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I

;SIRVE PARA ALGO


LA POLITICA EDUCATIVA?

Probablemenre ya ha pasado la poca en que la~ polticas


educativas eran consideradas materia prima para la ingerera social. Han quedado an's las pocas de los grandes
experimemos en este mbito y la confianza ciega tanto en el
valor reformista de la educacin, es decir, en su capacidad
de promover el cambio social, como en la posibilidad de dominar desde presupuestos cientficos su marcha, ha dejado
paso a un cierto sentim iento de desencanto. Ni las polticas
educativas parecen ser hoy el eje sobre el que gravitan nuestros sistemas econm icos y polticos - ms bien al contra rio- ni la Poltica Educativa como mbito de estudio de estas polticas pblicas goza de mucho predicamento. Aunque
sea dudoso que unas y on-a sirvan para algo, aqu haremos
lo posible para demostrar que es preciso recuperar la confianza perdida. La Poltica Educativa (as, en maysculas)
es una, es la Ciencia Poltica en su aplicacin al caso concreto de la educacin, pero las polticas educativas (ahora
en plural y minsculas) son mltiples, di versas y alternativas. La Poltica Educativa es, por tanto, la reflexin terica
sobre las polticas educativas' y a ello se dedican las pginas
siguientes.
J. En la le.ngua inglesa In distindn es ms fcil porque h;iy un Lnnino especffico para cada cosa. Polic:y es la Ciencja Poltica. Policy Studie.s
son, por Jo tanto, k>-i; estudios de Pollic.1 y, en particular. Edu,ational Po.
licy es la ciencia de Li. Polrica Educativa. En ca1nbio, p0Ji1ic.s e.s la poHtica
<lcl da fl dia. Y. pot tan Lo, eductilioual politics' son las poJfcicas educavas.
Todos eUos son tmiinos relacionad()~ pero clifere1ues.

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LAS roLlnCAS EDUCATIVAS COMO POLIT!CAS f'BLTCAS

1.1. Poltica Educativa versus poticas educativas


Poltica Educativa y polticas educativas cambian y evolucionan con el ricmpo: la primera porque la Ciencia Politi
ca cambia \ evoluciona; las segundas, en cambio, porque
cambia el contexto, cambian los actores, o cambian los sujetos destinatarios de las polticas. As, por ejemplo, en el siglo pasado un gran analista poltico de la educacin, Agus
SardA (l 836-1913), cataln, abogado. republcano y profesor de escuela normal, utilizaba los recursos que en su
poca la Ciencia Poltica ponia a su alcance para analizar
las reformas educativas de otros pases y singularmente de
Francia. Y consideraba como una aportacin suya muy personal la necesidad de juzgar una poltica educativa concreta -la francesa contempornea, en su caso- no slo leyendo Ja legislacin, sino visitando el p as.' Hoy, si Sarda desease
hacer el mismo estudio dispondria de un aparato 1e1i co y
metodol[!ico muy importante que le ayudara a analizar la
pol!lica educativa francesa. por ejemplo, sobre Ja formacin
profesional de una manera mucho ms precisa y fiable en
cuanto :t su gestacin , puesta en prctica y efectos. La Poltica Educativa, como ~aber, pues, se beneficia de los avances de la Ciencia Poltica.
Pero vea mos a hora qu pasa con las polticas eclucati
vas. !En este caso, Ja evolucin es rpida y, de vez en cuando,
vertiginosa. Un cambio de consejero o de ministro de educacin -y no digamos ya un cam bio del color del gobierno
o un cambio de rgimen polltico- originan inmediatamente un cambio de orientacin de la poltica educativa oficial
y, de rebore, un reposicionamiento de todos los acrores. Ya
se ve, pues, que cuando hablamos de una poltica educativa
concreta (as(, en minsculas) nos referimos a una linea de
actuacin especfica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una determi
nada cuestin. Dicho de otra manera, una politica educativa
es el resultado de la acrividad de una autoridad pblica (in2 Estmlios P~dag6gicos, Madrid, Vda. de Hernando, 1892. p<lg. 52.
Sobre la figura de S..rdl ~ sus aponacione<> al estudio de las p0l!licas edu
ca1iv2" comparadM. put.-de verse nuestra obta Los precursoru espafiolts
dt la Ed11C'4Cl6t1 Componula Madrid, ~1EC. 1987.

SIRVE PAl\A AWO LA POE.l'TJCA EDUCATIVA?

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vestida de poder ptblico y de legitimidad gubemarnental) en el


secior educarivo.
Es ~ierto q~1c los pa11idos politicos tienen unos programas
de acc1?n que mduycn grandes orientaciones sobre la poltica
educan va que adoptaran si llegasen al aobierno - 1 a Yeces
tambin un cic110 n(unero de propues~s muy pu~~ales--'.
pcl'o no lo es menos que ~ dando respuesta a las necesidades
que en cada momento va evid~ciando el sistema escolar
como se configuran las nolticas educativas concretas.
Asf, pues, se ha de considerar la Poltica Educativa corno
una aplicacin de la Ciencia Poltica al estudio del sector
educativo y, por su pane, las polticas educativas como unas
pollticas pblicas que se diligen a resolver cuesriones educativas. En resumen, estas polticas pblicas constituyen el
objeto esencial de estudio de Ja Poltica E.ducariva.

I.2. Los elementos constituyentes de una poltica


educativa
Hoy en da existe un cieno consenso entre los politlogos
y los soci~logos de la ed ucacin en el sentido que una poltica educauva con uenc por lo menos los elementos siguientes:
A. Un co11~enid0: una poltica educativa se .adopta para
conseguu unos resuha~o.s o produc,tos concretQs, no importa que se trate de aumentar el nmero de titulados de
Lma rama de formacin profesional en la que hay dficit
o de hacer posible Ja integracin escolar de los nios con
necesidades educativas especiales en todas las regiones o
departamentos s in excepcin.
B. Un programa: en principio una poltica educativa no es
LUta sucesin de actuaciones o de decisiones inconexas
sino que se debe presuponer que unas y otras se adopta~
con la coherencia de un programa poltico, en el sentido de
una lnea consistente de acmacin mantenida a lo largo
del tiempo y no tamo de Lma lista de cosas concretas a ha
cer. El progrnma poltico, tal como aqL debe emenderse,
se refiere a uno:. valores y opeiones ideolgicas concretas,.
no tanto, necesariamente, a las realizaciones prcticas que
un panido concrero en el gobierno espera producit: No

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'

LAS POLTICAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS PBLICAS

hay otra definicin mejor de programa que la que Easton 3


propuso: Las intenciones ms generales de las autoridades de las cuales puede ser una experiencia parcial cualquier actuacin o resHltado especfico. De lo que hace un
ministro de educacin un da sobre un tema concreto no
puede desprenderse necesariamente una orientacin poltica definida; hace falta un seguimiento en el tiempo para
poder averiguar cules son los ejes especficos y programticos que evidencian un denominador comn en la actuacin del ministro, es decir, cules son los valores y las
opciones ideolgicas que apoya con su actuacin.
C. Una orientacin normativa: las decisiones que se adoptan y que configuran una poltica educativa presuponen
en los decisores una voluntad orientada a establecer normas, a aprobar leyes. A menudo, las grandes polticas
educativas tienen como gran objetivo la aprobacin, con
el mximo consenso posible, de una ley de educacin;
otras veces, lo que configura una poltica educativa es,
ms bien, el desarrollo normativo de una ley.
D. Un factor de coercin: quien adopta una poltica, para
garantizar que se llevar a la prctica, debe estar investido de autoridad suficiente y, por tanto, debe tener legitimidad para hacerlo. Toda poltica educativa, pues, implica una autoridad educativa, ya sea el ministerio
central, un departamento regional o un ayuntamiento y,
en cada caso, el alcance de la poltica ser el que delimite la competencia del decisor. El factor de coercin presupone que las polticas, lgicamente, pueden llegar a
ser impuestas y, por supuesto, tambin resistidas.
E. Una competencia social: finalmente, una poltica educativa se define por su competencia, es decir, por-afectar
a un sector concreto. Los actos y disposiciones implicados por una poltica educativa afectan a la situacin, los
intereses y comportamientos de los administrados, es
decir, de cualquier persona o grupo afectados directa o
indirectamente por la poltica educativa: alumnos y profesores, pero tambin personal de administracin, familias, titulares de centros privados, etc.
3. J. Easton, A Systems Analysis of Political Life, Nueva York, John Wiley & Sons, 1965.

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SIRVE PARA ALGO LA POLTICA EDUCATIVA?

....

I.3. Actividades pblicas y polticas educativas


Cuando decimos que un gobierno o, ms especficamente, una autoridad educativa actan y, por tanto, desarrollan
una poltica educativa concreta, en realidad, nos estamos
refiriendo a dos actividades distintas, ntimamente relacionadas: una gestin interna o administrativa y una gestin externa o propiamente poltica. Vemoslas por separado.
L 3. l. La gestin administrativa

v.

"

'

En efecto, lo .que ha~e primeramente una ~l,ltoFidad edcativa no es otra cosa que ejercer .competencias administrativas y, por tanto, gestionar internamente los recursos
propios de que dispone a fin de producir unos resultados
concretos. Es por esta razn que nos referimos a la gestin
intern a como a la actividad propia no de las autoridades
educativas, sino de las administraciones educativas. Los
medios de que disponen las administraciones educativas
son, esencialmente, recursos econmicos y financieros, recursos de personal, recursos de patrimonio, etc. Y los resultados que el pblico espera son tambin varios por lo menos
en dos ejes diferentes:
cuantitativamente, la opinin pblica quiere ms educacin, es decir, ms oportunidades de educacin .d urante ms tiempo, y es fcil ver que esto se traduce en la demanda de ms puestos escolares, ya sea, por ejemplo, de
educacin infantil o universitaria, en el sector pblico o
en el privado;
cualitativamente, el pblico siempre quiere una educacin mejor y lo que esto pueda significar no es nada claro
porque el concepto de calidad de la educacin no es ni
unvoco ni fcilmente cuantificable. Puede significar menos alumnos por aula o una ratio de alumnos por profesor ms baja; puede significar aprender ms y mejor lenguas extrajeras; puede significar que se reduzca el riesgo
de paro al terminar los estudios; puede significar escuelas
ms cerca del domicilio, etc.

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27

SIRVii 'FARA ALGO LA POLTICA EDUCATIVA?

LAS POLITlCAS El>UCATIVAS COMO l>OLTICAS P BLICAS


l

El trabajo en ambos ejes consume una buena parte de los ,


esfuerzos de las administraciones educativas en gestin interna, para la que disponen de regulaciones (normas y reglamentos) y hen-amientas (gest+n de personal, sistemas
infor mticos. contabilidad pblica, etc.) concretas. Y, en
este sentido, es muy imponante considerar que dado que la
gestin interna es un proceso de administracin. de recursos
orientada a la produccin de bienes (como, por eJemplo,
puestos escolares) o servicios (por ejemplo. educacin infantil) tambin puede ser examinada. estudiada y analizada
en funcin de los parmetros a los que someteramos cualquier proceso adminstcativo y/o de produccin. Podemos
plantearnos si una administracin educativa tiene suf:iente productividad, si es eficiente, qu costes tiene o qu reformas deberan introducirse pan\ hacerla rns productiva y
eficiente y menos gravosa.

Por tanto. la autoridad educ.ativa, administrando los recursos de que dispone (presupuesro, patrimonio y personal)
produce, en p1imer lugar, unos bienes y servicios concretos.
los educativos, como por ejemplo los jardines de infancia o
las universidades; pero. adems, y en segundo luga1; esr.os
bienes y servicios educativos deben prnducir a su vez efectos directos o indirectos sobre el pblico, satisfaciendo su
demanda de educacin. As como en el prime1 caso se puede considerar que la autoridad educativa administra educacin, en el segundo caso, la autoridad educativa desanolla
wia poltica Concreta de Ja educacin que prioriza la satisfaccin de unas necesidades en lugar de otras. Asf se refleja
en el grfico 1:
Grfico 1. La actuacin de la autorid.ad educativa como iuncin de produccin.

'Adm'friiStracin
Jeducativa.

I.3.2. La gestin poltica


De acuerdo con ello, parece1ia que la administracin educativa puede ser examinada como una empresa cualquiera,
utilizando los mismos criterios. En realidad, hay u na gran
diferencia entre tma y otra. Asi como una empresa ptivada
busca, primordialmente, la satisfaccin de una necesidad interna de sus propietarios y de las personas que trabajan en
ella y que no es otra que la rentabilidad y, por tanto, el beneficio econmico. la administracin pblica. en general, pretende la satisfaccin de necesidades que le son ajenas: las necesidades del pblico. De hecho, cabe decir que mucha gente
piensa que el trabajo que hacen las administraciones, en su
totalidad o en parte, lo haran mejor empresas privadas, y
con un coste menor. Es deciI; Ja gestin de los bienes y de los
servicios pblicos no ene por qu ser llevada a cabo necesaiiamente siempre por empresas pblicas. Se puede, por
ejemplo, concertar la prestacin de ser vicios.4
4. Pero, esto es tan1bin apHcahle a los bi~Jles y servicios educativos?
Hay un libro excelente del que se dice ha bel' sido 1ihro de consuli.::-1 d~l presidente Clinton porque parece haber inspirado buena p~r1e de la.~ refotmas de la adn1inistracin nortean1e1ic.ana. Aunque el libro es una obra so-

Polticas

reducauvaS
-Efectos e
Bienes ~'

Med;osy
recursos

impactos sobre
el p(1bUco

servicios
educativos

(lamlllas,
alumnos, etc.)

..'Gss'fin intsnf)

Ges1ih 6Xlstna

,t:ue1>ts: Adap1aoin libre de Gihert, 198-5.

Es por esta razn que al estudiar polticas educativas declaramente:.aqtrellq11e e$, mt;ty pro
piai:n ente gestin interna y produccin de bienes y servicios
educativos, de los.efuGtos e impactos .que esta gestin interna ..-o administracin de Ja educacin- puede producir en
bemosodistinguir,,mt~y

bre Poltica y Adn\inistracjJ1 en gener-dl, est lleno de eje1np}(Js que hacen


referencia al sec.LOr educath~o. Es una obra muv recomendabte: David Osborne y red (jaeble1~ lA reinvencin delgobiern'o. La-in.fluencia del espf1itu
en1prcsarial c11 el sector ln'i.b!ico, Barcelona, Paids, 1994, En Ja segunda
pane de esta obra se abordan con 1nayor dei.allc los debates ace.rca de la
p1ivarizacn del seivicio pdblico de Ja educacjl'l

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SIRVE PARA ALGO l.A POL1T1CA EDUCATIVA,

LAS l'OLl'flCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS PBLICAS

Jos sujetos de la poltica. Porque la autoridad educativa no


tiene como horizonte final la administracin de recursos per
se, sino la satisfaccin de las nkesidades de unos sujetos, el
pblico - los alllD1J1os y sus familias- y los agenteS profesionales, sociales y econmicos implicados directameme o
indirectameure en la educacin.
Por tanto, si en lugar de una funcin de produccin, quer:emos .estudiar la actuacin de la au toridad educativa en
el tiempo, la secuencia temporal sera 0tra, la que muestra el
grfico 2.
Grfico 2. Secuencia temporal terica en la actuacin de la autoridad
educa1lve.

Electos e
impactos deseados

sobre el pblico
(lamilias,
alumnos, etc.)

PfJlft~

Admlil1stiscin

educativas

educativa

Bienes y
servic os
educativos

Estrategia a seguir

Diseo dsl prasupuesto

En teora -pero no en la prctica, como veremos ms


adelante- , hay tma secuencia temporal lgica en la actuacin de la autoridad educativa. Bajo esta visin, probablemente algo ingenua, la autoridad educativa dispone de un
aparato terico y programtico de aquello que debe hacerse
para lograr el bien pblico; dicho de otra forma, en primer
lugar hay una formulacin clara de los efectos e impactos
que la autoridad desea producir sobre el pblico. De acuerdo con estos efectos deseados se dibuja una estrategia a seguir, en trminos de biene.~ y scn~cios educativos que ser
necesario producir. aumentar. reducir o suprimir. Finalmente, y de acuerdo con esta estrategia. se disea el presupuesto como un instTumento privllegiado para poner en
prctica la poltica educativa deseada. La realidad, en este y
en otros casos, es m ucho ms compleja y ca en matices
q ue la te01ia.

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I.4. Los efectos de las policas educativas


1

A diferencia de lo que ocun"C con los resultados de la gestin interna o administmcin educativa, los efectos de las
polticas educativas no son objet.os simples de esltdio. En
general, comparten un cierto 11mero de caracrerfsticas entre la~ que destacan las siguientes:
l. Generalmente, se enuncian de forma' abstracta. en trminos cualitati vos y <t menudo d ifciles de medir. As,

por ejemplo, un pretendido efecto de una poltica educativa puede ser la democrat izacin del acceso a la universidad.
2. No se dan, de hecho, sino bastante tiempo despus de
puesta en marcha la actuacin de la autoridad educativa.
Por ejemplo, Ja creacin de una nueva universidad a tra
vs de la promulgacin de una ley no se traduce en una
descongestin o desmasificacin de las aulas de las dems universidades hasta bastantes aos ms tarde.
3. La relacin entre los bienes y servicios producidos por la
administracin educativa y sus efectos no es siempre,
por p1incipio, directa, lineal o mecnica. El aumento de
los recursos econmicos pan1 becas universitarias no se
traduce necesariamente en una mejora de la democratizacin del acceso a la universidad. Su distribucin puede
primai; querindolo o no, otros ciiterios aparte de la extraccin socioeconmica.
4 . Los efectos de una poHtica educativa no se circunsciiben
solamente al sector educativo y, contrariamente, los efec
tos de otro tipo de poltica pblica pueden ser tambin
apreciables en el sector educativo. PoJ ejemplo, una polftica dirigida a la democratizacin de la universidad puede tener efectos sobre la polftica de reclutamiento para el
sen.~cio militat; y viceversa.
Estudiar los efectos de las poUticas educativas, saber por
qu a veces Jos productos suministrados por la administrncin educativa no gen.eran Jos efectos previstos por la autoridad educ.:ativa y prescribir cmo se pueden lograr es um1
tarea esencial de la Polftica Educa tiva. En cambio, anali:car
cmc> puede mejora r la eficiencia de la administracin edu -

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LAS POLiTJCAS ED\lCATIVAS COMO POI iTJCAS l'BLICAS

cativa es~na cuestin tpicamente estudiada por Ja Ciencia


de Ja Administracin o, si se quiere, por la Administracin
Educativa (de nuevo as, en mayscul as). Veamos, a conti
nuacin, cm o se estudian las polt icas educativas y cmo
trabaja, por t<tnLO, la Polftica Educativa.

rr

EL ANLISIS
DE POLTICAS EDUCATIVAS

El estudio de las polticas educativas requiere un marco


conceptual y u n aparato metodolgico que pem1ita interpre..
tar por qu, cmo y cundo se genera una nueva poltica ed~1
cativa y cmo evaluar sus resuJ tados. En (1ltima instancia, se
trncaiia de conseguir polticas educativas ms consistentes y
eficientes. sta es una tarea que asignamos a la Poltica Educativa, que dispone, como punto de partida, del marco con
ceptual y el aparato metodolgico de la Ciencia Poltica.
'

II.l. Las polticas educativas como s istema


de.actuacin de la autotidad e ducativa

s. Las cuesLiones tratadas en estn prime1-a parce casi no tienen trad~


cjn acndn1ica en nuestro pas. Es10 hace que sea conveniente rec.t.ui.ir,
por un Indo, a 1'11nnua1es clsicos de poHticr.is pl'.iblicas oon10, por ejetnpJo .
Meny, Y., y Thocnig, J.-C.. Poliliq"e" mb/iquos, Pars. PUF, 1989. La se
gunda poslbillclnd consiste e.o e xaminar obrl>S anglosajonas sobre polJ1ic0
educativa; en esta scgtmda ){nea un par de obras muy recomendables son
lannacone, L.. y Cistone, P. 1., 'rne. Po!itlCJ of Education, Eugenc. Un.,cr
sily of Orcon. 1981, y Sergiovanni, Thomas, J., Burlingame, Marlin.
Coomb.. Frcd S .. ~ Thurston. Paul W.. Educotional Co...mtmft mul Admi11i.stro1io11. Bosion. Allyn and &con. 1992.

