SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2):

44-52, 2002
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EM BUSCA DE UMA POLTICA EXTERNA

BRASILEIRA DE MEIO AMBIENTE
trs exemplos e uma exceo regra

MARIJANE VIEIRA LISBOA

Resumo: A poltica externa brasileira de meio ambiente carece de princpios claros, objetivos e estratgias.
Por no compreender o que significa o desenvolvimento sustentvel, o Itamarati freqentemente privilegia os
interesses econmicos de curto prazo, em detrimento da proteo do meio ambiente. A Conveno da Basilia, o Protocolo de Cartagena e a Conveno de Estocolmo so trs exemplos dessa tese, enquanto a Conveno de Mudanas Climticas a exceo que confirma a regra.
Palavras-chave: meio ambiente; poltica externa; desenvolvimento sustentvel.
Abstract: Brazils foreign environmental policy lacks clear principles, objectives and strategies. In its failure
to understand the significance of sustainable development, the Itamaraty often favors short-term economic
interests, to the detriment of environmental protection. The Basil Convention, the Cartagena Protocol and the
Stockholm Convention are three supporting examples of this thesis, while the Convention on Climate Change
is the exception that confirms the rule.
Key words: environment; foreign policy; sustainable development.

a dos pases em desenvolvimento. Trs exemplos, a seguir, ilustram essa realidade.

uma conceituao muito frouxa do que seria poltica poderia permitir o uso do termo poltica externa brasileira de meio ambiente para qualificar
um conjunto de posicionamentos ambguos e contraditrios intercalados por omisses sistemticas que tem dado
o tom da atuao brasileira na esfera internacional, em
relao aos temas ambientais. A famosa diplomacia brasileira, no campo ambiental, tem sido bastante medocre
e uma explicao para o fenmeno desafia observadores
e atores envolvidos nas negociaes internacionais. A
exceo que confirma a regra o caso da poltica brasileira na rea da Conveno das Mudanas Climticas, mas
se ver, mais adiante, que as condies que permitiram o
desenvolvimento de uma poltica coerente para essa problemtica, no estiveram presentes em nenhum dos outros temas relevantes da poltica ambiental internacional.
A mediocridade da poltica ambiental brasileira contrasta tragicamente com as pretenses mais gerais da diplomacia brasileira de situar o Brasil como potncia mundial, capaz de dialogar de igual para igual com os EUA, a
Unio Europia e o bloco asitico, ao mesmo tempo em
que se reivindica a posio de lder natural dos pases latino-americanos, disputando ainda com a ndia a lideran-

CONVENO DA BASILIA
A Conveno da Basilia comeou a ser negociada em
1989 e pretendia dar conta do grave problema e, ao mesmo tempo, moralmente indecente crescimento das exportaes de lixo perigoso do mundo industrializado para o
mundo em desenvolvimento. Nos anos 80, a crescente
conscincia ambiental no mundo industrializado criava
enormes dificuldades construo de novos aterros e
incineradores para resduos perigosos. Isso que veio a ser
chamado de Nimby Efect Not in my backyard , traduzido como no na minha vizinhana, aliado a legislaes ambientais mais severas e aos novos compromissos
internacionais de no mais se despejar resduos perigosos
nos oceanos,1 fez que os custos de manejo de lixo perigoso subissem vertiginosamente nos pases industrializados.
O comrcio de lixo perigoso apresenta-se, ento, como a
alternativa, pois por baixos custos era possvel encontrar
companhias que comprassem esse lixo e o despejassem
nos pases em desenvolvimento. Ditadores corruptos de

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biente do Itamaraty (Dema), ainda antes da realizao da

1a Reunio das Partes, em Piripolis, o Greenpeace diagnosticou certa resistncia brasileira aprovao de uma
proibio total para importaes de resduos perigosos,
em virtude do Pas costumeiramente importar resduos perigosos de metalrgicas, para extrao de chumbo e outros metais perigosos. Devido ao fato de no possuirmos
jazidas de chumbo e a importao de minrio puro ser agravada por impostos especiais, tornava-se economicamente
interessante para recicladoras de baterias automotivas no
Brasil importar as baterias usadas dos EUA, de modo a
recuperar-lhes o chumbo. Vale dizer, que a recuperao
de chumbo, mesmo que realizada com a mais avanada
tecnologia o que no era o caso no Brasil uma operao altamente perigosa tanto para o meio ambiente, quanto para a sade dos trabalhadores nela envolvidos.
Embora concordasse com o esprito geral da proposta
de proibir as exportaes de resduos perigosos para o
Terceiro Mundo, a existncia de um setor econmico dentro do nosso prprio pas contrrio essa proibio ainda que fosse um setor de expresso econmica insignificante no conjunto da economia brasileira levou o
Itamaraty a assumir uma postura absolutamente discreta
durante a 1 Reunio das Partes, em Piripolis.
Um ano e tanto depois, por solicitao do Greenpeace,
o Ministro Rubens Ricpero, na poca Ministro do Meio
Ambiente, convocou uma reunio informal do Conselho
Nacional de Meio Ambiente para discutir a posio a ser
tomada pelo Brasil na prxima reunio da Conveno, a
segunda, a ser realizada em Genebra, em maro de 1994.
Presentes diversos secretrios de meio ambiente, deputados e entidades ambientalistas, o Ministro declarou no
ver qualquer inconveniente em apoiar resoluo que proibisse a importao de resduos perigosos. Paralelamente,
em um de seus raros perodos proativos, o Ministrio do
Meio Ambiente estava preparando legislao nacional
visando eliminar as ltimas excees para importao de
resduos perigosos, entre eles o chumbo.
Em Genebra, no entanto, a prpria delegao brasileira surpreendida por novas instrues chegadas de
Braslia. O Brasil no apoiaria uma resoluo que proibisse a exportao de resduos perigosos para pases em
desenvolvimento, j que ele prprio necessitava de alguns
desses resduos, como o chumbo.
Isolado, porm, nessa posio dentro do Grupo Latino-Americano e do Caribe (Grulac), o Brasil, que alm
do mais fora escolhido com o porta-voz do grupo junto
ao G-77, teve que ceder posio consensual dos demais

