Politicas Exteriores America Latina

ENTENDIENDO LAS POLITICAS EXTERIORES LATINOAMERICANAS: MODELO PARA ARMAR
Author(s): Alberto van Klaveren

Source: Estudios Internacionales, Ao 25, No. 98 (Abril-Junio 1992), pp. 169-216
Published by: Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41391401
Accessed: 13-03-2015 02:34 UTC
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ENTENDIENDO
LAS POLITICAS
MODELO
LATINOAMERICANAS:
EXTERIORES
PARA ARMAR*
Albertovan Klaveren
de polticaexterioren y sobreAmricaLatina
Las investigaciones
han avanzado y se han consolidadoen estos ltimosaos, aunque
Partiendode esta base, este artculo
tambinpresentanlimitaciones.
se centraen los estudiossobrela elaboracinde la polticaexteriory,
msconcretamente,
en el procesode tomade decisiones.Se describen
los enfoquestericosprincipales-aqullos basados en las fuentes
externasy en las internas-,los cuales comprendenuna variedadde
aspectosy que se integrandentrode un marcoanalticoms general
El autorconcluyeque dada la comque se desarrollaprimeramente.
estas diferentes
las
exteriores
de
latinoamericanas,
polticas
plejidad
el
fomentarse
debe
deben
que
ysugiere
complementarse
perspectivas
anlisiscomparadode las polticasexterioresde la regin.
Introduccin
Tan slo una dcada atrs el estudio de la poltica exteriorlatinoamericana poda ser descrito como un campo relativamente nuevo,
que se estaba independizando gradualmente de otras disciplinas
contiguas pero indudablementedistintas,como la historia,el derecho
internacionaly la economa poltica. Durante la dcada de los setenta
el crecimientode este campo de estudio fue estimulado por el mayor
protagonismo internacional que asumi Amrica Latina hacia esa
poca, as como por el surgimientode una nueva comunidad de
especialistas, basada en una red creciente de centros ms bien pequeos de relaciones internacionales,asociados generalmente al Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de
Amrica Latina (rial). Durante esa "primera ola" de estudios de
se
poltica exterioren Amrica Latina, la mayorparte de los anlisis
*Parte
"Demodelproyecto
enelmarco
fuerealizada
dela investigacin
paraestetrabajo
Instituto
el
en
a
cabo
llevada
Brasil
en
Exterior
Poltica
cratizacin
Uruguay",
y
Argentina,
y
delaDeutsche
conelpatrocinio
deHeidelberg,
delaUniversidad
Poltica
Alemania,
deCiencia
simultneamente
sepublica
delartculo
abreviada
Unaversin
(DFG).
Forschungsgemeinschaft
Politics
inWorld
America
Latin
S.Tulchin,
Muoz
enellibro
yJoseph
porHeraldo
compilado
2a
Westview
Colo.:
1992,
Press,
ed.).
(Boulder,
[169]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
concentr en las relaciones con los Estados Unidos o en otros aspectos centrales de las relaciones internacionalesde la regin. Se prest
ms atencin a los contenidos de la poltica exteriorque al proceso
de adopcin de decisiones, incluyendolas fases de diseo y formulacin, los actores que intervienen,las negociaciones y la implementacin; tampoco se puso demasiado nfasis en la explicacin de
comportamientosconcretos de poltica exterior de los pases de la
regin. Es cierto que, como pretendidemostraruna revisinprevia
de este autor (van Klaveren, 1984a: 14-49), haban diversos elementos que parecan disponibles para la elaboracin de estudios de
carcter ms explicativo y comparativo, pero ellos necesitaban ser
sistematizados e integradosen enfoques ms coherentes y comprehensivos.
Al iniciarse la dcada de los noventa, el estudio de las polticas
exteriores latinoamericanas parece ms consolidado. Hay una produccin creciente de librosy,especialmente, artculosen este campo.
Cada ao, el programa del rial publica un informesobre las principales tendencias del sistema internacional,vistas desde una perspectivalatinoamericana,adems de una serie de librosque contienen los
resultados de las investigacionesllevadas a cabo en el marco de sus
grupos de trabajo. Desde 1984, prospl, un centro establecido en
Chile para el seguimientode las polticasexterioreslatinoamericanas,
ha editado una serie de anuarios que incluyensendos captulos que
cubren ms de quince pases de Amrica Latina y el Caribe, as como
las relaciones con los principalessocios de la regin (Muoz, 1990).
Por otra parte,los estudios centrados en pases se han ido extendiendo desde los ms conocidos casos de Brasil,Mxico, Argentina,Cuba,
Chile y Colombia a los menos conocidos casos de Costa Rica, Guatemala, Uruguay, Paraguay o del Caribe anglfono. Los programas
de licenciatura y de postgrado se han desarrollado no slo en los
pases con mayor orientacin internacional como Mxico, Brasil,
Argentinao Chile, sino que tambinen Centroamrica. Las relaciones entre los centros acadmicos son frecuentes e intensas y han
llevado al establecimientode redes especficas,que se mantienencon
independencia de las organizaciones de ciencias sociales de carcter
ms general en la regin o las asociaciones internacionales que se
ocupan de los estudios latinoamericanos.La mayorade los esfuerzos
en la especialidad son realizados por los propios expertos latinoamericanos, aun cuando tambinhayaportes de autores estadounidenses
y,en mucho menor medida, de algunos europeos. Como consecuen[170]
..
laspolticas
exteriores.
A.vanKlaveren
/Entendiendo
cia de esta tendencia, la mayorparte de la literaturaen esta rea ha
sido publicada en castellano, lo que ha llevado a una evidente falta
de comunicacin con la comunidad acadmica dedicada a los estudios
comparados de poltica exterior,que tiende a proceder principalmente de Norteamrica, Gran Bretaa y el Norte de Europa.
Los estudios de poltica exterioryde relaciones internacionales
en Amrica Latina pueden ahora ser comparados, en trminosde
produccin acadmica y de calidad, a disciplinas tan afianzadas en la
regin como la sociologa y la ciencia poltica. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con la sociologa, este campo disciplinariono
est enfrentadouna crisisde paradigmas,por la sencilla razn de que
su evolucin se ha caracterizado por el pragmatismo terico y, en
general,no ha estado obsesionada por la bsqueda de grandes teoras
o paradigmas,sean marxistas,neomarxistas,funcionalistaso estructuralistas.
Las investigaciones sobre poltica exteriorlatinoamericana resisten la comparacin con las que se realizan en otras regiones. Por
cierto, los anlisis especficamente comparados son limitados y las
contribuciones latinoamericanas han sido generalmente ignoradas
por los especialistas norteamericanosy europeos. Pero esta faltade
contacto se debe a la barreradel idiomay,sobre todo, a un persistente
etnocentrismoen este campo. As, en los Estados Unidos el rea de
la poltica exteriorcomparada paradjicamente no se suele extender
ms all del caso, por lo dems obviamente singular,de la poltica
exteriorde los Estados Unidos, o a la puesta en marcha de ambiciosos
proyectospara la elaboracin de grandesycostosas bases de datos de
alcance mundial,cuya utilidad no parece obvia para los legos y que,
en todo caso, no parecen permitircomparaciones elaboradas y refinadas. Y, en el caso de los especialistas europeos, Amrica Latina
simplemente parece un rea demasiada remota y marginal para
mereceralguna atencin en trminosde estudios de poltica exterior.
Los especialistas espaoles podran haber representado una excepcin, pero todava estn intentandoestablecer el campo en su propio
en
pas, donde los estudios de poltica exteriorson ms escasos que
al
distinto
Amrica Latina. En el resto de Europa, un etnocentrismo
norteamericano parece haber llevado a los expertos a la idea de que
los pases latinoamericanos son tan distintos y peculiares, que el
estudio de sus realidades debiera restringirsea los antroplogos o a
los economistas polticos que abordan fenmenos tales como el
[171]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
capitalismo perifricotardo,la dependencia y el imperialismonorteamericano.

Durante la dcada de los setenta los estudios sobre la poltica
exteriorlatinoamericana fueronestimulados por el creciente activismo internacionalde diversospases de la regin y por el surgimiento
de nuevas tendencias tales como la declinacin relativa de la hegemona de los Estados Unidos, la diversificacinde los vnculos externos de Amrica Latina y lo que pareca un impulso creciente e
incontenible hacia la autonoma externa de la regin. No es una
casualidad que en esa poca muchos estudios se hayan concentrado
en las posibilidades para la redistribucindel poder econmico y
poltico en favorde la reginen un sistema internacionalreformado.
La dcada de los ochenta interrumpide manera dramtica lo
que haba parecido una clara tendencia hacia el ascenso internacional
de la regin. La confianza en s misma que haba caracterizado a las
polticas exteriores latinoamericanas durante la dcada anterior se
vio fuertementeerosionada por las severas crisis econmicas que
afectaronvirtualmentea todos los pases de Amrica Latina durante
los aos ochenta.
Sin embargo, estos retrocesos no llevaron a una declinacin de
la produccin acadmica en el rea de la poltica exterior. Por el
contrario,los anlisis comenzaron a hacerse ms sobrios y equilibrados. El nfasis se desplaz desde el casi utpico cambio sistmico y
de la bsqueda de la autonoma como idea-fuerza, procesos que
empezaban a reconocerse como menos claros y ms complejos, hacia
las variables internas,incluyendola naturaleza del proceso de formulacin de la poltica exterior.
Obviamente, como en otros campos, los estudios de poltica
exterior latinoamericana exhiben importanteslimitacionesy vacos.
Algunos pases han recibido ms atencin que otros. Las relaciones
con los Estados Unidos todava reciben una atencin que a veces
parece monoplica, llevando a una evidente negligencia de otros
socios que ocupan una posicin menos dominante pero no por ello
poco significativaen la regin,tales como Europa, Japn ylos mismos
pases latinoamericanos. Aun cuando se ha registrado un mayor
inters en el proceso de toma de decisiones, los contenidos de la
poltica exteriorsiguen recibiendo ms atencin. La separacin entre
la descripciny la prescripcinno siempre es evidente. Las perspectivas tericas son todava incipientesy, en algunos casos, no representan ms que dos o tres proposiciones implcitasbasadas en un
[172]
A.vanKJaveren
laspolticas
..
exteriores.
/Entendiendo
estudio de caso o la experiencia de un solo pas en un perodo
especfico. Sin embargo, estas limitaciones no alcanzan a opacar el
significativoavance que se ha registradoen este campo en la regin;
ms bien, nos recuerdan las limitacionesque afectan los estudios de
poltica exterioren otras regiones y, tambin, lo nuevo que resulta
este campo en Amrica Latina.
El desarrollo de los estudios de poltica exterior en Amrica
Latina no ha llevado al surgimientode un enfoque nuevo, singulary
especfico adaptado a la realidad de la regin o a los pases en
desarrollo en general. Obviamente, hay plena conciencia del hecho
de que las polticas exterioreslatinoamericanas operan en contextos
especficos, que son diferentes a los de otras reas y que ciertas
variables pueden ser ms o menos relevantes para explicarlas. Sin
embargo, hay una saludable apertura hacia los principales enfoques
vigentesen otras regiones.
As, se reconoce que la mayora de las perspectivas tericas
convencionales tienen algo que ofrecerpara el anlisis de las polticas
exteriores latinoamericanas. Para citar un ejemplo, si bien es claro
que el enfoque de poltica burocrticarespondi a las complejidades
especficas del proceso de toma de decisiones estadounidense, tambin es tilpara explicar decisiones importantesde poltica exterior
en pases como Argentina,Brasil o incluso en los pequeos Estados
centroamericanos.Las perspectivassistmicasson tan frecuentesen
los estudios latinoamericanoscomo en los europeos. Las variables de
liderazgo son probablemente ms relevantes en Amrica Latina que
en otras reas del mundo occidental. Las percepciones y las imgenes
son tan importantesen los procesos de toma de decisiones latinoamericanoscomo en Estados Unidos o en Europa. Por otra parte, los
intentos de crear modelos especiales de poltica exterior para el
Tercer Mundo no han sido exitosos (Koran, 1986: 40), ms all de
la creciente faltade validez del concepto mismo de Tercer Mundo y
de las dudas sobre su aplicabilidad a los casos latinoamericanos. Los
estudios ms serios sobre poltica exterioren los pases en desarrollo
se han apoyado en enfoques y esquemas conceptuales de aplicacin
universalen el rea de la poltica exteriorcomparada. Las reivindicaciones de algunos autores sobre el surgimientode teoras especficas
sobre la poltica exterior latinoamericana (Drekonja, 1983: 3-23;
Tokatlian, 1983: 161-184) tienen ms que ver con contenidos y
el enfoque
prescripcionesque con esquemas explicativos. Adems,
[173]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
de la dependencia, una de las contribuciones ms influyentesde

