PATRIOTA, Antonio de Aguiar. Discurso de Posse no cargo de Ministro de Estado das
Relaes Exteriores [Braslia, 2/1/2011].
152
que o Brasil mudara muito, e para melhor, elemento de propulso, e no

de conteno, diplomtica. Vale dizer: sob o Presidente Lula, o quadro
domstico do Pas, fortalecido por progressos polticos, econmicos
e sociais amplamente reconhecidos, deixava sua condio de portador
de constrangimentos para a poltica externa brasileira e passava de
plataforma para uma ao internacional mais vocal32.
Com efeito, no discurso que proferira ao receber, em 1 de janeiro
de 2003, pela segunda vez, o cargo de Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim afirmara:
O povo brasileiro deu uma grande demonstrao de autoestima
ao manifestar sua crena na capacidade de mudar criativamente a
realidade. Temos que levar esta postura de ativismo responsvel
e confiante ao plano das relaes externas. No fugiremos de um
protagonismo engajado, sempre que for necessrio para a defesa do
interesse nacional e dos valores que nos inspiram. [...]33
Essa circunstncia tambm se refletiria na relao com a Colmbia.

O Governo Lula, imbudo daquele ativismo responsvel e confiante,
sentiu-se habilitado a gerar impulsos de reverso da distncia histrica
entre Braslia e Bogot.
No mesmo discurso de janeiro de 2003, dissera tambm o Ministro
Amorim:
[...] Vrios de nossos vizinhos vivem situaes de crise. O processo
de mudana democrtica por que o Brasil est passando com o
Governo Lula pode ser elemento de inspirao e estabilidade para
toda a Amrica do Sul. Respeitaremos zelosamente o princpio da no
interveno, da mesma forma que velaremos para que seja respeitado
por outros. Mas no nos furtaremos a dar nossa contribuio para
a soluo de situaes conflituosas, desde que convidados e quando
considerarmos que poderemos ter um papel til, tendo em conta o
primado da democracia e da constitucionalidade34.
32 Cf. GARCIA, Marco Aurlio. O lugar do Brasil no mundo. A poltica externa em um
momento de transio.
33 AMORIM, Celso. Discurso de Posse no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores
[Braslia, 1/1/2003].
34 Idem, ibidem.
153
O fato de o Ministro das Relaes Exteriores, em seu primeiro

pronunciamento pblico, voluntariar, como parte integrante das linhas
gerais da poltica externa do Governo que se instalava, a disposio
brasileira em contribuir para a soluo de situaes conflituosas na
regio entre as quais de se supor que figurasse a situao colombiana
marca uma diferena no desprezvel com relao presidncia Fernando
Henrique.
O Brasil no mudava radicalmente de posio. De modo a afastar a
percepo de que o Pas nutrisse qualquer pretenso de cores hegemnicas,
o Chanceler fazia questo de preservar, em seu pronunciamento, as
salvaguardas da no interveno, da necessidade do convite formulado pela
parte interessada e do primado da democracia e da constitucionalidade. Mas
a abertura espontnea para um maior engajamento nos focos de problema
da regio constitua, sem dvida, uma evoluo de poltica externa com
incidncia, ao menos potencial, sobre as relaes com a Colmbia.
A criao, pela diplomacia nacional, da retrica da no indiferena, logo
em princpios no Governo Lula, concorre para a noo de que crescera a
inclinao do Pas ao engajamento em temas da agenda negativa, sobretudo
na regio. A no indiferena foi apresentada como um complemento da
no interveno35, a salientar, no plano do discurso, o fato poltico de que o
princpio da no interveno, como de resto todos os princpios de que se
vale o argumento diplomtico, no tem aplicabilidade absoluta mais uma
tocha a iluminar os processos decisrios em casos concretos36.
Estava esboado, no nvel dos conceitos operacionais da poltica
externa brasileira, quadro mais propcio, ou menos infenso, a uma interao
construtiva com a Colmbia.
A realidade, contudo, que as tentativas de construir tal interao se
inseririam em um continuum poltico-diplomtico nada regular, que esbarrou
em limites reais, derivados, em boa parte, de continuadas desconfianas.
O primeiro fato poltico mais significativo da relao bilateral aps
a posse do Presidente Lula no foi auspicioso e j lembrou a existncia
35 Cf. idem, A poltica externa do Governo Lula: dois anos.
36 Sobre o processo de construo do argumento diplomtico, recomendam-se: BELLI, Benoni.
Diplomacia e discernimento poltico: reflexo acerca da natureza da atividade diplomtica;
e FONSECA JR., Gelson. Os colquios da Casa das Pedras: argumentos da diplomacia de
San Tiago Dantas.
154
daqueles limites. Aps atentado das FARC ao clube bogotano El Nogal,

o Presidente lvaro Uribe encareceu ao Presidente Lula, em fevereiro
de 2003, o apoio do Brasil iniciativa diplomtica que a Colmbia
empreenderia para que as FARC fossem qualificadas como terroristas em
diferentes foros internacionais.
O Brasil votou a favor da condenao do atentado ao clube Nogal
em Resolues aprovadas na OEA e nas Naes Unidas e a primeira
delas explicitava haver sido o atentado cometido pelas FARC. No entanto,
manteve a posio, j conhecida, de no qualificar as FARC como
organizao terrorista37.
Ainda em fevereiro de 2003, em busca da convergncia possvel
com a Colmbia, o Presidente Lula enviou carta ao Secretrio-Geral das
Naes Unidas na qual se declarava solidrio com vrios de seus colegas
da Amrica do Sul no propsito de lanar um chamamento a todos os
grupos armados, em especial s FARC, para que cessassem imediatamente
a prtica de atentados e buscassem uma negociao construtiva com o
Governo colombiano. Na mesma carta, o Presidente solicitava de seu
destinatrio manifestao pblica de apoio a uma negociao de paz na
Colmbia38.
No se tratou do gesto ideal do ponto de vista da Colmbia que
continuava a atribuir particular valor classificao das FARC como
terroristas , mas bastou, por aquele momento, para desanuviar o ambiente
bilateral e abrir caminho para visita oficial do Presidente Uribe ao Brasil,
afinal realizada, sem demora, no seguinte ms de maro.
O encontro no Brasil deu ensejo a que se estabelecesse relao pessoal
fluida, de boa qumica, entre os Presidentes, apesar do hiato ideolgico
que, no se escondia, os separava. A partir dali, Uribe, em mais de uma
oportunidade, pediu ao homlogo brasileiro que buscasse moderar o
comportamento do Presidente venezuelano Hugo Chvez, que interviesse
junto a Caracas em favor de uma postura mais construtiva da Venezuela
frente Colmbia. O Presidente Lula procurava desempenhar papel nesse
sentido, em tom conciliador e em via de mo dupla.
37 Cf. CEGLIA, Carlos Ricardo Martins. A eleio de lvaro Uribe Vlez Presidncia da Repblica da
Colmbia. Anlise da poltica de mano dura contra as Fuerzas Armadas Revolucionarias da Colombia
Ejrcito del Pueblo (FARC-EP) e suas repercusses para o Brasil. Agosto de 2002 a dezembro de 2004.
155
Sucederam-se, cpula de maro, iniciativas que poderiam concorrer

para a montagem de uma base a partir da qual se construsse confiana
entre o Brasil e a Colmbia e se adensasse a relao bilateral. Tornaram-se mais frequentes as reunies presidenciais e ministeriais (no apenas de
Chanceleres, mas de outras pastas, inclusive Defesa). Decidiu-se revitalizar,
em 2003, a Comisso de Vizinhana e Integrao, criada em 1994. Os
Governos procuraram estimular, com rodadas de negcios e reunies do
Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI), a dinmica
virtuosa que j se vinha estabelecendo entre os setores privados de lado
a lado39. Intensificou-se a cooperao tcnica entre os dois pases, com
numerosos projetos na rea agrcola e com crescente nfase no campo
social, figurando o Brasil como cooperante. Expandiu-se a concesso de
bolsas de estudo de graduao e ps-graduao, oferecidas pelo Governo
brasileiro em universidades brasileiras, a estudantes colombianos. Em
2009, constituiu-se a Comisso Bilateral, foro permanente, em nvel de
Chanceleres, que institucionalizou o dilogo poltico bilateral de alto nvel
e passou a abarcar, para fins de acompanhamento diplomtico, todo o
conjunto das relaes. Um ano antes, firmara-se Acordo Bilateral de
Cooperao em Defesa, com impacto na integrao industrial visava-se
participao colombiana no projeto de aeronave de transporte militar da
Embraer, o KC-390; no Brasil, que j havia vendido Super Tucanos para
a Colmbia, no estava ausente o interesse em novos contratos militares
com o vizinho.
Sempre no tocante aos esforos de superao da distncia bilateral
(e da desconfiana) poltico-diplomtica, concorreu, para a afirmao da
credibilidade do Brasil junto ao Governo e opinio pblica colombianos,
o apoio logstico do Exrcito Brasileiro para as operaes, comandadas
pela Cruz Vermelha Internacional, de resgate, em territrio colombiano,
de refns unilateralmente libertados pelas FARC. A eficincia e a discrio
com que o Brasil atuou, atributos capazes de fazer prevalecer a percepo
de que agia por genuna motivao humanitria, foram apreciados nos
meios oficiais e no oficiais colombianos e acabaram por render ao Pas
significativos dividendos polticos.
39 Entre 2003 e 2010, para tomar o perodo do Governo Lula, o comrcio bilateral elevou-se
de US$ 850 milhes para US$ 3,2 bilhes (em valores anuais), ainda que com acentuado
desequilbrio em favor do Brasil (fonte: MRE/DPR). Quanto aos investimentos brasileiros na
Colmbia, o estoque estimado, em 2010, era de US$ 2 bilhes (estimativa no oficial).
156
Entretanto, como dito, os movimentos de aproximao bilateral

encontraram limites reais.
O espao ampliado que os Estados Unidos, no Governo Uribe,
ocupavam na agenda externa colombiana e sempre no sentido de
alimentar sua vertente de segurana em termos marcados pelo recurso
fora armada permanecia objeto de suspeita no Brasil. Do lado brasileiro,
a expectativa era de menos Estados Unidos e mais foco social no
tratamento do conflito interno colombiano.
O vazamento, em 2009, da existncia de projeto de acordo Bogot-Washington para o acesso de agentes dos Estados Unidos a bases
militares colombianas gerou reaes imediatas de repdio no Brasil e
em toda a Amrica do Sul. A Colmbia viu-se flagrantemente isolada na
regio como acontecera em 2008, quando da Operao Fnix, que
envolveu ao militar colombiana em territrio do Equador. O episdio
equivaleu, provavelmente, ao momento de maior exposio pblica de um
desentendimento fundamental entre os Governos Lula e Uribe. Se, para
o primeiro, a perspectiva de facilitar a atuao militar dos Estados Unidos
na Amrica do Sul parecia inconcebvel, para o segundo e para grande
parte das elites colombianas inconcebvel era a percebida incapacidade
brasileira de sequer compreender as necessidades mais prementes da
Colmbia em matria de segurana. Ressurgia, por entre as iniciativas
de aproximao que de todo modo tinham continuidade, s que em
atmosfera poltica ambivalente , uma incompatibilidade de vises de
mundo que parecia, ainda, insolvel.
Ao mesmo tempo, a proximidade poltica entre o Brasil e a Venezuela
de Hugo Chvez representava, para o Governo Uribe, fator de incerteza
com relao ao que se pudesse entender, sob a tica colombiana, como
o verdadeiro grau da imparcialidade brasileira na regio. Uma relao
Brasil-Colmbia que j se descreveu como trilateral adquiria contornos
quadrilaterais: com o risco da simplificao, pode-se dizer que havia
situaes nas quais no s o Brasil, ao olhar para a Colmbia, enxergava
tambm os Estados Unidos e sua presena militar, conforme dito antes,
como a Colmbia, ao olhar para o Brasil, enxergava tambm a Venezuela
e seu bolivarianismo. Importavam-se, para o relacionamento Brasil-Colmbia, cargas de desconfiana que, em determinadas conjunes,
representavam uma quase barreira entre os dois pases.
157
Foi assim que, entre a boa qumica e a desconfiana renitente, se

acabou por produzir, como se pode afirmar em balano da relao Lula-Uribe, o que o acadmico Eduardo Pastrana chama de um distanciamento
amvel40. Verificou-se, entre os mandatrios, una desconfianza mutua
prudente, pero permanente41.
***
Ao fim das contas, a Colmbia atravessou os Governos Fernando
Henrique e Lula mais o primeiro do que o segundo preponderantemente
do lado negativo da pauta externa brasileira. apenas no perodo
correspondente ao Governo Juan Manuel Santos que a agenda pblica da
Colmbia se diversifica e se criam condies potencialmente propcias a
aproximaes sustentveis entre os dois pases.
Uma perspectiva de aproximaes

Em agosto de 2010, Juan Manuel Santos assumiu a presidncia
de um pas cujos parmetros de segurana se haviam recuperado
substancialmente ao longo do Governo de seu antecessor. Da advm
uma nova realidade colombiana e a possibilidade de um novo padro de
relacionamento com o Brasil.
O legado de Uribe
A poltica de segurana democrtica do Presidente lvaro Uribe,
em que pesem os desafios que persistem e as crticas de que objeto
inclusive na seara dos direitos humanos , produziu resultados inequvocos
em matria de segurana interna42.
As FARC reduziram-se metade. Em 2002, contavam com cerca de
20 mil integrantes e 20 mil homens e mulheres em redes de apoio; quando
do trmino do Governo Uribe, esses nmeros haviam diminudo para
aproximadamente 8 mil e 10 mil43.
40 Cf. PASTRANA, Eduardo. Evolucin y perspectivas de las relaciones entre Colombia y
Brasil.
42 Cf. VILLA, Rafael Duarte e VIANA, Manuela Trindade. A ascenso de Uribe na Colmbia:
segurana interna e aliana estratgica com os Estados Unidos na construo do Estado nao.
43 Cf. Beittel, June S.. Colombia: issues for Congress.
158
Em paralelo intensificao do combate s guerrilhas (alm das

FARC, preservava relevncia o Exrcito de Libertao Nacional ELN), o
Presidente Uribe obteve, ainda, a desmobilizao dos grupos paramilitares
de direita. Acordo negociado, em 2003, entre o Governo colombiano
e aqueles grupos levou a que, em 2006, mais de 31 mil paramilitares
houvessem abandonado as armas44.
Como resultado dos progressos no combate s guerrilhas e na
desmobilizao dos paramilitares, entre 2002 e 2008 os sequestros no pas
reduziram-se em 83%, os homicdios, em 40%, e os atentados terroristas,
em 76%45.
Reverteu-se, assim, o processo de eroso do Estado que afetava o pas.
Deixou de haver rea do territrio colombiano a que o poder pblico no
pudesse chegar ainda que, em alguns casos, custa de enfrentamentos
com as guerrilhas.
No que a questo da violncia estivesse resolvida na Colmbia.
Longe disso. O negcio das drogas persistiu e persiste como
problema estrutural, com as consequncias da decorrentes. Paramilitares
desmobilizados migraram para as chamadas bandas criminales. Mas,
resguardadas as qualificaes devidas, o fato que os xitos da poltica
de segurana democrtica de Uribe contriburam para tornar a Colmbia
um pas mais vivel poltica, social e economicamente. Abriram espao
para o tratamento, pelo Governo e pela sociedade colombianos, de outros
temas fundamentais para o pas.
O Governo Santos
No plano interno, os avanos em reduo da violncia legados por
Uribe permitiram ao atual mandatrio, reeleito em 2014, ir alm da agenda
de segurana ainda que sem descurar dela.
Sobressai a pauta social. Em documento intitulado Plano Nacional de
Desenvolvimento que define os objetivos maiores do Governo Santos
(de sua poltica de prosperidade democrtica) , o combate pobreza
figura como prioridade, ao lado da promoo do desenvolvimento
econmico e da segurana cidad.
159
Particular ateno vem sendo dispensada s polticas fundiria e de

agricultura familiar. Trata-se de questes cruciais, porque se encontram
na base mesma de um conflito interno que se construiu em torno da luta
pela terra.
Iniciativa voltada para o esforo de organizao do campo colombiano
e, mais amplamente, da reconciliao nacional a Lei de Vtimas e
Restituio de Terras, promulgada em junho de 2011. A lei visa a indenizar
as vtimas do conflito armado, na sua maioria de procedncia rural, e a
restituir aos titulares originais a posse e a propriedade de terras usurpadas
no bojo dos distrbios experimentados no pas.
Quanto promoo do desenvolvimento econmico outra
prioridade do Plano Nacional de Desenvolvimento , o Presidente Juan
Manuel Santos manteve a poltica de seguridad inversionista de Uribe.
Na vertente poltica do conflito interno, Santos deu passo histrico
ao engajar-se em negociaes com as FARC, sabendo-as em posio de
fraqueza relativa.
O anncio oficial, em agosto de 2012, de que transcorriam conversas
exploratrias com a guerrilha, com vistas a eventuais tratativas de paz,
se deu aps rumores veiculados pela imprensa. Naquele momento, um
olhar para trs podia revelar que Santos possivelmente engendrava um
processo negociador desde os primeiros instantes de sua presidncia,
se no antes. Por isso dera impulso Lei de Vtimas e de Restituio
de Terras. Por isso estabelecera, mediante reforma constitucional,
um Marco para a Paz, que permite, por exemplo, sejam suspensos
mandatos de priso expedidos contra integrantes de grupos armados
ilegais que estes designem como negociadores em eventuais contatos
com o Governo.
Em setembro do mesmo ano, o Presidente Juan Manuel Santos, em
pronunciamento pblico, confirmou que o Governo colombiano chegara
a um acordo-quadro para o incio de negociaes de paz com as FARC
o Acordo Geral para a Terminao do Conflito. Na ocasio, explicou que
conversaes com a guerrilha, conduzidas com discrio, na cidade de
Havana, ao longo de seis meses, com o acompanhamento de Cuba e da
Noruega, haviam desembocado em um entendimento consubstanciado
no acordo-quadro sobre negociaes em trs fases.
160
A primeira fase, de contatos preliminares, j se tinha encerrado.