pases africanos ou centro-americanos autorizavam a descarga de barris em praias desertas e reas abandonadas,
em troca de depsitos bancrios em algum paraso fiscal.
Tambm havia um outro destino para esse lixo perigoso.
Fundies secundrias, que extraem metais com algum valor, partindo de resduos industriais, como o chumbo, o zinco e o cobre, tinham interesse em adquirir essa matria-prima barata. Em pases recm- industrializados como o Brasil,
a ndia, a Indonsia ou as Filipinas, existem dezenas de indstrias deste tipo, poluindo o meio ambiente com metais
pesados como chumbo, mercrio, cromo e arsnico, ao mesmo tempo em que condenam invalidez sem assistncia
mdica e previdenciria seus milhares de trabalhadores.
Por presso dos pases africanos, principais vtimas
desse comrcio imoral, a ONU comeou a patrocinar negociaes para elaborar uma conveno internacional, visando coibir esse comrcio criminoso. A Conveno da
Basilia, no entanto, assinada em 1989 em Basilia, decepcionou enormemente os pases africanos, por excluir
um dispositivo que proibiria a exportao de resduos perigosos do Primeiro Mundo para os pases em desenvolvimento. Essa excluso deveu-se s presses de ltima hora
dos EUA, um dos maiores exportadores de resduos perigosos para o mundo em desenvolvimento, juntamente com
a Inglaterra e a Alemanha.
Em dezembro de 1992, a 1a Reunio das Partes da Conveno da Basilia deu-se em Piripolis, no Uruguai. Na
mesa, novamente, uma proposta de resoluo, apresentada pelo prprio secretrio-geral do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente, o sr. Mustafa Tolba, que
propunha a proibio de exportao de resduos perigosos para os pases em desenvolvimento. Entretanto, devido enorme resistncia do bloco dos pases desenvolvidos, capitaneados pelos EUA, Canad, Austrlia, Japo,
Inglaterra e Alemanha, Mustafa Tolba retirou sua proposta.
O Grupo 77 e China, porm, inconformados com o desenlace da reunio, deixaram registrado que pretendiam adotar e apresentar de novo a mesma proposta, na prxima
reunio das Partes, o que ocorreria em maro de 1994,
em Genebra. Nessa reunio, finalmente, aps calorosos
debates e negociaes que se arrastaram at alta madrugada, aprovou-se a resoluo que passou a ser conhecida
como a Proibio da Basilia. Por essa resoluo, a partir de fins de 1997 os pases industrializados estariam impedidos de exportar resduos perigosos para os pases em
desenvolvimento.
Como comportou-se o Brasil em relao a essas negociaes? Em contatos com o Departamento de Meio Am-

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ali deixados. O grupo de funcionrios do ministrio que

tentava desenvolver uma poltica ambiental para resduos
foi desbaratado e o ministrio chegou mesmo a promulgar uma resoluo ad hoc do Conama, s vsperas do Natal,
que deixava a exclusivo critrio do Ministro do Meio Ambiente autorizar a importao de resduos perigosos quando
fosse de interesse nacional.
Alm disso, o Greenpeace descobriu troca de correspondncia entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Departamento de Estado dos EUA, visando a elaborao de
um tratado bilateral, que permitisse ao Brasil importar resduos perigosos dos EUA.
Em 1996, o Ministrio do Meio Ambiente de Gustavo
Krause mobilizou-se ativamente para encontrar uma soluo para alguns importadores de baterias usadas, em especial para a empresa Baterias Moura, localizada na sua
rea eleitoral, em Pernambuco. Uma resoluo do Ministro autorizando a importao para vrias indstrias, teve
de ser cancelada, graas presso do Conselho Nacional
de Meio Ambiente (Conama), impressionado com o dossi
trazido pelo Greenpeace e a Aspan (Associao Pernambucana de Proteo Natureza), evidenciando com fotos e
anlises laboratoriais a contaminao do solo e das guas
com chumbo provocada pela Baterias Moura (Lisboa e
Rocha, 1997).
Consultado pelos Ministrios de Minas e Energia, Indstria e Comrcio e Meio Ambiente sobre como driblar
a Proibio da Basilia que vigoraria em fins de 1997, de
modo que o Pas pudesse continuar a importar resduos
perigosos, o Itamaraty prometeu negociar um perdo especial para o Brasil, embora felizmente a Conveno da
Basilia no contivesse esse dispositivo. O prazo de mais
de 3 anos, aps a aprovao da proibio, em maro de
1994, fora dado justamente para que os pases tivessem
tempo para tomar as providncias necessrias.
Na quarta reunio da Conveno da Basilia, em Kuala
Lumpur, Malsia, em fevereiro de 1998, a mesma estratgia hesitante foi adotada por nossa delegao. Desta vez
a ameaa Proibio da Basilia vinha do pedido israelense para que se permitisse a incluso de novos pases na
lista dos que no poderiam exportar para os pases em desenvolvimento, o famoso Anexo VII. Caso isso fosse possvel, pases como o Brasil poderiam ingressar nesse anexo e, embora impedidos de enviar seus resduos para outros
pases em desenvolvimento, poderiam receber dos pases
que normalmente exportam resduos perigosos, como os
EUA, Alemanha e outros. A delegao brasileira, numerosa, como sempre no expunha publicamente sua posi-

