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CO
POSG
GRADO EN
E CIENC
CIAS POLTICAS Y SOCIALES
EL
L FENMENO DE LA CORR
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N ESTRUC
CTURAL EN LOS
CESOS DE
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MN
FACU
ULTAD DE CIENCIAS POLTICAS Y SOCIALE
ES
D.F., JUN
MXICO,
M
NIO DE 20
014.
1
Dedicatoria
Al arquitecto del universo, que es energa, ley, armona y sabidura; Dios, como yo
lo concibo. A los bondadosos arcngeles y a los 49 angelitos muertos y 104
heridos el 5 de junio de 2009 en el incendio de la Guardera ABC, a causa de la
corrupcin en nuestro pas, esperando a que algn da se haga justicia y se
dignifique al pueblo de Mxico.
Reconocimiento especial
Con respeto, a los sinodales y lectores del presente trabajo. Fue un honor el haber
recibido su conocimiento acadmico:
Agradecimientos
Los padres pueden tener conocimiento del riesgo en que estn sus hijos? Con
base en qu van a establecer su criterio? Por su puesto que no es evidente para
los padres el que no hay control, el que no hay vigilancia, el que hay un caos en
los contratos; esto, los padres no lo pueden determinar no lo pueden conocer.
Pareca sacado de un libro de terror me qued ida porque no saba lo que haba
pasado saba que se haba quemado la guardera pero no entenda, cmo o
qu?, quin?, por qu los nios?
Tenamos la seguridad que era una guardera del IMSS, por eso tenamos la
confianza de que nuestros hijos estaban bien atendidos. Hoy sabemos que hay un
desorden en el sistema de guarderas plagado de irregularidades. Para empezar,
no sabamos que era subrogada, ni siquiera conocamos el trmino subrogacin.
No sabamos que estaba siendo atendida por particulares, y que estos particulares
jams vieron a nuestros hijos como seres humanos, sino los vieron siempre con
un modo de tener utilidades a travs de un negocio Fue despus de que ocurri
la tragedia que salieron a relucir los nombres de los dueos, personas
emparentadas con el poder poltico, con el poder social, y funcionarios del
gobierno del estado fue cuando supimos que era subrogada.
El caso de la guardera ABC pone muy en evidencia, una estructura poltica muy
corrompida, corroda, con una derrota tica. La guardera ABC puso en evidencia
el trfico de influencias, el incumplimiento de la ley, negligencia, la corrupcin, la
desatencin en caso de crisis, la indolencia, el caso se hizo mayor, cuando no se
atendi de inmediato a los hijos heridos y a las familias
Jos Woldenberg
El caso ABC indica que la Corte es buena para perderse en formalismos y para
evadir el ejercicio de su tarea como rgano controlador del poder, pero menos
buena a la hora de construir un discurso jurdico que la convierta en la garanta
efectiva de nuestros derechos fundamentales No cabe duda que la facultad de
investigacin de la Suprema Corte es ciertamente extraa.
Miguel Carbonell
Juicio Ciudadano
NDICE
INTRODUCCIN.........................................................................................................................11
CAPTULOI.MARCOTERICO.INSTITUCIONESYCORRUPCIN................................................21
1.1 QUESUNAINSTITUCIN?
22
1.1.1 INSTITUCIONALISMOYNEOINSTITUCIONALISMO
25
1.1.2 ELENFOQUEESTRATGICORELACIONALCRTICAALNEOINSTITUCIONALISMO
29
1.2 ELFENMENODELACORRUPCINESTRUCTURALENLASINSTITUCIONES
1.2.1 ELEMENTOSOVARIABLESDELACORRUPCINESTRUCTURAL
32
44
CAPTULOII.LASGUARDERASDELINSTITUTOMEXICANODELSEGUROSOCIAL.......................58
2.1 REFERENTESDELAPRIVATIZACINDELASEGURIDADSOCIAL
2.1.1 LASUBROGACIN
64
71
2.2 INSTRUMENTOSLEGALESINTERNACIONALES
77
2.3 INSTRUMENTOSLEGALESNACIONALES
79
2.4 ESQUEMASDEGUARDERASENELIMSS
82
2.5 LATRANSFERENCIADELASGUARDERASDELIMSSAPARTICULARES
88
CAPTULOIII.ELCASODELAGUARDERAABC..........................................................................98
3.1 ESPECIFICACIONESDELATRANSFERENCIADERESPONSABILIDADESDELIMSSALAGUARDERAABC,S.C. 100
3.1.1 ELCONVENIOYLASCLUSULASDELCONTRATODESUBROGACINDELAGUARDERAABC
3.2 LAPOSTURADELASINSTITUCIONESANTEELCASODELAGUARDERAABC
106
113
3.2.1 ELINSTITUTOMEXICANODELSEGUROSOCIAL(IMSS)
113
3.2.2 GOBIERNOESTATALYMUNICIPAL
115
3.2.3 GOBIERNOFEDERAL
118
3.2.4 LASRECOMENDACIONESDELACNDH
122
3.2.5 AUDITORASUPERIORDELAFEDERACIN.REGULACINYSUPERVISINDEGUARDERAS(IMSS)
3.2.6 SUPREMACORTEDEJUSTICIADELANACIN
128
132
3.3 ELEMENTOSDECORRUPCINESTRUCTURALENELCASODELAGUARDERAABC
139
3.4 ELPELIGROENLASGUARDERAS
160
3.5 RESUMENDELASVARIABLESDELACORRUPCINESTRUCTURAL
165
CONCLUSIONES.......................................................................................................................171
ANEXO....................................................................................................................................179
A. LOSDUEOSDELASGUARDERASSUBROGADASDELIMSS
179
B. FUNCIONARIOSSEALADOSPORLACORTE
181
C. INFOGRAFAELABCDELAIMPUNIDAD
183
D. LISTADELOSNIOSQUEFALLECIERONENLAGUARDERAABC
184
E. ARTCULOSDEESPECIALISTASSOBREELCASODELAGUARDERAABC
186
BIBLIOGRAFA..........................................................................................................................202
HEMEROGRAFA......................................................................................................................209
REFERENCIASELECTRNICAS...................................................................................................214
10
INTRODUCCIN
Ante el acontecimiento de la Guardera ABC subrogada por el IMSS, corresponde
a los distintos actores e instituciones generar sus versiones e hiptesis segn sus
propios criterios y competencias. Por su parte, la academia busca una explicacin
de lo ocurrido para aportar sus interpretaciones. El presente trabajo es un anlisis
que examina el caso de la Guardera ABC dentro de un marco terico con temas
relativos al gobierno y los asuntos pblicos. Se define que el acontecimiento de la
Guardera ABC fue un hecho resultado de la corrupcin en las instituciones y que
puede explicarse desde el enfoque de la corrupcin estructural y su vinculacin
con los procesos de privatizacin, especficamente la subrogacin.
Nohlen, Dieter, Rainer-Olaf Schultze et al. (2006). Diccionario de Ciencia Poltica, Teora, Mtodos y
Conceptos. Mxico: Porra, p.721.
11
Para Ayala Espino, las instituciones son el conjunto de reglas que articulan
y organizan las interacciones econmicas, sociales y polticas entre los individuos
y los grupos sociales.3
2
3
12
13
Sandoval Ballesteros, I.E. (2009). Corrupcin y Transparencia. Debatiendo las fronteras entre Estado,
Mercado y Sociedad. (coord.). Mxico: Siglo XXI-Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM), p. 19.
14
480 guarderas subrogadas cumplen con los requisitos establecidos por la ley.8
15
el
delito
de
corrupcin
reformas
para
sancionar
16
anlisis
est
compuesta
por
las
palabras
relacionadas
con
la
10
Andre Abela, J. (2011). Las tcnicas de anlisis de contenido: una revisin actualizada. Universidad de
Granada, p. 2.
Ibd., p. 41.
17
11
12
18
Proposiciones o hiptesis.