A segunda, atualmente em curso, constituiria, sempre de acordo com
Santos, dilogo com agenda fechada de cinco pontos: (i) desenvolvimento
rural; (ii) garantias para o exerccio da oposio poltica e da participao
cidad; (iii) fim do conflito armado; (iv) narcotrfico; e (v) direitos das
vtimas. A terceira e derradeira fase das negociaes teria incio com a
assinatura de acordo final e sua implementao, com a correspondente
verificao de cumprimento pelas partes 46.
O Presidente informou que Cuba e a Noruega permaneceriam como
anfitries das negociaes e seriam seus garantes (as negociaes passaram
a ter lugar, at onde se saiba, exclusivamente em Havana). Informou,
tambm, que a Venezuela e o Chile seriam acompanhantes do processo.
Escapa aos propsitos do presente exerccio especular sobre o
desenlace do processo de paz e sobre suas consequncias as quais, ao que
tudo indica, estariam mais presas a uma despolitizao do que ao ocaso
da violncia como fenmeno social no pas. Interessa, antes, reconhecer o
processo de paz como talvez o principal indicador de que a Colmbia vive
uma acelerao histrica que aponta para horizontes mais promissores.
***
Passa-se ao plano da poltica externa. A partir dessa base domstica
revigorada e sensvel ao relativo desengajamento norte-americano do
Plano Colmbia e aos prejuzos representados, no passado recente, pelo
isolamento regional do pas , o Governo Santos tem levado adiante uma
poltica externa mais diversificada, geogrfica e tematicamente47.
Tem procurado diluir a centralidade da relao com os Estados Unidos
embora esta permanea vital, por motivos geopolticos, de segurana e
econmicos (a Colmbia tem nos Estados Unidos seu maior mercado
comercial e seu principal investidor). Ps fim ao virtual monoplio da
agenda diplomtica colombiana pelo narcotrfico e pelos demais aspectos
do conflito interno48.
46 Cf. SANTOS, Juan Manuel. Alocucin del Presidente de la Repblica sobre el Acuerdo
General para la Terminacin del Conflicto [Bogot, 27/8/2012].
47 Cf. PASTRANA, Eduardo e PIEROS, Diego Vera. De Uribe a Santos: continuidad o
nueva orientacin de la poltica exterior colombiana?.
48 Cf. SNCHEZ CABARCAS, Fabio e MONROY HERNNDEZ, Catalina. Actores, decisin
y construccin de la poltica exterior colombiana hacia Estados Unidos en la era Santos.
161
Na regio, logrou a recomposio poltica com o Equador e com a

Venezuela, que haviam rompido relaes diplomticas com a Colmbia
de Uribe49. Concentra-se, verdade, na Aliana do Pacfico, como
reflexo de uma opo de interao econmica com o exterior integrada
tambm pelos Tratados de Livre Comrcio que, louvada por muitos,
passvel de crticas, entre outros fatores, por alegadamente congelar a
posio do pas nas cadeias globais de valor. Mas mostra-se consciente
da importncia, para os interesses da Colmbia, de no se afastar dos
exerccios sul-americanos: em nome da conduo do processo de paz (em
cuja preparao Caracas teria desempenhado papel decisivo), do combate
ao narcotrfico e mesmo da economia, tendo em vista a significao da
Venezuela como grande mercado da indstria colombiana parcialmente
perdido em funo dos sobressaltos bilaterais no Governo Uribe, quando
o Governo venezuelano se retirou da Comunidade Andina de Naes
(CAN) e, em determinado momento, fechou a fronteira com a Colmbia
para trocas comerciais.
A conscincia da importncia, para a Colmbia, de evitar novo
estado de isolamento regional aparece consubstanciada em discurso que o
Presidente Juan Manuel Santos pronunciou em solenidade de transmisso
do cargo de Secretrio-Geral da UNASUL ao venezuelano Al Rodrguez,
que sucedia colombiana Mara Emma Meja nome este que o prprio
Santos, j Presidente, propusera. Na solenidade que o Governo
colombiano organizou, em Bogot, em junho de 2012, presentes o ento
Presidente do Paraguai, Fernando Lugo, na qualidade de Presidente Pro
Tempore da UNASUL, e Chanceleres de toda a regio, inclusive o do Brasil ,
disse Santos:
[...] cuando [...] el Presidente Lula y el Presidente Chvez, el Presidente Kirchner,
lanzaban la idea de UNASUR, muchos y tengo que confesar que entre esos
estaba ese servidor lo miramos con escepticismo, con cierto recelo.
Para qu otra organizacin? Lo vimos como algo que de pronto podra generar
ms problemas que beneficios. [Quando a ideia foi originalmente lanada, Santos
era Ministro de Uribe.]
49 Cf. PASTRANA, Eduardo. Las relaciones de Colombia con Venezuela y Ecuador en el
escenario de seguridad regional.
162
Pero cuando uno est equivocado, pues es muy importante reconocerlo. Reconozco
que esa percepcin inicial era equivocada y lo que estamos viendo es una
organizacin que cada vez ms toma cuerpo, que cada vez [mais] avanza dentro
de la diversidad. [...] 50
Mais amplamente, Santos busca estreitar laos tambm com outros

quadrantes a sia em especial e projetar a Colmbia em escala global.
Nisso, procura, essencialmente, uma insero pelo mainstream, como
demonstra o empenho em ingressar na OCDE.
Possibilidades e desafios
As transformaes apontadas esto em plena efervescncia. Ser
preciso esperar a decantao que o tempo trar para melhor compreend-las em seu alcance.
O que j se pode dizer que o Presidente Juan Manuel Santos, agora em
seu segundo mandato acaso por traos de personalidade, mas sobretudo
porque atua em uma realidade nacional objetivamente aprimorada , lidera
Governo cujos rumos experimentaram notvel evoluo com relao a
fases anteriores.
Recapitule-se que, na frente domstica, h clareza quanto ao objetivo
de negociar a paz. A questo social toma prioridade, com nfase na
organizao do campo, at em preparao para um ps-conflito. Nesse
quadro, a agricultura familiar converte-se em tema crucial. Na frente
externa, a parceria com os Estados Unidos persiste, mas assume tons
renovados e deixa de ser entendida do modo quase excludente como
o fora no passado. O isolamento na Amrica do Sul percebido como
cenrio que cobraria custos a serem evitados.
No se trata de avaliar a traduo prtica desses novos rumos. Trata-se de perceber que, da perspectiva poltica do atual Governo da Colmbia,
constam vises de mundo, antes ausentes, ou menos marcadas, que
ampliam as reas de convergncia com o Brasil.
Seria equivocado supor que a ampliao dessas reas de convergncia
levar, forosamente, a relaes Braslia-Bogot mais estreitas e estveis.
50 SANTOS, Juan Manuel. Palabras del Presidente Juan Manuel Santos en la ceremonia de
traspaso de la Secretara Pro Tempore de UNASUR de Colombia a Venezuela [Bogot,
11/6/2012].
163
Da emergncia de uma situao de vises mais harmnicas entre as

duas capitais ao estabelecimento de vnculos poltico-diplomticos mais
sustentados vai uma longa travessia. Longa e difcil, pois os desafios
so de monta. A ttulo ilustrativo, lembre-se que a Amaznia continua a
representar um obstculo logstico, que o conhecimento mtuo reduzido,
que o passivo das desconfianas recprocas no est de todo superado.
Este ltimo desafio seria ainda agravado pela percepo de que a
Amrica do Sul estaria dividida por disjunes ideolgicas, de fundo
histrico-sociolgico. Politicamente, grosso modo, predominariam, de
um lado, Governos de inclinao dita liberal, ao passo que, de outro
lado, preponderariam Governos inspirados por formas de democracia
participativa. Economicamente, e sempre grosso modo, o primeiro grupo
tenderia a algum tipo de livre-cambismo, enquanto o segundo, a um certo
dirigismo estatal.
O Brasil, por seu peso especfico e por suas complexidades prprias,
figuraria em posio parte, dele esperando-se impulsos agregadores.
Na Colmbia, contudo, l do seu lado, persistiriam dvidas sobre a
determinao de Braslia em atuar, na regio, como agente moderador de
ltima instncia. O Pas teria, ao fim e ao cabo, seu parti pris.
obvio que percepo assim esquematicamente concebida no
passaria no teste da realidade. As verdades polticas so, sabidamente,
menos evidentes, mais fluidas. Mas persistiria, ao que parece, um rano
que, subjacente s relaes Brasil-Colmbia, seria parte importante dos
desafios a vencer.
Concluso
Prope-se que, se os desafios esto postos para aproximaes mais
sustentadas entre o Brasil e a Colmbia, esto igualmente postas condies
renovadas para o intento de sobrepuj-los.
Parte-se do pressuposto de que interessa ao Brasil empenhar-se
nesse sentido. Interessa ao Pas estabelecer com a Colmbia elos slidos,
de Estado a Estado, que protejam as relaes bilaterais das variaes de
presso poltica de parte a parte tanto quanto possvel, e em observncia
s escolhas democrticas de cada uma das duas sociedades51.
51 Sobre a poltica externa em sociedades democrticas, recomenda-se: GARCIA, Marco Aurlio.
O lugar do Brasil no mundo. A poltica externa em um momento de transio.
164
O Brasil tem na Amrica do Sul a circunstncia primeira de sua ao

diplomtica. na Amrica do Sul que o Brasil encontra o ambiente que ao
mesmo tempo possibilita e refora sua insero internacional de natureza
pacfica, articulada a partir do dilogo e da cooperao. Em outro plano, a
regio corresponde zona privilegiada de internacionalizao das empresas
brasileiras. Corresponde, tambm, ao mercado que, em conjunto, absorve
a maior parcela de suas exportaes de produtos manufaturados. No
por acaso que as relaes com o entorno, bilateralmente e por intermdio
de esforos coordenados de organizao do espao sul-americano, tm
primazia na poltica externa brasileira.
A partir desses elementos, o simples fato de a Colmbia ser pas
vizinho j lhe outorgaria carter prioritrio para o Brasil. E a Colmbia
ainda mais do que isso. o segundo pas em populao e o terceiro em
PIB na Amrica do Sul. Trata-se de pas em trajetria de ascenso poltica,
social e econmica. De pas estrategicamente posicionado na Amrica do
Sul e, mais amplamente, nas Amricas. De pas com perfil de consumo
e, em termos relativos na regio, com diversidade tnica e com renda per
capita semelhantes aos brasileiros. E, tambm importante, de pas cujas
questes de segurana ainda encerram potencial de transbordar para o
Brasil e cujo problema das drogas tem implicaes conhecidas para a
sociedade brasileira.
Portanto, sustenta-se ser imperativo para o Estado brasileiro manter
relaes prximas e previsveis com a Colmbia, tanto para efeitos
bilaterais, quanto para o objetivo mais amplo do projeto sul-americano,
j que o xito de exerccio como a UNASUL depende, por definio, do
engajamento colombiano. Indo alm, o xito desse exerccio depende,
no limite, da boa conduo do relacionamento da Colmbia com seus
vizinhos: no prosperaria projeto sul-americano diante de enfrentamentos
polticos e at de rupturas diplomticas entre a Colmbia, de um lado, e a
Venezuela e o Equador, de outro.
A construo dessas relaes prximas e previsveis significaria,
naturalmente, conferir maior densidade agenda poltico-diplomtica,
fazendo-as transcender as respectivas Chancelarias.
Em dimenso sistmica, lcito pensar que a Colmbia, nesse processo,
saberia valorizar sinais brasileiros que lhe inspirassem segurana mais forte
quanto disposio do Pas, nos momentos-limite, em agir na Amrica
165
do Sul para alm de afinidades ideolgicas eventuais. Reversamente,

razovel imaginar que, no Brasil, seriam bem acolhidas indicaes firmes
da compreenso colombiana sobre a sensibilidade de que se reveste, em
Braslia, a conexo Bogot-Washington, notadamente no plano militar.
Mais concretamente no eixo bilateral, frente dificuldade em
conceber-se um projeto estruturante para as relaes, ou enquanto no
surge tal projeto (o que seria a Itaipu ou o gasoduto Brasil-Bolvia das
relaes Brasil-Colmbia?), conviria ampliar e sedimentar a cooperao
com a Colmbia nas reas-chave do acesso terra e da agricultura familiar,
to sensveis luz do conflito interno no pas vizinho. Conviria estender
e aprofundar o relacionamento em segurana e em defesa, inclusive no
domnio da indstria militar. E conviria, ainda: adotar medidas adicionais
para impulsionar o intercmbio econmico-comercial (os setores privados
estiveram a na vanguarda, mas os Governos podem concorrer mais para
o incremento das trocas de bens, servios e investimentos em geral,
por exemplo concluindo acordos pendentes e acelerando cronogramas
de desgravao tarifria); encontrar maneiras de fazer progredir aes
conjuntas em domnios em que muito j se tentou e pouco se conseguiu,
como o dos biocombustveis; desbravar fronteiras novas, como seriam
projetos de pesquisa voltados para a Amaznia.
No se deixa jamais de ter presentes os desafios associados s relaes
Brasil-Colmbia. Mas, por isso mesmo, conclui-se com a ponderao de
que poder ser necessria maior mobilizao poltica em torno delas. Dessa
mobilizao decorreria envolvimento mais sistemtico das respectivas
burocracias na agenda bilateral. Os interesses brasileiros justificariam o
esforo de alto nvel e o persistente e disciplinado trabalho requeridos.
E, reitere-se, condies renovadas esto dadas pelo atual momento
colombiano.
Bibliografia
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O Brasil e o Processo Decisrio na Unio

Europeia
Bernard Jorg Leopold de Garcia Klingl*
Para o Brasil, a relevncia de se compreender a evoluo e o

funcionamento do processo decisrio da Unio Europeia (UE) decorre de
sua consolidao como ator determinante na elaborao de polticas com
crescente impacto sobre interesses e ambies de nosso Pas. Desde o
Tratado de Lisboa (2007), o bloco europeu apresenta-se com incontestvel
personalidade jurdica, que se estende sobre todas as esferas de sua
competncia. Essa personalidade lhe legitima interlocuo, que varia de
grau, segundo a rea de atuao, e exige especial ateno das autoridades
brasileiras sobre os rumos que pretendem imprimir no exerccio dos
poderes que lhe foram conferidos. Alm de ser a maior economia mundial,
com um PIB nominal em torno de US$ 17,6 trilhes, o que constitui cerca
de 25% da riqueza global, trata-se do nosso maior parceiro comercial e
principal investidor estrangeiro.
De janeiro de 2007 a dezembro de 2011, o intercmbio comercial com
o Brasil cresceu de US$ 67,2 bilhes para US$ 99,3 bilhes, apresentando
uma expanso de 47,9%. Apenas em 2011, os fluxos registraram um
aumento de quase 21% em comparao com o ano anterior. Ao longo
desse perodo, os resultados foram anualmente favorveis ao Brasil, que
colheu um supervit da ordem de US$ 39,2 bilhes1. Em 2012, o volume
total das exportaes UE foi da ordem de 20,7% de nossas vendas
internacionais, ao passo que China foi de 17,35%, ao MERCOSUL de
10,9% e aos Estados Unidos de 10,1%. No campo dos investimentos,
Bernard Jorg Leopold de Garcia Klingl diplomata de carreira. As opinies emitidas neste
artigo so de responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do Governo
brasileiro
MRE/DPR/DIC, com base em dados do FMI, Direction of Trade Statistics (DOTS).
173
o estoque de investimento externo direto (IED) da UE no Brasil atingiu

US$ 186 bilhes em 2010, enquanto o estoque de IED brasileiro na UE
girou em torno de US$ 61 bilhes. Apesar desses nmeros elevados, h
bastante espao para se intensificar essa relao, tendo em vista que as
importaes procedentes do Brasil correspondem a cerca de 1% de tudo
o que a Unio Europeia compra e o fluxo anual de investimentos europeus
no Brasil, at 20102, nunca tenha representado mais do que 6% do total
distribudo pelo mundo.
Do ponto de vista poltico, o Brasil e a Unio Europeia compartilham
os mesmos cdigos, valores e princpios, convergindo na essncia em
quase todos os assuntos de poltica externa. As divergncias existentes
so em geral de forma e se manifestam na calibragem dos meios para se
alcanar os fins a que ambos se propem. Essa aproximao, decorrente
de razes comuns, encontrou nos ltimos anos terreno frtil para prosperar
com o estabelecimento, em julho de 2007, de uma Parceria Estratgica,
que constitui instrumento da mais alta importncia e do mais alto nvel
hierrquico para a coordenao bilateral sobre os principais temas da atual
agendainternacional.
O despertar poltico do interesse da Unio Europeia pelo Brasil
explica-se pela projeo do Brasil a um novo patamar no cenrio
internacional, manifestada por seu protagonismo regional no processo de
integrao da Amrica do Sul e de consolidao do MERCOSUL; por sua
liderana no setor de energias alternativas; pela capacidade articulatria
de sua diplomacia em esferas to distintas como o G-4, o G-8+5 ou o
G-20; pela conduo da misso de estabilizao da ONU no Haiti; bem
como referendada por um acervo de parcerias estratgicas bilaterais com
sete dos Estados-membros (Alemanha, Frana, Reino Unido, Portugal,
Espanha, Itlia e Sucia); pela construo de novas e originais parcerias
no mundo em desenvolvimento (IBAS, Cpulas Amrica do Sul-frica e
Amrica do Sul-Pases rabes); e por seu dilogo com os demais pases
dos BRICS.
Hoje, ao amparo da Parceria Estratgica Brasil-UE, alm de um
escorreito dilogo sobre os mais relevantes temas da relao bilateral,
realizam-se reunies empresariais e dasociedade civil, bem como contatos
2
174
European Commission (EUROSTAT). Arquivo FDI outward flows by main partner, 2010.
Disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu>.
peridicos preparatrios que envolvem mecanismos institucionais que

abrangem desde os mais diferentes dilogos tcnicos at as reunies anuais
de Cpula. Em um cenrio global de crise econmica, a aproximao entre
ambos oferece potencial de oportunidades que pode figurar como parte
da soluo das dificuldades que hoje enfrentam.
A atuao diplomtica na estrutura de pilares

A criao da conhecida estrutura de pilares da Unio Europeia
no Tratado de Maastricht atendia necessidade de elaborao de um
instrumento jurdico que conjugasse em um s texto e dentro de um
mesmo quadro institucional a dimenso comunitria da integrao com
as novas competncias de natureza intergovernamental em matrias de
poltica externa, segurana, justia e assuntos internos. O primeiro pilar
comportava as Comunidades europeias com todo o arcabouo construdo
pelos tratados constitutivos, reforado por novos domnios (unio
econmica e monetria, educao, cultura, sade pblica, proteo aos
consumidores, meio ambiente, temas sociais, cidadania europeia); o segundo
pilar, a instituio de uma poltica externa e de segurana comum (PESC);
e o terceiro pilar, a cooperao nos domnios da justia e dos assuntos
internos (JAI) dos Estados-membros. Tanto o segundo quanto o terceiro
pilares se inseriam em uma lgica diferente da integrao comunitria e
de sua dimenso supranacional. O recurso imagem dos pilares, que se
tornou de uso corrente, era informal e comportava em sua essncia um
carter pedaggico. Nunca houve meno oficial a eles nos tratados da
UE.
Embora se considere que o Tratado de Lisboa tenha eliminado a
estrutura de pilares ao por termo distino entre temas comunitrios e
da Unio, subsistem traos do modelo lanado em 1992, em decorrncia
da falta de harmonizao dos procedimentos decisrios em todos os
seus domnios. Assim, ainda que a maior parte das matrias derivadas
do terceiro pilar tenha sido excluda do Tratado sobre a Unio Europeia,
passando a integrar as polticas e aes internas da Unio reguladas pelo
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE); e observe
os procedimentos antes aplicados deciso comunitria, a particularizao
no Tratado da Unio Europeia (TUE) de procedimentos decisrios
especficos para a ao exterior no que se refere poltica estrangeira e
175
de segurana comum indicam, na prtica, a persistncia do antigo segundo

pilar e de seu carter intergovernamental. Essa imagem, que por tanto
tempo serviu de referncia para se compreender o processo decisrio
europeu, segundo a competncia temtica sobre a qual recaia, demonstra
ser um recurso vlido, tendo em vista que a razo pela qual foi elaborada
se encontra ainda vigente. Nesse sentido, o presente estudo se valer dela
analisando a atuao diplomtica brasileira nos dois pilares remanescentes.
A atuao diplomtica no primeiro pilar