Desde esce punto de vista, se puede ensayar la adapta


cin de los marcos conceptuales que se han desarrollado
para el estudio de las polticas pblicas en general. no de
Jos ms reconocidos y utilizados ha sido el de Jones (1970),
que define el proceso de configuracin de una poltica como
una secuencia de actividades de la autoridad pblica, desde
que identifica un problema hasta que, a travs de su actuacin, cons igue resultados.
6. Hly visiones comple1nentarias, comCt, por ~~j cmplo, ln de l3rian llo]..
mes, que ic catedrtico del l nstiluto d e lidueaci6n de la Universid ad de
Londres, donde desan'Oll una i.ngcnte .Libor de pn)mocln de Jos eslucl ios
cornparativos de poliri::as educalh!as. Su metodologa panicular -el pr<r
biun-solving approoch-, inspirada en Kitrl Popper y e1\ John Dewey. se diligfa a examinar las politkas educativa$ dC$de la perspectfra de lo que l
Uamabo la ingcnicria social. En esencia, 1al como"" expresaba en su obro

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LAS POLITICAS l'.DUCAnVAS COMO J'OLJ1'J CAS PBLICAS

Tal como muestra el grfico 3, el proceso de configur acin


de u.na poltica educativa collJPrende ~inco fases diferentes:
1. La identificacin de un problema.

2. La formulacin de soluciones.

JJL ANLISIS o ~OLITICAS EDUCATIVAS

33

Es fcil ver cmo estas fases pueden aplica.rse a la configwacin de cualquier poltica educativa. Seguidamente Jo
veremos tomando como puma de partida un supuesto prct ico.

3. La wma de decisiones.
4. La ejecucin del programa de acluacin.
5. La finalizacin de la actuacin y su evaluac;in.

n.1.1. la identificacin de un problema

Gr6fico 3. El proceso de configuracin ds una poltica educatiw.


kfon5:C.cln

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eir..non "' bs

Baboracl:l!>de

resp.imu

Cteu:ind!
una coali::in

Dofnlc:lo del
p.'Ob!Oma

E$1Udlodo

Log~mooln

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Agregado do
lnte1e1ts

AdoOJaoln
lo en:e11os

delOfditZca
escogi:la

F'~ac:Oones

Gestilny
~

Proda:xi5.1 d9
ei'ecios

f.!S~l

J:Jicio sobre

tos e~.ec:os
Exprosin

Oroanizcin d
las demandas
RoproSOl\ladn
y ttcceso ante
I OUIO:ldam
publica$

La ~riencia de un problel'lli!...es el detonante de la configuractn de una poltica. Las~entes de los problemas son
muy diversas y pueden afectar ramo a la gestin interna
C0.,23!9, propiamente, a la gestin pol!_igu', a menudo, a ambas ala vez, como veremos en el sigLente supuesl.O. No
hace falta decir que se trata de un supuesto inventado y que
las coincidencias con la realidad si existieran seran, en este
caso, pu1-amcn1e fortuitas.
Supongamos que en un pas imaginario el sector educativo se encuen ua en equilibrio. Un nuevo ~rviene a
introduCir w-aesil:j:t!iltl:W iyprovoca una_s1tl~}f!)} crdc.!:,Pero, qu es un~s? En Poltica, y tambin en PoJhica. Educativa-;"una crisis no_~t~.<:;9.~ que u.na _si!',.1.a
Cl~\Jli!!l!e, que h~ ?t!.1~ih:~~.e mediante 1~~~-po}!tica
concreta. L w estab1hdad aparece cuando se modil'ca el
estado actual de las cosas. en la realidad (pasa alguna cosa
nueva), o bien on la manera como se ve la realidad (al"uien
dice algo nuevo). Tanto una cosa como la otra puede~ forzar a la autoridad a actuar para res tablecer el equilibrio.
La actuacJ_~~ec~er ~~1 12.La!lo-f!_e las..!.:lanifesta_si9.nes
(rebatir <ifirm~~_@nes) e n_el
l-Jl~!in, interna_o ,externa;.,A nu.llfil~-~~~e ~~ ~,eodra serapublia"c1n de los resultados
una tnvestigacin de alcance
internacional. de acuerdo co!OS cualeslos conocimientos de ros escolares de enseanza secundaria obligatoria
del pas a q ue nos referimos son equiparables prcticamente en todo a los de aquellos pases con Jos cuales
siempre se compara, excepto en un caso: el aprendizaje de
idiomas.
La prcscn~i~d!..,los resulta~ de la investigacin tiene un am~~~~a, que aiptea'yaestaca
ac,ueilOCi:-e!_~J$~lJ/e, es decir, las carencias en materia Cf'laiomas, considerados un elemento estratgico para

..

lmpaclo sobre
el torre-oo

ReSO:ucindel protlema o
f.t\allzacln de la;ol'.lica

Cotnpanuive Et/uC(uior:: So1ne Cousiderations ol Atfelhod. Londres, George


AUen & Unw!n, L981, consta de las fases siguien1es:
J. El nnlisis o la in1elecruoliwcin de u n problema.
2. La form ult\cin de una hiptesis o soluoin poltica.
3. Ln epeelAc~ln de las condiciones iniciales del contexto en el que
se experimenta cl problema.
4. La prediccin lgica de los resultados probables si se adoptab<> la solucin-hiptesis.
5. La comparacin entre los resuhados predichos y los efec1os obser-

wdos.
Pnm m:ls informacin, se puede COOS<J1arelcaptulo primerodePlr,
F.,) Schricwcr. J.. A1amrnl tlt: Educacin Compartukl, Ban:elono, PPU, 1993.

o e
ae

34

LAS POLiTICAS EDUCATIVAS COMO POLiTICAS PBLICAS

la c;.o.mpc~ivid~d en.)9s mer~;ipQl"\ternacionales. La radio


Yfa televisin menudean deba tes sobre el tema, con el de
seo de poner de manifiesto las causas de esta carencia. En
l~ debates aparecen representados todos-.quellQs coj.l!cfivos Q~j)~enn CQ!no_p_rl~mp~as. Se trnla de
las farrlias, los es9-1diantes de enseanza secundaria, y Jos
ru:g!~ores de idiomas de los centros escolares, primordialmente. Escos dltimos son especialmente beligerantes contra
la administracin, a la que ClPan de Jos dficits actuales,
y le formlllan un conjunto de propuestas dirigidas a mejorar la calidad de la enseanza. La cuestin llega tambin al
Parlamento nacional, donde se suceden diferenteS interpelaciones.
La presin es tan fuerte 9ue obli~ al Ministerio de &lucacin, convencido dela seriedad de la investigacin, a tomar posicin sobre <'~.!!! De hecho, aunque la situaci<i
del aprendizaje de id iomas era conocida con anterioridad
por la administracin, que tena en marclia una ser ie de actuaciones en este campo, no se consideraba un rema p1ioritario porque o tros, como, por ejemplo, el desanollo del
iapa escolar, acaparaba n la mxima . atencin pol!ca.
..Pada ~~si..!}, no obstante, ~I Ministerio de Educacin, ~
Ve 06~\) !l .J2!;iqj~_rJ!ll.!0.~. y lo i~ot)?Or&)..m_SU agencla:"I:a ap:enqa se puede definir como el conjunto de los
pFOblenas que apelan a un debate -eblico, e incluso a la in
tervenc15 {iictiva)"aelasa.rtOi:idaclespblicas legtimas,
es deci!; se trata del conj unto ele problemas que interesan o
preocupan a la opinin pblica hasta el punto de exigir la
LnLervencln de la autoridad pblica. Qu es lo que hace
que un proble ma concreto entre o no en la ag]_ai]j?OlTqca
de la autoridad? Pues, sencillamente, la interprefacin pol1t1ca q_ue esta autoridad hace delnmhkma, de su mgeucia y
deliconvcnien_cia de co~ posible s~.!!:!~sm e.!J...k.ma
prionaa ~itica.
A regaiaa:ien1es, el ministro pone en marcha Wla serie
de conversac iones con las asociaciones de estudiantes, asociaciones de padres y los representantes sindicales y profesionales de los docentes. Incorporar un tema en la agenda
-~-----

7. Vase J. Paidoleau, I:1a1 "'' cc11cre1, Pars, PL1', 1982. pg. 25.

'

ll~ AN.l~ISIS [)E POL(TICAS ED UC>\TIVAS

po!Ctica es ~.1..12.rimer paso para generar una poltica educativ1especifica. - - - ~--- -~- Hasta el momento, han sucedido los siguientes hechos:
A. Se han valor.tdo unos datos hasta entonces desconocidos: los reSlthados acadmicos en idiomas comparados
con los de otros paises.
B. Esta valoracin o juicio ha conducido a la identificacin de
un problema: hay un dficit en el aprendizaje de idiomas.
C. Han aparecido unos intereses en juego, en este caso, los
de los usuarios (alumnos y familias) y los de los profesionales (profesores de idiomas).
D. Estos imereses piden una intervencin concreca de la autoridad poll.ica.
E. Se abre un proceso de dilogo con todas las partes impli
cadas.

U. 1.2. La fonnu laci11 de soluciones

En este caso, seJi:ata de adoptar una respuesta frente a


la opinin..Pdbli~a y f~iill!_ar,por'1ailto, una,~ta poltica con~j!a en~rograma de actua$LQ}27s a desarrollar.
Siguiendo con el ejemplo, el Ministerio de Educad6n estudia, seguidamente, las res~stas que como gestin interE~rwde llegar a dar. Identifca\iarias;-Con coste tam1 .n 1tcijte;- ~
-~
-- -
incrementar las actuaciones de formacin permanente
del profesorado, insistiendo en la didctica;
contratar profesorado nativo;
aumentar las bolsas para estancias e intercambios en el
extrar\jero de a lumnos;
poner en marcha una serie de emisiones de programas de
~ado y tele,~sin, en horario escolai; en lenguas extranjeras;
crear ccn1ros pblicos de enseanza de idiomas en todas
las demarcaciones territoriales, aprovechando las infraestructun1s y el profesorado de los institutos de enseanza
secundaria.

1
36

l.AS POLITICAS EDUCATIVAS COMO !'OLTICAS r0BLICAS

Identificadas las posibles respuestas, examinado s u coste

v efeclOS. el ministro las presenta a la op in in pblica como


e ventuales soluciones. Este proceso es, pues, principalmente interno y conduce a una pr~._!ll .Jemativa qu!: S!l..ldn
al exterior, como paso previo a una toma definitiva de eci
slons~

ll.1.3. La 10ma de decisiones

Antes de tomar una decisin definitiva, la auto1idad poltica Co\;oca a todoS1os actores mipltados con el fJn de
da rles a cO.OCe-Su 'prjruesta y ele ganar adhesiones. En el
fondo el objetivo final ~s_adoptar una polftica consensuada
entre 'codos los actores, pero cuando esto no es ])OS16Le~
nec~ner el apoyo de un ngeo impar
de los actores, preferiblemente de los usuarios.
E11 este supuesto, es evidente que el Ministerio de Educacin a nunciar a cada grupo de actores (estudiantes, fa.
millas, profesores) su propues ta y la modular a travs del
clilogo. De las propuestas enunciad~1s. es casi .seguro qu.e
algunas contarn con una fuerte opos1c1n y qu1zs sean fi.
nalrnente rechazadas, como, por ejemplo, la contratacin
de personal nativo (por parte de los profosores en .e jerci
co); otras, es muy posible que sean consideradas insufi
cientes, como, por ejemplo, la cantdad de dinero que se
pone a d isposicjn ele las bolsa;S para estancias e intercambios de alumnos; finalmenie, todava es posible que algn
actor al'iada nuevas propuesras, como, por ejemplo, que los
centros pblicos ofrezcan clases de refuerzo en idiomas a
bajo coste (por parte de las familias). El Ministerio de Edu
caci n redefini r, de acuerdo con estas expresiones. su
propuesta, lo que p uede requerir perfectamente u n largo
perodo de tiempo.
Se trata, pues, dtlegitimar ui:a d~.!?n que toma I~
fo1ma de un programa de actuacin dmg1do a 1esolver e,
pro'Glema ietiDc:do. En trminosgenerales, la ~ t~~1i
<~a<([1iiT~fca il) capacidad de u n sistema p Oitico
para gcne~ar y nianLener la convicci~p de que las insticuciones pol~_existent:s son las ~s co~ven1entes y ap~o
piaC!as para la siiCle<Iira. El grado lClCgtrraaade los sis-

tame

EL ANLISIS DE POLITICAS EDUCAflVAS

37

temas polticos democr tic.os contemporneos depende, en


grnn medida, ele los med ios con que se hayan resuello Jos
temas clave que han sido considerados problemticos h.istricameme por la sociedad. En cambio, se dice que una
actuacin, un gobiemo o una polftica educativa estn legirnadas cuando son .legt:imas, es decir, cuan do son el resultado de procesos o procedjmientos respetuosos con la
legalidad vigente o bien c uando son accpLados por censen
so por codos los actores ); eventualmente, por todos los
sujetos.
~la~~?. por tanto, pas,11r a ser ejecutado obre \a
base e 9ue_tOJ'.kltlo~1.ores implicaoos le d.aQ,_eJV.!lflt~:.s>
meno1'j\'rado, su apoyo. Pe hecl10, no s iempre ser as(, porquenay veces en que se da u na situacin de oposicin entre
Jos mismos actores que es muy dificil de resolver. OlrilS ve
ces, puede ser que los actores se coaliguen contra la autoridad educativa, si encuentran que ello favorece sus intereses.
As, por ejemplo, cuan do unas elecciones polticas son inminentes, o bien cuando los actores juzgan a Ja autoridad
pblica dbil o inestable y ven la opor tunidad de favorecer
o provocar su sustitucin.
II.1.4. La ejecucin del progm nta. de actua.cin

Ya ~a llegado el mo111cmo de ejcs;uta.r un prorama de


actuacin. ~e entra, por tanco, en Ja f~e de !!estin interna,
jii'{lJJimcnce dicfla, durante la cual se trata de poner en
marcha cada una de Jas actuaciones previstas, de fom1a eficiente y coordinada. Es a ar.tir
est rn ento ue debe
r~n empezar a producirse e ecros. Cabe decir, sin em a1go,
que los efectos ms inmediatos - por ejemplo, amn entar el
nmero ele plazas para la formacin permanente de profo
sorado- no son siempre los efec1os polfticos deseados, sino
que son efectos pmamente estratgicos: son el medio para
llegar a resolver el problema original. Es la gestin interna
que lleva a la gestin poltica.
La fase de ejecucin no debe ser contem plada, sin embargo. como una fase durante la cual t:I juego poltico pasa
a segundo trmino. Muy al contra1i o, Ja gestin interna puede ser tambin un foco de crisis. En el supuesto desarrolla

:11
1

38

1.AS POLITJCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS l'BLICAS

do hasta el momento, podra muy bien acontecer que los recw-sos disponibles no hiciesen viable la creacin de centros
de enseanza de idiomas en todas las zonas a la vez, Yque
fuese necesario establecer un mapa de prioridades - parecido al mapa escolar-. Es fcil ver que esto ge~erari~ nuevos
problemas y que. con toda seguridad, la plam f:ac1on de estos centros requeri da el establecimiento de una pollttca
concreta y especfica. Como veremos en la r~cap1tulac1n,
las polticas educativas no pueden ser cxammadas nunca
como un pr oceso mecnico o lineal.

II. J .5. La fin.ali.zacin de la actuacin ''


Aunque, en principio, parecera ms bien que las polticas educativas se difuminan y se disipan hasta llegar a desaparecer totalmente, lo cierto es que llega un m omento en
que las polticas educativas se 1e1minan, por razones muy
diversas. Es el momento de e"'aluarlas.
. .
El res ulcado de la evaluacin puede ser o bien pos111110
- se ha resuelto el problema- o b ien negativo - no se ha
resuelto-. En este ltimo caso, ser necesario reaju~~ar la
poltica educativa por completo o en parte._La evalua:1on de
las polticas educativas es un campo relat1vami:nte mnovado1; poco trillado y, paradjicamente, muy fructfero. La falta de tradicin que hay en mtestro pas de estudios de Poltica Educat iva ha hecho, sin duda, que llevemos w1 gran
retraso en esta m ateria. Ahora bien, s es cierto que se puede comprob ar una tendencia incipiente a evaluar el sistem a
escolar, especialmente en todo aquello q~e hace referencia a
los resultados acadmicos de los estudiantes. Sm duda, es
una primera aproximacin a la evaluacin de las pollticas
educativas, pero no la nica posible, tal y como se muestra
en el siguiente captulo.
.
En el caso de la poltica que nos ocupa, la solucin al
problem a "inicial llegar en el mom_ento en qu~ las puntuaciones medias de los escolares nacionales en 1d1omas sean
equiparables a las de los paises de su entorno. Am1que, por
fuerza. los resultados no llegarn en este caso en uno o do_s
aos, s que es p osible establecer 1necamsrnos de _segm
miento de los efectos ele la poltica adoptada que focJhten su

E L ANLlSJS DE l'OLlTlCAS EDUCATIVAS

39

evaluacin. As, por ejemplo, sera muy conveniente realizar


estudios de seguimiento aplicando a muesa-as significativas
de estudiantes de 14 y 16 ai'los las mismas pruebas sobre
idiomas. Esto pcrmiti1a constatar hasta qu punto se est
produciendo tm benecio a medida que el prog-ama de actuaciones se va desplegando.
Es muy propio de las pol!ticas educativas -'y, por extensin, de las sociales- que los procesos de evaluacin con duzcan a un reajuste y a una retroalimentacin constantes.
Casi por principio los pl'o blcmas de la esfera educativa no se
pueden considerar como resueltos, a menudo se reformulan
o toman una nueva fisonomla, lo que se craduce en una formulacin de nuevas polt icas educativas.
I I.2. Las refonnas educativas como insnumento
poltico