e endossar a proposta de proibio. Novamente apresentada ao plenrio da 2 Reunio das Partes pelo G-77, aps
rduas negociaes, ela foi aprovada. Decisivo para esse
desenlace foi a formao da Unio Europia, forando
Inglaterra e Alemanha, grandes oponentes da proibio a
aceitarem a posio majoritria dos outros membros da
Unio, favorveis proibio.2
Nos meses que se seguiram, o bloco dos pases exportadores, EUA, Canad e Austrlia, rearticulou-se, buscando invalidar os efeitos da Probio da Basilia. Endossaram a proposta feita pela Inglaterra, anterior formao
da Unio Europia, de transformar em emenda ao texto
da Conveno apenas a parte da resoluo que mencionava a proibio de exportao de resduos perigosos com
vista ao despejo final. Com isso, deixava-se de fora justamente aquela parte mais significativa do trfico de resduos perigosos que ia parar nas fundies secundrias dos
pases em desenvolvimento, classificado como resduo
exportado para reciclagem ou recuperao.
Para contornar essa manobra, a Dinamarca apresentou
proposta de transformar em emenda Conveno o texto integral da resoluo aprovada no ano anterior. Quando da 3
Reunio das Partes, em setembro de 1995, tambm em Genebra, uma distribuio de foras ligeiramente diferente se
configurou: de um lado o bloco EUA, Canad, Austrlia,
Japo e aliados e de outro o G-77, ainda que com algumas
defeces, mas com o apoio de toda a Unio Europia.
O Brasil chegou a Genebra com uma delegao numerosa, tendo a sua frente um diplomata de grande experincia na rea de direito ambiental, defendendo a tese de que
no era necessrio emendar a Conveno, pois resolues
adotadas livremente por pases em convenes internacionais deveriam ter fora de lei, ou seja, efeito vinculante.
Esse argumento tcnico, no entanto, servia apenas como
desculpa para a recusa do Brasil em apoiar a proposta de
emenda da Dinamarca. Durante as negociaes e mesmo
em entrevista imprensa brasileira, a delegao brasileira deixava transparecer a real razo de sua recusa em apoiar
a emenda dinamarquesa: sua postura contrria proibio aprovada no ano anterior.
Novamente, no entanto, o Brasil tinha pouco espao
de manobra. Premido entre os dois blocos, acabou por ter
que engolir a proposta dinamarquesa, quando esta foi aprovada por consenso, depois que as ltimas resistncias do
bloco EUA, Canad, Austrlia e Japo foram vencidas.
Na verdade, a sada de Rubens Ricpero do Ministrio
do Meio Ambiente tinha permitido que os setores econmicos ligados metalurgia ocupassem vcuos de poder

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biossegurana. Escapes de material transgnico podem

trazer riscos significativos ao meio ambiente e a sade
humana, como a perda de biodiversidade plantas, insetos, microorganismos e o desenvolvimento de novas
enfermidades. Como se tratam de seres vivos, que se reproduzem espontaneamente, eventuais incidentes dificilmente sero controlados, podendo inclusive ser irreversveis. Isso motivou a Conveno sobre a Diversidade
Biolgica elaborar um protocolo de biossegurana, que
deveria criar dispositivos que permitissem aos pases-membros controlar o comrcio de organismos geneticamente
modificados, evitando que os movimentos transfronteirios
dessas substncias pudessem trazer danos a seus territrios e suas populaes. Sua lgica interna estruturava-se
em torno do chamado Princpio de Precauo, princpio
fundamental do direito ambiental, que estipula que caso
haja indcios de que riscos de monta possam ocorrer ao
meio ambiente, as autoridades no devem alegar falta
de evidncia cientfica como desculpa para no tomar as
providncias adequadas (Tickner, 1999). Portanto, com
base no Princpio da Precauo, o protocolo pretendia
conferir aos pases-partes o direito de recusar a importao de organismos geneticamente modificados, caso esses pases considerassem que tais importaes poderiam
trazer danos a seu meio ambiente, sade e economias.
Contrrios a essa formulao, de um lado, tnhamos o
chamado Grupo de Miami, formado pelos EUA, Canad,
Argentina, Austrlia, Chile e Uruguai. Os trs primeiros,
produtores de transgnicos e defendendo seus interesses.
Sendo a Austrlia uma tradicional aliada dos EUA nas
questes ambientais internacionais, o que havia de surpreendente no Grupo de Miami era a presena do Chile e
do Uruguai, que no so produtores de transgnicos. O
Grupo de Miami, na verdade, era uma inteligentssima manobra diplomtica dos EUA, capturando pases que eram
membros tradicionais do G-77, como a Argentina, o Chile e o Uruguai e inviabilizando, conseqentemente, uma
articulao do G-77 como oposio ao Grupo de Miami.
Favorveis ao Princpio de Precauo e ao direito de
dizer no aos transgnicos, estavam todos os pases da
frica, a maioria dos pases asiticos e tambm a maioria
dos pases latino-americanos. Para opor-se ao Grupo de
Miami, formou-se o Grupo dos Like-Minded. A Unio
Europia, que no apresentava uma posio to firme com
relao ao direito de dizer no, constitua o terceiro grupo importante na mesa das negociaes.
Durante os 13 dias de negociaes em Cartagena, na
Colmbia, os representantes da delegao do Brasil no