Segn Harard,14 las fases de esta estrategia metodolgica son las siguientes:
informacin
sobre
el
contexto
(legislaciones,
datos
histricos.
14
19
El captulo dos advierte la forma en que funcionan las guarderas del IMSS,
su relacin con los referentes de la privatizacin, haciendo nfasis: en el modelo
de subrogacin, el marco legal y nacional de las guarderas, para llevar a cabo su
funcin institucional.
15
Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora
del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de
2013.
20
16
Entendido ste como la entidad caracterizada por la ordenacin jurdica y poltica, que representa la
primera forma de asociacin, y que cuenta con una unidad de poder soberano sobre un territorio y una
poblacin. Borja, R. (2001). Diccionario enciclopdico de la poltica. Mxico: FCE, p. 394.
17
Morris Stephen, D. (2010). Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Mxico: Siglo XXI, p.p.
21-22.
21
1.1
QU ES UNA INSTITUCIN?
Segn
Rodolfo
Vergara,
las
organizaciones
son
mecanismos
de
3. Los seres humanos que ocupan las estructuras y las operan. Vergara
menciona que el factor humano, la subjetividad de las personas, da vida a
una organizacin
4. Las decisiones. La teora organizacional habla de dos actividades
organizacionales radicalmente diferentes. Uno es la rutina, que es
repetitiva, que sigue patrones establecidos y que no necesita decisiones; es
el origen de la estabilidad institucional. El otro tipo de actividad es el
18
Vergara, R. (comp.) (2010). Organizaciones e Instituciones. Mxico: Siglo XXI, p.p. 19 y 20.
22
19
20
21
Ibd., p. 28.
Ibd., p. 33.
Ibd., p. 36.
23
22
24
disciplina
acadmica
XIX,
conserv
asuntos
fundamentales
como
26
27
25
la ciencia poltica
estadounidense.28
a) Legalismo.
La
primera
caracterstica
que
surge
del
antiguo
Peters seala que la revolucin conductista que tuvo lugar durante las
dcadas de 1950 y 1960 transform fundamentalmente la disciplina de la ciencia
poltica29. sta revolucin constituy un cambio fundamental en la manera en que
se estudia la ciencia poltica y vino acompaado del enfoque de la eleccin
28
29
Ibd., p. 18.
Ibd., 22.
26
fcilmente
de
las
instituciones
ni
puede
originar
cambios
30
27
31
32
28
33
29
Este enfoque critica los postulados que March y Olsen ofrecen a las
instituciones y el anlisis mnimo de las mismas. Los argumentos sostenidos por
March y Olsen son esencialmente reactivos o construidos en respuesta al
funcionalismo34, no desarrollan un modelo alternativo o una teora del Estado
diferente. Al aislar al Estado, no se toman en cuenta las cuestiones entre las
instituciones del mercado, del Estado y de la sociedad. Lo que es peor, sostienen
un concepto del poder estatal emergido y sostenido por la fuerza bruta o el control
coercitivo.35
Los crticos del neoinstitucionalismo, no estn de acuerdo con la visin neoutilitaria, y piensan que es prioritario integrar el anlisis del Estado, del mercado y
de la sociedad, atendiendo la complejidad de las relaciones entre las tres esferas.
De esta manera, plantean una severa crtica a los autores que minimizan el
papel del Estado en sus relaciones con el sector privado. Sin embargo, a pesar de
34
35
36
Ibd., p. 223.
Ibd., p. 222.
Ibd., p. 224.
30
querer recuperar el proyecto weberiano y buscar una sntesis integral entre poltica
y economa, los trabajos de Hall, Gourevitch y Evans y los textos de Mosley,
Sobel, Swank y Schneider adolecen de una limitacin conceptual.37
Sin embargo, trabajos como el de Bob Jessop son relevantes pues, adems
de analizar el desarrollo del Estado moderno, proponen un enfoque estratgico
relacional que vincula el anlisis del Estado con las esferas de la sociedad y la
economa. Este enfoque permite recuperar la economa poltica, condensada en
las races weberianas originales.
37
38
39
Ibd., p. 228.
Ibd., p. 231.
Ibd., p. 231.
31
marginada
de
los
debates
acadmicos,
constituye
un
referente
fundamental.40
40
41
Ibd., p. 232.
Rose-Ackerman, S. (2009). Economa poltica de las races de la corrupcin: Investigacin y polticas
pblicas. En Sandoval Ballesteros, I. E. Corrupcin y transparencia. Debatiendo las fronteras entre
Estado, Mercado y Sociedad. Mxico: Siglo XXI-UNAM, p. 26.
32
43
y se refiere a
42
33
46
34
Segn Malem Sea, son actos corruptos aquellos que renen las siguientes
caractersticas:50
50
51
35
52
Garzn Valds, E. (2011). Poder, derecho y corrupcin. Mxico: Siglo XXI, p. 19.
53
Cfr. Ibd., p. 22.
36
corrupto.El decisor viola las normas y sus obligaciones son puestas en dilema por
la extorsin. Tomando en cuenta el origen de los beneficios, es posible distinguir
dos tipos de corrupcin: el soborno y la extorsin. Se soborna a un decisor cuando
se le otorga un beneficio extra posicional para que viole sus obligaciones. Y se
extorsiona cuando se otorga a un decisor un beneficio extra posicional para que
cumpla su obligacin.
La corrupcin para Garzn Valds, consiste en la violacin de una
obligacin por parte de un decisor con objeto de obtener un beneficio personal
extra posicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona.54 Tambin el
sobornante y el extorsionante obtienen beneficios.
El corrupto desea conservar su posicin en el sistema por privilegios como
su fuerte de ventaja discreta y selectiva, violando sus obligaciones, el acto del
corrupto tiene siempre un efecto corrosivo con respecto al sistema normativo.
54
Ibd.,p. 26.
37
55
Ibd., p. 28.
Villoria Mendieta, M. (2000). La corrupcin poltica. Madrid: Editorial Sntesis, p. 26.
57
Cfr. Rose-Ackerman, S. (2001). La corrupcin y los gobiernos: causas, consecuencias y reformas.
Mxico: Siglo XXI, p. XI.
56
38
58
Ibd., p. 5.
Ibd., p. 312.
60
Cfr.Ibd., p. 312.
59
39
Las privatizaciones
con mecanismos
61
40
65
66
41
valorativas,
que
ven
el
problema
de
la
corrupcin
entre
estos
argumentos
se
encuentra
una
fundamental
67
68
42
69
dem.
43
1. Conflictos de inters.
2. La opacidad.
3. La colusin entre el sector privado y funcionarios del gobierno.
4. La Impunidad.
5. Polticas neoliberales.
6. La captura del Estado.
7. La influencia de la discrecionalidad
70
71
Siete elementos o variables de la corrupcin propuestos por Sandoval. Informacin obtenida en una
entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora del Laboratorio de
Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de 2013.
Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 17.
44
aquellos actos administrativos que cumplen con las formalidades legales, pero que
en los hechos significan actos de corrupcin, por ejemplo un funcionario que
puede tener simultneamente varios empleos, en el sector pblico y privado, o un
funcionario que deja el cargo pblico y se incorpora al privado. Tambin es el caso
de un funcionario pblico con actividades oficiales y con nexos en actividades
privadas o con contratos particulares, de esta misma manera aparece el
funcionario que colabora en dos instancias gubernamentales.
72
Cfr. Sandoval Ballesteros, I. E. (2011, agosto). Conflictos de inters. En Revista tcnica sobre rendicin
de cuentas y fiscalizacin Superior. (1). Mxico: Auditora Superior de la Federacin, p.p. 57-65.
45
73
74
Cfr.Ibd., p. 60.
Cfr. Sandoval Ballesteros, I. E. (2009). Op. cit., p. 17.