A atuao diplomtica brasileira junto UE na esfera de competncia
do que se poderia chamar de primeiro pilar diz respeito ao acompanhamento
de temas contidos na terceira e na quinta parte do TFUE. Dentre eles se
destacam, com interesse particular para o Brasil, os ttulos que tratam do
mercado comum; da livre circulao de mercadorias; da agricultura e da
pesca; da livre circulao de pessoas, de servios e de capitais; do espao
de liberdade de segurana e de justia; dos transportes; da proteo aos
consumidores; do meio ambiente; e da energia; bem como das disposies
para a ao externa da Unio nos domnios no contemplados pela PESC.
A necessidade de acompanh-los e de buscar defender os interesses
nacionais nesses segmentos decorre da crescente regulamentao derivada
das instituies europeias e de escopo supranacional, resultado do
aprofundamento das polticas de integrao, conforme visto ao longo dos
ltimos captulos.
Sobretudo nos temas acima mencionados, e como se ver mais
abaixo, o grande esforo de unificao e harmonizao regulatria entre
os diferentes Estados-membros tem conduzido a Unio a produzir um
acervo de instrumentos normativos cuja influncia de curso obrigatrio
em todos os seus Estados-membros. O impacto sobre terceiros pases
v-se assim amplificado a nveis bastante superiores se comparado ao que
se daria normalmente entre dois Estados. Alm disso, os resultados dessa
construo normativa podem transcender os limites das fronteiras da Unio,
chegando a constituir-se em modelos internacionais, elevando ainda mais o
grau de influncia dela derivada. Normalmente, as polticas regulatrias da
Unio gestadas em Bruxelas se estendem automaticamente aos integrantes
da rea Europeia de Livre Comrcio (Islndia, Liechtenstein, Noruega
e Sua), aos candidatos e pr-candidatos a Estado-membro e aos pases
176
com que a UE mantm acordos de parceria e cooperao, bem como a

algumas das ex-colnias do grupo ACP (frica, Caribe e Pacfico).
Recorrendo declarao ao jornal Financial Times do ento Embaixador
dos Estados Unidos junto UE, C. Boyden Gray,
() Brussels is slowly but steadily emerging as the regulatory capital of the
world ()as much as some loathe it, it is a trend that business leaders and policy
makers from Tokyo to Washington feel they cannot afford to ignore 3.
Um dos exemplos mais significativos e que ilustra bem a ascenso

da UE como global rulemaker foi o caso de adoo do padro europeu
no mercado internacional de telefonia mvel. O Sistema Global para
Comunicaes Mveis (GSM) foi desenvolvido por um grupo criado
pela Conferncia Europeia de Administrao Postal e Telecomunicaes
e aprovado pelas instituies comunitrias em 1987. A tecnologia mvel
criada para utilizao no espao comunitrio terminou por se transformar
no padro mais difundido no mundo ainda hoje. O processo de adoo
do padro fundamentou-se sobre procedimentos decisrios apoiados
tradicionalmente sobre a Comisso e o Conselho.
Hoje, luz do Tratado de Lisboa, o papel da Unio como definidora
de padres internacionais e como legisladora de normas com impacto
direto sobre terceiros pases encontra-se reforado, em razo do
aprofundamento do processo de integrao e consequente incorporao
de novas competncias, bem como pela maior participao das instncias
decisrias nesse processo, com nfase para a ampliao de esfera de
atuao do Parlamento Europeu, instncia que responde constante
demanda por maior legitimidade democrtica da Unio e cuja voz passou
a ser incontornvel na elaborao de atos legislativos com potencial de
impacto sobre o seu comrcio interno e externo.
No caso especfico do Brasil, que se afirma como importante
parceiro comercial da Unio Europeia (nono maior exportador para e
importador da Unio Europeia em 2011, embora em termos percentuais
ainda seja relativamente baixa a participao do Brasil no mercado
europeu, como j indicado), a pauta de vendas recai principalmente
sobre produtos bsicos (51,8%), seguidos pelos manufaturados (32,4%)
3
Financial Times, 10/7/2007. Standard bearer: how the European Union exports its laws.
177
e pelos semimanufaturados (15,6%). Dentro dessas categorias, destacam-se as vendas de minrios (17,3%), caf (8,2%), resduos das indstrias
alimentcias (7,7%), combustveis (7,3%), mquinas mecnicas (5,3%),
sementes e gros (5,3%), ferro e ao (4,5%), pastas de madeira (4,3%),
preparaes hortcolas (3,1%) e carnes (2,8%)4.
Considerando que a quase totalidade das exportaes brasileiras para
a UE est sujeita normatizao derivada da terceira parte do TFUE, as
alteraes no equilbrio institucional decisrio da Unio em benefcio do
Parlamento Europeu (PE) introduzidas pelo Tratado de Lisboa se fazem
ainda mais sentir no caso do interesse nacional. O aumento do escopo
de aplicao do voto por maioria qualificada no Conselho (procedimento
legislativo ordinrio) tambm produz potencial impacto sobre os temas
de interesse nacional ao permitir maior agilizao do processo decisrio.
Abaixo sero citados os dispositivos legais que associaram de forma indita
o PE ao processo de deciso e que exigem maior cuidado da ao externa
nacional, em razo do potencial impacto que podem gerar na economia
brasileira:
Artigo 43 do TFUE, do ttulo sobre agricultura e pesca, e que
prev atos que regulem a organizao comum dos mercados
agrcolas, bem como medidas que visem consecuo dos
objetivos da poltica de agricultura e de pesca. Entendem-se como
produtos agrcolas os produtos do solo, da criao de animais
e decorrentes da pesca, e os produtos que deles derivarem em
primeira transformao. Antes a participao do Parlamento
Europeu limitava-se mera consulta formulada pela Comisso. O
Comit Econmico e Social deve ser ouvido antes da deliberao
do PE e do Conselho;
Artigos 77 e 79 do TFUE, sobre a conformao de um espao
de liberdade, de segurana e de justia, cuja rea de competncia
se inseria originalmente, luz do Tratado de Maastricht, na
esfera do terceiro pilar, e que tratam da elaborao da poltica
comum de vistos e de outros ttulos de permanncia de curta
durao, dos controles nas fronteiras externas, das condies
para a circulao de originrios de terceiros pases, bem como de
4
178
MRE/DPR/DIC, com base em dados do MDIC de 2011.
medidas regulatrias da imigrao e da luta contra o trfico de

seres humanos. Embora esse tema no guarde relao imediata
com a questo dos fluxos comerciais, apontada como relevante
para a relao bilateral, tem igualmente impacto sobre as relaes
bilaterais em funo do importante fluxo de turismo, negcios e,
cada vez mais, acadmico, e da volumosa presena de cerca de
900 mil brasileiros na UE5. Antes do Tratado de Lisboa, esses
temas eram decididos pelo voto unnime do Conselho, aps
mera consulta ao PE;
Artigos 91 e 100 do TFUE, que regulam os transportes. Antes
do Tratado de Lisboa, os dispositivos dedicados aos transportes
diziam respeito apenas aos transportes por estradas de ferro,
rodovias e vias navegveis. O procedimento decisrio j era,
entretanto, por codeciso e por voto por maioria qualificada no
Conselho. Lisboa amplia o escopo para os transportes martimos
e areos. O Comit das Regies e o Comit Econmico e Social
participam por meio da emisso de parecer;
Artigo 118 do TFUE, sobre estabelecimento de medidas para
harmonizar legislaes dos pases europeus em matria de
propriedade intelectual e implementar regimes de autorizao, de
coordenao e de controles centralizados;
Artigo 194 do TFUE, sobre energia, que completamente
novo. Este dispositivo visa, entre outros objetivos, assegurar
o funcionamento do mercado de energia e a segurana do
abastecimento energtico da Unio, e promover a eficincia
energtica e o desenvolvimento de energias novas e renovveis;
Artigos 207, 208, 209, 212 e 218 do TFUE, que definem, em
relao a terceiros pases, a poltica comercial comum; os termos
de cooperao ao desenvolvimento; de cooperao econmica,
financeira e tcnica; bem como a concluso de acordos
internacionais dentro do escopo neles definidos. Embora antes
de Lisboa a autorizao para a concluso de acordos criando
associaes e gerando direitos e obrigaes recprocas dependesse
do parecer conforme do Parlamento Europeu, a definio da
5
Brasileiros no Mundo, MRE, SGEB, 3 edio, p. 20.
179
poltica comercial comum ficava sob a competncia da Comisso

e do Conselho. Com Lisboa, o procedimento legislativo ordinrio
passa a ser a moldura para a definio dessa poltica comercial
comum.
No caso do Brasil, como integrante do MERCOSUL, as negociaes
com a UE para a concluso de acordo de associao ocorrem luz desses
dispositivos. No obstante, no MERCOSUL, o sistema diferente. Apoia-se apenas sobre as decises intergovernamentais dos Estados-membros.
Esses artigos somam-se a outros dispositivos legais que j previam a
aplicao do procedimento de codeciso e o voto por maioria qualificada
do Conselho, de potencial impacto para o Brasil e que foram mantidos
pelo Tratado de Lisboa:
Artigo 168 do TFUE, que estatui sobre a sade pblica e prev a
adoo de medidas contra ameaas transfronteirias, apoiadas por
parecer do Comit das Regies e do Comit Econmico e Social,
e que se estendem aos domnios veterinrio e fitossanitrio, bem
como de atos normativos estabelecendo padres de qualidade
para a fabricao de medicamentos;
Artigo 169 do TFUE, a respeito da proteo aos consumidores
e que tem por objetivo resguardar a sade e os interesses
econmicos dos consumidores, bem como assegurar o direito
informao sobre o bem consumido. Est prevista consulta
prvia ao Comit Econmico e Social;
Artigo 191 do TFUE sobre meio ambiente. O Tratado de Lisboa
acrescentou entre os objetivos da poltica ambiental da Unio, a
promoo, no plano internacional, de medidas destinadas a fazer
face aos problemas regionais ou planetrios, em particular a luta
contra a mudana climtica. A aprovao dos atos legislativos
est sujeita consulta prvia ao Comit das Regies e ao Comit
Econmico e Social.
Exemplo que demonstra a capacidade do Parlamento Europeu de
determinar os rumos a serem seguidos sobre temas de sua esfera de
influncia, e em aplicao do artigo 218 do TFUE, acima mencionado,
diz respeito rejeio ao Anti-Counterfeiting Trade Agreement, em 4 de julho
180
de 2012. Por ampla maioria (478 contra, 39 a favor e 165 abstenes), o

PE recusou de forma indita proposta de acordo comercial internacional.
O texto, negociado com Estados Unidos, Austrlia, Canad, Japo,
Mxico, Marrocos, Nova Zelndia, Cingapura, Coreia do Sul e Sua, e que
havia sido assinado pela Comisso, visava a melhorar internacionalmente a
aplicao de medidas contra a pirataria e a falsificao, mas foi interpretado
pela maioria dos eurodeputados como uma ameaa s liberdades individuais
dos cidados europeus.
No que se refere diretamente a temas que compem atualmente a
agenda bilateral, que se encontram em discusso, e que passaram, com
Lisboa, a reger-se pelo procedimento legislativo ordinrio, destacam-se a
reforma do Sistema Geral de Preferncias da UE (SGP/UE); a reviso de
polticas da Unio sobre padres de consumo e de produo sustentveis,
em energia e meio ambiente; o processo de reviso e modernizao
dos instrumentos de defesa comercial da Unio; bem como de atuao
aduaneira europeia em caso de suspeita de infrao de direitos de
propriedade intelectual.
Sobre a reforma do Sistema Geral de Preferncias, o Parlamento
Europeu aprovou, em 13 de junho de 2012, projeto de regulamento que
confirma a eliminao das preferncias, a partir de janeiro de 2014, para
pases considerados pelo Banco Mundial como de renda alta ou mdia-alta, tais como o Brasil, a Argentina, o Uruguai e a Venezuela, pertencentes
ao MERCOSUL; bem como a Rssia, a Malsia e a Arbia Saudita, entre
outros. Para o Brasil, essa excluso representou importante golpe, uma vez
que 12% das exportaes nacionais se beneficiavam desse instrumento,
sobretudo as que envolviam mquinas e equipamentos.
A definio de novos padres de consumo e de produo
relacionados ao uso sustentvel do meio ambiente tiveram incio, no
mbito da Comisso, em 13 de agosto de 2012. A preocupao com a
possibilidade de criao de potenciais barreiras e distores ao comrcio
levou a Nova Zelndia a capitanear iniciativa que associou vrios pases,
inclusive o Brasil, no sentido de manifestar interesse sobre o tema, de
impacto real para a produo em terceiros pases, e de expressar desejo
de poderem ser consultados sobre a matria. O acompanhamento
dessa definio exige ateno especial dos trabalhos na Comisso e no
Parlamento Europeu.
181
Tambm relacionada questo ambiental, mas com desdobramentos

na rea energtica, a Comisso divulgou, em setembro de 2012, nova
verso de proposta legislativa sobre produo e utilizao de energias
renovveis que impe limites para o uso de combustveis oriundos de
culturas alimentcias, com argumento de que a produo prejudicial ao
clima e compete com a produo de alimentos. Segundo a proposta, o uso
de biocombustveis produzidos a partir de culturas alimentcias (canola,
milho, trigo, soja e leo de palma), que atualmente corresponde a 4,5% da
demanda total de energia no setor de transportes da UE, seria limitado a
5%. Essa restrio poder acarretar o aumento do consumo europeu de
etanol, que atualmente responde por pouco mais de 20% do mercado de
biocombustveis, em comparao com a fatia de 78% de biodiesel.
Entre vrios outros casos relacionados ao aumento do escopo
decisrio do Parlamento Europeu em temas com repercusso imediata
para o Brasil, e de curso recente, pode-se ainda mencionar a adoo pelo
Parlamento Europeu, em 3 de julho de 2012, e em primeira leitura, da
reviso do regulamento CE 1383/2003, que apresentou os critrios a serem
seguidos pelas autoridades aduaneiras para avaliao do risco de desvio
de mercadorias em trnsito em casos de suspeita de infrao de direitos
de propriedade intelectual. O Parlamento Europeu aprovou redao
um pouco mais assertiva do que a inicialmente proposta pela Comisso
e que recomenda que as autoridades aduaneiras europeias se assegurem
de que quaisquer medidas a serem tomadas estejam em conformidade
com as obrigaes internacionais da Unio e com a poltica da Unio em
matria de cooperao para o desenvolvimento, conforme previsto no
artigo 208 do TFUE, e no retenham ou suspendam a autorizao de
sada de medicamentos genricos quando no houver indcios claros e
convincentes de que se destinam venda na Unio.
evidente o recrudescimento dos casos em que as decises europeias
envolvendo o Brasil ou o MERCOSUL submetem-se coparticipao
do Parlamento Europeu e exigem da ao externa brasileira maior
desdobramento de recursos para acompanhar e defender os interesses
nacionais.
Tendo em vista a natureza particular e original da edificao europeia,
que conjuga elementos intergovernamentais e supranacionais, os temas
do primeiro pilar exigem ateno redobrada, pois se sujeitam a uma maior
182
interferncia dos componentes supranacionais, derivados do reforo

da competncia substantiva do tringulo decisrio, da ampliao de sua
estrutura funcional, do aumento dos organismos de apoio e de consulta, e
do desenvolvimento e fortalecimento de uma intrincada rede de contatos
multinveis, caracterizados pela interao de uma multiplicidade de atores,
cada um luz da competncia que lhe era atribuda, em um esquema que
prev mltiplas consultas at a concluso dos trabalhos.
A atuao diplomtica no segundo pilar

J a atuao na esfera de competncia do que se poderia chamar
de segundo pilar encontra na Unio interlocutor regido pelos dispositivos
presentes no Ttulo V do Tratado sobre a Unio Europeia (TUE). Com o
Tratado de Lisboa, que manteve, em linhas gerais, a estrutura introduzida
por Maastricht, a construo da PESC continua a erguer-se sobre os
interesses e objetivos estratgicos definidos por deciso unnime do
Conselho Europeu6 e versa sobre relaes da Unio com um pas ou uma
regio, bem como sobre um determinado tema. O Conselho de Ministros
se associa ao Conselho Europeu na tarefa de definio e implementao
da PESC. A sua execuo de responsabilidade do Alto Representante da
Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, que, por
sua vez, se apoia sobre um servio europeu para a ao exterior. Em seu
campo de competncia no so adotados atos legislativos.
A construo da Parceria Estratgica com o Brasil insere-se em seu
domnio. Lanada em 2007, trata-se de canal natural para o exame, no
mais alto nvel, dos grandes temas da agenda multilateral, tais como a crise
na Sria, o dossi nuclear iraniano, a situao poltica em Guin-Bissau, a
relao Israel-Palestina e a reconstruo do Haiti, para mencionar apenas
temas que estiveram na pauta do encontro entre a Presidente Dilma
Rousseff e o Presidente da Comisso Europeia, Jos Manuel Duro
Barroso, na 67 AGNU.
Esse mecanismo tambm encampa, no obstante, temas que eram da
competncia da Comisso Mista Brasil-Comisso Europeia, estabelecida
6
importante distinguir entre o Conselho Europeu, instncia composta pelos Chefes de Estado
ou Governo, alm de seu prprio Presidente e do Presidente da Comisso, e o Conselho da
Unio Europeia, integrado por representantes dos poderes executivos dos Estados-membros,
em nvel ministerial.
183
ao amparo do Acordo Quadro de Cooperao de 1995, e que transferiram

Parceria, no que se refere sua relao com a Unio, a complexidade da
natureza dicotmica da edificao europeia, caracterizada pela pluralidade
de interlocutores e pelo processo decisrio multinvel, emoldurado pelo
tringulo Comisso-Parlamento-Conselho.
Sob a moldura desse mecanismo, os negociadores de ambos os lados
dedicam-se ao acompanhamento de mais de 30 segmentos: energia; cincia
e tecnologia/sociedade da informao; preveno e reduo de riscos
e desastres; poltica espacial; questes de migrao; pequenas e mdias
empresas; cooperao em matria estatstica; emprego e desenvolvimento
social; cooperao triangular; direitos humanos; questes industriais e
regulatrias; transporte martimo; temas macroeconmicos; servios
financeiros; cooperao em poltica de concorrncia; turismo; pesquisa
nuclear; dimenso ambiental do desenvolvimento sustentvel; mudana do
clima; educao; cultura; integrao regional; governana do setor pblico
global; drogas; comrcio; temas das Naes Unidas; desarmamento,
no proliferao e segurana; sociedades civis; questes sanitrias e
fitossanitrias; cooperao parlamentar; cooperao tcnica bilateral.
Como visto, nessa pauta se misturam temas de competncia
intergovernamental, bem como supranacional; de considerao por
procedimento decisrio ordinrio, ou no. Embora a origem do mecanismo
derive de um ato do segundo pilar, os desdobramentos dele decorrentes
espraiam-se para as esferas de domnio da Unio, traduzindo a densidade
e a profundidade que a aproximao proporcionada pela Parceria oferece.
No que se refere relao entre Amrica Latina e Caribe e a Unio
Europeia, formalizada em Parceria Estratgica em junho de 1999, e,
do lado da ALC, desde dezembro de 2011 a cargo da Comunidade
dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (CELAC), a dimenso
intergovernamental do dilogo muito mais evidente, tendo em vista
a natureza birregional do mecanismo. Esse exerccio de coordenao
poltica, cujo primeiro encontro se deu em janeiro de 2013, absorve,
ademais dos esforos de conciliao que eram levados a cabo no mbito
da ALC, o acervo construdo pelo Grupo do Rio, e mantm uma agenda
com foco no fortalecimento do entendimento poltico.
Ainda que o Parlamento Europeu e a Comisso no exeram no
mbito dos temas do segundo pilar papel protagnico na esfera decisria,
184
no se pode negligenciar a capacidade que ambas as instituies

guardam para influenciar as decises tomadas no mbito do Conselho,
que muito se apoia sobre a capacidade tcnica da Comisso e no apoio
poltico do Parlamento. Portanto, tambm nessa esfera da PESC, com o
aprofundamento do processo de integrao e a consequente consolidao
de uma rede multinvel de relaes entre as instituies europeias, a atuao
diplomtica de terceiros pases, e, em particular do Brasil, deve estar atenta
e buscar com elas reforar os laos de dilogo.
Exemplo recente da ao do Parlamento Europeu em temas da
esfera da PESC encontra-se na adoo da resoluo 2011/2111(INI), de
fevereiro de 2012, definindo polticas e estratgias da poltica externa da
Unio para os BRICS. Essa resoluo se apoia no artigo 21 do TUE, alnea
h, que atribui Unio competncia para definir e implementar polticas
comuns e aes no sentido de assegurar um elevado grau de cooperao em
todos os domnios das relaes internacionais. Segundo essa resoluo e
considerando, em especial, as referncias ao Brasil, o Parlamento Europeu
reconhece a crescente importncia econmica de nosso pas para a Unio
Europeia, sobretudo no cenrio de crise. Afirma, no obstante, que apesar
dessa importncia, a dimenso poltica desse relacionamento ainda mais
relevante e recomenda, dentro de um cenrio de aproximao dos BRICS,
o fortalecimento das sinergias, sobretudo com pases que partilham
e respeitam genuinamente os valores democrticos, como o caso do
Brasil. Nessa linha, estimula o aprofundamento da Parceria Estratgica
bilateral, que considera ferramenta promissora para a execuo de ambas
as agendas, bilateral e multilateral, e para o desenvolvimento de ligaes
pertinentes entre ambas.
Essa resoluo do Parlamento Europeu ilustra bem a ingerncia
que essa instituio de natureza legislativa busca projetar sobre temas
que escapam sua competncia, demonstrando que o dilogo em
matria de poltica externa e de segurana comum no deixa de estar
vinculado ao externa da Unio como um todo em razo das divises
de atribuies negociadas entre os Estados-membros. Ainda que as
resolues do Parlamento Europeu nesse campo sejam de carter
declarativo, existe uma permanente busca entre as instituies e dentro
delas de um equilbrio sistmico, fato que refora e legitima a presso
poltica exercida pelo PE.
185
Assim, ainda que o segundo pilar seja dominado pela lgica

intergovernamental, tambm nele, embora em escala bastante menor, se
faz sentir a presena de presses supranacionais, por meio da interferncia
de instituies legalmente alheias ao seu processo decisrio. Esse o caso
do PE, como visto anteriormente, mas tambm pode ser o da Comisso,
habilitada a apoiar, com sua estrutura de recursos humanos altamente
qualificada, e sob orientao de comissrios escolhidos cada vez mais luz
da composio poltica do PE, as aes em seu mbito.
A complexidade dessa relao v-se aumentar ainda mais com a
atuao da Alta Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e
a Poltica de Segurana para temas da PESC, apoiada em suas funes pelo
incipiente Servio Europeu para a Ao Externa (SEAE) que se projeta
como instrumento para a europeizao da PESC, conforme a avaliao do
diretor operacional do SEAE, David OSullivan. Contribui, ainda, para
essa complexidade a influncia de comits de assessoramento, tais como
o Comit Econmico e Social e o Comit das Regies, cuja voz compe
o intrincado conjunto de fontes que alimenta o processo de tomada de
deciso.
Perspectivas da ao externa brasileira junto

s instncias decisrias europeias
Tendo em vista a natureza particular do processo europeu de