o, embora continuasse disputando um papel de liderana entre os pases em desenvolvimento, tendo obtido, tambm, a representao do Grulac. Em conversas privadas,
no entanto, externava a opinio de que a proibio de importar resduos perigosos prejudicava a economia brasileira, impedindo-a de reciclar metais pesados a preos
competitivos, ao mesmo tempo em que se criava um mercado cativo para os pases desenvolvidos. Era impressionante, portanto, a total ignorncia sobre a problemtica ambiental propriamente dita, ou seja, sobre o fato de
que reciclar resduos de metais pesados uma operao
sempre ambientalmente prejudicial, no havendo tecnologias capazes de evitar a contaminao do meio ambiente e dos trabalhadores com seus poluentes (Lisboa, 2000).
A 4 Conferncia da Basilia foi concluda, no entanto,
com a derrota da proposta de abrir o Anexo VII. Uma frente
que reunia o G-77, liderada pelos pases rabes, que temiam a contaminao da sia Menor com os resduos
perigosos que Israel pretendia importar e reciclar em seu
territrio, foi capaz de enterrar essa ltima tentativa de
reverter a Proibio da Basilia.
O dcimo aniversrio da Conveno da Basilia, durante a 5 Reunio das Partes, realizada na prpria cidade
em Basilia, foi comemorado com grande pompa. Autoridades internacionais e ministros do meio ambiente reconheciam ser esta uma conveno ambiental de significado estratgico para o planeta, evitando que o mundo em
desenvolvimento se tornasse a lixeira do Primeiro Mundo, ao mesmo tempo em que direcionava esse ltimo para
a chamada produo limpa, ao lhe proibir a soluo fcil
da exportao de lixo perigoso. Por isso mesmo, o presidente do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, Klaus Tpfer, encarecidamente pedia aos pasespartes da Conveno que ratificassem a emenda aprovada
em 1995 (Tpfer, 1999). O Itamaraty, no entanto, discordava dessa interpretao, ainda que no abertamente. Encarava como uma discriminao injustificvel ao livrecomrcio, proibir um grupo de pases de receber resduos
perigosos e defendia a tese de que pases que tivessem
tecnologias apropriadas deveriam ser autorizados a importar esses resduos. Por isso mesmo, o Itamaraty propositalmente tem retardado at hoje os procedimentos referentes ratificao da emenda aprovada em 1995.
PROTOCOLO DE CARTAGENA
O surgimento das plantas e animais transgnicos sinalizou uma nova rea de perigo ambiental para o planeta: a

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-30, impressionam vivamente a mdia internacional, o Protocolo foi finalmente assinado. Dessa vez, o Grupo dos
Like-Minded no esteve sozinho. Alguns ministros do Meio
Ambiente da Unio Europia vieram pessoalmente participar das negociaes e defenderam energicamente o Princpio da Precauo e a independncia do futuro Protocolo diante de outras convenes, como a da Organizao
Mundial do Comrcio.
J tendo adquirido fama de confusa e no confivel, a
delegao brasileira continuou atuando da mesma forma,
sendo comum ver-se os representantes brasileiros da CTNBio saindo e entrando na sala do Grupo de Miami, a todo
momento.
Finalmente, em maio de 2000, durante a 5a Reunio da
Conveno da Diversidade Biolgica, em Nairobi, quando o Protocolo de Biossegurana foi aberto solenemente
para assinaturas, uma surpresa. Enquanto pases do Grupo de Miami como a Argentina e o Chile assinaram o Protocolo e Canad e Austrlia anunciaram que provavelmente
viriam assin-lo, depois de consultas internas,3 o Brasil
comunicou que ainda no poderia assin-lo, porque estava aguardando resposta de seus diferentes ministrios. J
se est em 2002 e parece que tais respostas no chegaram, embora a Esplanada dos Ministrios tenha sido especialmente desenhada para facilitar os contatos entre esses
diversos rgos do poder executivo.
A questo que se coloca, : qual , afinal, a posio
brasileira com relao ao Protocolo de Biossegurana?
favorvel ou contrrio, e por qu? Em defesa do Itamaraty
deve-se reconhecer que o Executivo brasileiro, em sua totalidade, no tem uma posio clara quanto liberao
no meio ambiente de plantas e animais transgnicos. Enquanto o Ministrio da Cincia e Tecnologia, durante os
mandatos Israel Vargas e Bresser Pereira, advogou publicamente a favor dessa liberao, apoiado pelo Ministrio
da Agricultura de Francisco Turra, o Ministrio do Meio
Ambiente resistia discretamente por meio do Ibama, bem
como o Ministrio da Justia defendia uma rotulagem plena
para os alimentos transgnicos. Mais tarde, a mudana ministerial leva um Pratini de Morais a assumir papel
protagnico na defesa dos transgnicos, enquanto o novo
ministro da Cincia e Tecnologia, Sardenberg, adota uma
postura mais discreta. A Justia Federal, em sucessivos
julgamentos em primeira e segunda instncia, d ganho
de causa para o Greenpeace e o Idec, impedindo o plantio
de transgnicos sem que haja estudo de impacto ambiental,
mas a Unio entra como litisconsorte, ao lado da Monsanto
e fora o Ibama, com medida provisria, a se retirar da

