Lena Lavinas

Pobreza e excluso: tradues regionais de

duas categorias da prtica*
Lena Lavinas* *
Este artigo discute a trajetria de construo de duas categorias da prtica, pobreza e excluso social, estabelecendo um paralelo entre o debate europeu e aquele
em voga nos pases do Cone Sul. Nesse exerccio de sistematizao, destacamos a
relevncia crescente das esferas locais de governo no enfrentamento da questo
social, posto que a pobreza e a excluso social desafiam a governabilidade urbana,
exigindo formas de regulao mais eficazes.
Palavras-chave Pobreza urbana. Excluso social. Unio Europia. Amrica
Latina.
This paper aims at contextualising two concepts poverty and social exclusion
by comparing their conceptual trajectories within the contemporary debate in
Europe as well as in some Latin American countries. In so doing, we point out
the growing relevance of local governments in addressing social issues, and regulating poverty and social exclusion. These roles are major challenges for urban
governance and governability, requiring the development of more efficient forms
of local institutional regulation.
Key words Urban poverty. Social exclusion. European Union. Latin America.

Introduo
A pobreza institui-se como questo social, tanto na Europa quanto
na Amrica Latina, apesar de evidente defasagem no tempo,
concomitantemente ao surgimento das grandes cidades, quando as condies extremamente precrias das populaes recm-chegadas do campo
* Queremos expressar nossos agradecimentos Rede URB-AL 10 e Secretaria de Relaes Internacionais da Prefeitura de So Paulo por terem autorizado a publicao de
parte de um dos captulos do artigo intitulado Pobreza, Desigualdade e Excluso: contextos
atuais (LAVINAS, 2003), de nossa autoria, elaborado como Documento de Base para o
Seminrio Internacional da URB-AL 10, realizado na cidade de So Paulo de 14 a 17 de
abril de 2003.
** Professora do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da
UFRJ. E-mail: lelavinas@aol.com.

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inspiravam preocupao e receio, suscitando intervenes do setor pblico

em prol da instituio de uma nova ordem social. Ela institui-se, portanto,
ao demandar meios para uma regulao eficaz. A moderna sociedade capitalista em gestao necessitava imperiosamente integrar o proletariado e
forjar a classe trabalhadora. O primeiro conflito derivado da necessidade
de integrao se d na disputa pela apropriao do espao urbano, na luta
pela moradia e pelo controle dos novos locus de produo. Por isso mesmo,
a pobreza, enquanto questo, nasce com o selo urbano.
Mapear o contexto em que evolui esse fenmeno por mais de um
sculo implica, portanto, identificar suas formas de representao, as diferentes temticas que deram a tnica ao debate, polarizaram alternativas ao
seu enfrentamento, orientaram a ao pblica com vistas a regular a pobreza e reconfiguraram recorrentemente as polticas e estratgias voltadas para
a sua superao.
Abordamos a pobreza neste artigo como um fato eminentemente
urbano, no apenas porque a maioria dos pobres vive, hoje, nas cidades e
zonas metropolitanas, mas porque a reproduo da pobreza mediada
pela reproduo do modo urbano das condies de vida, atravs da dinmica do mercado de trabalho, da natureza do sistema de proteo social e
do pacto de coeso social que , na verdade, o que estrutura o conjunto de
relaes e interaes entre a sociedade civil, o Estado e o mercado. Sem
escamotear a pertinncia das crticas de VEIGA (2001) acerca de um possvel sobredimensionamento do que espao urbano no Brasil, a pobreza
no campo e nas reas rurais reflete urbanidade ao ser mensurada e estimada1 . A reproduo autrcica, que se pensava garantida no mbito das relaes
de auto-subsistncia, sem mediao do mercado, subsumida e este, enquanto plo dominante2 , vai reiteradamente subverter e destruir tal
possibilidade, fazendo do rural e do agrcola mais uma forma de classificao espacial do que uma espacialidade singular porque no mercantil
das relaes sociais.
O carter urbano da pobreza torna-se ainda mais visvel na medida
em que esta vem desafiar a governabilidade urbana, exigindo dos governos
locais solues rpidas e efetivas, inscrevendo no territrio da cidade marcas indelveis das contradies sociais que a reconfiguram e
recontextualizam a cada momento. A pobreza urbana porque cada vez
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mais as formas de regulao de pobreza so mediadas por compromissos
institudos no processo de construo da cidadania urbana.
Isso se tornou ainda mais evidente medida que a pobreza cedeu
lugar, nas dcadas mais recentes, excluso. Falar de excluso social tomar um registro mais amplo que o da carncia ou do dficit de renda para
informar o debate da pobreza. transitar do universo restrito do no atendimento das necessidades bsicas e vitais para o espao da eqidade, da
emancipao e do pertencimento. Falar de gesto urbana hoje falar da
construo da cidadania, e isso vem produzindo um deslocamento do espao institucional da questo social da pobreza, que deixa o eixo do Estado
e migra para as esferas locais de governo. Uma nova alteridade social emerge. Os atores so aqueles presentes nas arenas do cotidiano urbano, onde
se define, com base na histria, na cultura, nas relaes econmicas dominantes e na forma de insero no mundo global, nos padres de sociabilidade
existentes em cada localidade, o campo de possibilidades para estabelecer
convenes capazes de vencer a pobreza.
Ao longo do sculo XX, o combate contra a pobreza na Europa
era atribuio do Estado, do Estado do Bem-estar, capaz de redistribuir
fosse ele federal ou unitrio e independentemente do seu modelo de funcionamento (ESPING-ANDERSEN, 1990) os frutos da prosperidade econmica,
oferecendo proteo nos momentos de crise e instabilidade que ocasionalmente ameaavam a integridade fsica, a segurana e o bem-estar dos
indivduos. A crise desses modelos coloca na ordem do dia a adoo de
uma nova arquitetura do edifcio da proteo social. Na viso de ESPINGANDERSEN (2002), o redesenho dos sistemas europeus nacionais de welfare
talvez desge numa estratgia europia comum. Enquanto tal dilema aguarda resoluo, indiscutvel que as estratgias de combate pobreza e,
sobretudo, contra a excluso, so, crescentemente, de responsabilidade dos
governos locais, das cidades, levando ao surgimento de regimes locais de
regulao da pobreza (veja MINGIONE e O BERTI, 2002), atravs da
implementao de programas diversificados, focalizados, desenhados para
cada tipo de situao. Nesse processo, a prpria pobreza que redefinida
conceitualmente e na sua expresso. Novos riscos sociais, antes ignorados,
passam a ser considerados, remodelando o arsenal convencional dos sistemas de proteo social. Uma novidade interessante a multiplicao das
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redes urbanas3 que passam a federar iniciativas locais empreendidas pelas

cidades europias e a integr-las no framework da governana urbana.
A trajetria latino-americana distinta, pois o Estado do Bem-estar,
inconcluso e imperfeito, amputado da sua vocao universalista, salvo
algumas excees4 , deixou nas mos dos trabalhadores, a quem foi negada
tal condio formal, o enfrentamento da pobreza per se. A pobreza era
regulada na esfera privada e as estratgias para combat-la, estratgias de
sobrevivncia, uma criao original dos trabalhadores pobres, excludos e
marginalizados, sem direito cidadania regulada5 . As camadas pobres da
populao s recentemente se tornam protocidads reivindicando proteo
social, qualquer que seja sua forma de insero social via participao no
mercado de trabalho. Na Amrica Latina distintos modelos de welfare
inacabados convivem, e muitas vezes tal convivncia se d dentro das
fronteiras de um mesmo pas (POCHMANN, 2002, p. 74). Em meio ao
esgotamento do pacto corporativo, crise fiscal e aos processos de
descentralizao que devolveram s esferas subnacionais competncias no
campo das polticas assistencialistas, as cidades assumem funes que de
muito ultrapassam seus meios, mas que lhes so impostas pela prpria
dinmica social e pelo jogo da representao poltica. Se, ao longo do tempo,
a pobreza era um dos componentes da questo urbana, na virada do sculo
XIX para o XX ela ganha centralidade. Dada sua magnitude, dada a
sobrevivncia de prticas predatrias que tradicionalmente regularam a
distribuio dos benefcios (IVO, 2001), espera-se que as cidades, enquanto
espaos pblicos democrticos que se consolidam medida que se consolida
a prpria cidadania, mostrem-se capazes de equacionar a questo da pobreza,
promovendo eqidade, emancipao e integrao social.
Tais atribuies redefinem a relao entre governo local e o Estado
na Amrica Latina, tradicionalmente marcada por elos clientelistas e fortemente verticalizados. Diante da urgncia em colmatar o fosso de cidadania
que ope seus cidados, e que s faz agravar fenmenos de segregao e
auto-segregao, de degradao ambiental, de incivilidade urbana, de insegurana pblica, as cidades e os governos locais tornam-se,
progressivamente, laboratrios de experimentao social. O enfoque dos
projetos multissetoriais integrados6 passa a dar a tnica no enfrentamento
de tantos e tamanhos dficits para promover a sade, no basta construir
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um posto de atendimento, deve-se tambm tratar da gua, do esgoto, do
lixo, da alimentao, do meio ambiente, da moradia e da educao
(AZEREDO e DUNCAN, 2002). Parcerias financeiras entre distintas esferas de
governo, convnios com organizaes comunitrias, ONG e fundaes
privadas promovem aes coordenadas que visam desenvolver e fortalecer
redes locais de interveno e proteo social. Essa tendncia
descentralizao, ampliada e consolidada na dcada passada, tanto em mbito europeu como na Amrica Latina, tem como um de seus vetores a
adoo, implementao e execuo de polticas e programas de combate
pobreza e contra a excluso.