integrao, dividido no que diz respeito ao procedimento decisrio em
dois grandes campos, cada um com suas especificidades e caractersticas,
e nos quais se encontram a presena de elementos supranacionais e
intergovernamentais, combinados em propores correspondentes ao
grau de autonomia que os Estados-membros buscam conferir Unio
em cada um deles, a ao externa brasileira deve buscar recalibrar os seus
recursos de modo a maximizar os resultados almejados na defesa dos
interesses nacionais.
No que se refere ao primeiro pilar, ocorreu notvel fortalecimento e
ampliao do escopo de atuao das competncias normativas da hoje
Unio Europeia ao longo do seu processo de aprofundamento da integrao,
em ambas as vertentes econmica e poltica. Atribuies legislativas, antes
restritas s esferas nacionais, passaram ao seu domnio. Dentro da Unio,
a diviso das atribuies de competncia normativa acompanhou, por sua
186
vez, o aprofundamento desse processo e passou a contar com mecanismos

cada vez mais complexos de aferio de legitimidade legislativa.
Nesse contexto, e no que se refere especificamente a temas de
competncia legislativa da Unio que possam produzir efeitos para o Brasil,
o tringulo decisrio europeu, edificado sobre o Conselho, a Comisso e o
Parlamento Europeu, viu o peso dos seus protagonistas alterar-se e exige
uma readequao dos recursos do Brasil.
O papel deliberativo central exercido originalmente pelos Governos
dos Estados-membros, sobre projetos gestados quase que exclusivamente
pela Comisso, passou a sofrer crescente interferncia do Parlamento
Europeu, em um movimento de resgate de sua natureza legislativa,
amplamente negligenciada por ocasio da criao da Comunidade
Econmica Europeia. O Tratado de Lisboa, buscando atender s demandas
de maior aproximao da Unio com os seus cidados, reforou a tendncia
que se vinha consolidando desde a criao da Unio Europeia de conferir
ao Parlamento Europeu maior participao decisria. Esse incremento
do papel do Parlamento, que tende a ampliar-se, exige, por parte da ao
externa brasileira, reavaliao da distribuio de seus esforos com vistas
a interagir com maior eficcia em sua interlocuo com os atores que
participam desse processo de tomada de deciso.
A dedicao de maior ateno para as relaes com o Parlamento
Europeu apresenta-se, nesse cenrio, como caminho natural para o
reforo da capacidade brasileira de interpretar as orientaes polticas que
permeiam suas decises e que norteiam o curso a ser dado aos projetos
de atos legislativos, bem como de reagir, dentro dos limites cabveis, a
eventuais rumos indesejveis que possam seguir.
Nesse caminho, o fortalecimento dos setores j existentes, e que
lidam com os cerca de 30 dilogos que cobrem a Parceria Estratgica,
alm dos temas institucionais e internos, bem como a criao na Misso
do Brasil junto Unio Europeia de um setor dedicado exclusivamente s
relaes parlamentares, que, de forma sistemtica, e com base em fontes
primrias, venha subsidiar os trabalhos da Misso no que diz respeito
aos temas substantivos que possam produzir efeitos para o Brasil, se
apresentariam como aes legtimas e urgentes. A estrutura atual fica
aqum do esperado para um pas com tantos interesses em pauta e em
uma relao que se desdobra em uma quantidade superlativa de contatos
187
derivados de instituies to complexas e sensveis s vicissitudes polticas

e econmicas que afetam a cada um de seus Estados-membros.
O reforo no acompanhamento da atividade parlamentar
europeia seria prioritrio. Sua atividade poderia valer-se de uma rede
de informaes parlamentares articulada com as demais Embaixadas do
Brasil nos Estados-membros da Unio Europeia, com vistas a antecipar
eventuais reaes sobre propostas legislativas com impacto sobre os
interesses do Brasil. Essa articulao seria conveniente, uma vez que
proporcionaria a conjugao das percepes nacionais com elementos
relativos dimenso supranacional do processo decisrio conduzido em
Bruxelas, enriquecendo a capacidade de compreenso e de interpretao
dos temas europeus. Alm disso, associaria aos recursos humanos e
matrias da Misso junto UE a capacidade produtiva das Embaixadas
do Brasil junto aos Estados-membros, cujo trabalho bilateral no pode
ser dissociado da dimenso europeia. No se pode esquecer que grande
parte da competncia legislativa dos Estados-membros migrou para a
Unio Europeia e que o acompanhamento dessa atividade legislativa se
encontra normalmente na esfera de ao das Embaixadas acreditadas
junto aos Estados-membros, em decorrncia da necessidade de
internalizao dos atos que dela derivem.
Alm disso, e como visto anteriormente, a articulao da Misso com
as Embaixadas junto aos Estados-membros se justifica em razo do papel
que os legisladores nacionais esto passando a desempenhar na avaliao
dos atos normativos. Ainda que de forma incipiente, acompanham os
trabalhos do Parlamento Europeu, com vistas a supervisionar a aplicao
do princpio da subsidiariedade e da proporcionalidade, e podem oferecer
um diagnstico inicial sobre a receptividade parlamentar em cada Estado-membro e segundo a orientao poltica de cada agrupamento poltico
das propostas em considerao.
A compreenso prvia da orientao parlamentar em assuntos
que possam produzir impacto sobre os interesses nacionais pode ser
determinante para a avaliao das medidas a serem adotadas pelo Governo
brasileiro. A atuao conjunta das Embaixadas em Estados-membros da
UE otimizaria a utilizao de recursos humanos j disponveis e habilitados
a interpretar as implicaes de cada tema, e no implicaria nus adicional
ou relevante Secretaria de Estado.
188
Exemplo de atuao bem sucedida, que conjuga esforos de ao

coordenada, embora pontual, foi examinado pelo Conselheiro Otvio
Briones na tese O Impacto das Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da Unio
Europeia sobre as Exportaes Agrcolas Brasileiras7. Nesse estudo, o Conselheiro
Briones expe a campanha efetuada por pecuaristas europeus, sobretudo
da Irlanda e do Reino Unido, contra importaes de carne bovina
brasileira, ento crescentemente demandada por sua alta qualidade e baixo
teor de gordura no mercado da Unio e no de pases tradicionalmente
consumidores de carne europeia, como a Rssia, a Ucrnia, o Egito e
Marrocos; bem como comenta a reao do governo brasileiro.
Segundo aponta o estudo, em 2006 e 2007 esses pecuaristas lograram
provocar, em sesso do Comit de Agricultura e Desenvolvimento
Rural do Parlamento Europeu, convocao do Comissrio para Sade
e Proteo ao Consumidor, Marcos Kyprianou, com vistas a cobrar
medidas contra a importao de carne bovina brasileira, luz de
relatrio produzido sobre concluses obtidas em inspees clandestinas
e ilegais no Brasil, organizadas pela Irish Farmers Association (IFA).
A Embaixadora do Brasil junto s Comunidades Europeias, Maria
Celina de Azevedo Rodrigues, atendeu de forma bem sucedida a duas
convocaes do Parlamento Europeu para prestar esclarecimentos a
respeito das denncias formuladas pela IFA e, de forma coordenada
com a Embaixada do Brasil em Dublin, lanou ofensiva para contraarrestar a campanha contra a carne brasileira.
Em reunio organizada na Misso do Brasil em Bruxelas, por
ocasio da visita do ento Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, Reinhold Stephanes, e da qual participou o Embaixador
do Brasil na Irlanda, Stlio Amarante, fechou-se estratgia de defesa
dos interesses brasileiros, por meio de aes junto Comisso e ao
Parlamento Europeu. Dessas aes resultou estreitamento de contatos
com ambas as instituies, com reforo de contatos entre o Governo
brasileiro e a Comisso, bem como a indita realizao de visita ao Brasil
de parlamentares europeus, realizada em outubro de 2008, e estruturada
precipuamente com vistas a desanuviar a presso sobre a matria. Os
resultados desse esforo foram satisfatrios e apontam para a eficincia
desse tipo de coordenao e gesto.
7
Tese apresentada no LIV Curso de Altos Estudos, 2009.
189
luz da Parceria Estratgica, Brasil e Unio Europeia aprovaram

plano de ao que estimula dilogo parlamentar, regular e estruturado,
em sua segunda reunio de cpula, realizada em dezembro de 2008. Essa
recomendao, reiterada por ocasio da ltima reunio de cpula, a quinta
da Parceria, realizada em Bruxelas, em outubro de 2011, visa promover
contatos diretos em nvel de comisses parlamentares em matria de
interesse comum, e sua implementao complementaria esforos do
servio exterior na defesa dos interesses nacionais. O estabelecimento de
uma relao parlamentar regular e estruturada ofereceria canal de dilogo
entre instituies de natureza equivalente, e por meio do qual o servio
exterior poderia valer-se para aproximar suas posies, abrandando
eventuais desconfianas que as relaes entre rgos representativos de
Governos levantam ante estruturas oriundas de poderes distintos.
Como Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado
Federal, o Senador Fernando Collor chegou a preparar proposta de
criao de um Frum Parlamentar Brasil-Unio Europeia, com o objetivo
de implementar a recomendao do plano de ao acima mencionado.
O texto foi submetido ao Parlamento Europeu para consideraes e
posterior assinatura do Presidente do Congresso Nacional, Senador Jos
Sarney, e do Presidente do Parlamento Europeu, Deputado Martin Schultz,
por ocasio de visita a Braslia prevista para ocorrer em 30 de outubro de
2012. A visita foi adiada por questes internas do PE e alheias ao tema
em questo. No obstante, em carta8 dirigida ao Presidente Jos Sarney, o
Deputado Schultz mantm o desejo de criar o mencionado frum, o qual,
em sua viso, seria instrumento de apoio necessidade de se desenvolver
a dimenso democrtica das relaes estratgicas entre o Brasil e a UE, que passa
de forma incontornvel pela intensificao do dilogo entre o Congresso
Nacional e o Parlamento Europeu.
Na viso do Presidente Jos Sarney9, a conformao de um dilogo
interparlamentar estruturado com a Unio Europeia justifica-se plenamente
em razo dos vnculos polticos, econmicos e sociais que identificam e
aproximam os seus povos e que encontram na existncia de uma fronteira
8
Carta do Presidente do Parlamento Europeu, Deputado Martin Schultz, ao Presidente do

Congresso Nacional, Senador Jos Sarney, de 19.10.2012.
Entrevista realizada com o Senador Jos Sarney, Presidente do Senado Federal e ex-Presidente
da Repblica, em 7.11.2012.
190
fsica, que une o Amap Guiana Francesa, exemplo de smbolo material

indissolvel e vigente dessa relao. Ainda segundo o entendimento do
Presidente Jos Sarney, nada melhor do que a dimenso interparlamentar
para fomentar um dilogo mais livre e aberto entre as sociedades e seus
diversos setores, tendo em vista as formalidades que por vezes restringem
o alcance do dilogo entre Governos. O respaldo parlamentar fonte de
segurana e legitimidade democrtica s decises governamentais.
Como visto, e aproveitando o exemplo acima citado, a maior ateno
atribuda s relaes com o Parlamento Europeu no deve ser feita,
entretanto, em prejuzo do trabalho efetuado ante a Comisso, mas em
consonncia com os esforos empreendidos em sua esfera, uma vez que
o maior espectro e a crescente complexidade dos temas gestados em
seu mbito, e muitas vezes decorrentes de presses do prprio PE, do
Conselho, ou de rgos de apoio, nela encontra estrutura tecnicamente
habilitada a dar seguimento s demandas que lhe so submetidas ou que
dela espontaneamente se originam.
A Comisso detm o quase monoplio do poder de iniciativa e que
a face mais visvel de contato da ao externa brasileira em Bruxelas, no
tendo sofrido, ao longo desses mais de 60 anos, alteraes normativas
substanciais que modificassem a natureza para a qual foi concebida, de
brao executivo do Conselho, e que considerada por muitos como espcie
de embrio de um futuro governo europeu. A Comisso a fora motriz
do processo de construo normativa e de aprofundamento regulatrio
da Unio.
Ao longo desses anos, a Comisso tem visto a sua rea de atuao
expandir-se, como reflexo do aprofundamento do processo de integrao
de que emerge, e sua estrutura ganhar corpo e vigor, decorrentes da
formao de uma tecnocracia europeia, que atinge, hoje, mais de 24 mil
funcionrios diretamente vinculados, distribudos em suas comisses,
direes-gerais, servios, agncias, organismos descentralizados e
representaes. Essa importante e profcua estrutura, responsvel pela
gestao dos atos jurdicos, mereceria o acompanhamento, por meio de
um sistema de monitoramento precoce, dos projetos legislativos que
versem sobre temas submetidos ao procedimento de codeciso. Esse
acompanhamento, dedicado s Comisses relacionadas a temas com
191
impacto potencial sobre o Brasil, garantiria tempo adicional para avaliao

de riscos e orientao de rumos para uma eventual reao.
Esse aumento expressivo de competncias e de estrutura representa
por si s desafio para a atuao externa brasileira, a cargo da Misso do
Brasil em Bruxelas, e justifica, ademais, maior esforo para a otimizao
dos recursos humanos disponveis nos Estados-membros com vistas a
compor apoio aos trabalhos desempenhados em Bruxelas. Para fazer
face a esse desafio, em consonncia com a necessidade de reforo do
acompanhamento das atividades de cunho parlamentar tambm nos pases
que integram a UE, a criao de um desk Europa nas Embaixadas junto aos
Estados-membros poderia ser uma opo vivel.
Se comparados os quadros de diplomatas e adidos dos pases que
mantm com a Unio Europeia uma relao de parceria estratgica, e
exceo da ndia, a lotao da Misso do Brasil junta Unio Europeia
apresenta nmeros modestos. Enquanto o Brasil possui hoje um corpo
diplomtico acreditado com 13 funcionrios, a China conta com 74, a
Rssia com 61, os Estados Unidos com 45, o Japo com 37, o Canad
com 23, o Mxico com 21 e a frica do Sul com 18. Cabe a ressalva de
que as Misses do Mxico e da frica do Sul esto igualmente acreditadas
junto ao Reino da Blgica. J a ndia conta apenas com 8 diplomatas e sua
representao encontra-se tambm acreditada ante o Reino da Blgica.
oportuna a reflexo de que China (7,1%); os Estados Unidos (4,4%);
e a Rssia (4,%); so os maiores exportadores para mercado da Unio
Europeia. O Japo o sexto, com 1,7%, e o Brasil o nono, com 0,9%10.
Chama mais ateno, entretanto, o fato de o quadro de diplomatas no
perodo de implementao de Maastricht at os dias atuais ter evoludo de
forma acanhada, flutuando de dez a 13 diplomatas, considerando-se o grau
de complexidade e de profundidade que a integrao europeia alcanou e
o estreitamento que a relao com o Brasil adquiriu.
Tambm no que se refere s relaes com o Conselho de Ministros,
ou simplesmente Conselho, que se organiza e decide em geral observando
composio de ministros dos pases da Unio relacionada matria em
deliberao, e em se tratando de casos que exijam gestes ou intervenes
para a defesa de interesses nacionais em assuntos relacionados s polticas
10 Elaborado pelo MRE/DPR/DIC - Diviso de Informao Comercial, com base em dados da
UNCTAD/ITC/Trademap. Dados de 2011.
192
e aes internas da Unio (TFUE, Terceira Parte), faz-se necessrio

intensificar a articulao da Misso em Bruxelas com as Embaixadas nos
pases dos Estados-membros, com vistas a se identificar o real alcance de
interesse de cada pas no mbito da negociao.
Essa articulao impe-se ainda mais em razo da previso de que os
atos derivados de acordos internacionais, mesmo os relacionados poltica
comercial comum, que so regulados por normas prprias (TFUE, Quinta
Parte, Ttulo II), observam as disposies decisrias do artigo 218, que
estabelece como regra geral, aps a aprovao do PE, o voto por maioria
qualificada do Conselho. De fato, embora nesses casos as negociaes
sejam conduzidas pela Comisso, por mandato estabelecido pelo Conselho,
a palavra final, aps a aprovao do PE, recai sobre os representantes dos
governos. No caso de voto por unanimidade essa avaliao mais fcil.
No caso de voto por maioria qualificada, exige uma apreciao bem mais
complexa.
Quanto aos temas do segundo pilar, e considerando a moldura estratgica
de que se reveste a relao entre o Brasil e a Unio Europeia, bem como o
crescente nmero de assuntos que integram a pauta de suas reunies (cerca
de 30 dilogos), se justificaria, igualmente, o reforo estrutural da Misso
do Brasil, e de sua coordenao e articulao com as Embaixadas junto
aos Estados-membros. Esse domnio ganhou com Lisboa maior mpeto,
dada a criao de uma presidncia fixa para o Conselho Europeu, do cargo
de Alto Representante para Poltica Externa e de Segurana Comum e
do Servio Europeu para a Ao Externa (SEAE). Embora o domnio
do segundo pilar seja marcado por sua dimenso intergovernamental, esses
novos atores consolidam o processo de edificao estrutural da Unio, ao
ampliarem a composio de interlocutores mais identificados com uma
viso supranacional da integrao europeia. Exigem, portanto, ateno
especial da Misso, mas tambm dos Estados-membros, pois, a exemplo
do primeiro pilar, trazem consigo a natureza dual e, por vezes, contraditria
do projeto de integrao lanado pelo Tratado da CEE. Ainda que o
processo decisrio seja dominado pelo consenso, do Conselho Europeu,
seu rgo deliberativo, que emanam os impulsos, princpios e orientaes
a serem seguidos pelo Conselho e pela Comisso. dos Estados-membros
que procede, em ltima instncia, a orientao poltica dos rumos a serem
seguidos em Bruxelas.
193
A Presena Empresarial Brasileira na Amrica

do Sul: Implicaes para a Poltica Externa
Carlos da Fonseca*
Introduo
Em 10 de abril de 2007, caminhes bloquearam o acesso Embaixada
do Brasil em Buenos Aires, na Calle Cerrito. Os manifestantes, associados
ao sindicato de caminhoneiros e distribuidores de bebidas, mantinham
havia semanas uma disputa com a cervejaria Quilmes. Sem soluo vista,
decidiram envolver o governo brasileiro, uma vez que a empresa havia
sido comprada um ano antes, com seu lote de problemas trabalhistas,
pela AMBEV. Arrastada para o conflito, a Embaixada em Buenos Aires
terminou mediando, no dia seguinte, reunio de conciliao tripartite,
que congregou empresrios, sindicalistas e funcionrios do ministrio
argentino do trabalho.
Quatro anos depois, no dia 14 de agosto, dois mil manifestantes
reuniram-se em frente Residncia do Embaixador do Brasil em La Paz.
Em seus cartazes e palavras de ordem, acusavam o governo brasileiro de
imperialista e criticavam o presidente Evo Morales como seu lacaio.
A imprensa do dia registrou improprios de lderes indgenas contra a
ganncia da construtora OAS, envolvida na construo de polmica
rodovia, bem como comentrios de intelectuais locais que, sofisticada mas
imprecisamente, atacavam a burguesia capitalista de So Paulo, referindo-se empreiteira baiana, comparando-a aos bandeirantes caadores de
escravos, ambos a servio da expanso das fronteiras brasileiras. Em sua
coluna diria no Pgina Siete, Fernando Molina sentenciou, admirado
com a nova geografia dos protestos paceos, que o poder atravessara
* Carlos da Fonseca diplomata de carreira. As opinies emitidas neste artigo so de

responsabilidade do autor, no refletindo, necessariamente, posies do Governo brasileiro.
195
a Avenida Arce, passando do nmero 2780, onde fica a Embaixada

americana, ao 2739, lar do representante brasileiro.
Em maio de 2012, foi a vez da Embaixada em Santiago, em frente
qual montaram piquete cerca de 200 manifestantes. Recebidos pelo
Embaixador, deixaram carta-protesto na qual manifestavam sua indignao
diante do lobby e das presses exercidas pelo governo brasileiro para
possibilitar a instalao [pela empresa MPX] da Termeltrica de Castilla
(...) no corao de zona ecolgica protegida. O documento exigia da
Embaixada pronunciamento pblico em favor das comunidades afetadas
pelo projeto de Eike Batista (...) de modo a dar sinais concretos que faam
do Brasil merecedor de ser anfitrio de um evento chave para o destino da
humanidade, como ser a Cpula ambiental da Rio + 201.
Manifestaes contrrias ao Brasil no so uma novidade para o
corpo diplomtico brasileiro. Dcadas atrs, no era incomum testemunhar
protestos diante de nossas embaixadas a propsito das violaes aos direitos
humanos do regime militar. Ocasionalmente, o abrigo concedido a alguma
autoridade em apuros abalou a rotina das misses brasileiras, como a de
Quito, em abril de 2005, quando do asilo concedido ao presidente deposto
Lucio Gutierrez, ou de novo a de La Paz, que at meados de 2013 abrigou
o Senador de oposio Roger Pinto. J houve, inclusive, protesto acidental
quando, em 2008, manifestantes invadiram a Residncia oficial na Bolvia
exigindo ser recebidos pelo representante norte-americano que, como
se sabe, vivia do outro lado da rua2. A peculiaridade das manifestaes
citadas nos pargrafos acima, no entanto, de que so recentes, reiteradas,
deliberadas e remetem no a episdios diplomticos isolados ou abusos de
um regime poltico j desaparecido, mas a situao que presumivelmente,
tender a repetir-se no futuro: a crescente, e por vezes incmoda, expanso
econmica brasileira na Amrica do Sul.
Esse transbordamento capitalista pode, como se viu, gerar
resistncia, da qual os eventuais protestos so a expresso mais visvel,
mas no a nica. Repetem-se na imprensa regional, inclusive na brasileira,
os artigos a criticar a grandiosidade dos planos (hegemnicos) de
integrao fsica e comercial liderados pelo Brasil na regio, e a voracidade
de suas grandes transnacionais, ocasionalmente envolvidas em projetos de
1
Carta da Junta de Vecinos de Totoral, dirigida ao Embaixador do Brasil no Chile, maio de 2012.
Depoimento ao autor do Embaixador Frederico Arajo, em Santiago, Chile, 27/11/2012.
196
origem controversa e impactos socioambientais devastadores. Alguns