Las reformas educavas son, sin duda alguna, expresiones privilegiadas de proyeclos polticos y .uno de sus principales instrumentos. Con frecuencia, las reformas educativas incorporan imponantes elementos de innovacin
que afectan a los procesos de enseftanza y aprendizaje y Jos
contenidos c w-ricu.la res. As!. pues, i nnovacin y reforma
educativa son, .p or lo menos en teora, dos conceptos extremadamente relacionados. Aun as, en la pr ctica son a menudo conceptos, ms que interrelacionados, cono-apuestos.
Hay, histricamence, muchos ejemplos de grandes reformas
educativas que, queti ndolo o no, han reducido a un mnimo
la capacidad de innovacin de los centros y de los profesores. Probablemente tanto las refonnas com o las innovaciones son igualmente necesa1ias, como siempre se acostumbra a poner de maniesto, pero lo cierto es que la.m~i;:...
Rarte de !QS,,i:i~fe.siogalcs.de..Ji\.-q4~Qii, s.e-&ienten<:ms....

~~~~ ~g,u5.1.J9.Bu~&~ci~mado>e0D<lll'imle

v<!9Q.!l&l.t1G~ y rechJl.~yl.CQI!J!2,ijgQ,zj;l,nQ..GllalEttieP.pro
;lISi IQ dc.i:efurma. A muchos les parece que Jj;eaoi.@.
e~.@-.n-J.Hclao,.mM Mi.Ja.o bllada al-e;jerciciO'f'~Oresi@nrtMe-IG"que
lg~~~,.;$maa y, por consiguiente, les imerpcla mu -

ch o ms. En cambio, lt1s reformas educat ivas a menudo


parecen estar slo en el circulo ele intereses ele Jos polticos

1
i
40

EL ANALISIS DE POLITICAS EOVCATIVAS

LAS POUT!CAS BDVCATIVAS COMO POTICAS PBLICAS

v de Jos sindicatos. Quizs sea as en la mayoria de casM,


?ero no debera ser de esta manera. Aquello que pasa en lo~
centros educativos est directamente relacionado tanto con
las innovaciones como con las reformas, ya que de ambas
depende aquello que conocemos como calidad de la educacin.

Seg1mdo. tambin incorpora la idea de que la innornc.jn


es el resultad~~...J1l"Qf.CSO, es decir, que7n'gcncral
cumple unas fases especficas, pero variables de acuerdo
con el tipo de innovacin de que se trate.
Tercero, aun siendo un cambio ms o menos sustancial.
no modifica la actuacin en el aula o en Ja escuela ms
a U de lo que est pre\rjsto en la legislacin y es admisible
sin modificar el status quo del sistema escolar; as, por
ejemplo, no puede modificar ni la estructura en niveles ,,
ciclos educarivos ni rampoco el currculum en lo que ~
refiere al primer nivel de concrecin. Awi as, una innovacin puede ser inducida o introducida por cualquiera
de los actores del sistema escolar: desde los est udiantes v
las familias hasta la adm inistracin central o a utonmca, sin olvidm; obviamente, los equipos docentes, que son,
al fin y al cabo, quienes m s innovaciones generan.

11.2.1. Innovacin)' 1eforma

Por consiguiente, no es exn-ao que muchos ensayos sobre innovacin y reforma ct:lucativa empiecen haciendo distinciones te1mi nolgicas e incluso lxicos. Desde un punto
de vista terminolgico, las diferenci~t~lf.!. ilE~~in.:l'.'.!_"e
forma ~ son demasiado precisas, tanto es as que en aTgi.1
nos casos se hacen equivaler como sinnilos. En general,
el concepto de t.<efurma imilli.ca y.o cambio en el marco le-'
gislatvo ~est~ral o, pcir lo menos, un cambio gloGaJ en
la conCigwiCin del servicio pblico de la educacin. No
hace falta profundizar demasiado para llegar a Ja conclu
sin de que son procesos muy parecidos, dirigidos a introducir mejoras en la realidad educativa, que se producen, no
obstante, a una escala bien diferente y de acuerdo con una
lgica tambin diferente. Tanto una tnnovajn como una reforma son conceptos que se relaciona n con un orden de
cosas preexiste nte, con un status quo, con una situacin
estable de partida. Innovacin y reforma representan, pues,
Ja :/,ortunidad de ucambio; son, de hecho, tentativas de
eam 10 que pueden llegar a romar cuerpo y a generalizarse
o no. Pero, cualquercambio que se da en una aula o en una
escuela, debe considerarse una innovacin?

Claves de la innovacin educativrt.


En e fecto, el concepto de innovacin implica el de
bio, pero le afiade al menos tre QlS!_nentos ms:

c~m

----

Primero, la idea de que el cap1bio ~s consciente, deseado


y, de una u otra manera, el resu ta ~oluntad cjecidida v deliberada de caniblo. Ona mnovacin eaeativa
no es un invento que pueda ser un resuliado fom1ito o
Cru to del azar.

41

Uno de los te1icos ms importantes de la innovacin educativa ha sido M. B. Miles, para quien una innovaS)n./'
eduea1iva no es otra cosa que un cambio especffico, nuevo y deliberado que ap~~'\s.eFii\Cla eM! lo~
bbfe1lvos del sistema educanvo. En esta definicin se recoge la noc1onde mtnci queaade consistencia y voluntad
al cambio introducido; a su vez, 1ambiJ1 se pone de manifiesto Ja idea de que una innovacin siempre debe tener un
valor positivo en el sentido de contribuir a mejorar la tarea
educativa. Ahora bien, de.iando de lado esta definicin que
podra considerarse clsica, hoy en da parece predominar
un concepto ms dinmico de innovacin. El Instituto Nacional de Investigacin Pedaggica (INRP) francs ha to
mado como punto de partjda para la creacin de la base de
datos NOVA sobre innovacin en educacin ,. formacin
una definici?n mucho ms .rica en matices. Es ia siguiente: . /
La innovacin es tm pro o 1e tiene como intencin univ'
accin decambio y como me( 10 a m rodUccin de ele-

'-- . . . -

8. l\1llc:s, !\1. B .. Jnnovation in Educfulou, Nuevn York, Teacher's Collc


ge Press. l 973. pg. 13.
9. eros, F., 1..i11r:o11a.li()n tu ducaliOIJ ~I e11 fonna1ion. Banque de don
11ies .VVA. C.4d~ concepiuel ~ guide d'utilistt11011, Pars, Insriruc l\'ational
de Rechm:he l'~gog;que, 19%, >g. J t.

11

42

l.AS POt.fTICAS E DUCATIVAS COMO POLITICAS P(IDUCAS

mento o de un s istema nuevos en un contexto ya previamente cstrucrurado.


De acuerdo con esia definicin, el J!\TRP destaca como
caractersticas principales de la innovacinlas siguientes:
1. La innovacin es un conjunto de acomecimiemos vincu-

2.

3.
4.

5.
6.
7.

1
1

8.

lados entre ellos que es percibido, a su vez, como un solo


acontecimiento para quienes lo producen o lo viven. Es
una especie de apoyo espacio-temporal, diferenciado y
degrada ble que perturba positivamente y/o negativamen1e por su novedad.
Proviene de una intencionalidad consciente de los acrores, que proyecta un
Se desarrolla en el marco de .una cierta.relacin de fuer-t '
za> y/o solidaridad entre actores individuales, colectivos
e institucionales.
'
Se desa11-olla de acuerdo con una concatenacin de fases
en una sucesin temporal.
Invoca y provoca un cambio, constatab!e por una evaluacin. Es decir, se trata de un cambio cuantificable o, por
lo menos, apreciable.
.
.,
,,
Se apoya en un vector de cambio, soluc1on o producto,
en el interior de un concexto especfico.
lmplica un trabajo de arreglo, ajuste y resolucin de pro
blemas, ya sea sobre elementos importantes o bien me
nores.
/
Moviliza i 1n cierto t:i'sfondo afectivo y emocional, incluso pasional.

ru,\iro.

En un artculo rec iente,' el entonces director del I~TR.P.


Jcan-Fran~ois Borre!, precisaba que los trabajos dirigidos a
la creacin de la base de datos NOVA en un concexto internacional llevaron finalmente a simplificar el CQ12eep+ E!e.J;_..oJ:U:!miOnCClcremwa.sje forma que pudiera ser vlido en tocia
-- Eluopa. ~ resultado es que queda definida como un proce,,.so que remlcc a una o ms irenc1nes de trOducir un cambio en una estructura, en un dispositivo o en una prctica de
educacin o formacin. Pero, an remarca el propio Botrel,
1o. Botrd. J. F. .Obsem1r la mno\'aOn educama en Europa. Re
vista r~paMln dt Ptdagogfa, mayo.agosto de J996.

.1

EL ANL!Srn or, POJ.fTICAS ~ D UCATJVAS

43

lo cierto es que todava hizo falta' un esfuerzo adicional con


el resltlwdo de una definicin extremadamente amplia: ,....._,
Uoa creacin colectiva de unas soluciones origina.les para .,...
determinadas necesidades (nuevas) en un emorno escolar."
Probablemente la conclusin ms juiciosa sera que la innovacin educativa esconde una diversidad tan grande de
fenmenos que se producen en el centro escolar que es absolutamente imposible eneomr.rr una definicin que los englobe a tod~ y que no sea, necesariamente, amplia.
Pero, la definicin propuesta no explica cules son los
aspectos o elementos del centro escolar o del aitla que quedan afectados por la innovacin. Como es obvio, hay muchas posible~ ~ell.ori~~n~ y aqu slo se ofrece una"
que tiene la ventajdeser simple y al mismo tiempo lo suficientemente precisa como para ser til. As, pues, una iJ.u10- . /
vacin educativa puede interesar alguna o varias de las di- '
mensiones si@1entB;"part1C1armeme en el contexto de w1
centro escolar concreto:

A. La introduccin de nu evas reas o contenidos c~


)ar es..,

B. La ucilizacin de nuevos materiales v cecnolqglas curri---'-'


culares.
C. La aplicacin de nucy~dUJ<S y estrategias de los
procesos de ensel'lanza y ap ren izaje.
D. El cambio en las-ofee-nc1as y eresupue~cos
d~s educativs.
Se trata, en SLLma, de dejar bien sentado que una innovacin puede incidir sobre cualquiera de los aspectos que mo
du.lan el acto didctico en un contexto espacio-temporal dado.

El concepto de refonrw educativa.


Una reforma es tambin, esencialmente, un cambio. A su
vet. tambin podra ser considerada una innovacin si no
fuera porque altera, en grado variable, el sistema en su con
junto desde el puma de vista de la estrucrura o bien desde el
11 Id.
12. 8>5'1da en Fullm. M.. 'flzt Meaning e{Educational CJ1a1ige Ontario. OISE Prcss. 1982.

44

'

LAS POLTICAS EDUCATIVAS COMO POTICAS PBLJCAS

punto de vista cu11icular o bien, todava, desde la perspectiva de l<ts condiciones de prestacin del setvicio educativo.
Por es La razn, a d iferencia de las innovaciones que estn al
alcance de los mismos sujetos del proceso educativo, las reformas slo pueden ser, por regla general, el resultado de
mm accin politicu y legislativa.
En el discurso pedaggico, el trmino reforma se acostumbra a utilizar de forma \'liga e imprecisa para sugerir la
necesidad de un cambio profundo que ha de ser el resultado de un prcx.-eso poltico con importantes implicaciones en
la distribucin de poder y de los recursos materiales." (;na
reform~ pues, una alteracin fundamental de las polticru. educativas aacionaleS que, a su vez, comporta camows
enllltias oalgunas de las'esferas siguientes:

45

P.L ANLISIS DE POLfTICA$ EDUCATIVAS

5. El profesorado, su fom1cln, seleccin y evaluacin. /


6. La evaU~os res1Jtados deiSStema escolar. ,,

'

conjunto o deTas escuelas.


/
2. La orgat~~ e,s~luracin en niveles, etapas o ciclos del sistema escolar y, directa o indirectamente, el establecimiento de los porcentajes:
De nillos y jvenes de cada cohorte que completa los
niveles s ucesivos del sistema escolar.
De nif\os o jvenes de los diferentes estratos'sociales o
de chicas que completan los niveles sucesivos del sistema escola1:
./
3. La fina11ciacin ,del sis tema esc0Jar y, ms concreta r
mente: - - - - - - Los recursos q uc el pas destina al sector educativo.
La dist1ibucin de Jos recursos eclucalivos entre los diferentes niveles del sistema escolar.
La disnibucin entre recursos pblicos y privados
para financiar el s istema escolar y las pollticas de concertacin pblico-privado.
4. El qirricu~l'.!1 es decir, quin toma las decisiones sobre/
qu debe ensearse, cmo y cundo, adems de cmo
debe evaluarse y de las titulaciones a las que cada cwrf.
culum da paso.

No hace falta decir que de todas estas esferas la del currculum y la del profesorado son las que ms directamente
relacionadas estn con el fomento o el freno a la innovacin
educativa. Pero ninguna reforma que afecte a las dems esferns dejar de tener un impacto sobre esta capacidad de innovacin.
Son concebibles reformas educativas que no sean eslrictamente escolares? SI y no. Aquello que denominamos
sistema educati\"O a menudo no es orra cosa que un eufemismo que designa ni ms ni menos que el sistema escolar.
A pesar de ello, la educacin de las personas es bastante
m:\s que el resultado del currculum escolai~ hay que contar con el impacto de la familia, de los grupos de iguales, de
los medios de comunicacin, etc. En todos estos mbitos se
pueden producir y se producen cambios de gran alcance
que podran ser equivalentes a las reformas escolares si no
fuera porque, la mayora de veces, estos cambios no tienen
ningn tipo de reOejo legislativo. As, el concepto desistema educativo toe.al se corresponde con la idea enunciada
por el socilogo polaco Szcsepanski y no es otra cosa que el
conjul'lto de influencias educativas que una persona recibe
desde el nacimiento hasta la edad adulta. El conjunto de estas influencias puede condicionar y limitar el efecto real de
las reformas escolares . Un ejemplo claro lo constituye la
tradicionaJ asuncin por pane de las fam ilias del sur de
EL1t-Opa de que la [orrnacin profesional no es otra cosa que
una va de consolacin para Jos jvenes con escasa capacidad , en lugar de ser Ja va ms adecuada paia la profesio
nalizncin: en suma, un fracaso para llll hijo. Por m ucho
que cambien las estructuras escolares, romper esta asuncin no es fcil y, s in hacerlo, es difcil reformar la formacin
profesional."
Ahora bien, todas las reformas educativas son i;,'l1ales?
Una reforma educativa no es puramente un proceso tcnico,/

13. Pauls1on. R G.. Co11flic1i11g Th~QriLS ol Social and Educa1ional


Cltange: A Typolagrcal Revie.1'. Piusburgh. Unh-~i1y Center fo: lnternational Studl~. 1976. pg. l.

14. P~m proundizar sobre es1a idea puede consulian;e Szcsep.-msld. J


c.lntegratk>n o! ThCOI") ft.lld Pn\ctice, en Tite Future o{ Fonnal Educatiotr,
ed!U>do poi T. llusn, li.stocolmo. Almq\lSt & Wiksell lmeroa1ional, 1980.

1. El gobierno y la administracin del sistema escolar en su

'
46

Ct. ANLISIS l>ll POLl'l'ICAS P-DUCATIVAS

LAS POLfTtCAS l'.DUCATIVAS COMO POLfTIC,\$ PBLICAS

s ino que es, por encima de cualquier ona cosa, un proceso/


polJtico y, en est.a medida, es algo directamente relacionado
con un contexto concreto. Por consiguiente, difcilmente
dos reformas pueden ser iguales: las mismas medidas reformadoras aplicadas en contextos distintos generarn distintas dinmicas y, lgicamente, tambin darn resultados clistintos. s Sr es cierto que hay, en determinados momentos,
una cierta coincidencia en el sentido de las reformas educativas que se iniroducen en pases que tienen caractetiscas
parecidas; por ejemplo, una convergencia de los sistemas
escolares en la Unin Europea o en el Mercosur. Pero, ms
a fondo. conviene preguntarse s todas las refonnas educath'as comparten algunos rasgos comunes que las identifiquen.

47

l. Que Ltn organismo pblico o bien un gmpo de personas

gane la posesin o bien el acceso a un bien material o


una determ inada actividad o servicio, o bien la capacidad de decidir sobre alguna materia. Este bien, actividad
o ~ervicio o decisin eran previameme inexiste ntes o
bien eran inaccesibles para este organismo o grupo que
ahora tiene acceso. Esta condicin tambin se puede formular en negativo, diciendo que un organismo pblico o
bien un grupo de personas pierde la posesin total o par
cial de un bien material o el acceso libre a u.na determinada aclividad o servicio o la capacidad de decidir. Un
ejemplo lo constituye la participacin de las familias en
los consejos escolares de centro.
2. Que un organismo pblico o bien un grupo de personas
deba hacc1; obligadamente, alguna actuacin o actividad o
bien que tenga prohibido hacerla. El ejemplo ms claro en
el sector educativo es la existencia de perodos obligato1ios de escolarizacin, otros son la jornada escolar; el cale11daiio o bien las condiciones de trabajo de los docentes.
3. Que cua lquiera de las dos condiciones anteriores sea
operativa y est cm vigor durante un plazo de liempo suficieme como para tener efectos p1imarios. De lo contrario, se tra ta de una reforma abonada.

Las refonnas educati.vas como expresmes de polticas


pblicas sob1e la educacin
Las rcfom1as educativas pertenecen al reino de las polJti-, /
cas educativas, las cuales se caracterizan por generar cambios de naturaleza i ncremental y no sbita. En efecto, la
mayorfa de las polflicas educat.ivas conducen a cambios
progresivos, a lo largo de un p erodo dilat.ado de tiempo, y
son difciJmente cuantificables, hasta el punto que durante
aos puede ser dificil ver -en el sentido ms genuino de la
palabra- que se haya producido algn cambio. Y las reformas educativas no son otra cosa que casos particulares de
las pollticas educativas cuando stas toman cuerpo en una
ley o conjunto de leyes y conJlevan una modificacin susra.ncial del s istema escolar. La pregunta lgica es, pues,
cmo podemos averiguar si un cambio en la poltica educativa es pw<lmente un cambio incremental o bien una reforma. He aqu algunas condiciones que. por lo menos en abstracto. deberan penntir reconocer una refonna educativa.
Fundamentalmente, son tres:

Puede parecer qi1e estas condiciones son excesivamente


a bstractas y genri.cas. De hecho, son condiciones aplicables a cualquier reforma poltica. Pero, en el campo educativo, tambin son de fcil aplicacin? Si se Loma el ejemplo
ele la reforma espa1iola ele l 970, el resultado -muy esquemticamente- podra ser el siguiente:
l. Un grupo muy mpo1tante de personas accedi a la ense-

anza gratuita hasta los 14 aos de edad, en la perspectiva de la obligatoriedad escolar. Por lo tamo, un grupo de
personas gan acceso a un sen'cio.
2. En efecto, se oblig a todos los nios y jvenes a permanecer escolarizado. hasta los 14 anos. Por lo tanto, era
un acto no sujeto a opcionalidad, sino forzado.
3. La nueva ordenacin y estmctura ha estado vigente durante \'Cime al\os. Por lo tanto, ciempo ms que suficiente para evaluar sus resultados y ver sus efectos.

15. &14'\ es una 1c.sis fundamental que se encuentra demostrada feh.acie.ntcmcntc en un csrudio sobre la influencia de las polfticas educativas
de Esu1d0<> Ur~ sobre el RClllO Urdo. Se mlta del trabajo de D. Fingold. !.. McFarland >W, Rlchardson. Something Borrowed. Something 1.Lonitd? Tt Tron."41/a111ic ,,wf'h1 in Edua11ion aud Training Refonn. \\'a s
hin3ton, O.C., The Brooking, ln<1i1ution, 1993.

48

'

E l Al\ALISIS DE POLITICAS ED!:CATIVAS

US POLITICAS EDl:CATIVAS COMO POLfTICAS PUBLICAS

II.2.2. El anlisis de reformas educativas

Preguntar cul es la lgica dt: las reformas educativas es


lo mismo que hacer un esfuerzo de comprensin de los mecanbmos segn los cuales funcionan las refoimas educati
vas. Dicho de otra manera:
Por qu se hacen reformas educativas?
Por qu fases rranscurren las reformas?
Qu estrategias ayudan a conseguir que las reformas
tengan xito?
No debemos olvida r que el estud io de las reformas educativas es doblemente complejo por el hecho de que la es
cuela est extremadamente imbricada en un contcx10 social
rpidamente cambiante, y que a su vez la escuela es ella
1
misma una forma compleja de interaccin sociaJ. En este
apartado se interna dar respuesta a cada uno de es1os inte
n-ogantes. Justo es decir, no obstante, que la cuestin de las
reformas educativas no ha sido muy estudiada desde una
perspectiva terica y. por consiguiente, las pginas que siguen deben considerarse provisionales. 17

F6"'l/tt~ee1w-efonrt11&,edt1cativas? ,,.,Hay, en principio, p: xwibb AA&phli#ias a esta pregunta.

La p!li4oMra es que las reformas no son, en realidad, ms que


un espejismo o, ms bien, un placebo. Es decir. que no exislen. En esta medida, las imenciones de reforma serlan peridicameme anunciadas por los gobiernos con la .finalidad de
distraer a los actores -o a algunos actores- del sistema es
colar de los problema~ reales. ~o eltH11u1""6@Jo1mao!!e
n__.f>!ft1'>le-ato.'\O~Y capta rpidamente la atencin del
pblico. Entre el anuncio y la reforma -si alguna vez llega a

49

ponerse en prctica- pueden pasa r oos. Tal como afi rma


Carnpbell, 18 una reforma educativa podra no ser otra cosa
que U1I conjunto cde gestos simblicos dirigidos a p0ner d~
manifiesto la consciencia que el gobierno tiene de un problema y sus buenas intenciones, ms que de esfuerces se1ios
para lograr el cambio social. Como puede comprobarse, se