46
Por ejemplo, el caso de los Wiki Leaks, a nivel global e internacional, pone
de manifiesto que la opacidad, ms que la trasparencia, est asignando el
desarrollo econmico, poltico y social del mundo. La opacidad permanente como
resultado de una falta de claridad respecto a los supuestos avances de la
transparencia.75
75
Cfr. Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros,
Directora del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM,
mayo de 2013.
47
76
77
48
78
79
80
81
82
49
Los
ajustes
econmicos
neoliberales
han
planteado
que
la
83
dem.
Cfr. Ibd., p. 46.
85
Informacin obtenida en una entrevista realizada a la Dra. Irma Erndira Sandoval Ballesteros, Directora
del Laboratorio de Documentacin y Anlisis de la Corrupcin y la Transparencia de la UNAM, mayo de
2013.
84
50
hacia el neoliberalismo, pero sobre todo hacia una nueva ecuacin de lo pblico y
lo privado. El ejemplo legal ms sonado de este nuevo paradigma neoliberal o de
lo pblico-privado en Mxico, es la Ley de asociaciones pblico privadas, que
est orientada a quitarle al Estado la rectora de los temas cruciales en el
desarrollo.
86
Sandoval Ballesteros, I. E. (2011). Crisis, Rentismo e Intervencionismo Neoliberal en la Banca (19821999). Mxico: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 5
51
Cabe hacer mencin sobre los orgenes del Estado de Bienestar, cuando
ste aparece como la opcin necesaria para equilibrar la crisis capitalista que se
viva en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. A partir de este
periodo, el Estado asumi la tarea de asistir y apoyar a la sociedad.
87
Ibd., p. 25.
52
sistema fue frenado a medida que la crisis mundial se extenda y se abra paso el
nuevo sistema econmico neoliberal. El Estado de Bienestar fue culpado por la
nueva corriente neoliberal, del estancamiento econmico, y de su imposibilidad de
resolver problemas, ya que el sector pblico se muestra endeudado, improductivo
e ineficiente para dar respuesta a las demandas sociales. Para los neoliberales, en
el Estado intervencionista, el sector pblico obstaculiza la produccin, promueve la
inflacin, la productividad decrece, se solapa la ineficiencia se impide el progreso
tecnolgico, adems lo consideran negativo para la economa ya que las
limitaciones, regulaciones y control de precios destruyen el sistema de libre
empresa. La postura neoliberal defiende la idea de que la intervencin del Estado,
detiene el progreso, porque limita los intereses y aspiraciones individuales de la
libre empresa.
Para Sandoval economa y la poltica estn juntas88. Los sistemas de poder
han estado entrelazados con los sistemas de produccin y explotacin, uno de los
objetos del estudio de la economa poltica y sus vnculos es develar lo oscuro del
Estado del credo neoliberal y sus cruciales diferencias en los momentos histricos.
88
89
Cfr. dem.
Sandoval Ballesteros, I. E. (2011). Crisis, Rentismo e Intervencionismo Neoliberal en la Banca (19821999). Mxico: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, p. 5.
53
hbil manejo de los intereses polticos, con el objeto de dar sustento a las nuevas
coaliciones.90
90
91
Sandoval Ballesteros, I. E. (2011). Crisis, Rentismo e Intervencionismo Neoliberal en la Banca (19821999). Mxico: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, p 26
Ibd.
54
92
93
Ibd., p. 26.
Schamis, H. E. Op. cit., p. 46.
55
94
95
56
96
97
Ibd., p. 147.
Cfr. dem.
57
CAPTULO II.
LAS GUARDERAS DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO
SOCIAL
A partir del ensayo escrito por March y Olson en 1984, donde introducen el
trmino nuevo institucionalismo, las teoras institucionales inician un cambio. El
neoinstitucionalismo empieza a comprenderse como un fenmeno de varias
facetas o aspectos, tomado por distintos enfoques o disciplinas que proponan
diversos conceptos, pero todos compartiendo la premisa de que las instituciones
importan y que las normas y reglas son necesarias para su existencia. El
presente trabajo, a pesar de estar de acuerdo con esta idea, tambin le hace
severos cuestionamientos a esta corriente y apoya el enfoque estratgico
relacional, el cual critica los postulados que March y Olsen ofrecen a las
instituciones y el anlisis mnimo de las mismas. Los argumentos sostenidos por
March y Olsen son esencialmente reactivos o construidos en respuesta al
funcionalismo,98 no desarrollan un modelo alternativo o una teora del Estado
diferente. Al comenzar a aislar al Estado, no se toman en cuenta las cuestiones
entre las instituciones del mercado, del Estado y de la sociedad. Lo que es peor,
sostienen un concepto del poder estatal emergido y sostenido por la fuerza bruta o
el control coercitivo.99
El
neoinstitucionalismo
econmico,
el
cual
toma
referencias
del
98
99
58
100
59
60
En 1974, entr en vigencia la entonces nueva Ley del Seguro Social, que
incluye a las guarderas con el entonces nuevo Esquema de Guarderas
Ordinarias, que atenda a hijos de madres afiliadas al IMSS.Para esta fecha, las
guarderas del IMSS se convierten en servicios de alta calidad, ya que estaban
diseadas dentro de un marco normativo que abarcaba los mbitos de:
construccin, equipamiento y operacin (pedaggico, nutricional y de asistencia
mdica). Asimismo, estaban bajo un estricto marco reglamentado que aseguraba
las condiciones de espacio, mobiliario, materiales, seguridad, personal y
administracin.101
Hasta este momento hay slo dos esquemas de guarderas que son
administradas y reguladas directamente por la normatividad del IMSS,
denominadas de prestacin directa: El esquema Madres IMSS y el Esquema
Ordinario.
101
Informacin obtenida en una entrevista realizada al Lic. Samuel Arellano, investigador del Centro
Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIES), 2013.
61
La nueva Ley del IMSS y, ms adelante con las reforma de 1997, se hace hincapi
en que el patrn tiene la obligacin de pagar al IMSS el 1% de la nmina para que
los empleados tengan entre otras cosas servicio de guarderas, en este mismo ao
entra la privatizacin en algunos servicios del IMSS, bajo este panorama aparece
el modelo de guarderas mediante el convenio de reversin de cuotas obrero
patronal y es as que para 1998 se refleja en el modelo de guarderas para el
Campo y en 2003 se desarrolla el modelo de guarderas subrogadas con el
esquema Vecinal Comunitario,
102
por un Acuerdo del Consejo Tcnico del IMSS, que nadie conoci, ni siquiera
colaboradores cercanos al Director General porque no es posible tener acceso a
l, pero adems a los rganos facultados para solicitar informacin oficial como la
cmara de Diputados, tampoco se les ha permitido conocer este tipo de
103
acuerdos.
102
103
dem.
Hernndez Gereca, M. (2008). La poltica de subrogacin en el IMSS: caso de los servicios mdicos y
guarderas 1997-2005. Tesis, p. 152.
62
Por ser stas administradas por terceros, los inmuebles pertenecen a una
sociedad civil o asociacin civil, el personal depende de la sociedad civil o
asociacin civil. Este esquema de guarderas, aunque sean de prestacin
indirecta, la responsabilidad del IMSS abarca la normatividad y reglamentacin.
104
63
2.1
105
106
Real Academia Espaola. (2001). Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. Madrid:
RAE.
Kamerman, B. S. y Kahn, J. A. (comps.). (1993). La privatizacin y el Estado Benefactor. Mxico: FCE,
p. 28.