autores especializaram-se em tais ataques. Na perspectiva dos segmentos
que representam, o extravasamento da economia brasileira na Amrica do
Sul representa inequivocamente uma ameaa.
Para outros autores e atores, tanto pblicos como privados, essa
expanso significa, ao contrrio, uma oportunidade. H um enorme
interesse nos pases vizinhos em receber empresas, investimentos e
financiamentos brasileiros. A maioria dos governos da regio procura
atrair essas empresas e investimentos por meio de programas de
incentivo e divulgao, alguns dos quais feitos sob medida para o
Brasil3. A entrada dos investimentos privados vista, na maioria dos
pases, no apenas como ocasio para bons negcios, mas tambm como
contribuio potencial para o crescimento de suas economias4. A entrada
dos financiamentos pblicos, por outro lado, direcionados a apoiar a
participao de empresas brasileiras em grandes obras de infraestrutura,
pode significar uma das poucas oportunidades para financiar iniciativas
como estradas e hidreltricas, consideradas essenciais para seus projetos
de desenvolvimento nacional.
O objetivo central do presente artigo, realizado com base em pesquisa
para tese defendida no Curso de Altos Estudos, do Itamaraty, avaliar
as condies em que se deu, nos ltimos anos, a expanso econmica e
empresarial brasileira na Amrica do Sul e algumas de suas implicaes
para a poltica externa.
Essa expanso econmica , em boa medida, constitutiva da posio
de liderana que o Brasil ocupa na regio. A economia brasileira representa
hoje quase 60% do PIB sul-americano e mais de 80% do produto do
Mercosul. O Brasil tem sido, ademais, o maior emissor e receptor de
investimentos privados na regio nos ltimos anos, com estoque de
investimentos realizados (perodo 2003-2011) trs vezes superior ao
3
Segundo levantamento da Funcex (2008), haveria grande expectativa na Colmbia em relao a

um aumento do IED brasileiro, que se julga insuficiente. As autoridades pblicas colombianas
escolheram o pas como um dos oitos prioritrios para atrair investimentos e turismo, por
meio de seminrios de promoo realizados pelo escritrio comercial do Proexport no Brasil
e a Embaixada colombiana em Braslia. Ver Rios & Iglesias, 2008.
Ver, por exemplo, reportagem de capa da revista peruana Poder, de setembro de 2011, que,
sob o ttulo La Prxima Invasin Brasilea, faz anlise muito positiva das oportunidades que
dever gerar para o pas a prometida chegada de novos investimentos brasileiros, disponvel
em: <http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=5980>.
197
chileno e quase sete vezes maior do que o argentino, pases que ocupam a
segunda e terceira posio no ranking regional.
Ela tambm, potencialmente, uma contribuio para o desenvolvimento dos pases vizinhos. Tanto a literatura especializada como
agncias internacionais, entre as quais a UNCTAD e a CEPAL, reconhecem
a importncia, para o desenvolvimento de economias receptoras, dos
fluxos de investimento produtivo e de financiamentos realizados por pases
emergentes. Nesse sentido, pode-se dizer, como salientou o Assessor
Especial da Presidncia, Marco Aurlio Garcia, que as empresas brasileiras
cumpririam a funo de alavancas da presena internacional do Brasil,
especialmente na Amrica do Sul, onde exerceriam papel fundamental
no processo de integrao, ao fomentar, por meio de investimentos, o
crescimento econmico dos pases vizinhos5.
A presena crescente de empresas brasileiras na regio tambm,
por outro lado, motivo de cuidados para o governo brasileiro. Conforme
salientado por ocasio de reunio de Embaixadores brasileiros na Amrica
do Sul, a presena empresarial brasileira demanda acompanhamento, uma
vez que, dependendo das circunstncias, poderia provocar reaes adversas.
Caberia, portanto, ao Itamaraty, fazer ver aos empresrios a importncia
de compreender sensibilidades e idiossincrasias locais, respeitar diferenas
culturais e entender particularismos polticos, como forma de que suas
aes e decises no sejam mal interpretadas e gerem danos imagem do
Brasil6.
Episdios negativos envolvendo empresas brasileiras tm-se repetido
nos ltimos anos, gerando situaes que, nos casos extremos, afetaram
o relacionamento do pas com alguns de seus vizinhos sul-americanos.
Exemplo cabal de tal situao foi a crise atrelada expulso da Construtora
Norberto Odebrecht (CNO) do Equador, em 2008, que resultou no
esfriamento das relaes bilaterais, com suspenso de financiamentos do
BNDES e de inmeros projetos de cooperao tcnica.
O artigo considera alguns desses casos, pesquisados com base em
entrevistas qualitativas com representantes de transnacionais, informaes
de embaixadas e artigos da imprensa. O levantamento dos vrios aspectos
5
Encontro com empresrios membros do Grupo Brasil em Lima, maro de 2012.
II Reunio de Embaixadores do Brasil na Amrica do Sul, Braslia, abril de 2012 documento

de apoio.
198
desses casos permitiu a elaborao de esquema que identifica e classifica

alguns dos principais problemas enfrentados por empresas brasileiras na
regio. Com base nessas variveis, o artigo apresenta modelo analtico com
representao grfica que pondera essas principais variveis.
Contribuio do investimento externo direto (ied):

a teoria
O artigo parte da premissa de que, em circunstncias ideais, a presena

de capitais e empresas brasileiras em pases da regio potencialmente
benfica tanto para o Brasil, como para esses pases. Tal proposio ampara-se na opinio dominante entre especialistas e agncias internacionais,
como a UNCTAD e a CEPAL7, que reconhecem a contribuio dos
fluxos de investimento produtivo para o desenvolvimento tanto das
economias de pases emissores como de receptores. Segundo essa leitura,
multinacionais teriam, respeitadas certas condies, a capacidade de
fomentar o crescimento econmico dos pases onde se instalam, por
meio de investimentos que levem a ganhos de produtividade, criao de
empregos, aportes tecnolgicos, aumento da capacidade exportadora,
etc. Em seus pases-sede, esse movimento de internacionalizao pode
tambm trazer benefcios, como ganhos de produtividade econmica;
ganhos em termos de valor agregado produo nacional; aumento
dos ingressos com exportaes; melhoria da qualidade dos empregos;
ganhos em termos tecnolgicos e em matria de P&D; e aumento das
entradas de capitais como consequncia da remessa de lucros de empresas
internacionalizadas (WIR 2006).
A UNCTAD atribui especial importncia aos investimentos Sul-Sul, cujas caractersticas os tornariam mais passveis de contribuir para
o desenvolvimento das economias receptoras. Entre outros aspectos,
salienta-se que os modelos tecnolgicos de transnacionais emergentes so
em geral mais semelhantes aos empregados pelos pases receptores, o que
implica maior possibilidade de transmisso e/ou absoro tecnolgica.
Ademais, as transnacionais emergentes dedicam-se comumente a atividades
7
Ver, a respeito o World Investment Report, edies de 1999 (Foreign Direct Investment and
the Challenge of Development) e 2006 (FDI from Developing and Transition Economies:
Implications for Development). Estatsticas sobre investimento direto de transnacionais
brasileiras esto disponveis no UNCTADstat. Disponvel em: <http://UNCTADstat.
UNCTAD.org/ReportFolders/reportFolders.aspx>. Ver tambm CEPAL, 2011 e 2012.
199
proporcionalmente mais intensivas em mo de obra, o que permite maior

gerao de empregos. Finalmente, essas transnacionais tenderiam a investir
mais em operaes de tipo greenfield do que em fuses e aquisies8, o que
teria impacto positivo em termos do aumento da capacidade produtiva
desses pases.
No entanto, a UNCTAD alerta para uma srie de condicionantes e
problemas potenciais associados presena de transnacionais emergentes
em pases em desenvolvimento. Entre elas est o fato de que muitas dessas
empresas dedicam-se a atividades intensivas em recursos naturais, com
elevado impacto socioambiental, o que pode gerar tenses poltico-sociais.
Alm disso, a fragilidade dos marcos regulatrios vigentes sobre temas
ambientais e laborais, tanto nos pases emissores como nos receptores,
pode ser fator a agravar tais problemas. Finalmente, transnacionais
emergentes so frequentemente estatais ou de alguma forma associadas
aos governos de seus pases-sede, o que pode levantar suspeitas sobre a
existncia de uma agenda poltica por trs de sua expanso.
A entidade alerta ainda para a necessidade de que sejam respeitadas
certas condies, como forma de se obterem os benefcios esperados do
investimento. Entre essas condies esto a qualidade do investimento
e a conjuntura do pas receptor.
No que se refere qualidade do investimento, a maioria dos
especialistas na matria considera que seus critrios de aferio devem
relacionar-se com fatores como integrao produtiva, atividades de P&D
locais, aportes tecnolgicos e gerao de capacidade exportadora. Para os
objetivos do presente artigo, adotar-se- modelo de J. P. Pradhan (2006),
que leva em conta os seguintes critrios: composio setorial do IED;
participao local da produo; aporte tecnolgico; orientao de mercado;
modalidade de entrada do investimento; e gerao de empregos9.
Operaes financeiras entendidas como investimento externo direto podem dar-se pela via
da instalao de subsidiria ou unidade produtiva nova (o chamado greenfield investment),
pela formao de parceria com empresa do pas no qual se investe (joint venture), ou pela
aquisio ou fuso com empresa estrangeira (mergers & acquisitions, tambm chamadas
operaes de tipo brownfield). Ver, a respeito, Goulart & Vinagre, 1996; Iglesias e Motta
Veiga, 2002; Gouveia, 2010; Gouva & Santos, 2004; CNI, 2007; Cyrino & Tanure, 2010;
Cyrino, Barcellos e Oliveira Junior 2010, entre outros.
Ver, a respeito, ver Fonseca, 2014, p. 51 (nota 7).
200
Quanto conjuntura do pas receptor, recomendada pela UNCTAD

a adoo de polticas pblicas e medidas econmicas que permitam no
apenas atrair volume maior de investimentos, como tambm maximizar
os benefcios deles extrados. Como regra geral, a UNCTAD (WIR 2006)
aconselha evitarem-se atitudes de tipo isolacionista ou intervencionistas,
contrrias aos mercados ou que criem instabilidade nas regras do jogo.
Regimes comerciais muito fechados ou com excessiva discricionariedade,
por exemplo, que restrinjam a entrada ou sada de empresas, seus
capitais, equipamentos ou insumos, desestimulam investimentos em
matria tecnolgica e os consequentes ganhos produtivos de empresas
instaladas localmente. Por outro lado, deve-se procurar evitar que um
regime excessivamente aberto e a presena de transnacionais resultem em
concorrncia insustentvel sobre indstrias incipientes locais. No que se
refere aos ganhos em termos produtivos e tecnolgicos, seria necessrio,
segundo a UNCTAD, estabelecer polticas proativas que estimulassem
a transferncia de tecnologias e aptides produtivas e de gesto ao pas
receptor. Um aprofundamento dos vnculos entre a transnacional e
empresas do pas anfitrio (por exemplo, provedores) tende a acentuar essa
dinmica, que pode tambm beneficiar-se de polticas que condicionem a
presena das transnacionais a critrios de contedo nacional da produo,
capacitao e transferncia de tecnologias ao pas receptor; ou ainda
polticas de estmulo ao desenvolvimento, pela transnacional, de atividades
de P&D no pas receptor.
Em linha com o que prega a UNCTAD, diferentes estudos
acadmicos10 associam a atrao de investimentos produtivos (por
oposio aos investimentos especulativos, de curta durao) qualidade
e estabilidade das instituies dos pases receptores, mais do que sua
situao macroeconmica. Segundo esses textos, decises de investimentos
de longo prazo dependeriam essencialmente de avaliaes sobre os custos
de transao e os riscos polticos envolvidos. O fato de a mobilidade
do investimento produtivo, diferentemente do especulativo, ser ex-ante
(uma vez realizado, difcil voltar atrs) tornaria o investidor sensvel ao
risco poltico envolvido e, portanto, estabilidade institucional do pas
receptor. Investidores em portfolio, ao contrrio, tenderiam a tomar
decises de investimento baseados em resultados macroeconmicos de
10 Ver, a respeito, Ahlquist, 2006; Jensen, 2003; e Przeworski & Limongi, 1993.
201
curto prazo, tendo menor sensibilidade qualidade das instituies dos

pases receptores.
Contribuio do IED: medindo o aporte brasileiro

A Amrica do Sul tem sido o locus preferencial para investimentos e
operaes de multinacionais brasileiras nos ltimos anos. Via de regra, a
escolha da regio atende a critrios de proximidade geogrfica e cultural,
mas tambm existncia de acordos comerciais que, desde meados
da dcada de 1990, estimularam o comrcio e os negcios na regio.
Levantamento do Banco Central d conta de que a regio concentrou
cerca de 10% do estoque de Investimento Brasileiro Direto (IBD) entre
2001 e 2005, e cerca de 7% entre 2006 e 2010. Esses valores, embora
paream baixos, so significativos, sobretudo se considerado que
correspondem a apenas uma parte dos investimentos realizados na regio,
de vez que parcela considervel do IBD canalizada atravs de pases
intermedirios ou parasos fiscais11. Aplicando-se metodologia baseada
no anncio de investimentos (CINDES 2008), essa proporo eleva-se
consideravelmente, atingindo picos de 45% em 2003. Parte considervel
desses investimentos destinou-se Argentina (cerca de 40%, entre 2003
e 2011), com operaes crescentemente realizadas em pases do Pacfico
(Chile, Peru e Colmbia).
Mais do que as operaes de IBD, a Amrica do Sul concentra a
maior parte das subsidirias de empresas brasileiras instaladas no exterior.
Levantamento peridico realizado pela Fundao Dom Cabral, relativo
ao ndice de regionalidade das transnacionais brasileiras, tem revelado
estabilidade na proporo de subsidirias localizadas na regio: cerca de
50%, contra pouco mais de 15% na Europa, 14% na sia e 10% nos
EUA12. possvel arguir que essa concentrao o corolrio do impulso
que, nos ltimos anos, tomou o projeto de integrao regional, que
aproximou poltica e economicamente vizinhos que j foram distantes.
11 O cmputo das operaes de IBD pelo Banco Central registra apenas as operaes
declaradas no Brasil e considera, como destino final dos investimentos, pases frequentemente
intermedirios, escolhidos em razo de suas legislaes em matria fiscal ou da existncia de
acordos de proteo de investimentos com terceiros pases. Assim, levantamento do BC para
o perodo 2009-12 d conta de que quatro pases (ustria, Ilhas Cayman, Pases Baixos e Ilhas
Virgens) concentram, em mdia, 61,85% dos investimentos emitidos por empresas brasileiras.
12 Fundao Dom Cabral, Ranking das Transnacionais Brasileiras 2011.
202
Ela no , no entanto, garantia de uma contribuio automtica para o

desenvolvimento econmico desses pases.
Uma aferio sobre essa contribuio deveria, a seguirem-se os
critrios expostos neste artigo, sobre os quais se construram os argumentos
desta pesquisa, levar em conta a qualidade dos investimentos, assim como
a conjuntura dos pases receptores.
Qualidade dos investimentos brasileiros na

Amrica do Sul
A aplicao do esquema de J.P. Pradhan ao IBD conduz aos seguintes
resultados:
a. No que se refere composio setorial do IBD, h que se destacar
que parte importante das operaes de empresas brasileiras
ainda se concentra nos setores primrios, e/ou so intensivas em
recursos naturais, o que prejudicaria essa qualidade13. Dos dez
maiores projetos de investimento anunciados entre 2003 e 2012,
seis enquadram-se nessas categorias. So eles: construo da
termeltrica de Castilla, no Chile14, com investimentos da MPX
de US$ 5 bilhes; explorao de potssio na Mina Rio Colorado,
na Argentina, com investimento da Vale de US$ 4,1 bilhes;
compra dos ativos da Esso Chile pela Petrobras, por US$ 3,4
bilhes; explorao da mina de fosfato de Bayvar, no Peru, pela
Vale (US$ 566 milhes); aquisio da siderrgica Paz del Ro, na
Colmbia, pela Votorantim (US$ 491 milhes); controle do capital
da Cia Minera Milpo (zinco), no Peru, pela Votorantim (US$ 420
milhes); aquisio pela MPX de cinco blocos para explorao de
carvo na Colmbia (US$ 356 milhes); e ampliao da mina de
Bayvar, no Peru, pela Vale (US$ 300 milhes).
No obstante, verifica-se, ao longo dos anos, uma gradual
diversificao desses investimentos, que migraram para o setor
industrial e de servios, especialmente em pases como Argentina,
Chile, Uruguai, Peru e Colmbia. Exemplos dessa diversificao
13 Nessa situao encontram-se as operaes de grandes empreiteiras, presentes em quase todos
os pases da regio, mas tambm da Petrobrs, da Vale, da Votorantim, da Camargo Correa
(cimentos), da Braskem, da MPX, etc.
14 O projeto foi embargado, em setembro de 2012, por deciso da Corte Suprema do Chile.
203
so a aquisio, pela Marfrig, da Quinto Cuarto (US$ 850

milhes) e a compra do Banco Patagonia pelo Banco do Brasil
(US$ 480 milhes), ambas na Argentina. Hoje, operaes de
investimento nesses setores so amplamente majoritrias naquele
pas, conforme registra o grfico abaixo.
Grfico 1. Distribuio setorial do IBD na Argentina

(1997-2010)
Fonte: Elaborao prpria com dados SECOM Buenos Aires
b. No que se refere intensidade de produo local, os investimentos

brasileiros concentrados no segmento industrial demonstram
padro de qualidade mais elevado, uma vez que tm perfil
produtivo e envolvem elevadas taxas de elaborao e agregao de
valor no pas. Entre esses, citam-se os investimentos nos setores
de alimentos, bem como no setor automotriz e de autopeas
(empresas como a Marcopolo).
c. No tocante ao aporte tecnolgico, os investimentos brasileiros
apresentam qualidade relativamente baixa, pois se concentram
em segmentos considerados de baixa intensidade tecnolgica.
Registra-se, no entanto, contribuio efetiva em termos de
modernizao das estruturas produtivas, introduo de cadeias
204
de montagem mais modernas e eficientes e melhores tcnicas

gerenciais, especialmente nos setores de alimentos e automotivo
(e.g. Friboi-Swift Armour e Marcopolo, na Argentina; Camil no
Uruguai; Gerdau no Chile lderes na tecnologia de reciclagem
de ao, etc.).
d. No que tange orientao de mercado, a qualidade dos
investimentos brasileiros varia segundo o pas, sendo bastante
elevada na Argentina, no Uruguai e, mais recentemente, no
Paraguai, onde parte considervel das empresas radicadas tem
perfil exportador, com operaes de investimento realizadas com
vistas a uma insero em novos mercados, inclusive na Amrica
do Sul.
e. No que concerne modalidade de entrada, a avaliao neutra.
Quase metade do capital investido na Argentina, por exemplo
(2002-2010), tomou a forma de fuses e aquisies15, sem
consequncias notveis em termos do aumento da capacidade
produtiva do pas. No entanto, houve parcela razovel de
investimentos na ampliao de negcios j existentes, o que
impactou positivamente em termos de emprego.
f. Finalmente, a gerao de emprego possivelmente o indicador
mais importante a atestar a qualidade dos investimentos brasileiros,
nos pases onde sua presena empresarial significativa. Segundo
a ABECEB, as mais de 100 empresas brasileiras instaladas na
Argentina gerariam nmero superior a 30 mil empregos diretos
e indiretos16, avaliao que corresponde tambm s expectativas
brasileiras para os investimentos no Peru, segundo a FIESP17. No
Chile, segundo avaliao da Embaixada do Brasil, as cerca de 80
empresas brasileiras radicadas gerariam mais de 10 mil empregos.
No Equador, segundo levantamento recente da Embaixada em
15 31% do IBD deu-se na modalidade greenfield, 14% em ampliaes e 55% em fuses e aquisies,
segundo o CINDES (VER CINDES 2008).
16 Entrevista com Dante Sica, 26/07/2012. Segundo Azeredo (2010), a gerao de empregos
por empresas brasileiras foi especialmente importante no auge da crise de 2001-2002, que
causou desemprego em massa no pas.
17 Disponvel em: <http://www.fiesp.com.br/noticias/empresas-brasileiras-investirao-mais-deus-7-bilhoes-no-peru/>.
205
Quito, as trs principais empregadoras brasileiras (Odebrecht,