defenderam as mesmas posies nos diversos grupos de

trabalho. Isso se explica, em parte, em razo da composio da prpria delegao. Incluindo diversos representantes da Comisso Tcnica de Biossegurana (CTN-Bio),
subordinada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia e que
vinha patrocinando a introduo dos transgnicos no Brasil
desde a sua formao, a delegao contava com apenas
um representante do Ministrio do Meio Ambiente e trs
diplomatas. Alm dessa falta de um consenso interno e de
disciplina por parte dos membros da CTN-Bio, que externavam suas opinies pessoais como se fossem as oficiais,
agregaram-se as presses vindas dos EUA e das multinacionais presentes no Brasil, exigindo que o Itamaraty
abandonasse sua posio favorvel incluso do Princpio de Precauo nos pargrafos operativos do texto da
Conveno. Alertado pelo Greenpeace, o ministro do Meio
Ambiente teve que interceder diretamente junto ao presidente da Repblica, para que se mantivesse o que se estava considerando como um princpio ambiental, h muito
acatado pela diplomacia brasileira.
O fracasso das negociaes de Cartagena levou o ento presidente da Conferncia de Diversidade Biolgica,
o ministro do meio ambiente da Colmbia, Juan Mayr, a
convocar uma reunio informal em Viena, visando acelerar as negociaes entre o Grupo de Miami, o Grupo dos
Like-Minded e a Unio Europia. Novamente trazendo uma
composio heterognea, com franco predomnio da turma da CTN-Bio, a atuao da delegao brasileira na reunio de Viena foi ainda mais errtica do que a de Cartagena.
Isolava-se do Grupo dos Like-Minded quanto redao
do artigo que definia as relaes entre o futuro protocolo
e outras Convenes, somando foras com o Grupo de
Miami. A questo a oculta era a possibilidade de que
pases fossem processados por ferirem clusulas da Organizao Mundial do Comrcio, caso no quisessem autorizar a importao de transgnicos. Em defesa de sua
posio, o Brasil alegava que o direito de dizer no
poderia ser usado como barreira no alfandegria. Alguns pases do Grupo dos Like-Minded chegaram a
externar a opinio de que o Brasil estaria intencionalmente
atrapalhando a definio de uma posio conjunta por parte
do Grupo e, assim, dificultando as negociaes.
Nesse quadro de indefinies, o Protocolo de Biossegurana foi para sua ltima rodada de negociaes em
Montreal, em janeiro de 2000. Sob enorme presso de organizaes no-governamentais, cooperativas de camponeses e entidades de consumidores, cujas manifestaes
externas do centro de Convenes, com temperatura de

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posteriormente, de que o artigo referente aos POPs no

intencionais se redigisse de modo que s adotasse medidas de eliminao caso elas fossem tcnica e economicamente viveis. Manifestamente, as delegaes brasileiras
tinham problemas com o Princpio da Precauo, presente
tanto na introduo da Conveno, como em seus pargrafos operativos. Embora o Brasil j tivesse aceitado a
incluso do Princpio da Precauo em diversos outros
acordos internacionais, relutou at a ltima hora em dar
seu apoio a incluso desse princpio nessa conveno, alegando que a conferncia estava alterando sua formulao
clssica. Alm de retornar ao clssico argumento brasileiro, de que o Princpio da Precauo pode ser usado
com barreira no-tarifria contra os pases em desenvolvimento. Entretanto, a surpresa maior veio quando a Conveno de Estocolmo foi assinada, em maio de 2001. O Brasil assinava o texto, mas pedia uma exceo de uso, de seis
anos para um dos agrotxicos a serem eliminados, o
heptacloro. Utilizado no passado para tratamento de madeira, para evitar cupim, o heptacloro foi abandonado paulatinamente por ser altamente txico, e por existirem alternativas menos perigosas no mercado. A ltima fbrica que
produzia o heptacloro, a empresa norte-americana Vesicol,
fechou suas portas h dois anos, nos EUA. No entanto, a empresa brasileira Action, que comprou os estoques da Vesicol,
conseguiu que o ministrio de Indstria e Comrcio intercedesse a seu favor, vencendo as resistncias, alis sempre
dbeis, do Ministrio do Meio Ambiente. Em virtude dessa
fbrica, assim como no caso da Basilia, por causa das Baterias Moura, o Brasil solicitou uma exceo especial, contrariando o esforo coletivo de eliminar no mais curto espao
de tempo possvel e em todos os casos para os quais haja
alternativas, esses perigosos poluentes.