Amrica Latina al estudio de las relaciones internacionales,se ocupa
ms de la explicacin de los procesos del desarrollo y del subdesarro11oen el Tercer Mundo que del proceso de adopcin de decisiones
en materia de poltica exterior.
Aun cuando la distincinentre los anlisis de poltica exteriory
los de relaciones internacionalesa menudo es confusa y descuidada,
tambin parece vlida y apropiada para el caso latinoamericano.
Mientras que los primeros se ocupan principalmentede aquellos
comportamientosdentrode un cierto pas que son dirigidoso pueden
ser referidos a su medio externo, los segundos se centran en los
procesos de interaccinque comprenden por lo menos a dos unidades del sistema internacional.De acuerdo a esta distincin,la poltica
exteriorpuede ser vistacomo una especie de poltica pblica (Nohlen
y Fernndez, 1990: 2-3) y, en consecuencia, considerada como un
campo especfico de la ciencia poltica. El estudio de las relaciones
internacionales parece diferente,aunque slo sea porque el marco
en el que opera es distintoal sistema internoy por lo consiguiente
requiere de su propia metodologa y enfoques.
Sea como fuere,este artculo se concentra en los estudios de
poltica exterioren y sobre Amrica Latina y,concretamente,en los
anlisis que pretenden entender el proceso de elaboracin de la
poltica exterior en la regin. Como las decisiones constituyenla
expresin ms visible y obvia de la poltica exterior,este artculo
tomar en consideracin los esfuerzos desplegados para explicarlas
en casos concretos. Sin embargo, como las decisiones son slo parte
de una totalidad mucho mayor,que incluyepautas de comportamiento, objetivos, instituciones,estilos, percepciones e incluso no-decisiones, se har un esfuerzo para incluir perspectivas tericas que
procuran tratarotros aspectos del proceso de poltica exterior.
En el campo de la poltica exteriorcomparada, una perspectiva
terica es descrita como una orientacin general que "postula la
importancia de algn conjunto especificado e interrelacionado de
variables para explicar comportamientosde poltica exteriory que
provee una lgica explicativaque relaciona ese conjunto de variables
con los comportamientosde polticaexterior"(Hermann yEast, 1978:
22). Este concepto parece el ms apropiado para el estado actual de
los estudios de poltica exterior,ya que la construccinde teora en
esta rea tiene todava un carcter muyincipiente y se ha avanzado
[174]
A.vanKlaveren
exteriores...
laspolticas
/Entendiendo
ms en la explicacin de fenmenos ms bien singularesy concretos
que en comportamientosgenerales de poltica exterior.Una perspectiva terica no representa una tipologa sobre la totalidad de la
poltica exterior,sino que trata de iluminardecisiones y pautas de
comportamientoespecficas. Las perspectivas no son exhaustivas ni
mutuamente excluyentes. En este trabajo pretendemos esbozar
aquellas perspectivas que se emplean con ms frecuencia en el
anlisisde las polticasexterioreslatinoamericanaso que parecen ms
tiles para este propsito. Asimismo,se intentarintegraresas perspectivas tericas en un marco ms general.
Un marco para el anlisis de la poltica exterior en

Amrica Latina
Se requiere desarrollar un marco analtico general para combinar
algunas de las perspectivas tericas principales que se han utilizado
en Amrica Latina en el rea de la poltica exterior.Parece interesante evaluar si ycmo estas perspectivasdistintaspueden integrarse
y cmo pueden permitirla acumulacin de conocimiento sobre este
tema. El marco de anlisis sirve tambincomo un modelo de organizacin que permitacomprobar, segn la formaen que se sitan sus
elementos, cmo podra funcionarel proceso de poltica exterioren
Amrica Latina. La elaboracin de este marco puede ser til para la
sistematizacin de los enfoques existentes y servir para sugerir o
generar investigacionesfuturas,ya que tambin revela la existencia
de reas en que el conocimiento est ausente o es muylimitado.
El objetivo de todo marco conceptual es identificarlas variables
ms importantespara el anlisis y sugerir posibles modalidades de
vinculacin entre esas variables. Sin embargo, es importanteaclarar
que este marco es esencialmente tipolgico, en el sentido de que
presenta variables que pueden afectar potencialmente el comportamientode poltica exterior.El marco slo sugiere relaciones entre
variables y comportamientos especficos, pero no avanza hiptesis
sobre las formasen que esas variables interactanglobalmente. Los
elementos bsicos de un marco conceptual adaptado a las realidades de las polticas exteriores latinoamericanas se exponen en el
Cuadro I.
175]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Es probable que la clasificacin ms conocida de las variables

afectan
los comportamientosde poltica exteriorsea aquella que
que
entre
factoresexternose internos.Obviamente, no es fcil
distingue
identificarfuentes puramente internas en materia de poltica exterior.La creciente importanciade una amplia gama de actores transnacionales, la penetracin de muchos sistemas polticos por agentes
oficialesy no oficiales de otros Estados y el flujo de las comunicaciones internacionales,han hecho que la distincinentre factoresexternos e internossea menos clara y tajante que en el pasado.
A pesar de todo, se entiende que estos factorestransnacionales
tienden a ser integradosen el proceso de toma de decisiones interno
mediante agentes e institucioneslocales, y que los mecanismos y
prcticasde mediacin varan de pas a pas y de caso a caso. De esta
manera, incluso tomando en consideracin estas nuevas fuerzas
transnacionales,la distincinsigue pareciendo vlida.
El anlisis moderno ha demostrado repetidamentela relevancia
de la formaen que funcionanlos gobiernos y las sociedades nacionales para explicar comportamientosde poltica exterior.El nfasis en
los factoresinternos ha permitidoa los expertos superar las limitaciones del anlisis tradicionalde la poltica del poder, que tenda a
considerarque los pases se comportaban con independencia de las
fuerzas polticas y sociales internas en la bsqueda de intereses
nacionales evidentes por s solos. Esta visin puede representaruna
prescripciny recomendacin tilpara lograrcoherencia y continuidad en la accin externa de un pas, pero ciertamente oculta la
evidente influenciade los factoresinternosen la configuracinde la
poltica exterior.
Mientras que en la dcada de los setenta los estudios sobre la
poltica exterior latinoamericana a menudo partieron del supuesto
de que el comportamiento externo de los pases de la regin era
principalmenteel reflejo o una reaccin de hechos que ocurran en
el sistema internacional,durante los aos ochenta ha habido un
evidente cambio desde las fuentes externas a las internas,hasta el
punto que la interroganteplanteada por un acadmico alemn -Es
la poltica exteriorrealmente una poltica exterior? (Krippendorff,
1973)- tambinparece aplicable para la regin.
Obviamente, como nuestro marco pretende ilustrar,cualquier
anlisis que eleva los factoresinternoso externos a la categora de
[176]
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ESTUDIOS
INTERNACIONALES
determinantes primarios y exclusivos de la poltica exterior est

condenado al fracaso. Las dos categoras de factores no estn en
competencia, sino que se complementan. En realidad, la relacin
entrefactoresinternosyexternoses de doble va. La poltica exterior
de un Estado es la expresin internacional de una sociedad, pero
tambinsirvepara integraral mundo en esa sociedad (Hill, 1978: 22).
Algunos temas exhiben una combinacin tan compleja de elementos
internosy externos que han sido denominados "intermsticos"(por
el inglsintermestic
) en la literaturaespecializada. Sin embargo, pese
a que los temas internosse estn internacionalizando y los factores
externos estn asumiendo una creciente influencia en la poltica
interna,desde el punto de vista analtico la distincinentre fuentes
externase internassigue pareciendo til.
En trminosgenerales, el medio externo de cada Estado comprende el sistema global,compuesto por todo el restode los Estados,
tantode manera individualcomo en una variedad de combinaciones.
El sistema global se caracteriza por una situacin de interdependencia compleja (Keohane y Nye, 1977) e incluyediferentes"regmenes
internacionales",esto es, conjuntos de principios,normas y procedimientos de adopcin de decisiones que los miembros del sistema
utilizan para regular sus comportamientos y resolver de manera
cooperativa sus problemas (Krasner, 1982: 186). La nocin de sistema global tambincomprende a una variedad de actores no estatales.
Estos pueden variar desde organizaciones intergubernamentales,la
Organizacin de Estados Americanos (oea) o la Asociacin Latinoamericana de Integracin (aladi), hasta organizaciones no gubernamentales(ONGs) como AmnistaInternacionalo Greenpeace. Todos
estos actores no estatales pueden transferirinfluencias desde el
medio externoa cualquier sistema de poltica exterior.Estas influencias pueden transferirse
de manera indirectaal centro formalde toma
de decisiones, gracias a la intermediacinde ciertos actores internos
o bien por medio de una apelacin directa a la opinin pblica
interna.
Para facilitarel anlisis, puede ser til diferenciarentre variables sistmicas,que se refierena caractersticasdel sistemaglobal que
por definicin tienen una naturaleza agregada y variables externas
especficas,que se refierenprincipalmentea los atributosy comportamientosconcretos de pases individuales.Aunque esta diferenciacin es algo nebulosa, corresponde a dos categoras de perspectivas
[178]
A.vanKJaveren
laspolticas
exteriores.
..
/Entendiendo
tericas usadas coa frecuenciaen Amrica Latina: enfoques sistmicos y de poltica de poder.
El medio interno de la poltica exteriores diferente al medio
externo,aunque slo sea porque la naturaleza de la poltica domstica es muydistinta a aqulla de la poltica internacional. Mientras
que en el sistema internacionalno hay una fuente normativanica y
el poder tiende a ser ms difuso y anrquico, en el medio internola
autoridad y los canales para ejecutar las polticas son singulares y
relativamenteclaros.
Con el finde entenderlas polticas exterioreslatinoamericanas,
se debe hacer una distincinentre tresdistintoselementos internos.
El primero se refiere a las caractersticasdel sistema poltico. Por
cierto,este incluyeel propio rgimen poltico,esto es, la formade la
organizacin poltica. Sin embargo, como las cuestiones de poltica
internaque ocurren dentro de un mismo rgimenpueden desempear tambin un papel importanteen la poltica exterior y como la
evidencia emprica no confirmanecesariamente la creencia popular
de que hay una fuertecorrelacin entre regmenes polticos y comportamientos de poltica exterior, parece ms apropiado usar la
nocin ms general y neutralde sistema poltico.
El segundo elemento del contexto domstico que parece relevante tiene que ver con las polticas econmicas de los pases. Considerando que todas las naciones latinoamericanas formanparte del
mundo en desarrollo, este elemento se hace equivalente a las estrategias especficas de desarrollo que han seguido. Esta variable parece
especialmente relevante para explicar el comportamientode poltica
exterioren el rea de las relaciones econmicas internacionales,pero
tambin permea los temas de orientacin ms poltica en la regin.
La utilizacinde categoras generales Norte-Sur no parece especialmente provechosa en este contexto. La nocin de pases del Sur o del
Tercer Mundo puede ser atrayentedesde el punto de vista poltico,
pero incluye a una agrupacin tan heterognea de Estados que su
validez analtica se hace muycuestionable. Los pases ms influyentes
de Amrica Latina se ubican claramente en una categora intermedia
en el sistema econmico internacional(Orrego Vicua, 1979), comparten muchos de sus valores polticos y culturales con el mundo
occidental desarrollado y poseen sistemas polticos y estructuras
administrativasque, con todas sus limitacionesy singularidades,tienen ms en comn con aqullas de Europa y de Estados Unidos que
con otras reas del mundo en desarrollo.
[179]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Por otra parte,las estrategiasde desarrollo tambinpueden ser