Vicunha e Synergy E&P) gerariam um total de mais de 11 mil
empregos18.
Tirando proveito dos investimentos brasileiros:

conjuntura institucional nos pases receptores
A fim de avaliar a qualidade da conjuntura institucional de pases da
regio receptores do IBD, e assim estimar a contribuio potencial desses
fluxos de investimento, pode-se lanar mo de uma variedade de critrios,
parmetros ou indicadores. Alguns deles so empregados por entidades
internacionais e empresas de avaliao de risco e, por isso mesmo, devem
ser tomados com o devido cuidado, pelo que trazem de vieses embutidos
relacionados defesa de determinados modelos de desenvolvimento. Ainda
assim, na medida em que oferecem ndices quantitativos que permitem
comparaes entre diferentes economias, apresentam um grau mnimo de
objetividade que justifica o seu aproveitamento no presente artigo.
Outros fatores, de natureza mais subjetiva, como a intensidade do
nacionalismo econmico em pases da regio, ou ainda os nveis de
intervencionismo, arbitrariedade burocrtica19, conflitividade social e
instabilidade poltica, so menos passveis de quantificao. Estudos
recentes de acadmicos como Bengoa (2007), Rossi (2009), Molina (2011),
Caldern (2012), Gaitn (2012) e Liberman (2012) tm procurado avaliar
algumas dessas variveis, geralmente de maneira no quantitativa.
18 No h nmeros relativos ao Uruguai e Colmbia. Nos outros pases da regio, a presena

empresarial brasileira ainda residual, no tendo impacto significativo em termos de gerao
de empregos.
19 Em abril de 2012, Estados Unidos, Unio Europeia e Japo, entre outros pases, entraram com
processo arbitral contra a Argentina na OMC, pela adoo de medidas protecionistas. Segundo
a imprensa local, Los demandantes consideraron que es poco transparente el manejo del
comercio exterior que en su momento puso en marcha el ex secretario de Comercio Interior,
Guillermo Moreno, cuando reemplaz el rgimen de licencias no automticas por el de las
declaraciones juradas anticipadas de importacin (DJAI). Especficamente, los gobiernos
critican que el gobierno argentino no informa los motivos por los cuales observa algunos
formularios y demora su aprobacin. Creen que el rgimen es arbitrario y perjudica al
comercio exterior porque muchos productos no pueden ingresar al mercado argentino. Em
agosto de 2014, a OMC emitiu sentena condenando a Argentina. Ver, a respeito: <http://
www.infobae.com/2014/08/22/1589435-la-omc-fallo-contra-la-argentina-violar-normascomercio-internacional>.
206
As duas tabelas abaixo resumem algumas das variveis quantitativas

relacionadas qualidade institucional e ao ambiente de negcios de pases
da regio. A primeira rene indicadores da Transparncia Internacional
(Corruption Perception Index), Banco Mundial (Worldwide Governance
Indicators), International Finance Corporation (relatrio Doing Business)
e World Economic Forum (Global Competitiveness Index). O segundo
reproduz indicadores de risco-pas da JP Morgan (2007-12).
Tabela 1. Indicadores sobre ambiente de negcios e

qualidade das instituies
Pas
(2012)
Chile
Uruguai
Brasil
Peru
Colmbia
Argentina
Bolvia
Paraguai
Equador
Venezuela
Corruption
Perception
Index
Doing Business
Global
Report
Competitiveness
Index
22 (sobre 183)
25
73
80
80
100
118
154
120
172
39/183
90
126
41
42
113
153
102
130
177
Worldwide
Governance
Indicators
(mdia geral)*
33 (sobre 144)
74
48
61
69
94
104
116
86
126
1,2
0,79
0,08
-0,29
-0,35
-0,36
-0,64
-0,76
-0,92
-1,37
*A variao da nota se d entre -2,5 e +2,5.

Fonte: Elaborao prpria com dados do Banco Mundial, Transparncia Internacional e IFC.
Tabela 2. Indicador de Risco EMBI+ (JP Morgan)

Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Equador
Peru
Uruguai
Venezuela
2007
327
182
103
163
661
141
200
352
2008
871
293
216
301
1398
276
417
877
2009
1174
300
206
320
2016
282
412
1254
2010
696
209
131
194
954
179
219
1107
2011
701
195
140
166
819
194
200
1213
2012
1051
179
146
137
791
145
158
1001
Fonte: Elaborao prpria com dados da JP Morgan.
207
Os estudos citados sobre fatores no quantificveis, por sua vez,

especialmente os de Bengoa, Molina e Caldern20, apontam para uma
ascenso de movimentos tnico-ecolgicos e do que Molina chama de
patriotismo geolgico, especialmente nos pases andinos, em paralelo
a (e possivelmente como causa de) um aumento absoluto do nmero de
conflitos sociais, muitos dos quais associados s atividades de multinacionais,
entre as quais as brasileiras21. Os estudos de caso apresentados a seguir
abordaro alguns desses episdios, entre eles os envolvendo a construtora
OAS na Bolvia; a Petrobrs no Equador; a MPX no Chile; a Vale na
Argentina; e o consrcio EGASUR (OAS, Furnas e Eletrobrs) no Peru.
Em paralelo, em pases como Argentina e Venezuela, aumentaram
de forma exponencial o intervencionismo e a discricionariedade em
matria econmica. Medidas como as Declaraes Juradas Antecipadas
de Importao, a poltica do uno por uno, os controles de preos e
as restries a operaes de cmbio esto entre as mais citadas tanto
por alguns dos autores referidos acima como por representantes de
multinacionais brasileiras, conforme se ver nos estudos de caso a seguir.
Estudos de caso
Para a elaborao da pesquisa, foram considerados 17 episdios
envolvendo empresas brasileiras que enfrentaram alguma dificuldade nos
pases em que se radicaram. Desses, 14 sero considerados a seguir.
20 O estudo de Caldern (2012), realizado para o PNUD, revela uma tendncia conflitiva maior
nos pases andinos, com uma mdia de 174 conflitos no perodo estudado (outubro de
2009-setembro de 2010), seguida dos pases do Cone Sul, com uma mdia de 137 conflitos.
Em termos individuais, a Bolvia seria o pas com maior nmero de conflitos (261), seguida
por Peru (244), Argentina, (205), Equador (173), Brasil (161), Uruguai (132), Paraguai (115),
Venezuela (101), Colmbia (93) e Chile (70). Quando se avalia a intensidade dos conflitos por
pas, observa-se que Chile e Venezuela so os de maior radicalizao, seguidos por Bolvia,
Uruguai, Argentina, Equador, Paraguai, Brasil e Peru (p. 140).
21 Alguns dos confrontos mais recentes envolveram: na Colmbia, a comunidade Uwa e
a Occidental Petroleum, e a comunidade Ember Katio e a empresa Urra; no Equador,
comunidades indgenas da regio oriental e as empresas Arco e Texaco, por explorao
petrolfera considerada contaminante; no Peru, as comunidades Ashuar e Achoa contra as
mesmas Texaco e Arco; no Chile, a comunidade Pehuenche contra a estatal ENDESA, pelo
projeto de construo de hidreltrica no rio Bo-Bo; no Paraguai, o povo Mbya Guaran
contra o Estado pela construo da hidreltrica de Yaciret; e na Argentina, a comunidade
mapuche Katripayn contra a YPF na regio de Neuqun. Sobre esse tema, ver os relatrios
do International Work Group for Indigenous Affairs (disponveis em: <www.iwgia.org>).
208
Argentina: desensillar hasta que aclare

Conforme amplamente registrado pela imprensa, a Argentina tem
enfrentado, nos ltimos anos, dificuldades crescentes no campo econmico
e financeiro, decorrentes de problemas internos como inflao alta,
subsdios setoriais, expanso monetria, alto custo dos benefcios sociais e
falta de investimento; bem como, no plano externo, pelo custo crescente
das importaes de energia, o vencimento de compromissos da dvida
externa e as dificuldades de acesso a fontes externas de financiamento.
Essas dificuldades agravaram-se a partir do final de 2011, levando
o governo argentino a aumentar o nvel de intervencionismo e
discricionariedade na aplicao de medidas econmicas, acentuando
tendncia que j marcava a gesto de Nstor Kirchner e o primeiro
mandato de Cristina Kirchner, como assinalado, por exemplo, por Rossi
(2009), Gaitn (2012) e Liberman (2012).
Nos ltimos anos, o governo vem controlando o preo de uma srie
de produtos considerados estratgicos, sobretudo nos setores de energia,
alimentos e material de construo, de maneira a frear a alta da inflao
(polticas de precios cuidados). A essas medidas foram somadas, a partir
do final de 2011, uma srie de restries e entraves s importaes e
compra de dlares22, justificadas pela necessidade de gerao de supervit
da balana comercial e de pagamentos de pelo menos US$ 10 bilhes,
indispensvel para fazer frente aos compromissos financeiros externos, a
vencer em 2012, bem como necessidade de importar energia23.
Foi assim adotada ampla gama de restries, que incluem, alm das
licenas no-automticas j vigentes em anos anteriores, a necessidade de
emisso de Declarao Jurada Antecipada de Importao (DJAI), alm da
imposio informal de medidas como a regra do chamado uno por uno,
pela qual empresas que realizem operaes de importao so obrigadas a
exportar valor equivalente a essas operaes. As empresas que no possam
22 O jornal Valor Econmico anunciava, em 21/12/2012, a adoo pelo governo argentino da 24
medida cambial restritiva, desde outubro de 2011, pela qual as empresas instaladas na Argentina
tero que obter uma autorizao especial do governo para pagar juros de dvidas contradas no
exterior ou enviar dividendos s suas casas matrizes, a partir de 1 de fevereiro de 2013. Ver:
<www.valor.com.br/internacional/2948580/argentina-lanca-mais-uma-medida-de-controlecambial>.
23 A conta energia do pas, que chegou a ser superavitria em US$ 6 bilhes, no comeo da
dcada passada, atingiu, em 2012, dficit de igual valor.
209
exportar so levadas a negociar convnios com firmas exportadoras,

mediante participao percentual em suas operaes de exportao.
Essas crescentes dificuldades tm levado muitas empresas brasileiras
a rever seus planos no pas, optando por, como disse uma vez Pern,
desensillar hasta que aclare24. Segundo a FIESP, por exemplo, houve
contrao de 61% no fluxo de investimentos brasileiros na Argentina, entre
janeiro e setembro de 2012, quando comparado com o mesmo perodo
de 201125. Empresas como a Coopershoes, Alpargatas, Petrobras, ALL,
Camargo Correa (Loma Negra), JBS e Vale26, entre outras, enfrentaram
problemas que resultaram na deciso de adiar novos investimentos,
interromper a produo no pas, diminuir ou mesmo encerrar as atividades
na Argentina. Trs dos casos estudados do exemplo das dificuldades
enfrentadas e suas consequncias.
Em 2002, ao adquirir o controle acionrio da Prez Companc, a
Petrobras tinha como objetivo tornar-se a segunda maior petroleira da
Argentina. A Petrobras Energia S.A (PESA), conformada com a compra
da empresa argentina, chegou a possuir market share de 13% nos segmentos
produo, refino e distribuio, com cerca de 700 postos de gasolina, e
ocupou a quarta posio entre empresas do ramo (atrs da YPF, Shell
e Esso). Durante anos, como parte de sua estratgia de marketing, a
empresa patrocinou o River Plate, um dos mais importantes times de
futebol do pas. As dificuldades enfrentadas a partir do governo de Nstor
Kirchner, que incluram o congelamento do preo da gasolina e presses
polticas para investimentos no pas27 e a venda de ativos adquiridos junto
com a Prez Companc (especialmente a distribuidora Transener) levaram
24 A expresso, de origem rural, cujo significado seria esperar o momento oportuno foi usada
por Pern na dcada de 1960, quando perguntado, durante o exlio na Espanha, quais eram
seus planos polticos para o futuro.
25 Entrevista com Carlos Cavalcanti, Diretor do Departamento de Infraestrutura da FIESP, em
28/9/2012.
26 Sobre problemas com empresas brasileiras, ver:
<http://www1.folha.uol.com.br/
mercado/2014/02/1418027-lucro-da-all-cai-mais-de-94-em-2013.shtml>;
<http://www.
clarin.com/opinion/Empresarios-argentinos-brasilenos-Moreno_0_694130644.html>
e <http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-191185-2012-04-05.html>. Sobre
medidas econmicas do governo argentino, ver: <www.valor.com.br/internacional/2948580/
argentina-lanca-mais-uma-medida-de-controle-cambial>.
27 Entre eles, a duplicao do Gasoduto do Sul, bem como em jazidas situadas em Neuqun.
210
a Petrobras a rever seus planos28. Nos ltimos anos, a PESA desfez-se

de parte substancial de seus ativos, incluindo postos de distribuio, de
maneira a tornar rentvel sua presena no pas. O market share da empresa
caiu para apenas 6%, fatia que poder diminuir no futuro, de maneira
a, segundo Carlos Alberto da Costa, gerente-Geral da PESA em 2012,
garantir mais equilbrio na cadeia produo-refino-distribuio29 e, com
isso, maior rentabilidade30.
O depoimento de Juan Roza, diretor de assuntos institucionais
da Loma Negra (2012), vai na mesma direo. Segundo ele, a empresa,
controlada pela Camargo Correa, enfrentaria dificuldades crescentes em
razo do controle do preo do cimento, que, entre 2009 e 2012, subiu a
uma mdia de 11% ao ano, contra uma inflao real anual, que condiciona
os custos da empresa (energia, salrios), de mais de 20%. Isso fez com que
os lucros da empresa, que produz cerca de 11 milhes de toneladas de
cimento por ano (market share de 45%), diminussem de forma sistemtica
nos ltimos anos. Essas dificuldades aumentaram aps 2012, em razo das
medidas restritivas impostas importao de insumos e maquinrios, bem
como compra de dlares. Diante disso, a empresa decidiu, em meados
de 2012, adiar sine die investimento de US$ 250 milhes, anunciado em
agosto do ano anterior, para construo de nova fbrica de cimento, na
provncia de San Juan31.
O episdio envolvendo a Vale se assemelha aos dois anteriores. Em
janeiro de 2009, a mineradora adquiriu da Rio Tinto a mina de potssio
Rio Colorado, situada na fronteira entre as provncias de Mendoza e
Neuqun. O empreendimento, que j contava com a oposio de grupos
ambientalistas, em razo de seu uso abundante de gua, enfrentou as
maiores agruras quando da negociao da Acta Acuerdo com a provncia
de Mendoza, a quem cabia emitir licena ambiental de explorao.
A negociao do documento, que se deu em pleno perodo eleitoral,
envolveu dezenas de atores polticos e sociais, entre sindicatos e grmios
28 Ver Azeredo, 2010, p. 103-105.
29 No comeo de 2011, a PESA vende u a refinaria de San Lorenzo e 363 de seus quase 700
postos de gasolina para o grupo argentino Indalo, controlador da petroleira Oil.
30 Depoimento ao autor em 26/7/2012.
31 A empresa j possui 6 fbricas de cimento no pas. Roza estima que o lucro por tonelada de
cimento produzido caiu cerca de 40% desde que a Camargo Correa comprou a Loma Negra
(2005). Entrevista ao autor em julho de 2012.
211
empresariais, que exigiam quotas de participao local de at 75% no

consrcio liderado pela Vale. As dificuldades da negociao, realizadas em
perodo politicamente sensvel, levaram interdio do projeto por quase
um ms, somente revogada aps deciso da Vale de pagamento de aporte
voluntrio ao governo32. Outras dificuldades se seguiriam, incluindo
negociaes com o governo central sobre construo de ferrovia e sada de
dlares para compra de equipamentos. Segundo Sebastin Parigi, diretor
de assuntos institucionais da Vale Argentina, a falta de familiaridade dos
executivos da empresa em relao s complexidades da poltica local
teria dificultado essas tratativas, levando a empresa a perder tempo e
oportunidades. Em abril de 2013, a Vale anunciou a suspenso do projeto33.
No ltimo ano e meio, tem tentado vend-lo.
Bolvia: crnica de uma crise anunciada

As relaes recentes entre Brasil e Bolvia so marcadas por um
histrico de investidas empresariais brasileiras frustradas, que incluem no
apenas a Petrobras, envolvida em conhecido episdio de nacionalizao
de ativos em 2006, como tambm a EBX, que teve projeto de siderrgica
em Puerto Surez embargado no mesmo ano, e trs das quatro maiores
construtoras nacionais.
O caso das empreiteiras paradigmtico, pois envolve problemas
que parecem repetir-se no tempo, independentemente das circunstncias
econmicas e dos governos de turno. Tanto a Andrade Gutierrez, nos
anos 1990, como a Queiroz Galvo, uma dcada depois, e a OAS, em data
ainda mais recente, empreenderam projetos de construes virias que
terminaram em litgios envolvendo acusaes relativas fragilidade dos
projetos originais das obras, a suspenso do pagamento de contrapartidas
financeiras locais, a execuo de fianas bancrias pelo governo boliviano
e a eventual sada da empresa do pas, realizada de forma voluntria
32 A legislao argentina em matria de minerao d s provncias prerrogativa sobre o uso
de royalties oriundos de projetos mineiros. A emisso de licenas ambientais tambm feito
pelas provncias, que geralmente cobram aportes voluntrios das empresas, calculados
como porcentagens da produo. No caso do projeto Potssio Rio Colorado, a Vale negociou
com o governo de Mendoza um aporte de cerca de US$ 12 milhes, a ser usado em obras de
infraestrutura locais.
33 Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/negocios/noticias/vale-fecha-acordo-com-argentinapara-sair-de-rio-colorado>.
212
ou ocasionalmente forada, com ameaas de processos contra seus

representantes. O fato de algumas das obras em pauta terem financiamento
do Brasil (BNDES-Exim e BB-PROEX) terminou por envolver o governo
brasileiro.
No caso estudado34, o da rodovia San Ignacio de Moxos-Villa Tunari,
somaram-se a esses elementos outros fatores de natureza interna boliviana,
como a insurgncia de populaes indgenas residentes do TIPNIS35,
potencialmente afetadas pela construo da estrada; as dificuldades do
governo boliviano de negociar acordo poltico que permitisse a emisso
de licena ambiental para o trecho correspondente ao Parque (trecho 2 da
estrada); e acusaes de superfaturamento, que levaram a pedido do Senado
boliviano para investigao pela Controladoria Geral da Repblica36.
O impasse gerado pela oposio das populaes indgenas do TIPNIS
fez com que a obra fosse iniciada no primeiro trecho (Cochabamba) sem
perspectiva de soluo para o trecho 2 (TIPNIS)37, o que era condio para
a concesso do financiamento negociado com o BNDES38. O consequente
atraso na concesso do financiamento brasileiro prejudicou a OAS, que
atrasou o cronograma das obras, gerando por sua vez reao de La Paz,
que deixou de pagar as contrapartidas locais. O litgio gerado culminou
com a execuo das fianas bancrias pelo governo boliviano e a deciso da
empreiteira de deixar o pas, com prejuzos por ela contabilizados de mais
34 O estudo de caso deu-se com base em entrevistas com os Embaixadores Frederico Csar
de Arajo e Marcel Biato, alm de Ricardo Martins, diretor da empresa. Foram consultados
tambm de artigos de imprensa e documentos da embaixada em La Paz. Sobre o caso, h uma
infinidade de artigos disponveis. Os dois principais dirios da Bolvia, La Razn e Pgina
Siete, fizeram acompanhamento da crise. Ver, especialmente, artigos entre fevereiro e maro
de 2009 (suspeitas de superfaturamento); e entre junho e setembro de 2011(incio das obras e
manifestaes populares).
35 Territrio Indgena e Parque Nacional Isiboro Scure.
36 O contrato com a OAS previa valor total da obra de U$ 415 milhes, o que significava custo
por quilmetro de mais de U$ 1 milho. Chamou a ateno da imprensa e de parlamentares da
oposio o fato de que oramento apresentado na mesma poca para duas rodovias do projeto
Hacia el Norte previsse custo por quilmetro de U$ 590 mil. Essa discrepncia foi objeto
de vrios artigos no jornal La Razn. Entre as alternativas consideradas, havia a de um traado
que contornasse o Parque.
37 Entre as alternativas consideradas, havia a de um traado que contornasse o Parque.
38 O financiamento acordado era de US$ 332 milhes, com as seguintes condies: juros LIBOR
de 60 meses com spread de 1% ao ano mais percentual necessrio para cobrir o custo do SCE
- prazo de pagamento de 15 anos.
213
de U$ 200 milhes39. Ao longo de toda a crise, o fato de a empreiteira a

realizar as obras e o financiamento das mesmas serem de origem brasileira
foi combustvel a alimentar todo tipo de especulaes e ataques contra
os desgnios hegemnicos do Brasil, a quem, supostamente, interessava
a construo da estrada como forma de facilitar a expropriao das
riquezas bolivianas40.
Os incidentes envolvendo, anos antes, a Andrade Gutierrez e a
Queiroz Galvo foram em tudo similares ao da OAS, exceo feita
questo do financiamento, que no levantou maiores indignaes por
parte dos movimentos sociais bolivianos. No primeiro caso, o estopim da
crise foi a necessidade de abrir tnel no previsto no projeto e oramento
originais da obra, elaborada pelo Servicio Nacional de Caminos,
antecessora da Agencia Boliviana de Carreteras (ABC). No segundo
caso, o litgio originou-se na deciso, supostamente imposta pela ABC,
de utilizar pavimentao cimentcia e no asfltica em trecho da rodovia
situado a 4 mil metros de altura cobertura essa que rachou, devido
variao climtica observada na regio.
Chile: Davi e Golias