trata de una visin hi pcrcrtica que probablemente menosprecia el valor real de las reformas educativas, pero que tambin pone de manifiesto que las reformas educativas pueden
ceoer, adems de las intenciones manifiescas, otras latentes.
Es en esta lnea que debe reconocerse tambin lo que se ha
llamado cla ilusin meliorstica: dar por hecho que Ja histor ia camina siempre en el sentido de tu1a m<::jora constante y
que, por esta misma razn, cualquier reforma que se intro
duzca siempre ser para bien y representar un beneficio notable respecto a la situacin inicial de pamela y, por consiguiente, una mejora de la calidad de la educacin. Esto
tambin presupone una visin extremadamente ingenua de
la sociedad, como si el consenso entre todos los grupos fuese
una consta nte, no slo en ma teria educat iva, sino en cualquier materia objeto de debate sociop0fico. 1
Una segunda pe1-spectiva sostiene que las ;#om1as educativas obed~.e.n.a.Ja.lgica-pr<i>pia..:lel si5femaescolatw
que no tienen ninguna relacin de dependencia ni de st;bordinacin respecto al sistema social, lo que viene o suge
rir que el s istema escolar funciona con absoluta autonoma
-para ben y para mal- de la sociedad. Esta visin va fue
revisada crticamente muchos aos atrs' por Mrri1 y
18. Qunpbell, D.. Experimcnts as argument~11, K11ov.:/edge: Crcation,
Difj1sio11, Utiliwtion 3, 3. 1982. pgs. 328.

J9. Hny diferentes estudios que han contribuido a hacer pa1en1e Ja


utilizacin polidca que en nJgunos casos se hace de las :reformas educati
\as. De acuerdo con estos cstudi();S. la retlicn y Ja accividad \-mculado a la
reforma cducnci\-a podrla funcionar como un mecanismo de legitlmoen
de una luaen poltica doda, ms que de cambio. Si se desea profundi

J6. Para una discw;in de estos aspectos, 'iase Cookson, P .W.. A. R.


Sadovnik, y S. F. SemeJ, Jnttn1ational Haudbook of Educatiorial Refonn,

zar en e&t.n perspectiva, es recomendable la lcc1ur:t de los lrab:ijo.\ siguientes: D. Campbell, op. cit.: L. Cubn, Reforming again, again. a nd
agitin, Ed11cnsio11al Researcher, 19, 1990, pgs . 11-33: y R. Merton. Mfl

Kuevn Yort, Greemvood Press, 1992, pg. 3.


17. l'rcticamen'e no h:iy esn1dios teticos en esee campo publicados

nifcst and late.ni (unctions. en R. Merton (comp.), Social Theor\' aud So-

en Jenguo. espaola. La mayora de ellos son jnglcses y, S<.l bte iodo. norte-

amerlcnnos. Entre la~ pocas rt:creaclas tu cspai'\o1 uria <le I~ 1uW, ittl:!r-t:sanles es el artculo de Gimcno S:\criSln, J., Reforma.$ educathas.. Utopa. n:1ritll y prctica, Cuadmll)S tk Pedagoglo 209, 1992.

cial SJmcum, Nueva York, Fre Press. l 968, prs. 73-138.


'
20. A1trritt1 R. y F. Coombs. Politics and cduc:uional refom1. Co111panum Education R"''iew 21. 213, 1977. pg>. 249.

50

LAS POL.ITICAS EDCCATIVAS CO~IO POLITICA~ J>08LICAS

Coombs, quienes afirmaron que m uchas per~~nas han vis


to lO> s is temas escolares como re<is de decis in extrema
<lamente autnomas y de una u olra forma aisladas., pero
ms rcciememente se ha insistido en esta lnea de pensam iento. As, Green, Ericson) Seidman afirman en un estudio sobre prospectiva educativa" que los sistemas escolares tienen una lgica o racionalida_d prcti.ca que les. es
propia de forma que su compor tam iento, sus procesos rn
heremes pueden hacerse inteligibles de forma independiente de las diferencias en materfa de ideologa polltica y
econmica.
.
L.i l~ra IMJttteSta afirma que las refo{JlJ~.ducauvas
no~..G1tlo.ai;.te.tle Jas.i;cformas soGi&l- i:s.amp l ias que
'1Cl !l1pa!}a.i.wa-~t-'f;e&S~El~-ctltt1bi o

socini y qaees pie-.

cis@rncote )' slo en..sn marco 0 11 = ppt;d"'"fbLl~ser


compreodidas. No es dificil encontrar argumentos _que
defienden este numo de vista. As. por ejemplo, Merrm Y
Coombs2' remarcaron que hay una evidencia incontrovertible de que en la mayora de naciones virtualmente todas
las decisiones educa tivas, y ciertamen te incluidos los esfuerzos en favor de las grandes reformas. estn extremadamente incerrelacionados con acontec m ientos concurrentes en los reinos cultural, social, econmico y poUtico. De
hecho se podra ir m ucho ms all y afirmar, como hace
Simm~ns.' 3 que los factores pollticos y econm icos son
mucho ms imp ortantes en lo que se refiere a la conforma
cin de las re fom1as educativas de lo que lo son los facLOres
internos del propio sistema escolar. Aqu daremos por
buena, en principio, esca ltima opcin y consideraremos,
por tanto, que las refo1mas educativ.a s con comprensibles
en el marco m s am pl io de la dinmica de los sistemas sociales.
Ahora todava cabe preguntarse por qu se producen las
reformas educativas. Y, como es habitual, tambin aqul se
21. Gi-een. T.. D. Eri:son. y R. Seic:Urut.n, Prt>dic1n1g the behavior of rhe
ed11catior1af syste:n1, Syra.cuse, Syracuse Uoive1'Sity Press, t 980. pf\f:l;. XDI.

22. Merriu )' Coombs. op. cit., pg. 249.


,
.
23. Smmons, J .. ~Rcfonning ctlucalio 1\ :and soc1ety: thc cndunng

quesl. en J. Simmons (comp.), &uer Schoo/$: lmematiotwl wsou.s for


&onu, Nue-.-a York. Pracscr. 1983. pg. 72.

EL ANAL.ISIS DE POLITICAS EDt'CATl\l~S

51

encuentra un abanico relativamente amp lio de pmpucstas


tericas.1 Esencialm eme, hay dos prcgumas que de ben
plantearse para entender este porqu. Son las s igufomes:
Cuando se dice que una reforma educmiva debe entenderse en el marco ms a mplio de un ~iscema social, cul
es este sistema: el propio p<s o -en nuestro caso- el sis
tema social occidental, capitalista) clesanollado? Dicho
de otra fonna. la explicacin de las causas de la reforma
educativa debe encontrarse slo en el contexto nacional o
en un contexto internacional, ms amplio? sta es una
pregunta que tiene que ver con el 111ano ele comprensin
de las refom1as.
Cua ndo decimos que una reform<1 educativa depende,
en buena medida, del marco social. econmico y polcico, partimos de una visin de acuerdo con Ja cual Ja refom1a es un proceso de ajusre a unas nuevas demandas
o bien de otra dislinta segn Ja cual es el resultado de un
conflicto entre fuerzas y valores opues cos? Se trata de
una pregunta que tiene que ver con la causa de la reforma.
Cruzando las posibles respuestas tericas a estas dos preguntas apar ece una m atriz de teorias explicativas de las refom1as educativas, que podra tom ar In forma esbozada en
la tabla l. Veamos cada una de estas cuatro posibilidades
por separado, empezando p1imero por aqu ellas que consiTabla l. Una matnz de teoras eJC>tlcalivas de las reformas educalivas.
Marco/Causa

Equilibrio

Conflicto

Nacional

Melioristica

Dialctica

Convergencia

Deoendencla

24. Adems de las obras ya ciladas d e Cuban, Merritt y Coombs. y de


Paulston, huy una cuarr.a obra que tambin ayudo. a tener unn visin 1n..-;
ampHa de las diferentes teora.s sobre las cau~.u.) ele lns rcfom1a~ cdu~nti
"as. Se Lrntn de la de FagerlirLCl L ' L Sahn, &111cacion & f'iatioow.f ~
/op1ne111. A Cotnpuratil->e Pn~pt.ctn't!, Oxford, Ourten1.onh Heinen1ann
1995.

52

LAS POL(11CAS E DUCATIVAS COMO POL!TICAS PlltrCAS

deran las reformas educativas como un fenmeno a escafo

.2s
puramente nac1om1
.
.
La p1;mera teora explicativa, que denoffilllamos aqw
meliorlsrica' --: que combina un marco e:<plicat1vo nacional con una cai1sacin basada en el equilibrio-, sostiene
que una reforma educativa no es otra cosa que un mmimiento narural hacia estadios cada vez ms altos de desarrollo social o, por lo menos, una serie de adaptaciones necesarias por causa de los desequilibrios entre las demandas y
necesidades de la sociedad de un pafs concreto y la respuesta que da el sistema escolar nacional. Por lo tanto, es ~
perspectiva homeosttica, de acuerdo con la c'.2al lo ms nnportante es la integracin fu~cional, la armorua y la estab1l~
dad entre necesidades nacionales y sistema escolar. Ast,
segn autores como Merritt y Coombs, las reformas se produciran como resultado de una interaccin entre sistema
social v sistema escolar a la bsqueda constante del equilibrio y con un horizonte claramente melio1istico. Por esta razn, todas las rcfo11nas pasarian por las mismas fases:
aparece utla nueva necesidad soci~l. en el pas; .

..

se asigna a la escuela la responsabilidad de la sattsfacc1on


de esta neces idad;
se reforma la escuela para acomodarla a la nueva funcio
nalidad;
la escuela asume el nuevo rol; y,
como consecuencia, se producen cambios tanto latentes
como man ifiestos en la sociedad.
En resumen, las reformas educativas vendrian deterrni
nackts por Ja necesidad de mantener e1 equilib1io de un sistema homeosttico, del que el subsistema escolar forma parte.
La segunda teora, que denominaremos dialctica" -y
que parte ele un marco ele explicacin nacional con una cau
25. Unn perspecri\'a alternati,a a las que aqu se presenta sobre las di

ftrentc:i. teorfas que e.~plican las reformas cducati\-as. se encuentra en el


coplrulo tercoro del libro ya ciu.do de J. Faga!i.r.d, y L. Saha, Educ1mon &

Natiorial Dtvtlopt11eu1. A C()tnparath-t. Perspeclit.-e.


26. Vase Memn, R., y f. Coombs. op. ci1.
27. Vase C.m<>). M. ,. H Lc\in, Educacional reform and dass con
Oict, Jo11ma/ of r:duca11011 1S. l. 1986, pgs. 3546.

EL ANLtSrn lle POLfTl CAS EDUCATIVAS

53

sacin centrada en el conflicto-, afirma, en cambio, que los


sistemas sociales son profundameme inestables porque
contienen en su seno confl ictos de valores, de riqueza y de
poder. De acuerdo con esta explicacin, las reformas educativas serian el resultado de estos conflictos entre grupos so
dales, ~micos, nacionales. religiosos, polticos con intereses
incomparibles o bien el resultado de contradicciones esuucturales -por ejemplo, de raz econmka- que no han sido
adecuadamente mediadas o resueltas. No hace falta sealar
que esta perspectiva est muy influida por la teora marxista hasta el punto que hay autores que explican las reformas
educ:uivas sobre la base de conructos de imere.~es enn-e di
ferentcs clases sociales. Representavos de estas teoras son
autores como Martn Camoy y Henry Levin.
Pasemos ahora a las teoras que consideran las refonnas
educativas como fenmenos que slo pueden ser entendidos desde una perspectiva internacional, a escala mundial.
De nuevo enconn-aremos aqu, en primer lu!!ar, las teoras
que defienden que la comprensin de las refonnas educati
vas slo es posible si se acepra la existencia de lo que podra
mos denominar un sistema cultural relativamente unificado a esca la mundial. Est.o es camo como decir que el
mundo lic11cle a un nico patrn econmico, polflico y cul
tural. De la misma forma que tocios los paises se apresuran
en converger segn este patrn, al que pro<>resivamente se
irn acercando, tambin irn refo1mando ~is sistemas escolares en una linea igualmente convergente. Por esta razn
denominamos a estas teoras convergenies28 -basadas en
un marco intcmacJonal y en una causacin centrada en el
equilibrio-. Ms tarde o ms temprano, las estructuras y
las prcticas educativas de todo el mundo se parecern tanto que se hamn indJstingu ibles, de la misma forma que hoy
se encuentran en tocio el mundo los mismos productos y
marcas comerciales. Las reformas educatirns aparece1a
siempre como la necesaria respuesta al imperativo de la globalizacin y Ja intcmacionalzacin de la economa. Cuanto
28. V::lse J. lloli. F. Ran1rcz. y J. Meyer. i;,pJ:tining tho origins and
c.<pnnsion of mas.' c:duemion., en Altbach, P. y G. Kelly, New Approaches
to Co111JQrnt1w Educntiou. Chiatgo, Universirv of Chlcag_o Prcss J986
p?s. 105130.
'
'
,

54

EL AK~LISIS DE l'OLITICAS BD~CATll'AS

LAS l'OLITlCAS EDUCATIVAS COMO POLiTICAS PBLICAS

ms se parecen los pases desde el ptullO de ,rjsta poltico,


econmico ,. social. ms tienden a parecerse sus sistemas
escolares. C~amo ms se parecen stos, ms parecidos son
los problemas a los cuales deben enfrentarse y, al fin y al
cabo, ms coincidemes son las reformas educativas. Autores significalivos de esta perspectha son. por ejemplo. Boli.
Rarnrez y l\.feycr.
Finalmente, hay todava una ltima perspectiva que comparte con la anterior Ja creencia firme de que las reformas
educativas recientes deben emendersc a la luz de una dinmica slo comprens ible a escala mundial, pero que no se
basa en una visin func ionalis ta, sino en la existencia de
conflictos entre pafscs y enue grupos sociales. sta serfa la
teora de la dependencia, 29 segn la cual los verdaderos huereses en juego seran, por un lado, los del capitalismo internacional -las multinacionales-)>por el otro, los iegtimos
intereses de los paises en vas de desarrollo. En este contexto, los organismos imemacionales contribuiran mucho a la
propagacin de las estructuras y mtodos de enseanza que
ms convienen a los grupos internacionales dominantes, Cinanciando y presrando apoyo a las reformas educativas dirigidas a favorecer los principios del capitalismo moderno y
del neoliberal.ismo. Autores representativos de esta perspectiva son, por ejemplo, Altbach y Ginsburg.
La perspectiva que aqu se asume consiste en conceder
mayor poder explicativo a las teorfas que centran Ja causacin en el equ ilibrio, ya sea a escala nacional o, en el caso de
pases que, como los europeos, se encuennan en un proceso de decidida convergencia, tambin internacional. Con
todo, es dificil sustraerse a la conviccin de que tOda reforma educativa es, en todo o en parte, una expresin de un
conflicto de intereses. Y, por ello, tal vez quepa concluir que
en cada reforma pueden aparecer en distinta medida elementos que difcilmente se pueden interpretar tan slo a la
luz de una nica teora. Probablemente, esta conclusin
slo sin-a para afirmar el carcter genuino, nico e irrepclible de cada refo1ma educativa.

55

Por qu fa.ses transcurren las refo1..,1ut.S edL1cativas?


Teniendo presente que una reforma educati'"-a cs. ame
wdo, _un proceso de desarrollo de una poltica pblica, puede ~arse que t~~insc;u~il' por las mismas fases que
cualquier otra polluca publica. Tal v como se suairi en el

captulo anterior. estas fa,es serian:


l . La identificacin de un problema.
2. La formulacin de soJu.eioncs.
3. La toma de clec.isioncs.

4. La ejecucin del programa de actuacin .


5. La finalizacin de la actuacin y su evaluacin.
Si se intentara aplicar ahora estas fases al desarrollo de
una reforma educativa el resultado podra ser ste:
~ La id enlificacin de un problema. Las causas origi
nanas de las reforma~ educativas pueden ser muy diversas,
pero el desencadenante es siempre una situacin de desequilibrio que es percibida como problemtica. Puede tratarse de un desequilibrio entre el sistem<i escolar v el sistema
desequilisocial - un problema ele desfase- o bien de
bno entre lo que el sistema escolar debera conseguir ,.
aquel lo que, en realidad, consigue -y entonces se trata de
w1 problema de eficacia.
2. La formulacin d e las liueas generales de una refonna. Una vez diagnosticada una situacin problemtica
puede ser que la solucin pollica pase por una reforma, o
no. _Puede que baste con un cambio de direcrrices polticas
o bien, por ejemplo, con un reajuste presupuestario. Para
que se produzca una reforma deben darse las condiciones
enunciadas en el apartado anteriot; de lo contrario se tratar de una nueva poltica cducath-a que no se traducir en
una reforma. Por ejemplo, un gobierno socialista accedi al
poder en el ao 1982 en el Estado espanol y aunque se apresur a expenrneorar nuevos modelos pedaggicos continu
trabajando bajo el dictado de la Ley General de Educacin
franquista de J970 hasta 1990, ao en que se aprob la
L~GSE. Mud~as reforrnas educativas, pero no todas, reqrneren un per~odo adecuado de experimentacin y de prueba, muy especialmente las que aecLun al currcul urn y, por

un

29. Vase Gi.nsburg, M. I:!. (comp.), Undersianding E<lucatioual Re


{Dn'lt in Global Con1e.xt. Ecrn10HlJ', Jdeology, t1tul the Sta te. Nueva York, Gar.
land, 1991.

56

EL Al'(LISIS D& POLITICAS EDUCAolVAS

LAS POLITICi'S ED\lCArlVAS COMO POLITICAS P0BLICAS

consiguienle, a los mtodos y los contenidos de la enseanza. Sin esta experimentacin sera in-esponsable proponer
la probacin de una refonn a. De la misma manera, tambin es muy importante que dunime esta etapa se consulte
y se favorezca Ja mxima participacin de todos los sectores
a fectados por la refon na.
3. La aprobacin d e la reforma. Si se ha optado polfticamcnte por una reforma, emonces hay que consegt~ir
aprobarla. En sistemas centralizado.s, las ~efo~as requieren una sancin legislativa. Pero m tan siquiera en estos
sistemas se puede llevar adelante una refonn a slo por va
Jegisla!i\'a: siempre es n ecesario u n proceso dirigido a conseguir apoyo entre los diferemes actores del sistema esc~lar.
Por lo tanlo, adems del correspondiente apoyo polluco,
hact: alt.a ttn necesario dilogo con los sindicatos docentes,
las diferentes administracione~. lllS asociaciones de familias
v de estudiantes, los titulares ele cen tros privados, los i1genes sociales v econmicos. En parte, estos dilogos p0<lr!an
tener lugar los consejos escolares, pero se dan s'?bre tod?
en conversaciones bipartitas entre el correspondiente ministerio y los diferentes actores hasra garantizar que la mavorla, si no todos ellos, prestan apoyo a la refo1ma.
- 4. La progresiva aplicacin ele la reforma. As como la
experimentacin se lleva a cabo en el momento ele discl'l~r
la reforma, una vez sta ha sido aprobada hay que garantizar una adopcin progresiva y gradual, de forma que se favorezcan las necesarias adaptaciones a los contextos locales
y se vayan resolviendo los confl iccos particulares que puedan ir surgiendo. A no ser que se trate de reformas puramente administrativas. la mayorla de las reformas educativas -va sea porque afectan a las estructuras o a los
cwncula- no se adoptan de la noche a la maana, sino que
requieren un proceso y un calendario plurianual, sometido
a las disponibilidades presupuestarias. Cuntos a11os puede tardar una reforma educativa en ser aplicada' A menudo
se cita el caso de la reforma sueca: treirna aos dm el proceso desde la identificacin del problema, n finales de los
aos cuarenta, hasta la definitiva generalizacin, s in que de
ninguna manera existieran problemas de tipo financiero. Si
estos problemas se presentaran, puede que hubiera aspectos que no llegasen a ponerse en prctica nunca. Esto, por

en

57

ejemplo, es lo que pas con la Fo1macin Profesional de tercer grado prevista en la Ley General de Educacin espaola
de 1970 y nunca puesta en prctica.
5. La generalizacin d e fa rcfo1ma. Ms rarde o ms
temprano fo 1-eforma llegar a generaliza rse . A partir de este
momento ya no se puede h ablar de una reforma. s ino de
una nueva siluacin de estabilidad. Si la reforma ha afectado a la estnictura o bien al currculum, o a ambas cosas,
este proceso habr durado como mnimo el tiempo en que
una cohone de alumnos haya completado codo el proceso,
de principio a fin. As, si se ha reformado la educacin primaiia y sta dura ahora seis aos, habr que esperar este
pc1iodo de tiempo corno mfnimo para poder decir que se ha
general izado y completado la reforma. A partir de aqt, y de
acuerdo con la correspondiente eva luacin, se podrn medir los resulcaclos de la reforma y, evcmualmente, reconducirla de acuerdo con las finalidades perseguidas. Lo que es
ms importante de esta Fase es que conduce a una nueva situacin de equilibrio; hasta el momento en que este equilibrio no se rompa, no ser necesaria probablemente ninguna otra reforma educati\'a.
6. La evaluacin de los res ultados de la reforma. Los
procesos de evaluacin de las refom1as educativas son, por
desgracia, un fenmeno relativamente reciente. En muchos
pases europeos, las tareas de evaluacin forman ya parte
del paisaje cotidiano ele las polticas educativas y, en es tos
casos, la evaluacin de las refo1mas no se lleva a cabo puramente a l final del proceso, sino a lo largo de las diferentes
fases hasta ahora mencionadas. En cada una de estas fases,
disponer de datos fiables y representativos puede ser crucial
para evaluar tanto la necesidad real de una reforma, como
el seguimiento durante el periodo de implantacin, o Jos resultados finales por comparacin con el sistema o modelo