especialmente tiles para explicar las actitudes de los pases latinoamericanos hacia los procesos de integracina nivel regional y subregional, as como sus posiciones ante negociaciones econmicas
globales tales como la Ronda Uruguay del gatt.
La literaturaespecializada tambinha concedido importanciaa
los factoreshistricos,culturales y sociales. Aun cuando el impacto
de estos factorespuede no ser evidente en las decisiones cotidianas,
ellos pueden conformarun marco de valores y percepciones histricas particularmenteinfluyente.Los valores pueden generar demandas de accin o restringirlas opciones disponibles para los actores
que toman las decisiones (Farrands, 1989: 88). Ello ha sucedido a
menudo en Amrica Latina, con sus largas tradicionesde nacionalismo, percepciones de injusticiaso prdidas territoriales,expectativas
de grandeza futura,sentimientosde declinacin o temoresde marginalizacin. No es fcilidentificarcon precisin los elementos concretos que configuraneste aspecto del contexto internoy puede resultar
imposible"operacionalizarlos",pero pueden haber pocas dudas sobre
su relevancia en la explicacin de comportamientosespecficos de
poltica exterioren la regin.
Como en otras reas del mundo, tanto los procesos de modernizacin como de democratizacin experimentados por los pases
latinoamericanoshan transformadolos sistemas de toma de decisiones. Antes de que los pases latinoamericanosalcanzaran sus actuales
niveles de modernizacin,los procesos de toma de decisiones en el
campo de la poltica exterior (as como en la poltica interna) se
restringannormalmentea crculos integrados slo por unas pocas
personas informadasen posiciones de autoridad. Sin embargo, la
escala de la administracinmoderna ha cambiado tanto en la regin
que la toma de decisiones se ha hecho mucho ms compleja. Dentro
del Poder Ejecutivo, un nmero creciente de ministerios,agencias y
otras entidades buscan influiren muchas reas de la poltica exterior.
Los Parlamentos no renuncian con facilidad a sus facultades de
decisin, fiscalizacin y supervisin en este terreno,muchas de las
cuales tienen rango constitucional. Como se poda esperar, los militaresson actores esenciales en aquellos temasde polticaexteriorque
son considerados como sensibles en trminosde intereses de seguridad nacional. En suma, los altos niveles de centralizacin y de
concentracin del poder adjudicados tradicionalmentea los presi[180]
..
laspoliticas
exteriores.
A.vanKJaveren
/Entendiendo
dencialismos latinoamericanos no han impedido la emergencia de
batallas burocrticasentre entidades rivales que mantienen sus propios valores y percepciones. Por cierto,la autoridad ms alta, esto es,
el Presidente de la Repblica, tiene la palabra finalen muchas de
estas batallas, pero no todos los asuntos son decididos a ese nivel yl
o ella pueden limitarsea un papel de rbitro.
Ello no quiere decir que la poltica exterioren Amrica Latina
pueda ser considerada como el mero resultado de las pugnas entre
agencias rivaies, como lo han sugerido Allison (1971) y Halperin
(1974) en el caso de los Estados Unidos. Obviamente, las restricciones externas,los valores compartidos,factoresculturalese histricos
y la poltica internapueden desempear papeles muyimportantesen
la elaboracin de la poltica exterior,proveyendo a veces la continuidad y la consistencia que el enfoque de la poltica burocrticatiende
a pasar por alto. Sin embargo, pueden haber pocas dudas sobre la
importanciade analizar el papel de los distintosactores que intervienen en el proceso de la poltica exterior, as como los principales
elementos del medio institucionalen que ellos operan.
Los actores no estatales tambin estn aumentando su participacin en la toma de decisiones en materiade poltica exterior.Estos
comprenden a los partidos polticos, las asociaciones empresariales,
los medios de prensa,grupos de intersy,ms recientemente,ONGs,
a menudo inspiradasen los modelos de sus contraparteseuropeas o
norteamericanas. La influyenteIglesia Catlica tambin puede ser
incluida entre estos actores, al igual que las crecientes denominaciones protestantesen la regin.
En Amrica Latina, al igualque en el resto del mundo,la poltica
exteriorest fuertementeinfluenciadapor los recursoso capacidades
que cada actor posee. Conceptos tales como "potencias regionales"
(Grabendorff, 1984), "potencias medias" (Gonzlez, 1983; Mares,
1988) o "potencias pequeas" (Domnguez, 1971) aluden a la existencia de importantesdiferencias en materia de recursos de poltica
exterior.Estas distincionesse basan por lo general en alguna estimacin gruesa de factores tangibles e intangibles,que son conocidos
como capabilities en la literaturasobre relaciones internacionales.
Los listados clsicos sobre los recursos de poltica exterior
normalmentecomienzan por factoresgeogrficoscomo la ubicacin,
tamao del territorioy caractersticasfsicasespecficas. Los factores
la
demogrficos tambin son tomados en consideracin, incluyendo
[181]
Ii S I L D 10 S I N I HRN I N L lS
poblacin total,densidad, estructurademogrficae indicadores relacionados. Los factores militaresconstituyenpor cierto otro recurso
tradicionalde poltica exterior,si bien su uso efectivo ha sido ms
bien excepcional en la Amrica Latina contempornea. En trminos
regionales,estos factoresmilitareshan sido importantespara entender ia evolucin de las disputas territorialesy han conducido a
carrerasarmamentislas.
Factores econmicos tales corno ia posesin o falla de determinados recursos pueden desempearan papel importanteen la elaboracin de la poltica exterior en Amrica Latina. Las grandes
reservas petroleras de Mxico y Venezuela han tenido un efecto
profundoen sus polticas exteriores,as como la declinante dependencia brasilea de este producto ha dejado su huella en las relaciones internacionalesde ese pas. Otros recursos econmicos pueden
ser igualmenteinfluyentesen trminosde poltica exterior.El status
de Brasil como una de las diez economas mayores del mundo (en
trminosde su Producto Interno Bruto) y su importante potencia
industrial,objetivamente lo colocan en una posicin internacional
muydistintaa la de Costa Rica o de su vecino Uruguay. Diferencias
en niveles de desarrollo pueden desempear tambin un papel en
trminosde poltica exterior.Pases como Venezuela, Mxico, Brasil
y,en menormedida, Argentinay Chile, dedican algunos recursos a la
cooperacin con los pases ms pobres de Centroamrica y del Caribe. Por otra parte,sus posiciones e interesesconcretos con respecto
a las negociaciones econmicas globales pueden mostrarimportantes
variaciones,tanto entre ellos mismoscomo respecto de los restantes
pases de la regin.
En un mbito muydistinto,factoresculturalesytnicos pueden
tener un cierto impacto en la poltica exteriorde varios pases latinoamericanos. Heterogeneidades tnicas y la presencia o ausencia
o estimularciertos comde conflictosen esta rea pueden restringir
s mismascontribuira
exterior
en
de
y pueden
portamientos poltica
determinadosperfilesexternos. Durante ciertos perodos, las races
indgenas de Mxico o Per han tenido repercusiones en el rea de
la poltica exterior.Algunos pases del Caribe anglfono se sienten
ms cercanos a Europa y Africa que a sus vecinos latinoamericanos.
La manera en que los Estados usan sus recursos de poltica
exteriordepende de la claridad y consistenciade sus objetivos y de la
fuerza y habilidades de sus institucionesen esta rea. Venezuela es
[182]
laspolticas
..
A.vanKJaveren
exteriores.
/Entendiendo
sin duda una potencia regional en trminosde sus capacidades, pero
su perfil externo es comparable al de pases menos dotados en la
regin.Colombia ha adoptado generalmente un perfilms bien bajo
en su poltica exteriory pese a una considerable modernizacin en
otros campos de la administracin,todava no logra establecer un
servicioexteriorverdaderamenteprofesional.Costa Rica tiene pocos
recursos tradicionalesy no dispone tampoco de un servicio exterior
profesionalizado,pero ha logrado aprovechar con xito sus condiciones polticas y sociales excepcionales en Centroamrica para lograr
sus objetivos de poltica exterior.
Como varios autores han sugerido, los productos de la poltica
exteriorpueden ser clasificados en diferentesreas. Al igual que en
otras partesdel mundo,los pases latinoamericanostiendena responder de manera diferente a varios tipos de estmulos externos. El
anlisis diferenciadode cada una de esas reas temticas puede ser
tilpara reducirla informacindisponible sobre el pas a proporciones manejables, facilitando as la investigacin. La clasificacin de
Ferris (1984) de tres reas temticas relevantes en la regin -militar/estratgica,desarrollo econmico y status/diplomtico-parece
un punto de partida apropiado para este anlisis.
Como se trata de buscar un marco que no slo sirva para
describirlas polticas exteriores latinoamericanas, sino que tambin
permitaentenderlas,ste debe abordar de manera especial la cuestindel cambio de la poltica exterior.Por un nmerode razones muy
diversas,este tema ha sido extremadamente relevante en la regin.
Los diplomticos y otros especialistas siempre destacan la continuidad de las polticas exteriores de sus pases, dirigidas a defender
intereses nacionales que son considerados como sagrados y casi
inmutables. Por otra parte, los acadmicos buscan explicar los cambios que detectan en esas polticas exteriores aparentemente inmutables o al menos los prescriben.
No es fcildefinirel cambio de poltica exterior.Un destacado
acadmico argentino, Roberto Russell (1990), puso de relieve la
distincinentre cambio de poltica exterior,que implica un realineamiento de un pas con respecto a los principales conflictoso fisuras
globales o regionales, y un ajuste de poltica exterior,que ocasiona
alteraciones en el comportamiento de poltica exteriorque sin emel caso
bargo no implican un realineamiento bsico. Precisamente
frea
las
debido
contexto
este
en
relevante
argentino parece muy
[183]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
cuentes oscilaciones en sus relaciones con los Estados Unidos (Russell, 1987; Tulchin, 1990) y el permanente y altamente simblico
debate entre los defensores de una poltica exterior firmemente
alineada con Occidente y una ms orientada hacia los pases en
desarrollo y Amrica Latina (Milenky, 1978).
Las prximaspginas pretenden proveer un diagrama preliminar de aquellas perspectivastericas que pueden encajar en el marco
general que ha sido diseado en este artculo. Cada perspectiva
puede aclarar un elemento distintodel sistema,sea concentrndose
en el medio global, en el comportamientode pases especficos,en el
contexto poltico,en factoreseconmicos internoso en el comportamiento de la organizacin o la poltica burocrtica. Este ejercicio
puede ser tilpara construirteoras parciales y puede hacer avanzar
nuestroconocimiento sobre la formaen que los sistemas de poltica
exteriorfuncionan en Amrica Latina. Sin embargo, en esta etapa
parece prematuro intentar explicar cmo se interconectan estas
distintasperspectivastericas. Aun cuando uno de los mejores especialistas en la poltica exteriorcomparativa,Michael Brecher (1972,
1974), ha intentado establecer estas interconecciones en un caso
singular-Israel-, el modelo resultanteparece demasiado complejo y
formalpara ser aplicado a un conjunto de casos. Por otra parte,varias
de las perspectivasque se resumirnson todava demasiado preliminares y bsicas como para permitirsu integracinen un esquema
explicativoms amplio y ambicioso.
Perspectivas sobre las fuentes externas de la poltica exterior
Sistema internacional
Los autores latinoamericanos han destacado tradicionalmente la
importanciade las tendencias globales en los comportamientosde
poltica exterior (Tomassini, 1989: 27-51). Los factores sistmicos
imponen restriccionespero tambin pueden ofrecernuevas posibilidades para la participacin de los pases de la regin en los asuntos
mundiales. Este intersen las variables sistmicasexplica la relativa
abundancia de trabajos que tratanla evolucin histricadel sistema
internacional(Boersner, 1982), sus unidades bsicas (Estados, organizaciones internacionalesde carcter global y regional,corporacio1184]
A.vanKlaveren
..
laspolticas
exteriores.
/Entendiendo
nes transnacionales,otros actores no estatales, etc.) y la distribucin
de los recursos econmicos y polticos a nivel global (Lagos, 1963;
Silva Michelena, 1979).
Obviamente, el supuesto del que parten estos estudios es que
Amrica Latina es extremadamentesensible a su medio externo y
que su comportamiento hacia otros pases tiende a ser una reaccin
a estmulos que se originanms all de sus fronteras.
Normalmente se parte de la base de que la variable sistema
internacionaltiene un efecto particularmentenegativo en la regin.
En la esfera econmica, estos efectos adversos fueron analizados a
partirde la dcada de los cincuenta mediante el enfoque estructuralista,desarrollado principalmentepor expertos asociados a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal). Inicialmente, este enfoque puso nfasis especial en el deterioro de los
trminosdel intercambioque afectaban a los principales productos
de exportacin de Amrica Latina, tendencia a la que se imput en
gran medida los crnicos problemas de balanza de pagos que experimentaba la regin y sus bajas tasas de crecimiento. Posteriormente,
este enfoque se fue extendiendo para evaluar los efectos de otras
variables externas sobre la periferiacapitalista, tales como la inversin extranjeradirecta, la dependencia financieray la brecha cientfico-tecnolgica ( ai., 1969; Prebisch, 1978, 1981; Sunkel y Paz,
1970). De acuerdo al anlisis de la cepal y de sus seguidores, estas
tendencias sistmicas podan superarse mediante una estrategia de
industrializacinbasada en la sustitucinde importaciones, la integracin regional,la promocin de las exportaciones de manufacturas
y de otras exportaciones no tradicionalesy,por supuesto, la reforma
del orden econmico internacional.Como se puede observar, todas
estas estrategiase instrumentosrepercutendirectamenteen el campo de la poltica exterior.
Han pasado muchos aos desde la elaboracin de las teoras
iniciales de la cepal y de sus seguidores. En realidad, el modelo de
sustitucinde importacionessurgidode este enfoque pareca agotado en los comienzos de la dcada de los noventa. Los procesos de
integracindistaron mucho de colmar las grandes expectativas que
despertaronen el momento de su establecimiento y han sido rediseados con el finde adecuarse ms hacia las estrategias de apertura
externaseguidas ahora en la regin. Aun cuando pases como Brasil
han logrado agregar valor a sus exportaciones, no parece tan claro
11851
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
que esta mayorconcentracin en productos manufacturadosles garantice una situacin ms satisfactoria en trminos de comercio
exteriorque la de pases como Chile, que se ha seguido especializando en la exportacin de productos primarios,aunque sobre una base
mucho ms diversificadaque antes. La mismaCEPALestmodificando
su pensamiento de una manera gradual y sutil, como lo revela un
conocido informeque asume las veces de un nuevo manifiesto
(cepal, 1990). Este informe,que lleva la impronta del notable y
prematuramentefallecido economista chileno Fernando Fajnzylver,
representa un esfuerzo para aportar nuevos elementos a las estrategias de desarrollo de Amrica Latina, que incorporan la experiencia
de otras regiones que han sido capaces de superar los impedimentos
externos sealados por los autores de la regin. Como se poda
esperar, las experiencias del Sudeste asitico han tenido una cierta
influencia en esta rea, pese al hecho de que la comparacin entre
los procesos de desarrollo del Sudeste asitico y de Amrica Latina
es complicada y en ocasiones no se hace con el rigor necesario
(Gereffi, 1989).
Tambin se ha hecho presente en Amrica Latina un cierto
inters en el debate sobre el surgimientode los megabloques, que en
muchos crculos se da como cierto, pese a la evidencia contradictoria
que hay al respecto (Vernon, 1990). Las percepciones sobre la casi
inevitabilidadde esta tendencia ms bien ambigua explica el entusiasmo con el que muchos lderes y expertos de la regin han recibido la
propuesta para el establecimientode una zona de librecomercio que
comprenda a todo el hemisferiooccidental. Algunos parten del supuesto de que la integracinen un bloque econmico dominado por
los Estados Unidos es la nica alternativadisponible para la regin,
pese a la considerable diversificacinde los mercados externos y de
las fuentes de las inversiones directas que exhiben pases como
Argentina,Brasil,Colombia o Chile. Asimismo,se ha prestado alguna
atencin al papel de la reginen los nuevos procesos de globalizacin
de la produccin, cadenas productivasy redes de exportacin y de
colocacin de bienes, pero debe reconocerse que estos temas han
atrado ms la atencin en los Estados Unidos (Gereffi y Wyman,
1990), que en Amrica Latina, donde los antiguos paradigmas -sean
estructuralistas,marxistaso neoliberales- son particularmentepersistentes.
El enfoque de la dependencia puede tambin ser considerado
como una perspectiva sistmica. Ha sido utilizado como un marco
[186]
..
.vanKlaveren
laspolticas
exteriores.
/Entendiendo
amplio general para describiryexplicarel subdesarrolloeconmico
de la reginysus mltiplesrepercusionesen la esfera social y poltica.
Se tratade un enfoque sobre la teora del desarrollo, econmico y
poltico, y la economa poltica internacional, que no aborda de
manera central el rea de la poltica exterior. De hecho, hay muy
pocas referenciasa temas de poltica exterioren los escritos latinoamericanossobre la dependencia y los pocos que se pueden encontrar
son extremadamenteamplios y no se expresan en trminosde proposiciones generales que relacionan dos o ms variables.
Pese a ello, este enfoque ha tenido un impacto claro en los
estudios y la prctica de la poltica exterior.Por una parte, ha puesto
nfasis en el papel desempeado por las lites en las sociedades
dependientes que estn estrechamente vinculadas con los grupos
centralesde la economa mundialy que, segn este enfoque, ejercen
una funcin dominante en la esfera econmica y poltica de estas
sociedades. Los autores identificadoscon este enfoque tambin han
llamado la atencin sobre los efectos de las inversionesextranjeras,
consideradas como medios para penetrarlos sectores ms estratgicos y dinmicos de las economas latinoamericanas,una nocin que
fue muyinfluyenteen las polticas de nacionalizacin seguidas durante los aos setenta. La perspectiva de la dependencia se ha concentradoigualmenteen fenmenos tales como las relaciones comerciales
asimtricas,el endeudamiento externo,la cooperacin y los programas de entrenamiento militar y los intercambios educacionales y
culturales,considerados a menudo como instrumentospara penetrar
las sociedades latinoamericanas.
Por otra parte, el enfoque de la dependencia ha permeado las
percepciones sobre la economa mundialde lites polticas e intelectuales muyinfluyentesen la regin. En sus versiones ms extremas,
crudas ysimplistas,esta perspectiva ha llevado a la conviccin de que
el subdesarrollo latinoamericano es una consecuencia directa del
desarrollo de las economas ricas y que slo puede ser superado
medianteel cambio revolucionario (Frank, 1967; Dos Santos, 1978).
En sus versiones ms refinadas, ha postulado que la dependencia
estructuralde Amrica Latina con respecto a los capitales ymercados
externosrestringey distorsiona el desarrollo capitalista en la regin,
1978 y
pero no lo hace imposible (Cardoso y Faletto, 1969; Muoz,
1981).
Inevitablemente,los cambios recientesque se han producido en
el sistema internacional y el acelerado desarrollo que estn experi[187]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
mentandoalgunos pases asiticos estn disminuyendoia importancia