Em dezembro de 2008, a MPX apresentou estudo de impacto
ambiental para projeto de construo de termeltrica na regio norte do
Chile (termeltrica de Castilla). Autoridades da regio de Atacama, que
inicialmente classificaram o projeto como contaminante, rebaixaram
essa classificao, em 2010, para molesto, o que permitia empresa dar
continuidade empreitada. O litgio suscitado por esse rebaixamento levou
a empresa a enfrentar a oposio sistemtica de grupos de moradores locais,
bem como de ONGs como a Atacama sin Carbn. Mobilizao em
nvel nacional ecoou a resistncia dos irredutveis moradores de Totoral41,
enquanto a empresa batalhava na esfera jurdica para manter a autorizao
de lanar o projeto, que consumiria U$ 5 bilhes em investimentos e geraria
2100 MW de potncia (a maior unidade de gerao no pas). Em meados
39 Entrevista com Ricardo Martins, diretor da OAS na Bolvia, dezembro de 2011.
40 Entrevista com o Embaixador Frederico Csar de Arajo (11/2012). Ver tambm a respeito o
noticirio dos jornais Pgina Siete e La Razn, especialmente nos meses de agosto e setembro
de 2011.
41 Ver: <http://www.revistasomos.cl/2012/08/gente-de-totoral-vs-termoelectrica-castilla-lasraices-de-nuestro-pueblo-no-estan-a-la-venta/> e <http://www.elpuelche.cl/?p=3151>.
214
de 2012, a Suprema Corte do Chile publicou sentena, originada em ao

das comunidades afetadas, mantendo a classificao contaminante do
projeto, o que obrigava a MPX a refazer seus estudos de impacto ambiental
e reiniciar o processo de licenciamento da termeltrica, com prejuzo de
ao menos U$ 50 mihes. Avaliando a posteriori o ocorrido, o gerente-geral da MPX Chile, Pedro Litzek, reconheceu que um dos maiores
erros da empresa teria sido o de decidir pela construo da termeltrica,
a maior do pas, antes mesmo de a empresa inaugurar uma diretoria de
responsabilidade social em Santiago e uma filial na cidade de Copiap,
centro administrativo da regio potencialmente afetada pelo projeto42.
Equador: suspenso de direitos e expulso de empresa

O episdio envolvendo a expulso da Construtora Norberto
Odebrecht (CNO) do Equador, em outubro de 2008, est entre os
mais conhecidos e os que maiores consequncias tiveram do ponto de
vista diplomtico. O incidente, que culminou com decreto presidencial
ordenando a expulso43, teve por origem falhas verificadas na hidreltrica,
em junho de 2008. A CNO, responsvel pelo consrcio construtor,
imputou os problemas a erros no projeto original, elaborado pela
Hidropastaza, empresa controlada pelo Estado. A polmica desenrolou-se a partir da, com uma srie de acusaes, ataques e recuos de lado a
lado. Em setembro, o governo equatoriano deu ultimato empresa para
que acatasse suas exigncias, entre as quais o pagamento de indenizaes
(fundo fiducirio) e do conserto na hidreltrica. Como pano de fundo da
disputa, desenrolava-se campanha para aprovao de nova Constituio,
o que se deu no final de setembro daquele ano. A expulso da empresa,
seguida de questionamento arbitral sobre financiamento de U$ 243
milhes, concedido pelo BNDES, levaram a virtual ruptura das relaes
entre o Equador e o Brasil. Embaixadores foram chamados a consultas,
projetos de cooperao foram congelados, visitas foram canceladas. No
final de 2010, dois anos depois do incidente, laudo arbitral da Cmara
42 Pedro Litzek, Gerente-Geral da MPX no Chile. Depoimento ao autor em 18/6/2012.

43 Decreto n 1348, de 03 de outubro de 2008. Ver, a respeito, <http://economia.uol.com.br/
ultnot/2008/10/09/ult35u63120.jhtm> e <http://internacional.estadao.com.br/noticias/
geral,brasil-reage-a-quito-e-chama-embaixador,281668>.
215
de Comrcio Internacional de Paris deu ganho de causa ao BNDES no

processo relativo ao financiamento.
Peru: soberania energtica e resistncia ecolgica

O episdio envolvendo o consrcio EGASUR (Eletrobrs, OAS e
Furnas) e a construo da hidreltrica de Iambari mobilizou a opinio
pblica e os movimentos sociais peruanos, levando a situao de
impasse que perdura at os dias de hoje. A concesso para construo
de hidreltrica, na regio de Madre de Dis (Amaznia peruana) data
de 2008, e insere-se em projeto mais ambicioso de edificao de 5
hidreltricas, com capacidade somada de cerca de 7 GW. O projeto
tinha como base plano originado no Ministrio de Energia peruano e
contava com apoio do governo local, que firmou com o Brasil Acordo de
Integrao Energtica (junho/2010) pelo qual se acertava a participao
brasileira na construo e gesto das usinas, bem como a venda para o
Brasil, em quantidades fixas e por perodo de 30 anos, dos excedentes
no utilizados da energia gerada. A resistncia provocada pelos impactos
ambientais da hidreltrica e a percepo de que o acordo espoliava o Peru
de seus recursos naturais produziu exposio negativa na mdia local44
e mobilizao dos movimentos sociais, especialmente na regio de Cuzco
e Puno. No final de 2011, empresas brasileiras interessadas nos demais 4
projetos de hidreltricas previstas no Acordo de Integrao Energtica
(Odebrecht, Engevix e Andrade Gutierrez) anunciaram desistncia dos
mesmos, diante da presso poltica e dos reiterados protestos ocorridos45.
A EGASUR, concessionria de Iambari, j havendo investido em
benfeitorias e na elaborao de estudos de factibilidade e de impactos,
manteve seu projeto e chegou a contratar os servios de empresas de
segurana e inteligncia, de maneira a proteger seus interesses e mapear as
resistncias obra46. A renovao da concesso, deixada por Alan Garca
44 Disponvel em: <http://www.diariolaprimeraperu.com/online/columnistas/intercambiodesigual-entre-brasil-y-per_52886.html e http://www.larepublica.pe/02-05-2011/criticanvender-energia-brasil-0>.
45 Ver, a.respeito,.<http://peru21.pe/2011/11/30/economia/proyectos-hidroelectricosriesgo-2001186, http://peru21.pe/2011/12/09/economia/protestas-ponen-riesgo-proyectoshasta-us16000-millones-2002480> e <http://elcomercio.pe/peru/1332910/noticia-ashaninkasrechazan-proyecto-que-inundara-sus-tierras>.
46 Disponvel em: <http://peru21.pe/2012/02/16/impresa/brasil-aun-piensa-construirinambari-2012055>.
216
a critrio de seu sucessor na presidncia, Ollanta Humala, esbarrou ainda

em dificuldades para cumprimento das exigncias da lei de consultas a
populaes originrias, resultante da ratificao pelo Peru da Conveno
169 da OIT47, alm de no contar com o mesmo apoio de um presidente
que ganhara as eleies com projeto de cunho nacionalista e que temia ver
reproduzirem-se durante seu mandato tragdias como a do Baguazo48.
O episdio envolvendo a EGASUR guarda semelhanas com
dois outros casos relacionados com a Vale no Peru (mina de Bayvar)
e a Petrobras no Equador. No primeiro, a construo de gasoduto que
atravessaria a baa de Sechura, na regio de Piura, e que teria a Vale como
principal beneficiada, resultou em protestos e na depredao do escritrio
da empresa da cidade de Sechura, em maro de 2012. No segundo caso, a
explorao pela petrolfera do Bloco n 31, localizado no Parque Nacional
Yasun, declarado Reserva da Bioesfera pela UNESCO e ocupada por
grupos indgenas em isolamento, gerou intensos protestos por parte de
movimentos sociais, ambientalistas e grupos indgenas49.
Uruguai: resistindo Brasil-dependncia

A presena de empresas brasileiras no Uruguai, embora no
represente volumes de IED considerveis, assume propores
importantes para a escala local, gerando situaes de desconforto diante
do que segmentos empresariais e da imprensa local classificam como uma
Brasil-dependncia. Sentimento anlogo foi suscitado na Argentina
quando da aquisio, no incio da dcada de 2000, de empresas-smbolo
47 O Congresso peruano internalizou a Conveno 169 em 2011, por meio da Ley del Derecho
a la Consulta Previa (n 29785), mas somente a regulamentou em 2012.
48 Um dos piores conflitos sociais ocorrido no Peru teve lugar em junho de 2009, quando 23
policiais e 9 civis morreram em enfrentamentos na regio de Bagua, na Amaznia peruana.
O episdio, conhecido como Baguazo, que resultou na demisso de todo o gabinete do
ento Presidente do Conselho de Ministros peruano, Yehude Simon, foi a culminao de
uma escalada de manifestaes indgenas contra a aprovao, pelo Congresso, de normas
necessrias para a implementao do TLC Peru-EUA, entre as quais o Decreto Legislativo
1090, que dispunha sobre as condies para venda de reas florestais amaznicas para
madeireiras, e o 1015, que flexibilizava os requisitos para venda de terras comunais nas regies
amaznicas e altiplnicas.
49 Concesso de licena ambiental havia sido outorgada em 2007. Em 2010, a empresa negociou
a cesso da rea, na qual j havia investido U$ 200 milhes. Em 2012, decidiu suspender
suas atividades no pas. Ver, a respeito, Galarza & Villavicencio 2007, Leroy & Malerba 2005,
p. 21-54 e Instituto Rosa Luxemburgo 2009, p. 27-75.
217
do capitalismo argentino, como a Prez-Companc (pela Petrobras),

a Quilmes (pela AMBEV) e a Loma Negra (pela Camargo Correa).
poca, cunhou-se a expresso invasin brasilea, que ocupou espao
de destaque na mdia, em artigos muitas vezes incitados pela prpria Unin
Industrial Argentina, ressentida com a entrada de transnacionais brasileiras
atradas pelo barateamento dos ativos das argentinas, provocado pela crise
de 2001/0250.
No caso uruguaio, a presena empresarial brasileira avolumou-se a
partir de 2004, com a compra, pela Petrobras, de 55% da Conecta S.A.,
que detinha exclusividade na distribuio de gs no interior do pas; do
controle acionrio (66%) das aes da distribuidora de gs encanado na
capital (Montevideo Gas); alm da aquisio dos ativos da Companhia
Shell no Uruguai (22% da distribuio de combustveis no Uruguai). No
segmento de carnes, seis dos mais importantes frigorficos uruguaios
foram adquiridos pelos grupos Marfrig e JBS/Bertin. Em conjunto,
essas empresas respondiam, em meados de 2010, por cerca da metade do
abate e das exportaes de carnes do pas. Ao mesmo tempo, a AMBEV
adquiriu o controle, diretamente ou por meio da Quilmes, de 95% do
mercado uruguaio de cerveja e mais de 80% das exportaes uruguaias de
malte. Finalmente, no segmento arrozeiro, o Grupo Camil comprou, em
meados de 2007, a SAMAN, maior produtora e exportadora de arroz do
Uruguai. Junto com a Arrozal 33, outra empresa de capital brasileiro, as
duas transnacionais respondiam, em 2008, por 53% das vendas externas
do produto.
Essa importante presena de capitais brasileiros gerou forte
campanha na imprensa e em setores polticos contra a chamada Brasil-dependencia, conceito que vem sendo usado tambm para referirse posio, considerada submissa, do Uruguai ao Brasil em relao s
negociaes do MERCOSUL51.
50 Depoimento de Cecilia Martn, diretora do Departamento de Comrcio Exterior da UIA,
25/7/2012.
51 Sobre a questo da invasin brasilea na Argentina, ver, entre outros, <http://www.lanacion.
com.ar/417369-tras-la-compra-de-quilmes-y-perez-companc-brasil-se-ha-convertido-en-elmayor-inversor-en-la-argentina>,-<http://www.ipsnews.net/2008/06/argentina-the-brazilianinvestment-invasion/> e <http://www.thedailybeast.com/newsweek/2005/02/28/brazil-scorporate-raiders.html>. Sobre a questo da Brasil-dependencia no Uruguai, ver: <www.elpais.
com.uy/Suple/Agropecuario/07/09/26/agrope_304907.asp#> e <www.elpais.com.uy/090924/
pecono-443915/actualidad/el-capital-brasileno-pesa-cada-vez-mas-en-la-economia-local/>.
218
Concluses
Como dito anteriormente, este artigo parte da premissa de que
a presena empresarial brasileira na Amrica do Sul e os aportes em
investimentos e financiamentos que ela traz so positivos para os
pases vizinhos. Esse pressuposto est em linha com enunciados de
entidades como a UNCTAD e a CEPAL, bem como com resultados
de pesquisas acadmicas sobre a matria. Estabelecer saldo mais exato
dessa contribuio, no entanto, exerccio de difcil realizao, pois
remete a gama considervel de fatores, entre os quais aspectos relativos
aos investimentos e financiamentos e condies poltico-econmicas
prevalentes nos pases receptores. Ademais, quando se introduzem nessa
equao as implicaes para a poltica externa brasileira, deve-se levar em
conta tambm a imagem das empresas brasileiras nos pases vizinhos, bem
como a qualidade de suas relaes com os governos locais. Como se viu
acima, episdios negativos envolvendo algumas transnacionais levaram,
em alguns casos, a crises de natureza diplomtica.
Um esboo de resposta deve considerar, assim: (1) a qualidade do
IBD; (2) a conjuntura do pas receptor; (3) o destino e a natureza dos
financiamentos concedidos; e (4) as principais dificuldades enfrentadas
por transnacionais brasileiras na regio, tendo como base os estudos de
caso realizados. Essa resposta est longe de esgotar a questo e poderia
enriquecer-se com pesquisas mais aprofundadas nos diferentes pases,
as quais deveriam considerar, alm dos fatores pesquisados, elementos
adicionais como o histrico de relaes com o Brasil e a imagem de que o
pas goza localmente52.
1. Sobre o saldo qualitativo do IBD, pode-se dizer, levando-se
em conta a classificao de Pradhan, que ambivalente. Pelo
lado positivo estariam a gerao de empregos, a intensidade
de produo local dos investimentos no segmento industrial e
a orientao de mercado, dado o perfil exportador de algumas
subsidirias do segmento industrial. Pelo lado negativo, o principal
problema permanece sendo a concentrao de investimentos em
52 H uma carncia de estudos sistemticos sobre o tema. Pesquisa conduzida por Trevisan
et. al. em seis pases (2012) revelou imagem geralmente positiva do Brasil no noticirio regional,
com a exceo de notcias relativas a algumas das crises envolvendo empresas brasileiras,
mencionadas acima.
219
atividades intensivas em recursos naturais com elevados impactos

socioambientais (incluindo-se empreiteiras). Adicionalmente, a
modalidade de entrada predominante a de fuses e aquisies
(de menor qualidade) e o aporte tecnolgico ainda pequeno
exceto no que se refere a tcnicas de gerenciamento e gesto.
2. No que se refere qualidade das instituies e ao ambiente de
negcios, parte considervel do IBD encontra-se concentrado
em pases considerados menos preparados para extrair
benefcios do IED (segundo critrios da UNCTAD), dadas
as dificuldades cambiais e fiscais atuais, bem como o elevado
grau de intervencionismo econmico. Essa situao explicaria,
em alguma medida, tendncia de migrao de investimentos
brasileiros que, segundo o CINDES, passaram a realizar-se, com
crescente frequncia, em pases como Peru, Chile e Colmbia53.
3. Da mesma forma, constata-se que os financiamentos concedidos
a empresas brasileiras para empreendimentos em pases da regio
encontram-se concentrados em pases com risco soberano mais
elevado e/ou pior ambiente de negcios (segundo critrios de
agncias internacionais). Pases com maior risco soberano recebem
volumes proporcionalmente mais elevados de financiamento,
quando comparados aos investimentos produtivos. Pases com
menor risco soberano recebem volumes proporcionalmente mais
elevados de investimentos54.
4. No que se refere aos estudos de caso apresentados, a anlise
detalhada dos incidentes permite identificar um conjunto de
variveis explicativas das dificuldades enfrentadas por empresas
53 Segundo o CINDES, apesar da concentrao na Argentina, a trajetria do IBD indica a
consolidao de uma tendncia diversificao do destino dos investimentos na regio, com
fluxos crescentes direcionados a pases com atrativos econmicos e institucionais, estabilidade
poltica e macroeconmica, como Chile, Colmbia e Peru. Em contraposio, pases com
maior instabilidade institucional, como a Bolvia, o Equador e a Venezuela, praticamente no
receberam projetos dos investidores brasileiros (Iglesias & Costa, 2012, p. 16).
54 Argentina e Paraguai representam duas excees regra. No caso da Argentina, isso se
explica em funo dos estoques de investimentos acumulados, sobretudo, na primeira
metade da dcada de 2000. No caso do Paraguai, normas locais dificultam a obteno de
financiamentos cursados no Convnio de Crditos Recprocos da ALADI, mecanismo
utilizado corriqueiramente pelo BNDES para concesso de crditos na regio. Ver Fonseca
2014, p. 57.
220
instaladas em pases da regio e, em alguns casos, do agravamento

desses problemas, que assumem a forma de crises polticas,
envolvendo os governos do pas-sede (Brasil) e do pas-anfitrio55.
Essas principais variveis so:
Concentrao do IBD: a presena de investimentos brasileiros
excessivamente concentrados em segmentos da economia de
pases receptores pode gerar resistncia, na medida em que
provoque sentimento de ameaa soberania econmica do pas.
Casos como os identificados no Uruguai (Camil, Friboi, Bertin e
Petrobras), mas tambm na Argentina, quando da aquisio de
empresas emblemticas do capitalismo local (Prez Companc,
Loma Negra e Quilmes) remetem a essa situao. No caso do
Uruguai, o discurso contra a Brasil-dependncia persiste e
aumenta medida que a capacidade exportadora do pas passa a
ser controlada crescentemente por empresas brasileiras. No caso
argentino, as diatribes contra a invaso brasileira tiveram vida
mais curta.
Qualidade do IBD: h uma relao direta entre a resistncia
a operaes de IED em pases receptores e a qualidade desse
IED. A UNCTAD identifica o problema no WIR 2006, ao
salientar que empreendimentos intensivos em recursos naturais
so geralmente mais associados a conflitos sociais do que aqueles
vinculados ao segmento industrial e de servios. Da mesma
forma, a CEPAL avalia que a preferncia brasileira por investir
em operaes de tipo brownfield poderia alimentar tendncia
a uma maior conflitividade em relao presena empresarial
do pas na Amrica do Sul. A entidade tem realizado estudos
que comprovam uma maior incidncia de conflitos e tenses
de cunho laboral associados a operaes de aquisio ou fuso,
quando comparado s operaes de tipo greenfield. A Comisso
explica essa situao em razo das decises de reduo de pessoal
e/ou fechamento de unidades que geralmente acompanham
55 Essas situaes podem ser classificadas dentro de 5 padres diferentes: Falhas institucionais
no pas receptor; Explorao de recursos naturais e oposio dos movimentos sociais;
Deteriorao do ambiente de negcios; Resistncia concentrao setorial do IBD e; Falta de
experincia/preparo dos executivos. Ver, a respeito Fonseca, 2014, p. 61.
221
operaes de F&A56. Os casos envolvendo a Vale (Peru),