causa, com o Greenpeace e ao Idec. Seria compreensvel,

portanto, que o Itamaraty no tivesse uma postura muito
clara para apresentar. O que estranho, sim, que havendo participado das negociaes e do acordo consensual
em torno ao texto final do Protocolo de Cartagena, recusou-se a assin-lo, com todos os custos polticos que essa
atitude implicaria, quando at os seus maiores oponentes
j o haviam feito, como a Argentina e o Chile.
CONVENO DE ESTOCOLMO
A Conveno de Estocolmo, sobre os Poluentes Orgnicos Persistentes, comeou a ser negociada em 1995,
quando o Programa de Meio Ambiente da ONU formou
um grupo de trabalho para analisar as polticas a serem
adotadas em relao aos poluentes orgnicos persistentes. Perigosos por serem persistentes no meio ambiente e
bioacumulativos, ou seja, transferindo-se ao longo da cadeia alimentar, os poluentes orgnicos persistentes,
comumente chamados de POPs so, entre outras coisas,
cancergenos, disruptores do sistema endcrino e supressores do sistema imunolgico. Na maioria dos casos muito volteis, so carregados pelas correntes atmosfricas
desde as regies mais quentes do planeta, condensandose nas baixas temperaturas das reas prximas aos plos,
a se depositando. As correntes martimas tambm encarregam-se de distribuir esses poluentes por todo o planeta,
transformando-os em poluentes globais. Cinco reunies
internacionais foram necessrias para preparar o texto da
Conveno, que finalmente foi aprovado em maio desse
ano, em Estocolmo. O principal dispositivo da Conveno a deciso de se eliminar a produo e consumo de
12 dos piores POPs, grande parte deles, agrotxicos j
proibidos na maioria dos pases. Ponto de especial disputa, no entanto, era o artigo que definia que os pases deveriam adotar medidas para eliminar tambm aqueles POPs
de produo no intencional, como as dioxinas e furanos,
que so produzidos sem que se possa evitar sua formao, nas indstrias que utilizam o cloro. Ainda que o artigo deliberadamente adotasse uma formulao ambgua,
propondo que a eliminao desses POPs ocorresse apenas quando vivel, a indstria qumica opunha-se resolutamente a essa idia, tendo seu ponto de vista defendido
com toda a energia pelos EUA, Canad, Austrlia e Japo. Na delegao brasileira, a indstria qumica esteve
presente em todas as negociaes, por intermdio um representante da Abiquim, muito ativo. Foi ele o autor da
proposta, que exigiu enormes esforos para ser retirada

FALSO DILEMA
A causa principal da mediocridade de que padece a
poltica externa brasileira de meio ambiente parece residir na prpria concepo errnea do que venha a ser uma
poltica ambiental para o Itamaraty. Nossos diplomatas
ainda concebem a questo ambiental de forma isolada,
separada das demais atividades humanas relacionadas
economia. De fato, comum ouvir dos nossos representantes diplomticos afirmaes do tipo, se por um lado o
Brasil se preocupa em defender o meio ambiente, por outro lado, por ser uma potncia industrial, no pode permitir que princpios ecologistas venham a prejudicar a economia, o emprego e o progresso material e cientfico do pas.

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A concepo de poltica ambiental como uma mdia a

ser tirada entre os diversos aspectos de uma problemtica, ilustra-se magistralmente pela forma como o Itamaraty
realiza suas reunies preparatrias para negociaes de
convenes internacionais de meio ambiente. Os diversos ministrios que possam considerar-se atingidos por determinada problemtica ambiental so convidados para debater a poltica a ser definida. Alm dos Ministrios do
Meio Ambiente e do Ministrio da Indstria e Comrcio,
podero estar presentes o Ministrio da Sade, se houver
algum vnculo direto com a sade, bem como Minas e Energia, Fazenda, Cincia e Tecnologia. Representantes do
setor industrial e organizaes no-governamentais
ambientalistas tambm podero ser convidados para expor suas preocupaes. Como no podia deixar de ser,
nessas reunies o Ministrio do Meio Ambiente sempre
minoria, ainda que conte com o apoio das organizaes
no-governamentais, forando matematicamente as posies a serem defendidas pelo Brasil a favorecer, antes de
tudo, os interesses econmicos do curto prazo, defendidos
ciosamente pelos ministrios da Indstria, Fazenda, Minas e
Energia.
Esse procedimento para tomada de deciso no permite a elaborao de uma poltica ambiental. No h um
conjunto de princpios que norteie as posies adotadas,
um conjunto de objetivos e estratgias e alianas visando
alcanar esses objetivos. Enquanto em uma conveno
apoiamos certos princpios, em outra podemos rejeit-los.
Tampouco h uma continuidade nas posies assumidas
no interior de uma mesma negociao. Mudam nossas
posies ao sabor dos representantes diplomticos enviados e no h qualquer preocupao em garantir que no
se perca a memria e a experincia acumulada pelos diplomatas que so transferidos de setor.

Ora, separar economia e meio ambiente como se fossem dois lados estanques e complementares de uma realidade qualquer, indica que o j velho conceito do desenvolvimento sustentvel dos anos 70 ainda no chegou a
ser compreendido em seu contedo substantivo. Uma economia sustentvel do ponto de vista ambiental uma economia que no destri suas prprias condies de existncia. Por isso, no pode haver a contradio entre uma
boa poltica ambiental e uma boa poltica econmica. O
que mau para o meio ambiente mau tambm para a
economia, ainda que a traduo dos danos ambientais em
prejuzos econmicos possa no ser perceptvel a curto
prazo. Mais tarde ou mais cedo os custos ambientais sero infalivelmente cobrados em sade pblica, qualidade
de vida, esgotamento de recursos naturais e desvalorizao de bens materiais e imateriais.
A separao entre economia e ecologia, portanto, uma
miopia. Ao contrrio, a economia deveria subordinar-se
ecologia, que, como cincia dos ecossistemas, estuda a
base fsica na qual qualquer tipo de economia pode
estruturar-se (Alier e Schlupmann, 1991). Desenvolvimento sustentvel, portanto, aquele tipo de desenvolvimento que garante a permanncia dessa base fsica.
A chegada da filosofia neoliberal ao departamento de
meio ambiente do Itamaraty, o Dema, em meados dos anos
90, s pode piorar as coisas. Esse credo neoliberal condenar medidas polticas que probam atividades consideradas prejudiciais ao meio ambiente, como incuas e contraproducentes. Defender a tese de que os incentivos
econmicos so o nico gnero de poltica capaz de provocar mudanas de comportamento e que a excessiva ingerncia do Estado na atividade econmica por meio de
polticas ambientais pode levar a uma atrofia dessas atividades. Alm disso, grande parte das restries estabelecidas pelos acordos ambientais internacionais s atividades consideradas como prejudiciais ao meio ambiente
passaram a ser interpretadas como barreiras no-tarifrias, formas de cercear as exportaes dos pases em desenvolvimento nos mercados do Primeiro Mundo.
Dividido quanto a que partido tomar entre o meio ambiente e a economia, a sada do Itamaraty freqentemente
tem sido a busca de um meio termo, de uma mdia entre o
que seriam os interesses ambientais e os interesses econmicos. Favorece as solues mais moderadas, prope a
dilatao dos prazos para adoo de medidas, avana com
prudncia infinita, configurando um estilo de poltica que,
no nosso prprio pas, chamaramos de ficar em cima do
muro.