64
atae
la
discusin
sobre
los
sistemas
de
los
servicios
66
107
Sandoval Ballesteros, I. E. (2011). Crisis, Rentismo e Intervencionismo Neoliberal en la Banca (19821999). Mxico: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 26
67
108
109
110
111
112
68
113
69
etc. Es decir, el gran capital nacional, ligado al gran capital trasnacional, pasa a
ocupar un lugar relevante y directo en el mbito de las decisiones polticas.114
114
70
2.1.1 La subrogacin
Luego de la cada del Estado de Bienestar y la entrada de la propuesta neoliberal,
la construccin del Estado moderno en su faceta de regulador, implic reducir su
estructura y recortar sus facultades. En la bsqueda de este objetivo, los
gobiernos modernos, asumieron que era indispensable hacer las reformas
pertinentes, entre las cuales destaca la administrativa, que tenan como objetivo
restarle al Estado responsabilidades en servicios que no formaran parte de su
actividad primordial. Este tipo de reformas se han convertido en clave para hacer
eficiente la labor administrativa y optimizar recursos gubernamentales.
Gran parte de estas reformas tienen una influencia del mercado, tal es el
caso de instrumentos como la privatizacin de la seguridad social, a travs de la
115
116
71
117
118
119
72
120
121
Serna de la Garza, J. M. (2010). Globalizacin y Gobernanza. Las transformaciones del Estado y sus
implicaciones para el derecho pblico (contribucin para una interpretacin del caso de la Guardera
ABC). Mxico: UNAM, p. 93.
Cfr. Hernndez Gereca M. Op. cit.
73
1. El contratante.
2. El subcontratante.
3. El subcontratado.
122
123
74
124
75
En esta ley se dice que el IMSS puede establecer convenios con los
patrones que estn en posibilidad de otorgar servicios mdicos a sus trabajadores,
e instalaciones que ellos mismos sostengan, a cambio de recibir como beneficio la
disminucin del pago de cuotas por trabajador, de los seguros de riesgo de trabajo
y enfermedades y maternidad. Con esta ley, la idea era incentivar nuevas
contrataciones por parte de los patrones y reducir la carga financiera que
representa sostener las estancias infantiles.
125
Ibd., p. 136.
76
2.2
126
FernndezRuiz,Jorge,Derechoadministrativo.Contratos,MxicoPorra,2000p.202,2003,2004
77
128
127
128
Asamblea General de las Naciones Unidas. (1959, 20 de noviembre). Prembulo. En Declaracin de los
derechos del nio, resolucin 1386 (XIV).
dem.
78
Por su parte, la convencin sobre los Derechos del Nio, adoptada y abierta
a la firma y ratificacin por la Asamblea General en su resolucin 44/25, del 20 de
noviembre de 1989, y con entrada en vigor el 2 de septiembre de 1990:
seguridad social.
2.3
129
130
Asamblea General (1989, 20 de noviembre). Convencin sobre los Derechos del nio adoptado y abierta
a la firma y ratificacin y que entra en vigor: 2 de septiembre de 1990, resolucin 44/25.
dem.
79
Constitucin Federal
80
Carpeta que contiene acuerdos del Consejo Tcnico del IMSS en relacin
con el servicio de guarderas.
131
132
81
disposiciones relativas.
2.4
El servicio de guarderas qued a cargo del Instituto con las reformas a la Ley
Federal del Trabajo. Sin embargo, a partir de la dcada de los ochenta,
aparecieron otras reformas de prestacin del servicio, sin que se hicieran nuevas
modificaciones a la ley del IMSS, hasta 1995.
133
134
Ibd.
Auditora Superior de la Federacin. IV.5.3.2.1 Instituto Mexicano del Seguro Social. Regulacin y
Supervisin de Guarderas IMSS. Auditora Especial:09-1-00gyr-06-0270. Recuperado el 3 de abril de
2013, de <http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2009i/Tomos/Tomo4/2009_0270_a.pdf>.
82
Para 2007, estas guarderas son supervisadas bajo las normas del IMSS
que se refieren a programas educativos, de salud y nutricional; as como tambin
vigilancia, asesora y orientacin al personal de todas las guarderas que prestan
servicio a los asegurados.136
135
136
Ver Artculo 41 y 42 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Las
dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrn contratar adquisiciones, arrendamientos y
servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitacin pblica, a travs de los de invitacin a cuando menos
tres personas o de adjudicacin directa, cuando el importe de cada operacin no exceda los montos
mximos que al efecto se establecern en el presupuesto de egresos de la federacin, siempre que las
operaciones no se fraccionen, para quedar comprendidas en los supuestos de excepcin a la licitacin
pblica a que se refiere este artculo.
Cfr. IMSS. (2012), Op. cit.
84
Entre las guarderas que opera directamente el IMSS y aquellas otras que
opera indirectamente bajo el modelo de subrogacin, existen grandes diferencias
en cuanto a la prestacin del servicio. En el esquema Madres IMSS y en el
Esquema Ordinario se encuentra laborando personal sindicalizado adscrito al
IMSS, capacitado para cada rea de atencin: mdica, de enfermera, educadoras
tituladas, dietistas y personal de intendencia. En cambio, las guarderas
subrogadas carecen de este tipo de atencin. En las guarderas subrogadas, los
acuerdos entre los particulares y el IMSS son complicados debido a la gran
cantidad de particulares.
137
85
AO
1947
ESQUEMA
ADMN.
PERSONAL
CAPACIDAD
IMSS
IMSS Y
146-408
EXPROFESO
100-356
EXPROFESO Y
MADRES IMSS
INMUEBLE
SNTSS
1974
ORDINARIAS
IMSS
IMSS Y
SNTSS
1983
PARTICIPATIVAS
A.C.
A.C.
ADECUADO
48-96-116
EXPROFESO Y
ADECUADO
1998
EN EL CAMPO
A.C.
A.C.
40-150
ADECUADO
2003
VECINAL
S.C.
S.C.
40-400
ADECUADO
COMUNITARIO
ESQUEMA
MADRES IMSS
ORDINARIO
UNIDADES
CAPACIDAD
1814
134
27 936
138
86
SUBTOTAL DE
142
29 750
PRESTACIN DIRECTA
REVERSIN DE CUOTAS
117
1262
197 141
INTEGRADORA
8675
REA REGULAR
34
REA DISCAPACITADOS
7010
1665
CAMPO
13
1303
1310
207 236
1452
236 986
Cuota mensual que el IMSS pagaba en el 2012 por cada nio a las guarderas
subrogadas del esquema vecinal comunitario139
MODELO
MODELO
MODELO DEL
NICO
INTEGRADOR
CAMPO
3 063.91
6 468.96
2 448.72
5 552.51
5 534.23
2 095.17
2 617.96
5 534.23
2 095.17
ZONA
139
87
2.5
La Ley del IMSS, en 1973, contempl la creacin de las guarderas para hijos de
madres trabajadoras. Ya para 1958, el presidente Lpez Mateos, inmerso en la
era del Estado Benefactor, apoya la iniciativa de guarderas y sta se convirti en
obligacin de todas las empresas que tuvieran ms de 50 trabajadoras (el patrn
deba pagar el 1% del salario al IMSS). En ocasiones, los empresarios dejaban de
emplear mujeres para no otorgar este derecho.
En 1997, cuando culmin la reforma a la Ley del Seguro Social (en la cual
vot en contra toda la oposicin incluyendo el PAN, PRD y los partidos pequeos,
siendo sta la ltima de las grandes reformas que se sac con el voto mayoritario
140
89
del PRI), el debate gir alrededor de tres puntos fundamentales, y uno de ellos era
el tema de la subrogacin, donde el debate de fondo estaba relacionado con la
responsabilidad del Estado.
141
142
141
142
143
Declaracin Ricardo Garca Sainz, director General del Instituto Mexicano del Seguro Social del 1 de
diciembre de 1982 al 3 de enero de 1991. En entrevista con Carmen Aristegui, 2009, CNN.
Ibd.
Leal Fernndez, G. Op. cit., p. 51.
90
acuerdos.
144
145
Hernndez Gereca, M. (2008). La poltica de subrogacin en el IMSS: caso de los servicios mdicos y
guarderas 1997-2005. Tesis, p. 152.
Hernndez Gereca, M. Op. cit., p. 141.