de este enfoque en la regin, aun cuando sigue prevaleciendo en
algunos crculos polticos e intelectuales.
En el mbito poltico,la mayorade los especialistas en el rea
de la poltica exterior latinoamericana se ha centrado en variables
sistmicastales como la evolucin de la bipolaridad a la multipolaridad, el equilibrio estratgicoglobal,el surgimientodel Tercer Mundo
y los cambios en la distribucinde los recursos en el sistema global
(Wilhelmy,1988: 221-315).
Ms recientemente,la atencin ha cambiado hacia el impacto
de la Perestroika,la cada del rgimencomunista y la disolucin de la
Unin Sovitica, los cambios en Europa Central y del Este y, por
cierto, el debate sobre el papel de los Estados Unidos en el nuevo
sistema internacional.De acuerdo a un conocido acadmico brasileo, el fin del conflicto tradicional Este-Oeste puede perjudicar la
posicin internacional de Amrica Latina, debido a que implicara
una menor prioridadpara la regin (Jaguaribe,1989), conclusin que
no deja de ser irnica a la luz de los grandes esfuerzos que hicieron
los intelectuales y polticos de la regin para desvincularla del conflictoEste-Oeste. Este mismoautorse ha interesado particularmente
en evaluar el margende maniobrao de "permisividad"que los cambios
en el sistema internacionalpermitena Amrica Latina, llegando a la
conclusin de que slo los pases ms viables (categora ms bien
subjetivayque el autor tiende a hacer equivalente al tamao) pueden
lograrun mayorgrado de autonoma (Jaguaribe, 1979).
Los anlisis sistmicosen Amrica Latina suelen concluir que
los pases de la reginson extremadamentevulnerables a las variables
externas. La evidencia es, sin embargo, algo contradictoria.Por una
parte, incluso un pas tan dotado de recursos como Brasil no ha
logrado resistirlas presiones de los Estados Unidos para modificar
varios aspectos de su poltica industrialen materia de computacin,
que fue en su origen altamente proteccionista (Hirst y Soares de
Lima, 1990: 107). Por la otra, las polticas exteriores de los fuertemente vulnerables pases de Centroamrica demostraronhacia fines
de la dcada de 1980 las posibilidades de aumentar su margen de
maniobra en el proceso de paz regional (Eguizbal yRojas, 1989: 67).
Tampoco es tan ciaro que esa vulnerabilidad sea un rasgo
especfico de las polticasexterioresde los pases latinoamericanoso
de otras reas en desarrollo. De hecho, los procesos de toma de
[188]
A.vanKlaveren
laspolticas
exteriores.
..
/Entendiendo
decisiones de muchos pases del mundo estn fuertementeafectados
por factoresexternos,ms como consecuencia de la permeabilidad
del Estado-nacin moderno (De Haven, 1991) que de una situacin
de dependencia estructural.As como Brasil ha tenido que enfrentar
presiones para modificaralgunos de los aspectos de su poltica comercial, la Comunidad Europea (cf.) est enfrentando una presin
enorme para alterarsu Poltica Agrcola Comn y la industriajaponesa se ve obligada a firmaracuerdos de restriccinde sus exportaciones a los Estados Unidos y Europa.
El caso cubano ilustra otro efecto del juego de las variables
sistmicas,en la medida en que una gran partede su activismoexterno
(Domnguez, 1989; Erisman, 1985) durante las dcadas anterioresse
desarroll en funcin del conflicto Este-Oeste. Esto no significa
sealar a Cuba como un pen de los intereses soviticos o un Estado
subordinado, sino que destacar que su poltica exterior aprovech
todas las oportunidades de la divisoria Este-Oeste con el fin de
alcanzar sus intereses de seguridad e ideolgicos. Sin embargo, los
cambios internacionales recientes han demostrado la vulnerabilidad
extrema del pas y las limitacionesde una estrategia externa basada
en virtualmenteun solo elemento, que ponen en duda los elogios que
recibi la poltica exteriorcubana de parte de muchos acadmicos
durante los aos recientes.
Los enfoques que tienden a ver a Amrica Latina como un
subsistema regional dentro del sistema global tambin pueden ser
considerados como sistmicos,pese a sus grandes diferenciascon los
enfoques anteriores. Diversos autores han identificado a Amrica
Latina como un subsistema regional caracterizado por la existencia
de un conjunto de Estados geogrficamenteprximosque se relacionan intensamente entre s, que comparten un sentido de identidad
regional y que son vistos en esa forma por otros actores externos
(Atkins, 1989: 23-50; Mols, 1985: 79-81). Las inferenciasque pueden
derivarse de esa proposicin general son muy variadas. Algunos
autores estiman que las polticas exteriores latinoamericanas son
bsicamente similares,en el sentido de que sus objetivos y polticas
concretas coinciden. Otros, sin dejar de reconocer la existencia de
elementos comunes, tambinprestanatencin a las diferenciasen los
comportamientosexternos. Sea como fuere,es evidente que la actividad ms intensa de las polticas exterioresde la gran mayorade los
de
pases latinoamericanos tiene lugar a nivel regional. Se trate
[189]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
problemas de seguridad o de iniciativas de cooperacin, el mbito