DIFCIL LIDERANA
O curioso dessa situao que ela contraria o objetivo
to caro diplomacia brasileira de situar o Pas como potncia mundial, pois a tibieza e a omisso no costumam
chamar a ateno. Discursos bem construdos, delegaes
numerosas e manobras diplomticas para garantir o posto
de porta-voz do Grulac e do G-77, grupo que rene os
pases em desenvolvimento, contrasta com a pobreza das
propostas por ns apresentadas e com a nossa falta de clareza sobre o que queremos. Os EUA e o Canad, por exemplo, destacam-se por serem sempre contra quaisquer avanos em matria de legislao ambiental internacional. Os

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EM BUSCA DE UMA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA DE...

mente ao Itamaraty as temticas referentes poluio

qumica e segurana biolgica. freqente a situao
em que o Ministrio do Meio Ambiente no envia representantes seus para integrar as delegaes diplomticas
brasileiras nas negociaes internacionais de meio ambiente, alegando falta de recursos.
J o mesmo no ocorre com os demais ministrios como
o da Agricultura, Cincia e Tecnologia, Indstria e Comrcio e Minas e Energia, que esto sempre presentes nas
delegaes diplomticas enviadas s convenes de meio
ambiente. Como o Ministrio do Meio Ambiente manifesta pouco interesse em defender os interesses difusos
em jogo nas questes internacionais, de um lado, e de outro
os ministrios da rea econmica so resolutos na defesa
daqueles interesses econmicos, que alm disso costumam
ter nome, endereo e padrinhos polticos, o Itamaraty tende
naturalmente para a defesa dos ltimos.

EUA no assinaram a Conveno sobre a Diversidade

Biolgica, a Conveno da Basilia, e batem o p em no
assinar o Protocolo de Kyoto. Os pases nrdicos, ao contrrio, em geral esto na vanguarda das questes ambientais. Em aliana com os pases em desenvolvimento, o
G-77, Sucia, Dinamarca e Noruega sempre esto frente das grandes negociaes em andamento. A Colmbia,
na Amrica Latina, tradicionalmente tem posturas ousadas e coerentes em prol do meio ambiente, enquanto a Argentina secunda, quase sempre, os EUA. Os pases africanos, unidos em um bloco slido pela Organizao da
Unio Africana (OUA), transformaram sua fragilidade em
fortaleza. Do Brasil, no entanto, quase nada que merea
destaque pode ser apontado, na poltica ambiental.
RESPONSABILIDADES COMUNS,
MAS DIFERENCIADAS
preciso reconhecer, no entanto, a parte da culpa que
cabe ao Ministrio do Meio Ambiente nessa questo. Com
exceo do perodo de Lutzemberg, quando o Ministrio
ainda era Secretaria do Meio Ambiente e do curto perodo do Rubens Ricpero, todos os demais ministros do Meio
Ambiente foram incapazes de pressionar o Itamaraty para
que adotasse qualquer poltica externa ambiental coerente. Na maioria dos casos, porque eles prprios no possuam qualquer entendimento a respeito da questo
ambiental e, portanto, tampouco tinham qualquer coisa a
sugerir como poltica externa. Alguns deles ganharam o
ministrio do Meio Ambiente na tradicional diviso do
bolo ministerial entre partidos e regies, deixando que o
segundo escalo continuasse fazendo o que bem lhe
aprouvesse, desde que no lhes criasse problemas com seus
protegidos. Quando isso acontecia, no entanto, os funcionrios zelosos eram desautorizados e transferidos de cargo, convergindo tudo isso, ao fim, para um total imobilismo
da mquina governamental.
Jos Sarney Filho , de fato, o primeiro ministro do
Meio Ambiente que entende de Meio Ambiente, se excluirmos Lutzemberg, um dos fundadores do movimento
ambientalista brasileiro e Rubens Ricpero, diplomata de
carreira, que embora no fosse da rea, dominava bastante bem a problemtica da floresta amaznica, tendo sido
um dos articuladores principais da Eco-92. Infelizmente,
no entanto, Jos Sarney Filho no demonstra qualquer
interesse pela poltica externa ambiental. Alis, mesmo nacionalmente, seu interesse restringe-se questo da proteo Amaznia e Mata Atlntica, abandonando inteira-