Conceituao da pobreza
Na acepo mais imediata e generalizada, pobreza significa falta de
renda ou pouca renda7 . Uma definio mais criteriosa vai definir pobreza
como um estado de carncia, de privao, que pode colocar em risco a
prpria condio humana. Ser pobre ter, portanto, sua humanidade
ameaada, seja pela no satisfao de necessidades bsicas (fisiolgicas e
outras), seja pela incapacidade de mobilizar esforos e meios em prol da
satisfao de tais necessidades. O fato pobreza, qualquer que seja seu
grau ou definio, sempre assimilado ao problema da pobreza, seja no
plano ideolgico e moral, seja no plano poltico e econmico (DESTREMEAU
e SALAMA, 2002, p. 108).
Segundo MAX-NEEF, ELIZALDE E HOPENHAYAN (1986), as necessidades humanas constituem um sistema inter-relacionado e interativo,
composto por dois grandes grupos: (i) as necessidades existenciais que dizem respeito ao ser, ao ter, ao fazer e ao interagir; e (ii) as necessidades
axiolgicas, que tratam da subsistncia, da proteo, do afeto, da compreenso, da participao, da criao, do cio, da identidade e da liberdade.
Esse sistema dispensa uma hierarquizao ou a dicotomia entre o que
fundamental e o que no , pois todas essas necessidades mostram-se
essenciais e devem ser garantidas em quantidade suficiente.
Tal concepo questiona a caracterizao da pobreza vigente desde a primeira metade do sculo XIX na Inglaterra, assentada num elenco
hierarquizado de prioridades, a comear pelo direito subsistncia. Como
bem identifica TOWNSEND (1993), a vertente nutricionista8 , na busca de
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elementos que possam definir o que pobreza, vai estabelecer que pobre
todo aquele que no se beneficia de um padro de subsistncia mnimo,
baseado na ingesto diria de um requerimento calrico dado. Portanto,
inicialmente, pobreza e fome so quase sinnimos e se confundem na identificao de quem pobre. Nesse enfoque, as necessidades humanas
aparecem limitadas s necessidades da sobrevivncia fsica comer, vestirse desconsiderando o social. Esse ainda hoje o enfoque que prevalece
na definio da pobreza absoluta ou da indigncia: um padro de vida aqum
do que exigido para assegurar a mera subsistncia ou sobrevivncia.
Em resposta aos contornos limitados dessa formulao da pobreza, surge uma nova categoria, a das necessidades bsicas9 , que d lugar, por
sua vez, a um novo debate acerca do que significam necessidades ou
carncias, e do seu escopo (bsicas). Ela introduz um entendimento
distinto da pobreza, como um fenmeno de carter relativo [relative
deprivation] (TOWNSEND, 1993, p. 33), e, por isso mesmo, transnacional, ou
seja, a pobreza passa a se situar no tempo, considerando a estrutura social e institucional vigente, no sendo expressa apenas em funo do nvel de
renda relativamente baixo disponvel (Idem, p.35). Para Townsend, as
pessoas so relativamente pobres se no puderem usufruir, plenamente ou
suficientemente, de condies de vida isto , dietas, amenidades, padres
e servios que lhes permitam atuar, participar e comportar-se tal como
seria esperado, na qualidade de membros que so de uma sociedade (Idem,
p. 36).
A problematizao da pobreza enquanto questo social se constri, progressivamente, em torno definio do que so necessidades.
Segundo Townsend:
necessidades bsicas incluem um requerimento mnimo por famlia no plano do consumo privado: alimentao adequada,
vesturio, bem como alguns mveis e equipamentos para o domiclio. Em segundo lugar, inclui servios essenciais ofertados
para e pela comunidade num sentido amplo, tais como gua potvel, saneamento, transporte pblico, sade, educao e servios
culturais [] O conceito de necessidades bsicas deve se inscrever no contexto do grau de desenvolvimento econmico e social
da nao como um todo.(OIT, 1976 apud TOWNSEND, 1993)
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Necessidades so, portanto, uma conveno sujeita a evoluo.
Como, ento, interpretar necessidades, interroga GOUGH (2000), seno
tomando-a como uma categoria que se refere a objetivos universais, em
oposio a vontades ou desejos, estes entendidos como objetivos enunciados com base em preferncias individuais e culturais? Na tentativa de
reelaborar a definio tradicional de necessidades bsicas, tal como veiculada na dcada de 1970 (TOWNSEND, 1993, p. 36), notadamente pelas
grandes organizaes internacionais engajadas no combate pobreza,
Gough aponta que a universalidade e a objetividade do conceito residem
na compreenso de que, se no forem satisfeitas, as carncias podem causar srios danos ao ser humano, comprometendo sua trajetria de vida.
Da caracterizar necessidades bsicas como todo pr-requisito de cunho
universalista indispensvel participao dos indivduos no desenrolar da
sua prpria existncia. So necessidades bsicas, cujo quantum deve ser
sempre o timo, sade10 e autonomia. Sem sade, no h como assegurar
uma participao social plena e conseqente. Sem autonomia para agir, as
escolhas sobre o que fazer e como fazer tornam-se escassas e impossibilitam atingir metas e objetivos ao longo da vida. Segundo Gough, as polticas
sociais no so apenas o instrumento adequado para suprir tais necessidades bsicas, em caso de deficincia, mas um dever moral que preside
criao de um arcabouo institucional voltado para esse fim, qual seja, um
sistema de proteo social pblico e universal [the welfare state].
A viso de Amartya SEN (1992) corrobora a compreenso de que
to importante quanto ter suas necessidades bsicas atendidas dispor de
condies meios para funcionar ou funcionamentos [functionnings]11 e um
conjunto de capacidades12 ou habilidades [capability set] que permitam
obter a satisfao de tais necessidades. Partindo desse pressuposto, SEN
(1992) contesta a abordagem da insuficincia de renda (consumada na
adoo de linhas de pobreza), preferindo a ela a da inadequao, j que o
montante ou patamar em questo vai forosamente variar em funo das
caractersticas pessoais e de outras circunstncias, tais como o ciclo de vida
ou a conjuntura econmica etc. Ao invs de se deter sobre o oramento
monetrio disponvel, Sen valoriza o conjunto de funcionamentos e capacidades ao alcance de cada indivduo, conjunto esse que lhe permite escolher

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livremente o modo de vida de sua preferncia. Tal como Gough d destaque autonomia, Sen enfatiza a liberdade, um e outro, portanto,
distanciando-se de uma abordagem meramente quantitativa do entendimento do que so carncias ou dficits.

Um patamar de renda pode revelar-se inadequado no porque se

situa abaixo de uma linha de pobreza, fixada com base em
parmetros exgenos, mas porque est abaixo do que adequado para mobilizar um conjunto especfico de capacidades ou
habilidades [capabilities] compatveis com as necessidades de uma
determinada pessoa.(SEN, 1992, p. 111)

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Para Sen, no se pode estimar se os recursos econmicos disponveis so adequados ou no sem antes considerar as possibilidades reais de
converter renda e recursos em capacidade de funcionar (agir) (Idem).
Sua anlise da pobreza centra-se, assim, na capacidade de mobilizar meios
e habilidades para funcionar ou agir, ao invs de se interessar exclusivamente nos resultados obtidos atravs de tal mobilizao. A pobreza deixa
de ser um estado de ausncia de bem-estar para ser interpretada como a
destituio de habilidades e meios de agir de modo a alcanar esse estado
de bem-estar. Nessa leitura, a pobreza entendida como falta de capacidades [capabilities] bsicas ou capacidade de auto-alavancagem para alcanar
nveis minimamente aceitveis de qualidade de vida. O foco do estudo da
pobreza volta-se, assim, na perspectiva de Sen, para sua gnese e formas de
manifestao dominantes, tendo como pano de fundo a dimenso
emancipatria desses processos.
Um enfoque distinto, numa linha precocemente institucionalista,
nos vem de SIMMEL (1998), que muitos autores13 designam como o fundador, no incio do sculo XX, da sociologia da pobreza. Para ele, pobre
de facto ou de jure todo aquele que assistido.

Os pobres, enquanto categoria social, no so aqueles que sofrem de dficits ou privaes especficas, mas os que recebem
assistncia ou deveriam receb-la, em conformidade com as regras sociais existentes. Por isso mesmo, a pobreza no pode ser
definida como um estado quantitativo em si mesmo, mas tosomente a partir da reao social que resulta dessa situao
especfica.(SIMMEL, 1998, p. 96).