preferentey principal de actuacin de los pases latinoamericanos
sigue siendo el regional.
Durante los ltimos aos algunos autores han empezado a
abordar las tendencias hacia la diferenciacin que se han hecho
presentes en Amrica Latina. Carlos Rico (1986: 51), por ejemplo,
ha destacado las crecientes diferencias que se observan en materia
de orientacin externa entre las partes Norte y Sur de Amrica
Latina, especialmente en lo que toca a sus relaciones econmicas con
los Estados Unidos y las opciones que se les abren en trminosde la
diversificacino concentracinde sus vnculos externos. Sin embargo, las tendencias hacia la diferenciacin dentro de la regin son
todava ms complejas. En trminosde temas econmicos internacionales, en los comienzos d la dcada de los noventa Chile tiene
ms en comn con Mxico que con su vecino Per o Brasil. Los
alineamientos tampoco coinciden con los esquemas formales de
integracin.Aunque Argentina es un miembro pleno y muy activo
del Mercosur (Mercado Comn del Sur, formado por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay), sus posiciones econmicas externas
tienen mayor similitudcon las de Chile (que no es miembro de la
agrupacin) que con aquellas de su socio brasileo. Y, pese a ms de
veinte aos de participacin en el Grupo Andino, los intereses
externosde Venezuela tienen poco en comn con aquellos de Per
o Bolivia.
En general, los enfoques sistmicos han ofrecido aportes valiosos para el estudio de las relaciones internacionales de Amrica
Latina, especialmente porque han demostrado ja sensibilidad y vulnerabilidadde la regin frentea las variables externas. Sin embargo,
por su propia naturaleza, esta perspectiva puede llevar a un cierto
desconocimiento de las posiciones y funcionesampliamentedistintas
que cada pas latinoamericanoocupa, en el sistema internacional,as
como de las variables internas que inciden en su comportamiento
externo.
Es importante subrayar asimismo la necesidad de actualizar
rpidamente las perspectivassistmicas,tanto econmicas como polticas,a la luz de los impresionantescambios que se estn registrando
a nivelglobal. Aunque se estn desarrollando esfuerzos en esa direccin, algunos enfoques latinoamericanostodava parecen muyanclados en supuestos cuya vigencia actual es altamente cuestionable.
[190]
A.vanKlaveren
laspolticas
..
exteriores.
/Entendiendo
Poltica del poder
En una revisinde la literaturasobre las relaciones interamericanas,
Jorge Domnguez (1978: 104-106) identific la existencia de una
perspectiva"estratgica"en el anlisis de la poltica exteriorlatinoamericana,que se caracteriza por su orientacin estratgica, racional
ycalculadora, por su tendencia a consideraral Estado como un actor
unificadoyracional y por su nfasisen el conflictointernacional.Este
enfoque de poltica del poder, que se desarroll inicialmente en
Estados Unidos y Europa, sigue gozando de bastante popularidad en
Amrica Latina. Lo que es ms importante, las percepciones de
poltica del poder todava tienen considerable peso entre los diplomticos y otros actores que intervienen en la formulacin de la
poltica exterioren la regin.
El enfoque de la poltica del poder considera a las acciones de
otros pases como los principales factores condicionantes de las
decisiones de poltica exterior. A su vez, los recursos o atributos
nacionales de los Estados -especialmente sus capacidades militares,
materiales o intelectuales- son vistos como los factores internos
predominantesque influyenen sus polticas concretas. De acuerdo a
este enfoque, los pases pueden y, en realidad, deben, actuar con
independencia de las fuerzas sociales y polticas internas en la bsqueda de intereses nacionales que parecen evidentes: la proteccin
fsica de sus territoriosy ciudadanos, el desarrollo econmico y el
bienestarde la poblacin, el equilibrio regional del poder, etc. En las
versiones ms clsicas de este enfoque, se considera que las motivaciones de los actores se derivan principalmentede una preocupacin
por la preservacin o aumento de la seguridad de un Estado y que la
seleccin de la decisin se basa en el clculo racional. En consecuencia, queda poco lugar para el anlisis de factores polticos internos,
considerados a menudo como espreos, o de estructurasorganizativas o procesos de seleccin que no se reducen a las alternativas
racionales.
Los anlisis tradicionalesde equilibrio de poder caen dentrode
esta descripcin general. Segn stos, Amrica Latina es un escenario tpico de competencia regional, en que pases como Argentinay
Brasil rivalizanen la Cuenca del Plata o en Atlntico Sur, Mxico y
Venezuela compiten por influenciaen Amrica Central o el Caribe,
(191J
ESTUDIOS
internacional.es
y Chile procura proyectarsehacia el Pacfico Sur (Bailey, 1967; Burr,

1967; Atkins, 1989: 13-47). Asimismo,se estima que la competencia
entre las potencias mayoresde la regin afecta a los Estados vecinos
ms pequeos como Bolivia, Paraguay, Suriname o los pases centroamericanos,cuyos sistemas econmicos y polticos son relativamente permeables a esas influenciasexternas. Por otra parte,desde
la perspectiva de los Estados pequeos, las rivalidades entre sus
vecinos mayores pueden ser aprovechadas para maximizarobjetivos
de poltica exterior,previniendoamenazas de anexin en el pasado
y proveyendo fuentes de ayuda, beneficios comerciales y tambin
apoyos polticos en el presente.
Una tendencia clara hacia la adopcin de nuevas formas de
cooperacin econmica y poltica en Amrica Latina (van Klaveren,
1984b), ha cuestionado varios de los supuestos de los enfoques
tradicionales de poltica de poder, que en realidad se derivaban del
siglo pasado. Argentinay Brasil han establecido uno de los esquemas
ms ambiciosos de cooperacin en la regin (Mrmora, 1987; Moneta, 1988); Mxico y Venezuela participaron conjuntamente en el
Grupo de Contadora y han desarrollado mecanismos especiales de
cooperacin en Centroamrica; Argentinay Chile estn alcanzando
niveles inditos de cooperacin y de integracin fsica. Estos datos
no cuestionan tanto los enfoques de equilibrio de poder, que an
tienen vigencia en reas tales como el abastecimiento y produccin
de armamentos,sino ms bien los supuestos de conflictoy rivalidad
inexorables en que muchasveces se basan. Estos supuestos han sido
elaborados por las escuelas geopolticas de origen tanto militarcomo
civil.Aunque la contribucinde estos enfoques al anlisis cientfico
suele ser poco significativa,ellos han sido muy influyentesen la
formacin de imgenes y percepciones de poltica exterior en la
regin (Child, 1979; Kelly y Child, 1988). Sera ingenuo subestimar
la persistencia de rivalidades nacionales o la supresin de hiptesis
de conflicto en Amrica Latina, pero es obvio que las relaciones
intrarregionalescombinan elementos de cooperacin y de conflicto
y que ls primerasparecen estar en alza en Amrica Latina.
[192]
A.vanKlaveren
laspolticas
..
exteriores.
/Entendiendo
Perspectivas sobre las fuentes domsticas de la poltica
exterior
Sistemapoltico
La extensin y alcance de los procesos de democratizacin que se
fueronsucediendo en Amrica Latina a lo largo de la dcada de los
ochenta ha llevado a varios autores a centrar su atencin en el
impacto del cambio poltico y, concretamente, del cambio de rgimen, en la poltica exterior.
Se ha prestado especial atencin a la relacin entre la formade
organizacin poltica y la poltica exterior de un determinado pas.
Como caba esperar, la principaldistincinque se ha hecho en esta
rea es entre regmenes democrticos y autoritarios,con el fin de
determinarsi las diferenciasen los regmenespolticos pueden correlacionarse con diferenciasen las polticas exteriores.
En Amrica Latina la relacin entre rgimenpoltico y poltica
exteriorha sido explorada en formadiacrnica, mediante la comparacin de un mismo pas bajo diferentes regmenes. Los estudios
sincrnicosson menos frecuentes,aunque algunos esfuerzos iniciales
tienden a confirmarlas conclusiones ofrecidas por los anlisis diacrnicos (de Carmargo y Vsquez Ocampo, 1988: 357-397).
Varios autores han investigado los principales cambios en la
poltica exteriorbrasilea despus del derrumbe del rgimendemocrtico en 1964. Hay consenso en torno a la conclusin de que
durante los primerosaos del nuevo rgimenautoritariose produjo
efectivamenteuna rupturacon el pasado, que llev a la adopcin de
una poltica pasiva, caracterizada por una posicin ideolgica y un
alineamiento intenso con los Estados Unidos (Tyson, 1975; Hirst,
1984: 176-178). Sin embargo, y esto parece particularmenteinteresante, el abandono de la poltica independiente y tercermundistade
los ltimosgobiernos democrticos no fue definitivo.Aun cuando el
rgimenautoritariomantuvosus caractersticasbsicas, a comienzos
de los aos setenta el Brasil retom su poltica exterior activista,
caracterizada por su pragmatismo y adaptabilidad a los cambios
externos y su perfil independiente. Como Hirst y Soares de Lima
(1989: 64) han demostrado, durante los ltimos gobiernos militares
se forj un nuevo consenso respecto de algunos temas centrales de
poltica exterior,que fue articulado por lo que estas autoras identifi[193]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
can como una coalicin amplia y flexibleformadapor los diplomticos