Petrobras (Equador), OAS (Peru e Bolvia) e MPX (Chile), entre
outros, encaixam-se nessa categoria.
Ambiente institucional: problema presente em vrios conflitos
envolvendo empresas brasileiras. Pode estar relacionado carncia de
marco regulatrio sobre temas como meio ambiente e consultas s
populaes originrias, como no caso da crise com a OAS na Bolvia,
que padeceu de uma maior clareza na legislao sobre consultas s
populaes afetadas (moradoras do TIPNIS); ou ainda no caso da
EGASUR, no Peru, que sofreu com o mesmo problema ( poca, a
falta de regulamentao da Ley del Derecho a la Consulta Previa).
Pode tambm estar associado a falhas na elaborao de projetos
originais (de autoria de agncias locais) de grandes obras executadas
por empresas brasileiras, como no caso da Odebrecht no Equador
e das empreiteiras na Bolvia. Pode, finalmente, ter relao com
circunstncias que afetem o ambiente de negcios em pases com
presena de investimentos produtivos brasileiros, como mostra o
caso de vrias transnacionais brasileiras na Argentina.
Movimentos sociais/indgenas: a ascenso de movimentos
tnico-ecolgicos e de um discurso marcado pelo nacionalismo
geolgico pode ser complicador adicional a afetar as operaes
de empresas brasileiras na regio, especialmente nos pases
andinos, onde Bengoa (2007) e Zaffaroni (2012) identificam no
apenas uma tendncia politizao dos grupos indgenas, mas
tambm ao surgimento de um processo de constitucionalizao
dos direitos da natureza, por meio de figuras jurdicas como
o conceito de Buen Vivir, considerado preceito tico e
fundamento legal para a elaborao de polticas pblicas em
pases como Bolvia e Equador. Problemas como os enfrentados
pela Petrobras no Equador e a prpria OAS na Bolvia foram
direta ou indiretamente afetados por essa tendncia.
Conflitividade: a presena de altos ndices de conflitividade social
pode somar-se a outros fatores para tornar ainda mais complexa
56 Respectivamente Secretrio-Executivo Adjunto e Chefe da Unidade de Investimentos e
Estratgias Empresariais entrevista ao autor em Santiago, Chile, 27/11/2012.
222
a situao de transnacionais envolvidas em empreendimentos

que padeam de outros problemas.
Impacto socioambiental: a participao de empresas brasileiras
em empreendimentos que se poderia classificar como projetos
de grande escala, segundo definio de Lins Ribeiro (2008)57,
pode acarretar, como se viu no caso das empreiteiras, da MPX,
da EGASUR e da Vale (Bayvar), problemas de gravidade
considervel, que tendem a se agravar na medida em que pesem
outros fatores (conflitividade, movimentos indgenas, ambiente
institucional, etc.)
Presena de financiamento brasileiro: a presena de
financiamentos brasileiros nas atividades de transnacionais
brasileiras no representa em si fator a explicar problemas
enfrentados. Ela pode, no entanto, como no caso da Odebrecht
(Equador) e OAS (Bolvia), ampliar o escopo de um eventual
conflito, ao envolver o governo brasileiro, acusado de cumplicidade
com planos de expropriao das riquezas nacionais bolivianas
ou de ameaa soberania econmica no estabelecimento de
condies de financiamento abusivas para o Equador58.
Comportamento da empresa/preparo dos executivos: um
ltimo fator a pesar em alguns dos casos estudados foi a falta de
preparo ou experincia dos executivos, o que levou suas subsidirias
a tomar decises equivocadas ou a no saber identificar e proteger-se de determinadas idiossincrasias de natureza social ou poltica.
Casos como o da MPX no Chile e da Vale na Argentina so
exemplos dessa situao.
57 Grandes projetos de infraestrutura, como canais, ferrovias, represas e outras grandes obras
que formam a quintessncia dos chamados projetos de desenvolvimento, e que teriam
como caractersticas principais o gigantismo, o isolamento e o carter temporrio; o volume de
capitais financeiros envolvidos e o consequente endividamento da entidade que contraiu esse
financiamento; o envolvimento de instituies poderosas, como organizaes governamentais
e multilaterais, bancos e corporaes industriais; a magnitude dos potenciais impactos
socioambientais, tanto sobre territrios como populaes (deslocamentos e reassentamentos)
(2008, p. 112).
58 Ver: <http://www.auditoriadeuda.org.ec/images/stories/documentos/informe_final_CAIC.
pdf>, p. 105-121.
223
Estabelecendo um modelo analtico

Tendo como base as entrevistas qualitativas realizadas com os
diferentes atores envolvidos nos casos estudados, foi possvel, a partir da
identificao de ocorrncia das diferentes variveis explicativas, formular
um modelo analtico que ponderasse, ainda que sem preciso matemtica,
a importncia relativa de cada fator. A partir desse levantamento e das
matrizes de dados elaboradas, possvel construir as duas figuras abaixo.
A primeira alinha, em colunas separadas, os diferentes casos e seus fatores
explicativos, relacionando uns e outros por meio de traos. A segunda
consiste em sociograma realizado com o programa de anlise de redes
Ucinet, que estabelece mapeamento visual das relaes entre fatores
ponderados, destacando os de maior ocorrncia (centralidade)59.
Figura 1. Relao entre variveis explicativas

e casos estudados
59 O programa pondera matematicamente o peso das variveis e de suas diferentes conexes,

produzindo grfico em que as variveis com maior nmero de ocorrncias e maior quantidade
de conexes (maior centralidade) situam-se no centro do sociograma, representadas por
figuras de maior tamanho. Variveis com menor nmero de ocorrncias e/ou conexes
(perifricas), ao contrrio, situam-se s margens do sociograma, representadas por figuras de
menor tamanho.
224
Figura 2. Sociograma das relaes entre variveis

explicativas e casos estudados
Fonte: Elaborao prpria.
Da leitura das duas figuras, extrai-se que determinadas variveis,

como ambiente institucional, comportamento das empresas, conflitividade
e impactos socioambientais, tiveram maior ocorrncia nos diferentes
casos estudados, constituindo, assim, os problemas mais frequentemente
encontrados pelas empresas, de acordo com a pesquisa realizada. Por outro
lado, ao se considerarem os casos isoladamente, percebe-se que aqueles com
maior incidncia de variveis explicativas ocorreram em pases andinos,
como Bolvia, Equador e Peru. Essa constatao consistente com o
fato de que alguns dentre esses pases apresentam ambientes de negcios
considerados menos favorveis (Banco Mundial, World Economic
Forum, etc.), e de que todos contam com elevado ndice de conflitividade,
frequentemente associado ascenso de movimentos de cunho tnico-ecolgico, conforme as concluses de Bengoa (2007), Zaffaroni (2012) e
Molina (2010).
225
Em seu conjunto, a pesquisa apresentada resumidamente no

presente artigo aponta, mais do que solues aos problemas expostos, a
necessidade de se aprofundar uma reflexo, tanto de mbito acadmico
como diplomtico, sobre os diferentes aspectos relacionados crescente
presena de empresas brasileiras no mundo e, em particular, na Amrica
do Sul, regio na qual essa projeo empresarial poder ter as maiores
consequncias polticas.
Fontes de Pesquisa
Principais entrevistas citadas:
BOLVIA: Carlos Mesa Gisbert (ex-Presidente da Repblica); Fernando
Molina (Diretor Fundacin Vicente Pakos Kanki); Ricardo Martins
(Diretor OAS), Frederico Csar de Arajo e Marcel Fortuna Biato
(Embaixadores do Brasil).
CHILE: Pedro Litzek (Gerente-geral da MPX); Antnio Prado (Secretrio-Executivo Adjunto da CEPAL).
ARGENTINA: Juan Roza (Diretor de Assuntos Institucionais - Loma
Negra); Ariel Palcios (Jornalista); Cecilia Martin (Unin Industrial
Argentina); Dante Sica, (Consultora ABECEB); Carlos Alberto da Costa,
(Gerente-geral Petrobras Argentina); Csar Felcio (Jornalista); Sebastin
Parigi (Vale)
BRASIL: Luciene Machado (BNDES); Sandra Rios (CINDES).
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Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires.
229
Publicaes Recentes da FUNAG
O Brasil no Conselho de Segurana da ONU

(2010-2011)
Brazil in the United Nations Security Council
(2010-2011)
Organizadores:
Maria Luza Ribeiro Viotti
Regina Maria Cordeiro Dunlop
Leonardo Lus Gorgulho N. Fernandes
O livro registra diversos aspectos da atuao do Brasil durante
seu mais recente mandato no Conselho de Segurana das Naes
Unidas. Rene os discursos pronunciados pelo Brasil sobre os temas
mais relevantes tratados pelo CSNU no perodo, antecedidos de textos
introdutrios que contextualizam a questo, expem a viso brasileira e
fornecem informao essencial para o entendimento do tratamento dado
ao assunto. Relaciona, por fim, as decises adotadas pelo CSNU ao longo
do binio sobre cada um dos temas.
uma contribuio ao estudo da poltica externa brasileira
contempornea e um testemunho do trabalho da diplomacia nacional
em questes centrais para a estabilidade e a paz mundiais, ingredientes
essenciais para a consecuo das mais altas aspiraes brasileiras de
desenvolvimento, prosperidade, justia social e amizade com todos os
povos.
(Texto extrado da Apresentao do livro, de Maria Luza Ribeiro Viotti)
231
A Aplicao dos Atos de Organizaes

Internacionais no Ordenamento Jurdico
Brasileiro
Daniela Arruda Benjamin
As Organizaes Internacionais tm assumido crescente papel de

regulao do sistema internacional, mediante a adoo, em seu mbito, de
um conjunto cada vez mais amplo de regras e princpios. Essas normas
incidem no apenas sobre o funcionamento do sistema internacional, mas
tambm sobre os ordenamentos jurdicos de seus Estados-membros. Cada
vez mais, os atos emanados de organismos internacionais tm impacto
significativo sobre a formulao de polticas pblicas e a elaborao de
normas jurdicas internas.
O livro de Daniela Arruda Benjamin apresenta o panorama da ao
normativa das Organizaes Internacionais, discutindo seu alcance, e
examina a prtica brasileira quadro legal e jurisprudncia na aplicao
interna dos atos emanados de tais organismos. Com vistas promoo de
maior segurana jurdica, transparncia e agilidade na aplicao, o trabalho
discute a importncia de uma regulamentao adequada do tema no Brasil
e rene os elementos para possvel iniciativa legislativa nesse sentido.
232
A Amrica do Sul no Discurso Diplomtico

Brasileiro
Lus Cludio Villafae G. Santos
Com este livro, os estudiosos em relaes internacionais e, alm deles,

os que se interessam pela construo da identidade brasileira, tm muito
a ganhar. A escolha do tema amplia e renova as formas tradicionais de
pensar o Brasil nas Amricas. Lus Cludio Villafae mostra, com clareza
e competncia, como se constri um espao de atuao diplomtica.
A geografia um dado, fixo; assim, a questo a narrativa que dela
se extrai. Nesse sentido, mostra, como passo preliminar do seu estudo,
como se desenvolve no plano conceitual, a comear ainda no sculo
XIX, a criao de uma determinada ideia de Amrica Latina e como o
conceito ganha autonomia. Mostra que s se pode falar na consolidao
do conceito de Amrica Latina aps a Segunda Guerra Mundial, em
especial coma fundao da Comisso Econmica para a Amrica Latina
e Caribe (Cepal). Chegando ao presente, e voltando-se para o quadro das
relaes internacionais, mostra que a incorporao da Amrica do Sul ao
eixo do discurso (e ao) da diplomacia brasileira nasce em parte como
contraponto s propostas americanas de uma rea de livre-comrcio para
o continente, a Alca.
A histria conceitual se faz ao lado da histria diplomtica, no a explica
totalmente, mas indispensvel para entender as opes, alternativas e
variantes dos atores, a comear pelos presidentes e chanceleres. Ao leitor,
se revela, com clareza, a maneira como surge e como se desenvolve a ideia
de Amrica do Sul, assim como as possibilidades de seu emprego poltico.
Circunstncias modelam a criao da ideia que, uma vez introduzida no
discurso diplomtico, passa a ser ela mesma uma circunstncia que delimita
a prpria atividade diplomtica.
(Texto extrado do Prefcio do livro, de Gelson Fonseca Jr.)
233
Crise e Reforma da Unesco Reflexes sobre a

Promoo do Poder Brando do Brasil no Plano
Multilateral
Nilo Dytz Filho
Nilo Dytz nos proporciona uma viso de conjunto do campo de

atuao da Unesco desde sua criao at o momento atual de reviso
e consolidao de sua rea de alcance, luz das profundas mudanas
no cenrio internacional e da importante crise financeira que limita
profundamente sua capacidade de ao.
Ao mesmo tempo, sustenta que a identificao dos valores defendidos
pela Unesco com a viso positiva da sociedade brasileira no imaginrio
mundial uma sociedade multicultural e multitnica em permanente
harmonia proporcionam ao Brasil um diferencial de poder branco a ser
explorado na busca pela ampliao da cooperao internacional para o
desenvolvimento.
O livro proporciona completa anlise sobre a viso estratgica de
ampliao do envolvimento do Brasil com a Unesco de modo a posicionar
adequadamente o Pas diante da reforma e da crise da Organizao.
Salientando o pioneirismo do Brasil no desenvolvimento de novos
conceitos para a valorizao e promoo da diversidade cultural, demonstra
como o pas tem sido ator imprescindvel nos movimentos que buscam
incrementar o dilogo intercultural e o estabelecimento de uma cultura da
paz
(Texto extrado da Apresentao do livro, de Maria Laura da Rocha)
234
II Conferncia da Paz Haia 1907

A correspondncia Telegrfica entre o Baro do
Rio Branco e Rui Barbosa
CHDD/FUNAG
A publicao da srie de telegramas entre Rio Branco e Rui Barbosa

durante a Segunda Conferncia de Paz de Haia de 1907 constitui alto
servio poltica externa brasileira e cultura nacional. A Conferncia
teve como principal assunto o debate de proposta-surpresa dos Estados
Unidos, com o apoio da Alemanha e do Reino Unido, de criar uma Corte
Internacional de Justia composta por juzes permanentes nomeados por
oito a nove potncias (Estados Unidos e pases europeus) e os restantes
sete ou oito postos pelas demais naes, em carter rotativo. Contra tal
iniciativa, o Brasil e demais pases das Amrica Latina, acompanhados por
alguns Estados europeus e asiticos, se insurgiram.
O que se tem em mos, neste livro, no uma srie de documentos
solenes e estticos, mas sim um conjunto de cenas, quadro a quadro, de
um verdadeiro filme de ao, que poderia ser intitulado A estreia do Brasil
no mundo, ou Igualdade se conquista, ou As duas guias de Haia.
(Texto extrado do Prefcio do livro, de Carlos Henrique Cardim)
235
Limites Exteriores da Plataforma Continental

do Brasil conforme o Direito do Mar
Christiano Svio Barros Figueira
O livro examina o processo de definio dos limites exteriores da

plataforma continental do Brasil de acordo com o regime estabelecido na
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS). Nesse
processo, o Governo Brasileiro busca afirmar direitos soberanos sobre os
recursos de espao martimo de, pelo menos, cerca de 960 mil km.
A ttulo de comparao, a rea reivindicada pelo Brasil alm das 200M
corresponde a mais de 10% da superfcie terrestre do pas e a uma rea
maior que a rea terrestre da Venezuela ou que os estados de So Paulo e
de toda a regio Sul.
O Brasil foi o segundo pas no mundo e o primeiro em desenvolvimento
a apresentar Comisso de Limites da Plataforma Continental (CLPC)
proposta de bordo exterior de sua plataforma continental alm das
200M, em maio de 2004. O interesse na definio dos limites exteriores
da plataforma continental deriva do extenso litoral do nosso pas e das
caractersticas do nosso relevo submarino.
O livro analisa a evoluo do regime da plataforma continental
antes da UNCLOS, examinando a posio brasileira sobre a plataforma
continental, as iniciativas internas para o mapeamento de seus limites
e recursos e, em especial, a ao do pas no procedimento de exame e
recomendaes da CLPC sobre a proposta brasileira de bordo exterior
alm das 200M. So ainda tratadas as iniciativas de cooperao relacionadas
experincia acumulada pelo Brasil no levantamento dos limites de sua
plataforma e no procedimento com a CPLC, nos quais o Pas teve atuao
pioneira.
(Texto extrado da Introduo do livro)
236
VI BRICS Academic Forum

Organizadores:
Renato Coelho Baumann das Neves
Tamara Gregol de Farias
Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul compartilham interesses

relacionados ao desenvolvimento de nossos povos e viso de uma ordem
internacional mais justa e inclusiva que possa avanar nesses objetivos
comuns. Para tanto, ainda necessrio ultrapassar a distncia geogrfica
e cultural entre nossos pases. Devido importncia dada ao BRICS pela
poltica externa brasileira, devemos promover e expandir trocas mtuas
e conhecimento, assim como devemos projetar nossos valores, ideias e
percepes na cena internacional.
O Frum Acadmico est se tornando crescentemente relevante no
apenas para a sociedade civil, mas tambm dentro dos governos envolvidos,
a fim de aprofundar a discusso sobre a promoo e a facilitao da
parceria e da cooperao entre nossos pases.
Os artigos deste livro orientam-se pelo objetivo comum de fornecer
anlises e percepes como resultado de debates e iniciativas de pesquisa
sobre assuntos de interesse especfico para o desenvolvimento dos
membros do BRICS e a melhoria de suas sociedades e sobre o papel do
BRICS na governana global.
Sem dvida, esses artigos sero de grande utilidade no aprofundamento
da avaliao de tpicos de interesses comuns para diferentes pases. Eles tm
tambm o mrito de proporcionar aos leitores de relaes internacionais
algo a mais como base para suas opinies quando pesquisarem o BRICS e
seus objetivos, necessidades e aspiraes coletivas.
(Texto extrado da Apresentao do livro, de Srgio Eduardo Moreira Lima)
237
Esta publicao foi elaborada com as fontes Garamond,

Georgia, Myriad Pro e Trajan Pro, verses open type.

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cadernos de

Fundao Alexandre de Gusmo

Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

ano i nmero 1 primeiro semestre 2015

ministrio das relaes exteriores

Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Publicao semestral do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI)

Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Impresso no Brasil 2015

Francisco Mauro Brasil de Holanda

A Base Industrial de Defesa Brasileira

Rodrigo de Lima Baena Soares

Deve o Brasil reconhecer o Kssovo?

Arthur Henrique Villanova Nogueira

Joo Marcos Senise Paes Leme

O Projeto de Cooperao do Fundo

Daniel Roberto Pinto

Relaes Brasil-Colmbia: das

Roberto Doring Pinho da Silva

Bernard Jorg Leopold de Garcia Klingl

O Brasil e o Processo Decisrio na

de Poltica Exterior, que sero publicados semestralmente pelo Instituto de

ano I nmero 1 1 semestre 2015

Relaes Exteriores, ao qual o IPRI est vinculado. Como salientou em

que se acompanham a poltica externa, tomam, assim, a iniciativa de incluir

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Jos Alfredo Graa Lima, diplomata de carreira, Subsecretrio-Geral de Poltica II (SGAP-II)

ano I nmero 1 1 semestre 2015

em 2001, pelo economista Jim ONeill, do Banco Goldman Sachs, em

A primeira reunio de chanceleres dos BRICs ocorreu, informalmente,

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evidentes as grandes transformaes em curso na economia mundial

ano I nmero 1 1 semestre 2015

regies. Em conjunto, esse perfil diplomtico demonstra a capacidade

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de proteo adicional em cenrios de instabilidade no setor externo.

Novo Banco de Desenvolvimento (NBD)

ano I nmero 1 1 semestre 2015

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perspectiva de sustentabilidade e contedo, alm do aspecto financeiro.

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apoio iniciativa de criao do NBD: Any bank or any group of institutions

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desde as origens do agrupamento. Desde Ecaterimburgo, os BRICS

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(1035,5%), subindo de US$ 74 bilhes, em 2002, para US$ 850,7 bilhes,

ano I nmero 1 1 semestre 2015

reunies ministeriais da OMC. Os Ministros do Comrcio so assistidos

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das pautas comerciais mais visvel. China e Rssia tm sinalizado interesse

ano I nmero 1 1 semestre 2015

H uma grande ressonncia entre os cinco pases em vrios temas,

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