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Antes de apontar o carter seminal do pensamento simmeliano na
formulao de categorias analticas e de metodologias vigentes, especialmente na segunda metade do sculo XX, para enfrentar o fenmeno da
pobreza, cabem trs observaes sobre sua definio do que ser pobre.
A primeira derivada da compreenso de que a pobreza uma
construo social, pois enunciada como uma categoria especfica, que
responde a critrios de identificao. Por isso mesmo, tratar da pobreza
implica automaticamente discutir mtodos e formas de identific-la, analisla, medi-la ou estim-la. Constata-se, aqui, uma convergncia evidente entre
Simmel e os primeiros estudiosos engajados nesse processo de identificao (economistas e estatsticos ingleses14 ) que, atravs de pesquisas de
oramento familiar junto s camadas pobres, tentaram estabelecer uma
definio substantiva desse fenmeno social (PAUGAM e SCHULTHEIS, 1998),
contribuindo posteriormente para o debate acerca dos padres mnimos
de subsistncia, fossem eles expressos como salrio minimamente necessrio reproduo da fora de trabalho ou como benefcio capaz de garantir
tal sobrevivncia, sempre que a renda do trabalho era inexistente ou insuficiente. Simmel caracteriza o pobre como aquele que no tem meios de
atender s necessidades impostas pela natureza, quais sejam alimentao,
vesturio e moradia. Tais necessidades fazem parte do mnimo vital, que
ir variar em funo do grau de desenvolvimento e do nvel de riqueza de
uma dada comunidade ou sociedade. Isso sugere que, na compreenso de
Simmel, a pobreza sempre um estado relativo.
A segunda observao diz respeito noo relacional implcita na
definio de Simmel, pois a pobreza, ao pressupor uma reao da sociedade, expressa a existncia de uma relao de interdependncia, a existncia
de vnculos, entre aqueles designados como pobres e os demais. Logo, os
pobres no so aqueles que se encontram excludos da sociedade ou sua
margem, mas os que, fazendo parte desse todo orgnico, so contemplados por medidas assistenciais. Nesse sentido, dar assistncia ao pobre ou
combater a pobreza aparece como um fator de equilbrio e de coeso social, que atua em prol da comunidade como um todo. Em lugar de se constituir
num fator contra o risco (seguro), a assistncia entendida como um mecanismo de proteo da sociedade em benefcio prprio (reduo do risco

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dos no pobres frente aos pobres). Na viso simmeliana, a pobreza deve

ser combatida em prol da prosperidade pblica.(SIMMEL, 1998, p. 52)15
Um terceiro aspecto a ser enfatizado refere-se natureza dessa relao, mediada por direitos e deveres. um dever da sociedade combater a
pobreza e um direito dos pobres receber assistncia. Mas esse direito
limitado, tal como a responsabilidade social de assistir. Por essa razo, a
assistncia, embora se constitua num direito to legtimo como o direito
vida, no visa promover a igualdade de oportunidades seno assegurar
elos sociais [lien social] uma relao cuja ruptura colocaria em xeque a
estrutura social existente. Isso explica por que tradicionalmente as polticas
assistenciais de combate pobreza adotam distintos nveis de patamares
mnimos16, onde o que est em jogo a definio tima desse mnimo
necessrio manuteno dessa relao em condies aceitveis, pois conceder mais do que o mnimo seria tica e moralmente indesejvel, indo
alm do que implica o dever de assistir. Por outro lado, no assegurar o
mnimo poderia ameaar a estrutura social. Direitos e deveres so, assim,
regulados, em torno a um mnimo, que varia segundo o modelo de solidariedade nacional e de harmonia social. Nesse modelo de solidariedade, a
assistncia um dever da comunidade e um direito do pobre.
A definio simmeliana da pobreza, pelo vis da assistncia, o
enfoque renovado das necessidades bsicas insatisfeitas e a concepo de
Sen, segundo a qual ser pobre ter sido destitudo das condies de agir
em prol da obteno de um nvel aceitvel de bem-estar, resumem trs
importantes correntes do pensamento contemporneo que buscaram
teorizar o tema. Elas nos remetem a conceituaes da pobreza que, no
plano terico e operacional, tm orientado o desenho de polticas pblicas
voltadas para o enfrentamento da questo tanto nas democracias europias, quanto na Amrica Latina.

O debate sobre pobreza na Europa e na Amrica Latina:

clivagens e paradigmas
Da pobreza excluso: mudana de escopo
Ao periodizar a evoluo das categorias e modelos de tratamento
jurdico-poltico do fenmeno social da pobreza na Europa, THOMAS (1999)
identifica trs grandes correntes, que vo se suceder pois a cada poca, a
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classificao reconstruda atravs da conservao dos elementos da anlise
do perodo anterior, reorganizados em torno dos novos [...].(Idem, p. 48)
Na dcada de 1960, predomina, segundo Thomas, o conceito de
necessidades insatisfeitas que pressupe a definio de um padro mnimo
de condies de vida. A carncia , assim, instituda como direito. Vivem
na pobreza absoluta ou na indigncia todos aqueles cujo padro de consumo situa-se abaixo do mnimo vital em razo do seu dficit de renda. Os
estudos europeus (como os americanos) que se voltam para a identificao
dos pobres nessa fase tomam como unidade de observao a famlia ou o
domiclio (unidade coerente17 de consumo).
Para calcular qual a renda adequada em funo do tamanho das
famlias, estabelece-se uma escala de equivalncias. Como lembra ATKINSON
(1996), at meados da dcada de 1990, predominava a escala de Oxford
que definia o adulto chefe de famlia como membro de referncia de uma
unidade de consumo (coeficiente 1), os demais adultos como 0,7 unidade
de consumo e as crianas com menos de 14 anos, 0,5 unidade de consumo.
O oramento familiar necessrio era, portanto, calculado segundo a composio familiar, aplicando-se a cada membro um coeficiente de consumo.
Para uma famlia de quatro pessoas a escala de equivalncias levava a dividir a renda do adulto por 2,7. Em 1997, o INSEE na Frana, seguindo as
recomendaes da OCDE (escala modificada) adotou um novo critrio de
1 unidade de consumo para o adulto de referncia, 0,5 para cada adulto
suplementar com idade acima de 14 anos e 0,3 para cada criana (GLAUDE,
1996, p. 40). O coeficiente cai, assim, para 2,1, levando automaticamente a
uma reduo do nmero de pobres, notadamente entre as famlias com
grande nmero de dependentes. Um fator que tende a subestimar a pobreza infantil. As mudanas na composio das famlias ocorrem com grande
freqncia, em razo de mudanas no mercado de trabalho (perodos de
recesso ou de expanso), redefinindo o escopo da pobreza. Outro aspecto a ser considerado a distribuio desigual da renda no interior das famlias
ou domiclios, que tende a se dar em detrimento das mulheres e dos idosos
e crianas. Normalmente, considera-se que existe, em teoria, uma distribuio eqitativa dos recursos entre todos os membros da famlia, o que
oculta distintos nveis de pobreza entre sexos e geraes.

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Na dcada de 1970, o conceito de pobreza relativa passa a figurar