91
patrones
que
tengan
instaladas
guarderas
en
sus
empresas
146
147
148
149
92
152
153
150
151
152
153
154
93
Para 2007, el sistema de guarderas del IMSS reporta que slo atiende al
25% de las 900 mil madres trabajadoras afiliadas. En este ao existan 1 562
unidades y 228 mil lugares para bebs. Recordemos que el financiamiento de las
guarderas del IMSS proviene de una cuota que aporta el patrn.
155
156
94
la actualizacin anual de la cuota, 50% con base al incremento del INPC y 50%
con base en el aumento en el salario mnimo general para el D.F.157
En relacin con las guarderas, queda claro que la prestacin del servicio es
responsabilidad de una institucin pblica el IMSS, en relacin con los
trabajadores sujetos al rgimen de dicho instituto, como se desprende del Artculo
123, apartado A, fracciones XI, inciso C y XXIX, y el Artculo 171 de la Ley Federal
del Trabajo.159 Estamos, adems, ante un derecho social, que el Estado est
obligado a garantizar en beneficio de sus titulares.160
157
158
159
160
95
que
establecimientos.
tengan
instaladas
guarderas
en
sus
empresas
161
161
162
163
96
164
165
Laurell, A. C. (1998, junio). Banco Mundial en la reforma de los servicios mdicos del IMSS. En Nueva
poca. Ao 3. (4). Mxico: UAM, p.p. 58-59.
Ibd., p. 59.
97
CAPTULO III.
EL CASO DE LA GUARDERA ABC
166
GundermannKrollHans,ElmtododelosEstudiosdeCaso,enObservar,Escuchar,yComprender,sobre
latradicincualitativaenlainvestigacinsocial,MaraLuisaTarrsCoor,2001MxicoPorraFacultad
LatinoamericanadeCienciasSociales
98
99
3.1
Durante el sexenio de Vicente Fox Quesada, con Santiago Levi como Director del
IMSS, Toms Alberto Islas Carbajal era el jefe de prestaciones econmicas de la
delegacin del IMSS en Sonora.
La
Guardera
ABC
es
descrita
como
una
estancia
sucia,
con
167
Osorno, D. E. (2010). Nosotros somos los culpables, la tragedia de la Guardera ABC. Mxico: Grijalbo,
p. 168.
101
168
102
169
170
Ibd., p. 172.
Leal Fernndez, G. dem. p. 17.
103
el fincamiento de responsabilidades
171
104
El 16 de junio de 2009, el titular del IMSS propone para agosto del mismo
ao la apertura a la licitacin de 78 nuevas guarderas subrogadas. Durante su
mandato existieron 1 514 guarderas con 600 prestadores de servicios que
queran ganar una de las 150 licitaciones.173 Un total de 707 beneficiarios
recibieron adjudicaciones directas entre 2001 y 2007.
172
173
105
que
tengan
instaladas
guarderas
en
sus
empresas
establecimientos.174
1. El rgimen de subrogacin.
2. Lo relativo a la adjudicacin de contratos.
materiales,
inmuebles
equipo
especializado
regulado
con
174
175
106
176
177
107
178
179
180
181
Op. cit. Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guarderas.
Cfr. Serna de la Garza, J. M. Op. cit., p. 91.
Cfr. Serna de la Garza, J. M. Op. cit., p. 93.
La Licitacin Pblica es un procedimiento formal y competitivo de adquisiciones, abierto al pblico
interesado (la invitacin se hace cuando menos a tres personas); mediante el cual se solicitan, reciben y
evalan ofertas para la adquisicin de activos financieros, se adjudica el contrato correspondiente al
108
Nos queremos fijar en la fraccin del Artculo 41, pues la que se invoc para
justificar el convenio de subrogacin de la Guardera ABC por el mecanismo de
adjudicacin directa. Dicha fraccin indica que se podrn contratar adquisiciones,
arrendamientos y servicios sin sujetarse al procedimiento de adjudicacin pblica,
a travs de los procedimientos de invitacin a cuando menos tres personas o de
adjudicacin directa cuando. III. Existan circunstancias que puedan provocar
prdidas o costos adicionales importantes, cuantificados y justificados.
182
Estas clusulas nos servirn para identificar las irregularidades que fueron
tejiendo, durante el proceso de adjudicacin y ejecucin del mismo. Se trata de
irregularidades que manifiestan cierto tipo de ambiente cultural, poltico y
administrativo. Ejemplifican todo un contexto dentro del cual se suscribi el
182
licitador que ofrezca la propuesta ms ventajosa. De este modo se logra la contratacin de una compra o
prestacin de servicios. Recuperado de <http://www.sae.gob.mx/Comercializacion/ProcesosdeVenta/
ActivosFinancieros/LicitacionPublica/Paginas/LicitacionPublica.aspx>.
Cfr. Serna de la Garza, J. M. Op. cit., p. 96.
109
183
184
185
110
111
de
Servicios
de
guardera,
la
Ley
de
adquisiciones
Civiles
as
como
la
normatividad
administrativa
112
Luego del incendio de la Guardera ABC, el director del IMSS, Daniel Karam, dijo
que aparentemente la guardera ABC cumpla con los lineamientos en materia de
seguridad. Cuatro das despus, el director del IMSS rectifica y seala que la
guardera incumpla con las normas de seguridad y proteccin civil, debido a que
el inmueble careca de extintores, salida de emergencia y personal suficiente para
el cuidado de los nios. Karam ratifica que la Guardera ACB haba tenido una
concesin desde 2001 y que el contrato estaba vigente hasta el ltimo da de
2009.
Una de las primeras acciones que tom el IMSS fue cesar a su delegado en
Sonora, Arturo Leyva Lizrraga, en tanto, el Consejo Tcnico (IMSS) autorizaba
un apoyo econmico de 234 mil pesos para los padres de los nios heridos y de
155 mil 519 para las familias de los muertos. La Asociacin Nacional de
Proteccin Contra el Fuego (NFPA) advierte que la guardera incumpli
disposiciones bsicas para evitar incendios.
186
La informacin de los dueos y socios de las guarderas subrogadas del IMSS se encuentra en el Anexo.
114
Gildardo Urquides Serrano. Todos ellos ligados a personajes del gobierno federal
y estatal.
116
Arturo Leyva Lizrraga, quien funga como delegado general del Seguro Social en
117
187
ElentoncesprocuradorMedinaMoraquiendicten2009lasentencia;lamuertedelos49niosenel
incendiodelaGuarderaABCylaslesionesnosondelitosgraves,cundomuchoformanpartedeuna
cuestinadministrativainmediatamentedespusdedejarsucargofueembajadorenInglaterraporMxico
yen2014embajadorenEstadosUnidos.
119
120
entrega los resultados sobre la investigacin del caso ABC y notifica la presunta
responsabilidad de servidores pblicos del IMSS.
188
GustavoLealmencionaquelasestanciasinfantilesdeSEDESOLpuestasenmarchaconunpresupuesto
demilmillonesdepesos,el11deenerode2007,enfocadasagenerarempleosparamadresdebajos
recursos,violanlanormatividadyomitenlosderechosdelosnios
121
189
Comisin Nacional de Derechos Humanos Mxico. (2009). Recomendacin N 4972009 SOBRE EL CASO
DE LA GUARDERA ABC, S.C., UBICADA EN LA CIUDAD DE HERMOSILLO, SONORA. Recuperado
de <http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/2009/REC_2009_049.pdf>.
122
124
1. Esta parte habla de la violacin a la Norma Oficial Mexicana NOM-167SSA1-1997 para la Prestacin de Servicios de Asistencia Social para
Menores y Adultos Mayores, en el punto 9, inciso 9.1, subinciso 9.1.3, que
establece que todo establecimiento deber contar con puertas de
emergencia con las dimensiones necesarias y dispositivos de fcil
operacin. Por su parte, el dictamen de la Comisin Nacional determin que
las puertas designadas como de emergencia en la Guardera ABC no
cumplan en ningn sentido con los requisitos. Las puertas de emergencia
en psimas condiciones no funcionaban.