de Itamaraty,segmentosdel sector military algunos grupos polticos.
Este consenso se expres sobre todo en algunas reas de las relaciones con los Estados Unidos, en la adopcin de una posicin ms
neutral ante el conflictoEste-Oeste y un nuevo nfasis en las relaciones con el resto de los pases latinoamericanos. Sin perjuicio de
algunos cambios de estilo, este consenso de poltica exterior fue
mantenido despus de la inauguracin de la Nova Republica y los
primerosaos del nuevo gobierno democrtico. Ahora bien, la profundacrisiseconmica y poltica que ha afectado a Brasil durante los
ltimosaos tambin ha erosionado este consenso y, en particular,
ha reducido el margende maniobra de la poltica exterior.En suma,
la relacin que se puede establecer en el caso brasileoentre rgimen
poltico y poltica exteriores particularmentecompleja y en modo
alguno unvoca.
El caso de Chile, un pas que sufriun cambio particularmente
violentode rgimenen 1973, ha sido estudiado desde una perspectiva
similar(Muoz, 1986; Wilhelmy,1979). Es claro que la instalacinde
un rgimen militarcondujo a profundoscambios en la poltica exterior y que la restauracin democrtica de 1990 tuvo un alcance
comparable. Sin embargo, no todas las reas de la poltica exterior
fueron afectadas en la misma medida. As, los cambios fueron ms
evidentes en el rea poltico-diplomtico,donde una poltica activa,
dinmica y pluralistafue reemplazada por una posicin ideolgica y
defensiva, que tuvo que enfrentar un rechazo generalizado a la
dictadura y un intenso aislamiento poltico. Sin embargo, el cambio
fue menos evidente en el rea estratgica,donde las percepciones y
posiciones tradicionales se mantuvieroninalteradas, especialmente
con respecto a los interesesy disputas territoriales.Por otra parte, el
cambio de rgimende 1973 condujo a modificacionesmuysignificativas en las posiciones tradicionales del pas con respecto a los procesos de integracinregionalo las negociaciones comerciales,que en
su mayorahan sido mantenidaspor el nuevo gobierno democrtico,
bsicamente porque tambin se han conservado los elementos centrales de la poltica econmica. Algunas investigaciones recientes
sobre la poltica exteriordel Uruguay aportan conclusiones similares.
Un autor afirmaque la recuperacin de la democracia en ese pas
llev a la introduccinde ajustes ms que de cambios profundosen
materia de poltica exterior(Lujn, 1991: 363), una conclusin que
tambin se podra aplicar al caso de Paraguay (Simon, 1990: 37-54).
(194 ]
laspolticas
A.vanKlaveren
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exteriores.
/Entendiendo
El caso argentinoes asimismomuyinteresanteen este contexto.
Hay pocas dudas sobre la influencia que tuvo la naturaleza del
rgimenen el desencadenamiento de la guerrade Malvinas (Tulchin,
1987) o en el agravamientode una disputa fronterizacon Chile cuatro
aos antes. Tambin es claro que la instalacin de un nuevo rgimen
democrticoen 1983 llev a cambios profundosen la polticaexterior
de Argentina. Sin embargo, sera errneo inferirde esta evidencia
una correlacin estricta entre tipo de rgimen y poltica exterior,
aunque slo sea porque el mismo rgimen autoritario alter sus
polticas,tal como haba pasado antes entre los regmenesdemocrticos.Adems, el mismogobierno que sigui una poltica claramente
agresiva frente a Chile y Gran Bretaa, impuls una poltica de
acercamiento hacia el Brasil,sentando las bases para la cooperacin
actual entre los dos pases (van Klaveren, 1990: 22). En realidad,
como lo seala Russell (1988: 151), la poltica exteriorargentina ha
estado condicionada por un conjunto de factores histricosy culturales, que no pueden ser reducidos a los regmenes polticos que ha
conocido el pas.
En Per, el establecimiento de un rgimen autoritario a fines
de la dcada de 1960 llev a cambios importantes en la poltica
exterior(Jaworski,1984), que en una cierta medida fueronabandonados por el nuevo rgimen democrtico instalado en 1980. Sin
embargo, los mismos cambios que se registraronbajo cada rgimen
sugieren que estas modificacionestenan ms que ver con las estrategias de desarrollo y con factorespolticos e ideolgicos que con el
tipo de rgimen.
Los casos latinoamericanos parecen confirmarla necesidad de
evitar generalizaciones simplistas sobre la relacin entre tipo de
rgimeny poltica exterior.Los regmenes autoritariospueden verse
tentados a extrapolarsus prcticas y estilos internos al rea externa,
pero tambin pueden mostrarmoderacin y apertura hacia el exterior e impulsar polticas cooperativas. Los regmenes democrticos
pueden ser conciliadores, pero tambin pueden verse tentados a
exacerbar conflictos externos para obtener beneficios de poltica
interna.El cambio de rgimenpuede explicaralgunas modificaciones
de poltica exterior,pero tambin puede tener poco impacto en esa
rea. Los gobiernos democrticos suelen tener ventajas para seguir
polticas exteriores activas, pero tambin pueden enfrentarnuevos
problemas de gestin en esa rea.
[195]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Ms all de los casos relativamente extremos de cambio de

rgimen,es obvio que el contextopoltico internode un pas tiene un
impacto importanteen la poltica exterior.Las interacciones entre
poltica interna y poltica externa son evidentes en un pas como
Mxico, donde tradicionalmentese ha usado la poltica exteriorpara
alcanzar objetivos de poltica interna(Pellicer, 1981: 91), relacionados sobre todo con el mantenimientodel legado y de la simbologia
revolucionarias y el apoyo de sectores de la izquierda. Colombia
ofrece otro ejemplo ilustrativode la a veces compleja interaccin
entre la poltica domstica y la poltica externa. Fernando Cepeda
(1985) ha explicado la relacin existente entre el proceso de paz
colombiano y las posiciones de ese pas frenteal conflictocentroamericano. Por otra parte,situaciones de intensoconflictointernacional pueden hacer que las cuestiones de poltica exteriorpasen a ser
centrales en el debate poltico, como ha sucedido en varios casos
centroamericanos.
Estrategiade desarrollo
Los factoreseconmicos han tenido tradicionalmenteuna incidencia
directaen el comportamientode poltica exterioren Amrica Latina.
Como Coleman y Quirs-Varela (1981: 40) han sugerido: "para
Amrica Latina, donde los lderes polticos son juzgados por su
habilidad para articularobjetivos para la transformacineconmica
nacional as como por su habilidad para producir esos cambios, la
elaboracin de la polticaexteriorinevitablementees en gran medida
una funcinde las exigencias de la poltica de desarrollo".
Las estrechas relaciones entre la estrategia de desarrollo econmico y la poltica exteriorhan sido destacadas en estudios de casos
sobre distintos pases. Mario Ojeda (1976: 4-5) ha sealado que
durante un largo perodo la poltica exteriorde Mxico desempe
el papel de "promotoraexterna del crecimiento del pas, ya fuera
proyectandoen el exteriorla nueva imagen de estabilidad y progreso
de Mxico..., o actuando como 'palanca' de negociacin para un
mejor tratamientoa los productos de exportacin y para la apertura
de nuevos mercados para stos". Los cambios que se estn observando en la poltica exterior mexicana confirmanesta afirmacin.La
negociacin por parte de Mxico de un acuerdo norteamericano de
libre comercio con Estados Unidos y Canad constituyeuna dimen[196]
..
A.vanKlaveren
Iaspolticas
exteriores.
/Entendiendo
sin central de la poltica exterioractual de Mxico, que refleja a su
vez un cambio muyprofundoen su estrategia de desarrollo.
El caso de Brasil es similar.La poltica exterior fue vista tradicionalmente en ese pas en trminosde su contribucina la estrategia
internade desarrollo (Schneider, 1976: 40; Lafer, 1977). Los modelos
de desarrollo seguidos en el pas han ido dejando sus huellas en la
poltica exterior.A la vista de esta evidencia, se puede esperar que la
bsqueda de una nueva estrategiade desarrollo en el pas lleve a una
revisinde varios aspectos de su poltica exterior,especialmente en
el rea econmica.
En Chile, la adopcin de un modelo econmico orientado hacia
el mercado mundialha llevado a nuevos nfasisen materiade poltica
exterior.Si anteriores gobiernos democrticos depositaron grandes
expectativas en la reforma del orden econmico internacional y
abrazaron con entusiasmo el credo desarrollista de los aos sesenta
y setenta, ahora el pas est ms interesado en promover el libre
comercio y atraer inversiones extranjeras. En Argentina pasa lo
mismo. Ciertamente no es una casualidad que los primeros dos
ministrosde Relaciones Exteriores del gobierno de Menem hayan
sido economistas. La casi desesperada bsqueda de una nueva estrategia de desarrollo y de la estabilizacin econmica de Argentina ha
llevado a un cambio muyclaro en sus prioridades externas,pese a la
resistencia de gran parte de la oposicin y no pocos seguidores del
partido en el poder.
Las estrategias de desarrollo tambin han tenido un impacto
importanteen los procesos de integracinregional y subregional en
Amrica Latina. No podra ser de otra manera, considerando la
influenciade modelos econmicos concretos en la conformacinde
esos procesos. En su concepcin original,el Grupo Andino puede ser
visto como una expresin muyfiel y completa de las estrategias de
desarrollo que estuvieron en boga en los aos sesenta (Salgado,
1991). El retirode Chile del Grupo en 1976 tuvo poco que ver con la
naturaleza autoritaria del gobierno que tom la decisin o con sus
inclinaciones polticas; fue una consecuencia directa de lo que se
percibi como una incompatibilidadentre las nuevas concepciones
que comenzaban a aplicarse en ese pas yaquellas que servande base
al Grupo Andino. La percepcin de incompatibilidad puede haber
sido algo exagerada en ese momento,pero llama la atencin de que
el nuevo gobierno democrtico ha excluido la opcin de regresar al
Grupo.
1197]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Factoreshistricosy culturales
Aunque la historiay la cultura representan categoras extremadamente amplias que no se prestan con facilidad a cualquier formade
"operacionalizacin",es obvio que tienen una fuerteinfluenciaen la
poltica exterior.Correctas o incorrectas,las interpretacionesymitos
histricos permean las percepciones de los actores de la poltica
exteriory gozan de enorme popularidad en la opinin pblica general.
Los factores histricosy culturales han sido cruciales en la
generacin de los sistemas de creencias, las imgenes y los prismas
"actitudinales"de las lites de poltica exterior en Amrica Latina.
Varios autores (Moneta, 1986: 3; Tulchin, 1990: 166-167; Escud,
1988: 261-280) han destacado la persistencia de imgenes distorsionadas entre las lites que intervienenen la poltica exteriorargentina
con respecto a la relevancia objetiva del pas, su proyeccininternacional ysu capacidad para actuar en el exterior.Durante la guerradel
Golfo varios partidosque integranla coalicin de gobierno en Chile,
apoyados por intelectuales y hasta por algunos estudiosos de la
polticaexterior,criticarona la Cancillera por su reticenciaa adoptar
un papel de liderazgo en la mediacin entre las partes en conflicto.
Comprensiblemente,en vista del fracaso de personalidades tan calificadas como el Secretario General de las Naciones Unidas, el Presidente Mitterrand y el Papa Woytila, el gobierno chileno fue lo
suficientementeprudentecomo para ignoraresas crticasy recordar
el papel modesto que un pas como Chile puede desempear en los
asuntos mundiales. En trminos ms serios, Wilhelmy (1979) ha
identificado la existencia paralela de tres subculturas distintas de
poltica exterioren Chile, segn sus percepciones sobre la posicin
internacional del pas y la evaluacin de su papel en los asuntos
regionales y mundiales.
El nacionalismo argentinoha sido alimentado por percepciones
de mutilacionesterritorialesque no parecen justificadasen trminos
histricos (Escud, 1987) y que tampoco parecen muy relevantes
para un pas que no ha sido capaz de poblar su vasto territorioaustral.
Sin embargo, ningn gobierno argentino podra desconocer esas
percepciones histricas.Paradjicamente, en Chile, uno de los supuestos beneficiarios de las prdidas sufridas por Argentina, las
percepciones sobre despojos territorialesy rivalidades histricasno
son muy diferentesy tambin tienen gran arraigo en una opinin
[198]
..
exteriores.
A.vanKJaveren
laspolticas
/Entendiendo
pblica fuertementenacionalista. Sin embargo, ello no significala
existenciade un determinismohistricoen este campo. Por el contrario,la decisin del gobierno de Alfonsinde llamar a un plebiscito
voluntarioen 1984 para aprobar el tratado de paz que puso fina la
disputa territorialms seria con Chile represent un paso valeroso
que permitiromper con una tradicinde hostilidady desconfianza
mutuas, que ha permitido una intensa cooperacin entre los dos
pases.
La historia tambin ha jugado un papel relevante en pases
como Per, Bolivia yEcuador. Uno de los diplomticos peruanos ms
influyentesde las ltimasdcadas, Carlos Garca Bedoya, destac en
sus escritosel trgico impacto de la derrota de su pas en la Guerra
del Pacfico y el largo camino que tuvo que recorrerpara reconstruir
un sentimientode unidad nacional y establecer una nueva personalidad internacionalque superara las "hipotecas" del pasado (Garca
Bedoya, 1981: 52 y sgtes.). Las relaciones del Per con Chile todava
estn influenciadas por el resultado de esa guerra del siglo xix y,
especialmente, las perdidas territorialesque le signific.En Bolivia,
durantecien aos la bsqueda de una salida al marpor territoriosque
hoy pertenecen a Chile ha constituido uno de los objetivos bsicos
de la polticaexterior,aun cuando lentamentecomienzan a perfilarse
otras prioridades (Barrios Morn, 1990). La aspiracin ecuatoriana
a un vasto territorioamaznico que hoypertenece al Per constituye
asimismoun tema dominante de la poltica exteriorecuatoriana.
En un sentido ms positivo, las percepciones brasileas de
futura grandeza y su aspiracin a alcanzar el status de potencia
mundial (Schneider, 1976) tambin han desempeado un cierto papel en su poltica exterior,como lo han demostrado sus ambiciones
tradicionales para obtener un puesto permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas. Sin embargo, hay que precaverse
contra los determinismoshistricos.Durante los aos ochenta Brasil
moder sus pretensiones globales y tambin abandon su reticencia
tradicionalhacia una cooperacin ms estrecha con Amrica Latina,
adoptando una poltica activa hacia la regin.
Las intervencionesexternas que sufriMxico durante el siglo
con los
pasado y comienzos del actual y su relacin traumtica
Estados Unidos explican en gran medida la poltica introvertidaque
adhesin al
sigui hasta la dcada de los sesenta, as como su firme
estas
de
efecto
el
percepprincipiode no intervencin.Sin embargo,
[199]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
ciones histricasha tendido a decrecer durante las ltimasdcadas y