como medida para identificar qual a posio social do pobre vis--vis ao
padro mdio de consumo da populao como um todo. pobre, relativamente ao conjunto da populao, quem se situa abaixo desse padro mdio
de consumo, no s do ponto de vista do seu dficit de renda mas tambm
do no acesso a bens e servios. Passa-se de uma abordagem centrada exclusivamente na renda para um enfoque mais amplo, o da falta de recursos.
O hiato ou diferencial que separa o pobre desse padro mediano expressa
a intensidade da pobreza, o grau de privao que deve ser suprido, atenuado, atravs de polticas e programas compensatrios capazes de assegurar,
mediante transferncias, os recursos necessrios a uma vida digna. Sendo o
grupo de pobres um conjunto heterogneo, uns vivendo abaixo do mnimo vital, outros numa situao talvez menos crtica mas ainda assim bastante
desfavorvel e debilitadora, cabe identificar o hiato que separa cada qual
desse consumo mdio. A pobreza (a intensidade da pobreza) passa a ser
calculada com base numa medida de desigualdade.
Partindo dessa compreenso do fenmeno da pobreza, a CEE passa a considerar como pobre, j em 1976, todos os indivduos e famlias
cujos recursos, de to escassos, os excluem dos modos de vida, hbitos e
atividades normais do Estado onde vivem (THOMAS, 1999, p.26). O mtodo de clculo para identificao de quem pobre estabelecido com base
num indicador de pobreza relativa em que o rendimento mnimo fixado
na proporo de 2/3 da renda mediana disponvel. Os indivduos cuja renda per capita inferior a tal limite habilitam-se, portanto, a pblico-alvo
potencial das polticas assistenciais.
Quer se busque estimar a pobreza absoluta ou se adote um enfoque
relativo, que trata do grau de desigualdade, a metodologia empregada apiase na elaborao de linhas de pobreza ou patamares de renda que separam
o universo dos pobres dos no-pobres. Portanto, a linha de demarcao
entre esses dois universos se d com base na definio de nveis de carncia, estipulados, por sua vez, com base numa interpretao consensual de
cada sociedade do que seu padro de bem-estar.
Thomas destaca com propriedade que a conceituao adotada pela
CEE introduz j ao final da dcada de 1970 a categoria dos excludos, em
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torno da qual vai-se reconfigurar o debate terico e metodolgico sobre
pobreza a partir da dcada de 1980. Na verdade, o primeiro a utilizar a
noo de excluso social Ren LENOIR (1974), num panfleto contra a
desigualdade lanado na Frana18 em 1974. Lenoir desvenda a existncia
de vrios tipos de pobres que, embora integrados ao sistema econmico e
social, no conseguem apropriar-se dos frutos do crescimento e das ondas
de prosperidade, mantendo-se, por isso mesmo, alheios ao que os cerca no
plano socioeconmico. Sua inadequao social se manifesta atravs de uma
insero precria, instvel, dbil, que leva anomia, ao sofrimento e ao
isolamento, acentuando ainda mais o fenmeno de no pertencimento.
Sejam migrantes de primeira, segunda ou terceira gerao, pessoas portadoras de algum tipo de deficincia fsica ou psquica, desempregados,
trabalhadores precrios ou ainda trabalhadores pobres [working poor] na
maioria, pessoas pouco qualificadas ou com uma trajetria socioocupacional
fragmentada, vivendo de expedientes ou atividades mal remuneradas e desvalorizadas , grupos vulnerveis, afetados por problemas de desestruturao
familiar, como famlias monoparentais, pessoas idosas sem proteo social,
jovens vtimas de distintos mecanismos de segregao e discriminao etc.
Assim, na dcada de 1980, surge uma nova categoria uma
metacategoria, ecumnica e sinttica, no dizer de Thomas , a da excluso. Para outros, trata-se mais de um paradigma social do que um verdadeiro
conceito sociolgico (PAUGAM, 1999).
Ao contrrio da pobreza absoluta, que se sustenta em critrios
objetivos, tais como falta de renda, falta de moradia, falta de capital humano, falar de excluso implica considerar tambm aspectos subjetivos, que
mobilizam sentimentos de rejeio, perda de identidade, falncia dos laos
comunitrios e sociais, resultando numa retrao das redes de sociabilidade, com quebra dos mecanismos de solidariedade e reciprocidade. A excluso
aparece menos como um estado de carncia do que como um percurso,
uma trajetria ao longo da qual, insuficincia de renda e falta de recursos diversos somam-se desvantagens acumuladas de forma quase constante,
processos de dessocializao ocasionados por rupturas, situaes de desvalorizao social advindas da perda de status social [dclassement social, como
prope Thomas] e da reduo drstica das oportunidades, e onde as chances
de ressocializao tendem a ser decrescentes.
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Substituir o enfoque da pobreza pelo da excluso significa, portanto, passar de uma tica de patamares de carncia para um enfoque dinmico,
cumulativo e multidimensional onde o que se pretende apreender o que
transforma o risco decorrente da vivncia da insegurana, instabilidade e
precariedade num estado fatal, no qual se cai, sem previso, em ruptura
com uma condio social normal, levando perda de visibilidade. O excludo no controla seu devenir social (THOMAS, 1999, p. 61). Significa, ainda,
incorporar a um fato, um sentimento (DESTREMEAU E SALAMA, 2002, p.
6) : a percepo do pobre de si mesmo, esse enfoque subjetivo, torna-se
igualmente relevante pois sua capacidade de agir, de funcionar, pode ser
amputada pela vivncia do estigma e da perda intrnseca do seu valor como
indivduo.
A excluso, tal como a pobreza, nasce como uma categoria do campo
da ao, da interveno, pois, sendo uma categoria identitria, visa designar
e caracterizar o status social dos indivduos que se situam na parte inferior
da hierarquia social. Ela tem conotao negativa, pois significa m integrao,
integrao deficiente, seja pelo lado do sistema produtivo, seja pelo lado do
padro de consumo. A tnica da excluso dada pelo empobrecimento
das relaes sociais e redes de solidariedade. Por essa razo, a noo de
excluso tambm remete ao fracasso.
Dois autores franceses cunharam, no lastro de Simmel, e em meio
s transformaes no mercado de trabalho e nas formas de reproduo
social contemporneas, definies que podem ser consideradas side-notions
por serem interpretativas do que se convencionou denominar as novas
formas da pobreza, que afetam sobremaneira as classes trabalhadoras.
Ambos discutem como se d o deslocamento da questo social e o debate
sobre a pobreza, formulando novas categorias que possam dar conta dos
processos de vulnerabilidade social e precariedade econmica que ameaam a coeso social.
Um deles Paugam, para quem a pobreza no apenas o estado
de uma pessoa que carece de bens materiais, mas corresponde tambm a
um status social especfico, inferior e desvalorizado, que marca profundamente a identidade daqueles que a vivenciam (PAUGAM, 1991, p. 13). Essa
perda de status social [disqualification sociale]19 reflete o estigma hoje associado a todas as populaes que se encontram em situao de grande
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precariedade socioeconmica, e que constituem os novos pobres: uma
categoria instvel, flutuante, relativa e arbitrria, cujo denominador comum
menos a falta de renda do que a marca do fracasso social e da degradao
moral (PAUGAM, 1991, p. 16) que lhe consecutiva. Na acepo de Paugam,
tal descrdito no resulta diretamente da pobreza, mas da aceitao, por
parte dos pobres ou populaes em situao de risco, de um status social
desvalorizado o de cliente potencial das polticas e programas de assistncia. Os processos de identificao, elegibilidade, habilitao que
consubstanciam e legitimam o direito assistncia so designados como
parte do cerimonial de degradao do status social da populao carente. Ser assistido ser estigmatizado e, por isso mesmo, excludo.
Na viso de CASTEL (1995), em lugar da excluso, o mais pertinente
referir-se a processos de desfiliao social [dsafiliation sociale] que se
referem igualmente perda de status, com desvalorizao do indivduo,
pela ruptura dos elos de filiao institucional decorrentes da crise na sociedade salarial. Antes os atores sociais eram subordinados e dependentes,
salienta Castel, embora integrados, agora so populaes mantidas margem (Idem, p. 29). Tais processos expressam, atravs da perda do emprego,
da crescente precarizao das relaes contratuais, de uma vivncia reiterada da instabilidade econmica e da progressiva inadequao dos sistemas
de proteo social, a perda de uma identidade produtiva20 e social que isola
o indivduo (o desfilia) levando ruptura dos laos de solidariedade. Esse
estado de inexistncia social explicita um dos contedos da nova pobreza, onde populaes so invalidadas pela conjuntura e rechaadas para a
periferia da estrutura social.
Por fim, cabe assinalar a designao do Observatrio Europeu das
Polticas Nacionais de Luta contra a Excluso, que, juntamente com algumas ONGs e uma adeso de peso, a da Frana21 , interpreta excluso social
como a negao dos direitos fundamentais (FRANCE, 2001). No debate francs, como vimos, prevalece em enfoque centrado em questes de identidade,
classe, marginalizao, ruptura e vulnerabilidade.
O Conselho da Europa adota em 1994 a seguinte definio: so
excludos os grupos de pessoas que se encontram parcialmente ou integralmente fora do campo de aplicao efetiva dos direitos humanos
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(STROBEL, 1996 apud DESTREMEAU e SALAMA, 2002). Aqui excluso o avesso

da cidadania22 .
Interessante observar, apoiados na reflexo de V LEMINCKX e
BERGHMAN (2001), que embora a noo de excluso tenha sido cunhada e
disseminada a partir de uma categoria derivada da realidade francesa, em
referncia aos excludos do crescimento, o entendimento anglo-saxo de
que excluso remete dimenso de individualidade e ao debate sobre cidadania, participao e parceria (abordagem multidimensional) prevalece na
definio adotada pela Unio Europia, refletindo-se tambm na recomendao de que sejam criados Observatrios Nacionais de Combate Pobreza
e contra a Excluso, com base em metas e objetivos nacionais. Com
freqncia, falar de excluso social remete ao conceito de cidadania (diferentes cidadanias: direitos civis ou associados a vrias expresses de liberdade
individual; direitos polticos, relativos s oportunidades de participao no
sistema poltico; e direitos sociais ou o direito a uma mdica o que no
quer dizer mnima poro de bem-estar econmico e segurana a ser
compartilhada no lastro de uma herana social e vida de um ser civilizado
segundo os padres prevalentes na sociedade) mencionado por MARSHALL
(1964)23. A conjugao desses distintos tipos de direitos torna os indivduos mais iguais no interior de uma dada sociedade pois produz um
sentimento de pertencimento enquanto membro de uma comunidade forjado com base na lealdade a uma civilizao (valores, N.A.) compartilhada
por todos (Idem).