an l.erior a la reforma. El mantettimicnto de estos sistemas
se convicrw en. un instrun1cnto estmcial para la monitorizacin del funcionamiento -o mal func ionamiento- de los
sistemas escolares, desde un pumo de vista longitudinal o
bien transversal. La evaluacin de las reformas educativas
acostumbra a contemplar dos d imensiones complementarias: la longi tudinal, es decir, a tra\'S del tiempo, y la u-.msversal, es decir, en diferentes lugares en el mismo momento.

'58

1.AS POLITTCM J'.D(;C,\TlVAS COMO POLfTICAS PBLICAS

Asl se puede ver. por ejemplo. si hay cambios imponantes


en las SL1ccsivas cohorres o bien si se producen disparidades
regionales.
Esquemt icamente, las fases por las que atraviesa una
reforma educativa son la~ se presentan en el grfico 4.
Grfico 4. Fases por las qoe atraviesa una reforma educativa.

.~=~~~de
.

\'-de

l
1

Cor.senso

Evaluaeln ele la 'o<N

Pero, si se descara ir ms lejos y profundizar en las cond ic iones propias de las reformas educativas . sera preciso
examinar n1uchas reformas diferemes y averiguar as sus
caractersticas comLmes. Desgraciadamente, no dispone1nos todava de estudjos que nos permitan teorizar, ms all
ele lo que hemos hecho hasta ahora, sobre las fases de las reformas educativas. En parte, esta carencia es debida al hecho de que las reformas educativas. quizs a diferencia de lo
qL1e ocurre en otros sectores de la actuacin potica, son extremadamente particulares y relativas a un contexto concreto. Por ejemplo, difcilmente las fases por las que atraviesa una reforma en un sistema descentralizado como
pueda ser el su izo sern de aplicacin en un sistema centmlizado como el francs, y viceversa. Pero, en parte tambin,
esta carencia puede ser causada por el hecho de que los estudios de Polftica Educativa se han dedicado sobre todo a
describir y analizar polticas educath<tS concretas y no ateotizar sobre estas poU1icas. Aun as, disponemos de algunas
excepciones que tratan de examinar con codo detalle algunos de los momentos ms cruciales de roda reforma edu-

EL ANLJSIS DE POLfTICAS El>UCATIVAS

59

cativa. Esto es lo que ha n hecho Gurhrie y Koppich al desarrollar 5U modelo terico llamado A.l.M./ que estudia
los procesos de gnesis de las refmmas educativas -en relacin con la identificacin de problemas- desde una perspectiva emin entemente poltica. De acuerdo con este modelo, para que se produzca una 1eforma educali\'a es
necesario que se den simultneamente tres condiciones:
alineamiento, iniciativa y mo11i.lizacin. Veamos cada una
de ellas por separado.

1. El alineamiento es una situacin poltica que se produce cuando coinciden cuatro fenmenos polticos en una
sociedad concreta:
que esta sociedad renga, en este preciso momento, wias
preferencias polticas claras y mayoritarias. En el
campo de la polltica educariva estas preferencias siempre
tienen que ver con el juego entre cuatro valores diferentes: libertad, igualdad. excelencia y eficiencia. El juego
e ntre estos cuatro valores ofrece m uchas posibles alternativas, pero lo que a hora es importante es entender que,
por regla general. una sociedad tiende a pr imar uno de
estos va lores; cuando esta p1imaca es reconocida como
mayoritaria, entonces podemos afinnar que esa sociedad tiene unas preferencias polticas claras. Por ejemplo,
aceptarla hoy la sociedad espaola una propuesta de reforma dirigida a la s upresin de las escuelas privadas?
Sea cua l sea la respuesta, si hay una que aparece clara,
entonces sign ifica que la sociedad espa.ola tiene efecti
va mente unas preferencias polticas mayo1itarias con res30. Las s!glns del modelo A.l.M. corresponden a la expresin inglesa

Alignn1en:1 /tn'ti<uii't, Mobi/iS(uion, es dec~ alineamiento. iniciativa, mo\i~

lizncin. constdcrnclos p<>r Guthrie )' Koppich los tres momentos esen<:ia
J~ en Jn gnesis de cu.nlqoier reforma educativa. Los dos rrabatos nlS conocidos de Curhrie V Koppieh son E."Ploring thc Political Economv of

National Educauon.Reform., en W. L. Boyd} C. T. Kerchner (comP,,.),


1m Pol11ics of E.xctlknct ond Choice in EducatiOn; Nueva )'ork, The Fa;mer Pres.. 1988, pgs. 25-47,) Rc:ady, A.l.M., Refonn: Building a Model
o Edu::ation Refonn :md "High Politics". en 11. Beare ,. \\'. L. Bovd
(cornps.), Ri.srn1c1unng ScllOOls: An lnternaciortal Persp!!C1il.;_ on the .\toW111tn1 t Transfonn the Co111rol and P1.r(on'1t:.ttce. of Schoois; Nueva York,
The Falmer Prcss. 1993. p.s. l 2-29.

60

LAS POLITICAS l!D~CATIVAS COMO POLITICAS PBLICAS

EL ANALIS!S DE POLITICAS EDUCATIVAS

pecto a esta cuestin y se da, por consiguiente, una plimera precondicin;


que una detenninada condicin de Ja sociedad sea
, percibida como un problema de poltica educativa, es
decir; la opinin pblica --<.> una parte significativa de los
actores polticos- proclama una insatisfaccin respecto
del sistema escolar. Esta insatisfaccin puede tener que
ver, en trminos generales, o bien con un mal funcionamiento del sistema o bien con un desfase entre Jo que el
sistema produce y lo que la sociedad pide;
un ,conjunto de altematlvas polticas, No hace falta
decir que, en un a sociedad democrtica, siempre aparecen a lternativas polticas para resolver los problemas.
Los cn icos llegan a decir que lo que no falta nunca son
alternativas polticas en busca de problemas por rcsol_:er;
una coyun tura poltica favorable. Esto significa un
contex1:o poltico suficientemente predispuesto al cambio. Elementos propios de esta coyunrura serian, por
ejemplo, un apoyo parlamentruio suficiente, unos sondeos
de opinin favorables, una accin de los medios de CO
municacin coincidente en este sentido, etc.

.1

les de iniciativa para las refo1mas educativas son de tipo de


mogrfico o bien econmico. incluyendo tambin bajo este
epgrafe las necesidades dcrivadru. del progreso tecnolgico.
Claramente, es una perspectiva insuficieme, pero por lo menos hay que reconocer el valor de annar que las iniciativas
que se basan en cambios demOb'l'ficos o b ien eco116micos
son generalmente incontes1.adas, lo cual no siempre ocurre
con las i niciativ:.is orientadas a una preLendida mejora de la
calidad educativa.
3. El ltimo elemento es la movili.zacin, la acci. n que
un .actor poltico -tambin llamado empresario poltico!'
en este caso- emprende prua promover la reforma educati
va cuando la ventana para la oportunidad est abierta.
Cabe decir Que la ventana acostumbra a esurr abierta slo
durante un corto perodo de tiempo, ms all del cual se
pierde la oportunidad par.i la reforma.
De modo consistente con este modelo, Guthrie y Koppich han desarrollado diferentes estudios que ayudan a
comprender cundo es posible que se produzcan reformas
educativas o, dicho de otra forma, en qu momentos y circunstancias es ms favorable qut> se produzcan refom1as
educativas. Las conclusiones de su estudio les llevan a afirmar que:

Un gran politlogo, Kingdon.'' afirma que cuando coinciden estas cuatro condico11es, entonces se produce lo que
l denomina una ventana para la oportunidad., es decir,
una oportunidad para la ref:omia. Es conveniente, pues, que
se aproveche esta ventana y es aqu cuando entran en juego
la iniciativa v la movilizacn.
2. La iniclatha, de acuerdo con el modelo A.I.M ., no es
ms que un hecho. una acLuacin o unas circunstancias que
inician el proceso y no se corresponde, por 1.amo, con lo
que normalmente se conoce por iniciativa poltica. Es
la chlspa que hace saltar el problema a la primera lnea de la
agenda poltica y que lo coloca en la primera pgina de los
peridicos. Si el alineamiento es, sobre todo, una predisposicin, la iniciativa, en cambio, es el motor de a!1'anquc .
Guhtre y Kopplch defienden que las dos fuentes p1incipa3 1. Kingdon . J. \V., Agt!ndns, Alti t'JULtlves anti Pttblic Pulicies. Boston.
LiLLle Brown, 1984 .

61

Las irefomnas educativas, como las reformas sociales, l'lO


sonotra cosa que respuestas 1-ctardadas del sistema poltico a una situacin de desequilibrio.
Por esta razn, es ms probable que se produzcan reformas en momentos de cambio social, poltico o econmi32. La nocin de empresario poltico es bast~ole utilizada en el len
En palobras de Kln~n. t984, pg. 129: Estos empresa

~je potltico.

rios no se encuentran siempre necesariamente en1re Jas filas polfticas.

Pueden esiardeooro o U<;rd del gobiomo. ocupando cargos elegidos o por


nombran1ie.nto, en Sl\.lj)OS de jote:rs o tn institutos de in\'csHgacin. Pero
su c..va.cteristica definitoria, corno oeostun'lbra a pasal' en eJcaso de los
hombres de e1npresa, e-~ Ja volunu1d de in\'ertiJ sus r"ecursos - tiempo,
energa. repuracin )' algunas veces djnci>- esperando a .su \'e?. nn beneficio f1Huro. Este beneficio puede serle~ dcvucho en forma de polticas que
cUos apiucban. de la satisfaccin d< pnrl icipar, o incluso de crecirnie11trJ
pcr'l>Onal en fonna de seguridad de 11-::1hajo o de pron1oci6n en la carrera,.,

62

LAS POLI rlCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS POBLICAS

coy, por tanto. de desequilihtio, que durante periodos de


es tabilidad. Asf pues, son trminos asociados a las reforma.~ educativas ambigedad, incertidumbre y crunbio de
valores.
Las reformas que acaban siendo llevadas a Ja prctica
siempre han sido precedidas de una intensa conciencia
pbl ica de una situacin problemtica; sin problema. no
hay reforma.
La probabilidad de que una propuesta de reforma educati\'a llegue a o-ansfo1marse en una iniciativa real depende
mucho de hasta qu punto sus abogados -o empresarios- pueden presentarla de forma consistente con los
i1uevos valores que a hora son preemlnemes en la sociedad.
Una refom1a no es nunca autopropulsada, es dec; si no
dispone de abogados o de empresarios polticos capaces,
no prospera.
Toisten Husn/' uno de los mayores estudiosos de las
polLicas educativas y del impacto de ia investigacin ps ico
pedaggica sobre las reformas educativas, ha sido uno de
los pocos autores que se ha atrevido a sugerir estrutegias
adecuadas para conducir las reformas educativas al xito y,
por lo tanto, recetas para que Jos empresarios y los aboga
dos de las reformas educativas puedan conseguirlo. Las seis
recetas de HusnJ' son las siguientes:
l. f.,citt reforma educativa slo tiene sentido si acornpa11a a
.una refonna social, a la que al fin y al cabo debe estar su-

bondinada. Si esto no se tiene presente, se cae en el error


de tener fe ciega en las reformas educativas, atribuyndo les ms objetivos de los que por sf mismas pueden llegar a consegui1:
33. Psiclogo sueco. mu~ relacionado con In> reformas educatJ\'85 de
la J>OSSUm> en Suecia. Ha sido presidente de I !E.A (Asociacin ln<erna
cional para el Rendimiento Educativo) que desde los ailos se;enia dedica al estudio comparativo de los rendimientos de los apreodit..:.tje$ e~co

lares. En c.,'l.Srellano, sus dos obras n1s conocidas ,;on /A escuela o debate,
Madrid, Nnrce..'l, J983 y Nuevo a11lisis de la sociedad del aprendi:_ajff, BarceloM. Pnicls. J988. Ya jubilo do, su autobioginffa fue publicada baio e l Lf
tulo A11 /11c11rab/e Aaulumc, Oxford. Pergamon Press, 1983.

34 Husn, 191\S, p>. 71 y sigs.

E L ANLISIS DE POTICAS EDUCATIVAS

2. ALmquc, con algunas cxccrciones, la mayora de las reformas educativas se inicia con vocacin nacional y, por tan
to, desde un organismo central y planficador, buena parte
de su xito radica en que la justificacin de la reforma sea
compartida a escala local y de centro escolar: Es decir, que
la re{onna sea percibida como uua necesidad desde los mismos ceniros escol<wes. Finalmente, los destinataiios de las
reformas ~on los centros escolares, y si c11 su seno no se ve
la necesidad de una reforma, quin la llevar a cabo?
3. Si hay u1t secreio etl la planifu;acin de las re{omUIS e.s la lentitud. A no ser que una reforma educativa acompae a una
verdadera revolucin poltica, se enconoar con muchos
obstculos deii vados del hecho de qt1e ha de contribui r a
cambia1 muchos usos y costumbres bien arraigadas. Vencer esca inercia requiere tiempo y gradual idad. Por lo tanto.
acostumbra a ser mejor pecar de lentitud que de rapidez.
4. Una reforma de amplio alcance requiere tambin un amplio consenso entre todo.~ los actores implicados. Escc con senso se puede obtener s i se favorece la participacin en
todos los estadios del diseo y la p limificacin de h1 reforma, con la nica condicin de que esta participacin
sea efectiva y responsable y no puramente nominal.
5. Precisamente, se ha de prever en el proceso de puesta en
prctica de la reforma un conjunto de estrategias dirigidas a
vencer las resistencias al cambio que. incluso bajo las ci.rcm1stancias ms favorables, encuentran todas las reformas
educativas. La principaJ resistencia al cambio proviene de
la fulta de informacin sobre la propia reforma y el fu1uro
de cada persona implicada. En este sentido, Ja mejor estrategia es una buena poltica de informacin y de diiusin.
6. La ltima estrategia -quizs la ms importante de todas-consiste en crear, desde el mismo momento en que se de
cide llevar adelame una reforma, un mecanismo de con1rol y evaluacin no slo de los resultados de la reforma,
sino de todas y cada una de las etapas por las que pasar.
II.3. La insuficien cia ele un anlisis lineal

El marco de anlisi~ que se acaba de ver, en su aplicacin


a un caso concreto, no es el nico posible. pero tiene gr.m-

64

LAS POLITICAS EDt;CATIVAS COMO l'L(TICAS PBLICAS

des ventajas tanto didcticas como heurs ticas. Elay que


considerar, no obstante, algunos <ispec.tos que en la explicacin anterior podtian no haber quedado suficicmemente
claros.
Como ya se ha indicado, las polticas cducati\'aS no son
procesos mecnicos ni, mucho menos, lineales. El valor de
las foses enunciadas por Jonesi; es el de un marco genera!
de anlisis que debe ser aplicado con la mayor flexibilidad
posible. As, una fase no sigue necesariamente a Ja precedente, las fases se pueden superponer, retroceder en su secuencia cronolgica o, tambin, algunas acti\'idades funcio
nales puede que no aparezcan nunca a lo largo <ld proceso.
Por ejemplo, una poltica puede desaparecer porque nunca
lleg a ser ejecutadi1, o bie1 continuar sin que a nadie se le
ocurra relacionarla con resultados concretos. lgualmeme,
hay decisiones t0madas por wm autoridad pblica que no
han sido precedidas nunca por ninguna actividad de formulacin de soluciones o que tampoco responden a ningn
tipo de peticin poU1ic.a o a w1 problema previamente iden
tifici1clo. Tambin es posible que, una vez tomada una deci
sin poltica, se identifique posteriormente un problema, se
racionalice e incluso se lleguen a elaborar estudios con el fin
de justificar la eleccin.
Finalmente, tampoco debe suponerse que los actores in
lervienen solamente en aquellos momemos en que est prevjgto por el esquema o bien que dejan de ser activos cuando
35. El anlisis de las pol!1icas <ducallms pnrtiendo del modelo de Jones tiene, desgracadameme, pocas fuentes. Es muy rocomendoble acudir

EL ANLISIS DE POLITICAS EDliCATl\'AS

le conviru1e a la autoridad p blica que as sea. Los ac1ores


son siempre activos en el momento ele la identificacin del
problema y de la 1oma de decisin, pero no desaparecen necesariameme cuando la decisin poltica ya ha sido tomada,
sino que pueden ser muy activos en el momento en que se
ejecutan las polticas y, an ms, cuando se evaldan. Como
han sealado Meny y Thoenig, 36 los actores, los problem~~.
las soluciones, las decisiones no son necesat:iarnente esta
bles: pueden cambiar sobre la marcha. ajustarse. redefinirdesaparecer o reslll'gir a medida que la accin poltica
pr.ogresa.

se:

a la conocida obra de CSle autor tituJada An Jntroduction to the Stud.v of


Pub/le PoliC)'. Beltr1ont, Duxbur:- Press, 1970. Una alternativo ms fcil de
conseguir e.~ el at'cculo de D~vid Easton Clltegorfas para el nndH~iti sistmico ele la poltica, que se encuentra en )1 ob.-a editada por Albert Batl!e,
Die.:. texros bsicos de Citncia poltica, S:i.rcelona. Ariel, 1992. Ambas

ob.ras. &in embargo, se rcieren al marco terico general )' no cspecial1ncntt a la Potica .Educati\'a. En este campo, dos lecturas mu~ indicadas
..on la inrroducci6n a la obra de Slephen J. l)aU, Po/uics and Policy Making
in Ellucar;on. EJ.-piomtion.~ in Pali.cy Socio!ogy, Londres, H.outlcdg.c, 1992,
y el <1rHculo de la conocida .ociloga Margare! S. Archer titulado Educa-

Liono.1 Pulilics; a mode.J for thch ana1ysis", que se cncuentrn en la obra editacL'\ por lan l\'JcN;iy y JCMY Ozga. de la Open Unj\crsity b1it(\nicn. Policy
A1aking itt Etluca1i()11. Tht BrtakdoV.-'tl o( ConuiJ.S1l$ Ox.ford~ Ptrgamo11.,
1985.
1

36. Mcn) yThoenig.op. cit., pg. 105.

65

'

lLI
LA EVALUACIN
DE POL1TJCAS EDUCATIVAS

Las pol!ticas suelen y deben ser, en democracia, objeto


de juicios por parte de la ciudadana. La poltica educativa
-y singularmente las refonnas educativas- deben serlo de
modo muy especial por diversas razones: su carcter prcticamente universal, su relacin con el mundo de los valores.
aspiraciones y expectativas, el hecho de tratarse de 11 n proyecto coleccivo, etc. Pero es importante que estos juicios se
basen en evaluaciones lo ms objetivas posible.
{;na evaluacin es, en cieno modo, un juicio hecho sobre un dato o conjunto de datos con referencia a determinados valores de referencia. La evaluacin de la educacin,
si se postu la como un elemento til para Ja poltica y la administracin de la educacin, no puede apoyarse en prejuicios o posicionamientos ideolgicos, sino que precisa de la
existencia de un anlisis cientfico de la realidad que se enjuicia a Ja luz de valores explcitos de referencia. Si la evaluacin implica juicio, ste debe resultar de observaciones
concretas basadas en normas o valores lo ms objetivos
pos ible. Dicho de otro modo, la evaluacin puede considerarse como Ja apreciacin s istemtica, sobre la base de mtodos ciemlficos, de la eficacia y de los efectos reales. previstos o no, buscados o no, de las polticas educativas y del
sistema escolar; tanto desde la perspectiva de un microenfoque -cc mrado en el a ula o en el centro- como de un
macroenfoque -centrado en los disti ntos niveles y modali dades y, tambin, en >U conjurno-. ste es, precisamente,
el sentido que aqu se atribuye a la evaluacin de la educacin.

68

LAS POLfTICAS EOl!CAfl\'AS C0~10 POL1TtCAS PUBLICAS

LA EVALllACIN ()J! POLITICAS l!D UCATl\'AS

En efecto, los sistemas pblicos de educacin pueden


compararse a grandes empresas que, de una u orra forma,
deben ser gobernadas aunque slo sea parn mantener una
velocidad de cmcero. Quedndonos con esta analoga, nuestro primer presupu~~to es que debe considerarse la evaluacin como un aspecto de la regulacin de los sistemas educativos. La regulacin" se define como cualquier fo1ma de
influencia didgida por parte de un actor regulador o controlador presente en 1.1 1l sistema. En este sentido, la evaluacin
puede definirse como cualqter tipo de juicio basado en infommcin sistemtica sobl'c el funcionamiento de los aspectos clave de los sis temas educativos. En el caso de la evaluacin educativa, habla remos de evaluacin exte1na cuando
el iniciador v el usuario ele la evaluacin son e.xtemos a
la institucin.escolar, y de interna o autoevaluacin si es la
escuela misma la iniciadora y receptora del proceso.33
En trminos generales, los principales mecanismos reguladores en los sistemas educativos son:
-

el proceso poUtico de establecimiento del calendario y


control poltico dcmocrrico por parte del parlamento. o
democracia directa de los consumidores de la educacin y de otr.os agen tes implicados;
la legislacin;
la institucionalizacin, es decit; la estructura de los
acuerdos institucionales en el sector educativo;
las asignaciones presupuestarias (el presupuesto anua l
para la educacin);
la autoorganizacin y profesionalizacin de grupos ele
actores relevantes (por ejemplo, de los profesores);
las formas proactivas y rcrroactivas de anlisis racional
de las polticas.

37. En lu~ar de rerulacin podrin hablarse deconcrol, pues al fin) al


cabo de eso ; trata de g11111J11i:t.a1 que se mantiene el rumbo previSlo )'
que se co1ltrola cualquier desvi3cin. Pero el trmino con1rol tiene conno~