CLIMA, UM CASO PARTE

O caso da Conveno das Mudanas Climticas permite analisar a diferena que um Ministrio pode fazer na
elaborao de uma poltica diplomtica coerente e inteligente para o meio ambiente. Por circunstncias que aqui
no cabe desenvolver, alguns altos funcionrios do Ministrio de Cincia e Tecnologia e de outros institutos de
pesquisa vieram acompanhando as negociaes para a elaborao da Conveno das Mudanas Climticas desde
o seu incio, antes da Eco-92. Participando da definio
dos princpios bsicos em que se deveria basear essa conveno, o Princpio da Precauo e o das Responsabilidades Comuns, mas diferenciadas e das principais medidas para controle das mudanas climticas, bem como
desenvolvendo clculos e propostas especficas, como as
do mecanismo limpo, o Brasil se imps, assim, como um
dos mais importantes negociadores no cenrio diplomtico dessa conveno. isso que confere ao nosso pas, hoje,
autoridade moral para criticar o Presidente Bush, por sua
recusa em assinar o Protocolo de Kyoto.
Vale comentar, no entanto, que aquilo que se exige hoje,
do Brasil, para cumprir com seus compromissos diante dos
demais pases-partes da Conveno de Mudanas Climticas no afeta quaisquer interesses econmicos a curto
prazo em nosso pas. Como o Brasil no se encontra entre
os pases do Anexo I, os que possuem a maior responsabilidade histrica nas mudanas climticas que hoje experimentamos, e que, portanto, devem em primeiro lugar
reduzir suas emisses de gases estufa, no se est exigin-

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 16(2) 2002

do da economia brasileira nenhuma mudana drstica em

sua forma de atuar. Nessas circunstncias, fcil cobrar
dos EUA e outros pases suas responsabilidades, o que
soa ainda menos sincero quando consideramos que as emisses brasileiras de gases estufa esto aumentando em uma
velocidade assustadora e no h sinais de que se esteja
considerando quaisquer medidas para reduzir esse crescimento. O complexo industrial automobilstico continua
merecendo incentivos do governo federal bem como dos
governos estaduais, em guerra fiscal na disputa de fbricas automobilsticas. Grande parte das verbas de transporte e construo civil so destinadas infra-estrutura
necessria para expandir o transporte de carga e de passageiros automotivo. O Prolcool foi abandonado assim que
o preo do petrleo baixou, embora se tratasse de combustvel renovvel, portanto, no prejudicial ao clima. A
ecloso da recente crise energtica veio promover dezenas de termoeltricas a gs e mesmo algumas a carvo o
pior dos combustveis fsseis para as emisses de dixido
de carbono na atmosfera , ameaando modificar o perfil
de nossa matriz energtica, que at ento baseada em
hidroeletricidade, no contribua significativamente para
as mudanas climticas. Por outro lado, as polticas para
combater o desmatamento e as queimadas, a principal forma de contribuio do Brasil s mudanas climticas, continuam dbeis e ineficientes.
Tomando como exemplo a posio brasileira na questo das mudanas climticas, poderamos dizer que a receita para uma boa poltica ambiental externa parece ser,
em primeiro lugar, a ausncia de quaisquer presses econmicas contrrias essa poltica. Em seguida, importante que haja uma rea tcnica, possuidora de massa crtica capaz de analisar a problemtica em questo e propor
solues como o caso do Ministrio de Cincia e
Tecnologia e, finalmente, uma boa diplomacia. Uma receita difcil de se reproduzir em outros temas ambientais,

como se viu nos trs exemplos que iniciam esse artigo.

Lamentavelmente, pois, a gravidade da crise ambiental pela
qual atravessa o planeta exige respostas rpidas e responsveis por parte de toda a comunidade internacional.

NOTAS
1. A Conveno de Londres surgiu em 1973, logo aps a Conferncia
de Estocolmo para o Meio Ambiente, e tinha como objetivo regulamentar o despejo de resduos perigosos no mar. Em 1985 adotou uma
moratria indefinida para despejo de resduos radioativos de baixo teor
e em 1988 props a suspender a incinerao de resduos lquidos em
navios, que entrou em vigor em 1990. Nesse mesmo ano, decidiu-se
suspender o despejo de resduos industriais nos oceanos, o que foi efetivado em 1995.
2. Sobre as condies polticas que levaram a que toda a Unio Europia apoiasse a Proibio da Basilia ver tese de doutoramento da
autora (Lisboa, 2000).
3. Os EUA sequer assinaram a Conveno da Diversidade Biolgica
e, por isso, no poderiam assinar o Protocolo de Cartagena, que um
instrumento negociado dentro dos marcos dessa Conveno.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALIER, J. e SCHLUPMANN, K. La ecologia y la economia. Cidade
do Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991.
LISBOA, M. A proibio da Basilia: tica e cidadania planetrias
na era tecnolgica. Tese de Doutoramento. So Paulo, Programa
de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUC-SP, 2000.
LISBOA, M. e ROCHA, S. Chumbo grosso: o caso das Baterias Moura.
So Paulo, Greenpeace e Aspan, 1997.
TICKNER, J. A Map Toward Precautionary Decision Making. In:
RAFFENSPERGER, C. e TICKNER, J. (orgs.). Protecting Public
Health and the Environment: Implementing the Precautionary
Principle. Washington DC/Covelo, 1999.
TPFER, K. Editorial. Notre plante. Nairobi, PNUD, v.2, n.4, 1999.

MARIJANE VIEIRA LISBOA: Sociloga, Diretora Executiva do Greenpeace,

Professora de Sociologia dos cursos de Relaes Internacionais e Cincias Sociais da Faculdade de Cincias Sociais da PUC-SP.

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