Excluso, marginalidade e pobreza: os caminhos da

cidadania urbana
Na Amrica Latina, a evoluo das categorias pobreza e excluso
parece ter seguido uma trajetria inversa descrita por Thomas24.
Ao percorrer algumas dcadas de produo sociolgica com o intuito de sistematizar as diferentes formas de representao da pobreza e
seus sujeitos, no contexto de forte mutao da sociedade urbana brasileira,
Lcia VALLADARES (1991) identifica, sinteticamente, trs grandes perodos,
sendo que a cada um deles vai corresponder uma forma de insero espacial da populao pobre no tecido urbano. Na verdade, moradia e mercado
de trabalho constituem-se nas duas categorias referenciais na conceituao
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da pobreza, ou seja, insero espacial e insero ocupacional se combinam
como as duas faces indissociveis do fenmeno da pobreza na moderna
sociedade urbano-metropolitano brasileira.
A primeira fase remonta virada do sculo XIX-XX, quando o
pobre, morador dos cortios ou vivendo na rua, era associado ao vadio,
quele que se recusava a trabalhar, que permanecia fora do universo fabril, pobreza sendo, portanto, sinnimo de resistncia ao assalariamento.
Embora fortemente ideologizada, essa concepo do pobre reveladora
do seu no-lugar no mundo do trabalho, pois toda insero produtiva fora
dos marcos da relao predominante do novo mundo de produo capitalista implica excluso. Ser pobre , assim, praticamente auto-excluir-se do
padro dominante de incluso, como se fosse dado a todos tal escolha.
Identificamos aqui uma das dimenses inerentes noo de excluso, qual
seja, o no-pertencimento.
A segunda fase j adentra as dcadas de 1950 e 1960, quando a
pobreza, enquanto questo social, ressurge na massa dos excludos, dos
marginalizados, colocados na periferia do sistema econmico, com o direito de participao restrito, quando muito, situao do subemprego
(VALLADARES, 1991, p. 98). A autora retoma a contribuio de KOWARICK
(1975) para recordar que nesse momento a marginalidade reconhecida
como inerente ao sistema capitalista e, sobretudo, s sociedades dependentes que, ao adotarem o modelo da substituio de importaes, do lugar
constituio de um mercado de trabalho dual, formado por dois setores
independentes. A pobreza retratada pela expanso dos excedentes
populacionais, pelos grupos marginais que no encontram trabalho no setor
formal e moderno da economia e que costumam viver nas favelas. De
novo, a pobreza entendida como uma forma de excluso: no pertencer
nova classe trabalhadora portadora do projeto de modernidade social. A
insuficincia de renda ou o no-atendimento das necessidades bsicas
dois mtodos de contabilizar os pobres no se constituem, de imediato,
no fator de identificao e delimitao da pobreza, ao contrrio, portanto,
do que ocorre na Inglaterra da primeira metade do sculo XIX, onde os
pobres passam a ser codificados, segundo metodologia de Rowntree, como
os grupos que no se beneficiam de um padro de subsistncia mnimo.
De alguma maneira, a categoria pobreza se constri com base numa discriEconmica, v. 4, n. 1, p. 25-59, junho 2002 - Impressa em outubro 2003

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minao no pertencer , portanto num registro estigmatizante, em lugar

de se forjar a partir da constatao da carncia de renda e recursos que
devem ser assegurados como direito cidado.
Duas idias-fora marginalidade e dualidade , intimamente ligadas
dinmica do mercado de trabalho nas sociedades perifricas dependentes,
vo, assim, informar o debate sobre pobreza no Brasil e tambm na Amrica
Latina, sob a influncia do pensamento cepalino (uma industrializao tardia
e fortemente excludente, marginalizadora, como props a teoria da
dependncia). Tal matriz vai permanecer at meados da dcada de 70. Nela,
os pobres so aqueles que permanecem no mercado informal, onde
predominam os setores tradicionais e atrasados, margem do setor moderno
da economia e que, por isso mesmo, no conseguem romper com a cultura
da pobreza e adotar os novos valores urbanos-industriais das sociedades
capitalistas desenvolvidas.
A obra hoje clssica de Francisco de OLIVEIRA (1975), Economia
Brasileira: Crtica Razo Dualista, vem esclarecer o equvoco dessa interpretao, ao demonstrar que a excluso no era dada pela forma inadequada,
disfuncional da integrao produtiva dos trabalhadores, mas pela sua excluso dos ganhos da produo, dos frutos do crescimento econmico:
[] a expanso capitalista da economia brasileira aprofundou no ps-64
a excluso que j era uma caracterstica que vinha se firmando sobre as
outras e, mais que isso, tornou a excluso um elemento vital de seu dinamismo (Idem, p. 69). A excluso aparece, assim, como estruturalmente
inerente construo das sociedades latino-americanas, ao contrrio do
que ocorre nos EUA e na Europa, onde o compromisso fordista garantiu
o acesso da classe trabalhadora a nveis de bem-estar compatveis com o
grau de desenvolvimento econmico da sociedade. Como Oliveira, CASTELLS
(1971) tambm reconhece que ideolgico denominar marginalidade o
que, de fato, reflete uma situao de tenso entre duas estruturas sociais
que se interpenetram. [] Essa forma de articulao um trao caracterstico, e no uma patologia na Amrica Latina.
Constatamos, assim, que enquanto nos pases avanados a excluso
faz sua apario em meados da dcada de 1970, com a desfiliao dos trabalhadores, o desemprego de longo prazo e o crescimento da categoria dos
novos pobres trabalhadores destitudos de uma identidade e empobreciEconmica, v. 4, n. 1, p. 25-59, junho 2002 - Impressa em outubro 2003

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dos, que necessitam ser assistidos , na Amrica Latina, e no Brasil em particular, o padro excludente constitutivo do modelo de acumulao, em todas
as suas fases e no apenas por fora da flexibilizao e globalizao dos mercados. Esse o padro da desigualdade extrema, entendida como excluso
de um contingente expressivo da classe trabalhadora, a quem negada cidadania econmica e social. A pobreza conseqncia da excluso.
Essa nova compreenso dos determinantes da pobreza leva a que
na segunda metade da dcada de 70, e ao longo da dcada seguinte, a
pobreza passe a ser entendida no como reflexo da excluso do mercado
de trabalho, porm como expresso de um certo tipo de vnculo, de uma
insero precria, dbil, instvel, qualificativos semelhantes em gnero,
nmero e grau aos empregados por Lenoir para descrever o fenmeno da
nova pobreza no caso francs. Nessa terceira fase, segundo periodizao
de Valladares, o pobre se transforma no trabalhador cuja renda no lhe
permite viver dignamente, cujo status de trabalhador constantemente questionado. OLIVEIRA (1975) fala do elo perdido o que Lenoir traduziu por
trajetrias fragmentadas e Fassin, por espao social descontnuo ,
isto , do vnculo inacabado na construo de uma identidade de classe,
em razo da transio entre emprego formal e informal, da entrada e sada
do mercado de trabalho. Rupturas que traduzem os agouros de uma cidadania constantemente interrompida.
Novamente, fica evidente que excluso e pobreza se constituem,
no quadro latino-americano, como duas categorias intimamente associadas
e recorrentemente presentes, embora distintas. Neste momento, excluso
passa a exprimir no o estar fora, mas o no estar legtima e plenamente
integrado. A excluso o oposto da integrao social, ela mesma dada por
dois eixos: insero profissional e insero nas redes de sociabilidade e
reciprocidade. Segundo VALLADARES (1991, p. 105) na abordagem do setor
informal, a referncia bsica no mais o subemprego. Acredita-se que,
bem ou mal, o dinamismo do mercado informal25 absorve populao deixando poucos de fora. A tendncia mais de incluir do que de excluir
indivduos e famlias, muito embora o grau de absoro possa variar e gerar
baixos rendimentos.
O trabalho de P ASTORE et alii (1983) 26 vem comprovar
empiricamente a reflexo terica crtica de OLIVEIRA (1975) sobre a sociedade
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dual: a pobreza incide maciamente sobre a classe trabalhadora, inclusive