taciones, en nuestro con1cxLo. de dlrlgismo que el uso de la palabra 1egu
lacin, en $U lugar, no evoc.u.
38. Cabe hacer no(ar <.JUCel despliegue de profesiooale.s exte111os en el
diseo y puesta en prt1cticn ele lo~ mtodos y 1cnicas de evaluacin no se
considera una carttcters1ica di~tintiva en relacin con el proceso de cva
luacin extern<l vetsus autoevnluocin.

69

La evaluacin debe considerarse una forma Upica de


anlisis retroactivo de una poltica pblica. Guarda estrecha relacin con la rendicin de cuentas (como la IJe,ada a
cabo por las oficina~ centrales de auditora) ,. con las inspecciones sobre la calidad de la educacin. De hecho, incluso es posible que las evaluaciones, como las de programas educativos especficos, se lleven a cabo ramo por parte
de institutos y organizaciones especializadas, pero externas
al gobierno del sistema educmivo, como por parte de la inspeccin.
Los distintos tipos de meca nis mos reguladores -como
Ja inspeccin, los exmenes nacionales o las auditoras pedaggicas- reciben d is tinto nfasis clemro de los s istemas
educativos. En este sentido, y hasta cieno punto, cada uno
de ellos puede funcionar como sus ti tuto ele Jos dems. As,
por ejemplo, al comparar el funcionamiento de la adminisrracin educativa en Estados Unidos y en Alemania resulta
que este ltimo pas, al contrario de Estados Unidos, ca1-ece de un sistema extensivo y elaborado de administradores
educativos, pero ello queda sobradamente compensado por
la alta profesionalizacin y los elevados estndares en la
certificacin tanto de Jos p rofesores como de los estudiantes.39 Lo ms habitual, con rodo, es que la regulacin por
medio de indicadores internos (asignaciones presupuestarias, profesionali zacin y marco legislativo) tienda a ser
sustituida por una regulacin basada en los indicadores externos como la rendicin de cuentas, la inspeccin y la evaluacin.

ffi. l. Tcnicas ra cionales de anlisis d e polticas


y de regulacin de los s istemas educativos

La evaluacin, en el sentido amplio a partir del cual se ha


definido en el apartado anterior, debe considerarse como
parte de una clase ms genera.1 de tcnicas racionales de

39. Vase D. C. Hnusman y W. L. Boyd, Ritling the secD1td u,..ave acr<>ss


tite sea to Europ;t: School /ldt11i11i$trario11 in !he Federal Revublic of Gcr
1ntuiy, Nueva Orle~1 n.s, AERA. 1<94.

70

"
'
I

LAS POLITICAS .EDUCATIVAS COMO f-OLfTJCAS PBLICAS

LA E VA!.UAC!K DE i'OLTICAS llDlJCATlVAS

an lisi;; de polticas.c Otras tcnicas raci onales son: PPB


(Programmi ng, Planning and B~dgeting), MBO (~!anage
ment By Objectives), la evalu_a~ion ex-an!e, y el analL~is . de
coste-beneficio. En Estados Umdos este npo de enfoqu~s al
anlisis de polticas se populatiz en los .u'ios sesenta b~~o la
administracin Kennedy. Una dcada ms tarde surgio un
fuerte movimiento de cr itica que cuestionaba la utilidad ele

tales enfoques.41
El paradigma bsico sobre el que se han constm1do estas tcnicas es el modelo racional de toma de decisiones,
tambitJ conocido como el modelo de plauificaci~ sinptica 0 modelo Horno economcus>. La formulacin te
rica del modelo de decisin racional par te del pnnc1p io
de que existe una informacin completa sobre el obJeuvo
deseado de u n sistema o p roblema sobre el qu e ~e debe
tomar una decisin , que se coriocen todas las medidas alten1ativas relevantes o los in dicadores internos que cond~
cirn a d icho objetivo, y que tam bin ~e conoc~ la .func1o n
matemtica que especifica el acoplam1ent.o mas ehc'.1z entre indicadores excernos e in ternos. En esta situacin la
toma de decisiones es una mera cuestin ele ckulo, tal y
como sugieren la teora de decisin matemtica o la de
produccin econmica.
Estos presupuestos son a menudo demasiado exigentes Y
la complejidad de la realidad, como saben nmy bien los po
lticos, se les escapa con frecuencia, lo que significa que la
toma de decisiones acostumbra a tener lugar a parnr de una
informacin ms limitada . Por ejemplo, puede ser poco factible conocer tocias las medidas alternativas relevantes_para
la consecucin de un determinado objetivo, y las funciones
que conectan indicadores inte~os y externos pu.e den estar
especificadas slo de forma parcial ..l\.lgun~s objetivos des~a
dos pueden incluso ser imprecisos y ambiguos en situaciones reales. La infonn acin incompleta en las situaciones de

71

decisin ha conducido al desarrollo de modelos de toma


de decisiones menos exigentes, como, por ejemplo, el de
mc.ionalidad limitada de Simon" y el del incrementalismo
de Linclblom.''
Erl el caso de la racionalidad limirada, slo existe informaci1.1 sobre un conjunto limitado de objetivos o ele asociaciones de indicadores externos e internos. En el modelo
incrementaLsta de ndblom la situacin de decisin es an
ms difusa. en el sen tido de que medios y ol~ietvos pueden
ser difciles de distinguir unos de otros, la planificacin se
sita en una perspectiva a corto plazo ( sali.r del paso) y el
futuro es visw como una ei.1)lotacin relativamente a corto
plazo del pasado. Adems, existe una plmi fi nalidad que
implica que vatios actores de la escena de toma de decisiones p ueden_tener objetivos divergentes de manera que sta
se convierte en un proceso de regateo, de negociacin y, al
fin. de formacin ele 1ma coalicin corno expresin de una
alianza de fuerzas para la consecucin de un fin de inters
compartido.
Dado que la toma de dec.isiones en educacin parte del
modelo racional. el lugar de la evaluacin, as como el de
cualquiern de las restmues tcnicas racionales de anlisis
de polticas, se convierte en problemtica. De acuerdo con
el ideal racional, la evaluacin tendra Lm puesto natural en
m 1 marco de torna de decisiones bien delimi tado, en el que
mtodos y conocimientos cientficos se usan para guia r la
coma de decisiones polticas. Tal y como autores en el campo
de los estudios sobre uso de la investigacin en evaluacin
44
han demostrado, las siguientes asunciones sobre evaluacn en un contexto de toma de decisiones racional pueden
no ctunplirse siempre:
42. Su ~raba,io de i:nayor inters en este sentido es H. A. Shnon, Ad11iinistrative beha'vior. Nueva York. 1'1acmiUa.o, 1964.
43. Tal y con1ose explica en C. E. Lindblom, uThe scicnce of mudclling
thl'Oltgh. Public 1\dn1zis.1ration Revi.e\v 19, J959.
44, Vanse, sobre este aspecto, las obras siguiente..~: N. Caplan, Social
&sarch and Pub!ic PoliC) at lile A'f'Jional :_1-el, \1'1indso(~ NFER-Nelson,

40. Vase i\1. Charle), Rational techniques in polic} aualysis, Londres,


.
.
Poltcy rese<HY:li ur
1J:e contex; of diffuse decision n1ak.ing, \.Vindsor, f'!F~R-~e~son. 19S.2, Y
G. T. Allison, Conceptual n1odels arid the Cuban n-.1ss1Je cnsts, An1,encan
Politca! Science Review 63, 3, 1969.
I-J{.~ine1nann Educ..<tlional, 1980.
4 1. As por cjcn1plo, en los trabajos de C. l-1. \.Veiss.

1982, ]a ya citada de Wei.s ( l982), y s u estudio en colaboracin CM M. J.

Bue.avalas. Tru1h tests and utility t-esLS: Decision-caakers' frames of -refcrcnce for ~ocial scjence research, Anterica1r Socio!ogical Revieu '45, 1980.
pgs. 303-313.

!o .

72

Ha) definjdos objetivos polfticos, u objeth-os del func ionamiemo mtinario de los sistemas educativos, que
pueden emplearse corno base para definir los criterios .1
estndares de evaluacin (en el sentido de medidas externas en la consecucin de objetivos).
Est claro quines son los que toman decisiones que harn uso de lo resultados de la evaluacin.
La evaluacin p uede ser conducida de forma mpemubable, libre de rendencias polticas y de ouas interferencias no cientficas.
Los resu.ltados de la evaluacin son utilizados de forma
dil'ccca y Lineal.

En la prctica :.e violan varias de estas asunciones, cuan


do no todas. Los objetivo.~ pueden ser impreciso~ o discutibles entre los distintos agentes que pueden mostrar disparidad de criterios. La asuncin de que puede existir una toma
de decisin autoritaria, en el sentido de completameme independiente, tanto individual como coleclivameme, es tambin
dudoso, incluso en el caso de que quienes toman Ja decisin
sean funcionarios gubernarnentales. El ideal de una evalua cin relathamcnte imperturbable no existe en la prctica,
pues el proceso puede muy bien alterarse cuando las distintas partes imervin.iemes o el programa que es ob_jeto de evaluacin son alta mente discutidos. Las partes interesadas
pueden no slo ser actores en el proceso de roma de decisiones (como Jos funcionarios de las diferentes secciones de un
ministe1io), sino tambin pen.onas que constituyen. en todo
o en parte, el objeto de eva luacin, como los profesores y
esrudiantes, adems de ser actores en el proceso. No es dificil
encontrar ejemplos de profesores que consiguieron desactivar un progama de evaluacin, rehusando cooperar en la
enn-ega de datos.~ Cuando las partes interesadas financian
adems uabajos ele investigacin sobre evaluacin, pueden
hacer uso del poder derivado de los contrai.os influvendo
en el tipo de discfto y mtodos evaluativos que se emplean.
Investigaciones empricas han demostrado que el ern
pleo lineal y directo de los datos resulcantes de la c1aluacin
45. El rrabajo orimal es 1. Scheercns, E"'1lito.11e-onder<k er: b<kid.
Mechodol<Jgische en ora111sa;orisclic aspec1en, Harlintzen. Ae"odruk, 1983.

l.A EVA~VACJN DE POLfTTCAS l!DOCATlVAS

LAS POLfTlCAS UIH;CATIVAS COMO POJ..fTTCAS PUBUCAS

''

73

es J?l! la exceJ_Xin que la norma. Autores como Caplan y


We1ss propusieron un modelo <ternath-o de empleo de la
evaluacn, que consideraron ms rea!Jsta. Segn su ,isin,
los ind icadores externos de evaluacin configu1an de mane
ra gradual las perspectivas y el esquema conceptual de quienes toman las decisiones y tienen una funcin m!. iluminadora y de gua que prescriptiva.
A lo qu e se pretende llegar con todo esto es a que el empleo de tcnicas racionales, como la e\'aluacin, puede ser
problemtico por el hecho de que el contexto de torna de
decisiones es menos racional de lo que suponemos ngcnua
mente, y que los aspectos ms difusos del proceso de toma
de dec isiones, as como e l contexto poltico, tendrn un
rmpacto 110 slo sobre el uso que se haga de la evaluacin,
si no tambin sobre las condiciones en las que sta se aplicar, ms lejos del sistema imparcial y objetivo que se pretenda.
A pesar de que las consideraciones anteriores hacen referenci~ en su mayo1ia a la evaluacin de programas -como,
por eJerr_iplo, en el caso de la e\'aluacin de los programas de
mnovac1n educauva a grnn escala- tambin juegan un papel. a unque menos importante, cuando la evaluacin tien:e
el carcter de una consttoria pe1idica y resrular de la direccin de un subsecior educativo completo ~orno ocurre
en el caso de los programas de evaluacin nacional, sistemas de indicadores educativos o evaluaciones peridicas
llevadas a cabo por la inspeccin-. Tal y como han demos
tracio distintos anlisis,47 el grado basca el que puede considerarse la evaluacin como un proceso racional depende de
dererminadas va riables estructurales:

La institucionalizacin de la funcin evaluadora, es decir, si existe una inspeccin con una funcin evaluadora
especfica o si existen institutos de investigacin especializados.
46. Caplan, t982) Weiss, t980) 19&2. Amho., trabajos han sidv ciL>-

dos ms arriba.

47. Stngularn1en1e, sle es el cnso de unr1 1.')brn de referencia en la


n1acer1.: ~1. t-Jubennan. Step~ IO\VU1'ds a.n iluegro.Led mode' O rl!search
UlilisatiOn, Kitolvltdfe: c,.e.ar;on. Diffusion. and UtiU.sau'on 8. 1987.
pgs. 586-61 l

74
-

LAS POLfTICAS P.DCCATIVAS COMO POll'flCAS Pl:BLTCAS

La Formacin cientlfica y cultural de los usuarios de los


resultados de la evaluacin.
El !!Cado de orientacin hacia la prcca que muestran
los -evaluadores, en el sentido de comprender el sentido
fin al de la labor que JJe,an a cabo.

Una ltima consideracin muy imponante es la dis1in


cin entre las dos orientaciones bsicas de la evaluacin:
- rendicin de cuentas;
- mejora organiza Li va.
En trminos generales. la rendicin de cuentas hace re
ferencia a la existenci<1 de instituciones pblicas y servicio>
responsables de la calidad y ele la produccin de indicadores
que la ndan. Hav quien sostieneSque la rendicin de cuentas involucra distintos aspectos conectados entre s: celes
cripcin minuciosa del producto o servicio prestado; com
probacin del producto o actuacin; y reconduccin de las
acruaciones mediocres. Este ltimo aspecto implica que la
rendicin de cuentas no es slo cuestin de proveer y anali
zar informacin, sino tambin de toma de acciones previs
tas por las au to!idades competentes en forma de sanciones
o recompensas.
Cuando la evaluacin se s ita en un contexto de mejora
organizativa, este llimo elemento -la reconduccin de las
actuaciones mediocres- es sustituido por un uso de la in
formacin evaluadora me1os controlador, en el que el ajus
Le tiene el carcter de la mun.1a adaptncin y la ernluacin
es formativa ms que sumativa.
Parre de las dificultades que aparecen al intentar s ituar
la evaluacin en el contexto de la roma de decisiones admi
nistrativa o poltica guardan relacin con conflictos de inte
reses reales o pretendidos enne los responsables de la toma
de decisiones, quienes las han de poner en prctica ,. los
evaluadores. El carcter incluso antagnico de las relacio
nes entre estos actores se asocia mucho ms a Ja rendicin
de cuentas que a la mejora orga nizativa. En el caso de la
48. ste es el caso de C. W. Glo~,, l. S. Cohcn, ~t L. Smirh y I<. Filb)'.
Sc/100! Class Siz.e: Research ami Policy, t undres. Sagc, 1982. pg. 23.

LA EVALUACIN DE POLITTCAS JlDUCATl l/AS

75

rendicin de cuentas, la C\al11ncin es mucho ms crtica~


controladora :. guarda esrrecho 'nculo tanto con las relaciones verticales de la jerarqua adminisrrava como con
las exigencias de importantes entidades exte.-nas de las que
dependen organi:wcione.s, unidades y roles profesionales.
Desde el exterior. y en particular en el sector de sezvicios,
que no acepr:a con facilidad el anlisis externo de los indicadores de actuacin, la rendicin de cuentas es considerada
probablemenle LLna exigencia legtima de los con tribuyentes p ara comproba r los beneficios de sus inversiones. Desde
el interior, semeja nte control y evaluacin es a menudo vis
to como amenazante e injusto. La complejidad cognitiva de
Ja toma de decisiones y el<> Jos procesos primarios en el secror terciruio. incluida la educacin, jumo con el potencial
carcter amenazador de la evaluacin cuando se 01i enta hacia la rendicin de cuentas, pueden provocar una descon
fianza hacia los procesos de e\'aluacin.s
Incluso si esta siluacin se considera un tanto e.~trema,
Jo cierto es que las prcticas e\'aluadoras llevadas a cabo
desde una perspectiva de rendicin de cuentas pueden ser
abonadas o fn.rstmdas por el compo1tamiento de los acto
res involucrados cuando se sienten amenazados o cuan do
consideran el listn demasiado elevado. El carcter agresivo
de la evaluacin orientada a la rendicin de cuemas en el
sector educa tivo, su justificacin terica en postulados or
ganizativos como la burocracia profesiona!,50 de la cual se
49. Cronbach y .sus: cole9at: vnn al'n ms lejos y manifiest.an que In
rendicin de c uentas est peligro:;tlmcnte cerca de la totalit...otrizaci6r1
Vase L. J. Cronbach. Toward rt(on11 ofprogmm evaluatio". Ailn.s, 11U!tlwds
and i11sti1utional anunge11:011s, San Francisco. Jossey Bass, 1980. Sctlee:
rens. en su trabajo ciw.do mas arriba, proporciona un estudio de caso de
la e-aluacin de un proycc10 pllo10 en el camp0 de), educacin de adul
tos en los Paises Bajos. Aunque en elle caso los evaluadores imenw.ron
con1binar funciones de ti Po sumativo , . fom1a1ivo, los pcofesores. que
1en1ieron por S\1 continuidad una,.~ f'inal.i'zado e) pro.vect0.. reaccionaron
como si e] proyec10 se llevara a C.'\bo slo por motivos de ~ndicin de
cuentas.. Es1aban 1an asus1.ado,), por las ;,cciones e\-alu2doras, en parle in
ternas y en parte externa~. que )a rnayorla rehus cooperar en la f'C(.;ogida
de dacos. lo que, por supueslo, tuvo un efecto negativo sobre Ja puesta en
prctica dC'J progrannl..
50. \ lase H. f\'Hntzberg, 111c ,(trtrc1uriug of orgnniz.ations. Englev.o(>d
Cliffs, N..T .. Prcntice-8'1!1. 1979.

1
76

LAS POLITICAS 1muc .~rJVA S COMO POLlTfCAS PBLI C.S

s upone que una de las caractersticas definitorias es la resistencia a la racionalizacin y a la eval uacin exlern. Los
profesionales de la educacin pueden oponerse a los conocimientos y a la metodologa de los investigadores dado que
se consideran ellos mismos el mejor medio y fuente de conocimiento de lo que sucede en las aulas.
La evaluacin orientada a la mejora organizativa parte
de una perspectiva bien diferente. En este caso, el aprendi zaje, el feedback, el papel formativo de la evaluacin, el inters intrnseco en los procesos y una metodologa controlable por los propios pro'esores constituyen sus principales
caract.esticas. La e\laluacin externa de centros educativos
tiene ms posibilidades de estar oriemada a la rendicin de
cuentas en tanto que la evaluacin interna tiene ms probabilidades de estar oriemada a la mejora organizativa, aunque p ueden darse excepciones, como cuando una escuela se
sirve de un consultor extcmo para revisar. por ejemplo, su
estiuctu ra directiva .
Mientras que control es la palabra clave en la rendicin de cuernas, aprendizaje lo es en la evaluacin interna orientada hacia Ja mejora. La autoevaluacin puede ser
suficientemente objetiva e imparcial para proporcionar una
base firme para este proceso de aprendizaje.
llI.2. Gnesis y ell.pansin del concepto de evaluacin
de los sistemas escolares

En t1minos generales, la necesidad de proceder a una


ev<uacin o bjetiva de los sis temas escolares es un fenmeno relativamente reciente. De hecho, corre en paralelo a la
consideracin de Ja educacin escolar como algo que concierne no slo al docente y al alumno, sino que tiene importantes implicaciones sobre cuanto acontece fuera del recinto escolar. Es a lo largo del siglo XIX cuando el progresivo
proceso de conversin de la pedagoga en una ciencia pretendidamente positiva, junto a los avances en el terreno de
la psicometr ia, se traducen en la posibilidad de exmenes
concebidos, administrados y sancionados por agentes distintos al docente, por los cientficos e investigadores de la
educacin.

LA EVALUACIN DE POli TJCAS EDUCATIVAS

77

Pero las relaciones entre estos avances y la administracin educativa eran por aquel entonces todava inexistentes,
aunque pueda citarse el precedente de la lnglaren-a de finales del XIX, donde se instaur un sistema ele retri bucin a los
maestros que tenia en cuerna los resultados alcanzados por
sus alumnos. A principios de siglo aparecieron, por inspiracin de las temas preconizadas por Taylor y Fayol, las primeras tentativas de indicadores relacionados con los gastos
escolares, las tasas de abandono o de promocin, etc., jumo
a los primeros tests estandariwdos de concepcin psicomtrica. No es hasta los aos neinta cuando surgen, en Jos Estados Unidos, de la mano de la Carnegie Corporation y de los
primeros institutos universi tarios de investigacin educatjva. los balbuceos de distintas aproximaciones alternativas al
estudio de las diferencias entre los objetivos escolares y los
logros alcanzados. Pero ser veinte afias ms tarde cuando
la teora del capital humano ofrecer a la enseama un im
portante instrumento para la planificacin educativa. Y desde su seno surgirn tres lneas paralelas de investigacin en
materia de evaluacin de resultados: con respecto a las necesidades de mano de obra, a las tasas de rendimiento so
cial y a la demanda social. Al rnismo tiempo, se produce una
coincidencia entre estas lneas y los movimientos de reforma educativa que insisten en dotarse de mecanismos de
evaluacin que prueben su bondad y mejora con respecto a
Jos mtodos tradicionales. El nfasis en la objetivacin y la
cuantificacin no tard a ser contestado en la dcada de los
aos setenta por medio de una reaccin en pro de la evaJ ua
cin cualicativa.
Los ochenta vern, pues, florecer un gran nmero de
aproximaciones, contrapuestas algunas y complementarias