Mxico desempea ahora un papel en los asuntos regionales y mundiales que parece congruentecon su potencial.
Diversos pases latinoamericanosexhiben importantestradiciones de poltica exteriorque persistenhasta ahora. Venezuela ha sido
durante largo tiempo un fervientepromotorde la democracia representativa en la regin, siguiendo una tradicininiciada por el exilio
venezolano durante la dictadura de Prez Jimnez que se convirti
en poltica oficial durante el gobierno del Presidente Betancourt.
Mxico, por el contrario,ha insistidosiempre ms en el principiode
no intervencin,como consecuencia de su propia historiay,tambin,
su peculiar sistema poltico.Costa Rica ha basado su poltica exterior
en su tradicindemocrtica singulary su imagen como pas modelo.
En cambio, la poltica exteriorargentinasuele caracterizarse por una
fuerte discontinuidad y frecuentes cambios, aun cuando algunos
analistas cuestionan esta visin (Puig, 1988).
En todo caso, los factores histricos desempean un papel
importante,pero pueden experimentar cambios como lo ilustran
algunos de los ejemplos mencionados. A largo plazo, ninguna tradicin de poltica exterior en Amrica Latina ha sido inmune a la
innovacin,tanto en el estilo como en la sustancia.
Actoresy toma de decisiones
Los estudios sobre el papel de actores especficos y la naturaleza de
los procesos de toma de decisiones en materiade poltica exteriorhan
aumentado considerablemente en Amrica Latina. Hay conciencia
generalizada sobre la complejidad que estn asumiendo estos procesos. Obviamente, el nmerode actores que participanen las decisiones vara de pas a pas yen el tiempo.En general, los actores estatales
tienden a ser ms numerosos en los pases ms desarrollados como
Brasil, Mxico, Argentina, Venezuela, Colombia o Chile, pero la
existenciade luchas burocrticasno es un fenmeno desconocido en
pases como Costa Rica, Honduras y Bolivia.
Los Presidentes de la Repblica retienen importantespoderes
en el rea de la poltica exterior.No slo toman las decisiones ms
importantes,sino que tambindesarrollan estilos personales de polticaexterior.El carismapersonal y un interspresidencialexcepcional en los temas internacionales han dejado una huella clara en
200]
..
exteriores.
laspolticas
A.vanKlavcren
/Entendiendo
muchas polticas exteriores. Slo basta recordar la nueva poltica
exteriorde Mxico del Presidente Echeverra, el activismo internacional del Presidente Carlos Andrs Prez de Venezuela, el inters
del Presidente Betancur de Colombia en adoptar una poltica exterior ms activa, los papeles de los Presidentes Frei y Allende en la
poltica exteriorchilena, las diferentespercepciones de poltica exterior de los Presidentes Alfonsin y Menem en Argentina o el papel
personal del Presidente Arias en el proceso de paz centroamericano.
La influenciapersonalsima de Fidel Castro en la elaboracin de la
poltica exteriorcubana es bien conocida. Sin embargo, aparte de
algunos relatos ms bien periodsticos,no hay estudios sistemticos
en este campo. En realidad, se sabe muy poco sobre las formasque
asumen las polticas presidenciales en esta rea y se sabe todava
menos sobre las creencias y experiencias polticas, los rasgos de
personalidad y los factoresinstitucionalesque pueden ser influyentes
a este respecto. Por otra parte,las influenciaspresidenciales tambin
estn condicionadas por los cambios en el sistema internacionaly las
coyunturasde poltica internaen cada pas (Koenecke, 1987: 1-6).
Como en el resto del mundo, los Ministrosde Relaciones Exteriores desempean un papel crucial en la implementacin de la
poltica exterioren Amrica Latina. En algunos pases ellos tambin
ejercen una importanteinfluenciaen las etapas previas de anlisis y
diseo. Determinados Ministros han sido especialmente relevantes
en las posiciones internacionales de sus pases. El legado del Barn
de Rio Branco y las polticas que se le han atribuidoconstituyenuna
de las principalesfuentessimblicas del poderoso Itamaratyen Brasil
(Barros, 1984: 90-91). En un plano menos mtico,algunos Ministros
contemporneos han asumido papeles centrales en el perfilexterno
de sus pases. El carisma, prestigiopersonal y contactos externos de
en la
Enrique Iglesias llevaron a niveles de activismodesconocidos
de Gapoltica exterioruruguaya. La larga y brillantepermanencia
sesenta
aos
los
durante
chilena
la
Cancillera
en
dej
briel Valds
una marca personal en la poltica exterior del pas. La formacine
las corrientes
inquietudes acadmicas de Dante Caputo fortalecieron
que favorecanque Argentinaasumiera el papel de "potencia moral",
un tema recurrentede la poltica exteriorde ese pas (Tulchin, 1990:
176).
Pero el papel de los Ministros est tambin determinado por
factores institucionales.Los grados de profesionalismo de los servicios exteriores latinoamericanos varan considerablemente. En
12011
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
Brasil, un servicio elitistaaltamente profesionalizado y corporativo,

no slo ha jugado un papel central en la formulacinde los intereses
nacionales y de la poltica exterior,sino que ha proporcionado cuadros para otros sectores de la administracin.En Per, la diplomacia
de Torre Tagle logr durantemucho tiempo atenuar las divergencias
resultantesde los programasde poltica exteriorimpulsados por los
sucesivos gobiernosque ha tenido el pas, aun cuando esta capacidad
parece estar llegando a sus lmitesbajo el gobierno de Fujimori. En
Mxico se estn realizando importantesesfuerzos para consolidar un
servicio exteriorcompetente y profesional, aun cuando todava no
existe una tradicin corporativistacomo la que muestran Brasil y
Per. En Chile, Argentinay Uruguay, unos serviciosexterioresprofesionales y relativamentetradicionales han tenido que soportar los
embates de drsticoscambios de rgimeny aprender a sobreviviren
medios internosy externosextremadamente difciles.Mientras Venezuela y Colombia poseen burocracias modernas y competentes en
el sector econmico externo, sus servicios exteriores estn menos
profesionalizados, sin perjuicio de algunas excepciones destacadas.
En ambos casos, los Presidentes han recurridoa consejeros personales o a gabinetes especiales para compensar estas insuficiencias.En
Amrica Central,Paraguayo la Repblica Dominicana, los grados de
profesionalizacinson todava bajos, aun cuando se estn realizando
esfuerzos para superar esta situacin.
Pese a su obvia importanciaen el proceso de elaboracin de la
poltica exterior,los Ministerioslatinoamericanos han recibidoescasa atencin por parte de los investigadores. Algunos estudios ms
bien formalese histricosestn disponibles para el caso brasileo
(Castro, 1983). En el caso de Chile, se han publicado buenos ensayos
de carcter ms bien prescriptivo(Wilhelmy y Fermandois, 1990).
Pero estos trabajos tienden a ser excepcionales. En general, slo se
puede encontrarevidencia sobre las caractersticasinstitucionalesy
el papel jugado por los Ministeriosen estudios de casos centradosen
temas o decisiones especficas. Asimismo, hay pocos estudios sobre
la modernizacin de las instituciones de la poltica exterior y el
impacto de los procesos recientes de democratizacin en esa rea
(Moneta, 1986; Nohlen, Fernndez y van Klaveren, 1992).
Aunque los Ministerios de Relaciones Exteriores suelen reclamar un virtual monopolio de la conduccin externa del pas,
crecientementetienenque compartirsus responsabilidadescon otros
[202]
A.vanKlaveren
laspolticas
..
exteriores.
/Entendiendo
Ministerios.En Amrica Latina, sus competidores ms temibles han
procedido del rea econmica. Naturalmente,asuntos tales como el
manejo de la crisisde la deuda, cuestiones comerciales, la contratacin de grandes obras pblicas, la proteccinde la industrialocal y la
negociacin de acuerdos comerciales han llevado a conflictos de
competencia y rivalidades entre los Ministeriosde Relaciones Exterioresy los ms tecnocrticosyespecializados Ministeriosy agencias
del rea econmica. Algunos autores mencionan la existencia de
diplomacias paralelas en el plano poltico y econmico. El caso
argentinoanalizado por Russell (1988: 99-103) no es en caso alguno
excepcional. Hirst y Soares de Lima (1990) han lustrado el papel
jugado por las burocracias econmicas en Brasil, donde incluso Itamaratyno ha logrado siempre imponer sus puntos de vista. El caso
de Mxico merece igualmente atencin en este contexto, debido a
las claras diferenciasque se observaron durante los aos ochenta en
las percepciones externasde los diplomticosy economistas (Gonzlez, 1986; Chabat, 1989: 88-90). El caso de Colombia parece distinto,
aunque slo sea porque sus altamente especializados economistas y
los negociadores simplemente no enfrentan mucha competencia
desde otros sectores de la burocraciaysuelen estar ms preocupados
de consultary concertarse con el sector privado. En Chile tambinse
estn observando diferenciasen las percepciones externas que prevalecen en el sector econmico y aquellas de la Cancillera. Aunque
formalmentela Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales depende de la autoridad poltica de la Cancillera, en
ocasiones ella tiende a considerarsecomo una entidad separada, ms
vinculada a las autoridades econmicas del pas.
Los estudios de casos ilustranel papel de otros actores estatales
y no estatales en la elaboracin de la poltica exterior. En varios
pases, los militareshan detentado un papei dominante en los asuntos
de seguridad nacional, definidoscon frecuencia de una manera amplia y subjetiva. Su influenciaen la dinmica de los conflictos territoriales es evidente, no slo en los pases con experiencias recientesde
gobiernos militares,sino que tambinen las democracias ms estables
de la regin,como lo demuestrael caso de Venezuela. Por otra parte,
en algunas ocasiones los militaresno actan como un actor nico y
monoltico,sino que tambin participanen luchas burocrticas internas. Argentina provee diversos ejemplos en ese sentido.
Los Parlamentos han defendido celosamente sus facultades
tradicionales en materia de poltica exterior.Sin embargo, su papel
[203]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
se ha visto reducido, no tanto por una delegacin formalde atribuciones en favorde los Ejecutivos,que obviamente no estn dispuestos
a facilitar,sino que ms por el predominio de asuntos de "baja
poltica" (comercio, tecnologa, comunicaciones, etc.) sobre la "alta
poltica" (cuestiones territoriales,conflictosblicos, etc.). Mientras
que las provisioneslegales para las ltimassuelen requerirde alguna
formade aprobacin o de fiscalizacin parlamentaria,los temas de
"baja poltica" son menos reglamentadosy normalmentepueden ser
manejados de manera ms discrecional por el Ejecutivo. En todo
caso, las atribuciones tradicionalesde los Legislativos para ratificar
los tratados internacionales y, en algunos casos, interpelar a altos
cargos del Ejecutivo, les siguen otorgando competencias nada despreciables en esta rea.
Los partidos polticos han a menudo intervenidoactivamente
en una serie de temas de poltica exterior,no slo en consideracin
a las funcionesnaturalesque cumplen en los regmenesdemocrticos,
sino que tambin por el fuerte inters que han manifestado en
algunas cuestiones internacionales.En pases como Argentina,Costa
Rica, Chile, Uruguay y Venezuela, tradiciones polticas slidas han
llevado tambin a la adopcin de programaso posiciones marcadas
en materia de poltica exterior,que en algunos casos incluso se han
referidoa temas ms bien distantesde los intereses directos de cada
pas. Cuba representa por cierto un caso singularen esta materia,ya
que formalmenteel Partido Comunista provee las orientaciones para
la conduccin externa(Hernndez, 1987). Sin embargo,en la prctica
es difcilencontrarotro pas en la regin con tal grado de concentracin de poderes en el lder mximo,Fidel Castro.
Adems, un creciente nmero de partidos polticos latinoamericanos ha establecido vnculos directoscon partidos hermanos en la
regin y en otras partes del mundo, particularmenteEuropa. Estos
vnculos son especialmente fuertes en los partidos afiliados a las
Internacionales Demcrata Cristiana y Socialista y,en menor medida, a la Liberal, pero tambinse dan en los casos de los partidosms
autctonos. Incluso el nacionalista Partido Revolucionario Institucional (pi) de Mxico ha seguido esta tendencia, favoreciendo una
red especficamente latinoamericanade partidos polticos.
Asimismo,algunos gruposde intershan ejercido influenciaen
algunas reas de la poltica exterior.Por ejemplo, la poderosa Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia toma parte oficialmente
en la poltica internacionaldel caf de ese pas (Bushnell, 1975: 410).
[204]
A.vanKlaveren
laspolticas
exteriores.
..
/Entendiendo
En Venezuela, la Federacin de Cmaras de Comercio (Fedecmaras), logr bloquear durante varios aos la participacin de ese pas
en el Grupo Andino, porque estimaba que ella poda afectar los
interesesde la industrialocal (Portales, 1982). En Mxico, un reciente estudio de caso sobre la decisin del pas de adheriral gatt ilustra
el papel jugado por las principales asociaciones del sector privado
(Casar y Gonzlez, 1990: 187-191). En Chile, los sectores empresariales estn prestando gran atencin a los programasde cooperacin
e integracinfsica con Argentina,que algunos perciben como una
amenaza a sus interesesyque otros estn aprovechando para expandir sus operaciones y superar las limitacionesdel pequeo mercado
interno.
Aunque se ha investigadomuypoco el papel de la prensa en las
decisiones de poltica exterior,no ha sido en caso alguno insignificante,especialmente con respecto a temas sensibles referidosa cuestiones territorialeso ideolgicas. Pese a la competencia de la televisin,
los peridicos de algunos pases siguen contribuyendopoderosamente a la formacin de la opinin pblica en materias de poltica
exterior.Las editoriales de los diarios ms importantesde Argentina,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Per, Uruguay o
Venezuela siguen representando una fuentede atencin y de preocupacin especial para las Cancilleras de esos pases.
Recursos
Como en otras reas del mundo, los expertos latinoamericanos han
realizado anlisis de capacidades ( capabilities) derivados de los enfoques tradicionales de poltica de poder. Estos se han centrado en
atributosnacionales tales como tamao, ubicacin geogrfica,dotaciones de recursos naturales, capacidad industrial,desarrollo cientfico-tecnolgico,estabilidad poltica, legitimidad democrtica, etc.
Estos ejercicios son especialmente populares entre los geopolticos
y los medios militares.Sin embargo, su impacto en la construccinde
teoraen materiade poltica exteriorno ha sido muyrelevante debido
a que en general se realizan sin referencia a un marco terico que
especifica las condiciones bajo las cuales los recursos disponibles
pueden ser empleados o que asigna la ponderacin relativa de cada
uno de esos factores (Rosenau, 1974: 13).
La investigacin comparada en materia de poltica exterior a
menudo ha llevado a la conclusin de que el tamao de los pases es
[205]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
uno de los principalescondicionantes de su actuacin internacional