sobre os trabalhadores do setor formal. Em 1980, dos 4,4 milhes de
famlias classificadas como miserveis, 3,2 milhes tinham todos os seus
membros incorporados ao mercado de trabalho (VALLADARES, 1991 apud
PASTORE, 1983, p. 106).
A contagem dos pobres revela uma inflexo importante no debate
sobre a pobreza na Amrica Latina, at ento excessivamente marcado pelo
paradigma da marginalidade. De fato, a abordagem da pobreza se
instrumentaliza de mtodos para calcular e classificar os grupos
desfavorecidos. Contam-se os pobres, os miserveis, graas adoo de
metodologias propagadas pelos organismos internacionais, desde fins da
dcada de 60, empenhados na divulgao de formas de estimao do fenmeno, entre elas as linhas de pobreza. Pobreza torna-se sinnimo de carncia,
lembra Valladares, e em lugar de pobre consagra-se a expresso populao de baixa renda. Isso vai permitir identificar e classificar os pobres
com o intuito de focalizar a ao social do governo no combate pobreza.
Isso sugere que a regulao estatal da pobreza muda de eixo, o discurso da
excluso cedendo mais lugar ao da pobreza. Os pobres no so mais descritos como vadios ou tampouco marginais, mas trabalhadores expropriados
dos frutos do desenvolvimento econmico e do bem-estar social. A pobreza o retrato da desigualdade, e as periferias das grandes cidades, a expresso
da segregao cotidianamente imposta.
Parece-nos interessante ressaltar aqui que, embora num registro
distinto do que d origem na Europa e nos Estados Unidos figura dos
novos pobres ou working poors, respectivamente, vemos surgir no Brasil, mesma poca, a categoria trabalhadores pobres, no como resultado
de mudanas na organizao do mercado de trabalho ou na
institucionalidade da poltica social, tal como ocorre na Europa e nos EUA
sob o impacto da globalizao, seno como evidncia incontestvel e
incontornvel do padro de desigualdade que presidiu expanso da sociedade capitalista no sculo XX no continente latino-americano.
Por isso mesmo, ZICCARDI (2001)27 tem razo ao afirmar que, na
Amrica Latina, a excluso social no um fenmeno das ltimas dcadas,
mas uma situao imposta grande maioria da populao trabalhadora,
que s fez ampliar-se e agravar-se na dcada de 1990 com a primazia das
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polticas de corte neoliberal. O direito ao trabalho, embora reconhecido
nas constituies republicanas, jamais foi garantido a todos os cidados, o
mesmo acontecendo com o acesso a outros bens bsicos (Idem). Como
Valladares fez para o Brasil, Ziccardi cita nmeros da CEPAL comprovando
que uma proporo elevada dos pobres trabalha e que, dentre os pobres
ocupados, boa parte est vinculada ao setor formal da economia, empregada seja no setor privado, seja no setor pblico. Ou seja, no so pobres
apenas os trabalhadores do setor informal, autnomos ou assalariados nodeclarados. A pobreza na Amrica Latina resultado da desigualdade
extrema imposta via mercado de trabalho, atravs de empregos pouco qualificados e, sobretudo, de nveis salariais extremamente baixos, institudos
aqum dos patamares de subsistncia. Com a deteriorao das condies
de emprego na dcada de 1990, observa-se uma queda significativa dos
salrios, notadamente na segunda metade da dcada, ainda que algumas
bolhas de recuperao tenham sido registradas aqui e ali, como resultado
da vitria sobre a inflao. E embora a pobreza tenha diminudo por isso
mesmo, de modo geral agravou-se a desigualdade.
Enquanto a problemtica do trabalho precrio, na Europa, e do low
wage jobs, nos Estados Unidos, por exemplo, pode ser associada s transformaes decorrentes do processo de globalizao da atividade produtiva,
provocando deslocamentos que impuseram uma diminuio significativa
dos rendimentos do trabalho, decorrente da flexibilizao e degradao de
parte considervel dos postos de trabalho, como alternativa ao desemprego, na Amrica Latina o trabalho sempre foi flexibilizado, mal remunerado
e desqualificado para a grande maioria da classe trabalhadora, engendrando, assim, pobreza. Nos Estados Unidos, programas assistenciais como o
EITC (Earned-Income Tax Credit) foram criados justamente para complementar a renda dos trabalhadores pobres, mantendo o incentivo ao
trabalho. Na Europa, os benefcios universais, de carter redistributivo, visando o apoio s famlias, s crianas, fomentando o bem-estar em geral
(subsdio moradia, transporte, minima sociaux) suplementavam, da mesma
maneira, s que de forma legtima e regular, sem descontinuidade, pisos
salariais deficientes, combatendo a pobreza. Na Amrica Latina, entretanto, o combate pobreza jamais foi foco de ateno prioritria no mbito

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das polticas sociais e muito menos justificativa para a adoo de mecanismos redistributivos de proteo aos grupos destitudos.
FARIA (1994), ao discutir a problemtica da excluso social atravs
de uma reviso da literatura sobre pobreza e marginalidade na Amrica
Latina, conclui que tal abordagem mostrou-se, at meados da dcada de
1990, pouco atrativa no continente em razo da sua gnese, sempre referida a mecanismos caractersticos da produo e reproduo da pobreza nos
pases industrializados nas duas ltimas dcadas do sculo passado e ao
fenmeno dos novos pobres que lhe foi concomitante. Por isso mesmo,
Faria tende a ver tal noo como regionalizada (context-specific, no texto).
Porque ela traduz mecanismos de dualizao social, pouca integrao, ausncia de direitos polticos e civis, que refletem mudanas na
institucionalidade das relaes sociais, polticas e econmicas dos pases
desenvolvidos, notadamente europeus, Faria prefere excluso a noo
latino-americana de padro especfico de insero na diviso social do trabalho, central, como vimos, na construo do pensamento cepalino das dcadas de
1950 e 1960.
O enfoque de Faria no reflete, entretanto, o consenso que promove a readeso noo de excluso entre latino-americanos. VRAS (1999)
retoma a polmica acerca da pertinncia do uso dessa categoria no caso
brasileiro e afirma que as discusses em torno do problema de
marginalidade social nos anos sessenta e setenta so hoje retomadas, acrescidas de novos componentes. Quais so esses componentes? De um lado,
a no-insero no mundo do trabalho agora porque os trabalhadores
encontram-se na condio de inempregveis ou normais inteis (expresso de Fassin) e, de outro, o estigma decorrente da ausncia de
identidade social. Ambos levam ao surgimento da sociabilidade da apartao e do confinamento, o que OLIVEIRA (1997 apud VRAS, 1999) denomina
de caracterstica central da contradio latino-americana, explicitada e posta
em marcha pelas polticas econmicas chamadas neoliberais, a excluso.
Para a OIT (1999), indiretamente alinhada a esse enfoque, o que
distingue a noo de excluso social, tal como empregada na dcada de
1990 na Amrica Latina, do antigo conceito de marginalidade, que ela
provocada por processos modernos, como a globalizao e o novo papel
do Estado, processos que incluem certos atores, excluindo outros. ReEconmica, v. 4, n. 1, p. 25-59, junho 2002 - Impressa em outubro 2003

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encontramos aqui, efetivamente, elementos presentes na argumentao de
Oliveira: alm das mudanas no mercado, a nova ordem liberal altera o
papel do Estado porque vai comprometer o papel integrador que as polticas sociais podem jogar em prol da coeso social. A OIT valoriza, no entanto,
preferencialmente, a natureza operacional (OIT, 1998), da noo de excluso social ela permite trabalhar em nvel macro (efeitos da globalizao),
micro (contextos locais de maior ou menor vulnerabilidade), setorial (vrios recortes do mercado de trabalho) , apontando trs dimenses essenciais
do fenmeno: a econmica (impossibilidade de atendimento das necessidades bsicas por falta de emprego e salrio); a institucional (no-participao
nas formas de regulao da vida social); e a cultural (compartilhar valores e
princpios). Nessa perspectiva, fica claro que excluso e pobreza so fenmenos quase indissociveis ou que, pelo menos, tendem a se reforar
mutuamente.
Assim, na viso da OIT, a novidade que traz a noo de excluso
menos traduzir formas de pobreza do que evidenciar processos, trajetrias
de empobrecimento (OIT, 1998, p. 12) que levam ruptura das redes de
sociabilidade. Pelas lentes da excluso, sobretudo quando aplicadas ao mercado de trabalho, se podem apreender as novas dinmicas de reproduo
da pobreza e da desigualdade nas economias do Cone Sul.
Autores como SALAMA e VALIER (1995) discutem igualmente a noo de empobrecimento como alternativa caracterizao da pobreza
na Amrica Latina, aquela sendo apreendida como uma mudana de status
social, que remete, na verdade, idia de processos, trajetrias. Empobrecimento se referiria, assim, no somente aos pobres que se tornam mais
pobres, mas tambm aos que, no sendo pobres, assistem a uma reduo
importante da sua renda e passam a situar-se em torno ao patamar da pobreza, ou ainda aos que caem na pobreza.
A tentativa de dispor de categorias operacionais seja a excluso,
seja a pobreza , para orientar intervenes e programas sociais, parece ter
sido extensiva a outras organizaes internacionais, no-governamentais e
governos, alm da OIT. QUINTI (1999, p. 290), por exemplo, enfatiza essa
instrumentalidade da categoria, ao design-la como um fenmeno de segundo grau, produzido pela interao de uma pluralidade de processos ou
fatores que afetam os indivduos e os grupos humanos, impedindo-os de
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aceder a um certo nvel de qualidade de vida decente e/ou utilizar plenamente suas capacidades. Para ela, resumidamente, excluso provocada
pelo acmulo de fatores de risco social, que devem ser listados no contexto
de cada sociedade.
Para estudiosos latino-americanos como LO VUOLO et alii (1999), o
debate conceitual sobre o tema tem sido negligenciado em favor de enfoques
operativos, difundidos por organismos como o Banco Mundial e a CEPAL,
que adotam imagens ou vises da pobreza. Assim, a pobreza antes de
mais nada definida como uma linha divisria, a da insuficincia permanente de renda que resulta na no satisfao das necessidades bsicas. Para o
Banco Mundial, a pobreza no seria um problema redistributivo cuja
soluo passa pelo sucesso das polticas macroeconmicas , mas principalmente uma utilizao ineficiente dos recursos produtivos. Tais vises
do problema levam a uma decomposio da categoria dos pobres ou excludos, por grupos, e conseqentemente, sua hierarquizao, a pobreza
deixando de ser um estado de carncia para se tornar um estado agudo de
carncia, o que implica uma interveno emergencial seletiva, em favor
dos que requerem urgncia. A poltica contra a pobreza se transforma,
ento, num somatrio de programas. Lo Vuolo et alii mostram que tal abordagem pragmtica do problema vai moldar o debate sobre pobreza na
Argentina: na ausncia de um consenso conceitual, elegem-se consensos
prticos (LO VUOLO et alii, 1999 apud DAZ, 1995, p. 120), isto , a soluo da pobreza passa pelo crescimento e pelo derrame de benefcios em
direo aos mais pobres (Idem, p. 121), atravs de mltiplos programas
especiais, pois a pobreza sendo mltipla h pobrezas requer
heterogeneidade no seu enfrentamento. Assim, a porta de entrada para
discutir a pobreza passa pelas diferenas entre os pobres, j que se pode
cair na pobreza, na excluso ou na marginalidade por distintas vias (Idem,
p. 122-123). Mesmo a ressalva de que na Amrica Latina no se pode usar
a definio excluso da sociedade, mas excluso na sociedade idia
bem mais til quando se fala de sociedades como as latino-americanas ,
onde a distribuio desigual da riqueza, da renda e dos direitos uma caracterstica distintiva do modo de organizao social (Idem, p. 219)
mostra-se insuficiente do ponto de vista conceitual.