2. Conforme a lo dispuesto por el punto 5.6, inciso 5.6.3, subinciso 5.6.3.1 de
la Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA1-1997 para la Prestacin de
Servicios de Asistencia Social para Menores y Adultos Mayores, en materia
de seguridad de servicios generales, en los muros no se debe utilizar
materiales inflamables o que produzcan gases o humos txicos, No
obstante, de acuerdo al dictamen elaborado por la Comisin Nacional, el
inmueble de la Guardera ABC, S.C., no respetaba esta norma. El material
del inmueble era altamente txico e inflamable.
de plazas que deber tener una guardera para atender a los menores
inscritos en la misma, desprendindose la existencia de dos tipos de
consideraciones : una de establecimientos que atiendan de 65 a 104 nios
y otra de 105 a 200 nios, previnindose el nmero de personal por
determinada cantidad de menores para ser atendidos. De acuerdo al
Dictamen elaborado por la Comisin Nacional, la Guardera ABC, S.C., no
cumpla con la cantidad de personal para atender a los nios. El da del
incidente se encontraban en el interior de la guardera 14 personas de las
40 que debieron estar; de igual modo se observ que las personas que se
encontraron en el lugar no contaban con la preparacin para cubrir el perfil
del puesto que desempeaban de conformidad con el contrato de
subrogacin suscrito ante las autoridades del IMSS.
190
dem.
127
seis
Promociones
de
Responsabilidad
Administrativa
Sancionatoria:
191
192
128
autorizacin del Consejo Tcnico que, como director del IMSS, por entonces
presida. Ambos, Director y Consejo, incurrieron en responsabilidad legal. La ASF
pide al rgano interno de control del Instituto que realice las investigaciones
pendientes,
y,
en
su
caso,
inicie
el
fincamiento
de
responsabilidades
193
193
129
194
Auditora Superior de la Federacin (2009, agosto). reas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal
Mexicano.-Oportunidades de Mejora. Recuperado de <http://www.transparencianaucalpan.gob.mx/20092012/transparencia/cuadernillos/INFO%20df/Auditoria%20Superior%20de%20Fiscalizaci%C3%B3n/area
s_opacidad_libro[1]%20ASF.pdf>.
131
195
196
De acuerdo con el Artculo 97 constitucional, para que la Corte investigue la violacin grave de garantas,
se requiere que el Presidente de la Repblica, una de las cmaras del Congreso, algn gobernador o uno de
los ministros solicite formalmente al pleno que ejerza su facultad y realice la indagatoria en cuestin.
Ministro Sergio Valls, director jurdico del IMSS en el sexenio de Ernesto Zedillo.
132
133
197
198
Fernando Franco, ex representante de la Secretara del Trabajo ante el consejo tcnico del IMSS.
Los nombres de los 16 funcionarios estatales, federales y municipales del IMSS aparecen en el Anexo.
134
199
200
201
El ministro presidente, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso,
Margarita Luna Ramos, Fernando Franco, Jos de Jess Gudio Pelayo, Luis Mara Aguilar y Sergio Valls
votaron por que la SCJN no responsabilizara a los funcionarios involucrados en la tragedia. nicamente
Arturo Zaldvar, Olga Snchez Cordero, Jos de Jess Gudio Pelayo y Juan N. Silva Meza consideraron
que Molinar Horcasitas (ex director del IMSS) estaba vinculado; en el caso de Karam, fueron Zaldvar,
Silva y Gudio, y en el de Bours, Zaldvar, Snchez Cordero, Silva, Gudio y Jos Ramn Cosso.
Respecto del ex presidente municipal de Hermosillo, Zaldvar, Snchez Cordero, Gudio y Silva lo
consideraron involucrados.
El ms duro crtico al proyecto de Zaldvar fue Sergio Salvador Aguirre Anguiano, quien dijo que era
inaceptable que el dictamen colocara a la Corte en una posicin de supremaca frente a todos los poderes
constituidos, y advirti que, de aceptarse, provocar un desequilibrio entre estos, creando adems falsas
expectativas en la sociedad en general sobre la decisin que se adopte en este asunto.
Aranda, J. (2010, 15 de junio). La Corte no atribuir culpas por el caso ABC. En La Jornada: Mxico,
p. 5.
135
Zaldvar
hace
como
segundo
cuestionamiento
lo
siguiente:
Es
202
203
204
205
Encabezada por Ortiz Mayagoitia y secundada por Aguirre Anguiano; Sergio Valls, director jurdico del
IMSS en el sexenio de Ernesto Zedillo; Fernando Franco, ex representante de la Secretara del Trabajo
ante el consejo tcnico del IMSS; Margarita Luna y Luis Mara Aguilar.
Aranda, J. (2010, 17 de junio). Deslinda la SCJN a Molinar, Karam y Bours de violacin grave de
garantas en caso ABC. En La Jornada: Mxico, p. 12.
Aranda, J. (2010, 16 de junio). La Corte rechaza fincar responsabilidades en el caso ABC; sigue dando
tumbos: ministro. En La Jornada: Mxico, p. 12.
Aranda, J. (2010, 14 de junio). La SCJN comienza hoy las discusiones del dictamen sobre el caso de la
guardera ABC. En La Jornada: Mxico, p. 20.
136
Los ministros Jos de Jess Gudio Pelayo, Juan N. Silva Meza, Jos
Ramn Cosso y Arturo Zaldvar consideraron que la subrogacin es incompatible
con la Constitucin, porque es un modelo de negocios que se justifica para reducir
los costos, en el que se deja de lado el contenido social de la prestacin de este
servicio.206
206
207
137
en
la
Corte
no
es
fincar
responsabilidades,
sino
identificar
138
Es decir, con este bono extra, los Magistrados percibieron un sueldo diario de
10,600 pesos.208
3.3
208
Informedelacadenaderadio,firmadoporlaperiodistaEdithGmezenWRadioensuportalweb
Mxico19dejulio2011.
139
de
las
ms
altas
estructuras
gubernamentales
usan
la
(en
la
modalidad
de
subrogacin)
su
relacin
con
la
los aos ochenta y propuso un proyecto que permiti que las guarderas fueran
operadas en el esquema de subrogacin, con adjudicacin directa.
209
142
g) Los responsables:
151
responsables,
los
altos
funcionarios
de
alto
nivel
153
210
154
Est estudiado que ver a los nios como negocio implica altos riesgos.
Kamermn211 menciona que en 1984 se hizo un estudio en Estados Unidos con
las guarderas en manos de particulares y sin estricta regulacin. El estudio arroj
una serie de incidentes de abuso sexual a nios, ocurridos en el pas en centros
de atencin infantil, las acusaciones estaban documentadas en su mayora. Sobre
todo, quedaron convencidos de que la atencin comercial a los nios, el lucrar con
el cuidado infantil, conduca inevitablemente a grandes errores. El dao a los nios
sucede cuando el mvil es el lucro y el mercado.
211
155
156
157
214
Estancias en condiciones fuera de la normatividad, donde se han reportado accidentes, abusos sexuales,
maltrato infantil, intentos de secuestros y muertes de nios. El caso ABC y guarderas SEDESOL son
ejemplos que sirven de medida para entender a qu grado est la captura del Estado en nuestro pas.
158
159
215
216
Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez. (2 de agosto de 2012). Conferencia de prensa.
Obtenido de <http://www.centroprodh.org.mx/>.
Leal Fernndez, G. (2009). Guarderas, temas de salud y sociedad. Mxico: ADN, p. 25.
161
estancia infantil se les otorgan 35 mil pesos para las adecuaciones y equipamiento
de las casas, adems cada guardera de stas pide una cuota mensual a los
padres de los infantes.