otras, a la evaluacin de la educacin. En ltima instancia,
la necesidad de una renovacin de la concepcin y prestacin del servicio pblico de la educacin, en el contexto de
la crisis del Estado del bienestar, conducir en los noventa a
un renacer de los mtodos cuantitativos de evaluacin de la
educacin, en sintona con nuevas frmulas de gestin y
evaluacin de las polticas pblics.
Actualmente, tamo en Europa como en Amrica, los planes y las instituciones dedicadas por entero a la evaluacin
de l calidad ele la educacin a escala nacionru son una rea-

78

LAS POLITICAS F.PUCATIVAS COMO POLiTICAS PBllCAS

lidad que ha cobrado vida en muy poco tiempo. Este tipo de


acwaciones se inicia con fucr7.a, en un primer momemo. en
aquellos pases que cuentan con una administracin educativa tradicionalmente descentralizada. En estos casos -sirvan de ejemplo los Estados Unidos e Inglaterra y Gales-,
las autoridade> centrales pueden ver en Jos mecanismos de
evaluacin un procedimiento para recuperar o detentar una
parcela relevante de poder, aquella que confiere el cont rol
de la informacin de cua nto acontece en el sistema. Por otra
parte, en los pases de estructura administrativa tradic ionalmente centralizada -como Francia-, o que se hallan
sumidos en procesos de descentralizacin -con destino a
las regiones, como en Espa~a. o a los propios centros escolares, como en los Pasei. Bajos- los organismos y planes de
evaluacin cobran vigor como mecanismos que posibilitan
un seguimiento de las polfricas educativas - y paiticularmente de las reformas- mucho ms detallado, signjficativo
y til a los efectos de coordinacin y toma de decisiones.
La influencia que en estos desarrollos han tenido las inicialivas internacionales, y muy especialmente de la JEA
(Asociacin Internacional para Ja Evaluacin de la Enseanza. desde l 962) ha sido muy importante, sobre todo
cuando la publicacin de algunos resttados, a finales de los
aos ochenta, puso de manifiesto que pases que han ido ganando terreno en trminos de competitividad econm ica internacional a las grandes potencias tambin han mejorado
sensiblemente su pos ic in en el terreno de los resultados
acadmicos. casi hasta extremos insospechados. Muy paniculaimente, los Estndos Unidos se han visto afectados por
una crisis de la imagen pblica de la educacin que se ha
nuuido considerablemente de la posicin acadmica relativamente dbil que lo~ escolares estadounidenses parecen
mostrar comparativamente con respecco a los japoneses y a
los alemanes, li"ales tambin en el 1erreno econmico. o
estar de ms recordar aqu que uno de los grJI1des teA-tos
que urgieron la nece~idad de un escrutinio constante de Jos
resultados acadmicos en los Estados Unidos a pJ;ncipios
de los ochema se titul, precisam ente, Una nacin en peligro. Organismos int.ernacionales como la OCDE ~la UNESCO han invertido en los ltimos a os grandes esfuerzos en
la definicin de sistemas de indicadores imemacionales de

LA EVALUACI01' De POLIT!CAS EDCCAT!VAS

79

Ja educacin, con el convencimiento de conaibuir as a mejorar el conocimiento que los polticos ) administradores de
la educacin tienen de ~us propios sistemas con respecto a
orros que pueden comar como comparables y, por consiguiente. como referentes.
ID.3. El contexto y el nfasis en la evaluacin
El reciente nfasis en la evaluac in de la calidad de la
educacin aparece en un contexto muy preciso en el que
coinciden, al menos, tres cipos de tendencias:
En primer lugar. las nuevas demandas que la socied<id y
la economa proyectan sobre los sistemas escolares, en el
marco de la internacionalizacin y de la incesante bsqueda de competitividad en los mercados mundiales,
pero tambin de la mejora de la calidad.
- En segundo lugar. las ct"isis econmicas que, de modo recunente, han afectado a la capacidad de dar salida a todas y cada una de las necesidades de orden social paten~es en nuestras sociedades.
- No en ltimo trmino, y en buena medida como resultado de los efectos de esas recun:emes crisis econmicas
sobre la opinin p blica y sobre las ideologas, una nueva culrura-la de la rendicin de cuentas- que se acompaa de una falta de confianza en la capacidad del Estado para dar salida de modo eficaz, eficiente y econmico
a codas y cada una de las necesidades que una poblacin
cada vez ms exigente p lantea."
-

En suma, se trata de conferir auconoma para generar un


servicio pblico de mayor calidad, ms eficaz, eficiente con
respecto a las demandas regionales o locales, y econmico;
a cambio, deben aceptarSe las reglas impuestas por los necesarios mecarsmos de evaluacin. Autonoma y descentralizacin, sf. pero con control de resttados, p~ ser la
t.endencia compa:ttida por todos los s istemas escolares europeos.
51. Sobre esLe punlO, vaRC cJ prirncrcnptulo de la segunda parle.

1
80

LAS POLfTICAS EDUCATIVAS cm10 PO\.JTICAS PBLICAS

La rendicin de cuentas pretende destacar que es necesa


rio controlar v evaluar, externamente a la escuela, el rendimiento y el logro de los alumnos, de los docentes, de los cen
tros y del sistema en su conjunto. Se t:rara de consegUlJ" que
~te rinda cuenras, como empresa pblica que es, a la ciuda
da na en general y a sus represe11tantes, del mismo modo que
lo hacen las restantes ero presas pblicas. De este modo se
pretende conseguir un mejor conocimiento y uso de las con
diciones ptimas que han de permitir logar las finalidadel>
y lo.~ objetivos sobre los que existe un acuerdo pblico.
Aunque la rendicin de cuentas encuentra un eco generalmente favorable, como lo atestigua el creciente nfasis en
Ja evaluacin, no faltan criticas. Asf, algunos consideran que
es la expresin de Ja ruptura del co~se~so acerca de qu es
lo que la educacin debe aportar al 1ncliv1duo, a la comuni
dad y al pas. Otros ven en ella la mera transposicin de unas
actitudes y prcticas propias del mundo de la empresa, de
la ingen ierfa y de la ciencia al aula, en una especie de reduccionismo econmico-tecncrata.
Sea como sea, la rendicin de cuentas no slo tiene que
ver con la mejora del servicio pblico de la educacin. sino
que es un nuevo paradigma de aplicacin en los restantes se<:
tores de la actividad pblica y social que desarrolla el Estado.
En parte. el debate sobre ella liene que ver con la admi~iis
t:rac.in y distribucin de los recursos humanos, econmicos
y materiales, tareas que se han convertido en cotidi~nas Y
primordiales en los Estados modernos. Y, en esta meclida, la
rendicin de cuentas apunta a la naturaleza de la responsa
bilidad que se supone incUJllbe a quienes gestionan esa ad
ministracin. Por consiguiente, se trata de algo mucho ms
amplio y complejo que el simple examen de los procesos y
Jos productos educativos, pues cuestiona, en ltima instan
cia, quin debe determinar sobre qu debe rendirse cuentas,
de qu modo, quin debe hacerlo): ame quin.
.
En este contexto, b ien podra afirmarse que la evaluacin
no es s ino una forma disti nta y nueva de h acer polilica y,
ms concretamente, de explicar Jns polticas por medio de
los logros alcanzados o, eventualmente, fallidos. No e.~. pues,
extrao que la gran obsesin con que se abri la dcada de
los noventa fuera, sin duda alguna, la de la eficacia y, por
ende, el nfasis en la e-.ialuacin de los sistemas escolares.

LA EVALUACII\ DE POLITtCAS llDllCATIVAS

81

m.4. Orientaciones, m odelos e instrumentos


Existe un abanico bastante amplio de posibles orienta
ciones de la evaluacin. Los elementos que permiten dife
rencim los distintos enfoques son Jos siguientes:
- E l grado de fmmalizacin de los mtodos, es decir, si los
procedimientos utilizados se sirven de criterios cienilli
cos de replicabiliclad, validez y objetividad, o si se usan
mtodos descriptfros ms abicnos que dependen fundamental mente de las valoraciones expresadas por actores
cualificados. como, por ejemplo, los profesores.
- El lipo de actor o actores que llevan a cabo la evaluacin.
Una distincin importante aquf es la existente entre eva
luacin externa, dirigida por accorcs externos, y eval ua
cin interna, dirigida por: actores internos pertenecientes aJ propio centro escolar.
- El tipo de objeco evaluado. Los centros e.~colares deberan
considerarse como sistemas complejos que contienen
profesores, aulas y alumnos. A menudo la e,-a]uacin de
los centros escolares depende de conjumos de elatos so
bre los profesores o los alunmos. En enfoques ms sofisticados se analizan mltiples datos de forma conjunta
para inferir modelos de influencia emre los diferentes
subsistemas dentro de un mismo centro escolru:
El balance entre el nfasis puesto sobre la evaluacin externa, orientada a la rendicin de cuentas, o interna,52 orien
tada a los procesos de mejora, da como resultado distintos
modelos. Debe notarse que existen casos en los que la <lis
tincin entre evaluacin interna y externa no es muv clara.
Pueden darse casos en el lnite entre uno y otro tipo.de e-.a
luacin cuando, por ejemplo, se hace uso de profesionales
exterrios para orientar los procesos de autoevaluacin ed u
cativa o cuando los resultados de un pmgrama amplio de
52. Esta ltima puede aparecer tambin bajo e l apelativo de autoe
vnluacin educativa. Asf, i.a autoeva.luncio ccluc..'\a\'a s.e toma como interna, orientada a la mejora educati\'a y dirgida por el personal ~ola.r.
los mtodos para la autoevaluacin cduaul\'11 pueden ser fonnales e in
formales.

82

LAS POLITICAS EOUCA'l'lVAS COMO POLTI CAS PBJ.lCA~

evaluacin ex<ema son trasladados a Jos centros escolares


con algunas posibles sugerencias para la mejora escolar..
Generalmente, se suelen considerar cuatro modelos d1srintos de evaluacin que, a decir verdad, se corresponden
con cuau-o posibles funciones. Estos c.uau-o modelos no se
encuentran reflejados en estado pum en njngn pals. s.c
presentan aquf. por tanto, a efectos ilusrrativos. Son los siguientes:

'

A. Modelo descr iptivo. El objetivo final es realizar un ill


venrario de los efectos de una poltica educativa dada. El
ejemplo ms no1orio es el inv_entario de los logros y ren
dimiemo acadm ico de un mvel educativo. Idealmente,
se traca de confeccionar una lista en la que se contabilizan Jm, efeccos o las variaciones entre un estado t y un estado r+n. Se busca exhaustividad - regisrrando cualquier \1lriacin- v neutraJjdad. Se trata de informar:
aenei= los datos v exponerlos. sin ena'llr en anlisis.
B. Ktodelo analtico. Consiste no slo en registrar los resultados, sino en explicar por qu un objetivo o meta ~a
dos no se han alcanzado. Aqu se privilegian uno o ,anos
parmetros que coffesponden a las pdoridades de lapoltica educativa en curso. oMdando o relegando a un segundo tnnino Jos dems efectos que aqulla h ubiera
podido generar e11 otros parmetros.. Se trata de descubrir Ja distancia que separa los ob,1et1vos fo1mulados de
los alcanzados finalmeme y de explicarla por medio del
recurso a las concliciones que han presidido la ejecucin
de esta poltica educat iva. Se eecra un cliagnstico y se
explican las diferencias, atribttiblcs a fallos en el proceso
de puesta en prctica de la poltica.
.
C. Modelo normativo. A diferencia de los dos antenores.
en este modelo los c\'aluadores sustituyen los valores de
referencia de quienes disef'Iaron la poltica educat\1l cuvos efecros se examinan por otros ,aJores distintos. La
sustitucin puede ser debida a que los objetivos iniciales
no eran claros y unvocos. a que no 5e companen con los
decisores, o a que se asume abiertamente una pollt1ca
distinta. En este caso, la cnil uacinno es til a los polticos, si.no puramente a los evaluadores. El resultado ser
Ja propuesta de unn poltica educativa distinta.

LA EVALUACtK

ne POLfTICAS EDUCATfVAS

83

D. Modelo e)..-peri:mcntaUsta. Bajo este modelo se traca de


descubrir si e>dsten relaciones estables de causalid;id entre el conrenido d e una poltica educativa dererminada ,.
un conjumo dado de fenmenos de ndole educat\1l que
se dan en el ten'l?no. Si 1:1 aucoridad pblica decide que un
programa escola1 comprenda un cieno tipo de matemticas. sus consecuenci<ls dct em1i narn el fracaso o el xito
de los alwnnos en el bachillerato. Se postula, pues, la existencia de con'C!aciones explicables entre causas, o variables independientes (el contenido del programa), y cor~~e
cuencias, o variables dependientes !los efectos a medio o
largo plazo sobre la s ituacin acadmica de los alumnos).
Se trata de sacarlus a la luz y, si es preciso, de realizar
sobre el terreno y en pequei'las mucsuas experimentos
pre\~OS para poner a prueba las mejores soluciones, generalizables despus al conjumo.
En el domnio de la poltica educativa, la e,aluacin
acostumbra a secvirse de dos tipos de insm.unenros: las tcnicas de explotacin de la informacin y los planes de in
\'Csrigaci11. El uso de unas y ouas no es de ninron modo excluyente.
- Las tcnicas de explotacin d e la informacin: estu d ios de casos, anlis is de da tos, tes ts sobre pequeas
muestras, constrnccin ele modelos, estudio de se1;es estadsticas longitudi nales. etc. En materia de evaluacin,
su uso presenta un problema espccl[ico, que es el del ,alor de la infonnacin tratada. Los datos cuantitati\'os
son seguramente los ideale~. Por ello no es extrao que
una de las fuentes preferidas sean los resultados de Jos
exmenes escolares o, alternatha o complemenrariameme, la realizacin de pniebas esrandarizadas a toda
una cohorre de la poblacin escolar.
- Los planes de investigacin, procediendo del siguiente
modo: identificando el objero de evaluacin, midiendo
las variaciones posibles, Postulando qu hubiera sucedido si no se hubiera intervenido por medio de la poltica
educativa en cuestin, ,v t:xplicando lo acontecido. Para
aislar este plan en las d imensiones del tiempo y del espacio se usan dos tipos de corte:

84

.mgiwdinal: en diversos momentos temporales, por


ejemplo cada dos aos, se rruden los resultados acadmicos en matemticas de los alumnos de 12 aos de
edad ) se compara la evolucin. Cuando se introduce
un cambio cun-icular los incrementos o clecrememos
sern atribuidos muy probablememe a su causa.
Transversal: se comparan grupos simultneos de alumnos: uno con el cmriculum tradicional y el otro con el
cuniculum reformado, y se comparan los resultados;
on-a posibilidad consiste en examinar grupos simultneos en el tiempo pero de distinta localizacin geogrfica (regional, local).
Puede apuntarse. pues, que la distancia que separa el n
fasis en las tcnicas de ei..-plotacin o en los planes de investigacin obedece a una actitud distinta: el predominio de las
primeras acostumbra a indicar una manera de en.render la
evaJuacin que slo pretende establecer mecanismos de
comrol. E l predominio de Jos planes de invesgacin. por el
contmrio, indicara ms bien una apuesta decidida por la
evaluncin como algo ms que un mero control, como una
necesidad poltica y tcnica para orientar los procesos de
toma de decisiones y. en suma. la mejora de la calidad de la
educacin.
En trminos generales, es posible afirmar que cualquier
s istema de evaluacin de sistemas escolares debera con
templar el empico de cuatro tipos distintos de enfoques o lineas:
-

1t

LA EVALUACl I': TJP. l'OLJTICAS EDUCATIVAS

LAS POLIT!CAS EIJIJCATIVAS COMO l'OLITTCAS PBLICAS

Estuclios estadsticos, con el objetivo de recoger todos


los datos e informaciones estadsticas relacionadas con
el sistema escolar, incluyendo, adems, su adecuado tratamientO y puesta a disposicin de todos los posibles
usuarios (administracin, investigadores, medios de comunicacin, etc.).
Evaluacin de los alumnos, de carcter pedaggico; se
trata de elaborar evaluaciones de mbito nacional o bien
de aplicacin a una muestra cstadscamente representativa de un grado o nivel. En ningn caso el resultado de
estas evaluaciones debe influir en el expediente acadmi<.."O de los alumnos, puesto que ste no es su objeti\'O.

85

Evaluacin de Jos recursos, para evaluar los efectos resultantes sobre la calidad de la enseanza. En esta linea
son especialmente sign ificativos los eswdios de eval uacin sobre los efectos de la formacin inicial y continua
de los docentes y directore.~ de centros. En nin!,'1'.tn caso
este tipo de evaluaciones debe interferir con la labor que
real izan los servicios de inspeccin o supervisin escolar.
- Evaluacin de las innovaciones, de modo que su eventual generalizacin cuente con el respaldo de una e\aluacin objetiva y cicmffica.
- Evaluacin de los centros de enseanza, con el objetivo de detenninar cules son los factores de eficiencia,
por medio del csrudio y anlisis pormenorizado de cmo
funcionan los centros donde Jos alumnos obtienen mayor rendimiento.
- Evaluucill del sistema, con el objetivo de informar, con
indicadores pertinentes, cuidadosamente escogidos, acerca de los gasios, funcionam iento y resultados del sistema,
sobre las disparidades geogrficas o de otra indole.

III.5. La puesta en prctica de sistemas de evaluacin


Aunque la experi encia acumulada hasta el momento en
esta materia es limitada y, paradjicamente, no ha siclo objeto t<ldava de procesos de evaluacin, lo cierto es que es
posible s ugerir algunas caracter (sticas que pueden tomarse
como factores necesarios para el xito en la puesta en prctica ele sistemas de evaluacin de la calidad de la educacin.
En siotesis, podtfan ser:
-

Iudcpe nclencin: una relativa independencia de los organismos encargados de la evaluacin frente a los prescriptores, que permita el ejercicio de un espritu critico
responsable y basado en un cdigo deonrolgico profesional. Estos organismos pueden ser, en parte, del gobierno, del Parlamento, o tolalmente autnomos (centros ele investigacin. asociaciones, etc.).
Cientificidad: como g~mmta de objetividad y que demanda una excelente capacitacin tcnica y pluridisciJ>li nar de los evaluadores. Se deben emplear con rigor

86

LAS POLTICAS El>UCATIVAS COMO POLITICAS PBLICAS

instrumento~ empricos de medida, suficiememente


comprobados y conu-.istados, tamo en la esfera de lo
cuamitativo como en la mucho ms difcil de lo cuali
tativo.
Transparencia: una transparencia s uficiente de la inOr
macin administrativa , que permita el acceso de iodos
los actores implicados a las fuentes. En el marco de un
servicio pbl ico, la evaluacin no debera ser nunca confidencial.
Pluralidad: una pluralidad de rganos de evaluacin
que permita la emulacin entre experlas y su utilizacin
por los decisores como bazas en la negociacin; por
ejempl o, al servicio del poder legislativo, pero tambin
del Parlamento, de la administracin central y de las en
tidades locales.
Participacjn: Todos los actores implicados deben par
ticipar activamente en alguna medida en algn mo
memo del proceso de e,aJuacin. Ello ayuda a clislinguir
emre control y evaluacin y, de otro lado, concribuye a
difundir Ja cultura de la evaluacin entre todos los sec
tares.

III.6. La evaluacin lnt.ernacional y los sistemas


de inc!Jcadores

Es difcil escapar a 1 atractivo de cualquier intento de si


tuar los resultados del propio sis tema escolar con respecto
a orros de parecidas caractersticas. Hasta el p resente, ro
dos los intentos de evaluaciones internacionales han sido
objeto de fue1tes criticas de ndole epistemolgica y meto
dolgica, pero no por ello los medios de comunicacin han
dejado de reproducir en lugar preeminente Jos resultados,
especialmente cuando -por inesperados- pueden susci
tai el debate nacional. Es previsible que a corto plazo esre
tipo de evaluaciones internacionales se incrernenre porque
el momento es espec ialmente proclive a acoger estas ini
dativas. pero los problemas de orden tcnico (en el diseo
y t!jt!cucin) e interpretativo (transferibilidad y compara
bilidad de conceptos y datos) parecen, hoy por hoy, de dif.
cil solucin. En cualquier caso, el prestigio de las entidades

).A EVALUACIN DE POLTTICAS EDUCATI VAS

87

e instituciones organizadoras -independientes ,. no gubernamemales- justifica que Se pre.~tC atencin SUS resuJradOs.
La lnea de investigacin sobre el diseo de indicadores
internacionales de la educacin, aunque no exenta de problemas, parece mucho ms prometedora en el li.uuro. De un