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Lo Vuolo et alii criticam o enfoque das tipologias da pobreza que
se substitui ao debate sobre a pobreza propriamente dita. O aumento da
variedade dos processos de desintegrao social no pode ocultar a existncia de pontos de contato comuns que devem constituir normas para o
enfrentamento da questo. Uma conseqncia imediata da nfase colocada na multiplicidade dos fatores que explicam a pobreza e a excluso a
desvalorizao do fator econmico na soluo do problema (Idem, p.
125), destacam os autores, antes de concluir:

Um conceito de pobreza relevante para a formulao de polticas pblicas deveria centrar sua ateno na identificao de
elementos de cunho econmico, comuns e generalizveis (de
modo a serem normatizados). Alm disso, no se trata de identificar somente elementos comuns, seno relaes hierrquicas
entre tais elementos para elucidar a importncia de cada um. Nesse
sentido, no h dvida de que um dos elementos comuns a todas
as situaes de pobreza e que, por sua vez, ocupa um lugar
hierarquicamente superior a insuficincia de renda. Conseqentemente, a principal fonte de que dispem as pessoas para
gerar ingressos o emprego remunerado.(Idem, p. 129)

Nessa tica, em lugar de pobreza e excluso, Lo Vuolo et alii optam pelo uso de outra categoria em consonncia com a problemtica de
precarizao do emprego, qual seja zonas de vulnerabilidade social
esse espao social instvel onde se conjuga precariedade do trabalho e
fragilidade das redes de sociabilidade e de proteo social.(Idem, p. 297)
So pobres ou excludos os que transitam por essa zona de vulnerabilidade.
KAZTMAN (1999), numa vertente oposta e mais prxima da noo
do mito da marginalidade urbana da dcada de 1960, reatualiza o debate,
propondo o uso da categoria nova marginalidade da pobreza urbana,
onde a degradao de capital social crescente decorrente de alteraes nos
padres de sexualidade, das famlias, de moradia, nas atividades ao alcance
dos jovens, estaria criando uma pobreza marginal ou delinqente. Na verdade, diante do aumento de manifestaes de violncia urbana, que no
so todavia corroboradas pelo aumento dos ndices de pobreza, ressurge a
tendncia a associar pobreza a comportamentos desviantes e marginais,
como denuncia Alba Zaluar em seus inmeros trabalhos.

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Como bem destaca IVO (2001), alguns autores tm relacionado a

exploso da pobreza crise de governabilidade das sociedades contemporneas, a nova questo social sendo conseqncia da ineficcia dos
mecanismos institucionais de gesto pblica em matria de regulao social. No mbito das cincias sociais atualmente, a pobreza, apesar de se
constituir numa realidade preexistente mudana de paradigmas dos anos
80, percebida como um fenmeno que a crise desta dcada (anos 90)
ampliou e agudizou e cuja ateno, no marco de uma distribuio mais
justa dos recursos, constitui-se como condio de governabilidade democrtica (IDEM, p. 70). Pobreza e segurana pblica voltam a se mesclar
agora informando o debate sobre combate pobreza e integrao social na
perspectiva normativa dos bons governos.
Finalmente, o consenso observado, at finais da dcada de 1980,
entre economistas, socilogos e policymakers no uso concomitante e quase
indiferenciado das categorias marginalidade, pobreza e excluso, parece
hoje caduco. Enquanto os socilogos e policymakers mostram-se mais inclinados ao uso da categoria excluso como expresso de grande pobreza,
pelo lado dos economistas a pobreza trabalhada na tica da desigualdade.
Essa tem sido a tnica da dcada de 1990, certamente em razo do aumento do grau de desigualdade provocado pela abertura econmica e
globalizao dos mercados28 . Como demonstram BARROS e MENDONA
(1997), a relao quase linear29 entre crescimento econmico e queda na
pobreza no oculta o fato de que o maior impacto na reduo do nmero
de pobres resulta da combinao de polticas redistributivas com polticas
de fomento ao desenvolvimento econmico. Quanto mais alto o grau de
desigualdade de um pas, afirmam, menor a contribuio do crescimento
econmico na reduo da pobreza. Conseqentemente, se crescer necessrio, a adoo de polticas e mecanismos de redistribuio de renda e
recursos para combater a pobreza mostra-se indispensvel.
Partindo da sistematizao feita acima podemos concluir que o
conceito de pobreza na Amrica Latina at hoje no dispe de uma definio inequvoca como afirma ROCHA (1996), estando muitas vezes associado
a vrias outras categorias como excluso, marginalidade, desigualdade,
vulnerabilidade, estado de risco. Porm, como chamam a ateno KATZMAN
et alii (1999), nem sempre pobreza e excluso coincidem necessariamente.
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Da mesma forma, a excluso parece aambarcar a pobreza, pois a
insero ocupacional precria, instvel, na margem, caracterstica, por sua
vez, de um padro de desigualdade histrico, jamais foi contra-restada por
mecanismos de redistribuio econmica, via mercado, e justia social, via
polticas pblicas, capazes de reformar tal perfil concentrador, em favor de
uma maior eqidade. A razo maior da pobreza na Amrica Latina a desigualdade e o contexto institucional no qual ela se reproduz, que jamais
legitimou o direito dos pobres de integrarem a sociedade do bem-estar, da
produo da riqueza e do consumo. O corte neoliberal das polticas de ajuste
e estabilizao macroeconmica, que passam a predominar a partir da dcada passada, s fizeram agravar a intensidade da pobreza, pois restringiram e
tornaram ainda mais instvel o acesso a empregos e ocupaes melhor remunerados e menos precrios, alm de reduzir o gasto pblico, acentuar sua
regressividade e acabar por comprometer o que havia de relativamente universal em alguns pases da Amrica Latina, como educao e sade. Essa
dinmica gera excluso social por favorecer o esgaramento das redes de
sociabilidade e de capital social aumentando a desproteo e o risco.
Cabe registrar alis que, de modo geral, no h definies de pobreza na Amrica Latina elaboradas a partir da identificao das clientelas
das polticas sociais, sem dvida porque o escopo dos programas assistenciais
restrito, sua cobertura, pequena e sua eficcia, irrisria, o impacto
redistributivo do gasto social tendo sido historicamente prximo de zero
na maior parte do continente. A pobreza transborda, e de muito, o quadro
institucional erigido para dirimi-la e combat-la.