163
164
3.5
1. Conflictos de inters
conflictos
de
inters
pblicos
sus
Esto
servicios.
contaminan
puede
involucrar
econmicos
b)
que
Los
casos
funcionario
en
que
pueda
simultneamente
un
tener
varios
e)
de
dictaminar
el
caso
ABC,
haban
sido
165
a)
superiores
del
Instituto,
bajo
su
estricta
extraordinaria
para
tratar
casos
urgentes,
de
2. Opacidad
c)
La
opacidad
permanente
supuestos avances de la
transparencia.
Hermosillo.
d)
e)
166
a)
Cuando se privatiza al no
regulador.
La
oportunidades
para
crculo
corrupto,
que
de gobierno.
4. La impunidad
responsables.
c)
167
d)
individuales
generalizado.
Se
en
limit
el
a
caso.
sealar
Neg
a
el
quienes
desorden
resulten
5. Las polticas
neoliberales
neoliberales
de
de la corrupcin estructural.
individualismo
abuso,
egosmo,
b)
de lo que no es legal, se
travs
una
de
subcontratacin
subrogacin no adecuada
para la poblacin vulnerable.
particulares.
c) El hecho de que los contratos pblicos-privados, en este caso la
subrogacin, no consideran a los nios como seres humanos,
los considera como un modo de tener utilidades a travs del
lucro.
a)
el
la
ms la instrumentalizacin
colusin
resultado
de
gubernamental
168
b)
intereses
de
importancia
financiera
econmica,
apoyados
en
leyes,
regulaciones
c)
configuraciones estatales y
intereses
en
trminos
morales.
Grupos
rentistas
demandan
Daniel Karam Toumeh contina licitando el mismo modelocontrato Levy, con el sistema Molinar Horcasitas mejorado,
la
actores
influencia
para
d)
estatales.
La
indebida
de
grupos de inters en la
definicin de las reglas del
juego
en
reglas
del
sistema,
e)
los
sectores
La
captura
regulados.
regulatoria
distorsiona
juego
de
las
un
pero
adems
el
proceso
distorsiona
mismo de determinacin de
polticas pblicas.
a)
7. La influencia de la
discrecionalidad
b)
respetar
normas
las
El
las
institucionales,
directrices
ni
polticas.
169
propio
que
poder
les
discrecional
es
otorgado,
altos
niveles
gubernamentales, al contar
de la Guardera ABC.
con discrecionalidad en la
toma de decisiones, tienen
la
posibilidad
acciones
de
realizar
abusivas
oportunistas
actos
y
de
contextos
influyen
dentro
donde
de
las
transacciones
administrativas,
en
la
disposicin de informacin
estatal.
170
CONCLUSIONES
institucionales,
establece
la
normatividad
del
desempeo
A partir del ensayo escrito por March y Olson en 1984, donde introducen el
trmino nuevo institucionalismo, las teoras institucionales inician un cambio. El
neoinstitucionalismo empieza a comprenderse como un fenmeno de varias
171
Cabe
sealar
que
dentro
de
los
distintos
enfoques
destaca
el
217
218
Ibd., p. 223.
Ibd., p. 222.
172
tienen
razn
al
sealar
que
las
interpretaciones
219
173
174
175
176
Con este caso podemos afirmar que las condiciones que auspician la
corrupcin estructural en las instituciones pblicas fueron las siguientes variables:
polticas de privatizacin carentes de regulacin, conflictos de inters, opacidad,
colusin entre el sector pblico y privado, la impunidad, la influencia de la
discrecionalidad que en conjunto dan como resultado la captura del Estado. El
caso de la Guardera ABC puso en evidencia a una estructura poltica corrompida.
178
ANEXO
A.
Segn la lista que entreg Karam, entre los dueos y socios de las guarderas
subrogadas del IMSS, aparecen los nombres de: Marta Sahagn, de Jos Fox,
hermano del ex presidente Vicente Fox Quesada, ste como socio de una
estancia infantil en Guanajuato; tambin aparece el nombre del ex gobernador
interino de ese estado, Carlos Medina Plascencia, adems de uno de sus
hermanos y otros familiares; asimismo, un funcionario foxista, el ex encargado de
la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, Juan Carlos
Murillo.
220
179
El director del IMSS sostuvo que los datos que hizo pblicos van ms all
de una lista de nombres. Incluyen a los socios y representantes legales. Por
ejemplo, en el caso de Colima aparece como dueo de una estancia Scrates
Velasco Nez, al que se ubica como hermano de Nilda Patricia Velasco, esposa
del ex presidente Ernesto Zedillo. Asimismo, se menciona como socia de una
estancia infantil en La Paz, Baja California Sur, a Mara Antonieta Unzn, esposa
del diputado del PRI Jos Luis Parra Rubio.
B.
182
C.
Fuente: Garrido,
G
E. (201
12, 30 de novieembre). Infografa El ABC dde la impunidaad. En Revoluccin tres puntoo
cero. Obtenido el 2 de noviembre
n
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2
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183
3
D.
185
E.
186
Segundo, el hecho de que los deudos tengan que solicitar que la Suprema Corte
de Justicia realice una investigacin especializada tambin demuestra la gravedad
de la crisis institucional actual. Con el fracaso del sistema de procuracin de
justicia, la falta de credibilidad de la CNDH y las limitadas facultades de
investigacin del Congreso de la Unin, parece no quedar otra alternativa ms que
acudir al mximo tribunal del pas. Sin embargo, aunque los ministros bien podran
jugar un papel importante en este caso, por desgracia en aos recientes han
asumido una preocupante tendencia a avalar la impunidad, tal y como ocurri en
los asuntos de Mario Marn y San Salvador Atenco.
Por ello, otra reforma estratgica sera ampliar de manera significativa las
facultades y la competencia de las comisiones especiales de investigacin del
Congreso. Si bien la Constitucin en su artculo 93 permite que diputados y
senadores integren comisiones de este tipo, la Ley Orgnica del Congreso las
limita a una existencia fugaz y estril sin mayor robustez vinculatoria. Asimismo, la
norma solamente faculta a los legisladores a establecer comisiones para
investigar el funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria. Pero en los actuales tiempos de desenfreno
subcontratador, privatizador y subrogador con los servicios pblicos, ello se
vuelve un apretado cors para las necesidades de la rendicin de cuentas
gubernamental. Desde luego, el Congreso tambin debe contar con la facultad de
realizar investigaciones especializadas de las reas centrales de la administracin
pblica federal.
187
La hora de la impunidad
Miguel Carbonell
El Universal. 17/06/2010
No hay que ser muy perspicaz para darse cuenta de la profunda crisis por la que
est pasando el Estado mexicano. Miles de muertos caen cada ao sobre
nuestras calles, como resultado de enfrentamientos entre bandas que el Estado no
puede controlar, o como resultado de una limpieza selectiva que pudieran estar
realizando algunas corporaciones policiacas. Muchas de esas muertes casi nunca
son investigadas. Las averiguaciones previas correspondientes simplemente son
188
archivadas. Nada pasa. Los familiares de los muertos con frecuencia ni siquiera
reclaman los cadveres, que se terminan apilando en fosas comunes.
Pues bien, la Suprema Corte tuvo en sus manos una oportunidad de oro para
restaurar mnimamente la confianza en la justicia y en el Estado mexicano por
completo, al ejercer la facultad de investigacin del artculo 97 constitucional en el
caso de la guardera ABC.
Zaldvar decidi presentar un proyecto que apelaba a la mejor tradicin del Estado
constitucional y deca algo que, por ser tan obvio, casi ninguno de sus colegas
pudo entenderlo: donde hay facultades para un funcionario pblico, debe haber
responsabilidades. Tan fcil y tan lejos de la comprensin de ocho ministros de la
Suprema Corte que votaron en contra de la idea de sealar responsables por la
muerte de 49 infantes y las lesiones de otros 100. Solamente hay funcionarios
involucrados, dijeron esos ocho ministros. No se atrevieron a pronunciar una
palabra que les debe parecer inslita: responsables.