(Sullivan, 1976: 135). Pese a la existencia de contrastesmuysignificativos en Amrica Latina en esta materia, el factor tamao ha
recibido poca atencin en la literaturaespecializada. Algunos supuestos implcitospueden encontrarse en la investigacinsobre las
polticasexteriorescentroamericanas(Eguizbal, 1988; Rojas, 1990),
as como respecto de los pases del Caribe anglfono (Heine y
Manigat, 1988; Brabevoy-Wagner, 1989). Sin embargo, las conclusiones de estos estudios deben todava insertarseen un marco terico
ms general que analice el impacto de este factor en la poltica
exterior.
La evolucin del conflicto centroamericano a lo largo de los
aos ochenta parece demostrarque los Estados pequeos tienen un
interesantemargende maniobra a nivel regional pese a su carencia
de recursos bsicos de poder. Ellos pueden ser vulnerables a la
intervenciny la invasin como lo demostr el caso de Nicaragua,
son dependientes de su medio externo para obtener apoyo econmico y poltico,y sus capacidades para recoger informaciny aportar
respuestas rpidas a los desafos que van surgiendo.Sin embargo, los
Estados pequeos pueden apelar a la opinin mundial,pueden concentrar la atencin en unos pocos asuntos, pueden aprovechar las
limitacionesinternasy externas para la intervencinde las grandes
potencias y pueden ofrecer recursos estratgicos de gran valor o
legitimidadpoltica a tercerospases. Paradjicamente, la crisisinternacional ms profundaexperimentadapor los pases centroamericanos durante los aos ochenta parece haber aumentado en lugar de
disminuirsus capacidades de poltica exterior.Guatemala fue capaz
de mantener una poltica de neutralidad y de abstencin en el conflicto.Costa Rica obtuvo apoyo para el plan de paz del Presidente
Arias pese a la oposicin inicial de Estados Unidos. Los sandinistas
de Nicaragua por lo menos pudieron permanecer en el poder hasta
que fueron derrotados electoralmente. Aunque es cierto que la
intervencinestadounidense desempe un papel crucial en el desenlace final,no lo es menos que Washingtonno impuso su voluntad
en todos los campos y que su influencia en el nuevo gobierno de
Managua no ha sido tan avasalladora como se podra haber supuesto.
En trminosms generales, las comparaciones meticulosas de
las capacidades potenciales de los pases pueden resultarinteresantes,pero slo midenlas bases de la influenciao, si se quiere, el poder
crudo. Lo que es crucial es la formaen que se movilizanesas capaci[206]
A.vanKlaveren
laspolticas
exteriores.
..
/Entendiendo
dades para alcanzar objetivos especficos de poltica exteriory las
habilidades que se demuestran en esa movilizacin. La eleccin de
instrumentospara alcanzar esos objetivos dependen de la calidad y
cantidad de los recursos disponibles. Brasil tiene los recursos diplomticosyeconmicos para desarrollaruna poltica africana,mientras
que en otros casos latinoamericanosuna apertura hacia Africapuede
ser una opcin muy poco razonable, en comparacin a otras prioridades ms urgentes.Para Venezuela puede tener sentido mantener
una cierta presencia en los pases rabes exportadores de petrleo,
pero en el caso de un pas como Per esa misma presencia representara un despilfarrode recursosescasos.
Conclusiones
Los estudios sobre las polticas exteriores latinoamericanas han aumentado en trminoscuantitativosy cualitativosdurante los ltimos
aos. Las perspectivastericasque han sido descritasen este artculo
no constituyenenfoques que se excluyan mutuamente. Ms bien,
tienden a complementarse y a enriquecerse entre s, iluminando
nuevas dimensiones y permitiendo la reformulacin de antiguos
supuestos. Sin embargo, el camino por delante no es tan expedito
como puede parecer a primeravista. Varias perspectivas son todava
incipientes.Tambin hay incompatibilidadesentre algunas de ellas.
Un enfoque puramentesistmico,por ejemplo, inevitablementelleva
a subestimarlas variables domsticas y slo ofrece un cuadro parcial
de la poltica exteriorde un cierto pas. Asimismo, una perspectiva
que se centra exclusivamenteen las interacciones que tienen lugar
en la burocracia puede llevar a ignorartendencias que tienen lugar
en el sistema internacionaly que restringeno expanden las opciones
disponibles.
La revisin anterior sugiere la necesidad de hacer avanzar la
investigacincomparada de las polticas exterioreslatinoamericanas.
Siguiendo a Michael Haas (1973: 29-52), varios objetivos del anlisis
comparado parecen particularmentetiles para los casos latinoamericanos. En primerlugar,la comparacin puede produciruna descripcin ms rica y completa de la poltica exterior, permitiendo al
analista disear un cuadro ms detallado y amplio de los hechos,
procesos y tendencias. En segundo lugar, la comparacin puede
develar correlaciones o relaciones de causalidad. El estudio de un
[207]
ESTUDIOS
INTERNACIONALES
espectro de casos o procesos comparables puede revelar similitudes

y diferenciasy ayudar a comprobar ciertas hiptesis. En tercerlugar,
la comparacin puede proporcionar una cierta base para la prediccin, mediante la sugerencia de que bajo ciertas circunstancias es
probable que surjanciertoscomportamientosde polticaexterior.En
cuarto lugar, la comparacin puede tambin ayudar a evaluar las
capacidades de adaptacin de la poltica exteriora las necesidades y
desafos internosy externos que se van registrandoa lo largo del
tiempo.
Parece obvio que ninguna explicacin nica es adecuada para
reflejarla complejidad de la poltica exterior.Como en otras reas de
las ciencias sociales, los enfoques deterministasque intentanexplicar
el funcionamientode las polticas exteriores latinoamericanas de
acuerdo a variables monocausales como la dependencia estructural,
la hegemona de los Estados Unidos, el capitalismo perifrico,el tipo
de rgimen,las necesidades de poltica interna o el liderazgo carismtico, parecen condenados al fracaso. Por otra parte, las polticas
exterioresno consisten en la simple acumulacin de decisiones individuales, sino que representan complejos sistemas de accin que
requieren de marcos analticos relativamentesofisticados.
Esta revisindemuestra que los cambios y ajustes de poltica
exterior en Amrica Latina pueden ser atribuidos a factores muy
diversos. Pueden ser una consecuencia de la transformacindel
sistemaglobal o de choques externos,de cambios de rgimen,de una
alteracin en la estrategia de desarrollo o del surgimientode un
nuevo liderazgo. La promocin burocrtica,especialmente cuando
es realizada por grupos influyentesdentro de la administracinque
abogan por una reorientacinde la poltica exterioro que insistenen
su mantenimiento,tambines una importantereferenciapara explicar la poltica exterior. Por otra parte, los actores de la poltica
exterior se comportan de acuerdo a sus imgenes sobre el medio
externo. En este sentido, la situacin objetiva del entorno externo y
domstico es menos importanteque la formaen que es percibida por
los actores. Las percepciones y evaluaciones individuales sobre los
objetivos de poltica exteriorson fuertementeinfluidaspor valores y
creencias que pueden ser el resultado de factoreshistricos,culturales e ideolgicos,as como de experiencias personales. Ninguna teora
basada en una explicacin monocausal podra pretendercaptar una
combinacin tan compleja de elementos, en Amrica Latina o en el
resto del mundo.
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ENTENDIENDO LAS POLITICAS EXTERIORES LATINOAMERICANAS: MODELO PARA ARMAR

Author(s): Alberto van Klaveren

capitalismo perifricotardo,la dependencia y el imperialismonorteamericano.

de la dependencia, una de las contribuciones ms influyentesde

Un marco para el anlisis de la poltica exterior en

Es probable que la clasificacin ms conocida de las variables

determinantes primarios y exclusivos de la poltica exterior est

Por otra parte,las estrategiasde desarrollo tambinpueden ser

mentandoalgunos pases asiticos estn disminuyendoia importancia

problemas de seguridad o de iniciativas de cooperacin, el mbito

y Chile procura proyectarsehacia el Pacfico Sur (Bailey, 1967; Burr,

can como una coalicin amplia y flexibleformadapor los diplomticos

Ms all de los casos relativamente extremos de cambio de

ciones histricasha tendido a decrecer durante las ltimasdcadas y

Brasil, un servicio elitistaaltamente profesionalizado y corporativo,

uno de los principalescondicionantes de su actuacin internacional

espectro de casos o procesos comparables puede revelar similitudes

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Mxico,Venezuela,Cuba yColombia",en: HeraldoMuozyJoseph

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