Fechando
Esse artigo procurou sistematizar os marcos que pautaram o debate sobre pobreza e excluso social na Europa e na Amrica Latina ao longo
das ltimas dcadas, resumindo conceitos e paradigmas que o informaram.
Tal exerccio nos aproximou da interpretao de SILVER (1994), para quem
pobreza e excluso social remetem a paradigmas nacionais: cidadania e
nacionalidade. Ambos os conceitos carregam dimenses construdas ao
longo de um processo histrico, cultural, de luta pelo poder e pela
legitimao. Da nosso interesse em evidenciar seus contextos regionais,
derivados da urgncia imposta pela necessidade de regular e intervir. Eles
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tm orientado a formulao de estratgias mais ou menos bem sucedidas

de promoo da igualdade, da incluso e do bem-estar das camadas mais
desfavorecidas e destitudas da populao.
Nossa leitura sugere uma pista interessante e nova no uso de ambas
as categorias pobreza e excluso , enquanto categorias da prtica.
No nosso entender, a pobreza, entendida como insuficincia de
renda e recursos, est fortemente associada dinmica macroeconmica e
ao regime de proteo social existente, ele mesmo derivado dos princpios
de solidariedade e convenes eleitos por cada sociedade. Por isso mesmo,
sua regulao ultrapassa a competncia e as possibilidades das instncias
locais. Enfrentar a pobreza supe, portanto, estabelecer coordenadas e prioridades nacionais, que podem ser fortalecidas e consolidadas pelas gestes
locais. Parceiros privilegiados na luta contra a pobreza, as instncias locais
no podem, no entanto, se substituir ao Estado. No h como lutar contra
a pobreza sem uma estratgia nacional. Vencer a pobreza libertar cada
indivduo, independentemente do seu local de origem e do territrio que
elegeu para viver, de privaes que podem ameaar sua existncia ou comprometer sua trajetria de vida. Isso implica compensar atravs da
redistribuio de meios, recursos e renda todos aqueles que se encontrarem abaixo de um patamar considerado aqum do mnimo aceitvel. E se a
pobreza na Amrica Latina antes de mais nada resultado de nveis intolerveis de desigualdade, incuo pensar em resolver essa questo em nvel
local. Superar a pobreza exige o compromisso de toda a sociedade.
J a excluso, ao significar ruptura de vnculos sociais bsicos, empobrecimento no propriamente do indivduo mas das relaes que definem
seu lugar e sua identidade sociais, parece-nos passvel de ser melhor enfrentada atravs de estratgias locais de incluso. Se pobreza carncia e pode ser
estimada em funo de um quadro de necessidades, que evolui simultaneamente ao grau de desenvolvimento de uma sociedade, excluso
no-pertencimento, ou seja, perda de identidade, perda de valor intrnseco,
dessocializao com chances remotas de ressocializao. Os governos locais
esto melhor preparados para atuar, de maneira preventiva, contra a quebra
dos laos de pertencimento (segregao espacial, deteriorao urbana, isolamento, reduo do espectro de oportunidades) e fomentar dinmicas de
ressocializao, uma e outra de cunho fortemente territorializado. Os goverEconmica, v. 4, n. 1, p. 25-59, junho 2002 - Impressa em outubro 2003

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nos locais esto mais armados para identificar as combinaes variadas que
tomam processos excludentes, pois estes associam:
a) caractersticas individuais sexo, idade, origem, etnia, nvel de
instruo;
b) tipo de insero ou no-insero profissional;
c) formas de apropriao da cidade e de interao entre seus habitantes local de moradia, tipo de transporte, espao de amenidades e
lazer, participao comunitria, redes locais de assistncia, grau de
mobilizao da sociedade civil;
d) histrico da cidade seu lugar na diviso regional do trabalho, seu
perfil produtivo, formas de cooperao e valores

Notas
1 No por caso os ndices de pobreza para as reas rurais e urbanas so comuns, muito
embora o valor da linha de pobreza seja para alguns autores necessariamente inferior no
rural, em razo da reduo das despesas com transportes, custo da moradia etc. Mas tais
despesas so tambm computadas.
2 Tomando emprestada a expresso usada pela antroploga Beatriz Herdia, do Museu de
Antropologia da UFRJ.
3 Veja a esse respeito, URBEX Project (The Spatial Dimensions of Urban Social Exclusion
and Integration Project), LIA (Local Partnership for Integration Action), EAPN
(European Anti-Poverty Network), ESAN (European Network for Social Action, entre
outros.
4 Argentina e Uruguai constituem raros exemplos de sistemas de proteo social verdadeiramente universais.
5 Expresso cunhada por Wanderley Guilherme dos SANTOS (1979) cuja ausncia no texto
o parecerista deste artigo corretamente apontou. Agradeo seus comentrios.
6 Ver experincia do PPU no Chile, ou ainda o Programa Chile Solidrio, ou os projetos
do BNDES no Brasil.
7 SEN (1992) assinala que esta a compreenso vulgar da questo.
8 Veja ROWNTREE, 1918.
9 Veja a este respeito, crticas de TOWNSEND (1993), que reconhece o uso mais restrito
dessa compreenso de pobreza s populaes do Terceiro Mundo, privadas do acesso a
bens e servios bsicos como saneamento, alimentao adequada etc.
10 Incluindo aqui o que se denomina necessidades intermedirias, tais como acesso
adequado gua e alimentao, moradia, ambiente protegido, segurana e proteo na
infncia, educao bsica etc.

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11 E os meios para funcionar tratam do ser e do fazer, ou seja, do que se refere ao que se
, bem como da capacidade de agir, de fazer acontecer. Na verso brasileira da obra de
Sen, functionnings foi traduzido como funcionamentos.
12 Traduo empregada na verso em portugus da obra do autor.
13 Ver a este respeito Serge PAUGAM e Franz SCHULTHEIS, Naissance dune Sociologie de
la Pauvret, Introduo ao livro de SIMMEL (1998). O texto original de Simmel foi
publicado na Alemanha em 1908.
14 Ver nota 8 sobre Rowntree.
15 Na verdade o que a Inglaterra e a Alemanha (antiga Prssia) faro j na primeira
metade do sculo XIX.
16 TOWNSEND (1993) recorda que os custos de manuteno das instituies e seus residentes (os pobres) passou a preocupar os grupos dirigentes, e, quando da formulao
de um novo esquema de proteo dos pobres em 1834, por exemplo, na Inglaterra o
princpio de reduo da elegibilidade teve papel crucial no pensamento tanto dos
polticos, quanto dos que se dedicavam a investigaes cientficas. [] Por essa razo,
havia muita presso para definir o mnimo necessrio para os pobres residindo em instituies e para aqueles capazes, vivendo fora do quadro de assistncia.
17 Sobre o debate acerca da escolha do domiclio/famlia como unidade de anlise na
discusso da pobreza, veja LO VUOLO, R.; BARBEITO, A.; PAUTASSI, L.; RODRIGUEZ, C.
(1999).
18 ESTIVILL (2003) aponta com pertinncia o fato de a excluso vir a ser um conceito
regional, operacionalizado inicialmente na Frana, sendo, por extenso, adotado em
toda a Europa Ocidental, mas sem propriedade. [] a excluso social seria a nova face
da questo social na Frana. A organizao e gesto do mercado de trabalho na Alemanha, assentada no maior envolvimento dos empresrios na formao e co-gesto tripartite,
nos pases escandinavos, atravs da concertao, ou na Inglaterra, onde a integrao
social e poltica concebida partindo das distintas comunidades, a excluso no tratada de forma idntica exceo francesa.[] Para alm do caso francs entretanto, a
noo de excluso foi infiltrada, penetrou e se populariza no Sul da Europa, no Norte e
no Leste, e alcana a Amrica Latina e frica [].
19 Traduzida no Brasil, em algumas obras como desqualificao social. Veja a este respeito PAUGAM (1999).
20 Ser que quem nada faz de socialmente relevante, pode existir socialmente? No sentido em que existir socialmente significa ocupar, de fato, um lugar na sociedade []?
pergunta CASTEL (1995, p. 29).
21 Lei de 1998 relativa luta contra a excluso social. A Inglaterra recusou-se a adotar tal
definio, preferindo manter sua adeso noo de igualdade de chances.
22 Aldaza Sposati discorre sobre essa compreenso da excluso em Excluso Social
abaixo da Linha do Equador, in: VRAS et alii (1999).

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23 MARSHALL citado por VLEMINCKX, K.; BERGHMAN, J. (2001).
24 FASSIN (1996) menciona numa nota do seu artigo a constatao de Alain TOURAINE (1992)
para quem Estamos nos aproximando da Amrica Latina. Os conceitos que utilizamos
so os mesmos empregados h trinta anos na Amrica Latina, mas que s agora esto
sendo descobertos desse lado do Atlntico: setor formal, setor informal, ao invs de uma
simples oposio entre trabalho e desemprego. Por que no aceitar que os excludos sejam
o Sul no Norte, tal como os habitantes de So Paulo so o Norte no Sul?
25 Aqui entendido na acepo de OLIVEIRA (1975) de um tercirio em grande expanso
para prover os servios necessrios expanso do capitalismo.
26 Mais especificamente em O que aconteceu com a famlia brasileira?
27 Veja tambm SEI (2003).
28 Ver a este respeito estudos de Albert BERRY (1997) citado por Jos Antonio OCAMPO na
Revista da CEPAL, 65, 1999.
29 Vale lembrar aqui o trabalho emprico desenvolvido por S.A. MORLEY (1994), sobre
pobreza e desigualdade na Amrica Latina.

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