La discusin que muchos mexicanos siguieron con gran atencin durante esta
semana nos indica que la Corte es buena para perderse en formalismos y para
evadir el ejercicio de su tarea como rgano controlador del poder, pero menos
189
Hoy sabemos que la mayora de los ministros decidi no seguir la novedosa y bien
construida ruta que les propuso Zaldvar. Lo ms seguro es que el caso termine
como termina casi todo en Mxico: en el olvido y en la ms absoluta impunidad.
Los responsables se habrn salvado de la Suprema Corte. Pero de lo que nunca
se podrn salvar es de la vergenza de sus ilegalidades. Esa los perseguir
siempre y, tal vez, ser su peor castigo.
190
Qu estamos haciendo?
Jos Woldenberg
Reforma. 17/06/2010
Esta no es una nota sobre el proyecto que el ministro Zaldvar present a la Corte,
tampoco sobre el terrible drama de los nios y padres de la guardera ABC de
Hermosillo, menos sobre la inaccin de las procuraduras de Sonora y la General
de la Repblica, ni sobre los muy pedaggicos debates que se estn
desarrollando en la Suprema Corte, sino sobre el mal arreglo normativo
institucional en la materia. Los primeros temas enunciados sirven para ilustrar la
trampa que la Constitucin le coloca a sus destinatarios, ya que no solemos
pensar en que otorgar facultades mal diseadas a una autoridad puede resultar
contraproducente para todos. El infierno est empedrado de buenas intenciones.
permite. Dice el artculo 97: La SCJN podr nombrar alguno o algunos de sus
miembros o algn juez de Distrito o Magistrado de Circuito cuando as lo juzgue
conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cmaras del
Congreso de la Unin, nicamente para que averige algn hecho o hechos que
constituyan una grave violacin de alguna garanta individual.
Recordemos que lo que buscamos (creo) es justicia para las vctimas y debido
proceso para los presuntos culpables. Solo as la justicia ser digna de tal nombre.
El ABC de la impunidad
Adolfo Snchez Rebolledo
La Jornada. 17/06/2010
193
Por lo pronto, cuando an falta un buen trecho para agotar todos los temas, la
ponencia ya ha sido rechazada en un captulo fundamental: el mximo tribunal
slo confirmar si en la tragedia de Hermosillo se violaron las garantas
individuales de las vctimas, pero adelanta que no se atribuirn responsabilidades
a los funcionarios mencionados en la investigacin. Con ello, el tema de fondo de
la argumentacin de Zaldvar, el binomio impunidad/responsabilidad incluido en su
alegato innovador sobre la facultad de investigacin derivada del artculo 97
constitucional, quedar subsumido (y anulado) en un ejercicio jurdico semejante
al de otros casos donde la Suprema Corte investig graves violaciones a los
derechos humanos (Oaxaca), sin consecuencias ulteriores para los funcionarios
pblicos involucrados en los hechos. Es verdad que el pleno de la Corte no puede
imponer sanciones penales o administrativas, pero la facilidad con que se hizo a
un lado la mera posibilidad de interpretar la facultad de investigacin (y por tanto a
la Corte misma) como una pieza indispensable para la mayor eficacia del sistema
de proteccin de los derechos humanos establecido constitucionalmente nos
revela, al menos para quienes sin ser abogados observamos los trabajos del
pleno, que la Corte no dispone de los reflejos, la energa y la vitalidad que al da
de hoy le permitiran sintonizar con un pas que slo puede reproducir el sistema
democrtico si est dispuesto a realizar cambios sustantivos en los poderes del
Estado.
Sin embargo, el dictamen tiene un valor intrnseco, pues ms all de los detalles
terribles de la investigacin de la tragedia, en l se presenta una suerte de
radiografa de la situacin en que se hallan las administraciones pblicas
encargadas de los derechos sociales. All estn reflejadas la cuarteaduras, las
grietas que debilitan el estado de derecho y las instituciones, la confusin y el
desorden reinantes en las polticas pblicas, las omisiones que actan como
precursores de las violaciones a las garantas individuales, pero tambin se pone
de relieve, como bien lo ha sealado Jess Silva Herzog, hasta qu punto la
irresponsabilidad est instituida como fuente inagotable de esa lacra llamada
impunidad que multiplica al infinito la desconfianza ciudadana en la autoridad.
194
Tomar cartas el Legislativo para hacer las reformas que cierren de una vez las
puertas a la impunidad?
Esta semana la Suprema Corte iniciar la discusin del caso ABC. El ministro
Arturo Zaldvar present un proyecto provocador. Tiene el mrito de poner en la
mesa uno de los problemas ms graves de nuestro sistema poltico y jurdico: su
incapacidad para fijar y aplicar responsabilidades. Esto crea el terreno frtil para
que florezcan impunidad y desconfianza, los corrosivos ms potentes del tejido
social.
Tenemos que ser cuidadosos en entender qu es lo que sigue para evitar falsas
expectativas. La Corte acta en el marco de lo que se conoce como la facultad de
investigacin, que es una reminiscencia del diseo original de la Constitucin de
1917. Desde 1994 la Suprema Corte es un tribunal constitucional y por ello ahora
resulta una facultad extraa, anmala y sin sentido. Ningn otro tribunal
constitucional del mundo tiene algo semejante.
El proyecto que ahora se discute propone una reinterpretacin del alcance de esta
facultad y avanza la posibilidad de que se fije a los funcionarios involucrados
responsabilidades constitucionales, ticas y polticas. El asunto es problemtico.
197
involucradas,
avanza
por
el
riesgoso
camino
de
fijar
198
El ministro Zaldvar, con precisin y responsabilidad seala, caso por caso, con
fundamento legal, las razones que justifican implicar a cada presunto responsable.
En ello este documento constituye un paso con relacin a otras ocasiones en las
que se ha decidido echar mano de la delicada facultad que ahora se puso en
movimiento. Por ejemplo, se supera el sentimiento de frustracin generado por el
precedente inmediato el caso Atenco y con ello se dota al instrumento de una
fuerza constitucional y poltica que hasta ahora no haba tenido. Eso, en principio,
es positivo y merece reconocimiento pero, a contraluz, esconde una arista
delicada que vale la pena ponderar de cara a la deliberacin en el Pleno. Cmo
establecer el grado de responsabilidad de cada una de las personas sealadas en
el informe?; a cuntos y cules de los (ex) funcionarios sealados, en lo
individual, a la luz de las imputaciones concretas, se les puede responsabilizar de
cometer una grave violacin de derechos humanos?
niveles de gobierno, fall y gener las causas del drama. En ese sentido es
consistente y resulta lgico sostener que, en su conjunto, los catorce servidores y
ex servidores pblicos sealados son corresponsables de lo sucedido. Pero, en
aras de brindar a cada uno de ellos, como debe ser en un estado constitucional,
un trato justo e imparcial no parece adecuado establecer el mismo grado de
vinculacin entre la accin u omisin que se les imputa y el hecho calificado
jurdicamente
como
una
violacin
grave
de
derechos
humanos.
Las
Estamos ante un caso difcil de cuadrar. Todos los sealados, a la luz de lo que
consta en el proyecto, tienen alguna responsabilidad pero si confrontamos, caso
por caso, las imputaciones con el peso de las consecuencias polticas y legales de
la figura constitucional contenida en el artculo 97. II, podra fracturarse el principio
bsico de proporcionalidad. Por eso creo que los ministros deben valorar
positivamente el proyecto de dictamen en su conjunto pero ser muy precisos al
momento de individualizar el vnculo trgico por la redaccin de la facultad que
ejercen entre las acciones y omisiones denunciadas, en cada caso, y la grave
violacin de las garantas individuales de los nios y de sus familiares. De hecho,
antes de emitir su veredicto, en aras de ofrecer garantas a los implicados, sera
deseable que cada uno de ellos pudiera aportar los elementos que considere
oportuno en su defensa.
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