lado, permite a\'anzar en la creacin de un cuerno internacional de conocimicnros sobre los sis temas escolares: de
otro, facilita una coleccin de indicadores con una ut ilidad
e\~dente, tanto para enjuiciar la evolucin temporal del pro
pio pa!s como para tener una indicacin con respecto a Ja
posicin relativa que ocupa en el concierto de los-pases de
su ms inmediata referencia.

rn.7. La autoevaluacin
El actual auge ele la amoevaluacin educatin1 tiene otras
fuentes. En primer lugar, puede ''crse como una consecuencia del aumento de la autonoma escolar y del nfasis en los
mecanismos de mercado. Esrns condiciones, impuesias por
la poltica educat iva , fuerzan en menor o ma vor !!Tado a los
ccnrros escolares a evaluarse ellos mismos v ~ sit~arse. en un
nuevo contexto, en cierta forma ms coinp~titivo y en el que
el mmketing instituc ional juega un importante papel. De
nuevo, puede afir marse que Ja idea de que las escuelas demuestren su calidad a los consumidores est cerca tambin
de la rendicin de cuentas. En cualquier caso, la filosofa de
mercado debe verse como un estimulante externo que favorece igualmente la autoevaluacin educativa.
En segundo lugar, la autoevaluacin tiene su puesto na
mral enb-e las escrategias de mejora educativa asociadas al
aprendizaje organizacional. Como el inters por la mejora
cualitativa del cenero cscolru ha aumenrado, esto ha conducido tambin a un inters creciente por la amoevaluacin
educalirn. Y es bajo esia perspccliva cuando se considera a
los. procesos de autocvaluac in como verdad eramente ae.
o
nwnos.
Una tercera ra?.n del creciente inters por Ja autoevaluacin educativa es ms simple y m u11dana. Dada la ma
yor disponibilidad de proccdimienLos. tcnicas y dispositi-

88

LAS POi.ITICAS 11.DVCATIVAS COMO POlfTI CAS PUBLICAS

vos de informacin v de seguimienio de los alumnos, e~


ms fcil para las cseuelas contar con los recursos tcnicos
necesarios, muchos de los cuales son abastecidos por el
mercado.
Sobre la base de estas observaciones, se pueden c.lislinguir basta cinco categoras de autoevaluacin educativa que
muestran un grado creciente de combinacin con elementos externos orientados a la rendicin de cuentas:
A. Au toevaluaciones hechas a medida por y para cada centro.
B. Autoevaluaciones que Fonnan parte de los programas de
mejora que afectan a Lodo un grupo de centros escolares
(las evaluaciones pueden 1ener el propsito adicional de
evaiuar los efectos del proyecto de mejora educatha en
su conjunto).
C. Autoevaluaciones educativas explcitamente dirigidas a
la pro,~sin de informacin a entidades externas al centro (como la adrrtlnisnacin), as como dirigidas a la utilizacin de la informacin para la mejora de los procesos
educativos.
D. Autoevaluaciones educativas que sirven para propsitos
externos e internos y que estn sujetas a Ja metaevalua
cin por parte de los inspectores.
E. Autoevaluaciones educativas que se generan en el marco
de programas de evaJ uacin nacional o regional, en las
que los resultados educativos son devuel.tos a cada_ c~n
tro escolar pero incluyendo una referencia a su pos1c1n
relativa con respecto a l pas, a la regin o a la zona correspondiente.
Pero el sentido de la evaluacin, tanto si se orienta a la
mejora corno a la rendicin de cuentas o a ambas cosas,
queda en entredicho si los procesos externos e internos no
concluyen en un tercer proceso, de tanta o mayor complejidad: la orientacin para la intervencin a partir del diagnstico. Esto equivale a afirmar que Ja evaluacin, interna y
externa, es pa11e de un proceso ms amplio de auditora que
incluye necesar1men le la propuesta de actuaciones a emprender parn la mejora institucional. El apoyo externo en
forma de consejo sobre posibles vas de accin en funcin

LA EVAU!ACIK DE POUTICAS EDUCATIVAS

89

de Jos resultados de la e,aJuacin resulta un recurso para


completar el proceso.
Entre los dos principales tipos de e\aluacin educativa
-la evaluacin externa orientada a la rendicin de cuentas,
par un lado, y la evaluacin interna orientada hacia la mejora, por el otro- exis~en con frccue~cia tensiones. Estas
tensiones se hacen parucularmcnt.e eVJdemes cuando se !11tentan combinar estas dos formas bsicas.
Cuando en la evaluaci6u externa el listn es elevado, la>
escuelas y el personal pueden sentirse amenazados por la
evaluacin y moslrar un comportamiento estratgico u
opo1t1mista para evi tar consecuencias no deseadas. Algunos
ejemplos podran ser la nega tiva a proporcionar datos, la
discorsin de la informacin y, llegado el caso, incluso la manipulacin del itineratio fom1ativo de los altunnos. Algunas
veces la aprensin hacia la evaluacin se traduce en disputas barrocas sobre los mtodos utilizados para llegar a la
conclusin de que no haJ manera humana de dar cuenta de
la enorme complejidad de la tarea escolar y que. por consiguiente, la evaluacin es una rnna empresa. De nuevo se
debe hacer hincapi en que dichas tensiones son ms probables cuando Ja evaluacin externa es percibida como w1a
amenaza por las escuelas y cuando quienes se encargan de
ponerla en prctica no adoptan una actitud respetuosa, cr.
tica y emptica a la vez. ~3
En principio, puede considerarse que tanto la evaluacin
interna como Ja exter:na poseen la funcin de estimular el
aprendizaje organizacional y que am bas p recisan de informacin tanto s uficientemente rica como objetiva. Tambin es cierto que las tensiones en relacin con la combinacin de la evaluacin externa e interna son mnimas
cuando los agentes externos son percibidos como tiles y
no amenazadores. En este sentido, una inspeccin escolar
que mantenga todava su papel consultivo y asesor tiene
ms posibilidades de ser aceptada como metae,;aluadora
de Ja autoevaluacin educatha que una inspeccin que

53. En lnglaten1' se ulilita un:.1expresin 1nuy afortunada p~ra. designar esta actitud. Se trntu de ser pel'clbldo e-01no un an1igo crtico (cti.tical
(rie1td), crtico prcci:nunente porque es o.migo.

90

.l

LAS POLiTICAS EDUCATIVAS COMO POLfTICAS l'llLICAS

puede etiquetar pblicamente a t uUt escuela como un fra caso.


Una ltima conclusin en relacin con la autoevaluacin
educativa es que el grado de apoyo exerno que requiere la
escuela e.11 wdo este proceso no debe subestimarse. El apoyo se requiere tanto desde el primer momenio en que debe
explicarse el propsito de la evaluacin como en el estad io
final, cuando se puede prcisar consejo para hacer uso prctico de los resultados ele Ja evaluacin. Una cosa es la auroevaluacin entendida como evaluacin interna. y on<i cosa
bien distinta, es que la autoevaluacin sea si nnimo de auto~
suficiencia. Ni las administraciones educativas ni las propias
escuelas deberlan prescindir de incorpor-ar a los procesos de
evaluacin in terna apoyos externos, porque lo verdaderamente importante no es mantener el proceso de autoevaluacin no contaminado por agentes externos, sino tener la
certeza de que la incorporacin de elementos externos se
hace en fu nc in de un proyecto diseado y llevado a la
prctica por el propjo centro y. por consiguiente. cualquier
actuacin emprend ida es de su entera respon sabil idad y
para su prop io beneficio.

m.8. Usos de la evaluacin en politica edu cativa


Resultara insuficiente presentar la evaluacin educativa
como una mera exigencia de la correcta prestacin de un
servicio pblico como la educacin. De hecho, la funcin
evaluadora debe fonnar parre integrante de cualqter pro
ceso orientado a la consecucin de resultados. Pero no es
menos cieno que la informacin .resultante de aplicar dicha
funcin puede tener muchos usos alternativos o complementruios a los que cabe otorgar en el estricto marco del sistema escolar. En efecto, junto a los usos internos. d.irectamente relacionad os con los procesos, Jos resultados y, en
sentido amplio, el gobierno de los sistemas escolares, resulta decisivo aplicm esas infonnaciones a ott'os usos que cabe
concebir como ex~ernos, esto es, fuera de los estti ctos lmites de Jos sistemas escolares.

t.,\ EVA LUACJ;\ DE POLiTfCAS EDUCA'flVAS

91

Jfl.S. l. Usos internos

La primera utilidad de la evaluacin de los sistemas escolares tiene que ver. lgicamente, con el gobierno de los
mismos en el sentido amplio del tnnino, es decir; con Ja recogida de i nformacin significativa para los procesos de
coma de decisiones y parn la reconsideracin, cuando sea
opo~tuno. de las decisiones tomadas a la luz de sus efectos
sobre el sistema escolar. Es difcil imaginar cmo sin la
eidstencia ele procedimientos de eva!ua'cin que s~minis
tren i nformacin s.ignificativa, p uede procederse a\ seguimiento y evenrual reorientacim de las polticas educativas.
Por tocio ello, no es extrao que Jos pases que han dedcliclo
poner en prctica sistemas de evaluacin en los ltimos
aos estn mimamente convencidos de que, aun pese a sus
dificultades de todo orden, se han ilitroducido en un camino sin retorno. Difcilmente sera hoy pos ible volver a aquellas pocas en que el gobierno de los s istemas escolares se
basaba en informes retricos o en meras intuiciones.
En este sentido. es posible destacar algunos usos internos de la evaluacin con relacin a la poltica y a la adntinisrnicin educativas. Sin ser exduventes. intentan ofrecer
una muestra de las d istintas posibllidads que br inda un
sistema de evaluacin de la calidad de la educacin.
ITI.8.1.J . En relacin con las pol.ticas educativas
La evaluacin ha devenido un instrnmento cmcial tanto
para el gobiemo y conduccin de los sistemas escolares
como para, ms particularmente, el seguimiemo y la p uesta
en prctica de reformas educativas.

A. Go/Jiei-,10 y conduccin de los sistemas escolare.~


La funcin evaluadora debera incidir decisivamente en
el gobierno y la conduccin de Jos sistemas escolares, mostrando esencialmente cules son los resultados conseguidos. En sntesis, es condicin impresc.inclible para la conecta fornmlacin ele polticas educativas. Efectivamente. el
diagnstico de Jos sistemas escolares, que suele identi ficar
se con una foto fija, debe reiterarse en momentos sucesivos,

92

LAS POL(TJCAS EDUCAT IVAS COMO J'OUTICAS PllLJCAS

LA JlVALvACIN DE POl.fTtCAS E DUCATIVAS

93

:~

Jo cual, siguiendo con el smil, abocarla a una imagen en


movimiento que p uede ser objeto de anl isis con mucha
mayor profundidad, alcance y perspectiva. Cuando estos
anlis is se hacen de forma recurrente en funcin de un conjunto de objetivos de poltica educativa claramente enunciados, la evaluacin suministra una base coherente para
olientar un sistema escolar hacia el logro de dichos objetivos, para urgir intervenciones, cuando sean necesarias. iv!s
a lh de la funcin de cagnstico, que se corresponde a la
necesidad interna del propio sistema escolar de generar un
informe de situacin sobre procesos y resultados, la evaluacin cambin puede obedecer a c1;terios de control de cahdad y eficacia de las polticas adoptadas; en suma, de evaluacin de polticas pblicas.

B. Seguimiento y evaluacin. de refonm1s educativas


Las labores d.e gobierno y conduccin de los sistemas escolares incluyen el seguimiento y la evaluacin de reformas
educativas. Buena pane de las polticas educmivas, con
cierta frecuencia, comprenden procesos complejos de reforma estntcturd!, organizativa o cLu-riculat'. Estos procesos se
acostumbran a acometer; gen eralmente, en n-cs fases que
con-esponden al examen de alternativas, la puesta en prctica de proyectos piloto o experimentales y, finalmente, la generalizacin d.e la reforma. En estas oes fases, la infom1acin sum inistrada por los procedimientos de evaluacin es
crucial para la toma de decisiones con implicaciones no
slo pedaggicas, sino tambin polticas. sociales y econmicas. E, igualmente, para clif-undir, como se ver ms adelante, los logros y problemas suscitad.os por la refom1a en
curso. En cualqLer caso, conviene tener presente que no es,
por desgracia, frecuente la evaluacin de polticas educativas y refonnas educativas sobre la base de datos fiables, vlidos y representativos.
111.8.1.2. En relacin con la administracin v !!estin
de los sistemas escolares
"~

En este sentido, la evaluacin es conveniente para ta


reas de:

1
1 1

A. Diagnstico
La evaluacin es un mecanismo privilegiado para la recogida de informacin significativa. Se trata, sin lugar a dudas, de conve1tir la recoleccin y procesamiento de da tos de
Jndole es Lad.stica en un conjunto ordenado de varia bles y
de ind icadores -concebidos como at,'l1.1paciones de variables- que permitan conseguir una aproximacin al estado
de la educacin, de sus sucesivos niveles y modalidades, en
un momento temporal dado. De esta fom1a, la estadstica de
la educacin tiende a abandonar su carcter enciclopdico
en favor de un talante mucho ms pr openso al anlisis de
fenmenos. Se trata, en suma, de responder a cuestiones relativas a qu es lo que sucede y sugerir, por medio de la interrelacin entre va.iiables, por qu sucede. As, por ejemplo,
la determinacin de los niveles de rendimienlo escolar en
dis tintos grados y su anhsis, por ejemplo, en las distintas
zonas o regiones, cobra sentido en cmmto, ms que una finalidad en s, deviene un instrumento para suscitar la mejora de la calidad. Por consiguiente, la evaluacin, en la forma
de centTOS especficos a ella dedicados, puede concebirse,
en primer lrmino, como un i nstrumento de i nvestigacin
social cuyo principal objetivo es el diagnstico de situaciones y el s uministro de informacin sobre el comportamienco y la buena marcha del sistema escolar:
B. Base para la toma de decisiones

Con cierta frecuencia, la puesta en prctica de polticas


educativas y Jos sucesos que se desencadenan plantean alternativas y opciones para cuya resolucin se hace imprescindible tomar en consideracin los datos aportados por
actuaciones puntuales de evaluacin, encaminadas pr ecisamente a iltuninar el proceso de toma de decisiones. Slo si
un sistema escolar dispone de mecanismos estables y continuados de evaluacin podr generar informaciones tiles
para alumbnu alternativas, de modo rpido y fiable.

e:

Investigacin
La existencia de datos acumulados sobre el comporlam iento de los sistemas escolares y sus resultados perm ite
ofrecer un capital nada despreciable a los investigadores de
la educacin. Bien es verdad que la in fluencia sobre las po-

94

LAS POLITICAS EDUCATl\';\S COMO POL1TICAS PllUCAS

lticas educativas de la investigacin educali,a de corte


acadmico ha sido ms bien reducida, sino inexistente, en
los ltimos ailos."' Pero no lo es menos que nuestros pases
siguen necesitando de estudios e invest igaciones que sugicnin vlus de mejora de la calidad. Estos estudios slo sern
p os ibles si las administraciones educativas hacen un esfuerzo de acopio y difusi n de datos sobre los sis temas
escolares.
D. Prospectiv a
Anticipar las necesidades fu1uras es una de las grandes
preocupaciones de los polHico~ y los administrador-e~ de la
educacin. De nuevo, las pro.vccciones y los estudios pro~
pcctivos slo tendrn visos de seriedad si se apoyan en un
s istema coherente y fia ble de infonmici n sobre el sistema
escola .-. Hoy en da ya no bastl\ con poner el acento en la
evolucin de Ja dem anda cuantlt.ativa de educacin, s ino
que es preciso an ticipar igualmente de qu m odo se comportarn los flujos del sistema y cul ser la previsible
evolucin en crmioos de resultados, cuantarivos ~ cuali1ativos.

III .S.2. Usos extemos


La informacin suminis trada por la evaluacin ele los
sistem as escolares ofrece igualmente diversos usos externos
adems de los clirectameme relocionados con la puesta en
prctica de polticas educati\'as) el gobierno y administracin de sistemas escolares. Ciertamen1e, las polticas educali\'as, como caso particular de las polticas sociales, son
concebidas para dar salida a necesidades especficas cuya
satisfaccin es relativamente difcil de evaluar poi comparacin a otras polfcas mucho ms fcilmente c:osificables.
Y esto es as en gran medida p orque los efectos de las polticas educativas generalmente son a pieciables slo a med io y
54. Algunos trabajos reciente!> que retoman est2 discusin son, poi
ejemplo. Jos siguiemes: F. Reirners) N McCmn, lnformed D1/oguc. Using
R~tarch 10 Shape Educaiion PoliC) Arouud the l\Orl!l \Vt:"~lport. Pracgfr,
t99i, y D. S. Anderson y!!. J. Biddle, K11owkdi:t or PoliC): lmpruvmge,ilu
co.Ji0t1 Ilroult re:stard:., Londres. nu~ Falmcr Press, 1991.

1.A EVAll:ACION' DE. POttTJCAS EDt;CATJVAS

95

31-go plazo y tambin porque la propia definicin del servicio pblico a prestar - la educacin- es de naturaleza , si
no imprecisa, s al m enos no unJvoca. Y, desde luego, conCLl.I'rcnte con otras fuentes eclucati\'aS como la familia, los
medios d(' comunicacin social n las organizaciones socia
Les, con las que no siempre se da la necesaria sim oi a ni en
fines ni en medios.
Disponer de datos contras1ables, iables y vlidos sobre
Jos procesos ) resultados educativos puede convertirse en
un mecanismo de gran fueru y legitimidad no slo pani informar a la opinin pblica, sino incluso para transformar
actitudes ' prejuicios que debieran desaparecer o quedar en
entredicho ame la presentacin de d:itos objeth'os. Por de~
gracia, Ja imagen pblica de nuestros sistemas escolares no
acostu mbra u ser, por razones de lm ty diversa 1dole, positiva, pero sera inapropiado y contraproducente dar por sentado que esa Imagen no pueda, de modo progresivo. cambiar y mejorar sobre Ja base de la formulacin de objetivos
concretos de poltica educati\'a que, a la luz de e\'aluacioncs
sucesi\'as, se logran en gran medida.
En una poca de escasez de recursos rampoco est de
ms sugerir que las inversiones educativas se traducen en
logro~ efectivos, cuanrificables si cabe. Pero esro no se debe
hacer tan slo por u n mero camb io en el modo de proceder
en lo que respecta a la gestin de los recursos p blicos, que
prima a hora la eficacia, la eficiencia y la economa, acaso
por encima de otros criterios, sino porque la fe que a os
atrs se ten ra en la inversin en capiuil humano como mocor de desarrollo se ha convertido en una cerceza demostr.ible. Ahora bien, este argumento se desmorona ame la opinin pblica, ante los medios de comunicacin o ante los
restantes miembros de un gobierno cuando no se pueden
presentar datos .v resultados fehacientes, preferiblemente
cuantitativos.
Esta lt ima consideracin apunta igualmente al valor estratgico de la educacin para el desa!'l"ollo. El debate polftico, econm ico y social sobre el papel que la educacin
debe jugar en el desarrollo del propio pas se debe hacer
desde la pluralidad de opciones, pero es obligacin de l<1s
ad.mirustraciones educativas suminislmr informaciones significali\':IS que alumbren y enriquezcan es1os debates.

96

LS POL(TJCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS P0BLICAS

Este uso esrrargico debe acompaarse, con codo, de una


especial sensibilidad hacia Ja educacin. Cuanto puede ganarse con mucho esfuerzo gracias a la e"aluacin puede
perderse en un instante si la pre~cnuicin de resultados no
se reviste y acompaa del debido respeto hacia aquellos aspeclO~. r icos y variados, de Jos procesos educativos de los
e mes Jos i nst1umemos de evaluacin slo pueden focilitar
una ligera aproximacin. No se debiera olvidar que las cifras y los datos slo penniten entrever la complejidad de un
aula en lo que respecta a la~ relaciones humanas que en su
seno y en su emorno se desarrollan.

TV
LAS GRANDES CUESTIONES
DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS

Hasta aqu se ha presenta


si;; de las polt icas educativa
mal. A partir el e ahora exami
vas desde la perspectiva de la 1
En este sentido se puede apli
cuya principal \'iliud es me
lugar en el sistema escolar e
econmico,. poltico en el que
mente. tambin i11fluve. l\o .
narse una~ relaciones emre
cial biunvocas -tal como
como si se tratase de dos siste
clonados. Ms bien se trata e
de la inclusin del sistema es
social, econmico y poltico grfico 6.
Grfico 5. La perspectiva ofunivoca de las relaciones enrre slsteme social y sistema escotar.

(;;)

~ ---'

Sistema
educativo

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